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Sumario
1. La empresa pblica en sentido amplio............................... XXIII-1 / 471
2. La empresa pblica en sentido estricto............................. XXIII-2 / 472
3. Aspectos salientes de las empresas pblicas o empresas
del Estado............................................................................ XXIII-3 / 473
4. Aplicabilidad de las empresas del Estado en la descentra-
lizacin para el desarrollo................................................... XXIII-4 / 474
5. Valoracin de conjunto de la empresa del Estado................ XXIII-6 / 476
6. Rgimen legal de las empresas del Estado.......................... XXIII-6 / 476
7. Naturaleza y rgimen de los actos de las empresas............. XXIII-8 / 478
8. Los contratos de las empresas del Estado: Administrativos
o civiles?............................................................................... XXIII-9 / 479
9. Los privilegios y las limitaciones de las empresas del
Estado................................................................................ XXIII-10 / 480
10. La sindicatura en las empresas del Estado...................... XXIII-11 / 481
11. El veto del sndico.............................................................. XXIII-12 / 482
12. El personal de las empresas del Estado........................... XXIII-14 / 484
Captulo XXIII
1
Adems de la bibliografa citada en el captulo anterior, ampliar y comparar con la siguiente:
K aplan, M arcos, Pases en desarrollo y empresa pblica, Buenos Aires, 1965; Gonzlez Prez ,
Jess, Las sociedades de economa mixta y las empresas del Estado en la legislacin argentina,
en la Revista de Administracin Pblica, n 3, Espaa, Madrid, 1950, p. 495; Villar Palas, J. L.,
La actividad industrial del Estado en el Derecho administrativo, en igual revista, p. 53 y ss.;
F ueyo A lvarez , J. F., La nacionalizacin como instrumento socialista y el sistema de libertades,
en igual revista y nmero, p. 271; Rivero, Jean, Le rgime des nationalisations, Pars, 1948; Vedel ,
Georges, Las empresas pblicas en Francia, en Revista de Administracin Pblica, n 12, Ar-
gentina, Buenos Aires, 1963, p. 11 y ss.; R odrguez A rias, Julio Csar , El control de las empresas
del Estado, en igual revista, n 5, p. 154; Moncayo, Guillermo, La nacionalizacin de Empresas
en Francia, en Revista Jurdica de la Universidad Nacional de Tucumn, n 6, Tucumn, 1959,
p. 97; M arienhoff, M iguel S., Tratado de derecho administrativo, t. 1, Buenos Aires, 1965, p. 429
y ss.; Diez , M anuel M ara , Derecho administrativo, t. 2, Buenos Aires, 1965; nuestra monografa
Empresas del Estado, op. cit., p. 75 y ss.
XXIII-2 derecho administrativo de la economa
2
Villar Palas, art. cit., pp. 76-7.
3
As Garrido Fall a, op. cit., p. 132 y ss.
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xxiii. las empresas del estado XXIII-3
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XXIII-4 derecho administrativo de la economa
inversa, esa flexibilidad comercial la deja inerme en algunos casos, por no poder
aducir prerrogativas en algunas de sus relaciones con terceros, y la aplicacin
del derecho pblico la protege providencialmente en otras, salvndola de la
ejecucin de sus bienes en casos en que aqulla la llevara a la paralizacin o a
la quiebra. Tambin, el contar con un rgimen privado en materia de obreros y
empleados le permite contratarlos fcilmente, sin someterse a requisitos de con-
curso, publicidad, etc., e incluso bajo sistemas especiales (contratos temporales,
trabajo a destajo, etctera); pero la coloca bajo el peso de la accin gremial de esos
obreros, que reclamarn mejoras de salarios o condiciones de trabajo presionando
con paros, huelgas, etctera, que tal vez no hubieran sido admisibles en un ente
autrquico o autnomo, en virtud del principio que no admite la huelga en los
servicios pblicos y en la funcin pblica.
De la misma manera, en sus relaciones frente a los usuarios del servicio que
preste, el rgimen de derecho pblico la protege dndole prerrogativas especiales
y limitando las reclamaciones de ellos (lo que, dicho sea de paso, no est bien),
aunque al mismo tiempo perjudica a la empresa cuando llega el momento de
establecer las tarifas que les cobrar, ya que los poderes pblicos no siempre
estarn prontos a aumentarlas en la medida requerida para hacer rentable al
servicio, afrontando la impopularidad consiguiente; la empresa estatal puede
encontrarse as forzada al dficit por tarifas insuficientes, ante costos o sueldos
crecientes, o programas de inversin necesarios, y estos dficits no siempre sern
cubiertos pronta y eficazmente por el Estado central, afectado l tambin por
problemas financieros.
Como hemos visto, el sistema mixto de las empresas del Estado presenta tantas
ventajas como desventajas: Significa ello que no debe utilizarse de este medio
de descentralizacin cuando se realiza un plan de desarrollo?
a) A nuestro juicio la respuesta depende, como ya vimos al hablar de la na-
cionalizacin, del tipo de actividad que se considere. Si lo que se quiere hacer
es nacionalizar-sin-estatizar, en el sentido de incorporar al sector estatal una
actividad comercial o industrial, mantenindola bajo un rgimen de derecho
privado, entonces nuestra respuesta ser categrica: El sistema de las empresas
del Estado es totalmente inadecuado para ello, porque desemboca en demasiados
elementos de derecho pblico como para mantener la plena agilidad de la empresa.
Esto significa que hay que excluir de este tipo de descentralizacin a toda
intervencin del Estado que intente regular la economa a travs de su accin
y su mera presencia, por ejemplo, como empresa lder en determinada rama del
comercio o de la industria.
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XXIII-6 derecho administrativo de la economa
tensiones de rgimen jurdico atentan contra la eficiencia del servicio, sin ser
estrictamente necesaria, como en el caso anterior c), la duplicidad de rgimen.
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xxiii. las empresas del estado XXIII-7
las modificaciones introducidas por las leyes 14.380 y 15.023), Las empresas
del Estado quedan sometidas:
a) Al derecho privado en todo lo que se refiere a sus actividades especficas y,
b) al derecho pblico en todo lo que atae a sus relaciones con: La adminis-
tracin o al servicio pblico que se hallare a su cargo. (Art. 19, el subrayado es
nuestro.)
Como se ve, ya la propia ley prev la duplicidad de rgimen, aparentemente
basada en una distincin entre las actividades especficas de la empresa y el
servicio pblico que se hallare a su cargo, que se regiran respectivamente por
el derecho privado y pblico; nada dice de la ley para establecer qu se har
cuando la actividad, especfica de la empresa sea precisamente la prestacin
de un servicio pblico; ni cuando sea al mismo tiempo un servicio pblico y una
actividad comercial, cmo se las distinguir; ni, finalmente, qu es un servicio
pblico, atenta la multiplicidad de definiciones existentes.
A esta duplicidad y vaguedad del rgimen general, tal como la ley lo ha previs-
to, cabe agregar luego la inevitable caracterizacin de la empresa como entidad
pblica estatal (y no como entidad privada) derivada de la sealada superacin
del principio de la doble personalidad del Estado. Ha dicho as por ejemplo la
Procuracin del Tesoro de la Nacin (rgano mximo de asesoramiento del Po-
der Ejecutivo Nacional, y jefe del Cuerpo de Abogados del Estado), refirindose
a las entidades autrquicas y tambin a las empresas del Estado (en un caso,
tratndose de YPF; en otro, de Gas del Estado): ...no debe interpretarse... que
al actuar en la esfera del derecho privado las entidades autrquicas pierdan, por
ello, su personalidad jurdica de derecho pblico, que es la nica sin desdobla-
miento que poseen y que no les impide en absoluto adquirir derechos y contraer
obligaciones que estarn regidos, segn corresponda, por el derecho pblico o
por el derecho privado.4
Ubicada as la empresa como una entidad pblica, se produce luego una per-
manente tensin y conflicto entre dicha naturaleza pblica y el rgimen privado
que parcialmente se le quiere dar, ya que en la casi totalidad de sus actos y con-
tratos se plantear la duda acerca de si ellos son en el caso de derecho pblico
o de derecho privado, y si estn por lo tanto sometidos a los requisitos de la ley
de contabilidad, ley de obras pblicas, etc., o se realizan dentro de la amplitud y
liberalidad de las normas del Cdigo Civil.
Esas dudas son por lo general imposible de solucionar de antemano, aunque
algunas veces los estatutos orgnicos de las empresas, o sus regmenes internos
de contrataciones, tratan de preverlos con sentido uniforme, diciendo por ejemplo
que todos sus contratos se regirn nica y exclusivamente por el derecho privado.
4
Procuracin del Tesoro de la Nacin, Dictmenes, 84: 133 y ss.; 90: 169 y ss.
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XXIII-8 derecho administrativo de la economa
5
Gordillo, Agustn A., El acto administrativo (Nocin. Nulidades. Vicios. Los actos de gobierno),
Buenos Aires, 1963, Abeledo-Perrot, pp. 64 y ss.
6
Op. cit., p. 64.
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xxiii. las empresas del estado XXIII-9
Igual cosa ocurre con los contratos de las empresas del Estado. Una mera defi-
nicin legal o reglamentaria, que los ubique en el plano del derecho privado, no
suele ser suficiente si el rgimen de los contratos no es verdaderamente igual
al de los contratos de derecho privado. (O sea, si la empresa se reserva poderes
inusuales en el derecho comn, de aplicar penalidades y hacerlas cumplir por s
misma; de no incurrir en responsabilidad por falta de pago; de poder rescindir
unilateralmente el contrato por razones de conveniencia sin indemnizar el lucro
cesante, etc.)
Se ha dicho as en casos concretos que sus contratos son administrativos, y que
No altera esta conclusin el hecho de que Gas del Estado se halle bajo el rgimen
de las empresas del Estado, y que la ley vigente al momento de la contratacin,
la N 13.653, excluyera a dichas empresas de la aplicacin de las leyes de obras
pblicas y de contabilidad, pues dicha exclusin, aun tomada al pie de la letra
(cosa que no corresponde, pues aquellas leyes de todos modos se aplicaron supleto-
riamente, de acuerdo a la interpretacin que posteriormente vino a recoger la ley
15.023), no quita al contrato considerado su carcter de contrato administrativo.
En efecto, sabido es que un contrato puede tener carcter administrativo, y estar
regido en consecuencia por el derecho pblico, no slo por disposicin expresa o
implcita de la ley, sino tambin por voluntad expresa o implcita de las partes,
o por contener clusulas as llamadas exorbitantes al derecho comn. (En este
sentido L aubadre, A ndr de, Trait Thorique et pratique des contrats adminis-
tratifs, t. I, Pars, 1956, pp. 76 y ss.; Vedel, Georges, Droit Administratif, Pars,
1961, p. 642 y ss.; etc.) El contrato aqu considerado, como la gran mayora de los
contratos celebrados por entidades autrquicas, empresas del Estado, y la Nacin
7
El acto administrativo, op. cit., p. 65.
8
Dictmenes, 22-I-1965.
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xxiii. las empresas del estado XXIII-11
A raz de que la libertad originariamente dada por las leyes 13.653 y 14.380 a las
empresas del Estado pareci en cierto momento excesiva, se dict la ley 15.023,
la cual tendi a traerlas ms al control del Estado: Ello se intent por un lado
estableciendo claramente su sometimiento a las leyes de contabilidad y de obras
pblicas, segn ya vimos, y del Tribunal de Cuentas de la Nacin, y por otro lado
facultando al Poder Ejecutivo a designar en cada empresa un sndico encargado
de vigilar su desenvolvimiento.
El art. 39 de la ley establece que el sndico ser un funcionario permanente
de la Secretara de Estado de Hacienda, lo cual seala la primera diferencia entre
este sndico y el que tienen, por ejemplo, las sociedades de economa mixta: En
estas ltimas el sndico es un funcionario de la sociedad, mientras que en las
empresas del Estado el sndico es un funcionario ajeno a la empresa, y pertene-
ciente por expreso requerimiento legal a los cuadros de la administracin central.
Las atribuciones del sndico son:
b) Asesorar a la Secretara de Hacienda acerca de la situacin financiera de
la empresa, as como tambin en cuanto concierne a la incidencia que sobre el
Tesoro nacional pudiera tener la gestin econmica de la misma, y
c) Verificar los actos acordados por la empresa que directa o indirectamente
afecten al Tesoro nacional, que comporten una transgresin al ordenamiento legal-
financiero de la misma o cuyas proyecciones en otras rbitas de la administracin
9
Ver M arienhoff, M iguel S., Tratado del dominio pblico, Buenos Aires, 1960, p. 547.
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XXIII-12 derecho administrativo de la economa
A continuacin del inc. e), del art. 3, la ley agrega: En ningn caso las empresas
podrn dar principio de ejecucin a los actos que el sndico hubiere cuestionado,
por constancia escrita en el respectivo libro de actas, por entender que los mismos
implican una transgresin al ordenamiento legal-financiero de aqullas, y hasta
tanto se solucione el planteamiento en la forma que corresponda.
De esta forma, la observacin del sndico se transforma en un autntico derecho
de veto, puesto que la empresa no puede ejecutar el acto observado. Este veto se
asemeja al que puede producir el presidente del directorio (u otro de los represen-
tantes de la administracin) en una sociedad de economa mixta, en la medida
en que ambos impiden la ejecucin del acto, el que debe considerarse suspendido;
pero se diferencian en varios aspectos:
1) El veto del sndico en la empresa del Estado en principio slo puede fun-
darse por razones de legitimidad,10 puesto que la ley establece que los actos ob-
servados deben comportar una transgresin al ordenamiento legal-financiero;
slo excepcionalmente puede fundarse en razones de oportunidad, cuando sus
proyecciones en otras rbitas de la administracin nacional pudieran afectar
a las finanzas estatales. A su vez, el veto en la sociedad de economa mixta
es ms amplio, pudindose fundar indistintamente en razones de legitimidad
(cuando ellas fueren contrarias a esta ley o a la de su creacin o a los estatutos
de la sociedad) o de oportunidad (O puedan comprometer las conveniencias del
Estado vinculadas a la sociedad, artculo 89 del decreto 15.349/46, ratificado
por la ley 12.962.) En ambas hiptesis, a su vez, el concepto de legitimidad
parecera limitarlo nicamente a los casos en que se violen normas que regulen
10
Sobre el concepto de legitimidad y su relacin con las nociones de facultad reglada y discrecio-
nal, ver supra, cap. VIII, y nuestro libro Procedimiento y recursos administrativos, Buenos Aires,
Alvarez, 1964, p. 53 y ss., e Introduccin al derecho administrativo, Buenos Aires, Perrot, 1962, p.
71 y ss.; en la 2 ed., n 6, Buenos Aires, 1966, cap. X, p. 307 y ss.
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xxiii. las empresas del estado XXIII-13
11
Dice el art. 8 de la ley 12.962: En ese caso se elevarn los antecedentes de la resolucin
objetada a conocimiento de la autoridad administrativa superior de la administracin pblica
asociada, para que se pronuncie en definitiva sobre la confirmacin o revocacin correspondiente
al veto, quedando entre tanto en suspenso la resolucin de que se trata.
12
Para el cmputo de los trminos administrativos, ver nuestro libro Procedimiento y recursos
administrativos, op. cit., p. 147 y ss.
13
Si el veto no fuera conformado por dicha autoridad dentro de los veinte das subsiguientes al
recibo de la comunicacin que dispone este artculo, se tendr por firme la resolucin adoptada por
el Directorio o por la asamblea de la sociedad en su caso.
14
El Ministerio o Secretara jurisdiccional respectivos se pronunciarn dentro de los cinco (5)
das improrrogables. Si la decisin fuera contraria al acto impugnado, se devolver lo actuado a la
empresa, quedando sin efecto el acto.
Vencido el plazo de cinco das sin recaer pronunciamiento, o si la decisin fuere confirmatoria
del acto impugnado, a requerimiento del Sndico o de la empresa se elevarn las actuaciones al
Ministerio de Economa para su resolucin.
Dentro del trmino de 10 (diez) das siguientes el Ministerio de Economa, con dictamen fundado
del Sndico General sobre la impugnacin y la apelacin, en reunin conjunta con el ministerio o
secretara jurisdiccional que corresponda resolver el caso.
Si no fuera posible lograr el acuerdo para dictar resolucin conjunta dentro del trmino fijado,
el Ministerio de Economa elevar la apelacin y sus antecedentes del caso en el plazo de cinco (5)
das al Poder Ejecutivo, que resolver por decreto. En caso de que dicho decreto no se dictara den-
tro del plazo de quince (15) das la impugnacin quedar sin efecto. (Decreto 10.599/61, art. 69.)
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XXIII-14 derecho administrativo de la economa
15
En este sentido M arienhoff, op. cit., p. 427.
16
Para un anlisis de este artculo ver nuestro trabajo El acto administrativo, p. 18 y ss., y
supra, cap. IX, n 14.
17
Fallos, 244: 196; 245: 271; 250: 234; conf. M arienhoff, op. cit., p. 445.
18
Es la interpretacin que daba M arienhoff a la anterior norma, en forma concordante con el
criterio jurisprudencia) acerca de la naturaleza de la relacin que une al personal con la empresa,
op. cit., p. 444 y ss.
484
xxiii. las empresas del estado XXIII-15
Sinopsis
1/2. La frase empresa pblica o empresa del Estado puede tomarse en sentido
amplio, comprendiendo toda ingerencia del Estado en la economa, o en sentido
restringido, abarcando slo a las entidades ntegramente estatales, expresamente
estatales (no asumen la forma de una sociedad privada), y sometidas a un rgimen
mixto de derecho pblico y privado.
3/5. Ese rgimen mixto da lugar a demasiadas confusiones y dificultades en
la prctica, por lo que no es recomendable a menos que la ndole de la actividad
haga de todo punto imprescindible contar con l; ello puede ocurrir en materia
de infraestructura.
6. A pesar de que la ley de empresas del Estado expresa que cuando realicen
una actividad comercial o industrial se regirn por el derecho privado, estas
empresas son siempre personas jurdicas de derecho pblico.
7. Sus actos son siempre administrativos, pues se rigen por el derecho pblico en
lo atinente a competencia y voluntad y a veces forma, quedando para la aplicacin
del derecho privado slo lo referente al objeto del acto, y an as no plenamente.
8. Por igual razn, y adems porque las empresas siempre incluyen en sus
contratos clusulas tpicas del derecho pblico, stos son contratos administra-
tivos y no privados.
9. Las empresas del Estado tienen en suma tanto privilegios y potestades p-
blicas, como controles y limitaciones pblicas; nunca se lograr, ni es razonable
que se lo logre, aplicarle slo los primeros, pero no los segundos.
10/11. El Poder Ejecutivo puede designar en cada empresa del Estado un
sndico con facultades de vetar las resoluciones del directorio, por razones de
ilegitimidad o excepcionalmente de inoportunidad. La empresa puede recurrir
administrativa, pero no judicialmente, contra el veto.
12. Las autoridades superiores de la empresa son funcionarios pblicos, regi-
dos por el derecho pblico; los obreros y empleados se rigen principalmente por
el derecho privado.
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