Diagnostico Organizacional

Diagnstico sobre la estructura organizacional de la Procuradura General de la Repblica,
con propuesta de mejora para la elaboracin del plan estratgico organizacional
Diagnstico
organizacional
Marzo, 2013
1
CONTENIDO
Introduccin ..................................................................................................................................3
1. Metodologa .............................................................................................................................8
1.1 Eje temtico: Funciones ......................................................................................................9
1.2 Eje temtico: Estructuras..................................................................................................10
1.3 Eje temtico: Interrelaciones ............................................................................................11
1.4 Eje temtico: Procesos .....................................................................................................11
1.5 Procedimiento para cuantificar el anlisis de ejes temticos ............................................13
1.6 Anlisis de percepciones ..................................................................................................22
2. Hallazgos .................................................................................................................................24
2.1 Hallazgos generales ...........................................................................................................24
2.2 Hallazgos tipo ....................................................................................................................27
2.3 Resultados del anlisis de percepciones............................................................................34
Conclusiones ...........................................................................................................................40
3. Anlisis Funcional ....................................................................................................................42
3.1 Descripcin Funcional de los Niveles Estratgicos ............................................................43
3.2 Descripcin Funcional de las Direcciones Generales .........................................................44
3.3 Anlisis Funcional de los valores extremos en niveles estratgicos y direcciones generales
................................................................................................................................................45
3.4 Reflexiones sobre el anlisis funcional ..............................................................................48
Tablas ......................................................................................................................................50
4. Anlisis de Estructuras ............................................................................................................59
Introduccin ............................................................................................................................59
4.1 Anlisis del peso de los mandos superiores ......................................................................60
4.2 Anlisis de tramo de control .............................................................................................66
4.3 Pertinencia de las reas (o puestos) que le reportan ........................................................70
4.4 Pertinencia de las reas o puestos que le reportan y nivel de interrelacin .....................74
4.5 Reflexiones sobre el anlisis de estructura .......................................................................78
Tablas ......................................................................................................................................79
5. Anlisis de interrelaciones.......................................................................................................85
Introduccin ............................................................................................................................85
Valor global del ndice Interrelaciones ....................................................................................85
ndice Interrelaciones por reas estratgicas y subordinadas .................................................90
5.1 Reflexiones sobre el anlisis de interrelaciones ................................................................94
Tablas ......................................................................................................................................96
6. Anlisis de Procesos ..............................................................................................................104
6.1 Valor global del ndice Procesos ......................................................................................104
6.2 ndice Procesos por reas estratgicas y subordinadas ...................................................108
6.3 ndice Procesos por tipo de rea sustantiva, de soporte o adjetiva ................................115
6.4 Reflexiones sobre el anlisis de procesos ........................................................................119
Tablas ....................................................................................................................................121
7. Conclusiones y recomendaciones .........................................................................................132
7.1 Conclusiones ...................................................................................................................132
7.2 Recomendaciones ...........................................................................................................135
Bibliografa ................................................................................................................................139
Anexo 1 Organigrama con el diseo de la propuesta de nueva estructura
hasta nivel de DG
Anexo 2 Cdulas de Anlisis Organizacional por Unidad Administrativa
2
DIAGNSTICO ORGANIZACIONAL
Procuradura General de la Repblica
Introduccin
Luego de la toma de posesin por parte del Presidente Enrique Pea Nieto, y
de los nuevos nombramientos a la cabeza de las distintas dependencias y
entidades de la administracin pblica federal, el Procurador General de la
Repblica (PGR) se ha dado a la tarea de revisar el funcionamiento y la
estructura de sta con el objeto de adecuarla a las circunstancias que vive el
pas en materia de procuracin de justicia. El CIDE contribuye en ese esfuerzo
con el diagnstico organizacional que se despliega en este documento,
ordenado en cuatro ejes temticos: funcional, estructural, relaciones internas y
procesos. Los cuatro ejes constituyen la base de sendos anlisis realizados por
el equipo del CIDE con la informacin institucional que se tuvo a la mano,1 y
que permiten sealar, con un alto grado de certeza, en qu situacin se halla
cada una de las unidades administrativas analizadas.
Existen varias formas de adentrarse en una organizacin para conocer sus

peculiaridades. Todas ellas pueden servir al propsito de entender cmo opera,
pero ello depende del propsito que se persigue. En este caso, las autoridades
de la PGR tienen en mente reestructurarla para hacerla ms esbelta a un
tiempo, delgada y slida. En efecto, se trata de adelgazarla para, con ello,
fortalecer su capacidad de respuesta efectiva ante el crimen. Los criterios que
guan este objetivo se fundan en una idea cuya simpleza permite apreciar el
msculo de la organizacin: recentrar las actividades de la Procuradura en su
mandato constitucional. La Constitucin mexicana le asigna tres macro-
funciones (que en este documento tambin se denominarn, indistintamente,
macro-procesos):
a) Procuracin de justicia.
b) Representacin jurdica de la Federacin y de la sociedad.
c) Diseo y conduccin de la poltica de procuracin de justicia de la
Federacin.
A estas macro-funciones se ha agregado una cuarta, Gobierno y desarrollo

institucional, que emana de la propia Ley Orgnica de la PGR y su Reglamento,
la cual trata de los asuntos de administracin y gestin organizacional a travs
de los que se provee, a las reas sustantivas responsables de los tres macro-
procesos, de los recursos, las tecnologas, las reglas y, en general, de los
apoyos necesarios para su mejor funcionamiento.
1
Se trata de manuales de organizacin, manuales de procedimientos, plantilla de personal, perfiles de
puesto, adems de la Ley Orgnica de la Procuradura General de la Repblica y su Reglamento. Los
detalles metodolgicos se explican en el apartado correspondiente.
3
En lugar de la multiplicacin de actividades estimulada por la urgencia impuesta
a golpe de hechos criminales, como aconteci en el pasado reciente, y que
llev a la consiguiente proliferacin de unidades administrativas
(subprocuraduras, unidades y fiscalas especializadas, y coordinaciones
generales) bajo la autoridad directa del titular de la PGR, la idea ahora se
condensa en racionalizar la estructura y optimizar los procesos internos, sobre
la base de las cuatro grandes funciones que se desprenden del mandato
constitucional. Anclado el fin hacia el que habr que dirigir los esfuerzos
institucionales, el equipo del CIDE se aboc a desgranar la informacin
contenida en los documentos proporcionados para identificar, por cada una de
las reas de primer y segundo nivel, 2 sus funciones, su estructura, sus
relaciones y sus procesos.
Como se explica en el apartado metodolgico, se obtuvo una serie de ndices

que resume lo encontrado por cada eje temtico al tiempo que refleja el estado
de la cuestin al interior de la PGR. De entrada, es fcil observar el amplio y
fragmentado tramo de mando del titular. Unidades, fiscalas y coordinaciones se
han reproducido sin obedecer a patrn organizacional alguno. El problema se
repite en las estructuras inferiores, en las que tambin se puede encontrar un
amplio nmero de cargos dependientes de algunas de las reas que reportan
directamente al Procurador. Con el agravante de que las relaciones entre
niveles jerrquicos son tornadizas: direcciones generales adjuntas, direcciones
de rea, subdirecciones, departamentos y plazas operativas pueden muy bien
estar reportando a los titulares de los dos primeros niveles.
Con ello, queda al descubierto la ausencia de una visin estratgica en el

gobernanza de la organizacin. Los procesos internos no expresan sino
circuitos fragmentarios y parcelados que impiden el flujo correcto de
informacin. Hay, por lo tanto, concentraciones indebidas en algunas reas,
mientras que otras adolecen de criterios que les fijen un rumbo institucional. La
fragmentacin y parcelacin de procesos constituye, a un tiempo, causa y
efecto de la proliferacin y manipulacin de plazas sin orden ni concierto. Mejor
dicho, el nico orden era el que impona las urgencias del da. La PGR daba la
impresin de ir siempre detrs de los problemas que deba resolver. Esa
maraa de estructuras y relaciones intra-institucionales produjo, por su parte,
incentivos para que las reas de alto nivel actuaran aisladamente unas de otras.
Los titulares de cada una de ellas tenan la autoridad suficiente para determinar
el uso y destino de plazas, salvo en los casos que se reservaba el Procurador,
as como para modificar procedimientos internos (sin necesariamente
documentarlos y actualizarlos). Y a la inversa: la discrecionalidad en la
disposicin de plazas y la determinacin de procedimientos aliment el
caprichoso acomodo de los tramos de mando. Como quiera que fuere, se trata
de dos situaciones que generan alicientes para retroalimentar ese crculo
perverso.
2
Las reas que aqu se denominan de primer nivel, son: subprocuraduras, unidades y fiscalas
especializadas, y coordinaciones generales; y las de segundo nivel: direcciones generales.
4
A la sombra de cada una de las macro-funciones enlistadas antes, se proyectan
reas dentro de las cuales pueden incluirse las unidades administrativas
analizadas para este diagnstico, segn si sus funciones especficas se alinean
con unas u otras de aqullas. Los resultados indican la presencia de reas de
primer y segundo nivel que se adscriben a la macro-funcin Gobierno y
desarrollo institucional, en la que se concentran las actividades de carcter
administrativo de la PGR. Nada ms normal que, por su naturaleza, unidades
del tipo Oficiala Mayor queden adscritas al macro-proceso mencionado lneas
antes; pero nada ms contraintuitivo que reas sustantivas, como ciertas
subprocuraduras o fiscalas, se caractericen por contar con tareas en su
mayora adjetivas que se desprenden de las funciones administrativas.
Slo se puede esclarecer la paradoja apelando a la insuficiencia de informacin

institucional. En la que se tuvo a la vista, en varios casos, no se documentan los
flujos de informacin que tienen lugar en su interior, ni las decisiones
sustantivas que, con seguridad, ah se toman. Pero tambin se llega a percibir
un cierto descuido en la confeccin de los documentos organizacionales y que,
por lo mismo, no reflejan adecuadamente la razn de ser de las unidades
administrativas. La insuficiencia de informacin, por otro lado, compromete la
armona y los equilibrios mnimos que mantienen a las organizaciones en el
terreno de la eficiencia y la eficacia. Ausentes aqullos o, si acaso,
fragmentariamente presentes, stas se desvanecen en el aire. Peor an, se
presenta un efecto en cascada que lleva a la desactualizacin de los
documentos, cuando no a su simple y llana omisin. Como es el caso de reas
diversas.
De ah que en el anlisis de procesos haya ms lagunas de informacin que en

los otros ejes temticos. No existen manuales de procedimientos sustantivos en
un buen nmero de unidades administrativas. Varias de ellas cuentan con
manuales de procedimientos adjetivos que no dan cuenta de las decisiones
realmente importantes. Pero en s mismo, esto constituye otro hallazgo: las
reas dedicadas a las materias sustantivas de la PGR han soslayado su
importancia al no crear los documentos institucionales que den cuenta de los
flujos de informacin y las decisiones propias de sus funciones. Ni que decir
tiene que los actores internos, con ello, viven en la incertidumbre al no contar
con referentes que precisen su responsabilidad, sus actividades y la
informacin que deben recibir, producir, despachar y resguardar.
Ms all de que la documentacin proporcionada para elaborar este diagnstico

se caracterice por su inconsistencia en cuanto a actualidad y representatividad
institucional, el anlisis que aqu se presenta indica la presencia de reas de
oportunidad tanto en referencia a la calidad y la cantidad de documentos
organizacionales, como a los vacos e incongruencias en estructuras, relaciones
y decisiones al interior de la institucin. La idea es que el diagnstico sirva al
propsito de poner al da a la PGR y fortalecerla a la luz de la informacin y los
hallazgos aqu presentados.
5
Un apunte final sobre la implementacin de la reestructura est a la orden. La
PGR, como cualquier organizacin humana, es producto de su propia
evolucin. Esto, que parece de Perogrullo, en realidad tiene un significado
distinto. Las rutinas y las tradiciones organizacionales condicionan la cadencia
de los cambios. La organizacin respira y palpita con independencia de quienes
la dirigen. O para decirlo con Aristteles (Metafsica), el todo, en este caso, la
organizacin, es ms que la suma de sus partes. En ese sentido, cualquier
cambio que se proponga y se lleve a la prctica tendr, con seguridad,
repercusiones no slo en la textura de la organizacin las formas
institucionales sino en sus contenidos sus objetivos primordiales. Al final,
se trata de armonizar la cultura y los valores internos con el mandato
constitucional de la PGR y, sin duda, con las prioridades del gobierno federal.
Por lo general, si en el papel los plazos para modificar estructuras y procesos

en una organizacin pueden implementarse en periodos breves, el tiempo para
su completa absorcin al interior es un poco ms prolongado. En consecuencia,
hay que tomar decisiones en dos sentidos fundamentales. Por un lado, la
propuesta de reestructura, que como es obvio toca, valga la redundancia, a la
estructura de la PGR para volverla ms consistente con su mandato, entraa
cambios de fondo para volverla eficaz y eficiente; por el otro, la estrategia de
implementacin debe disearse de modo que los actores internos asuman
como propios los cambios propuestos. Y en ello resulta simplemente imperioso
un liderazgo claro, comprometido e internamente indiscutible.
Conocemos el lugar comn del ser humano como animal de costumbres. Es

cierto. Crear rutinas y apegar a ellas la mayor parte de los actos de nuestras
vidas nos da tranquilidad. La repeticin de actividades para resolver los asuntos
cotidianos ofrece a las personas certeza y, a un tiempo, reduce los riesgos que
entraa emprender algo nuevo, de adentrarnos en lo desconocido. En las
organizaciones ocurre lo mismo, aunque ah a las rutinas se les llama
procedimientos, y su propsito se centra en aportar la mayor eficiencia a la
operacin y al uso de recursos. La eficiencia, por su parte, conecta a las
organizaciones con el ambiente externo en el que se desenvuelven, porque
sostiene con l intercambios ms o menos constantes que, para decirlo en
breve, se resumen en los insumos (inputs) que ste les aporta y los productos
que aqullas arrojan (outputs).
Desde luego, la realidad es ms compleja, pero sirva la explicacin para dejar

sentado que la eficiencia de una organizacin se condensa en la adecuada
relacin entre los medios a su alcance y los fines que persigue. Puesto de
manera ligeramente distinta, la eficiencia se refiere al equilibrio entre costos y
beneficios. Y para lograrlo, se crean los procedimientos organizacionales
rutinas sin fn con las que ha demostrado que alcanza sus resultados con la
combinacin adecuada de recursos. En los procedimientos se expresan los
flujos de informacin, medios administrativos y tcnicos, y decisiones
necesarios para lograr los objetivos, dado un nmero limitado de recursos y
6
posibilidades. Hacer las cosas de acuerdo con rutinas determinadas se justifica,
y es bueno, en funcin de la eficiencia a la que la organizacin somete sus
operaciones diarias. Ah, en esa idea de la eficiencia como algo evidentemente
positivo, descansa su legitimidad interna. Pero adems, los procedimientos dan
certeza tanto a la organizacin en su conjunto, cuanto a los actores internos en
lo individual. A la primera, porque han probado que, llevndolos a cabo, se
alcanzan los resultados; a los segundos, porque definen con claridad su mbito
de responsabilidades y funciones.
En ese sentido, las rutinas simbolizan el proverbial eterno retorno al origen. Los
procedimientos operativos de la organizacin aseguran el flujo constante de
principio a fin, para luego volver al principio y proseguir al fin, una y otra vez
de tareas, decisiones, recursos e informacin en una lgica institucional
aceptada por todos. Por eso, es fcil perder de vista que los procedimientos
responden a las circunstancias en un momento determinado y que, una vez
stas han mudado, hay que adecuarlos a las condiciones de la nueva situacin.
No hacerlo as, como ocurre con una frecuencia indeseada en la administracin
pblica, condena a las organizaciones gubernamentales a desfasarse respecto
a la realidad y entindase por realidad, las necesidades de la sociedad a la
que deben servir. De ah la exigencia para las organizaciones de actualizarse.
Sin embargo, cambiar representa para los actores, acostumbrados a lo largo del
tiempo a hacer las cosas de determinada manera, abandonar su rea de
certidumbre la socorrida "zona de confort" que les permitan los
procedimientos la repeticin de actividades y entrar a un periodo incierto
que genera ms temores que certezas. Esto, a su vez, produce aversin al
cambio, quiz el principal enemigo de cualquier proceso de adecuacin
organizacional. Para superarla hay que administrar el cambio. Se trata de una
estrategia, subsumida en la estrategia mayor de reestructura, que ms all de
las mudanzas en puestos, unidades, tramos y lneas de mando, procesos y
funciones, debe sostenerse en un liderazgo reconocido y en principios y valores
que, al interior, todos acepten. Slo as, las transformaciones deseadas podrn
aspirar al xito.
7
1. Metodologa
La metodologa de anlisis organizacional que se utiliz en este proyecto tiene

dos etapas: arqueologa y antropologa. La primera consiste en la revisin de
documentos institucionales (desde leyes hasta manuales, plantillas, informes y
perfiles) con el objeto de dejarles que hablen, es decir, que arrojen
informacin til al estudio, sobre la base de las especificaciones que se hacen
ms abajo 3 ; la segunda etapa, antropologa, se centra en la realizacin de
entrevistas a ciertos actores para cuyas unidades administrativas no exista
informacin o se considere incompleta, con el afn de confirmar o desechar
hallazgos4.
El factor temporal es importante, porque permite construir una

conceptualizacin dinmica de la naturaleza y los roles internos que se juegan
en la organizacin 5. Por ello, el orden de las etapas importa. La revisin de
documentos con un afn arqueolgico despoja al analista de prejuicios y le
permite construir una imagen objetiva de la organizacin a partir de lo que los
actores internos han documentado de sus funciones, sus actividades y sus
decisiones, as como de los alcances y resultados de la organizacin. Todo esto
constituye un cuerpo robusto de datos a partir del cual se construyen ndices
que dan cuenta de la organizacin en cada uno de los ejes temticos en que se
divide el trabajo analtico. Por otra parte, la inconsistencia, la desactualizacin y
la inexistencia de informacin configuran una especie de banda de metadatos
que tambin hablan del estado de la organizacin.
As, con los resultados de ambas etapas, y la revisin de datos y metadatos se

construye el diagnstico organizacional de la institucin, de modo que puedan
identificarse, con relativa facilidad, sus fortalezas y debilidades. En la etapa de
arqueologa caben cuatro ejes temticos:
a) Anlisis funcional.
b) Anlisis de estructura.
c) Anlisis de relaciones internas.
d) Anlisis de procesos.
La etapa de antropologa consiste, en lo fundamental, en el anlisis de

percepciones o, en palabras simples, segn se necesiten, en las entrevistas con
funcionarios de la PGR. En adelante, se explican las etapas y las partes
mencionadas, pero aclarando que la metodologa es lo suficientemente flexible
3
Es decir se combinan diversas tcnicas relacionadas con enfoques etnogrficos e histricos para develar
los procesos y dinmicas propias de una organizacin (Moss , 2009)
4
Cassel, Catherine (2009). Interviews in organizational research, en Buchanan David, y Alan Bryman
(2009). The Sage Handbook of Organizational Research Methods. Londres: Sage.
5 Langley, Ann (2009) Studying Processes in and around organizations. En Buchanan David y Alan
Bryman (2009). The Sage Handbook or Organizational Research Methods. Londres: Sage.
8
para admitir ajustes conforme se avanza en el anlisis, precisamente para
aprovechar al mximo la informacin de que se disponga.
1.1 Eje temtico: Funciones
El objetivo de este apartado es identificar las funciones de la PGR a partir de los

atributos que las caracterizan. Es decir, como qued asentado antes, la
Procuradura tiene un mandato constitucional claro que se divide en lo que aqu
se ha llamado macro-funciones o macro-procesos y stos, a su vez, se
desgranan en conjuntos funcionales por unidad administrativa. El anlisis
funcional pretende no slo precisar hasta qu punto las funciones especficas
por unidad administrativa responden, lgicamente, a las funciones
constitucionales, sino determinar si en razn de las mismas participacin en la
cadena de valor de la PGR es sustantiva, adjetiva o de soporte. El anlisis
consiste en determinar a qu mandato constitucional o macro-proceso estn
referidas las funciones especficas. Slo para recordar, los macro-procesos o
macro-funciones son:
b) Representacin jurdica de la Federacin y de la sociedad.
Federacin.
d) Gobierno y desarrollo institucional.
Cuando se habla de anlisis funcional se hace referencia al estudio de, a falta

de un mejor trmino, las tareas fundamentales de la organizacin. Se trata de
entender su funcionamiento en la lgica del conjunto, teniendo presente que
funcin no es igual a atribucin. Por atribuciones hay que entender las
facultades otorgadas por la norma al responsable para hacer o decidir lo que
hace o decide. Y este anlisis corresponde a otro apartado. Aqu importa
determinar, por el nmero declarado de funciones, si la unidad administrativa de
que se trate es relevante desde el punto de vista las funciones sustantivas,
adjetivas o de soporte.
Las funciones sustantivas se refieren a aquellas que caben en los tres primeros
macro-procesos ya mencionados: Procuracin de justicia, Representacin
jurdica de la Federacin y de la sociedad, y Diseo y conduccin de la poltica
de procuracin de justicia de la Federacin; las adjetivas, a las que conciernen
al macro-proceso Gobierno y desarrollo institucional, es decir, a los aspectos de
administracin de recursos. Las funciones de soporte deben entenderse, por su
parte, como las que dan apoyo en ciertas materias estratgicas como sistemas
de informacin o que se dedican a la supervisin interna. Las reas de la PGR
de carcter sustantivo se identificaron a partir de si la mayor parte de sus
9
funciones respondan a los tres macro-procesos referidos; la de carcter
adjetiva, si por el contrario la mayora de sus funciones quedaban adscritas al
cuarto macro-proceso. Las de soporte se determinaron de acuerdo con una
combinacin de las anteriores. Ms adelante se presentan con detalle el
procedimiento seguido.
1.2 Eje temtico: Estructuras
Con este anlisis se busca determinar el nivel de alineamiento que las unidades
administrativas (y dems reas que se determinen como necesarias),
considerando las relaciones jerrquicas y de coordinacin entre ellas, guardan
no slo con las normas de las que emana el mandato y las funciones de la
PGR, sino con ciertos criterios detrs de las buenas prcticas al respecto. En
otras palabras, el propsito se ubica en encontrar aquellos elementos que nos
permitan observar la congruencia interna de la organizacin y la integracin de
las diferentes unidades. Sobre la base del organigrama, el manual de
organizacin y dems documentos institucionales tiles al efecto, se contrastan
la ubicacin y las relaciones de las distintas unidades administrativas de la
PGR, con el fin de detectar las fallas organizacionales que afectan el
funcionamiento adecuado de la institucin, en trminos de las desviaciones,
redundancias y ausencias respecto de las reglas institucionales existentes.
Por estructura hay que entender el arreglo formal de las unidades en las que se
desagrega la PGR para materializar el mandato legal y llevar a cabo las
decisiones y funciones que, a su vez, se derivan de l 6. Su importancia radica
no slo en que establece el lugar donde se toman las decisiones y los
mecanismos de coordinacin e integracin de las distintas unidades 7 , sino
tambin en que se convierte en el instrumento a travs del cual la PGR logra
alcanzar sus objetivos y metas8. Ese arreglo incluye las relaciones formales de
jerarqua y coordinacin, as como los tramos de mando que las vinculan
rutinariamente y la forma en la cual la informacin fluye en los distintos niveles.
Usualmente, como se mencion antes, la estructura se plasma en un
organigrama y en manuales de organizacin y de procedimientos, as como en
plantillas y perfiles de puesto. De ese modo, es posible saber el tramo de
mando de cada unidad y hasta dnde resultan pertinentes las relaciones de
jerarqua que sostienen los titulares con los puestos a quienes reporta y de
6
Blau Peter and Richard Scott (2003). Formal Organizations. A comparative Approach, Stanford:
Stanford University Press.
7
Galbraith, Jay R. (2002) Designing Organizations: an executive guide to strategy, structure and
process". San Francisco: Joseph Bass.
Mintzberg, Henry (1979) The Structuring of Organizations. A synthesis of the research. Prentice Hall:
Michigan.
8
Christensen, Tom, Per Laegreid, Paul G. Roness, and Kjell Arne Rovik (2007) Organization Theory and
the Public Sector. Instrument,culture and myth. Londres: Routledge.
10
quienes recibe reportes. De esta manera, la estructura formal juega un doble
papel. Por un lado, es el marco dentro del cual los diversos procesos de la
organizacin se desarrollan 9 ; por el otro, establece los lmites para la
participacin de los principales actores.
1.3 Eje temtico: Interrelaciones
En el anlisis de estructura se incluye la revisin de las relaciones intra-

institucionales sostenidas por las reas de la PGR entre s. La importancia de
este examen transversal reside en poder ver, como a contraluz, la densidad del
tejido conectivo de la organizacin en aras de precisar el peso de las reas
respecto de las funciones sustantivas, adjetivas o de soporte. De ese modo,
ser posible entender la consistencia organizacional interna y las orientaciones
estratgicas preferidas. En este caso, el enfoque va al tipo de relacin que
permita observar el grado de coherencia interna, y la forma en la cual las
distintas unidades se vinculan y coordinan entre s para llevar a cabo sus
funciones, tomando en cuenta el peso y la importancia de cada una de ellas 10.
1.4 Eje temtico: Procesos
En este apartado, se abordan las decisiones centrales tal y como son

expresadas en los procedimientos que las propias unidades administrativas de
la PGR se han dado para ordenar sus tareas. Los manuales correspondientes
reflejan, con fidelidad, el modo en que una organizacin se entiende a s misma,
y comprende que lo que le da sentido descansa en los flujos de informacin,
actividades y decisiones. Desde luego, si los manuales se han actualizado
conforme los procedimientos, eventualmente, han cambiado en el tiempo, el
anlisis ser sin duda ms certero. Y si no se han actualizado o, simplemente,
no existen, de cualquier manera estaran indicando parte de los problemas de
tipo organizacional que enfrenta la PGR en su interior: o el ritmo de los
acontecimientos la rebasa, o la estructura interna sufre arritmias que le impiden
alinear su propio proceder, o una combinacin de ambas situaciones.
Los procesos documentados y, en principio, existentes, no necesariamente

guardan una relacin de, por as decirlo, uno a uno con los procesos reales,
pero su fin es, precisamente, reflejar fielmente lo que ocurre en el terreno de
batalla. Lo importante, en todo caso, es identificar a los responsables de las
tareas, las decisiones que stos toman, y el modo en que lo hacen, incluyendo
9
10
Mintzberg, Henry (1979) The Structuring of Organizations. A synthesis of the research. Prentice Hall:
Michigan.
Mintzberg, Henry (1983) Structure in fives. Designing Effective organizations. Prentice Hall: Englewood.
11
la informacin que generan con cada decisin. El punto de partida es que la
estructura genera expectativas acerca del papel de los actores acerca de quin
debe hacer qu, o la forma en la cual las metas pueden ser alcanzadas. 11
Puesto en breve, el mtodo en esta etapa consiste en aplicar tres criterios:
a) Quin (hace, decide)

b) Qu (hace, decide)
c) Cmo (lo hace, decide, incluyendo informacin)
A la combinacin de esta triada se le llama nodo decisorio. Un nodo decisorio

se compone de tres partes: actor, decisin e informacin plasmada en un
documento. En trminos ms formales, un nodo decisorio es una actividad en la
que un actor toma una o ms decisiones, las cuales se expresan a travs de
una pieza de informacin contenida en un documento. El atributo principal del
nodo decisorio es que se trata de puntos mayores de decisin que pueden
determinar el curso de las acciones organizacionales. Es decir, no son todas las
decisiones que se adoptan en una organizacin, sino solamente las que
determinan cursos de accin posteriores, o que son relevantes para los fines de
la organizacin.12
Puesto de manera un poco ms formal, un nodo decisorio constituye una

actividad o tarea de un procedimiento operativo cuyos componentes decisin,
actor, documento o informacin se encuentran interrelacionados de un modo
que hace a la actividad insustituible, nica, indispensable e indivisible para la
satisfaccin del objetivo del procedimiento. En otras palabras, el nodo decisorio
es la decisin tomada por un actor sobre la base de un documento o una pieza
de informacin que genera un documento o pieza de informacin y que est
orientada, dentro de la secuencia de actividades de un procedimiento operativo,
a asegurar la realizacin de la cadena de valor de la organizacin.
Ahora bien, un proceso dentro de una organizacin es un conjunto de

actividades (cada una de las cuales debe contener, a su vez, un responsable,
una o ms decisiones, y una o ms piezas de informacin) que conforman un
flujo de informacin que, en principio, dan razn de una cadena de valor dentro
de la organizacin. Valor, por su parte, es todo aquello que contribuye
sustancialmente a la materializacin de las funciones asignadas a la
organizacin, enmarcado en un contexto de eficiencia, es decir, de orden, de
estructura, de responsabilidades claramente especificadas en cada paso de la
cadena.
Imposible pasar por alto no slo la importancia de nodos decisorios y procesos

en s mismos, sino en su materializacin conjunta dentro de la organizacin. De
11
12
Jeffrey L. Pressman y Aaron Wildavsky, Implementation, The University of California Press, Berkeley,
Los ngeles, Londres, p. 102.
12
hecho, es igualmente imposible que sta, en verdad, pueda siquiera dar dos
pasos sin la combinacin de procesos y nodos.
1.5 Procedimiento para cuantificar el anlisis de ejes temticos
Los distintos componentes del anlisis que se han explicado en las pginas
anteriores deben arribar a una expresin cuantitativa que refleje en sendos
ndices los hallazgos. A continuacin, se explica cada paso para llegar a los
ndices, los cuales, entendiendo su origen y la forma de calcularlos, permiten
entender el estado que guarda la organizacin en trminos de sus funciones, su
estructura, sus relaciones internas y sus procesos.
A partir de la informacin recabada en las Cdulas de Anlisis Organizacional

(CAO) 13 de cada uno de los niveles estratgicos y direcciones
generales 14 (Anexo 2) de la PGR, se construyeron once ndices y seis
subndices. Los ndices son mediciones que se utilizan de manera global o
individual en los niveles estratgicos o direcciones generales. Mientras que los
subndices pueden obedecer a dos situaciones excluyentes: a) slo se aplican a
uno de los tres tipos de nivel estratgico o direccin general: sustantivo, de
soporte o adjetivo (subndices 1.1, 1.2 y 1.3); o b) miden el valor de un indicador
en funcin del peso de cada unos los tres tipos de nivel estratgico o direccin
general (subndices 6.1, 6.2 y 6.3).
Los valores de los ndices y subndices fluctan en un rango entre 0 y 1, en los

cuales, lo ms deseable es un valor cercano a 1. Se determin al menos un
ndice por cada uno de los cuatro ejes temticos de anlisis que se realizaron
en el diagnstico (Funciones, Estructuras, Interrelaciones y Procesos). A
continuacin, se explican los ndices y cmo se obtuvieron para cada eje
temtico.
a) Eje temtico: Funciones
a.1 Nombre del ndice: Importancia de las funciones o atribuciones
mbito de aplicacin: Global (promedio) de todos los niveles estratgicos o de

todas las direcciones generales. Individual por cada nivel estratgico o direccin
general.
13
Las CAO se construyeron a partir de la informacin institucional de la PGR: Ley Orgnica de la PGR y su
Reglamento; Manual de Organizacin General de la PGR; manuales de organizacin especficos;
manuales de procedimientos; y plantilla de personal.
14
Para efectos del anlisis, se utiliza el trmino genrico direccin general. Sin embargo, en esta
categora estn consideradas todas las reas que tienen una subordinacin directa a un nivel estratgico.
Por lo cual, adems de las reas que tienen este nombre, tambin se incluyen centros, coordinaciones y
unidades.
13
Forma de clculo: Suma del nmero de atribuciones o funciones clasificadas en
los macroprocesos 1 (Procuracin de justicia), 2 (Representacin jurdica de la
Federacin y de la sociedad) y 3 (Diseo y conduccin de la poltica de
procuracin de justicia de la Federacin) / Nmero total de atribuciones o
funciones.
Interpretacin: Si el indicador es igual a 1, significa que todas sus atribuciones o

funciones corresponden a los tres macro-procesos sustantivos. Este indicador
es insumo para, a partir de lo descrito en los documentos normativos e
institucionales, determinar la importancia de un nivel estratgico o una direccin
general.
a.1.1 Nombre del subndice: Magnitud del carcter sustantivo
mbito de aplicacin: Individual por cada nivel estratgico o direccin

general de carcter sustantivo (que obtuvieron valores entre 0.7 y 1 en el
ndice 1).
Forma de clculo: Clasificar el valor del ndice 1 de la siguiente manera:
Entre 0.95 y 1 = 1
Entre 0.90 y 0.9499 = 0.8
Entre 0.85 y 0.8999 = 0.6
Entre 0.80 y 0.8499 = 0.4
Entre 0.7 y 0.7999 = 0.2
Interpretacin: Si el indicador es igual a 1 significa que el nivel estratgico o

la direccin general son altamente sustantivos. En cambio, si el valor es el
menor posible (0.2), significa que el rea es poco sustantiva, ya que su valor
en el indicador 1 manifiesta que estuvo cercana a ser considerada como de
soporte.
a.1.2 Nombre del subndice: Magnitud del carcter de soporte

general de carcter de soporte (que obtuvieron valores entre 0.5 y 0.6999 en
el ndice 1).
Entre 0.65 y 0.6999 = 1

Entre 0.6 y 0.6499 = 0.75
Entre 0.55 y 0.5999 = 0.5
Entre 0.5 y 0.5499 = 0.25

la direccin general, aunque estn clasificados como de soporte, estuvieron
14
cerca de ser considerados como de sustantivos. En cambio, si el valor es el
menor posible (0.25), significa que el rea es poco de soporte, ya que su
valor en el indicador 1 manifiesta que estuvo cercana a ser considerada
como adjetiva.
a.1.3 Nombre del subndice: Magnitud del carcter adjetivo

general de carcter adjetivo (que obtuvieron valores entre 0 y 0.4999 en el
ndice 1).
Entre 0.4 y 0.4999 = 1

Entre 0.3 y 0.3999 = 0.8
Entre 0.2 y 0.2999 = 0.6
Entre 0.1 y 0.1999 = 0.4
Entre 0 y 0.0999 = 0.2

la direccin general, aunque estn clasificados como adjetivos, estuvieron
cerca de ser considerados como de soporte. En cambio, si el valor es el
menor posible (0.2), significa que un mnimo porcentaje de las funciones o
atribuciones, o incluso ninguna, cae dentro de los macro-procesos
sustantivos.
b) Eje temtico: Estructuras
b.1 Nombre del ndice: Peso de los Mandos Superiores

todas las direcciones generales (o equivalentes). Individual por cada nivel
estratgico o direccin general.
Forma de clculo:
Paso 1:
Nmero total de Mandos Superiores / Nmero total de empleados
Paso 2:
Clasificar el resultado del paso 1 de la siguiente manera:
Entre 0.5 y 1 = 0
15
Entre 0.1 y 0.4999 = 0.2
Entre 0.05 y 0.0999 = 0.4
Entre 0.03 y 0.04999 = 0.6
Entre 0.01 y 0.0299 = 0.8
Entre 0.001 y 0.0099 = 1
Interpretacin: Si el indicador es igual a 1, significa que existe una "adecuada"

proporcin de mandos superiores (entre 0.1% y 0.99%), con respecto a la
plantilla total del nivel estratgico o la direccin general.
b.2 Nombre del ndice: Tramo de control

general.
Forma de clculo: Determinar el nmero de reas o puestos que le reportan al

titular del nivel estratgico o de la direccin general. Clasificar este valor de la
siguiente manera:
0 a 2 reas o puestos que le reportan = 0.5

3 a 4 reas o puestos que le reportan = 0.75
5 a 6 reas o puestos que le reportan = 1
7 a 8 reas o puestos que le reportan =0.75
9 a 10 reas o puestos que le reportan =0.5
11 o ms reas o puestos que le reportan = 0.25
Interpretacin: Si el indicador es igual a 1, significa que existe un "adecuado"

tramo de control, dado el nmero de reas o puestos que le reportan (5 a 6). En
cambio, conforme el valor del indicador se aleja del 1, se debe a dos razones
posibles: a) existen pocas reas o puestos que le reportan o incluso ninguno,
por lo que existira la posibilidad de que el nivel estratgico o direccin general
analizados pueda estar en un segmento jerrquico o decisorio inferior; o b)
existen demasiadas reas o puestos que le reportan, por lo que se pone en tela
de juicio la efectividad y eficiencia del mando.
b.3 Nombre del ndice: Pertinencia de las reas (o puestos) que le reportan

general.
Forma de clculo: Nmero total de reas (o puestos) del "nivel inmediato

inferior" que le reportan al titular del nivel estratgico o de la direccin general /
Nmero total de reas (o puestos) que le reportan al titular del nivel estratgico
o de la direccin general.
16
En el caso de los 36 niveles estratgicos, el nivel inmediato inferior comprende
a Direccin General (o Director General), Unidad (o Titular o Jefe de Unidad) y
Coordinacin o Coordinador- (General, Administrativa o de Asesores).
En el caso de las 60 direcciones generales, el nivel inmediato inferior
comprende a Direccin General Adjunta (o Director General Adjunto) y
Direccin (o Director) de cualquier tipo.
Interpretacin: Si el indicador es igual a 1, significa que todas las reas o

puestos que le reportan al titular del nivel estratgico o de la direccin general lo
"deben hacer". En cambio, un valor cercano o igual a cero, muestra que le
reportan reas o puestos con niveles de responsabilidad o de decisin
menores, por lo que existe la posibilidad de que este titular se involucre en
decisiones operativas menores.
b.4 Nombre del ndice: Pertinencia de las reas o puestos que le reportan y
Nivel de interrelacin

general.
Forma de clculo: Promedio de los resultados de los indicadores 3 y 4.
Interpretacin: Si el indicador es cercano a 1, significa que existe un nmero

"adecuado" de reas o puestos que le reportan (indicador 3), y tambin que la
mayora de ellos lo "deben hacer" (indicador 4). En el caso contrario, un valor
cercano a 0, muestra que existe un nmero inadecuado de reas o puestos que
le reportan y/o stos no deberan hacerlo.
c) Eje temtico Interrelaciones
c.1 Nombre del ndice: Nivel de interrelacin

general.
Forma de clculo: Nmero total de niveles estratgicos con los que se

interrelaciona / Nmero total de niveles estratgicos con los que se podra
interrelacionar (35)15.
15
El denominador del clculo es 35 (aunque el total de niveles estratgicos es 36), dado que la
interrelacin se refiere al mbito externo, por lo que un nivel estratgico no se puede interrelacionar
con el mismo.
17
Interpretacin: Si el indicador es igual a 1, significa que tiene relacin con los 35
niveles estratgicos.
c.1.1 Nombre del subndice: Valor de la interrelacin por nivel estratgico

sustantivo (tipo de rea 1)
mbito de aplicacin: Global (promedio) de todos los niveles estratgicos o

de todas las direcciones generales. Individual por cada nivel estratgico o
direccin general.
Forma de clculo: Nmero total de niveles estratgicos sustantivos (tipo de

rea 1) con los que se interrelaciona / Nmero total de niveles estratgicos
con los que se interrelaciona.
Interpretacin: Si el indicador es igual a 1, significa que todos los niveles

estratgicos con los que se interrelaciona son sustantivos (tipo de rea 1).
c.1.2 Nombre del subndice: Valor de la interrelacin por nivel estratgico de

soporte (tipo de rea 2)

direccin general.
Forma de clculo: Nmero total de niveles estratgicos de soporte (tipo de


estratgicos con los que se interrelaciona son de soporte (tipo de rea 2).
c.1.3 Nombre del subndice: Valor de la interrelacin por nivel estratgico

adjetivo (tipo de rea 3)

direccin general.
Forma de clculo: Nmero total de niveles estratgicos adjetivos (tipo de


estratgicos con los que se interrelaciona son adjetivos (tipo de rea 3).
c.2 Nombre del ndice: Valor de la interrelacin
18
general.
Forma de clculo: Suma de los valores de los niveles estratgicos con que se
interrelaciona (ver Tabla 1) / Valor mximo posible de los niveles estratgicos
con los que se podra interrelacionar (78, 77 o 76 16) -ver Tabla 1-.
Interpretacin: Este indicador permite ponderar (o valorar) las interrelaciones,

en funcin de si el nivel estratgico con que se interrelaciona es sustantivo, de
soporte o adjetivo. Por ejemplo, tenemos el caso de dos niveles estratgicos
sustantivos, cada uno se relaciona con 9 reas: a) el primero tiene relacin con
9 reas sustantivas, lo que da un valor de 27, dividido entre 78, genera un
indicador de 0.3461; y b) el otro se relaciona con 9 reas adjetivas, con lo cual
se obtiene un valor de 9, dividido entre 78, resulta en un indicador de 0.1154.
Tabla 1. Clasificacin de los niveles estratgicos por tipo y valor

TIPO VALOR
1 = Sustantivo 3 = Sustantivo
NIVEL ESTRATGICO
2 = De soporte 2 = De soporte
3 = Adjetivo 1 = Adjetivo
Subprocuradura Jurdica y de Asuntos
1 1 3
Internacionales
Subprocuradura de Control Regional,
2 2 2
Procedimientos Penales y Amparo
Subprocuradura Especializada en Investigacin
3 1 3
de Delincuencia Organizada
Subprocuradura Especializada en Investigacin
4 2 2
de Delitos Federales
Subprocuradura de Derechos Humanos,
5 3 1
Prevencin del Delito y Servicios a la Comunidad
6 Oficiala Mayor 3 1
7 Visitadura General 2 2
Fiscala Especializada para la Atencin de Delitos
8 2 2
Electorales
Polica Federal Ministerial (antes Agencia Federal
9 3 1
de Investigacin)
Unidad Especializada en Investigacin de Delitos
10 1 3
contra la Salud
Unidad Especializada en Investigacin de
11 1 3
Terrorismo, Acopio y Trfico de Armas
16
Como se mencion, el nmero mximo de niveles estratgicos con los que se puede interrelacionar es
35. Sin embargo, el valor mximo posible en puntos para este indicador vara en funcin del carcter del
nivel estratgico que se est valorando: 78 si se trata de uno sustantivo; 77 si es uno de soporte y 76 al
ser adjetivo.
19
TIPO VALOR
NIVEL ESTRATGICO
12 Operaciones con Recursos de Procedencia Ilcita 1 3
y de Falsificacin o Alteracin de Moneda
13 1 3
en materia de Secuestro
Unidad Especializada en Investigacin de Trfico
14 1 3
de Menores, Personas y rganos
Unidad Especializada en Investigacin de Asalto
15 1 3
y Robo de Vehculos
16 contra los Derechos de Autor y la Propiedad 2 2
Industrial
17 1 3
Fiscales y Financieros
18 Cometidos por Servidores Pblicos y contra la 2 2
Administracin de Justicia
de Comercio de Narcticos destinados al
19 Consumo Final 1 3
Equivale a: Direccin General Adjunta de
Operaciones para el Combate al Narcomenudeo
20 contra el Ambiente y Previstos en Leyes 2 2
Especiales
21 Coordinacin General de Servicios Periciales 2 2
Coordinacin de Planeacin, Desarrollo e
22 2 2
Innovacin Institucional
Coordinacin de Asuntos Internacionales y
23 1 3
Agregaduras
24 Coordinacin de Supervisin y Control Regional 3 1
Centro Nacional de Planeacin, Anlisis e
25 3 1
Informacin para el Combate a la Delincuencia
26 Centro Federal de Proteccin a Personas 1 3
27 Centro de Evaluacin y Control de Confianza 3 1
Agregaduras Legales, Regionales y Oficinas de
28 3 1
Enlace
Coordinacin General de Informacin y Anlisis
29 1 3
Financiero
Unidad para la Implementacin del Sistema
30 3 1
Procesal Penal Acusatorio
20
TIPO VALOR
NIVEL ESTRATGICO
Instituto de Capacitacin y Profesionalizacin en
31 1 3
Procuracin de Justicia Federal
32 Unidad de Proyectos Estratgicos Sistmicos 3 1
33 Unidad de Operaciones 1 3
34 Coordinacin General de Investigacin 1 3
Relacionados con Actos de Violencia contra las
35 Mujeres en el Pas (Fiscala Especializada para 3 1
los Delitos de la Violencia contra las Mujeres y
Trata de Personas)
36 1 3
Cometidos contra la Libertad de Expresin.
Fuente: Elaboracin propia
d) Eje temtico: Procesos
d.1 Nombre del ndice: Nivel estratgico con nodos decisorios
mbito de aplicacin: Global (promedio) de todos los niveles estratgicos.
Forma de clculo: Total de niveles estratgicos con al menos un nodo de

decisin detectado / Total de niveles estratgicos (36).
Interpretacin: Si el indicador es igual a 1, significa que en todos los niveles

estratgicos se detect al menos un nodo decisorio.
d.2 Nombre del ndice: Direcciones generales con nodos decisorios
mbito de aplicacin: Global (promedio) todas las direcciones generales.
Forma de clculo: Total de direcciones generales con al menos un nodo de

decisin detectado / Total de direcciones generales (60).
Interpretacin: Si el indicador es igual a 1, significa que en todas las direcciones

generales se detect al menos un nodo de decisin.
d.3 Nombre del ndice: Nodos decisorios
21
general.
Forma de clculo: Nodos decisorios encontrados / Nmero de procedimientos

revisados.
Al respecto, cabe una nota importante: Si el nmero de nodos decisorios

encontrados es mayor al nmero de procedimientos revisados (numerador
mayor que el denominador), entonces se asigna el valor de 1.
Interpretacin: Si el indicador es igual a 1, significa que en promedio, al menos

se detect un nodo de decisin por cada procedimiento (intervencin)
documentado.
d.4 Nombre del ndice: Peso de los nodos decisorios de la direccin general en
el nivel estratgico al que pertenece
mbito de aplicacin: Individual por cada direccin general u oficina del titular
del nivel estratgico.
Forma de clculo: Nmero de nodos decisorios detectados en la direccin

general (u oficina del titular del nivel estratgico) / Total de nodos decisorios
detectados en el nivel estratgico correspondiente. Cabe hacer notar que este
indicador no aplica cuando el nivel estratgico no tiene direcciones generales.
Interpretacin: Si el indicador es igual a 1, significa que todos los nodos

decisorios detectados en el nivel estratgico pertenecen a la direccin general
que se est midiendo, por lo que su propsito es tratar de ponderar el peso
decisorio de esta rea en el nivel al que pertenece.
1.6 Anlisis de percepciones
Por anlisis de percepciones deben entenderse entrevistas a actores internos

con la idea de confirmar, modificar o desechar hallazgos, o, en su defecto, para
obtener informacin de aquellas reas internas que carecen de la misma y
sobre las que se considera relevante obtenerla. Las entrevistas, semi-
estructuradas, por lo tanto, se realizan con base en un protocolo que servir al
entrevistador para conducir el encuentro a los puntos sobre los que interesa
obtener ms informacin, pero adaptndose al discurso del entrevistado. Y es
que una entrevista es un dilogo entre, en este caso, dos personas mediante el
que el entrevistador plantea las premisas del encuentro para que el entrevistado
ofrezca informacin sobre ciertos aspectos que requieren se complementados
en virtud de carencias en los documentos revisados hasta el momento.
22
El entrevistador conduce el dilogo en el momento y el lugar acordados
previamente con el respondiente, basado en un protocolo integrado, a su vez,
con los hallazgos de las primeras etapas. De ser factible, las entrevistas se
graban en formato electrnico, guardando en todo momento el anonimato del
entrevistado, as como la confidencialidad de la conversacin. Las entrevistas
sern analizadas para confirmar, modificar o desechar hallazgos.
23
2. Hallazgos
Despus del estudio meticuloso de documentos y de su traduccin cuantitativa,

se procedi a explicar lo encontrado en cada uno de los ejes temticos. El
apartado correspondiente se extiende en la narrativa, para que el lector obtenga
una imagen clara, pero multidimensional, del estado organizacional que guarda
la PGR. En este captulo, sin embargo, se ofrecen los hallazgos divididos en
dos partes. La primera da cuenta de aquellos que, directamente, surgen del
anlisis de los documentos y su transformacin en datos cuantitativos. Con
ellos, para seguir la idea de la arqueologa, emerge la imagen arquitectnica de
la organizacin, complementada, no obstante, con los aspectos vivos que es
posible discernir de los datos mismos y, parcialmente, de la etapa de
antropologa que permitieron las entrevistas a diversos actores.
La segunda parte del captulo da cuenta, de un modo casi mecnico, de un

conjunto de hallazgos tipo debidos a fallas documentales. Se trata de
problemas organizacionales que, aunque parecen epidrmicos, en realidad,
proyectan, acaso indirectamente, situaciones indeseables de fondo. En
cualquier caso, las dos partes ofrecen una visin ms completa de la PGR y
que resulta til para efectos de poltica interna.
2.1 Hallazgos generales
Visto a la manera del narrador omnisciente, y ms con la idea de barbechar

tericamente el terreno, conviven en la organizacin PGR dos grandes
fenmenos de naturaleza distinta y conformados, cada uno, de dos elementos.
El primer fenmeno consiste en los dos polos en que se desagrega el
comportamiento institucional; el segundo, en los dos tipos de racionalidad
organizacional que lo motiva. Sobre el primer fenmeno: el polo activo de la
institucin se refiere a su orientacin hacia las operaciones en campo, en
particular, en lo que tiene que ver con la persecucin del delito, con todos los
apoyos y soportes institucionales del caso: polica, peritaje, transporte,
sistemas, etc. El polo estratgico se manifiesta a travs de las grandes lneas
de conduccin de sus funciones legales. Estos dos polos, que deberan
acompaarse y complementarse organizacionalmente, de modo que las reas
centrales y superiores realizaran las actividades estratgicas y las
desconcentradas, las de carcter tctico y operativo, se presentan en su
ejecucin de manera confusa, sin un orden estructural fundamentado en
relaciones lgicas entre las unidades tomadoras de decisin, o entre stas y las
reas que normativa o jerrquicamente les son subordinadas.
24
Respecto del segundo fenmeno: Por un lado, la racionalidad que podemos
denominar absoluta orienta a la organizacin hacia la atencin de lo urgente, en
un contexto en el que todo parece urgente, aunque en aras de los fines ltimos
de persecucin de crimen y procuracin de justicia. La racionalidad absoluta
queda exhibida, de alguna manera, por el hecho de que, pese al
desconocimiento preciso de, por ejemplo, el personal adscrito a las distintas
unidades administrativas; la ausencia o las deficiencias desactualizacin,
nfasis en lo adjetivo, dilucin de responsabilidades de documentos
institucionales en los cuales soportar adecuadamente las rutinas, el espritu que
anima a las reas de las PGR y a los funcionarios es el del cumplimiento de su
misin, aun contra toda adversidad.
La racionalidad instrumental, por otro lado, se expresa en la confianza que, de

alguna manera, exuda la organizacin, pues, al final del da, parece haber la
certeza confirmada, de alguna manera, por los entrevistados en que se
trabaja con un cierto grado de eficiencia, y ms donde manuales, protocolos y
guas permiten, pese a sus deficiencias, conducir las labores con la certeza que
dan las rutinas documentadas. A ello abona la aparente claridad de las
funciones esenciales y las decisiones que cotidianamente deben tomar los
servidores pblicos entrevistados, independientemente de que existan
documentos o de que, existiendo, estn efectivamente contenidas en stos. Por
lo menos en apariencia, se percibe una suerte de satisfaccin en que cada
quien personas y unidades aportan su grano de arena a los frgiles
equilibrios internos que permiten el funcionamiento de todo el aparato de
procuracin de justicia, aunque sin conocimiento seguro del nivel de efectividad.
De manera grfica, es posible imaginar que este doble fenmeno se manifiesta

en procesos verticales, con la informacin generada a partir de la accin en la
base; y en procesos transversales que recorren, de un lado a otro, a la
organizacin sin necesariamente obedecer a patrones concertados. Desde
luego, los fenmenos se presentan empalmados, de manera que producen las
situaciones que se presentan en la Grfica 1. El cruzamiento del polo activo con
la racionalidad absoluta genera un enfoque a la accin, pero sin eficacia, es
decir, sin resultados. Pueden tenerse presente, as sea de forma un tanto vaga,
los fines ltimos de la PGR, pero en un medio que privilegia lo urgente, se
pierde el cometido esencial por el que todos se esfuerzan.
El punto de convergencia del polo activo con la racionalidad instrumental crea el

nimo por ajustarse a los recursos disponibles y a decisiones sin concierto
y, con ello, cumplir con ese objetivo, vlido para toda organizacin humana, de
hacer las cosas pese a las restricciones. Sin embargo, hacerlo as implica
perder de vista la eficiencia, es decir, el equilibrio entre los medios que la
administracin pone al alcance del funcionario y los fines de corto alcance que
se han previsto. De ah la eficiencia sin fines claros y la posibilidad, siempre
presente, de que se traduzca en simple ineficiencia.
25
Grfica 1. Hallazgos generales
POLO ACTIVO POLO ESTRATGICO
Enfoque a la Decisiones
RACIONALIDAD accin sin sobre la
ABSOLUTA eficacia agenda del da
RACIONALIDAD Eficiencia sin Esfuerzos

INSTRUMENTAL fines claros desintegrados
Las decisiones basadas en los eventos urgentes explican el encuentro entre la

racionalidad absoluta y el polo estratgico de la PGR. El funcionariado de
primer nivel debe dedicar porciones importantes de su tiempo a resolver lo del
da. Puede ser que tengan presente los fines ltimos de la institucin las
cuatros macro-funciones en que se desdobla el mandato constitucional de la
PGR pero, en realidad, el apremio parece llevar la batuta. Y el polo
estratgico, combinado con la racionalidad instrumental, se convierte en
energa aislada: tan metidos estn los responsables de la conduccin
estratgica en los problemas perentorios que, en un ambiente de recursos
limitados, sus unidades administrativas se van volviendo islas con escasas
conexiones entre s. El efecto, como se resume en la grfica, son esfuerzos
desintegrados.
Lo anterior sucede en un contexto organizacional que se alimenta de una

cultura de desconfianza. Esta realidad no obedece a una circunstancia
pasajera. La desconfianza es estructural. De nuevo, existen dos ingredientes
que la explican y ambos, a cual ms, importantes. El primero se refiere a la
materia prima con la que, por definicin, lidia la PGR: el crimen. Desde luego, el
crimen se combate con su opuesto, la procuracin de justicia, pero aqul
conforma el hecho puro y duro que debe enfrentarse con las herramientas que
sta proporciona. El crimen, para usar un smil socorrido, se encuentra en el
lado obscuro de la sociedad: es lo ilegal, lo malo, lo inmoral, lo peligroso. La
procuracin de justicia, en contraste, es el lado luminoso de la sociedad. Es
26
prudente tomar conciencia de esto, porque plantar cara al crimen difiere,
ostensiblemente, de tratar con temas como la ecologa, la produccin agrcola,
el comercio, la salud, la educacin y los dems asuntos (exceptuando, por
supuesto, la seguridad pblica) que abordan las otras dependencias y
entidades de la administracin pblica federal. Sin duda, son materias
complejas en s mismas, pero que el gobierno atiende a la luz del da.
La PGR, en general, y un buen nmero de su personal, en particular, se

dedican a perseguir el crimen. Por fuerza, tienen que entrar en contacto con esa
parte obscura de la realidad social. Ese contacto directo y cotidiano entraa
riesgos no slo personales, como es obvio, sino institucionales. Los riesgos
personales toman la forma, entre otros, de amenazas graves a la integridad
fsica y la vida de los servidores pblicos (e, incluso, de sus familias), de heridas
y muerte en el cumplimiento del deber, de chantajes y extorsiones. Los riesgos
institucionales van desde el retraso en investigaciones, la inadecuada
integracin de expedientes, la incompetencia profesional, la imposibilidad de
horarios estandarizados (por lo menos, en algunos casos y circunstancias),
entre los ms importantes. Si algn funcionario de la PGR cede a la corrupcin
o a la extorsin del crimen, el riesgo personal se vuelve institucional. Ante esta
posibilidad, la Procuradura ha endurecido sus mecanismos de ingreso la tasa
de aprobacin de evaluaciones de ingreso llega apenas a 30% de los
aspirantes reclutados y de supervisin interna.
El segundo ingrediente es el llamado control de confianza, que forma ya parte

de las rutinas internas. Todo el personal, incluido, por supuesto, el que
pertenece a las carreras policial, pericial y ministerial, pasa por sus
evaluaciones peridicamente. Estos ejercicios fertilizan, en realidad, la
normalizacin de la sospecha y la desconfianza. Que la PGR los haya instituido
revela fallas, no certezas, en la medida en que la organizacin misma considera
factible, pese a sus cuidadosos mecanismos de ingreso, la infiltracin de malos
elementos o, para decirlo con llaneza, del crimen. O, por otro lado, si no hay
fallas en la entrada, s se presentan al interior de la operacin institucional: la
PGR no est segura de que adentro, como efecto de una cultura y una tica
intachables, sus propios integrantes sean capaces de superar, sobre todo, los
riesgos de extorsin y corrupcin. El ambiente de desconfianza se alimenta, as,
de la sospecha, y la sospecha, a su vez, de la desconfianza. No hay tica que
razonablemente resista este crculo vicioso. Y no se puede esperar que se
repita ad infinitum sin producir efectos negativos sobre el funcionamiento de la
organizacin en su conjunto.
2.2 Hallazgos tipo
En este apartado, se hace el recuento de un tipo de hallazgos que surgieron a

lo largo del estudio del estado que guarda la organizacin en la PGR. Se trata,
27
por as decir, de meta-informacin que fue tomando cuerpo conforme avanzaba
el anlisis sustantivo. Los hallazgos respecto de los que aqu se presenta un
resumen (porque fueron ya presentados en el primer entregable) renen
caractersticas que son comunes a las unidades administrativas estudiadas,
pero desde una perspectiva perifrica al eje del estudio. Esta peculiaridad
perifrica o meta-analtica no significa irrelevancia, sino complementariedad y,
con esa cualidad hay que tomarlos. Puesto en trminos ligeramente distintos,
constituyen fallas organizacionales bsicas pues se esperara que una
organizacin bien estructurada y funcional no los padeciera. Y, precisamente,
porque es informacin transversal se les he llamado hallazgos tipo.
Los hallazgos de mayor proporcin en las reas funcionales bajo anlisis son
los que aqu se utilizan para el anlisis. Se identificaron 18 hallazgos tipo.
Dentro del eje temtico Funciones hay dos hallazgos; en el eje de Estructuras,
ocho; en el de Interrelaciones, dos; y finalmente, en el de Procesos, tres. Cabe
mencionar que se ha agregado la categora Otros hallazgos, en la que se rene
informacin que no cabe en alguno de los ejes temticos y en la cual se
ubicaron tres hallazgos.
Tabla 1. Descripcin de los hallazgos por eje temtico.

Discrepancias entre la naturaleza del rea y las funciones que realiza
Funciones
Repeticin de funciones debido a formato tipo de MOE, MP y/o perfil de puestos
Diferencias entre plantilla de personal perfil de puesto
Diferencias entre plantilla de personal y MOE
Diferencias entre perfil de puestos y MOE
Inconsistencia en la lnea de mando dentro del organigrama especfico del rea
Diferencias entre las plazas existentes y los cdigos presupuestales con los que
Estructura se les categoriza en la plantilla de personal
Divergencias entre la informacin existente entre la plantilla de personal y el
Reglamento de la Ley
Ausencia de informacin en plantilla de personal para reas especficas
Elevado nmero de mandos medios y superiores con respecto a sus
subordinados.
Ausencia de especificidad en la informacin respecto a interrelaciones en perfil
Interrelaciones de puestos
Ausencia de especificidad en la informacin respecto a interrelaciones en MOE
Procesos Ausencia de procedimientos sustantivos
Inconsistencias en el flujo de informacin dentro de los manuales de
procedimientos
El nodo decisorio es ajeno al rea a la que pertenece el procedimiento
Ausencia de MOE
Otros hallazgos Ausencia de perfil de puestos
Ausencia de manual de procedimientos
28
a) Hallazgos en el eje temtico Funciones
El anlisis funcional se realiz a partir del grado de alineacin de las funciones

de cada uno de los niveles estratgicos respecto de los cuatro macro-procesos
conocidos:
b) Representacin jurdica de la federacin y de la sociedad.
federacin.
d) Gobierno y desarrollo institucional.
En la documentacin revisada se encontr que haba repeticin de funciones

para diferentes unidades administrativas la informacin es la misma. Es el
caso de las funciones establecidas para todas las unidades estratgicas que
dependen, directamente, de la Subprocuradura Especializada en Investigacin
de Delincuencia Organizada (SEIDO). En los manuales de organizacin
especficos (MOE) de cada una de ellas se observa que, para describir sus
funciones, simplemente se hizo una labor de cortar y pegar, replicando no slo
el formato, sino los contenidos de una a otra unidad administrativa. Para decirlo
sucintamente: pese a la diversidad de competencias, las funciones asignadas
son las mismas.
La Tabla 2 concentra el porcentaje de incidencias tanto para unidades

estratgicas, como para las subordinadas. El problema ms recurrente, como
puede apreciarse, es Repeticin de funciones debido a formatos tipo de MOE,
MP y/o PP17, con una frecuencia que alcanza 91% de los hallazgos en el tema
Funciones.
Tabla 2. Hallazgos en el eje temtico Funciones
1. Discrepancias entre la naturaleza del rea y las funciones que realiza 9%
2. Repeticin de funciones debido a Formato tipo de MOE, MP y/o PP 91%

Fuente: Elaboracin propia.
Desde otro punto de vista, la duplicidad de funciones provoca confusin en los

mbitos de competencia de las reas. Dicho de manera coloquial, esa
reiteracin dificulta dar respuesta a la pregunta quin hace qu?, esencial para
precisar responsabilidades y, sin duda, para producir eficiencia. En el entendido
de que el mbito de competencia determina los alcances normativos de las
unidades administrativas en sus relaciones con otras unidades, el empalme
17
MP = Manual de Procedimiento y PP = Perfil de Puesto.
29
competencial y funcional, simplemente alimenta un ciclo innecesario de
tribulaciones al interior de la organizacin. Sirva slo como ejemplo la funcin
diagnstico de necesidades de formacin, convenios con otras entidades y
apoyo a las unidades responsables para su capacitacin que aparece tanto en
la Direccin General de Servicio de Carrera de Procuracin de Justicia, cuanto
en la Direccin General de Formacin Profesional. As, la reiteracin de
funciones que conduce, a su vez, a la superposicin de mbitos
competenciales, que provoca, por lo tanto, dilucin de responsabilidades,
conforman crculos viciosos que se vuelven fuente de conflictos internos.
b) Hallazgos en el eje temtico Estructuras
El anlisis de Estructuras se realiz en dos vertientes. La primera se refiere a la

revisin de los tipos de plazas asignadas, la cantidad de plazas existentes en la
actualidad y el costo total mensual que cada una implica para la organizacin; la
segunda se centra en los niveles que le reportan a la unidad analizada.
La problemtica va desde diferencias entre plantilla de personal y perfiles de

puesto, hasta la desproporcin entre mandos medios y superiores respecto de
puestos operativos, pasando, entre otros hallazgos, por inconsistencias en la
lnea de mando, desalineamiento de plantilla con Reglamento, etc. En la Grfica
2 se concentran los resultados, vlidos para reas de primero y segundo nivel.
30
Grfica 2. Hallazgos en el eje temtico de Estructuras
0% 5% 10%
1. Diferencias entre plantilla de 15% 20%
personal y perfil de puesto
2. Diferencias entre plantilla y MOE

16%
3. Diferencias entre perfil de puestos y 13%

MOE
11%
4. Inconsistencia en la lnea de mando
dentro del organigrama especfico del
rea 12%
5. Diferencias entre las plazas
existentes y los cdigos
presupuestales con los que se les 13%
categoriza en la plantilla de personal
6. Divergencias entre la informacin
existente entre la plantilla de personal 9%
y el Reglamento de la Ley
7. Ausencia de informacin en plantilla 11%

de personal para reas especficas
16%
8. Elevado nmero de mandos medios
y superiores con respecto a sus
subordinados.
El mayor nmero de incidencias se refieren principalmente a la informacin que

se registra la plantilla de personal. sta evidencia escasez de datos respecto a
las plazas que existen actualmente. Algunas unidades especializadas de la
SEIDO y, especficamente, la Unidad Especializada en Investigacin de Delitos
en Materia de Secuestro, la Unidad Especializada en Investigacin de Trfico
de Menores, Personas y rganos, y la Unidad Especializada en Investigacin
de Asalto y Robo de Vehculos, presentan la mayor proporcin de hallazgos,
sobre todo, respecto de diferencias entre la informacin derivada de perfiles de
puestos y plantilla.
c) Hallazgos en el eje temtico Interrelaciones
Para esta seccin, se tomaron como hallazgos tipo la ausencia de especificidad

tanto en la informacin respecto a interrelaciones, como en los perfiles de
puesto y el manual de organizacin especfico. Destacan los casos, sobre todo
en las unidades subordinadas 18 , en los que la documentacin no detalla,
18
A lo largo del texto, se usan indistintamente las denominaciones subordinadas, de segundo nivel o
direcciones generales.
31
pormenorizadamente, las relaciones de los puestos con las diferentes reas de
la institucin. Esas relaciones configuran el tejido conectivo de la organizacin y
revela reas de concentracin o, por llamarlo de alguna manera, raquitismo
relacional al interior de la PGR. Su relevancia descansa en que expresan, de un
modo o de otro, la pertinencia de las unidades administrativas desde el punto
de vista funcional y comunicacional. Desde luego, la organizacin no
necesariamente se debe parecer a una red de conexiones proporcionalmente
distribuidas, cuantitativa y cualitativamente hablando. Se trata, ms bien, de
entender si sus relaciones internas de coordinacin guardan pertinencia con
macro-funciones, funciones, estructuras y procesos.
Con todo, los hallazgos en este tema arrojan informacin de ndole formal, ms
que de contenido. Dentro de las 36 unidades estratgicas 19, 85% no cuenta con
informacin especfica en el perfil de puestos con respecto a las interrelaciones
que existen al interior de las mismas, mientras que en el restante 15% los
perfiles de puesto no especifican las interrelaciones con otros puestos.
El dato es similar en el caso de las 60 unidades subordinadas: en 89% de stas

no se detallan las interrelaciones dentro de sus perfiles de puestos y en el 11%
no se especifica la informacin dentro de los manuales de organizacin.
d) Hallazgos en el eje temtico Procesos
El objetivo de este anlisis se centra en la identificacin de nodos decisorios,

definidos, de manera sucinta, como todas aquellas decisiones nicas,
indispensables, insustituibles e indivisibles que necesitan ser tomadas en algn
punto de los procesos y que representan aquellas situaciones en las que el
decisor, en este caso los titulares de las reas objeto del estudio, tiene el
control. Fue indispensable revisar exhaustivamente los manuales de
procedimientos de cada una de las unidades administrativas, estratgicas y
subordinadas. Como resultado del anlisis, surgieron los siguientes hallazgos
tipo: en primer lugar, la ausencia de procedimientos sustantivos; en segundo
lugar, inconsistencias en el flujo de informacin; y en tercero, presencia de
nodos decisorios ajenos a las reas analizadas.
Dentro de las reas estratgicas se detectaron 11 incidencias y en las

subordinadas, siete, distribuidas en los tres hallazgos tipo sealados con
anterioridad. Resulta evidente que el principal inconveniente (padecido por casi
tres cuartas partes de las reas) yace en la ausencia de procedimientos
sustantivos. A continuacin, en las grficas 3 y 4, se muestran los porcentajes
obtenidos, tanto en las reas estratgicas como subordinadas.
19
Se utilizan por igual los trminos estratgicas, de primer nivel o niveles estratgicos.
32
Grfica 3. Hallazgos en el eje temtico Procesos (unidades estratgicas)
9%
1. Ausencia de Procedimientos Sustantivos
18%
2. Inconsistencias en el flujo de informacin dentro
de los Manuales de Procedimientos
73% 3. El nodo decisorio es ajeno al rea a la que
pertenece el procedimiento
Fuente. Elaboracin propia
Grfica 4. Hallazgos en el eje temtico Procesos (unidades subordinadas)
14.% 1. Ausencia de Procedimientos Sustantivos
14% 2. Inconsistencias en el flujo de informacin dentro

de los Manuales de Procedimientos
72% 3. El nodo decisorio es ajeno al rea a la que
pertenece el procedimiento
e) Otros hallazgos
Otra categora de hallazgos recurrentes en el presente estudio, que ya se han

mencionado, se vincula a la ausencia de documentacin fundamental para la
realizacin de los anlisis en las diferentes reas. Dicha documentacin se
refiere a los manuales de organizacin especficos, los perfiles de puesto y los
manuales de procedimientos. He aqu algunos nmeros: de 88 incidencias en
las que se detecta inexistencia de documentos lo mismo en unidades
estratgicas que en las subordinadas, 51% se refiere a manuales de
organizacin especficos; 32%, a manuales de procedimientos; y 17%, a perfiles
de puestos.
33
Tabla 3. Otros hallazgos
1. Ausencia de MOE 51%
2. Ausencia de Perfil de Puestos 17%
3. Ausencia de Manual de Procedimientos 32%
En parte de la documentacin disponible se encontraron reas que se

denominan de manera distinta de un documento a otro. Es el caso, entre otros,
de la Coordinacin de Supervisin y Control Regional que, en el MOE y el
manual de procedimientos se le denomina Coordinacin General de
Delegaciones; de la Direccin de Procedimientos Internacionales, que en MOE
y manual de procedimientos se le denomina Direccin General de Extradiciones
y Asistencia Jurdica; de la Coordinacin General de Servicios Periciales, que
en los mismos documentos se le denomina Direccin General de Coordinacin
de Servicios Periciales; y del Centro Federal de Proteccin a Personas que en
el perfil se le encuentra con el nombre de Direccin General del Centro Federal
de Proteccin a Personas.
2.3 Resultados del anlisis de percepciones
Como parte del anlisis organizacional realizado para la PGR, se consider

relevante entrevistar a los titulares de siete reas para obtener informacin de
primera mano respecto de los temas en torno a los cuales se organiz el
estudio. Las entrevistas dieron luz sobre ciertos aspectos que los documentos
objeto del estudio no contienen, pero que haban llevado ya a los analistas a
conjeturar sobre su existencia. Por ejemplo, reas que existen en el papel y que
ya no operan o lo hacen con un nivel presupuestal y jerrquico distinto al
declarado formalmente en documentos. Tambin se confirm otro ejemplo
que, en algunos casos, el nmero de plazas reales en cierta unidad ya no
corresponde con la cantidad reportada, lo mismo que la estructura o las
funciones.
Un reporte ms detallado de los resultados de las entrevistas realizadas form
parte del primer entregable, de modo que a continuacin se presentan slo los
aspectos relevantes para entender los hallazgos sobre los cuales se reporta en
este documento.
a) Hallazgos
Las reas entrevistadas presentan problemas derivados de dos factores

esenciales relacionados entre s: la falta de documentacin en la cual soportar
los flujos de informacin y las decisiones que constituyen sus rutinas y la
prctica organizacional (no necesariamente favorable a la operacin eficiente)
34
de control y asignacin de plazas al margen de las necesidades de las unidades
administrativas y sin criterios funcionales adecuados.
En materia de documentacin y personal
La Coordinacin de Asuntos Internacionales muestra caractersticas variopintas

en estructura, personal, recursos y organizacin del trabajo. A decir de su
titular, la Coordinacin no cuenta con un organigrama y en la plantilla de
personal se presenta un desorden (al parecer generalizado en toda la PGR),
explicable por la flexibilidad con la que se ha permitido el manejo de las plazas.
El problema descrito lo sufre, tambin, la Unidad de Proyectos Estratgicos

Sistmicos, la cual se cre en 2009 y se estableci en el reglamento interior
para darle un lugar en la organizacin desde el que pudiera desplegar sus
funciones con miras al diseo, desarrollo e implementacin de un sistema de
informacin para armonizar las tareas ministeriales. La estructura original (la
unidad con dos direcciones generales) fue modificada para quedarse solamente
con una direccin general, desde la que el diseo del sistema continu
desarrollndose. 20 Que la Direccin General (de Proyectos Especiales)
responsable del sistema continuara con las funciones previstas para una
unidad, como se haba planeado originalmente, atestigua el desorden interno.
Adems, la Unidad, tambin en su origen, fue adscrita a COPLADI, pero en la
prctica oper, lo mismo que ahora la Direccin General, de manera muy
independiente. Las decisiones sustantivas se toman al interior de la Direccin
General.
Apenas debe extraar que con 20 funcionarios en su plantilla, el personal

resulte insuficiente para atender todas sus responsabilidades. Al empezar el
proyecto (JET) haba nada ms tres personas, nmero que aument cuando
empez la construccin del sistema. El aumento de personal era necesario para
coordinar proveedores, porque el sistema se desarroll con la indispensable
intervencin de proveedores, sobre la base de estndares que garantizaran la
seguridad del sistema. En la actualidad, en medio del proceso de
implementacin, las funciones que se desarrollan consisten, en armonizar la
participacin de las empresas proveedoras.
La falta de documentacin interna tambin afecta a la Coordinacin General de

Informacin y Anlisis Financiero. El rea se cre recientemente, apenas en
diciembre del 2012, aunque su antecedente, la Unidad Especializada de
Anlisis Financiero, tambin era muy joven, pues haba sido creada en marzo
anterior. De modo que no existen manuales y slo cuenta, por el momento, con
12 funcionarios.
20
Como se sabe, el sistema Justicia Efectiva para Todos (JET), montado en la plataforma PROTAGON,
empez a implementarse en septiembre del 2012. En la actualidad, lleva un avance de 30%. De ello se
informa en el apartado correspondiente del Reporte.
35
La Unidad Especializada en Investigacin de Delitos de Comercio de Narcticos
Destinados al Consumo Final (tambin genricamente referida como la Unidad
de "Narcomenudeo") s cuenta con sus procedimientos documentados
(manuales de organizacin especficos y de procedimientos, y protocolos de
actuacin)21 e, incluso, con manual de calidad ISO9000. El rea cuenta con 30
personas, de los cuales 24 son agentes del ministerio pblico.
Por su parte, el Centro de Formacin Ministerial, Policial y Pericial tambin

cuenta con manuales, lo cual le permite desarrollar sus tareas adecuadamente.
De hecho, el encargado del Centro afirma que las 20 personas,
aproximadamente, que colaboran en el rea resultan suficientes para las tareas
del Centro.
Otra rea que cuenta con manuales, adems de sus metas programticas, es el
Centro de Evaluacin y Control de Confianza, quien presenta una realidad
parecida en cuanto a personal, pues con 281 plazas el titular considera que no
es suficiente para realizar su cometido. En particular, considera que deben
renivelarse ciertas plazas de director general y de director general adjunto.
La Direccin General de Recursos Humanos, que tambin reporta contar con

manuales de organizacin y de procedimientos, es, al parecer, una de las ms
grandes por cuanto hace al tamao de su personal. De acuerdo con el Director
General, el rea cuenta, aproximadamente, con 730 personas, mismas que
resultan suficientes para la misin de la unidad.
En materia de funciones y relaciones intrainstitucionales
En virtud de la ausencia de algn documento que recogiera las funciones de la

Coordinacin de Asuntos Internacionales, el titular del rea mencion las que
consideraba representan los ejes en torno de los cuales giran las tareas: auxiliar
a los agentes del ministerio pblico cuando se trata de asuntos internacionales
(lo cual incluye realizar diligencias en el extranjero), representar al ministerio
pblico en el extranjero, investigar delitos cometidos por extranjeros en Mxico,
y por mexicanos en el exterior, fijar la poltica de procuracin de justicia en
materia internacional as como la posicin jurdica en asuntos internacionales.
En cierto modo, la importancia de las unidades administrativas puede medirse,

por el nmero y, por la intensidad de las relaciones que sostienen, en el da a
da, con el resto de las reas. Es difcil determinar la intensidad de los vnculos
intrainstitucionales sin ms informacin que la reportada en una entrevista,
incluyendo, la que surge del anlisis de los documentos organizacionales.
Tomando en consideracin las funciones enumeradas antes, puede decirse que
la Coordinacin de Asuntos Internacionales mantiene un estatus interno de
carcter estratgico en la medida en que tiene relacin con todas las reas de
21
Los protocolos de actuacin forman parte del conjunto de 180 protocolos diseados a lo largo de los
ltimos aos bajo la coordinacin de la Direccin General de Planeacin Estratgica.
36
la PGR, si bien su intensidad as lo declar el entrevistado es menor con la
Oficiala Mayor y con el rea de asuntos periciales, pero ms estrecha con
SEIDO, SEIDEF, SCRAPPA e Interpol.
En cuanto a la Unidad de Proyectos Estratgicos Sistmicos hay que hacer

notar la desactualizacin de los documentos que registran sus funciones, toda
vez que 36% de stas no las realiza la Unidad. De hecho, como se mencion
anteriormente, la Unidad como tal ya no existe. Le sobrevive la Direccin
General de Proyectos Especiales, en la que ha recado la responsabilidad de
conducir las tareas concernientes al sistema JET. Al reducir a la Unidad a una
Direccin General de Proyectos Estratgicos, tambin se redujeron sus
alcances estratgicos. Resulta delicado que no existan documentos
institucionales actualizados que reflejen la realidad de la Procuradura en este
respecto y, sobre todo, que una Direccin General cargue con las
responsabilidades en principio pensadas para una Unidad.
La Unidad Especializada en Investigacin de Delitos de Comercio de Narcticos

Destinados al Consumo Final, si bien no cuenta con titular, sino con una
encargada del despacho (su puesto es de Directora General Adjunta), realiza
sus tareas con la normalidad que exigen las circunstancias del narcomenudeo.
Como ya se ha mencionado, su aproximacin a las tareas es muy operativa.
Esto se explica no slo por la forma de trabajo en grupo y el tamao de la
Unidad, sino porque sostiene relaciones con todas las reas de la PGR,
especialmente con algunas con funciones eminentemente de apoyo, como
CENAPI, SEID, Polica Federal Ministerial y Direccin de Servicios Periciales, y
dos fundamentalmente operativas, como las delegaciones del D.F. y del Estado
de Mxico.
En el Centro de Evaluacin y Control de Confianza las funciones determinadas

en el Reglamento de la Ley Orgnica de la PGR se aplican de manera literal. Es
importante mencionar que el Centro no resulta del agrado del personal, pues a
consecuencia de las evaluaciones de control de confianza no aprobadas
pueden dejar de pertenecer a la institucin. El Centro se relaciona con casi
todas las unidades administrativas de la PGR, los vnculos principales los
sostiene con la Direccin General de Recursos Humanos para efectos de
perfiles de puestos; con la Coordinacin de Asuntos Jurdicos, para lo que tiene
que ver con despidos y litigios; con el OIC, en materia de puntos de control; con
la Visitadura General, para colaborar en el seguimiento de casos; y con el
Instituto de Formacin y el Servicio de Carrera, tambin para lo relacionado con
perfiles.
El Centro de Formacin Ministerial, Policial y Pericial tambin apega su

proceder a las funciones establecidas en el Reglamento de la Ley. Se relaciona
principalmente con la Polica Ministerial y la Coordinacin de Servicios
periciales en aras de atender la demanda de capacitacin. Asimismo, igual que
en el Centro de Evaluacin y Control de Confianza, el rgano colegiado que
revisa todos los aspectos sobre la profesionalizacin de los servidores pblicos
37
tiene un peso especfico en las decisiones que ataen a la formacin del
personal de carrera.
La Direccin General de Recursos Humanos, aplica todas las funciones

establecidas en el proyecto de Manual General de Organizacin, y mantiene el
grueso de sus relaciones con la Visitadura General y el Centro de Evaluacin y
Control de Confianza; con Asuntos Jurdicos; y con la Direccin General de
Programacin y Presupuesto.
En materia de decisiones y estructura
La Coordinacin General de Asuntos Internacionales dista mucho de ser la

encargada de tratar, al modo de la diplomacia, con personas y gobiernos
extranjeros. Sus funciones tienen que ver con extranjeros respecto de asuntos
penales. Las decisiones que se toman en la Coordinacin as lo confirman. En
el fondo, no se trata de las decisiones de la Coordinacin General como un rea
de primer nivel en la PGR, sino de las del titular del rea. Desde luego, las
decisiones que ste toma van asociadas al cargo ostentado, pero, al parecer,
quedan lejos de expresar la lgica operativa de la Coordinacin.
Quiz, tales inconsistencias se deban a una estructura organizacional

inadecuada. La Coordinacin, planeada hace diez aos, no ha armonizado su
proceder con los cambios ocurridos en el contexto internacional. Asimismo, las
tareas y responsabilidades de la Coordinacin compiten con otras instancias de
la PGR que tienen sus propias reas internacionales, lo cual de alguna manera
diluye las responsabilidades de la Coordinacin en su materia.
Los problemas mencionados se repiten, con sus matices, en la Unidad de

Proyectos Especiales (UPES) o, mejor dicho, en la Direccin General de
Proyectos Especiales. Las decisiones fundamentales se refieren a la gestin del
sistema JET, sobre la base de los requerimientos de las distintas reas de la
PGR.
La estructura actual de la Direccin General, no es pertinente para atender las

exigencias que plantea la gestin del JET. En efecto, la Direccin General lleva
a cabo tres tipos de actividades: administrativas; de operacin; y de
mantenimiento de procesos y de informacin.
Respecto de la Unidad Especializada en Investigacin de Delitos de Comercio

de Narcticos Destinados al Consumo Final, lneas arriba se dijo que haba dos
grandes provincias organizacionales en las que concentra su actuacin: la
operativa, y la de conduccin, a nivel estratgico. Pues bien, las decisiones ms
importantes, a juicio de la encargada del despacho, son: autorizar
consignaciones, autorizar incompetencias, autorizar no ejercicio de la accin
penal y autorizar reservas (de informacin).
38
A la falta de documentos que plasmen organizacin, procedimientos y perfiles
de puesto de la Coordinacin General de Informacin y Anlisis Financiero, se
suma su juventud y, encima de ello, su reciente creacin y la premura de las
tareas que debe llevar a cabo, en paralelo a su diseo organizacional y a la
instauracin de rutinas operativas. Las decisiones fundamentales se centran en
el anlisis de riesgo de personas fsicas y morales, las prioridades de montos y
criterios, y la percepcin social de riesgo, basadas en informacin sobre
operaciones inusuales marcadas por ley, e informacin del rea de inteligencia
financiera de SHCP.
Tan obvio, como en efecto, lo es, la aprobacin o no de confianza por parte de

los servidores pblicos de la PGR es la decisin ms trascendente del Centro
de Evaluacin y Control de Confianza en su operacin cotidiana. Las
evaluaciones, en ocasiones, pueden extenderse a personal por honorarios o de
outsourcing. La decisin de permanencia o cese se toma con base en las
evaluaciones aplicadas y la revisin de autenticidad de documentos de los
aspirantes. La informacin que se toma en cuenta resulta de las evaluaciones
psicomtrica, psicosocial, de entorno social y polgrafo. A la delicada funcin
que debe desempear el Centro no le acompaa una estructura apropiada para
ello.
El Centro de Formacin Ministerial, Policial y Pericial toma decisiones

relevantes en torno a la evaluacin de conocimientos generales y fsicos para el
personal aspirante a polica o perito. Del total de personas que se reclutan slo
se acepta a 30%. La razn: la mayora no aprueba el control de confianza.
La estructura del Centro es inadecuada para atender a todos los aspirantes a

ingresar a los cuerpos policial y pericial de carrera de la PGR. Hace falta un
mecanismo de regionalizacin para aplicar las evaluaciones y, con ello, evitar
que se trasladen las personas hasta el centro del pas.
Para el Director General de Recursos Humanos las decisiones ms importantes

que debe tomar son aplicar pagos y descuentos al personal de la PGR,
despedir al personal que causa baja, y el reacomodo de plazas a diversas
adscripciones. La argamasa con la que pergea esas decisiones son pequeas
piezas de informacin pero con un impacto considerable: la comunicacin
misma al personal que ha causado baja, el presupuesto, y las instrucciones de
los superiores para reacomodar plazas de diversas adscripciones. Apenas hay
que deslizar un poco el velo para descubrir, respecto del reacomodo de plazas
y de acuerdo con el entrevistado, una prctica que se ha acendrado en la
institucin: el congelamiento de plazas en las reas originales de adscripcin
para, posteriormente, siguiendo siempre instrucciones superiores, reasignarlas
a otra rea que las requiera. Esta flexibilidad en la dinmica institucional por la
que se modifican, constantemente, las adscripciones de plazas viene con su
argumento bajo el brazo: la seguridad nacional.
39
Buena parte de lo que ocurre en la PGR en materia organizacional se explica,
como causa u como efecto, por esa dinmica institucional. Y bien puede
resultar en una buena prctica, pero siempre que respondiera a razones
institucionalmente establecidas, y no a decisiones aisladas hincadas en la
operacin especfica de las nsulas en que se han convertido las unidades
administrativas de la organizacin. La PGR tiene ah un desafo.
Las entrevistas, algunas de ellas por lo menos, ponen al desnudo las carencias
en materia de documentacin organizacional de la PGR. Era necesario
realizarlas a efecto de tener una idea, as fuera somera, de algunas unidades
administrativas que aparecen en ciertos documentos, pero para las que no
existe ms informacin, salvo, desde luego, los casos de las unidades
administrativas que s cuentan con documentacin organizacional. Tambin se
entrevist a los titulares de dos rganos desconcentrados y del rea de
administracin de personal, para entender mejor sus dinmicas. Vale la pena
hacer un apunte sobre documentos institucionales. Si bien casi todas las reas
cuentan con los manuales de rigor (de organizacin especfica y de
procedimientos), la diversidad de otros documentos, como protocolos, guas
tcnicas y manual ISO9000, advierten que no aplican los mismos criterios de
orden y concierto al interior de la PGR.
Conclusiones
En suma, las entrevistas descubren fortalezas y debilidades que concurren con

los hallazgos detectados en el anlisis organizacional. A continuacin, se
enlistan las conclusiones ms relevantes surgidas de las entrevistas:
a) Algunas reas no cuentan con documentos institucionales o stos se

encuentran desactualizados.
b) Es generalizado el desorden en la plantilla de personal, explicable por la
flexibilidad con la que se ha permitido el manejo de las plazas sobre la
base del argumento de la seguridad nacional.
c) El movimiento de plazas sin criterios racionales impacta tanto el diseo
organizacional, cuanto la conduccin eficiente y el logro de objetivos
estratgicos.
d) En algunas unidades administrativas se cree que la cantidad de personal
resulta insuficiente para atender todas las responsabilidades.
e) Pueden variar las formas de operar en el terreno de una unidad
administrativa a otra, aun si formalmente estn constituidas de manera
similar.
f) As como algunas reas consideran que es suficiente el personal y el
nivel con que cuentan para las funciones asignadas, en otras, su nmero
es insuficiente y su nivel inadecuado.
40
g) Ciertas unidades administrativas han experimentado cambios en sus
estructuras que han reducido no slo el nmero de personal, sino sus
alcances organizacionales, al distanciarse del proyecto original.
h) Hay estructuras inadecuadas por desactualizacin respecto de su objeto
especfico, por cambios no planeados, o por mala planeacin o la falta de
ella.
i) Existe la posibilidad de conflicto de inters en tareas delicadas como la
evaluacin de control de confianza, pues los funcionarios encargados de
ello se evalan a s mismos.
j) Algunas actividades de carcter administrativo entraan alguna clase de
riesgo para los responsables, como la evaluacin de control de confianza
y el despido de personal, lo cual refleja una asimetra indebida entre
funcin y responsabilidad.
k) Hay duplicidad de funciones y tareas entre ciertas unidades
administrativas.
41
3. Anlisis Funcional
El primer anlisis que se realiz a las reas que componen la Procuradura fue
de carcter funcional y consisti en las siguientes etapas:
a) Identificacin de las atribuciones o funciones de los 36 niveles

estratgicos y de las 60 direcciones generales de la PGR. Con este
propsito se revisaron documentos generales, como la Ley Orgnica de
la PGR y su Reglamento, y el Manual de Organizacin General. Tambin
se consultaron algunos documentos particulares como manuales de
organizacin especficos y descripciones de puesto 22.
b) Clasificacin de las atribuciones de los niveles estratgicos y direcciones
generales en cada uno de los cuatro macro-procesos descritos en la
parte introductoria de este documento: Procuracin de justicia;
Representacin jurdica de la Federacin y de la sociedad; Diseo y
conduccin de la poltica de procuracin de justicia de la Federacin; y
Gobierno y desarrollo institucional,
c) Categorizacin funcional de cada nivel estratgico y direccin general
como sustantivo, de soporte o adjetivo (Tabla 1).
Es conveniente recordar que este anlisis funcional se basa en documentos

normativos externos e internos de la PGR. Por lo cual, el estudio no permite
afirmar o negar categricamente la relevancia o no de las atribuciones o
funciones de un rea. Sin embargo, al tratarse de documentos creados por la
propia organizacin y de normas expedidas por el Poder Ejecutivo que dan
sustento y regulan a la Procuradura, se consideran como una aproximacin
fidedigna al quehacer de las diversas reas de esta organizacin.
Grfica 1. Categorizacin Funcional de los Niveles Estratgicos
27.78% Sustantivo
50.00%
De soporte
22.22% Adjetivo
22
Es conveniente mencionar que se utilizaron diversas fuentes para determinar las atribuciones o
funciones de las reas de la PGR por dos razones principales: a) el propsito de construir un listado
comprehensivo de atribuciones, partiendo del supuesto de que existe una complementariedad entre lo
estipulado en los diversos documentos normativos revisados; y b) en ninguna de las fuentes consultadas
aparecen todos los niveles estratgicos y direcciones generales considerados en este estudio.
42
Al realizar la categorizacin funcional, se observa que 50% de los niveles
estratgicos son considerados como sustantivos (Grfica 2). Mientras que en el
caso de las direcciones generales, este porcentaje se reduce a poco ms del
40% (Grfica 3).
Grfica 4. Categorizacin Funcional de las Direcciones Generales
31.15%
42.62% Sustantiva
De soporte
Adjetiva
26.23%
3.1 Descripcin Funcional de los Niveles Estratgicos
De los 36 niveles estratgicos, uno de ellos tiene sus atribuciones o funciones

categorizadas en 100% en los macro-procesos 1, 2 y 3 (Unidad de
Operaciones). En el otro extremo, dos niveles estratgicos no tienen funcin
alguna que corresponda a los tres macro-procesos referidos: el Centro Nacional
de Planeacin, Anlisis e Informacin para el Combate a la Delincuencia y la
Unidad de Proyectos Estratgicos Sistmicos (Tabla 2).
a) Descripcin de los Niveles Estratgicos por Categora Funcional
Como se observa en la Tabla 2, los niveles estratgicos fueron divididos en tres

categoras: sustantivos, de soporte o adjetivos, conforme a los criterios
descritos en la Tabla 2. Sin embargo, an dentro de cada categora existen
diferencias de magnitud entre los distintos niveles estratgicos. Por lo cual, se
construy un subndice para cada categora, cuyo propsito es reflejar estas
diferencias (Tablas 3, 4 y 5). En otras palabras, cada subndice pretende
responder de una manera grfica a la interrogante: qu tan sustantivo (de
soporte o adjetivo) es un nivel estratgico con respecto a los otros que estn en
la misma categora?
43
Adems de los valores de los subndices, las Tablas 3, 4 y 5, utilizan los colores
rojo, amarillo y verde23, a similitud de un semforo, en donde el verde indicara
un nivel estratgico altamente sustantivo, de soporte o adjetivo, mientras que
el rojo se le asigna cuando es poco sustantivo, de soporte o adjetivo.
Con base en los valores de los subndices, as como en los colores asignados,
en las Tablas 3, 4 y 5, podemos observar que:
a) A pesar de que la mayora de los niveles estratgicos (18 de un grupo de

36) son sustantivos (Tabla 3), solamente dos de ellos fueron etiquetados
con el color verde, lo que significa que slo stos son altamente
sustantivos. En el extremo opuesto, 15 niveles estn en color rojo, lo que
se traduce en que, a pesar de estar en la categora de sustantivos, se
encuentran cercanos a ser de soporte.
b) En el caso de los niveles estratgicos considerados como de soporte la
situacin es distinta (Tabla 4). En esta categora la concentracin se
encuentra en el color amarillo (cinco de un total de ocho niveles). As,
podemos decir que la mayora de los niveles de soporte no estn
cercanos a acceder a la categora inferior o superior a este grupo.
c) Respecto a los niveles estratgicos clasificados como adjetivos tambin
se observa una concentracin en el color rojo (Tabla 5). Lo cual, como se
explic anteriormente, significa que la mayora de las atribuciones
declaradas por estas reas tienen un carcter administrativo.
3.2 Descripcin Funcional de las Direcciones Generales
Respecto a las 60 direcciones generales, dos de ellas tienen 100% de sus

atribuciones en los macro-procesos 1, 2 y 3 (la Unidad de Operaciones, que es
nivel estratgico y direccin general simultneamente, junto con la Direccin
General de Control de Procesos Penales y Amparo en Materia de Delincuencia
Organizada). En el extremo opuesto, cinco direcciones generales no tienen
alguna funcin en los macro-procesos mencionados: las Direcciones Generales
de Asuntos Especiales; de Recursos Materiales y Servicios Generales; del
Centro de Comunicaciones; de Apoyo Tcnico y Logstico; y de Instrumentacin
Tecnolgica (Tabla 6).
a) Descripcin de los Niveles Estratgicos por Categora Funcional
Al igual que los niveles estratgicos, las direcciones generales fueron divididas
en tres categoras: sustantivas, de apoyo o adjetivas (Tablas 7,8 y 9). Por lo que
23
El criterio para asignar colores a los valores de los subndices fue el siguiente: verde para valores entre
0.8 y 1; amarillo para el rango entre 0.5 y 0.7999; y rojo para los resultados entre 0 y 0.4999.
44
tambin para cada categora se construy un subndice, cuyo propsito es
medir la magnitud, que podra resumir en la interrogante: qu tan sustantiva
(de soporte o adjetiva) es una direccin general que est en esta categora? Al
igual que el resto de los ndices, los valores posibles fluctan entre 0 y 1, en
donde uno correspondera a una direccin general completamente sustantiva,
de soporte o adjetiva, es decir, que su porcentaje de funciones se encuentra en
el lmite superior de la categora, o est muy cerca de este punto.
A partir de los valores de los subndices, as como de los colores asignados, en

las Tablas 7, 8 y 9 es posible hacer las siguientes observaciones:
a) Al igual que en los niveles estratgicos, la mayora de las direcciones

generales son consideradas como sustantivas (Tabla 7). No obstante, en
la clasificacin por colores tambin se observa una situacin similar a la
de los niveles clasificados como sustantivos: el mayor nmero de
direcciones generales de este segmento (17 de un total de 25) est en
color rojo, lo que hace considerarlas como cercanas a ser de soporte.
b) Las direcciones generales etiquetadas como de soporte presentan una
distribucin balanceada en la clasificacin por colores (Tabla 8): seis en
rojo, seis amarillo y cuatro en rojo. Adems, este es el nico segmento
en que una minora de las reas se clasifica en rojo.
c) En cuanto a las direcciones generales adjetivas, se observa una
concentracin, aunque no tan pronunciada, en reas en color rojo (Tabla
9). Es decir, existe tambin una mayora de reas que realizan, segn lo
estipulado en la normatividad, funciones administrativas.
3.3 Anlisis Funcional de los valores extremos en niveles estratgicos y

direcciones generales
En los apartados anteriores se realiz una descripcin funcional de los niveles

estratgicos y direcciones generales de la PGR. En esta seccin se analizan las
reas con valores extremos en el ndice 1. Adems, se ofrecen algunas
explicaciones tentativas de estos casos. En la Grfica 3 aparecen los diez
niveles estratgicos con los mayores valores en el ndice 1, as como los diez
niveles con los menores valores en dicho ndice. Como se mencion, esta
medicin refleja qu tan sustantivas son las atribuciones de las reas
analizadas. Los valores cercanos a uno indican que las actividades se
concentran en los macro-procesos 1, 2 y 3, lo que significa que la mayor parte
de su quehacer es sustantivo para la organizacin. En el grupo de los niveles
mejor rankeados se observa lo siguiente:
a) Cinco de los diez niveles estratgicos con mayores valores son Unidades
Especializadas, cuya funcin es la investigacin y persecucin de
45
gneros de delitos, atendiendo a las formas de manifestacin de la
delincuencia organizada, as como a la naturaleza, complejidad e
incidencia de los delitos federales (artculo 11, Ley Orgnica de la PGR).
b) A excepcin de la Coordinacin de Asuntos Internacionales y
Agregaduras, todas las reas de este grupo se dedican primordialmente
a la investigacin y persecucin del delito.
c) En el caso de las cinco Unidades Especializadas, se observa una alta
homogeneidad en las funciones o atribuciones, ya que todas tienen un
valor de 0.8000 en el ndice 1 y poseen 30 atribuciones. Esta situacin se
deriva de que tanto el Reglamento de la Ley Orgnica de la PGR, como
el Manual de Organizacin General de la PGR, les establecen
atribuciones genricas comunes.
En cuanto los niveles estratgicos con menor porcentaje de atribuciones
sustantivas (Grfica 3), la naturaleza administrativa de seis de ellos hace
previsible que sus atribuciones se concentren en el macro-proceso de Gobierno
y desarrollo institucional: el Centro de Evaluacin y Control de Confianza; la
Coordinacin de Supervisin y Control Regional; las Agregaduras Legales,
Regionales y Oficinas de Enlace; la Oficiala Mayor; el Centro Nacional de
Planeacin, Anlisis e Informacin para el Combate a la Delincuencia; y la
Unidad de Proyectos Estratgicos Sistmicos.
Sin embargo, sobresale el hecho que los otros cuatro niveles cuyo quehacer
institucional aparece como poco sustantivo, sean por naturaleza reas
dedicadas a la investigacin y persecucin del delito: la Fiscala Especializada
para la Atencin de Delitos Relacionados con Actos de Violencia contra las
Mujeres en el Pas (Fiscala Especializada para los Delitos de la Violencia
contra las Mujeres y Trata de Personas); la Unidad Especializada en
Investigacin de Delitos Cometidos por Servidores Pblicos y contra la
Administracin de Justicia; la Subprocuradura de Derechos Humanos,
Prevencin del Delito y Servicios a la Comunidad; y la Polica Federal
Ministerial (antes Agencia Federal de Investigacin).
En particular, sobresale el hecho que la Polica Federal Ministerial, que tiene la
funcin constitucional de auxiliar al Ministerio Pblico de la Federacin en la
investigacin y persecucin de los delitos del orden federal, mediante la
ejecucin de los mandamientos emitidos por la autoridad ministerial y judicial
(Manual de Organizacin General de la PGR), y cuenta con ms de tres mil
elementos policiales, caiga en el grupo con atribuciones poco sustantivas. Sin
embargo, al revisar la reglamentacin de esta rea se encuentra una
explicacin tentativa a este fenmeno: aunque estn documentadas sus
actividades relacionadas con el delito, se privilegia la descripcin de las que
tienen que ver con aspectos administrativos, de coordinacin, informacin y
capacitacin.
46
Grfica 5. Valores del ndice 1 (Importancia de las atribuciones o funciones) por unidad
estratgica24
Unidad de Operaciones
Unidad de Proyectos Estratgicos Sistmicos 1.0000 Coordinacin General de Investigacin
Centro Nacional de Planeacin, Anlisis e

0.9000 Unidad para la Implementacin del Sistema
Informacin para el Combate a la Delincuencia 0.8000 Procesal Penal Acusatorio
0.7000
Oficiala Mayor 0.6000 Centro Federal de Proteccin a Personas
0.5000
0.4000
Agregaduras Legales, Regionales y Oficinas de Coordinacin de Asuntos Internacionales y
Enlace 0.3000 Agregaduras
0.2000
0.1000
Unidad Especializada en Investigacin de Asalto y
Coordinacin de Supervisin y Control Regional 0.0000 Robo de Vehculos
Polica Federal Ministerial (antes Agencia Federal Unidad Especializada en Investigacin de Delitos
de Investigacin) contra la Salud
Subprocuradura de Derechos Humanos, Unidad Especializada en Investigacin de

Prevencin del Delito y Servicios a la Comunidad Terrorismo, Acopio y Trfico de Armas

Centro de Evaluacin y Control de Confianza
Operaciones con Recursos de Procedencia Ilcita y
de Falsificacin o Alteracin de Moneda
Unidad Especializada en Investigacin de Delitos en
Cometidos por Servidores Pblicos y contra la
materia de Secuestro
Relacionados con Actos de Violencia contra las
Mujeres en el Pas (Fiscala Especializada para los
Delitos de la Violencia contra las Mujeres y Trata
Al realizar un anlisis similar a las direcciones generales, se observa una clara

congruencia entre las reas con mayor porcentaje de atribuciones sustantivas y
su naturaleza (Grfica 6). En este caso, encontramos principalmente unidades
que se dedican a cuestiones policiales, y de investigacin y persecucin del
delito. Se observa una situacin parecida en las reas con un alto porcentaje de
atribuciones no sustantivas (concentradas en el macro-proceso Gobierno y
desarrollo institucional), ya que se dedican primordialmente a cuestiones de
comunicacin, informacin, apoyo y provisin de recursos.
24
Slo incluye los 10 valores mayores y los 10 menores.
47
Grfica 7. Valores del ndice 1 (importancia de las atribuciones o funciones) por Direccin
General25
Direccin General de Control de Procesos

Penales y Amparo en Materia de
Direccin General de Instrumentacin 1.0000 Unidad de Operaciones
Tecnolgica
Direccin General de Apoyo Tcnico y 0.9000 Direccin General del Cuerpo Tcnico de
Logstico 0.8000 Control
0.7000
Direccin General del Centro de
0.6000 Direccin General de Constitucionalidad
Comunicaciones
0.5000
0.4000
Direccin General de Recursos Materiales y Direccin General de Averiguaciones
Servicios Generales 0.3000 Previas y Control de Procesos en Materia
0.2000
0.1000
Direccin General de Asuntos Especiales 0.0000 Coordinacin General de Investigacin
Direccin General de Poltica Criminal,

Direccin General de Recursos Humanos
Coordinacin y Desarrollo en Materia de
Direccin General de Control y Registro de

Direccin General de Amparo
Aseguramiento de Ministeriales
Direccin General de Tecnologas de Direccin General de Supervisin e

Informacin y Comunicacin Inspeccin Interna para AFI
Agregaduras Legales, Regionales y Oficinas Direccin General de Control de Procesos
de Enlace Penales y Amparo en Materia de Delitos
Coordinacin de Supervisin y Control
Regional
3.4 Reflexiones sobre el anlisis funcional

Adems de ser un anlisis por s mismo, el estudio funcional de los niveles
estratgicos de la PGR permiti generar una clasificacin inicial, que es la base
para diversos anlisis y reflexiones expuestos a lo largo de este reporte. No
obstante, a pesar de que ya se hicieron algunas observaciones particulares a lo
largo de este apartado, son pertinentes algunas conclusiones sobre el anlisis
funcional de las reas que conforman la PGR:
a) La clasificacin funcional de niveles estratgicos arroj resultados
esperados. Por ejemplo, la categorizacin de reas dedicadas a la
investigacin y persecucin del delito, como la Unidad de Operaciones y
la Coordinacin General de Investigacin, como sustantivas. Tambin
una situacin esperada fue determinar que Oficiala Mayor es un nivel
adjetivo, pues su propia naturaleza hace que la mayora de sus funciones
sean administrativas o de provisin de recursos. No obstante, el caso
ms sorpresivo fue la consideracin de la Polica Federal Ministerial
como rea adjetiva. Este caso particular pone de relieve una situacin
que puede ser una constante en varios niveles estratgicos y direcciones
generales: dar mayor peso al registro de atribuciones administrativas y
25
Slo incluye los 10 valores mayores y los 10 menores.
48
de soporte en la normatividad externa e interna, en detrimento del
registro de actividades sustanciales para la PGR, como son las de
investigacin y persecucin del delito.
b) La categorizacin funcional de las direcciones generales, en

comparacin con la naturaleza de cada una ellas, a diferencia de lo que
sucedi con los niveles estratgicos, si presenta los resultados
esperados: direcciones consideradas como sustantivas se ocupan de los
procesos esenciales para la PGR (procesos penales, averiguaciones
previas, investigacin, entre otros); mientras que las direcciones
consideradas como adjetivas se dedican principalmente a cuestiones
como comunicaciones, provisin de recursos y servicios diversos, y
asesora y apoyo. Entre las direcciones adjetivas slo aparecen tres
casos que, por su naturaleza, se hubiera esperado que estuvieran
clasificadas como sustantiva o de soporte: la Direccin General de
Mandamientos Ministeriales y Judiciales; la Unidad Especializada en
Investigacin de Delitos Cometidos por Servidores Pblicos y contra la
Administracin de Justicia; y Direccin General de Servicios Especiales
de Seguridad y de Proteccin a Personas.
c) Existen cinco Unidades Especializadas, con un valor de 0.80 en el ndice

1, lo cual se deriva de que tienen atribuciones genricas comunes,
establecidas en la normatividad externa e interna. Esta situacin
representa un hallazgo relevante. Por un lado, es esperable que reas
que comparten el mismo origen, en este caso ser unidades
especializadas, tengan cierto nmero de funciones y atribuciones
comunes. No obstante, el hecho de que, sin importar la materia de que
se ocupa, la mayora de sus funciones registradas sean muy similares
podra reflejar una documentacin deficiente del quehacer particular de
cada una de estas unidades.
49
Tablas
Tabla 1. Categorizacin funcional
Porcentaje de atribuciones o funciones que pertenecen a
Categora
los macro-procesos 1, 2 y 3
Sustantiva 70% o ms
De Soporte Entre 50% y 69.99%
Adjetiva Entre 0% y 49.99%
Tabla 2. Categorizacin Funcional de las unidades estratgicas

Valores del
Unidades estratgicas
ndice 126
Sustantivas
1 Unidad de Operaciones 1.0000
2 Coordinacin General de Investigacin 0.9286
3 Unidad para la Implementacin del Sistema Procesal Penal Acusatorio 0.8750
4 Centro Federal de Proteccin a Personas 0.8400
5 Coordinacin de Asuntos Internacionales y Agregaduras 0.8095
6 Unidad Especializada en Investigacin de Asalto y Robo de Vehculos 0.8000
7 Unidad Especializada en Investigacin de Delitos contra la Salud 0.8000
Unidad Especializada en Investigacin de Terrorismo, Acopio y Trfico
8 0.8000
de Armas
Unidad Especializada en Investigacin de Operaciones con Recursos
9 0.8000
de Procedencia Ilcita y de Falsificacin o Alteracin de Moneda
Unidad Especializada en Investigacin de Delitos en materia de
10 0.8000
Secuestro
Unidad Especializada en Investigacin de Trfico de Menores,
11 0.8000
Personas y rganos
Unidad Especializada en Investigacin de Delitos de Comercio de
Narcticos destinados al Consumo Final
12 0.7895
Equivale a: Direccin General Adjunta de Operaciones para el
Combate al Narcomenudeo
13 Coordinacin General de Informacin y Anlisis Financiero 0.7647
Unidad Especializada en Investigacin de Delitos Fiscales y
14 0.7619
Financieros
Fiscala Especializada para la Atencin de Delitos Cometidos contra la
15 0.7273
Libertad de Expresin.
Instituto de Capacitacin y Profesionalizacin en Procuracin de
16 0.7143
Justicia Federal
17 Subprocuradura Jurdica y de Asuntos Internacionales 0.7083
26
Suma del nmero de atribuciones o funciones del Nivel Estratgico clasificadas en los macro-procesos
1, 2 y 3 / Nmero total de atribuciones del Nivel Estratgico
50
Tabla 2. Categorizacin Funcional de las unidades estratgicas
Valores del
ndice 126
Subprocuradura Especializada en Investigacin de Delincuencia
18 0.7000
Organizada
De soporte
Unidad Especializada en Investigacin de Delitos contra los Derechos
19 0.6842
de Autor y la Propiedad Industrial
20 Coordinacin de Planeacin, Desarrollo e Innovacin Institucional 0.6667
Unidad Especializada en Investigacin de Delitos contra el Ambiente y
21 0.6000
Previstos en Leyes Especiales
22 Visitadura General 0.5909
23 Fiscala Especializada para la Atencin de Delitos Electorales 0.5882
Subprocuradura de Control Regional, Procedimientos Penales y
24 0.5758
Amparo
25 Coordinacin General de Servicios Periciales 0.5556
26 Subprocuradura Especializada en Investigacin de Delitos Federales 0.5000
Adjetivas
Subprocuradura de Derechos Humanos, Prevencin del Delito y
27 0.3500
Servicios a la Comunidad
Fiscala Especializada para la Atencin de Delitos Relacionados con
Actos de Violencia contra las Mujeres en el Pas (Fiscala
28 0.4286
Especializada para los Delitos de la Violencia contra las Mujeres y
Trata de Personas)
Unidad Especializada en Investigacin de Delitos Cometidos por
29 0.4000
Servidores Pblicos y contra la Administracin de Justicia
30 Centro de Evaluacin y Control de Confianza 0.3790
31 Polica Federal Ministerial (antes Agencia Federal de Investigacin) 0.2069
32 Coordinacin de Supervisin y Control Regional 0.1176
33 Agregaduras Legales, Regionales y Oficinas de Enlace 0.1111
34 Oficiala Mayor 0.0909
Centro Nacional de Planeacin, Anlisis e Informacin para el
35 0.0000
Combate a la Delincuencia
36 Unidad de Proyectos Estratgicos Sistmicos 0.0000
51
Tabla 3. Magnitud del carcter sustantivo27 de los unidades estratgicas
Subndice
Unidades Estratgicas
1.1
1 Unidad de Operaciones 1
3 Unidad para la Implementacin del Sistema Procesal Penal Acusatorio 0.6
Unidad Especializada en Investigacin de Terrorismo, Acopio y Trfico de
5 0.4
Armas
Unidad Especializada en Investigacin de Operaciones con Recursos de
6 0.4
Procedencia Ilcita y de Falsificacin o Alteracin de Moneda
7 Unidad Especializada en Investigacin de Delitos en materia de Secuestro 0.4
Unidad Especializada en Investigacin de Trfico de Menores, Personas y
8 0.4
rganos
11 Centro Federal de Proteccin a Personas 0.4
12 Subprocuradura Jurdica y de Asuntos Internacionales 0.2
13 Subprocuradura Especializada en Investigacin de Delincuencia Organizada 0.2
14 Unidad Especializada en Investigacin de Delitos Fiscales y Financieros 0.2
Unidad Especializada en Investigacin de Delitos de Comercio de Narcticos
destinados al Consumo Final
15 0.2
Equivale a: Direccin General Adjunta de Operaciones para el Combate al
Narcomenudeo
16 Coordinacin General de Informacin y Anlisis Financiero 0.2
Instituto de Capacitacin y Profesionalizacin en Procuracin de Justicia
17 0.2
Federal
Fiscala Especializada para la Atencin de Delitos Cometidos contra la
18 0.2
Libertad de Expresin.
27
En esta categora se encuentran los niveles estratgicos con valores entre 0.7 y 1 en el ndice 1. Fueron
clasificados, con base en el valor del ndice mencionado, de acuerdo a la siguiente tabla:
Entre 0.95 y 1 = 1
Entre 0.90 y 0.9499 = 0.8
Entre 0.85 y 0.8999 = 0.6
Entre 0.80 y 0.8499 = 0.4
Entre 0.7 y 0.7999 = 0.2
52
Tabla 4. Magnitud del carcter de soporte28 de las unidades estratgicas
Subndice
1.2
Unidad Especializada en Investigacin de Delitos contra los Derechos de Autor y la
1 1
Propiedad Industrial
2 Coordinacin de Planeacin, Desarrollo e Innovacin Institucional 1
Unidad Especializada en Investigacin de Delitos contra el Ambiente y Previstos en
3 0.75
Leyes Especiales
4 Subprocuradura de Control Regional, Procedimientos Penales y Amparo 0.5
5 Visitadura General 0.5
6 Fiscala Especializada para la Atencin de Delitos Electorales 0.5
7 Coordinacin General de Servicios Periciales 0.5
8 Subprocuradura Especializada en Investigacin de Delitos Federales 0.25
Tabla 5. Magnitud del carcter de adjetivo29 de las unidades estratgicas

Subndice
1.3
Unidad Especializada en Investigacin de Delitos Cometidos por Servidores Pblicos
1 1
y contra la Administracin de Justicia
Fiscala Especializada para la Atencin de Delitos Relacionados con Actos de
2 Violencia contra las Mujeres en el Pas (Fiscala Especializada para los Delitos de la 1
Violencia contra las Mujeres y Trata de Personas)
Subprocuradura de Derechos Humanos, Prevencin del Delito y Servicios a la
3 0.8
Comunidad
4 Centro de Evaluacin y Control de Confianza 0.8
5 Polica Federal Ministerial (antes Agencia Federal de Investigacin) 0.6
8 Oficiala Mayor 0.2
Centro Nacional de Planeacin, Anlisis e Informacin para el Combate a la
9 0.2
Delincuencia
10 Unidad de Proyectos Estratgicos Sistmicos 0.2
28
En esta categora se encuentran los niveles estratgicos con valores entre 0.5 y 0.6999 en el ndice 1.
Fueron clasificados, con base en el valor del ndice mencionado, de acuerdo a la siguiente tabla:
Entre 0.65 y 0.6999 = 1
Entre 0.6 y 0.6499 = 0.75
Entre 0.55 y 0.5999 = 0.5
Entre 0.5 y 0.5499 = 0.25
29
En esta categora se encuentran los niveles estratgicos con valores entre 0 y 0.4999 en el ndice 1.
Fueron clasificados, con base en el valor del ndice mencionado, de acuerdo a la siguiente tabla:
Entre 0.4 y 0.4999 = 1
Entre 0.3 y 0.3999 = 0.8
Entre 0.2 y 0.2999 = 0.6
Entre 0.1 y 0.1999 = 0.4
Entre 0 y 0.0999 = 0.2
53
Tabla 6. Categorizacin funcional de las Direcciones Generales
Direcciones Generales ndice 1 Direcciones Generales ndice 1
Direccin General Adjunta de Operaciones para
el Combate al Narcomenudeo (Unidad
Sustantivas 31 Especializada en Investigacin de Delitos de 0.6667
Comercio de Narcticos destinados al Consumo
Final)
Direccin General de Apoyo Jurdico y Control
1 Penales y Amparo en Materia de Delincuencia 1.0000 32 0.6250
Ministerial en Delincuencia Organizada
Organizada
2 Unidad de Operaciones 1.0000 33 Direccin General de Visitaduras 0.6250
Direccin General de Promocin de la Cultura
Direccin General del Cuerpo Tcnico de
3 0.9474 34 en Derechos Humanos, Atencin a Quejas e 0.6000
Control
Inspeccin.
Direccin General de Polticas Pblicas y
4 Direccin General de Constitucionalidad 0.9412 35 0.6000
Coordinacin Interinstitucional
Direccin General de Averiguaciones Previas y Unidad Especializada en Investigacin de
5 Control de Procesos en Materia de Delitos 0.9333 36 Delitos contra el Ambiente y Previstos en Leyes 0.6000
Electorales Especiales
Direccin General de Investigacin Policial en
6 Coordinacin General de Investigacin 0.9286 37 0.5556
Apoyo a Mandamientos
Direccin General de Poltica Criminal,
7 Coordinacin y Desarrollo en Materia de Delitos 0.8750 38 Direccin General de Asuntos Jurdicos 0.5455
Electorales
Direccin General de Tecnologa, Seguridad y
8 Direccin General de Amparo 0.8571 39 Apoyo a la Investigacin en Delincuencia 0.5143
Organizada
Direccin General de Supervisin e Inspeccin Direccin General de Planeacin e Innovacin
9 0.8462 40 0.5000
Interna para AFI Institucional
10 Penales y Amparo en Materia de Delitos 0.8462 41 Direccin General de Procedimientos Penales 0.5000
Federales
Direccin General para Delitos cometidos por
11 0.8182 Adjetivas
Servidores Pblicos de la Institucin
Coordinacin de Asuntos Internacionales y
12 0.8095 42 Direccin General de Seguridad Institucional 0.4444
Agregaduras
Unidad Especializada en Investigacin de Asalto Direccin General de Mandamientos
13 0.8000 43 0.4444
y Robo de Vehculos Ministeriales y Judiciales
Unidad Especializada en Investigacin de Direccin General de Servicio de Carrera de
14 0.8000 44 0.4286
Terrorismo, Acopio y Trfico de Armas Procuracin de Justicia Federal
15 0.8000 45 Delitos Cometidos por Servidores Pblicos y 0.4000
Delitos contra la Salud
contra la Administracin de Justicia
Direccin General de Servicios Especiales de
16 Operaciones con Recursos de Procedencia 0.8000 46 0.3636
Seguridad y de Proteccin a Personas
Ilcita y de Falsificacin o Alteracin de Moneda
Unidad Especializada en Investigacin de Direccin General de Anlisis Legislativo y
17 0.8000 47 0.3448
Delitos en materia de Secuestro Normatividad
18 0.8000 48 Direccin General de Servicios Areos 0.3300
Trfico de Menores, Personas y rganos
Delitos de Comercio de Narcticos destinados al
Direccin General de Asuntos Policiales
19 Consumo Final 0.7895 49 0.2222
Internacionales e Interpol
Equivale a: Direccin General Adjunta de
Operaciones para el Combate al Narcomenudeo
20 0.7647 50 Direccin General Programacin y Presupuesto 0.2000
Penales Federales
21 0.7619 51 Coordinacin de Supervisin y Control Regional 0.1176
Delitos Fiscales y Financieros
Direccin General de Procedimientos Agregaduras Legales, Regionales y Oficinas de
22 0.7500 52 0.1111
Internacionales Enlace
Direccin General de Tecnologas de
23 Direccin General de Cooperacin Internacional 0.7500 53 0.0909
Informacin y Comunicacin
Direccin General de Control de Averiguaciones Direccin General de Control y Registro de
24 0.7500 54 0.0900
Previas Aseguramiento de Ministeriales
54
Tabla 6. Categorizacin funcional de las Direcciones Generales
Direcciones Generales ndice 1 Direcciones Generales ndice 1
25 Direccin General de Inspeccin Interna 0.7000 55 Direccin General de Recursos Humanos 0.0526
Direccin General Jurdica en Materia de Delitos
26 0.6923 56 Direccin General de Asuntos Especiales 0.0000
Electorales
Direccin General de Recursos Materiales y
De soporte 57 0.0000
Servicios Generales
Direccin General del Centro de
27 Delitos contra los Derechos de Autor y la 0.6842 58 0.0000
Comunicaciones
Direccin General de Atencin y Seguimiento a
28 0.6700 59 Direccin General de Apoyo Tcnico y Logstico 0.0000
Recomendaciones y Conciliaciones
Direccin General de Instrumentacin
29 Direccin General de Formacin Profesional 0.6700 60 0.0000
Tecnolgica
Direccin General de Prevencin del Delito y
30 0.6667
Servicios a la Comunidad
55
Tabla 7. Magnitud del carcter de sustantivo de las Direcciones Generales
Subndice
Direcciones Generales
1.1
Direccin General de Control de Procesos Penales y Amparo en Materia de
1 1
Delincuencia Organizada
2 Unidad de Operaciones 1
3 Direccin General de Constitucionalidad 0.8
4 Direccin General del Cuerpo Tcnico de Control 0.8
Direccin General de Averiguaciones Previas y Control de Procesos en
6 0.8
Materia de Delitos Electorales
7 Direccin General de Amparo 0.6
Direccin General de Poltica Criminal, Coordinacin y Desarrollo en Materia
8 0.6
de Delitos Electorales
10 0.4
Armas
12 0.4
13 Unidad Especializada en Investigacin de Delitos en materia de Secuestro 0.4
14 0.4
rganos
16 0.4
Delitos Federales
17 Direccin General de Supervisin e Inspeccin Interna para AFI 0.4
Direccin General para Delitos Cometidos por Servidores Pblicos de la
18 0.4
Institucin
19 Direccin General de Procedimientos Internacionales 0.2
20 Direccin General de Cooperacin Internacional 0.2
21 Direccin General de Control de Averiguaciones Previas 0.2
22 Direccin General de Control de Procesos Penales Federales 0.2
23 Unidad Especializada en Investigacin de Delitos Fiscales y Financieros 0.2
24 0.2
Narcomenudeo
25 Direccin General de Inspeccin Interna 0.2
56
Tabla 8. Magnitud del carcter de soporte de las Direcciones Generales
Subndice
1.2
Unidad Especializada en Investigacin de Delitos contra los Derechos de
1 1
Autor y la Propiedad Industrial
Direccin General Adjunta de Operaciones para el Combate al
2 Narcomenudeo (Unidad Especializada en Investigacin de Delitos de 1
Comercio de Narcticos destinados al Consumo Final)
3 Direccin General de Atencin y Seguimiento a Recomendaciones 1
4 Direccin General de Prevencin del Delito y Servicios a la Comunidad 1
5 Direccin General Jurdica en Materia de Delitos Electorales 1
6 Direccin General de Formacin Profesional 1
Direccin General de Apoyo Jurdico y Control Ministerial en Delincuencia
7 0.75
Organizada
8 0.75
Direccin General de Promocin de la Cultura en Derechos Humanos,
9 0.75
Atencin a Quejas e Inspeccin.
10 Direccin General de Visitaduras 0.75
11 Direccin General de Polticas Pblicas y Coordinacin Interinstitucional 0.75
12 Direccin General de Investigacin Policial en Apoyo a Mandamientos 0.5
13 Direccin General de Asuntos Jurdicos 0.25
Direccin General de Tecnologa, Seguridad y Apoyo a la Investigacin en
14 0.25
15 Direccin General de Planeacin e Innovacin Institucional 0.25
16 Direccin General de Procedimientos Penales 0.25
57
Tabla 9. Magnitud del carcter adjetivo de las Direcciones Generales
Subndice
1.3
Unidad Especializada en Investigacin de Delitos Cometidos por Servidores
1 1
Pblicos y contra la Administracin de Justicia
2 Direccin General de Seguridad Institucional 1
3 Direccin General de Mandamientos Ministeriales y Judiciales 1
4 Direccin General de Servicio de Carrera de Procuracin de Justicia Federal 1
5 Direccin General de Anlisis Legislativo y Normatividad 0.8
6 Direccin General de Servicios Areos 0.8
Direccin General de Servicios Especiales de Seguridad y de Proteccin a
7 0.8
Personas
8 Direccin General Programacin y Presupuesto 0.6
9 Direccin General de Asuntos Policiales Internacionales e Interpol 0.6
12 Direccin General de Asuntos Especiales 0.2
13 Direccin General de Tecnologas de Informacin y Comunicacin 0.2
14 Direccin General de Recursos Humanos 0.2
15 Direccin General de Recursos Materiales y Servicios Generales 0.2
16 Direccin General de Control y Registro de Aseguramiento de Ministeriales 0.2
17 Direccin General del Centro de Comunicaciones 0.2
18 Direccin General de Apoyo Tcnico y Logstico 0.2
19 Direccin General de Instrumentacin Tecnolgica 0.2
58
4. Anlisis de Estructuras
Introduccin
El presente anlisis tiene como objetivo analizar los aspectos que caracterizan y
determinan el funcionamiento de la actual estructura orgnica de la PGR,
identificando las reas de oportunidad en su diseo y revelando las
problemticas tcnico-operativas que presenta en sus diferentes niveles y tipos
de rea. Con la finalidad de que este diagnstico tenga continuidad y orden en
sus tareas de anlisis, se han establecido tres enfoques: 1) Estructura general,
2) Estructura por nivel (estratgicas y subordinadas), y 3) Estructura por tipo de
rea (sustantivas y adjetivas). El primer aspecto de anlisis se dirige a dar un
vistazo general a las inconsistencias y fortalezas que presenta la estructura. El
segundo aspecto tiene que ver con las problemticas que se presentan de
acuerdo con el nivel jerrquico de las reas (estratgicas y subordinadas). El
tercer tipo de anlisis complementa la visin de anlisis que se pretende y
busca generar informacin que permita conocer las inconsistencias que se
presentan segn el tipo de rea funcional: sustantiva, de apoyo o adjetiva. Los
tres enfoques aplican diversos ndices que se han diseado para medir, con
perspectiva integral, los aspectos organizacionales y que representan las
referencias de una estructura apegada a las buenas prcticas.
Los ndices que se han diseado para el anlisis de la estructura, son los
siguientes:
a) Peso de los mandos superiores

b) Tramo de control
c) Pertinencia de las reas (o puestos) que le reportan
d) Pertinencia de las reas (o puestos) que le reportan y nivel de
interrelacin
Cuando el enfoque y el ndice se combinan dan como resultado una serie de

mediciones que permiten conocer la situacin de la estructura respecto de sus
atributos formales y de diseo funcional. Mediante la cuantificacin de valores y
representaciones grficas se aprecian sus fortalezas, pero tambin aspectos
susceptibles de mejora. De esta manera, a la estructura organizacional de la
Procuradura se le somete a diferentes valoraciones que habrn de permitir
conocer, en trminos generales y por rea especfica, las deficiencias que
actualmente presenta. Tal y como se aprecia en el esquema 1 la estructura de
la PGR se analiza desde diferentes enfoques y tipo de mediciones para lograr
un diagnstico integral.
59
Esquema 1. Anlisis de la estructura de la PGR (Enfoques e ndices)
General
Estratgicas
Peso de mandos
Pertinencia y nivel de interrelacin
Subordinadas
Tramo de control
Sustantivas Apoyo Adjetivas
4.1 Anlisis del peso de los mandos superiores
En toda estructura organizacional debe existir una adecuada proporcin entre el

personal de nivel de direccin y el personal de nivel subordinado. El peso de los
mandos consiste en asegurar que el proceso de supervisin y control de las
tareas que lleva a cabo cada una de las reas que integran a la organizacin,
se realice de manera efectiva. Cuando esto se pasa por alto y la proporcin de
reas subordinadas respecto de las directivas se eleva sin control, se corre el
riesgo de generar problemas, desde fragmentacin y duplicidad de funciones,
hasta calidad deficiente en los resultados obtenidos, pasando por reiteracin de
trabajo y falta de claridad en las responsabilidades.30
El anlisis del peso de los mandos superiores tiene que ver con la proporcin
que existe entre el total de reas superiores y los puestos de nivel inferior. Es
30
Ver: Arellano, David, Enrique Cabrero y Arturo del Castillo (2003). Reformando al gobierno: Una visin
organizacional del cambio, Mxico: CIDE-Porra.
60
una forma sencilla de medir, con un dato duro, si la organizacin opera con el
tamao adecuado para aplicar, de manera efectiva, sus esquemas de control y
supervisin sobre actividades y tareas cotidianas. Se trata de un primer
acercamiento, un vistazo general, sin entrar todava al detalle. As, en trminos
generales, el ndice peso de los mandos superiores muestra un valor promedio
de 0.74,31 es decir, regular.
Esta proporcin entre mandos superiores y reas subordinadas indica que

stas presentan, en promedio, un nmero slo un poco inapropiado en relacin
con aqullas. As, no son las 49 reas que presentan valores superiores a 0.80
y, por lo tanto, se hallan en la categora Adecuada (representan 51% del total),
sino las 16 unidades administrativas que presentan valores inferiores a 0.50, las
que ameritan atencin para corregir estructuras caracterizadas por la presencia
de mucha tropa para muy pocos generales. 32 Si bien nada indica que,
necesariamente, se trate de un problema serio si las reas demuestran
efectividad, cosa que an estara por verse, la relacin operativa entre mandos
y subordinados puede, entonces, ser adecuada ese tipo de situaciones
necesita revisarse con cuidado.
El crecimiento de la estructura organizacional a travs del tiempo, y los cambios

que se producen con cada nuevo titular de la Procuradura, ha generado una
gran cantidad de unidades funcionales que, lejos de justificar su existencia, se
han instalado en la inmovilidad. Y la inmovilidad, por su parte, se ha
interpretado en los hechos como expresin de estabilidad. Sin embargo, una
organizacin jams alcanza un estado parecido al nirvana. Si acaso, puede
aspirar a una suerte de equilibrio dinmico, por la sencilla razn de que estando
viva la completa quietud pertenece al reino de los muertos su caracterstica
principal es el cambio en un contexto de inestabilidad controlada.
Esto explica el crecimiento poco planeado de la Procuradura y un desarrollo

organizacional no apegado a los requisitos de visin institucional y de mejora de
los procesos de operacin. De qu otro modo, si no, habra que entender que,
hoy en da, la institucin cuenta con una estructura que alberga,
aproximadamente, a 30 mil plazas sin una clara definicin de los criterios que
documenten, de manera adecuada, su quehacer operacional.
31
Slo para recordar, el ndice cuyos valores se ubican en el rango 0.80 1 se considera Adecuado; en el
rango 0.50 0.79, Regular; y en el rango 0 0.49, Inadecuado.
32
Hay un elevado nmero de reas (31) para las que no se cuenta con informacin, por lo que no se
incluyen en el anlisis.
61
Grfica 1. ndice General peso de mandos
24.6% (16) Adecuado

0.0%
Regular
75.4% (49)
Inadecuado
Para el caso de aquellas reas que se identifican con un resultado inadecuado,

cuyos valores son inferiores a 0.50, es recomendable hacer una revisin ms
profunda con la finalidad de establecer alternativas que puedan llevar a una
solucin que resuelva sus inconsistencias. Desde un mirador optimista, estas
unidades administrativas presentan oportunidades de mejora en el sentido de
una valoracin de su actual esquema organizativo. En otras palabras, hay que
revisar con detenimiento su el nmero de reas que se encuentran bajo su
coordinacin y su esquema de asignacin de tareas y cargas de trabajo bajo
qu premisas se justifica. El apunte es pertinente, porque algunas reas de la
PGR operan con base en grupos, de manera muy horizontal, y bajo una
coordinacin flexible casi a ras de suelo. Pero, hay que insistir, es necesaria
una revisin ms profunda para determinar la pertinencia o no de estructuras
diferenciadas.
Otra parte del anlisis se dirige a medir el comportamiento organizacional en lo

que se refiere al peso de mando en dos niveles: el primero mide el peso de
mando de las reas estratgicas, y el segundo, de las reas subordinadas. Con
ello se busca identificar cul es la proporcin de reas que coordinan y cul el
de reas que reportan por su nivel jerrquico. Resulta relevante para este
anlisis conocer el estado de la cuestin con el propsito de localizar la fuente
de posibles problemas en cada nivel.
Como se aprecia en la Grfica 2, la mayor parte de las reas (73.3%) se ubica

en la zona verde, es decir, donde los valores del ndice correspondiente estn
cerca de 1, mientras que el resto (26.7%), en la regin color rojo. Esta situacin
confirma que las reas de primer nivel de la PGR no estn exentas de presentar
este tipo de inconsistencias, pero evidentemente no resulta tan grave como
sucede en otros niveles. No obstante, cabe advertir que el tamao inadecuado
de esas, as sean pocas, estructuras especficas genera un fenmeno de
resonancia hacia niveles inferiores, en donde se adoptan de manera acrtica.
Este tipo de fallas organizacionales implican estilos y modas que se vuelven
62
rutinas que afectan el desarrollo organizacional y los niveles de eficiencia en la
organizacin.
Grfica 2. ndice Peso de mandos en reas estratgicas
26.7% (8)
Adecuado
0.0%
Regular
73.3% (22)
Inadecuado
Por lo que hace a las reas subordinadas, es claro que su comportamiento

presenta casi la misma clase de problemas que las reas estratgicas,
afirmacin que debe tomarse con las reservas que aconseja la limitada
inexistencia de informacin en casi la mitad de las reas analizadas. Con todo,
una primera aproximacin lleva al escenario hipottico de que dichas unidades
pueden estar en la regin roja (peso de mando inadecuado), porque, como ya
se seal antes, la problemtica presentada en los niveles superiores se replica
e, incluso, se incrementa, en los niveles inferiores. La explicacin es simple: las
reas subordinadas en la estructura de la PGR requieren de mayor nmero de
personal para ejecutar las tareas de operacin cotidiana y esta situacin implica
que se autorice la creacin de mltiples oficinas con la finalidad de cumplir con
las metas establecidas.
Grfica 3. ndice Peso de mandos en reas subordinadas
22.9%
0.0% Adecuado
Regular
77.1%
Inadecuado
63
Por otra parte, el anlisis de peso de mando por tipo de rea (sustantiva, apoyo
y adjetiva) permitira establecer, en su momento, el plan de prioridades para la
implementacin de la nueva estructura organizacional de la PGR. Y es que el
nfasis se pone en la perspectiva funcional de las reas (ver, al respecto, el
apartado sobre funciones), un anlisis cruzado que complementa al de carcter
vertical (reas estratgicas y subordinadas) presentado en los prrafos
anteriores. En los tres tipos de reas los resultados indican un ndice con
valores adecuados (medido por la preeminencia de las regiones verdes), pero
las reas sustantivas presentan una proporcin relativamente importante de
unidades administrativas con un ndice inadecuado.
Para las reas con informacin, la proporcin de unidades en las que el peso de
mando resulta desequilibrado (muchos subordinados respecto de los niveles de
mando) significa una desatencin al diseo organizacional acumulado a lo largo
del tiempo. Algo que no se presenta en las reas de apoyo ni en las adjetivas,
pese a stas tener un rea en condiciones inadecuadas. En otras palabras, las
reas sustantivas de la PGR se encargan de las tareas que tienen que ver con
el mandato legal de la institucin, por lo que cualquier desviacin debe
percibirse con algo de escrpulos. Querra decir que una parte de las funciones
sustantivas simplemente no se asumen con la fortaleza estructural ms
apropiada.
Por otro lado, debe llamarse la atencin, como parte de esa problemtica, la
cantidad de reas para las que no se cuenta con informacin. Se trata de reas
obscuras que en este, como en los dems ejes temticos, representa, por
decirlo con un eufemismo, reas de oportunidad de urgente atencin. Este tipo
de hallazgo refleja que la forma de organizarse en las reas sustantivas deja
mucho que desear y requiere, de manera inmediata, un proceso de
transformacin que le permita enfrentar, bajo otras condiciones, los retos
institucionales.
Ahora bien, las reas de apoyo no parecen sufrir de la misma manera. De

hecho, no existen casos de peso de mando inadecuado, aunque la falta de
informacin sigue presente. Tal vez una de las razones por las que este tipo de
reas no concentra mayores dificultades en este tema, se debe,
principalmente, a su perfil funcional de soporte: sus tareas se dirigen al apoyo
de las funciones sustantivas, por lo que es razonable esperar, como acontece
en realidad, que no concentren un alto nmero de oficinas. Su conformacin a
base de plazas con alto nivel de especialidad no requiere del apoyo de mucho
personal. El factor especializacin en temas no sustantivos juega a favor de la
eficiencia de las unidades administrativas de apoyo, mantenindolas en
condiciones adecuadas de peso de mando.
Por ms obvio que parezca, las reas adjetivas (manejo de los recursos
humanos, materiales, financieros, tecnolgicos y de servicios) resultan
indispensables para que la organizacin pueda cumplir de manera eficaz con
sus objetivos y metas organizacionales. El comportamiento de las mismas en la
64
PGR muestra, con claridad, que casi todas cuentan con una proporcin de
reas adecuado. El problema, aqu, en realidad, tiene que ver con informacin
no disponible, lo cual impide asomarse al interior de este tema. Peor an, los
vacos de informacin son llamadas de alerta, porque las reas de esta
naturaleza deberan ser las primeras en poner en marcha buenas prcticas
organizacionales. Las reas administrativas no se han preocupado ni
ocupado, por lo visto por erigirse en ejemplos para el resto, mxime si son las
responsables de llevar a cabo los trmites de autorizacin y justificacin
tcnico-presupuestal ante las instancias federales encargadas de esta materia.
Grfica 4. ndice Peso de mandos en reas sustantivas, de apoyo y adjetivas
0.0% 20.0% 40.0% 60.0% 80.0% 100.0% 120.0%
59.5%
Sustantivas 0.0%
40.5%
100.0%
De apoyo 0.0%
0.0%
92.9%
Adjetivas 0.0%
7.1%
Para decirlo en pocas palabras, la situacin que prevalece en la PGR respecto

al peso de mando no es la ms afortunada que cabra esperar. Y por si hiciera
falta, la carencia de informacin produce, irnicamente, un efecto en eco que
hace ms notorias las deficiencias. A los analistas, por lo pronto, les impide una
mejor ponderacin de las fallas organizacionales presentes en algunas reas.
Hay que decir, sin embargo, que resulta difcil concluir, aun si se tuviera toda la
informacin, que tipo de rea llevara mano en la bsqueda de soluciones. En la
medida en que todas las unidades (sustantivas, adjetivas, y de apoyo) aportan
su grano de arena en la cadena de valor institucional, la cuestin descansa en
el cmo y no tanto en el qu o en el quin. En realidad, todas las reas
deberan empezar a replantear sus esquemas de organizacin y asignacin de
tareas bajo criterios racionales que permitan un proceso de implementacin
controlado de la reestructura que se pretende.
65
4.2 Anlisis de tramo de control
De acuerdo con las buenas prcticas en las organizaciones, es recomendable

que el nmero de reas dependientes y bajo supervisin directa de un superior,
se mantenga dentro de lmites apropiados. Ese nmero puede variar
dependiendo del tamao de la organizacin, sus objetivos, sus funciones, los
recursos con que cuenta, el estilo de conduccin del grupo estratgico, su
efectividad, su posicin en el entramado gubernamental. Sin embargo, tomando
en cuenta el perfil y el tipo de funciones que realiza la PGR, puede afirmarse,
con un buen grado de confianza, que un espectro de entre cinco y seis reas
subordinadas resulta ptimo.33 Desde luego, aun ese rango puede variar con
tendencia hacia arriba o hacia abajo, de acuerdo con las necesidades del da. A
este aspecto organizacional del tamao de las estructuras se le conoce como
tramo de control.
La estructura organizacional que se pretende configurar para este estudio,
busca que las reas estratgicas de la Procuradura cumplan con este principio
fundamental, para que las unidades funcionales de este nivel, empezando por
la del titular de la PGR, puedan destinar mayor tiempo a las actividades
sustantivas y de visin estratgica, ocupando menos tiempo en las tareas
operativas, mismas que se recomienda delegar al siguiente nivel jerrquico.
Los datos de la tabla X muestran que en la PGR hay un gran nmero de reas
con tramo de control inadecuado. El promedio de dicha medicin en todas las
reas analizadas es de 0.76 lo que refleja una situacin por debajo de lo
adecuado, sin llegar a niveles crticos. El valor del ndice, no obstante, revela la
existencia de reas superiores que tienen bajo su control un alto nmero de
unidades administrativas que supervisan directamente. A pesar de que la PGR
es una dependencia con estructura vertical, su nivel de tramo de control no es,
en trminos generales, el ms adecuado. Parece que las estructuras han ido
creciendo al ritmo que dictan las circunstancias, con lo que se van
estableciendo parmetros de control en las reas de trabajo que no siempre
responden a un esquema de supervisin adecuado para lograr los resultados
esperados.
Ahora bien, como se muestra en la Grfica 5, es notable que prcticamente
siete de cada diez reas para las que hubo informacin presentan un tramo de
control de regular a inadecuado, y slo que 31.7% realicen sus actividades de
supervisin con un tramo de control adecuado. La falta de aplicacin de criterios
para la transformacin de estructuras orgnicas y de elementos para considerar
la existencia de una planeacin estratgica alineada al desarrollo
organizacional, han generado como resultado unidades funcionales con un alto
33
Ver el captulo de Metodologa. Ah se establecen los siguientes valores para cada rango: 0 a 2 reas o
puestos que le reportan = 0.5; 3 a 4 reas o puestos que le reportan = 0.75; 5 a 6 reas o puestos que le
reportan = 1; 7 a 8 reas o puestos que le reportan =0.75; 9 a 10 reas o puestos que le reportan =0.5; 11
o ms reas o puestos que le reportan = 0.25.
66
nmero de reas de trabajo que se abocan a realizar tareas que no
corresponden con su nivel jerrquico, lo cual, adems, impide, por parte de los
superiores jerrquicos, una supervisin idnea y la asignacin apropiada de
funciones y actividades. De modo que fallas en el tamao de las estructuras,
incorrecta divisin del trabajo, falta de buenos estndares de control y
supervisin, problemas de coordinacin intra e inter-institucional, 34 parecen
constituir el repertorio de reas de oportunidad de la PGR.
Grfica 5. ndice Tramo de control en reas estratgicas y subordinadas
23.2% (19) Adecuado

31.7% (26)
Regular
Inadecuado
45.1% (37)
El comportamiento del ndice de tramo de control en reas estratgicas y reas

subordinadas muestra diferencias importantes. Primero veamos las
estratgicas. En stas, segn muestra la Grfica 6, poco ms de la tercera
parte tienen tramo de control adecuado, mientras que el resto, 64.5%, presenta
un tramo de control regular o no adecuado. No es necesariamente una regla en
la PGR, pero considerando que el propio titular vive esta problemtica por el
alto nmero de reas que le reportan directamente, se puede esperar que las
reas inmediatas inferiores sigan la misma lgica: un abultado nmero de reas
a su cargo.
34
Cfr, Mintzberg, Henry (2002). La estructuracin de las organizaciones, Barcelona: Ed. Ariel.
67
Grfica 6. ndice Tramo de control en reas estratgicas
22.6%
35.5% Adecuado
Regular
Inadecuado
41.9%
Las reas subordinadas presentan un panorama un poco ms complicado. De

nuevo, siete de cada diez unidades subordinadas tiene un tramo de control
regular o inadecuado, mientras que para el resto es adecuado. Esto se
relaciona directamente con la falta de documentacin de los procesos de
operacin y administracin, ya que al no existir una clara definicin de funciones
de las reas, incrementar el nmero de unidades o reas se convierte en un
paso sencillo y sin control. Desde luego, las actividades que se realizan en los
niveles de reas subordinadas requieren, en muchos casos, de personal
abundante para obtener los resultados programados. Sin embargo, en esta
ocasin, se evidencia que estas reas no tienen un proceso de supervisin
adecuado que les permita lograr el cumplimiento de los objetivos de manera
oportuna y con la calidad necesaria.
Grfica 7. ndice Tramo de control en reas subordinadas
23.5% 29.4% Adecuado
Regular
Inadecuado
47.1%
68
En la estructura actual de la PGR, los problemas de tramo de control son una
constante y un aspecto de urgente atencin. Porque tan importante es que cada
jefe superior pueda contar con un mximo de reas a su cargo, como primordial
que no existan mandos de alto nivel con menos de dos reas que le reporten.
Lo relevante de esta medicin radica en identificar aquellas reas que deben
revisar y mejorar su excesivo o, en su caso, tenue, tramo de control, de modo
que aquellas reas que no puedan justificar su alto nivel de direccin con
menos de dos reas que le reporten, seran candidatas naturales a una revisin
crtica de su pertinencia organizacional.
En principio, pasando al anlisis por tipo de rea (sustantivas, adjetivas y de

apoyo), las sustantivas deberan contar con los mejores esquemas de
organizacin y operacin para su mejor desempeo, incluido, sin duda, el tramo
de control: debera responder a los mejores estndares. Sin embargo la
realidad en la PGR es otra: apenas 23.8% de las reas sustantivas presenta un
tramo de control adecuado, con una proporcin igual que se ubica en la regin
roja, y con poco ms de la mitad clasifica como regular. No es un buen dato que
tan slo diez reas tengan un tramo de control adecuado, sobre todo si se toma
en cuenta que son las reas que directamente aportan valor a las funciones
constitucionales de la PGR. No es necesario agregar mayor explicacin, basta
con tener claro que para que la organizacin pueda cumplir de manera efectiva
con su cometido, resulta indispensable que las tareas y actividades de la
operacin sustantiva tengan los niveles o estndares de calidad suficientes. Si
no existe un adecuado proceso de supervisin y control en el trabajo de cada
una de las reas que integran la estructura de la Procuradura, esta labor,
dirigida a maximizar las tareas y resultados, siempre pisar terreno tortuoso.
Para el caso de las reas de apoyo, el comportamiento del tramo de control

mejora un tanto, sin volverse del todo adecuado: 42.9% presenta valores
positivos en la zona verde. Sin embargo, debe hacerse notar que ms de la
mitad de las reas presentan tramo de control regular o inadecuado: 28.6% de
las reas se ubica en la regin amarilla (regular) y la misma proporcin, en piso
inadecuado. El perfil de estos dos tipos de reas (de apoyo y adjetivo) genera
una cantidad menor de reas a su cargo, pero hay casos en los que existe una
importante cantidad de reas que supervisar. En consecuencia, su tamao no
resulta ser el ms apropiado.
Unas por dedicarse a quehaceres administrativos (adjetivos o de soporte), otras

porque lidian con las materias sustantivas propias de la PGR, pero todas estn
obligadas a operar en un contexto de, por decirlo as, elegancia estructural. En
trminos un poco distintos, si la organizacin ha llegado a conformar reas de
calados y alcances de ndole tan diversa como la que muestran los documentos
revisados todo mundo lo sabe al interior, de cualquier modo se debe a la
poca atencin que sobre todo las unidades adjetivas han prestado a los
aspectos tcnico-administrativos relacionados con el diseo y la configuracin
de estructuras orgnicas. Con un agravante: ellas mismas han cado, por
incuria o incapacidad, en el mismo juego perverso.
69
Grfica 8. ndice Tramo de control en reas sustantivas, de apoyo y adjetivas
0.0% 10.0% 20.0% 30.0% 40.0% 50.0% 60.0%
23.8%
Sustantivas 52.4% Adecuado
23.8%
Regular
42.9%
De apoyo 28.6% Inadecuado
28.6%
36.8%
Adjetivas 47.4%
15.8%
4.3 Pertinencia de las reas (o puestos) que le reportan
Una vez revisado el aspecto del tamao para el tramo de control en la

estructura organizacional, procede analizar si las reas cumplen con los
criterios de especialidad, jerarqua y lnea de mando, para que su relacin de
dependencia sea la correcta y se encuentre alineada funcionalmente con el
rea superior. En cualquier anlisis de este tipo se pueden presentar casos que
reflejan el incumplimiento de tales principios. Pueden existir casos de reas
subordinadas que no tienen el mismo perfil funcional o especialidad que el rea
superior. Tambin hay casos de reas que tienen niveles muy inferiores al
superior y no pertenecen al nivel inmediato. Y otros ms en los que la falta de
claridad en la lnea de mando lleva a la posibilidad de tener dos mandos
superiores.
En un primer acercamiento, el resultado de esta medicin general, tanto para

reas estratgicas como para las subordinadas, alcanza en promedio un valor
de 0.49, muy lejos de 1. El significado de esto no tiene mayor ciencia, slo
quiere decir que existe un gran nmero de reas o puestos con niveles de
responsabilidad o de decisin menor, por lo que muy probablemente los
titulares de estas reas se involucren, ms de lo necesario, en decisiones
operativas de menor rango. En la Grfica 9 se observa que 25.9% de las reas
presenta valores superiores a 0.80, es decir, se encuentran dentro de la
proporcin adecuada; 18.5% se halla en la regin amarilla, en la categora
regular; y finalmente, 55.6% de las reas arroja valores inferiores a 0.50
ubicndose en el nivel de inadecuado.
70
Grfica 9. ndice Pertinencia de las reas (o puestos) que le reportan
25.9%
55.6%
Adecuado
18.5%
Regular
Inadecuado
Los datos anteriores dibujan una realidad poco halagea, pues un alto nmero
de reas o puestos que reportan a sus superiores pese a que no deberan
hacerlo. Es posible que estos resultados se deriven de la forma en la que la
estructura de la Procuradura ha aumentado su volumen a lo largo de los
ltimos aos, en los que la demanda de servicios de procuracin de justicia ha
crecido a medida que se ha incrementado la delincuencia. Ha sido un
crecimiento poco ordenado, lo que se ha traducido en la creacin de reas sin
lnea clara de mando y precisin en las funciones a desarrollar. Hay un
problema serio en la lgica, si hay alguna, que ha guiado el establecimiento de
los vnculos de mando y de reporte con las reas superiores. Tal vez se deba a
las caractersticas de operacin de la PGR, sometida a la premura con la que
debe atender muchos asuntos, pero el hecho es que todo ello ha propiciado
esquemas de coordinacin que no favorecen a la eficiencia.
Grfica 10. ndice Pertinencia de las reas que le reportan (reas estratgicas y
subordinadas)
25.9% (21) Adecuado

55.6% (45)
Regular
18.5% (15) Inadecuado
71
El comportamiento de la medicin en las reas estratgicas y subordinadas se
refleja en la Grfica 10. Slo 25.9% de ellas se caracteriza por un ndice
adecuado, mientras que casi dos terceras partes, presenta un ndice
inadecuado, y 18.5%, uno regular. Es necesario hacer una revisin exhaustiva a
fin de disponer de herramientas que permitan establecer alternativas de
solucin e implantar un orden organizacional respecto de quin le reporta a
quin. Los resultados en el ndice atestiguan que la PGR no ha podido disear
una estructura organizacional alineada con sus funciones y su mandato legal.
Las reas de alto nivel no acaban de ubicarse en su correcta lnea de mando y
dan pie a relaciones que no responden a la estructura jerrquica. En algunos
casos podra justificarse, pero la generalizacin del fenmeno slo invita a
pensar en el desalineamiento funcional de las reas respecto a las superiores,
que gobiernan sobre unidades subordinadas que no les corresponden.
Slo tomando en consideracin las reas estratgicas se puede apreciar que

16.1% se ubica dentro de una proporcin de adecuado, 19.4% se encuentra en
condicin de proporcin regular y un inquietante 64.5% se ubica en la categora
de no adecuado (ver Grfica 11).
Grfica 11. ndice Pertinencia de las reas que le reportan en (reas estratgicas)
16.1%
19.4%
Adecuado
64.5%
Regular
Inadecuado
Con respecto a las reas subordinadas, la situacin es apenas distinta. La

mitad de las mismas presenta un ndice de 0.50 en promedio, en tanto que
32.0% otro adecuado, y en calidad de regular queda 18%. Los datos nos dicen
que el fenmeno de las reas sustantivas se reproduce en los niveles inferiores.
La problemtica en niveles estratgicos tiende a emularse en los niveles
inferiores: los criterios para la creacin y/o modificacin de plazas en la
organizacin no obedece a criterios de racionalidad bien definidos. El fenmeno
que se presenta en la PGR se parece a un mercado de plazas y puestos
caracterizado por el traspaso de stos de un lugar a otro sin mayor regulacin
que el consentimiento de los titulares de las reas estratgicas. Al no haber
monopolios dato indispensable de la administracin del Estado, segn el cual
72
ste ha expropiado los bienes administrativos para drselos a los funcionarios
que actuarn en su nombre las plazas se distribuyen al margen de algn
principio ordenador bsico.
Grfica 12. ndice Pertinencia de las reas que le reportan (reas subordinadas)
32.0%
50.0%
Adecuado
18.0% Regular
Inadecuado
En cuanto al tipo de rea (sustantiva, de apoyo, o adjetiva), la constante es la

cada de los ndices en la categora de inadecuado. En la Grfica 13 se observa
que 59.5% de las reas sustantivas queda en terreno rojo, es decir,
inadecuado; en tanto, 21.4% se ubica como regular, y slo 19% en zona verde.
Es importante hacer notar que dentro de ste segmento de reas sustantivas, el
nivel de pertinencia inadecuado resulta un punto neurlgico pues tanto la
eficiencia como la eficacia de las reas se ve afectada al no contar con una
lnea clara de mando de las reas que les reportan.
Los resultados en las reas de apoyo los resultados son un poco menos
dramticos, pues 42.9% de ellas presentan valores adecuados y, en otro
extremo, 52.4%, valores inadecuados. Apenas 4.8% queda en la zona de
amortiguacin. Y en las reas adjetivas se observa que las reas con valores
en la zona amarilla (regular) aumenta a 27.8%, a costa de las unidades con
valores adecuados en la regin verde. Por su parte, las reas en rojo,
inadecuadas, representan exactamente la mitad del total.
Parece que en la PGR lo sustantivo quita lo pertinente. Aunque, como lo

muestran los datos, no importa el talante sustantivo, adjetivo o de apoyo de las
reas, el fenmeno generalizado no es el de la pertinencia en las lneas de
mando. Pero quiz las unidades sustantivas estaran obligadas a presentar un
cariz ms consistente en este respecto, precisamente por su relevancia
funcional en relacin con el mandato legal de la Procuradura. Aunque, de
nuevo, en la medida en que todas las reas aportan valor a las cadenas
productivas de la organizacin, la realidad debera ser otra.
73
Grfica 13. ndice Pertinencia de las reas que le reportan
0.0% 20.0% 40.0% 60.0% 80.0%
19.0%
Sustantivas 21.4%
59.5%
Adecuado
42.9% Regular
52.4%
22.2%
Adjetivas 27.8%
50.0%
4.4 Pertinencia de las reas o puestos que le reportan y nivel de

interrelacin
Un anlisis relevante para el estudio que nos ocupa, consiste en aplicar un

ndice combinado con dos factores: tramo de control y pertinencia. Se trata de
una medicin que expresa la adecuacin del nmero de reas o puestos que le
reportan y si la mayora de stos lo deben hacer. Metodolgicamente, resulta
prudente valorar hasta qu punto un rea que obtiene una buena calificacin en
su tramo de control se mantiene en la misma lgica respecto de su pertinencia
con las reas que le reportan. Para este tipo de ndice se pueden esperar
diversos casos: por ejemplo, reas que, no obstante su tramo de control es
adecuado, al momento de contrastarlo con su nivel de pertinencia, volverse
inadecuado. Desde luego, tambin cabe el caso inverso.
La Tabla 3 contiene nmeros que delatan a las reas que, en su mayora, no

presentan un adecuado comportamiento respecto del tamao del tramo de
control y la pertinencia de las reas que le reportan. En promedio, las reas
exhiben un ndice con valor de 0.62, en el lmite bajo de la regin amarilla o
regular. Sin ser negativo (no est abajo de 0.60), el valor se ubica todava lejos
del valor mximo de 1. Las reas que integran la actual estructura de la PGR,
en sus tres primeros niveles (hasta Direccin General), presentan problemas de
tramo de control, con una complejidad aadida: no es evidente la pertinencia de
las reas que le reportan, es decir, no hay alineacin funcional entre las reas
que reportan y las reas que coordinan. Este hallazgo pone de relieve que
existen algunas reas que reportan directamente a instancias superiores, lo
cual, desde el punto de vista de cierto orden estructural, simplemente es
incorrecto.
74
De acuerdo con la informacin que se presenta en la grfica 14, cinco de cada
diez reas no se caracterizan por la pertinencia en la lnea de mando a la que
reportan, mientras que 26.7% exhibe un comportamiento regular, el 23.3%, uno
adecuado. Por un lado, como ya se ha comentado, el nmero de reas que
supervisan debe ser suficientemente amplio para asegurar un mnimo de
resultados aceptables y de calidad en el trabajo; pero por el otro, si las reas
que reportan no son las que deben hacerlo, entonces hay inconsistencia en la
lnea de mando: no es claro a quin se debe reportar en trminos funcionales.
La presencia de estas fallas de organizacin en la mitad de las reas de la PGR
est generando confusiones al momento de ejecutar una tarea entre diferentes
reas, segmentacin de las funciones, duplicidad de tareas y un efecto
denominado delegacin hacia a arriba.
Grfica 14. ndice Pertinencia de las reas que le reportan y niveles de interrelacin
(reas estratgicas y subordinadas)
23.3%
50.0%
Adecuado
26.7% Regular
Inadecuado
Como puede verse en la grfica 15, el comportamiento de este ndice no es

nada bueno al momento de aplicarlo a las reas estratgicas. Desde la propia
figura del titular de la Procuradura, el tramo de mando y la pertinencia de las
reas que le reportan no parecen las ms adecuadas. Basta ver que
prcticamente dos terceras partes de las reas analizadas presentan valores
inferiores a 0.50, con slo 22.6% con valores en la zona verde (adecuados). La
Procuradura deber iniciar un proceso de transformacin de las reas
estratgicas con la finalidad de alinear funcionalmente a estas con sus reas
subordinadas. Es una tarea prioritaria en el inicio del proceso de reestructura
interna, que habr de permitir que se redefinan funciones y adscripciones de
reas que no han encontrado el punto de equilibrio entre una buena
coordinacin y su precisin funcional.
75
Grfica 15. ndice Pertinencia de las reas que le reportan y niveles de interrelacin en
reas estratgicas
22.6%
12.9% Adecuado
64.5%
Regular
Inadecuado
El caso de las reas subordinadas da signos de ligera mejora. Salta a la vista

que 35.3% de ellas se encuentra en un nivel regular, y 23.5% en el nivel
adecuado, aunque la regin en rojo sigue predominando, con 41.2% de las
unidades situadas ah. Como ya se mencion anteriormente, en la medida en
que las reas superiores experimenten inconsistencias que afecten las buenas
prcticas organizacionales, las mismas tendern a reproducirse en los niveles
inferiores con mayor intensidad. De ah que la PGR debe replantear una
modalidad nueva de coordinacin y supervisin bajo criterios rigurosos que
impidan su reproduccin hacia los dems niveles y tipos de reas.
Grfica 16. ndice Pertinencia de las reas que le reportan y niveles de interrelacin en
reas subordinadas
23.5%
41.2%
Adecuado
Regular
35.3%
Inadecuado
76
Como puede apreciarse en la Grfica 17 el anlisis demuestra que las reas
sustantivas presentan una situacin compleja sobre el tamao del tramo de
control y la pertinencia de las reas que reportan. Todo indica que este
segmento de reas son las que mayor nmero de oportunidades de mejora
presentan en sus estructuras organizacionales. Por otro lado, las reas de
apoyo mantienen un comportamiento poco efectivo respecto del nmero y
pertinencia de las reas que le reportan, ya que ms de la mitad de las reas
analizadas se encuentran en una categora de regular o inadecuada, y poco
menos de la mitad de ellas presenta un comportamiento adecuado. Con
respecto a las reas adjetivas, sigue predominando el caso de reas de las que
no se cuenta con informacin disponible y casi en los mismos trminos, un poco
arriba, se ubica el caso de reas con un comportamiento inadecuado.
Grfica 17. ndice Pertinencia de las reas que le reportan y niveles de interrelacin
0.0% 10.0% 20.0% 30.0% 40.0% 50.0% 60.0%
11.9%
Sustantivas 33.3%
54.8% Adecuado
Regular
38.1%
42.9%
31.6%
Adjetivas 21.1%
47.4%
Los resultados en este ndice expresan la esencia actual de la estructura

orgnica de la PGR. Tramos de control inadecuados que se presentan en
diversas reas funcionales principalmente en las que atienden las tareas
sustantivas y el aspecto relacionado con la pertinencia de reas que reportan
a sus superiores. Este ltimo caso advierte un panorama complejo de lneas de
mando y coordinacin, lo que se traduce en problemas y efectos que tienen que
ver con la poca claridad en las adscripciones orgnicas y funcionales, as como
una indefinicin de responsabilidades de las reas, al momento de ejecutar los
programas institucionales o de tomar las decisiones que aportan valor a la
misin organizacional.
77
4.5 Reflexiones sobre el anlisis de estructura
En sntesis, la transformacin de la estructura no ha obedecido a un proceso

planeado, lo que ha provocado implicaciones relevantes que afectan el
funcionamiento de la PGR:
a) Tramos de control muy largos o demasiado cortos
b) Crecimiento de plazas operativas por encima de las que seran de
supervisin
c) Existencia de reas que no estn formalmente definidas en el
organigrama
d) reas o puestos de mayor jerarqua y nivel salarial que reportan a
puestos de menor jerarqua y menor nivel salarial
e) Divorcio entre lo que estipula el Reglamento y la estructura real
f) Lneas de reporte que no corresponden al organigrama derivadas de la
manera como en la prctica se ejecutan algunos procesos operativos
que se han creado sobre la marcha.
g) El proceso de toma de decisiones tambin resulta afectado cuando los
tramos de control no son los adecuados y la supervisin y control de la
operacin no se traduce en responsabilidades especficas, lo que genera
el efecto denominado delegacin hacia arriba.
78
Tablas
Tabla 1. ndice Peso de mando (reas estratgicas y subordinadas)

Unidad administrativa ndice
Subprocuradura Especializada en Investigacin de Delincuencia Organizada 1
Centro de Evaluacin y Control de Confianza 1
Instituto de Capacitacin y Profesionalizacin en Procuracin de Justicia Federal 1
Direccin General de Procedimientos Internacionales 1
Direccin General de Control de Averiguaciones Previas 1
Direccin General de Amparo 1
Direccin General de Servicio de Carrera de Procuracin de Justicia Federal 1
Subprocuradura de Control Regional, Procedimientos Penales y Amparo 1
Unidad Especializada en Investigacin de Delitos contra los Derechos de Autor y
1
la Propiedad Industrial
Coordinacin General de Servicios Periciales 1
Direccin General de Asuntos Jurdicos 1
Unidad Especializada en Investigacin de Delitos contra los Derechos de Autor y
1
la Propiedad Industrial
Oficiala Mayor 1
Polica Federal Ministerial (antes Agencia Federal de Investigacin) 1
Direccin General de Tecnologas de Informacin y Comunicacin 1
Direccin General Programacin y Presupuesto 1
Direccin General de Recursos Humanos 1
Direccin General de Control y Registro de Aseguramiento de Ministeriales 1
Direccin General de Servicios Areos 1
Subprocuradura Jurdica y de Asuntos Internacionales 0.8
0.8
Unidad Especializada en Investigacin de Delitos Fiscales y Financieros 0.8
Coordinacin de Asuntos Internacionales y Agregaduras 0.8
Fiscala Especializada para la Atencin de Delitos Cometidos contra la Libertad de
0.8
Expresin.
Direccin General de Constitucionalidad 0.8
Direccin General de Cooperacin Internacional 0.8
Direccin General de Control de Procesos Penales Federales 0.8
0.8
Direccin General de Inspeccin Interna 0.8
Direccin General de Supervisin e Inspeccin Interna para AFI 0.8
Direccin General para Delitos Cometidos por Servidores Pblicos de la Institucin 0.8
Direccin General de Averiguaciones Previas y Control de Procesos en Materia de
0.8
Delitos Electorales
Subprocuradura Especializada en Investigacin de Delitos Federales 0.8
Visitadura General 0.8
Fiscala Especializada para la Atencin de Delitos Electorales 0.8
Unidad Especializada en Investigacin de Delitos contra el Ambiente y Previstos
0.8
en Leyes Especiales
Coordinacin de Planeacin, Desarrollo e Innovacin Institucional 0.8
Unidad Especializada en Investigacin de Delitos contra el Ambiente y Previstos
0.8
en Leyes Especiales
Direccin General de Planeacin e Innovacin Institucional 0.8
79
Direccin General de Formacin Profesional 0.8
Direccin General de Polticas Pblicas y Coordinacin Interinstitucional 0.8
0.8
Comunidad
0.8
0.8
Delincuencia
Fiscala Especializada para la Atencin de Delitos Relacionados con Actos de
Violencia contra las Mujeres en el Pas (Fiscala Especializada para los Delitos de 0.8
la Violencia contra las Mujeres y Trata de Personas)
Direccin General de Anlisis Legislativo y Normatividad 0.8
0.8
Unidad Especializada en Investigacin de Delitos contra la Salud 0.4
Unidad Especializada en Investigacin de Delitos en materia de Secuestro 0.4
Unidad Especializada en Investigacin de Asalto y Robo de Vehculos 0.4
Coordinacin General de Investigacin 0.4
Direccin General Jurdica en Materia de Delitos Electorales 0.4
Direccin General de Poltica Criminal, Coordinacin y Desarrollo en Materia de
0.4
Delitos Electorales
Unidad Especializada en Investigacin de Terrorismo, Acopio y Trfico de Armas 0.2
0.2
rganos
Unidad para la Implementacin del Sistema Procesal Penal Acusatorio 0.2
0.2
rganos
Unidad de Proyectos Estratgicos Sistmicos 0.2
80
Tabla 2. Tramo de control (reas estratgicas y subordinadas)
reas estratgicas y subordinadas ndice
Unidad Especializada en Investigacin de Asalto y Robo de Vehculos 1
Coordinacin de Asuntos Internacionales y Agregaduras 1
Centro Federal de Proteccin a Personas 1
Unidad de Operaciones 1
Coordinacin de Asuntos Internacionales y Agregaduras 1
Direccin General de Amparo 1
1
Visitadura General 1
1
1
Leyes Especiales
Coordinacin de Planeacin, Desarrollo e Innovacin Institucional 1
1
1
Leyes Especiales
Direccin General de Prevencin del Delito y Servicios a la Comunidad 1
Direccin General de Formacin Profesional 1
Direccin General de Polticas Pblicas y Coordinacin Interinstitucional 1
1
Comunidad
Unidad de Proyectos Estratgicos Sistmicos 1
Direccin General de Control y Registro de Aseguramiento de Ministeriales 1
Direccin General de Servicios Areos 1
0.75
Unidad Especializada en Investigacin de Trfico de Menores, Personas y rganos 0.75
Centro de Evaluacin y Control de Confianza 0.75
Direccin General de Procedimientos Internacionales 0.75
Direccin General de Control de Averiguaciones Previas 0.75
0.75
81
0.75
Delitos Electorales
0.75
Delitos Electorales
Direccin General de Servicio de Carrera de Procuracin de Justicia Federal 0.75
Coordinacin General de Servicios Periciales 0.75
Direccin General de Asuntos Jurdicos 0.75
0.75
Direccin General Adjunta de Operaciones para el Combate al Narcomenudeo
(Unidad Especializada en Investigacin de Delitos de Comercio de Narcticos 0.75
destinados al Consumo Final)
Direccin General de Procedimientos Penales 0.75
Oficiala Mayor 0.75
Polica Federal Ministerial (antes Agencia Federal de Investigacin) 0.75
0.75
Coordinacin de Supervisin y Control Regional 0.75
0.75
Delincuencia
0.75
Direccin General de Seguridad Institucional 0.75
Direccin General del Cuerpo Tcnico de Control 0.50
Direccin General de Atencin y Seguimiento a Recomendaciones 0.50
Direccin General de Promocin de la Cultura en Derechos Humanos, Atencin a
0.50
Quejas e Inspeccin.
Direccin General de Visitaduras 0.50
Direccin General de Asuntos Especiales 0.50
Direccin General de Recursos Materiales y Servicios Generales 0.50
Direccin General de Instrumentacin Tecnolgica 0.50
Subprocuradura Especializada en Investigacin de Delincuencia Organizada 0.25
Subprocuradura de Control Regional, Procedimientos Penales y Amparo 0.25
0.25
Organizada
82
Tabla 3. Pertinencia de las reas que le reportan y niveles de interrelacin
Unidad Administrativa ndice
Direccin General de Prevencin del Delito y Servicios a la Comunidad 1
Direccin General de Tecnologas de Informacin y Comunicacin 0.90
Direccin General de Control y Registro de Aseguramiento de Ministeriales 0.90
Direccin General de Procedimientos Penales 0.88
0.88
Delitos Electorales
0.88
Delitos Electorales
Direccin General de Recursos Humanos 0.83
Oficiala Mayor 0.81
0.80
Comunidad
Direccin General de Servicios Areos 0.75
0.75
0.75
Quejas e Inspeccin.
Direccin General de Amparo 0.75
Direccin General de Seguridad Institucional 0.71
0.67
Leyes Especiales
Unidad de Proyectos Estratgicos Sistmicos 0.60
0.59
Delincuencia
0.59
83
Unidad Especializada en Investigacin de Operaciones con Recursos de Procedencia
0.56
Coordinacin General de Servicios Periciales 0.52
Direccin General Programacin y Presupuesto 0.50
0.50
0.50
Leyes Especiales
0.50
Instituto de Capacitacin y Profesionalizacin en Procuracin de Justicia Federal 0.50
Unidad de Operaciones 0.50
0.50
0.38
0.38
(Unidad Especializada en Investigacin de Delitos de Comercio de Narcticos 0.38
0.38
Direccin General de Instrumentacin Tecnolgica 0.25
Direccin General de Apoyo Jurdico y Control Ministerial en Delincuencia Organizada 0.24
84
5. Anlisis de interrelaciones
Introduccin
De manera inevitable, las personas que colaboran en una organizacin entran

en relaciones entre s en aras de los fines colectivos de la misma. Pero ms que
de inevitabilidad de las relaciones en los seres humanos, la palabra los pone
naturalmente en contacto unos con otros en un plano de racionalidad
discursiva habra que hablar de la necesidad innata de los individuos de
hacer contacto con los dems, de dialogar, ponerse de acuerdo y actuar. La
organizacin no puede evitarlo y, de hecho, le conviene alentarlo, provisto un
marco institucional que define, con claridad, los alcances de las relaciones
internas. Uno de los ejes temticos de este diagnstico se centra en los
vnculos que, al interior de la organizacin, sostienen entre s las distintas
unidades administrativas, conformadas stas, a su vez, por hombres y mujeres
de carne y hueso. Con ello, se busca capturar el grado de consistencia interna a
partir del tejido vivo de la organizacin.
A mayor precisin y claridad de los lmites en que se pueden dar los vnculos
intra-institucionales, ms certidumbre para las personas que, finalmente, son
responsables de conducir las actividades de la organizacin, pero tambin, ms
eficiencia, en la medida en que todos entienden las consecuencias de sus actos
y de los dems. Esa precisin y claridad deben estar inscritas en las normas no
slo legales, sino, quiz ms trascendente, reglamentarias que dan orden y
estructura al da a da. El ndice que se analiza en este captulo revela las
condiciones en que se encuentra la PGR en la materia. Para entenderlo mejor,
conviene recordar que el ndice lo conforman dos partes: Nivel de interrelacin y
Valor de la interrelacin. La primera parte se concentra en la relevancia de las
relaciones medida por los vnculos de cada unidad administrativa con las reas
estratgicas de la PGR; 35 la segunda, al valor de las reas (estratgicas y
operativas) con que se relaciona tomando en cuenta el tipo sustantivo, de
apoyo o adjetivo de las mismas (en este caso, tienen ms peso en el ndice las
relaciones con reas sustantivas, peso que disminuye conforme se pasa a las
de apoyo y las adjetivas).
Valor global del ndice Interrelaciones
En trminos generales, la PGR obtiene un valor en el ndice Interrelaciones de

0.41, es decir, tanto por el Nivel de interrelacin como por el Valor de la
interrelacin, en este rubro la realidad deja mucho que desear. En la Grfica 8,
que presenta los datos de los ndices y los subndices, puede apreciarse que
los ndices (Nivel de interrelacin y Valor de la interrelacin) se comportan un
poco mejor que los subndices. Significa, por un lado, que las reas estratgicas
35
En el ndice correspondiente a Nivel de interrelacin se han subsumido, a su vez, otros tres subndices,
uno para cada tipo de rea: sustantiva, de apoyo y adjetiva. ndice y subndices expresan cosas distintas,
es decir, aqul no es un promedio de stos.
85
mantienen entre s relaciones en una proporcin superior a 50% y, por el otro,
que las reas en general mantienen vnculos, principalmente, con reas
sustantivas, a decir del valor del ndice Valor de la interrelacin (0.55). Esto
implica que, desde una perspectiva general, la PGR, lejos todava del ptimo,
presenta un escenario promisorio para mejorar sus relaciones internas.
Grfica 1. ndice general Interrelaciones

Nivel de 0.56
interrelacin
0.60
0.40
Nivel de la interrelacin
por nivel estratgico
0.55
Valor de la interrelacin 0.20
0.39 sustantivo (tipo de rea
1)
0.00
0.29 0.27
Nivel de la interrelacin Nivel de la interrelacin
por nivel estratgico por nivel estratgico de
adjetivo (tipo de rea 3) apoyo (tipo de rea 2)
Lo mismo no se puede decir, sin embargo, de la situacin que guardan las

unidades sustantivas, adjetivas y de apoyo en lo individual. Si bien el Nivel de
las relaciones con unidades estratgicas sustantivas es un poco mejor que los
otros dos, el valor de 0.39 resulta, en realidad, muy pobre. Este resultado
implica que, prcticamente, cuatro de cada diez unidades administrativas de la
PGR se relacionan ms con reas estratgicas de tipo sustantivo. An ms
preocupantes son los valores para el Nivel de interrelacin con las reas
estratgicas adjetivas y de apoyo, de 0.29 y 0.27, respectivamente. En el
conjunto, comparando los valores de los subndices mencionados con el del
ndice Nivel de interrelacin, las relaciones parecen volverse un poco ms
densas, pues hay ms conectividad de las unidades con las reas estratgicas
de la PGR, sin importar su tipo (sustantivas, adjetivas o de apoyo). Pero, como
se ha dicho, esa densidad conectiva tiende a diluirse tomadas las reas
sustantivas, adjetivas y de apoyo por separado.
Puestos los ndices bajo el microscopio, los matices pueden apreciarse con
mayor nitidez. El ndice Nivel de interrelacin se presenta de manera desigual a
lo largo de las reas para las que hay informacin. As, prcticamente la tercera
parte de las mismas cae en zona verde, lo cual las coloca en un nivel
adecuado; poco menos de la mitad (47.9%) se queda en la regin roja, nivel
inadecuado; y 19.2%, en condiciones de regular. Para decirlo en breve, la
86
mayor parte de las unidades administrativas no mantienen relaciones
institucionales apropiadas, en nmero o en calidad, con las reas estratgicas,
mientras que apenas tres de cada diez, se caracterizan por la fortaleza de las
mismas. Si hubiera que tomar decisiones a ojos cerrados, sin duda, las
unidades en la regin roja calificaran como candidatas a desaparecer, y las
amarillas pasaran a un estudio detenido que justificara su presencia
condicionada a la mejora de sus relaciones.
Grfica 2. ndice global Nivel de interrelacin
32.9%
Adecuado
47.9%
Regular
Inadecuado
19.2%
ndice Promedio =.56
Por su parte, los subndices Nivel de interrelacin de reas sustantivas, de

apoyo y adjetivas muestran que la pobreza organizacional puede empeorar
todava ms. Slo 22.2% de las unidades sustantivas, segn se aprecia en la
Grfica 3, se relaciona con unidades estratgicas y, de ese modo, alcanza a
ubicarse en el nivel adecuado de las interrelaciones. En tanto, 27.8% de las
reas sustantivas de la PGR se ubica en la zona regular de las interrelaciones,
lo cual significa que sus vnculos con las reas estratgicas padecen algn
grado de debilidad, mismo que aumenta en el caso de 50% de las unidades
sustantivas que tiene muy pocas relaciones con sus pares estratgicos o, de
plano, no las tienen. Si bien la zona amarilla siempre despierta la esperanza de
que las reas ah ubicadas podran alcanzar, con el proverbial empujn, la
categora de adecuado (que, en este caso, implicara posicionarse con
relaciones ms numerosas y fuertes con reas estratgicas), en realidad, muy
bien cabe la posibilidad de que suceda todo lo contrario y se sumen a ese 50%
de reas en pobreza relacional. Una buena proporcin de las reas piden a
gritos un trabajo profundo de reorganizacin y realineamiento interno para
hacerlas ms pertinentes con las unidades estratgicas.
87
Grfica 3. ndice Nivel de interrelacin de reas sustantivas, de apoyo y adjetivas
0.0% 10.0% 20.0% 30.0% 40.0% 50.0% 60.0%
22.2%
50.0%
Regular
31.6% Inadecuado
De apoyo 15.8%
52.6%
55.6%
Adjetivas 5.6%
38.9%
La situacin de las relaciones mejora con las unidades administrativas de

apoyo: 31.6% de ellas exhibe un nivel adecuado de nexos con reas
estratgicas. Pero, de otro lado, de acuerdo con la misma Grfica 3, cinco de
cada diez estn en la regin roja: el nivel de interrelaciones de las reas de
apoyo con estratgicas es, para decirlo pronto, inadecuado. En la zona amarilla,
regular, se halla apenas 15.8% de las reas. Los datos admiten una lectura que
esconde una paradoja: las reas de apoyo, que deberan prestar sus servicios
especializados a las reas estratgicas, tal vez ms que a nadie, simplemente
no lo hacen. Y no se ve que exista un nmero de unidades en condiciones de
superar su categora de regular para pasar al nivel adecuado de relaciones con
reas estratgicas, pues ah se sita un magro 15.8%.
La realidad s puede mejorar, aunque lo haga con el auxilio de las reas

adjetivas. El ndice Nivel de interrelacin de reas adjetivas con unidades
estratgicas llega a su nivel ms alto: 55.6% de stas alcanza la regin verde.
Quiere decir que ms de la mitad de las unidades administrativas de carcter
adjetivo de la PGR tiene relaciones numerosas y robustas con las de nivel
estratgico. No ocurre lo mismo con 38.9% que se sitan en la regin roja con
relaciones poco numerosas y, probablemente, dbiles con las unidades
estratgicas, ni con el muy bajo 5.6% en condiciones regulares. Destaca aqu el
hecho de que los mejores valores del ndice Nivel de interrelaciones se den con
las instancias adjetivas de la organizacin y que al colocarlos junto a los de las
sustantivas, pareciera que las reas estratgicas se caracterizan por su
aversin a tratar con unidades sustantivas y preferir ms las adjetivas.
88
Cualquier interpretacin de los datos validara la relativa indigencia en la que
opera la PGR en trminos de sus relaciones internas. El grueso de las unidades
administrativas sufre de una desconexin crnica y, al mismo tiempo, da
muestras de cierta predileccin por los vnculos con reas estratgicas adjetivas
y, en menor medida, con las de apoyo. En el entendido de que las relaciones
internas se desenvuelven sobre una base de racionalidad administrativa, parece
lgica la inclinacin hacia lo adjetivo pues ah residen los recursos (financieros,
materiales, humanos, tecnolgicos) que mueven a la organizacin. En cierto
modo, sorprende que no sean ms numerosas. Pero, de igual manera, llama la
atencin el adelgazamiento de las redes en el plano sustantivo. Es como si la
Procuradura careciera, en efecto, de sustancia y que sus integrantes dedicaran
ms tiempo y esfuerzo en todo, menos en lo esencial.
En cuanto al ndice Valor de la interrelacin, que pondera el tipo de rea

(sustantiva, de apoyo o adjetiva) con la cual se relacionan las dems
asignndole un peso a cada uno de ellos segn su importancia (3, para las
sustantivas; 2 para las de apoyo; 1 para las adjetivas),36 si bien 49.3% de las
unidades administrativas presenta una relacin de carcter
preponderantemente adjetivo quedando, en consecuencia, en la regin roja,
32% es de gnero sustantivo, ubicado en la zona verde, y 18.7%, de apoyo,
ubicndose en la porcin de color amarillo. En otras palabras, en lnea con lo
que arroja el ndice Nivel de interrelacin, analizado en los prrafos anteriores,
los valores del ndice Valor de la interrelacin ofrecen una imagen de la PGR
densa en su parte adjetiva fantasma de inanidad que recorre sus pasillosy
ms bien porosa en su porcin sustantiva.
Grfica 4. ndice Valor de la interrelacin
32.0%
Adecuado
49.3% Regular
Inadecuado
18.7%
ndice Promedio =.53
36
Ya se ha explicado que la razn de hacerlo as permite apreciar ya no la cantidad, sino la cualidad de las
relaciones.
89
ndice Interrelaciones por reas estratgicas y subordinadas
Las reas estratgicas exhiben valores en los ndices de interrelacin similares

a los obtenidos para todas las unidades de la PGR. Muestran, sin embargo, una
tenue mejora. Por ejemplo, el valor de la interrelacin sube a 0.53, lo que se
traduce en que ms de la mitad de las reas, en promedio, se relacionan
preferentemente con unidades sustantivas. A su vez, el nivel de interrelacin se
eleva a 0.58, lo que quiere decir que casi seis de cada diez reas mantienen un
nmero de relaciones mayor con reas sustantivas. En cambio, aun cuando sus
valores aumentaron en algo, los niveles especficos de interrelacin con reas
sustantivas, de apoyo y adjetivas, siguen apareciendo con valores debajo de
0.50 (Los valores correspondientes a las reas subordinadas presentan,
tambin, un comportamiento similar al de las jerrquicas, por lo que la
explicacin ofrecida para stas aplica para aqullas).
Grfica 5. ndice Interrelaciones
0.58
Nivel de interrelacin
0.60
0.50
0.40
0.30 Nivel de la interrelacin
0.57 por nivel estratgico
Valor de la interrelacin 0.20
0.41 sustantivo (tipo de rea
0.10 1)
0.00
0.27
0.32
Nivel de la interrelacin Nivel de la interrelacin
por nivel estratgico por nivel estratgico de
adjetivo (tipo de rea 3) apoyo (tipo de rea 2)
Las unidades de orden estratgico muestran, de un modo parecido, problemas

en el nivel de interrelaciones, aunque las reas en que alcanzan la clasificacin
de adecuado representan un poco ms de la cuarta parte, frente a una
proporcin igual en la banda amarilla (regular), y a 46.2% de las que se
quedaron en la regin roja. De nuevo, las relaciones de las distintas instancias
internas de la PGR tienden a disolverse, quiz un poco ms an, cuando se
trata de los nexos con las unidades administrativas estratgicas. El grueso de
las reas continan aqu en un estado de depauperizacin relacional que podra
mejorar elevando el nmero y la calidad de los vnculos institucionales internos
90
con unidades estratgicas en las reas de la zona amarilla, que representan
26.9% del total.
Grfica 6. ndice Nivel de interrelaciones en reas estratgicas
26.9%
46.2%
Adecuado
Regular
Inadecuado
26.9%
ndice Promedio =.58
Sin ser sustancialmente mejores, las condiciones de las reas subordinadas

presentan un panorama apenas ms optimista en cuanto a la proporcin de las
mismas que se relacionan con unidades estratgicas: ms de la tercera parte
cae en la zona verde. Casi literalmente vale decir que 48.9%, sin embargo, cae
en la regin roja: aqu, el nivel de las relaciones de las instancias subordinadas
con las estratgicas es inadecuado. Slo una pequea porcin (14.9%) se
queda en estado de buena esperanza: esperando que medidas institucionales
pudieran ayudarles a repoblar sus relaciones con reas estratgicas para entrar
al grupo de reas con valores adecuados.
Si todava quedaran dudas sobre la importancia de un equilibrio en las

relaciones, baste agregar un razonamiento ms, con una metfora. Los vnculos
internos, intangibles por definicin, forman sin embargo un tejido que, en la
medida de su densidad, constituyen una coraza que protege a la organizacin
ante eventualidades nunca faltan que pudieran amenazar su
funcionamiento eficiente. Es decir, en primer lugar, las relaciones entendidas
as, dotan de los recursos organizacionales para operar con eficiencia. En
segundo lugar, precisamente porque le permite afrontar contingencias sin
perder eficiencia, la coraza equipa de mejor manera a la PGR para actuar con
eficacia. Pero en las condiciones actuales, el tejido, deteriorado, no logra
abarcar a toda la institucin de un modo consistente que la galvanice contra los
vaivenes del ambiente externo y la dote, al interior, de los equilibrios necesarios
para la operacin eficiente.
91
Grfica 7. ndice Nivel de interrelaciones en reas subordinadas
36.2%
48.9% Adecuado
Regular
Inadecuado
14.9%
ndice Promedio =.55
Desde el mirador del tipo de reas (sustantivas, de apoyo y adjetivas), las cosas
guardan una gran similitud respecto del anlisis hecho en el apartado anterior.
Tanto las unidades sustantivas como las de apoyo presentan valores altos en la
banda roja: 52.6% y 52.6%, respectivamente, exhiben un nmero bajo de
relaciones con reas estratgicas. Las adjetivas, de nueva cuenta, se
caracterizan por una mayor densidad conectiva con los niveles estratgicos de
la organizacin. Y, como tambin se observa en la Grfica 9, conforme se pasa
de las reas sustantivas a las adjetivas, las relaciones con instancias
estratgicas van adquiriendo preeminencia. Lo dicho: un fantasma recorre a la
PGR, ms preocupado por los recursos administrativos que por los resultados
sustantivos.
Grfica 8. ndice nivel de interrelacin de reas sustantivas, de apoyo y adjetivas
0.0% 10.0% 20.0% 30.0% 40.0% 50.0% 60.0%
21.1%
52.6% Regular
Inadecuado
31.6%
De apoyo 15.8%
52.6%
55.6%
Adjetivas 5.6%
38.9%
92
Como si se tratara de un augurio, el peso de las interrelaciones en efecto
pronostica resultados similares. En la PGR predomina un sesgo hacia lo no
sustantivo. En este caso, como lo ilustra la Grfica 9, exactamente una cuarta
parte de todas las reas estratgicas se decantan por vnculos con reas
sustantivas, pero la mitad no. De hecho, por la forma en que est construido el
ndice Valor de la interrelacin, esto significa una fuerte preferencia por nexos
con unidades adjetivas. No es que stas resulten irrelevantes, pues contribuyen
tambin a la cadena de valor institucional. El problema descansa en las
asimetras internas que quedan al descubierto con los valores del ndice y que,
quiz peor, destacan entre las reas estratgicas, en comparacin con las
subordinadas.
Grfica 9. ndice Valor de la interrelacin de reas estratgicas
25.0%
Adecuado
50.0% Regular
Inadecuado
25.0%
ndice Promedio =.53
En efecto, la Grfica 10 expone una realidad similar en los porcentajes de la

mancha roja, pero de alguna manera superior en la franja verde. Ah se
encuentra 36.2% (proporcin mayor a las de reas estratgicas) de las reas
subordinadas que se vinculan con reas estratgicas sustantivas. De modo que
no slo hay una preferencia institucional por lo adjetivo, sino que las relaciones
sustantivas las ostentan ms las instancias subordinadas. Como si sobre la
herida apareciera la infeccin, no slo el tejido conectivo de la PGR est roto y
parchado; las lneas de mando estn desconectadas de las lneas operativas.
Slo quienes viven todos los das esta experiencia podran explicarla de mejor
manera.
93
Grfica 10. ndice Valor de interrelacin de reas subordinadas
36.2%
Adecuado
48.9%
Regular
Inadecuado
14.9%
ndice Promedio =.53
5.1 Reflexiones sobre el anlisis de interrelaciones
Aunque ya el lector puede tener una idea ms o menos clara de la situacin que
vive la PGR en sus relaciones internas, las conclusiones siguientes sirven de
sntesis a lo explicado en este captulo:
a) En trminos generales, las reas estratgicas mantienen entre s un
aceptable nivel de relaciones.
b) Sin embargo, menos de la mitad de las unidades administrativas se
relacionan con reas estratgicas de tipo sustantivo.
c) La densidad conectiva de las unidades administrativas con las reas
estratgicas, sin importar su tipo (sustantivas, adjetivas o de apoyo),
tiende a diluirse tomadas las reas sustantivas, adjetivas y de apoyo por
separado.
d) La mayor parte de las unidades administrativas no mantienen relaciones
institucionales apropiadas, en nmero o en calidad, con las reas
estratgicas.
e) Slo dos de cada diez unidades sustantivas se relaciona con unidades
estratgicas.
f) La mitad de las unidades sustantivas tiene muy pocas relaciones con sus
pares estratgicos o, de plano, no las tienen.
g) El nivel de interrelaciones de las reas de apoyo con estratgicas es
inadecuado.
h) Las reas de apoyo, que deberan prestar sus servicios especializados a
las reas estratgicas, simplemente no lo hacen.
i) Ms de la mitad de las unidades administrativas de carcter adjetivo de
la PGR tiene relaciones numerosas y robustas con las de nivel
estratgico.
94
j) Las reas estratgicas se caracterizan por su aversin a tratar con
unidades sustantivas y preferir ms las adjetivas.
k) El grueso de las unidades administrativas sufre de una desconexin
crnica.
95
Tablas
Tabla 1. ndice Valor de Interrelacin unidades estratgicas

Oficiala Mayor 1
1
0.88
0.59
Comunidad
0.44
Delincuencia
0.36
0.36
Leyes Especiales
Unidad Especializada en Investigacin de Delitos Cometidos por Servidores Pblicos y
0.10
contra la Administracin de Justicia
Coordinacin General de Informacin y Anlisis Financiero 0
Fuente. Elaboracin Propia
96
Tabla 2. ndice Valor de Interrelacin unidades subordinadas
Direccin General de Inspeccin Interna 1
Direccin General para Delitos Cometidos por Servidores Pblicos de la Institucin 1
Direccin General de Visitaduras 1
Direccin General de Planeacin e Innovacin Institucional 1
Direccin General de Recursos Materiales y Servicios Generales 1
Direccin General de Seguridad Institucional 1
Direccin General de Servcio de Carrera de Procuracin de Justicia Federal 1.00
Unidad Especializada en Investigacin de Operaciones con Recursos de Procedencia Ilcita y de
0.88
Falsificacin o Alteracin de Moneda
Direccin General de Promocin de la Cultura en Derechos Humanos, Atencin a Quejas e
0.59
Inspeccin.
Direccin General de Prevencin del Delito y Servicios a la Comunidad 0.59
Unidad Especializada en Investigacin de Delitos contra los Derechos de Autor y la Propiedad
0.36
Industrial
Unidad Especializada en Investigacin de Delitos contra el Ambiente y Previstos en Leyes
0.36
Especiales
Unidad Especializada en Investigacin de Delitos Cometidos por Servidores Pblicos y contra la
0.10
Direccin General de Averiguaciones Previas y Control de Procesos en Materia de Delitos
0.08
Electorales
Direccin General Adjunta de Operaciones para el Combate al Narcomenudeo (Unidad
0.04
Especializada en Investigacin de Delitos de Comercio de Narcticos destinados al Consumo Final)
Direccin General de Poltica Criminal, Coordinacin y Desarrollo en Materia de Delitos Electorales 0.03
Direccin General de Control de Procesos Penales y Amparo en Materia de Delincuencia
0.00
Organizada
Direccin General de Tecnologa, Seguridad y Apoyo a la Investigacin en Delincuencia Organizada 0.00
97
Tabla 3. ndice Valor de Interrelacin (sustantivas, de apoyo y adjetivas)
Unidad Administrativa Tipo ndice
S 1
Federal
Direccin General de Inspeccin Interna S 1
S 1
Institucin
Unidad Especializada en Investigacin de Delitos contra la Salud S 0.88
S 0.88
S 0.88
Direccin General de Supervisin e Inspeccin Interna para AFI S 0.82
Subprocuradura Especializada en Investigacin de Delincuencia Organizada S 0.77
Unidad Especializada en Investigacin de Delitos en materia de Secuestro S 0.69
S 0.62
Armas
S 0.62
rganos
S 0.62
Armas
S 0.62
rganos
Unidad de Operaciones S 0.60
Unidad para la Implementacin del Sistema Procesal Penal Acusatorio S 0.52
Unidad Especializada en Investigacin de Asalto y Robo de Vehculos S 0.45
Direccin General de Amparo S 0.42
Direccin General de Control de Averiguaciones Previas S 0.40
Unidad Especializada en Investigacin de Delitos Fiscales y Financieros S 0.36
Subprocuradura Jurdica y de Asuntos Internacionales S 0.29
Direccin General de Procedimientos Internacionales S 0.29
Direccin General de Cooperacin Internacional S 0.25
Direccin General de Control de Procesos Penales Federales S 0.21
Coordinacin de Asuntos Internacionales y Agregaduras S 0.18
Direccin General de Constitucionalidad S 0.12
Direccin General Jurdica en Materia de Delitos Electorales S 0.09
S 0.08
S 0.03
Centro Federal de Proteccin a Personas S 0
Coordinacin General de Informacin y Anlisis Financiero S 0
S 0.00
Direccin General del Cuerpo Tcnico de Control S 0.00
Visitadura General DA 1
Coordinacin de Planeacin, Desarrollo e Innovacin Institucional DA 1
Direccin General de Visitaduras DA 1
98
Direccin General de Planeacin e Innovacin Institucional DA 1
Direccin General de Formacin Profesional DA 1
Direccin General de Polticas Pblicas y Coordinacin Interinstitucional DA 1
DA 0.59
Direccin General de Atencin y Seguimiento a Recomendaciones DA 0.59
Direccin General de Prevencin del Delito y Servicios a la Comunidad DA 0.59
Unidad Especializada en Investigacin de Delitos contra los Derechos de Autor
DA 0.36
y la Propiedad Industrial
DA 0.36
DA 0.36
DA 0.36
Subprocuradura de Control Regional, Procedimientos Penales y Amparo DA 0.32
Subprocuradura Especializada en Investigacin de Delitos Federales DA 0.23
Fiscala Especializada para la Atencin de Delitos Electorales DA 0.19
(Unidad Especializada en Investigacin de Delitos de Comercio de Narcticos DA 0.04
DA 0.00
Organizada
DA 0.00
Oficiala Mayor A 1
Centro de Evaluacin y Control de Confianza A 1
Direccin General de Tecnologas de Informacin y Comunicacin A 1
Direccin General Programacin y Presupuesto A 1
Direccin General de Recursos Humanos A 1
Direccin General de Recursos Materiales y Servicios Generales A 1
Direccin General de Seguridad Institucional A 1
Direccin General de Servcio de Carrera de Procuracin de Justicia Federal A 1.00
Direccin General de Servicios Areos A 0.96
Direccin General de Control y Registro de Aseguramiento de Ministeriales A 0.90
A 0.59
Comunidad
A 0.44
Delincuencia
Direccin General de Anlisis Legislativo y Normatividad A 0.34
Coordinacin de Supervisin y Control Regional A 0.24
A 0.10
A 0.10
Direccin General de Asuntos Especiales A 0.09
99
Tabla 4. ndice Nivel de Interrelacin unidades estratgicas
Oficiala Mayor 1
Centro de Evaluacin y Control de Confianza 1
0.86
0.57
Comunidad
0.43
0.43
Leyes Especiales
0.37
Delincuencia
0.14
100
Tabla 5 ndice Nivel de Interrelacin unidades subordinadas
Direccin General de Inspeccin Interna 1
Direccin General para Delitos Cometidos por Servidores Pblicos de la Institucin 1
Direccin General de Visitaduras 1
Direccin General de Planeacin e Innovacin Institucional 1
Direccin General de Recursos Materiales y Servicios Generales 1
Direccin General de Seguridad Institucional 1
Direccin General de Servcio de Carrera de Procuracin de Justicia Federal 1
Unidad Especializada en Investigacin de Operaciones con Recursos de Procedencia Ilcita y de
0.86
Falsificacin o Alteracin de Moneda
0.57
Inspeccin.
0.43
Industrial
0.43
Especiales
0.14
0.11
Electorales
Direccin General Adjunta de Operaciones para el Combate al Narcomenudeo (Unidad
0.03
Especializada en Investigacin de Delitos de Comercio de Narcticos destinados al Consumo Final)
Direccin General de Control de Procesos Penales y Amparo en Materia de Delincuencia
0.00
Organizada
Direccin General de Tecnologa, Seguridad y Apoyo a la Investigacin en Delincuencia Organizada 0.00
101
Tabla 6. ndice Nivel de Interrelacin (sustantivas, de apoyo y adjetivas)
Unidad Administrativa Tipo ndice
S 1
Federal
Direccin General de Inspeccin Interna S 1
S 1
Institucin
S 0.86
S 0.86
S 0.63
Armas
S 0.63
rganos
S 0.63
Armas
S 0.63
rganos
Unidad para la Implementacin del Sistema Procesal Penal Acusatorio S 0.57
S 0.11
S 0.03
S 0.00
Direccin General del Cuerpo Tcnico de Control S 0.00
Visitadura General DA 1
Coordinacin de Planeacin, Desarrollo e Innovacin Institucional DA 1
Direccin General de Visitaduras DA 1
Direccin General de Planeacin e Innovacin Institucional DA 1
102
Direccin General de Formacin Profesional DA 1
Direccin General de Polticas Pblicas y Coordinacin Interinstitucional DA 1
DA 0.57
Direccin General de Atencin y Seguimiento a Recomendaciones DA 0.57
Direccin General de Prevencin del Delito y Servicios a la Comunidad DA 0.57
DA 0.43
DA 0.43
DA 0.43
DA 0.43
Subprocuradura de Control Regional, Procedimientos Penales y Amparo DA 0.37
Subprocuradura Especializada en Investigacin de Delitos Federales DA 0.26
Fiscala Especializada para la Atencin de Delitos Electorales DA 0.23
(Unidad Especializada en Investigacin de Delitos de Comercio de Narcticos DA 0.03
DA 0.00
Organizada
DA 0.00
Oficiala Mayor A 1
Centro de Evaluacin y Control de Confianza A 1
Direccin General de Tecnologas de Informacin y Comunicacin A 1
Direccin General Programacin y Presupuesto A 1
Direccin General de Recursos Humanos A 1
Direccin General de Recursos Materiales y Servicios Generales A 1
Direccin General de Seguridad Institucional A 1
Direccin General de Servicio de Carrera de Procuracin de Justicia Federal A 1
A 0.57
Comunidad
A 0.37
Delincuencia
A 0.14
A 0.14
Direccin General de Asuntos Especiales A 0.11
103
6. Anlisis de Procesos
Como se ha sostenido a lo largo del anlisis que se presenta en este

documento, el funcionamiento armnico de la organizacin depende de varios
aspectos, todos ellos importantes en igual magnitud. Ya se han revisado los
temas de funciones, interrelaciones y estructura, destacando su
comportamiento en trminos de los ndices generados para expresar, de
manera sucinta, el estado que guarda la PGR respecto de cada uno de ellos.
En este apartado se aborda el tema de Procesos, el cual, por los datos que
arroja el anlisis duro, exhibe los peores resultados. Las razones descansan, en
parte, en la aparente poca atencin puesta en la documentacin de los
procesos internos, es decir, en los flujos de informacin. Una organizacin se
conforma, en lo fundamental, de flujos de informacin. La organizacin,
cualquier organizacin humana, es informacin. Y sta fluye por todas sus
venas, aunque hay puntos en los que, debida o indebidamente, se concentra,
mientras que en otros apenas los atraviesa sin detenerse ni aglutinarse.
Los procesos operativos son, pues, flujos de informacin que, sin embargo,
dependen de decisiones que se encuentran en su interior formando parte del
devenir mismo de la informacin. De hecho, del diseo de esas decisiones y del
modo en que se implementan depende el discurrir eficiente de los procesos. Por
eso, a menudo se observa en las organizaciones concentraciones de
informacin que configuran asimetras internas de poder que afectan el
funcionamiento del conjunto. Pero algo pasa cuando los procesos (tambin
denominados aqu procedimientos) no se han actualizado, o cuando los
documentos en los que se da cuenta de ellos son inadecuados o, simplemente,
no existen. Estos tres problemas estn presentes en la PGR. De ah que el
ndice de procesos presente los resultados ms bajos, en contraste con los
otros tres ejes temticos del diagnstico.
6.1 Valor global del ndice Procesos
Para determinar el estado actual de los procesos se tom en cuenta el nmero

de nodos decisorios contenidos en l por dos razones fundamentales. La
primera: los procesos o procedimientos, en tanto flujos de informacin,
constituyen una cadena de decisiones, unas ms o menos mecnicas o
automticas, otras ms o menos prudenciales que entraan un cierto grado de
discrecionalidad del responsable. Sin embargo, slo unas cuantas decisiones
retienen la condicin sine qua non del procedimiento y, por eso, se les
considera nodos decisorios. La segunda: los nodos decisorios son el corazn a
travs del que late cada procedimiento aportando as valor a toda la cadena
organizacional.
En el captulo metodolgico ya se ha explicado que el ndice de procesos se

basa en cuatro elementos, todos analizados en torno a los nodos decisorios:
104
niveles estratgicos, direcciones generales, procedimientos, y relevancia
decisional de las direcciones generales en el nivel estratgico al que pertenece.
La PGR muestra, en este respecto, un ndice promedio de 0.39, considerando
tanto a las reas estratgicas como a las no estratgicas que forman parte del
conjunto de unidades administrativas estudiadas. Hay que decir que no fue
posible decir nada sobre nodos decisorios de 35 reas de la Procuradura, de
un total de 80 para las que se hizo el anlisis, porque no existe documento
alguno que pudiera dar cuenta de ellos. As, a la ausencia de nodos decisorios
en procedimientos sustantivos documentados, se ana la carencia, simple y
llana, de manuales.
Grfica 1. ndice Procesos de reas estrtgicas y subordinadas

Nivel estratgico con
nodos decisorios
0.60
0.42
0.50
0.40
0.30
0.20
0.10 Direccin General,
Peso de los nodos Unidad Especializada o
0.21 0.00 0.57
decisorios del rea equivalente con nodos
decisorios
0.35
Nodos decisorios
El ndice mencionado es, en efecto, muy bajo. Para decirlo pronto, en materia
de procesos, la PGR no anda bien. Vemoslo un poco ms a detalle. El
componente o subndice denominado Peso de los nodos decisorios del rea
muestra el resultado ms pobre de los cuatro componentes que integran el
ndice de Procesos, con 0.21. Significa que es muy pequea la cantidad de
nodos por rea administrativa analizada respecto del total de nodos decisorios
detectados en el nivel estratgico al que est adscrita el rea. En otras
palabras, hay un buen nmero de unidades administrativas que, en realidad, no
toman decisiones fundamentales para la buena marcha de la unidad
administrativa a la que pertenecen (ver Tabla 3). (Hay que decir, por cierto, que
para obtener el dato del componente mencionado no se tomaron en cuenta las
105
reas para las que no hubo documentos que revisar (35), porque no existen o
porque no se tuvo acceso a ellos.)
Grfica 9. ndice general Peso de nodos decisorios

4% (2) 4% (2)
Adecuada
Regular
Inadecuada
91% (43)
ndice Promedio = 0.21
Fuente: Elaboracin propias
El valor del ndice ya anunciaba los resultados de la Grfica 1. Con excepcin

de cuatro (en verde y amarillo), 91% de las reas para las que hubo informacin
disponible, se encuentran en un nivel inadecuado con valores menores a 0.50
en el ndice en cuanto a la relevancia de las mismas en el nivel estratgico al
que estn adscritas. Las unidades administrativas con calificacin Regular o
Adecuada son la Unidad Especializada en Investigacin de Asalto y Robo de
Vehculos, la Polica Federal Ministerial (antes Agencia Federal de
Investigacin), la Direccin General de Averiguaciones Previas y Control de
Procesos en Materia de Delitos Electorales, y la Unidad Especializada en
Investigacin de Delitos Fiscales y Financieros. El color rojo advierte, por lo
menos, que conviene alguna clase de revisin sobre el peso de las unidades y
sobre su papel en los flujos decisorios de la PGR. Es posible que el problema
no sea absoluto, en trminos de pertinencia institucional, sino de carcter
relativo, en cuanto a su diseo y ubicacin al interior de la organizacin.
Otro componente o subndice del ndice de Procesos, Nodos decisorios, el

cual expresa los nodos encontrados dentro del total de procedimientos
revisados, muestra un comportamiento menos drstico de 0.35. La lectura del
ndice es sencilla: apenas una tercera parte de los procedimientos en las reas
con documentos contiene, por lo menos, un nodo decisorio. La PGR presenta el
fenmeno de ausencia de procedimientos documentados hay 35 unidades
administrativas sin manuales o que tenindolos, no los proporcionaron y, en
aquellos que s se documentan en manuales, el nmero de nodos es precario
en la mayora. No se trata, desde luego, de alguna norma que dicte cuntos
nodos decisorios son adecuados dentro de una organizacin, pero s indica una
cierta levedad organizacional en oposicin a densidad que pone en duda la
106
relevancia de las reas que la padecen. En total, 70% de las unidades
administrativas, entre estratgicas y no estratgicas, con manuales de
procedimientos, 37 no califica desde el punto de vista organizacional pues
presenta una cantidad de nodos decisorios muy bajo (en la Grfica 2 aparecen
en rojo).
Si hubiera un patrn al cual, de alguna manera, este componente del ndice se

ajustara, sobrara, tal vez, cualquier explicacin. Bastara con entender el patrn
para comprender el comportamiento de las reas en esas circunstancias. Pero
no existe tal estndar, de modo que ah se hallan lo mismo la Subprocuradura
de Control Regional, Procedimientos Penales y Amparo, que la Direccin
General de Promocin de la Cultura en Derechos Humanos, Atencin a Quejas
e Inspeccin; la Subprocuradura Especializada en Investigacin de
Delincuencia Organizada, que la Unidad Especializada en Investigacin de
Delitos contra el Ambiente y Previstos en Leyes Especiales; la Oficiala Mayor,
que la Coordinacin de Asuntos Internacionales y Agregaduras.
Grfica 2. ndice general Nodos decisorios
20% (12)
10% (6) Adecuado

Regular
70% (43) Inadecuado
ndice Promedio =.35

Fuente: Elaboracin propias
Cabra una prevencin contrafactual que hacer a efecto de aclarar un poco ms

las cosas. Aun si hubiera reas que, con uno o dos nodos decisorios, fueran
fundamentales a la organizacin, el hecho no indicara sino una concentracin
de poder que les permitira un control desproporcionado, sin participar en los
procesos internos de manera regular. Este tipo de poder corresponde,
usualmente, a las unidades que juegan un papel de supervisor, lo cual est
bien. Pero para las dems, como se ha dicho, significa asimetras que operan
en favor de unos cuantos sin que eso, necesariamente, beneficie el
funcionamiento del conjunto.
37
Comparado con el total de unidades administrativas (85), esas 44 representan 51.8%.
107
Como constructo humano, una organizacin vive gracias a los hombres y las
mujeres que la mueven, y no por virtud del mobiliario, la tecnologa o el dinero.
En ese sentido, los datos de la Tabla 4 evidencian que los intereses de los
individuos que forman parte de esas unidades administrativas guardan una
distancia considerable de los fines institucionales. O, puesto de otro modo, ah
parece gobernar ms el estilo personal de sus titulares que un cierto sentido de
institucionalidad. As lo sugiere la levedad organizacional a la que se ha hecho
referencia, y al descuido en la instauracin de rutinas que den cuenta de las
actividades sustantivas de las reas.
Aunque menos en cantidad (18), sucede algo similar con aquellas unidades
administrativas que presentan un ndice de nodos decisorios mayor a 0.50 (en
amarillo y en verde): no se sujetan a un esquema deliberado. Ah, los ndices de
12 unidades alcanzan un valor de 1, y seis, valores entre 0.50 y 0.79. Si bien
estas reas presentan una mayor densidad organizacional, ello no tiene nada
que ver con su ubicacin en el organigrama. La existencia de nodos decisorios
y, desde luego, los procedimientos documentados que los contienen, parecen
obra del azar. En descargo, debe decirse que, ah, el rigor institucional que las
caracteriza estara contribuyendo a su buen funcionamiento por dos efectos
meritorios: la certeza que los procedimientos imprimen al quehacer de los
funcionarios por la asignacin clara de responsabilidades y, sobre todo, el
rumbo ms o menos preciso que los nodos decisorios marcan, precisamente,
por apoyarse en lo sustantivo.
Los ndices Nivel estratgico con nodos decisorios y Direccin General, Unidad
Especializada o equivalente con nodos decisorios presentan el mismo valor
(0.42 y 0.57, respectivamente) para cada una de las reas estudiadas. Esto se
debe, como se aclar en la metodologa, a que el primer componente se calcula
a partir del conjunto de unidades que califican como nivel estratgico (que son,
en suma, 36) y que detenta al menos un nodo decisorio. El segundo se calcula
de igual manera, pero en referencia slo a direcciones generales, mismas que
conforman el conjunto de unidades administrativas subordinadas a las del nivel
estratgico. En estos dos casos, los ndices configuran una imagen de trazos
gruesos que nos dice que, al nivel estratgico lo caracteriza un nmero menor
de nodos decisorios (cuatro de cada diez de ellas tiene, por lo menos, uno), que
el nivel de direcciones generales (con seis de cada diez). Tambin refleja que
stas se hallan mejor documentadas en sus procesos que las reas de nivel
estratgico.
6.2 ndice Procesos por reas estratgicas y subordinadas
En cuanto a las reas de nivel estratgico, y haciendo a un lado los dos

componentes mencionados en el prrafo anterior (porque presentan, como es
obvio, los mismos ndices), el ndice de Pesos de los nodos decisorios del rea
cae a 0.19. Cabe aclarar que de 36 unidades administrativas 24 no tienen reas
subordinadas directamente y dos no cuentan con informacin, por lo que, en
108
virtud de la frmula de clculo, 38 este ndice se obtuvo de diez unidades
administrativas estratgicas. A partir de ello, pueden hacerse dos reflexiones.
Primero: las unidades estratgicas u ordinadas presentan un bajo peso
individual especfico dentro del nivel estratgico de la PGR. Puede hablarse,
entonces, de un cierto equilibrio en la distribucin de decisiones nodales para la
organizacin, de modo que nadie posea mayores espacios que otros en la
conduccin institucional.
Pero no es as. La distribucin de nodos decisorios presenta asimetras

considerables que no se reflejan en el promedio. Hay cinco de ellas sin nodos,
mientras que en una (Polica Federal Ministerial) se registra el ndice ms alto
para todo el sector estratgico de la PGR con 0.86, cuatro unidades ms
observan ndices positivos pero inferiores a 0.50 que, con los que estn en
cero, exhiben una situacin ms bien dramtica para las reas estratgicas de
la organizacin. Los nmeros proyectan condiciones en los que unos cuantos,
en realidad, destacan por cierta relevancia y concentracin de decisiones
respecto de las dems reas estratgicas, lo cual, a su vez, puede explicarse
por una mejor organizacin especfica interna y la presencia de documentos
institucionales en los que se han inscrito, de manera ms o menos apropiada,
las actividades que realizan y las decisiones que toman.
Grfica 3. ndice Procesos de reas estratgicas

nodos decisorios
0.60
0.42
0.50
0.40
0.30
0.20
0.19 0.00 0.57
decisorios
0.35
Nodos decisorios
38
El ndice se obtiene de la razn Nmero de nodos de decisin detectados en el rea (Direccin
General) entre el Total de nodos de decisin detectados en el nivel estratgico correspondiente.
109
Segundo: que una proporcin considerable de las reas estratgicas (70%) no
cuenten con informacin o con instancias subordinadas directas (24) indica ya
vicios operativos y de diseo estructural. Ya se ha sealado que en la PGR se
presenta el fenmeno de unidades administrativas sin estructura jerrquica
debajo de ellas, o con inconsistencias en las lneas de mando. El ndice Peso
de los nodos decisorios del rea de, alguna manera, corrobora ese hallazgo. Y
considerando la reflexin anterior, en este indicador no hay duda de que los
datos muestran una relativa pobreza organizacional y, quiz, habra que decir
que, con 0.19, las reas estratgicas se encuentran muy cerca de la pobreza
absoluta (Grfica 3).
Grfica 4. ndice Peso de nodos decisorios en unidades estratgicas

10% 0%
Adecuada
Regular
Inadecuada
90%

Puesto en trminos ligeramente distintos, 90% de las unidades estratgicas

ostentan un nivel inadecuado de nodos decisorios respecto del rea estratgica
a la que pertenecen (en rojo, en la Grfica 4). Su densidad organizacional
palidece ante las unidades con niveles adecuados en su ndice (en verde).
Querra decir que por cada unidad estratgica con un nmero adecuado de
nodos decisorios respecto del total del rea estratgica a la que se adscriben,
existen otras nueve en condiciones inadecuadas. Cabe advertir, de nuevo, que,
por lo menos, algunas de ellas quiz no renan mritos siquiera para formar
parte de la estructura organizacional un estudio ms detenido al respecto
podra poner los puntos sobre las es.
Sin duda, las unidades subordinadas hacen gala de mejores resultados, sin que
ello se traduzca en una situacin laudable. El ndice, de 0.22, supera apenas el
valor del ndice global, de 0.21 (ver Grfica 5), lo que ya representa un buen
signo. En esa misma lnea, hay que destacar que una de las reas se distingue
porque su ndice es de 1, en otra, de 0.57, y slo en dos reas es de cero. Sin
embargo, en el escenario organizacional de la PGR tambin se despliegan
caracteres con desempeos bajos en cuanto a lo que se ha denominado
densidad organizacional. En efecto, 92% de unidades muestran valores
110
inadecuados, debajo de 0.50, en su ndice de Peso de los nodos decisorios y
slo 3% exhibe valores adecuados por arriba de 0.80. Podra servir de consuelo
destacar que los valores de las unidades subordinadas en la regin roja de la
Grfica 6, son superiores a los de sus pares estratgicos ubicados tambin en
la regin roja (Grfica 4).
Grfica 5. ndice Procesos de unidades subordinadas

nodos decisorios
0.60
0.42
0.50
0.40
0.30
0.20
0.22 0.00 0.57
decisorios
0.36
Nodos decisorios
Una lectura adicional, comparando unidades estratgicas y subordinadas, y

enfatizando que las condiciones en este ndice de ninguna manera permiten
echar las campanas del optimismo a volar, consiste en que las subordinadas
parecen ms slidas al interior del rea a la que pertenecen, precisamente
porque sus ndices, inadecuados como son, se comportan un poco mejor que
los de las reas estratgicas. De alguna manera, muestran una mayor
pertinencia en trminos de las decisiones que ayudan a coagular las relaciones
intra-institucionales. En concreto, parece haber slo un poco ms de atencin al
orden en los segmentos subordinados de la estructura de la PGR, que en los
estratgicos. Las direcciones generales muestran una cierta propensin a
documentar sus procedimientos, en contraste con los niveles jerrquicos
superiores. Esa propensin no slo obedece a una preferencia por los
manuales, sino, quiz, sobre todo, a la misma presencia emprica de
procedimientos. En cambio, las reas estratgicas parecen sometidas a las
urgencias del da, debido, en cierto modo, a la probable inexistencia de rutinas,
provista la carencia de manuales.
El problema no es menor. Los procedimientos en una organizacin dan certeza

a sus participantes y a los actores con responsabilidades graves dentro de
ellos. La certeza, por su parte, garantiza que las cosas ocurran siempre de la
111
misma manera en un contexto cambiante por naturaleza, lo cual no significa
que los responsables de los nodos decisorios no cuenten con un mayor o
menor margen de libertad para decidir. La repeticin de actividades, con su
dosis de libertad, permite prepararse por los eventos por venir, es decir,
constituyen la base para planear y materializar los objetivos institucionales. He
ah la importancia de los procedimientos y su documentacin.
Grfica 6 ndice Peso nodos decisorios en reas subordinadas

3% 5%
Adecuada
Regular
Inadecuada
92%
En cuanto al ndice Nodos decisorios que, como se recordar, expresa el peso

relativo de nodos decisorios encontrados respecto del total de procedimientos
revisados (y para los cuales, obviamente, haba manuales), las reas de nivel
estratgico presentan el mismo resultado que en el ndice global: 0.35. Un
grupo de estas unidades (12) no cuenta con manuales o no se tuvo acceso a
los mismos; para el resto (24), los resultados se presentan en la Tabla 4 (al
final). Estos resultados muestran una mejor relacin proporcional entre las
reas con un ndice cuyos valores se hallan por encima de 0.80 (regin verde,
Grfica 7), que representan 29%, y las reas con valores en rojo o
inadecuados, que significan 71%. De alguna manera, la pertinencia de las reas
aumenta tenuemente al contrastar estos valores con el ndice anterior. Quiere
decir que, en trminos estrictamente procedimentales, en promedio, las reas
estn un poco mejor dotadas.
El apunte anterior se refiere al promedio. Al revisar el ndice por rea, la historia

es distinta. En efecto, se puede apreciar que ocho unidades administrativas
estratgicas simplemente no tienen un solo nodo decisorio; en otras cuatro, no
alcanzan siquiera un nodo decisorio en el conjunto de procedimientos; cuatro
ms van de uno a tres nodos; y las siete restantes presentan ndices de uno, lo
112
cual quiere decir que se encontr, por lo menos, un nodo decisorio por
procedimiento.39
Grfica 7. ndice Nodos decisorios de reas estratgicas
29%
Adecuado
Regular
Inadecuado
71% 0%

Son unas cuantas las unidades estratgicas de las que puede decirse se hallan
integradas, a plenitud, en los flujos de informacin de la PGR. Difcilmente,
puede afirmarse que, por ejemplo, la Subprocuradura Jurdica y de Asuntos
Internacionales o la Subprocuradura Especializada en Investigacin de
Delincuencia Organizada, que presentan sus ndices en cero, no forman parte
esencial del funcionamiento institucional, pese a que no se encontraron nodos
decisorios en sus procedimientos. Esto se debe, sin duda, a que los
procedimientos documentados en esas y otras reas con ndices bajos, no
renen las caractersticas necesarias de pertinencia y relevancia para la
organizacin en su conjunto.
En cualquier caso, debe destacarse que o los procedimientos y las rutinas no

importan, o su documentacin resulta irrelevante para los responsables. Es
posible que haya algunas reas estratgicas que, en la prctica, no importen o
sean irrelevantes para la organizacin en su conjunto. Querra decir que puede
prescindirse de ellas sin que sta lo resienta. Los datos aqu presentados
aportan informacin para decidir el curso de accin al respecto en uno de dos
sentidos o en ambos: por un lado, ajustar la estructura organizacional en
trminos de la relevancia decisional de sus reas; por el otro, alinear
procedimientos y su expresin documental con el funcionamiento real de la
PGR.
Las unidades subordinadas presentan el ndice relativo a nodos decisorios con

un valor de 0.35, igual al de las unidades estratgicas. A primera vista, parecen
39
Es posible que las reas con ndice igual a uno hayan presentado ms nodos decisorios que
procedimientos, en cuyo caso el ndice no rebasa uno.
113
iguales, pero explorando los detalles resulta una imagen un tanto distinta. De
entrada, hay un grupo de unidades administrativas en amarillo (ver Tabla 5) que
conforman una franja inexistente entre las unidades estratgicas. Y en rojo, se
aprecia una mayor proporcin de reas con valores superiores y pocas en cero
o cercanas a l, aunque se trate de una proporcin muy similar (70%) a la de
las reas estratgicas. La presencia de unidades en la regin amarilla, en
contraste con las estratgicas, indica reas de oportunidad en materia
procedimental.
Desde un punto de vista algo diferente, podra decirse que las unidades
subordinadas, en particular, las situadas en la regin roja, parecen justificarse
slo un poco mejor en el marco organizacional de toda la PGR, en la medida en
que sus procedimientos cuentan con un nmero de nodos decisorios que las
vuelve, as sea slo un poco, ms pertinentes respecto de las labores
sustantivas de la institucin. Tambin significa que, como en el caso de las
reas estratgicas, hay mucho por hacer a efecto de reducir las brechas entre
el funcionamiento sustantivo de cada rea considerada en lo individual, y su
aportacin al desempeo institucional de conjunto. De nuevo, se trata de una
cuestin de pertinencia que, por lo que el ndice refleja, se encuentran todava
lejos de alcanzar.
Grfica 8. ndice nodos decisorios en reas subordinadas
14%
Adecuado
16%
Regular
Inadecuado
70%

114
6.3 ndice Procesos por tipo de rea sustantiva, de soporte o adjetiva
En virtud de que, como ya se ha explicado antes, los componentes Nivel

estratgico con nodos decisorios y Direccin General, Unidad Especializada o
equivalente con nodos decisorios del ndice Procesos muestran los mismos
valores, el anlisis que se plantea a continuacin se concentra en los
componentes Peso de los nodos decisorios del rea y Nodos decisorios,
segn se trate de reas sustantivas, de soporte o adjetivas (en el captulo en el
que se analiza el ndice Funciones se explica cmo se obtiene esa
clasificacin). Por lo pronto, sin embargo, conviene introducir el tema haciendo
referencia a los valores promedio de los dos ltimos componentes. Primero, el
ndice del componente Nodos decisorios. La Grfica 9 muestra que las reas
sustantivas y las de soporte exhiben los valores ms altos, de 0.50 y 0.33,
respectivamente, mientras que las de soporte, otro de 0.16.
Ya sabemos, por lo descrito en los apartados anteriores, que el ndice es bajo

en general, pero aqu resulta interesante que, prescindiendo de ese dato, las
reas sustantivas presumen, respecto de los otros tipos de reas, un poco ms
de consistencia procedimental en cuanto al nmero de nodos decisorios
identificados en los procedimientos revisados. Es decir, a mayor sustantividad,
mayor relevancia procedimental. Y acontece algo similar al invertir la relacin: a
mayor adjetividad, menor esa magnitud. En efecto, las reas adjetivas muestran
una proporcin de nodos decisorios bastante menor a la de las reas
sustantivas. Las unidades administrativas de soporte estn a medio camino
entre ambas.
Grfica 9. ndice Nodos decisorios por tipo de reas

reas sustantivas
0.60 0.50
0.50
0.40
0.30
0.20
0.10
0.00
0.16
0.33
reas adjetivas reas de soporte
115
En cierta forma, hace sentido que las reas de soporte muestren esa relacin
de nodos decisorios dentro de sus procedimientos. La transversalidad de sus
actividades lo debe explicar: son unidades administrativas que apoyan a las
dems, de modo que su proceder depende, en buena medida, de decisiones
que quedan dentro de la esfera de responsabilidades de otros y, por lo mismo,
no pueden inscribirse de manera definitiva en las rutinas propias de las reas
de soporte. Con todo, hay aspectos de su quehacer que, sin duda, tienen
caractersticas de nodo decisorio y que hace que el ndice posea un valor
intermedio.
Desde otro punto de vista, los valores del ndice Nodos decisorios (Grfica 10)
revelan que las reas consideradas en este anlisis como sustantivas y
ubicadas en la zona color verde, representen poco menos de una tercera parte
de todas las reas sustantivas para las que existe informacin. Quiere decir que
la PGR cuenta con un nmero de unidades administrativas de carcter
sustantivo en las que encuentra solidez institucional, en la medida en que sus
procedimientos estn bien anclados en trminos decisionales y, en ese sentido,
pueden servir de ejemplo en el esfuerzo institucional de alineamiento interno.
Como hemos visto, la existencia de manuales de procedimientos no asegura,
necesariamente, que stos sean relevantes para el funcionamiento general de
la organizacin. Con todo, las unidades sustantivas con ndices que las colocan
en el rea verde sumadas a aquellas que muestran ndices que las ubican en el
rea amarilla, alcanzan 48%, lo cual es, en general, una buena noticia.
Grfica10. ndice Nodos decisorios de reas sustantivas
31%
Adecuado
52%
Regular
Inadecuado
17%
Debe reconocerse, no obstante, que el otro 52% de las reas sustantivas se

halla en la regin roja. Los valores del ndice de nodos decisorios se colocan
debajo de 0.50 y algunos en cero. Caben dos interpretaciones: o esas reas, en
la prctica, no justifican su pertinencia institucional, a pesar de la declaracin
116
documentada de que sus funciones se alinean directamente a los mandatos
constitucionales de la PGR, o es necesario ponerlas al da, no slo en trminos
documentales, sino en trminos de la semntica organizacional, porque
proyectan una clara disonancia cognitiva. Como tambin la proyecta, desde el
ngulo opuesto, la Polica Federal Ministerial. El valor de uno en su ndice de
nodos decisorios la coloca, positivamente, en territorio verde, pero al quedar
clasificada como rea adjetiva sus funciones estn documentadas de una
manera insubstancial, como ya se indic en el captulo correspondiente
cuando a todas luces es un rea sustantiva, muestra, precisamente, la
presencia de algo discordante entre el discurso y los hechos.
Un poco en esa misma lnea habra que entender por qu todas las reas
adjetivas, excepto dos (y una de ellas es la referida Polica Federal Ministerial),
estn en rojo (ver Tabla 7). Como si su existencia poco importara, pareciera que
lo adjetivo en la PGR lo es por partida doble: adems de que sus funciones se
ubican bajo la sombra de la macro-funcin netamente administrativa de
Gobierno y desarrollo institucional, sus procedimientos son livianos en
trminos de nodos decisorios. Y, al parecer, esas unidades administrativas se
empean en pasar desapercibidas, pues sus documentos no irradian siquiera
un poco de certeza en materia de nodos decisorios. Hay que aclarar que quiz
no todas, aunque para precisar, en definitiva, cules, es necesario emprender
una seria labor de zapa ms all de los documentos.
Grfica 1110. ndice Peso de los nodos decisorios por tipo de rea
reas sustantivas
0.30 0.25
0.25
0.20
0.15
0.10
0.05
0.00
0.15
reas adjetivas0.23 reas de soporte
En cuanto al componente Peso de los nodos decisorios del rea, los datos
vuelven a colocar adelante a las unidades sustantivas, pero con un ndice a la
mitad del valor del analizado antes (0.25). Le siguen las reas adjetivas con un
117
ndice de 0.23, y despus, las de soporte, con 0.15. En cualquier caso, como ya
se haba hecho notar, todas las reas de la PGR, en promedio, presentan este
problema de irrelevancia decisional al interior del nivel estratgico al que
pertenecen. El diagnstico no cambia al abordarlo desde el mirador del tipo de
rea (sustantiva, de soporte o adjetiva): exhibe las bajas cotas de interaccin en
que se desempean los rganos internos, toda vez que la relacin de nodos
decisorios de cada unidad respecto del total de nodos en el nivel estratgico
correspondiente, es evidentemente muy bajo.
Los datos admiten otra lectura, pero con un tenue toque de inquietud. Que las
reas sustantivas experimenten una situacin en la que 86% de ellas se
clasifiquen como inadecuadas, 9% como regulares, y slo 5% como adecuadas,
descubre a una institucin con poco peso decisional, algo de lo que, por lo
dems, tambin adolecen las unidades adjetivas y las de soporte. Con la
excepcin de unas cuantas unidades administrativas (en verde y amarillo, ver
Tabla 8), todas las dems presentan esta especie de contagio, seal de que las
estrategias sobre las cuales la PGR en su conjunto ha conducido su proceder
slo han reducido su eficacia. Y todo, en un trasfondo de ineficiencia. De modo
que en lugar de cooperacin, parecen imperar resistencias; en vez de
comunicacin, concentracin indebida de informacin; donde debera haber
fluidez, hay morosidad o discontinuidad; lo que debera distinguirse por una
cierta tica de la conviccin, se desmorona por la desconfianza; y ah donde
cabra la responsabilidad, manda la incompetencia.
Grfica12. ndice Peso nodos decisorios de reas Sustantivas
5%
9%
Adecuada
Regular
Inadecuada
86%

118
6.4 Reflexiones sobre el anlisis de procesos
Si a la organizacin moderna se le entiende como un constructo humano hecho,

esencialmente, de informacin, y a sta, a su vez, se le comprende como una
sustancia fluida que toma forma, para todo efecto prctico, a travs de
procesos, entonces la PGR, concebida como organizacin pblica, adolece de
problemas relacionados con ese componente fundamental: la informacin.
Ahora bien, aunque la informacin se manifiesta a todo lo largo y ancho del
funcionamiento organizacional, en los procesos existen ciertos puntos cuyas
peculiaridades los vuelven fundamentales para darle sentido a toda la
maquinaria. Se trata de lo que aqu se han denominado nodos decisorios. En
ellos se condensa la lgica de la organizacin y, por eso, constituyen el eje del
anlisis.
Ya sea porque no ha establecido, con relativa claridad, los flujos de informacin
ni los conductos a travs de los cuales sta debe transitar en su interior, ya sea
porque no ha sabido reflejarlos documentalmente, ya sea por una combinacin
de ambas situaciones, la PGR tiene en las deficiencias de sus procesos un
desafo a superar. Por lo que se ha visto a lo largo de este documento, no hay
duda de que, en materia de procesos, la Procuradura presenta sus deficiencias
ms notables. Helas aqu, en suma:
a) Hay una carencia importante de manuales, si bien esto afecta de manera
distinta a las diversas reas de la PGR.40
b) Existen procedimientos sustantivos documentados con ausencia de
nodos decisorios.
c) Un buen nmero de unidades administrativas no toman decisiones
fundamentales para la buena marcha del rea estratgica a la que
pertenecen.
d) Algunas unidades administrativas no parecen relevantes, a juzgar por su
papel en los flujos decisorios de la PGR. En efecto, 70.5% de las
unidades administrativas, entre estratgicas y no estratgicas, con
manuales de procedimientos, presenta una cantidad de nodos decisorios
muy bajo.
e) En particular, es posible que haya algunas reas estratgicas que, en la
prctica, no importen o sean irrelevantes para la organizacin en su
conjunto.
f) Apenas una tercera parte de los procedimientos en las reas con
documentos contiene, por lo menos, un nodo decisorio.
g) Parece haber una confusin entre los intereses de personas que
colaboran en ciertas unidades administrativas y los fines institucionales.
h) No existe un patrn con arreglo al cual se distribuyan los nodos
decisorios segn la ubicacin de las reas en el organigrama.
40
Hay 35 unidades administrativas sin manuales o que tenindolos, no los proporcionaron para el
estudio del CIDE.
119
i) Las unidades estratgicas, en contraste con las subordinadas, presentan
un bajo peso organizacional especfico (medido por el nmero de nodos
decisorios) dentro del nivel estratgico de la PGR.
j) Una proporcin considerable de las reas estratgicas no cuentan con
informacin o con instancias subordinadas directas, lo cual indica vicios
operativos y de diseo estructural.
k) Parece haber una mayor atencin al orden en las unidades
administrativas subordinadas de la PGR, que en las estratgicas.
l) Las reas estratgicas, adems de a la probable inexistencia de rutinas,
parecen sometidas a las urgencias del da, a reaccionar ante los eventos,
ms que a accionar.
m) Las reas sustantivas presumen, respecto de los otros tipos de reas, un
poco ms de consistencia procedimental en cuanto al nmero de nodos
decisorios identificados en los procedimientos revisados.
n) La PGR cuenta con un nmero de unidades administrativas de carcter
sustantivo en las que encuentra solidez institucional, en la medida en que
sus procedimientos estn bien anclados en trminos decisionales.
120
Tablas
Tabla 1. ndice Peso de los nodos decisorios segn reas estratgicas y subordinadas
0.57
Electorales
Subprocuradura de Derechos Humanos, Prevencin del Delito y Servicios a la Comunidad 0.40
0.20
Inspeccin.
Unidad Especializada en Investigacin de Delitos de Comercio de Narcticos destinados al
Consumo Final 0.13
Equivale a: Direccin General Adjunta de Operaciones para el Combate al Narcomenudeo
0.13
Industrial
0.13
Especiales
Oficiala Mayor 0.07
0.00
121
Tabla 2. ndice Nodos decisorios segn reas estratgicas y subordinadas
Unidad Especializada en Investigacin de Delitos Fiscales y Financieros 1
Consumo Final 1
Consumo Final 1
Unidad para la Implementacin del Sistema Procesal Penal Acusatorio 1
0.33
Industrial
0.33
Especiales
0.33
Industrial
0.33
Especiales
0.25
Inspeccin.
0.22
Electorales
Direccin General de Poltica Criminal, Coordinacin y Desarrollo en Materia de Delitos
0.14
Electorales
Direccin General de Servcio de Carrera de Procuracin de Justicia Federal 0.12
Centro Nacional de Planeacin, Anlisis e Informacin para el Combate a la Delincuencia 0.11
Oficiala Mayor 0.09
122
0.00
0.00
123
Tabla 3. ndice Peso de los nodos decisorios de reas estratgicas
Oficiala Mayor 0.07
124
Tabla 4. ndice Peso de los nodos decisorios en reas subordinadas
0.57
Electorales
0.21
Electorales
0.20
Inspeccin.
Consumo Final 0.13
0.13
Industrial
0.13
Especiales
0.00
125
Tabla 5. ndice Nodos decisorios de reas estratgicas
Unidad estratgica ndice
1
Narcomenudeo
Unidad para la Implementacin del Sistema Procesal Penal Acusatorio 1
0.33
0.33
Leyes Especiales
0.11
Delincuencia
Oficiala Mayor 0.09
0.07
Comunidad
0.00
126
Tabla 6. ndice Nodos decisorios de reas subordinadas
Unidad estratgica ndice
Consumo Final 1
0.33
Industrial
0.33
Especiales
0.25
Inspeccin.
0.22
Electorales
0.14
Electorales
0.00
127
Tabla 7. ndice Nodos decisorios por tipo de rea
Unidad administrativa Tipo ndice
Unidad Especializada en Investigacin de Asalto y Robo de Vehculos S 1
Unidad Especializada en Investigacin de Delitos Fiscales y Financieros S 1
S 1
Narcomenudeo
Unidad para la Implementacin del Sistema Procesal Penal Acusatorio S 1
Unidad de Operaciones S 1
Unidad Especializada en Investigacin de Delitos Fiscales y Financieros S 1
S 1
Narcomenudeo
Unidad de Operaciones S 1
Direccin General de Inspeccin Interna S 0.50
S 0.22
Delitos Electorales
Instituto de Capacitacin y Profesionalizacin en Procuracin de Justicia Federal S 0.20
Direccin General para Delitos Cometidos por Servidores Pblicos de la Institucin S 0.20
S 0.14
Delitos Electorales
S 0.00
Coordinacin General de Servicios Periciales DS 1
Direccin General de Formacin Profesional DS 1
DS 0.33
DS 0.33
Leyes Especiales
Direccin General de Asuntos Jurdicos DS 0.33
DS 0.33
DS 0.33
Leyes Especiales
Direccin General de Prevencin del Delito y Servicios a la Comunidad DS 0.33
Direccin General de Atencin y Seguimiento a Recomendaciones S 0.33
DS 0.25
Quejas e Inspeccin.
Direccin General de Visitaduras DS 0.25
Direccin General de Planeacin e Innovacin Institucional DS 0.25
128
Subprocuradura Especializada en Investigacin de Delitos Federales DS 0.20
Coordinacin de Planeacin, Desarrollo e Innovacin Institucional DS 0.08
Direccin General de Polticas Pblicas y Coordinacin Interinstitucional DS 0.07
Subprocuradura de Control Regional, Procedimientos Penales y Amparo DS 0.00
Visitadura General DS 0.00
Fiscala Especializada para la Atencin de Delitos Electorales DS 0.00
Polica Federal Ministerial (antes Agencia Federal de Investigacin) A 1
Direccin General de Recursos Humanos A 0.15
Direccin General de Servicio de Carrera de Procuracin de Justicia Federal S 0.12
A 0.11
Delincuencia
Oficiala Mayor A 0.09
A 0.07
Comunidad
Direccin General de Recursos Materiales y Servicios Generales A 0.07
Direccin General Programacin y Presupuesto A 0.05
Direccin General de Tecnologas de Informacin y Comunicacin A 0.04
A 0.00
A 0.00
* Algunas unidades administrativas aparecen dos veces porque en una ocasin lo hacen como rea
estratgica y en la otra, como rea subordinada.
S: Sustantiva.
DS: De soporte.
A: Adjetiva.
129
Tabla 6. ndice Peso de nodos decisorios por tipo de rea
Unidad administrativa Tipo ndice
Polica Federal Ministerial (antes Agencia Federal de Investigacin) A 0.86
Direccin General de Averiguaciones Previas y Control de Procesos en Materia
S 0.57
Coordinacin de Planeacin, Desarrollo e Innovacin Institucional DS 0.40
A 0.40
Comunidad
Direccin General de Recursos Humanos A 0.26
S 0.25
Institucin
Direccin General de Inspeccin Interna S 0.25
Direccin General de Visitaduras DS 0.25
S 0.21
Delitos Electorales
Direccin General Jurdica en Materia de Delitos Electorales DS 0.21
Direccin General de Asuntos Jurdicos DS 0.21
Direccin General de Atencin y Seguimiento a Recomendaciones DS 0.20
Direccin General de Prevencin del Delito y Servicios a la Comunidad DS 0.20
Direccin General de Promocin de la Cultura en Derechos Humanos, Atencin
DS 0.20
a Quejas e Inspeccin.
Direccin General de Planeacin e Innovacin Institucional DS 0.20
Direccin General de Servcio de Carrera de Procuracin de Justicia Federal A 0.20
Direccin General de Recursos Materiales y Servicios Generales A 0.15
S 0.13
Narcomenudeo
DS 0.13
DS 0.13
Subprocuradura Especializada en Investigacin de Delitos Federales DS 0.13
Direccin General de Formacin Profesional DS 0.12
Direccin General de Polticas Pblicas y Coordinacin Interinstitucional DS 0.08
Oficiala Mayor A 0.07
Direccin General Programacin y Presupuesto A 0.04
Direccin General de Tecnologas de Informacin y Comunicacin A 0.04
130
Visitadura General DS 0.00
Fiscala Especializada para la Atencin de Delitos Electorales DS 0.00
Subprocuradura de Control Regional, Procedimientos Penales y Amparo DS 0.00
A 0.00
* Algunas unidades administrativas aparecen dos veces porque en una ocasin lo hacen como rea
estratgica y en la otra, como rea subordinada.
S: Sustantiva.
DS: De soporte.
A: Adjetiva.
Una vez hecho el anlisis organizacional de la PGR con base en sus funciones,
estructuras, relaciones y procesos, todo a partir de la informacin y la
normatividad institucional que se tuvo al alcance, es posible realizar una
propuesta de reestructura que tome en cuenta los hallazgos que en las pginas
anteriores se han explicado. La reestructura se sustenta en cuatro ejes: tramo
de mando, adecuacin entre niveles, pertinencia funcional, y dimensin
apropiada. En el anexo 2 se presenta el organigrama con los cargos y puestos
que se proponen, aunque slo hasta nivel de direccin general.
El eje tramo de mando ha permitido adecuar las reas subordinadas a los

puestos estratgicos, incluyendo el del Procurador, a un nmero que asegure
eficiencia en las relaciones. El eje adecuacin entre niveles reorganiza las
jerarquas de modo que los vnculos institucionales entre cargos y puestos no
sea de ms de un nivel jerrquico. Con el eje pertinencia funcional se recolocan
algunas reas administrativas bajo el control de la unidad estratgica que,
funcionalmente, se considera pertinente. Por ltimo, el eje dimensin apropiada
replantea el tamao de algunas reas en funcin de su relevancia
organizacional y su alcance funcional. En el apartado de recomendaciones se
hacen precisiones al respecto.
131
7. Conclusiones y recomendaciones
La Procuradura General de la Repblica cumple funciones constitucionales

cuya trascendencia apenas si necesita justificacin. En los ltimos aos todo
mundo sabe por qu la procuracin de justicia se ha convertido en una
exigencia de gobernanza, ms all de la mera persecucin efectiva del delito.
La labor no slo se ha vuelto ms ardua, en la medida en que el fenmeno
delictivo se ha extendido territorialmente, sino ms compleja, en la medida en
que la delincuencia acta a niveles diversos de la sociedad y la economa. A
ello, es necesario aadir que la PGR ni siquiera ha tenido tiempo para poner al
da su estructura y sus procesos de una forma ordenada y racional. Hoy
procede, sin mucha eficacia, a golpe de contingencias, sin plan ni concierto.
Pese a ello, y porque sus funciones constitucionales y legales slo a ella le
estn mandatadas, su presencia resulta imprescindible en el entramado
institucional y ante la sociedad. Por eso, es apremiante intervenir para poner al
da su estructura y sus procesos. A continuacin, se presentan las conclusiones
del estudio, divididas por temas que se han considerado pertinentes para esa
misin.
7.1 Conclusiones
Estructuras y visin estratgica
Doble rol de algunas reas. La parte inicial del anlisis organizacional revel un
hallazgo importante: la existencia de quince reas de la Procuradura que son
consideradas instancias estratgicas y, al mismo tiempo, entidades
subordinadas. Esta situacin no slo complejiz el desarrollo mismo del estudio,
pues fue necesario darle un doble tratamiento a una misma rea, sino que
pone al descubierto las dificultades que estas unidades deben sufrir su
desempeo cotidiano. Por un lado, le reportan directamente al Procurador, pero
por el otro, cada una es parte de un nivel estratgico y debe responderle al
titular del mismo.
Esta problemtica no slo representa problemas de coordinacin para cada

rea, sino que es muestra de una falta de visin estratgica. La organizacin o,
mejor, los tomadores de decisin, no han definido la importancia y ubicacin,
dentro de la Procuradura, de la materia de la cual es responsable cada una de
las unidades en cuestin.
Extensin inadecuada de tramos de control. Este problema qued demostrado

en el anlisis de estructuras. En ese apartado se hizo mencin de que a varios
titulares de niveles estratgicos y direcciones generales les reportan o un
nmero muy pequeo o uno muy grande de puestos. En el primer caso, esto
puede ser sntoma de que un rea podra reubicarse en un nivel jerrquico
inferior y la organizacin seguir funcionando normalmente. La segunda
132
situacin puede deberse a dos supuestos no excluyentes: a) La presencia de
reas eminentemente operativas que no necesitan tener una relacin directa
con este titular; b) La sobrecarga de responsabilidades en ese nivel estratgico
o direccin.
En este sentido, la extensin del tramo de control va ms all de ser un

problema formal de la estructura de la PGR, sino que muestra una anomala
mayor: la necesidad de una reestructuracin integral de la PGR, que ajuste su
conformacin, con su visin estratgica y su quehacer institucional.
Funcional
Discrepancia entre el mandato de ley y lo que establece la normatividad interna.

El anlisis funcional mostr reas que, de acuerdo con el estudio, se ubicaban
como reas adjetivas. Sin embargo, a nivel de ley o reglamento, se trataba de
reas dedicadas a la investigacin y persecucin del delito, funcin claramente
sustantiva. Un caso particular se present con la Polica Federal Ministerial, la
cual tiene la funcin constitucional de auxiliar al Ministerio Pblico de la
Federacin en la investigacin y persecucin de los delitos del orden federal,
mediante la ejecucin de los mandamientos emitidos por la autoridad ministerial
y judicial, pero sus manuales la ubican en el grupo de reas adjetivas.
Dicha situacin se observa, de manera generalizada, a nivel de reas

estratgicas, aunque su frecuencia baja a nivel de direcciones generales. No
obstante, estos casos ponen de relieve una situacin que parece convertirse en
constante a lo largo de las diferentes unidades administrativas que conforman la
PRG: se privilegia la descripcin de funciones relacionada con aspectos
administrativos, de coordinacin, formacin y capacitacin, etc., en detrimento
de las actividades sustanciales que realizan diariamente esas reas, as como
de las atribuciones que la Constitucin, la Ley Orgnica y el Reglamento le
confieren.
Capital Humano
Pobre delimitacin de las funciones, confusin o no actualizacin de la

informacin que genera un campo de accin limitado para los funcionarios. De
manera general las diferentes reas estratgicas analizadas cuentan con
manuales de organizacin especfica, las cuales permiten visualizar la labor que
realizan los funcionarios dentro de la PGR. Empero, es posible apreciar
deficiencias e insuficiencias en varios rubros. Las funciones que deben
desempear los diferentes puestos son abordados de manera muy general, sin
el detalle que amerita la funcin desarrollada; en otros casos, existe una
confusin de funciones, se mezclan atribuciones o no se desarrollan
debidamente, ocasionando que la descripcin no sea clara y que se confundan
tareas o, en ciertos casos, al actor encargado de su ejecucin.
133
Los perfiles de puesto suelen ser una copia de las funciones que se establecen
en los manuales de organizacin especfico, por lo que no reflejan las
actividades que deben realizar ni la labor diaria de los funcionarios de las
diferentes reas de la PGR. Asimismo, es evidente la falta de actualizacin de
la informacin disponible: reas que han cambiado de nombre y conservan los
mismos manuales, sin hacer ninguna de las modificaciones pertinentes, en
relacin con funciones o nivel de responsabilidad de los puestos.
Para que cualquier organizacin acte eficientemente es indispensable contar

con manuales que contengan funciones especficas, claras y correctamente
delimitadas. Si los servidores pblicos slo pueden hacer aquello que
expresamente les faculta la ley, en la PGR la falta de documentacin
institucional slo genera incertidumbre en la actuacin de los funcionarios, pues
no saben qu atribuciones les son propias. De ah que, a menudo, se prefiera
permanecer en la inmovilidad para evitar el riesgo de violar la ley. Esto slo
abona a un estilo de administracin reactiva y a deficiencias en la accin.
Asimismo, los defectos en la informacin impiden o, por lo menos hacen poco

viable, aplicar adecuados programas de capacitacin, certificacin o
especializacin del personal, pues no se pueden delimitar campos de actuacin
o mejoras donde la informacin disponible no refleja la realidad organizacional.
Normas administrativas
Inexistencia, falta de actualizacin y de alineamiento de normas administrativas.

Como se mencion a lo largo del diagnstico, se utilizaron diversas fuentes de
informacin para realizar los distintos tipos de anlisis, tanto por el carcter
exhaustivo del estudio, como por la ausencia de un documento normativo que
hiciera mencin, al menos, de todas las reas que efectivamente existen y
funcionan en la PGR.
Como toda organizacin, la Procuradura es un ser vivo, cambiante, que lucha

constantemente por ajustarse a su realidad. Sin embargo, este dinamismo, que
se refleja en un cambio estructural casi continuo aunque sin alguna gua rectora
o principios establecidos con claridad, se ha traducido en la creacin,
modificacin y supresin de reas a un ritmo tan acelerado que ha superado
por mucho la capacidad de elaboracin, actualizacin y alineamiento del cuerpo
normativo de la organizacin.
La dimensin del problema descrito no es menor. Prcticamente no existe un

rea estratgica o direccin general en la Procuradura que: a) Est
correctamente definida en la Ley Orgnica y en su Reglamento; b) Tenga
claramente definidas sus funciones en el manual de organizacin general; c)
Cuente con un manual de organizacin especfico actualizado; y d) Posea
manuales de procedimientos y perfiles de puesto actualizados para todas las
reas que lo integran.
134
Las deficiencias en materia de normatividad administrativa pueden tener un
impacto drstico en el desempeo de la organizacin, ya que estos documentos
son, por un lado, la gua de actuacin para los propios integrantes de la
Procuradura, pero por el otro, tambin deben establecer las lneas sobre las
que se basa la coordinacin estratgica y operativa, tanto al interior como al
exterior de la PGR. En resumen, la normatividad debe dar gua, certidumbre y
claridad al quehacer organizacional, situacin que con el panorama actual se
reduce, si acaso, a una aspiracin.
Inadecuado contenido de la normatividad administrativa. En el anlisis funcional

se detect un hallazgo relevante: aun en el caso de contar con procedimientos
documentados, hay pocos nodos decisorios. Esto significa que incluso cuando
se documentan las rutinas de un rea de la organizacin, se privilegia el registro
de actividades administrativas y de soporte, en detrimento de las estratgicas o
sustantivas. Esta situacin refleja un rea de oportunidad importante: el
inadecuado contenido de la normatividad administrativa. En el caso de los
procedimientos, si bien es necesario documentar cuestiones relacionadas, por
ejemplo, con el manejo y provisin de recursos, o gestin de la informacin,
esto se debe hacer en funcin de las actividades sustantivas del rea. Es decir,
no es deseable que slo se documente cmo se recibe y archiva la informacin,
sino, adems, cmo se realiza una averiguacin previa.
Otro hallazgo mencionado en el anlisis, y que sustenta la aseveracin del

inadecuado contenido de la normatividad, se mencion en el apartado del
anlisis funcional, segn el cual varias unidades especializadas slo tenan
establecidas funciones genricas. En este sentido, el problema no es la
inexistencia de normas, sino que stas son tan generales que, difcilmente,
cumplen la funcin de guiar al personal de esas unidades.
Con base en los anlisis realizados, se observ que el inadecuado contenido de

la normatividad organizacional es un problema presente en gran parte de la
organizacin. El posible impacto de este problema se relaciona con una
premisa ya mencionada: la normatividad debe dar rumbo, certidumbre y
claridad a la organizacin. En este sentido, no es suficiente con que se cuente
con normas actualizadas y alineadas entre s, sino que stas deben describir
con precisin las responsabilidades y actividades de cada rea.
7.2 Recomendaciones
A la luz del anlisis realizado por el equipo de investigadores del CIDE y las
conclusiones que se identificaron, algunas recomendaciones estn a la orden. A
continuacin se presentan por temas, pero no sin un tono de preocupacin
respecto de la importancia de emprender los cambios necesarios a la brevedad
posible.
135
Reorientacin estratgica y rediseo de la estructura
Acciones principales:
1. Revisar y aprobar el plan estratgico institucional por parte del

grupo directivo de la PGR, a partir de la reflexin sobre su visin,
lo escenarios que presumiblemente afrontar y sus actuales
fortalezas y debilidades.
2. Considerar la propuesta de diseo organizacional que se presenta en

este documento como un insumo que permita guiar los trabajos jurdico-
administrativos que requiere la PGR para su nueva integracin y
funcionamiento.
3. Convertir esta propuesta de estructura organizacional en orientadora de

las lneas y acciones operativas institucionales. Este nuevo diseo se
caracteriza por establecer una lnea de mando (vertical) funcionalmente
ordenada y bajo el principio de una divisin del trabajo especializada,
as como una visin de coordinacin (horizontal) que asegura el
intercambio de informacin, con una dosis de innovacin con base en la
experiencia de la Procuradura.
4. Realizar la gestin de recursos, presupuestales y legales, que permitan

dar inicio a la implementacin de la reestructura. Es importante poner
nfasis, al momento de la creacin o modificacin de reas, en que las
estructuras especficas cuenten con el tamao adecuado y con los
niveles de jerarqua necesarios para cumplir con sus responsabilidades.
5. Replicar los criterios y principios utilizados en el diseo de la nueva

estructura organizacional para los dems niveles jerrquicos, con la
finalidad de evitar inconsistencias relacionadas con definicin funcional,
tramos de control, jerarqua, unidad de mando, especialidad y
coordinacin
6. Integrar un equipo de trabajo con personal adscrito a la PGR bajo la

direccin de un lder designado, exclusivamente, para este cometido y
con la responsabilidad de lleva a cabo las actividades relacionadas con
la implementacin de la nueva estructura organizacional. Es
recomendable que un grupo de expertos en temas de desarrollo
organizacional, acompaen dicho proceso con la finalidad de asesorar y
emitir opiniones que favorezcan el cumplimiento de los objetivos
planteados.
136
7. Desarrollar el proceso de implementacin de la propuesta de la nueva
estructura organizacional de la PGR de manera gradual y bajo un
esquema de seguimiento y control en cada una de sus etapas. Es
importante hacer una previsin de tiempo de cada etapa de desarrollo y
establecer un plan de trabajo que considere los recursos humanos,
materiales, tcnicos y presupuestales necesarios para asegurar su
implementacin en el menor tiempo posible.
8. Replantear, con base en buenas prcticas en materia de diseo

orgnico-funcional, la estructura de la PGR para adecuarla a logro de
sus objetivos y corregir los problemas que se han venido acumulado
sobre ella.
Alineacin funcional
1. Redefinir, con base en el diseo de la nueva estructura orgnica que se

deriva de este anlisis, el rol funcional que debern desempear las
diversas reas que integran la nueva estructura de la PGR.
2. Establecer las nuevas funciones que deben de cumplir las reas

consideradas en la nueva estructura de la PGR, con vistas a que se
despliegue este ejercicio hacia los dems niveles jerrquicos.
3. Considerar el nuevo perfil funcional de cada una de las reas como un

principio que oriente la definicin de sus actividades a realizar con
apego a su nivel jerrquico y al tipo de decisiones que deber ejecutar.
Capital humano.
1. Establecer, con base en el entendimiento cabal de las tareas que

se realizan en la PGR (sustantivas, de apoyo o adjetivas), cules
son las necesidades capacitacin para posteriormente evaluar
brechas y determinar las acciones necesarias para cerrarlas.
2. Establecer un proceso de certificacin que permita administrar el

desarrollo de los recursos humanos de acuerdo con su perfil y
especialidad: ministerios pblicos, peritos, policas,
administrativos, etc.
137
3. Elaborar manuales por cada figura operativa cuya funcin
principal se relacione con los temas sustantivos de la PGR.
Establecer, asimismo, los criterios y decisiones en la operacin
sustantiva de acuerdo con las responsabilidades de actor
involucrado. Este tipo de informacin se debe integrar y compartir
con las reas que participan en dichas actividades.
4. Establecer un procedimiento para que esta informacin se

mantenga actualizada, est disponible, se use y sea uno de los
elementos que se incluya dentro del manual de cada figura
operativa que se desempea en las tareas sustantivas.
Normatividad administrativa
1. Integrar un grupo multidisciplinario que incorpore en el contenido del

nuevo Reglamento de la Ley Orgnica de la PGR que deber ser
elaborado para efectos de reestructura, al menos, las visiones de la
tarea sustantiva, la organizacional, la legal y la administrativa, con el
propsito de asegurar que dicho instrumento responda al diseo
funcional propuesto en este estudio.
2. Actualizar los documentos institucionales relacionados con la

organizacin y operacin de la Procuradura: manuales de
organizacin, de procedimientos y polticas de operacin, estructura
bsica y especficas. Es fundamental que esta actividad se establezca
como una actividad permanente a efecto de que se pueda contar, en
cualquier momento, con la informacin actualizada.
3. Considerar en la documentacin de los procesos de operacin y

administracin, los actores responsables, claridad en las actividades a
desarrollar, resaltar las decisiones, reflejar y describir la informacin que
se genera identificando su medio de envo o recepcin, y definir con
toda precisin el rea con la que vincula.
4. Asegurar, mediante el desarrollo de un mecanismo institucional, que la

informacin contenida en los documentos institucionales sea
congruente, precisa y consistente.
138
Bibliografa
Libros y fuentes especializadas
Arellano, David, Enrique Cabrero y Arturo del Castillo (2003). Reformando al

gobierno: Una visin organizacional del cambio, Mxico: CIDE-Porra.
Blau Peter and Richard Scott (2003). Formal Organizations. A comparative

Approach, Stanford: Stanford University Press.
Cassel, Catherine (2009). Interviews in organizational research, en Buchanan

David, y Alan Bryman (2009). The Sage Handbook of Organizational
Research Methods. Londres: Sage.
Christensen, Tom, Per Laegreid, Paul G. Roness, and Kjell Arne Rovik (2007)
Organization Theory and the Public Sector. Instrument,culture and
myth. Londres: Routledge.
Galbraith, Jay R. (2002) Designing Organizations: an executive guide to

strategy, structure and process". San Francisco: Joseph Bass.
Pressman, Jeffrey L. y Aaron Wildavsky, Implementation, The University of

California Press, Berkeley, Los ngeles, Londres.
Langley, Ann (2009) Studying Processes in and around organizations. En

Buchanan David y Alan Bryman (2009). The Sage Handbook or
Organizational Research Methods. Londres: Sage.
Mintzberg, Henry (2002). La estructuracin de las organizaciones, Barcelona:

Ed. Ariel.
------------------------ (1983) Structure in fives. Designing Effective organizations.

Prentice Hall: Englewood.
------------------------ (1979) The Structuring of Organizations. A synthesis of the

research. Prentice Hall: Michigan.
Documentos institucionales
Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos

Ley Orgnica PGR
Reglamento Ley Orgnica PGR
139
Manual Organizacin General PGR 2012
Plantilla de Personal al 14 diciembre 2012
Informe de labores PGR 2012
Cdula de perfil de puesto de subprocuradura jurdica y de asuntos
internacionales
Cdula de perfil de puesto de direccin general de asuntos jurdicos
Cdula de perfil de puesto de direccin general de constitucionalidad
Cdula de perfil de puesto de direccin general de anlisis legislativo y
normatividad
Cdula de perfil de puesto de direccin general de procedimientos
internacionales
Cdula de perfil de puesto de direccin general de cooperacin
internacional
Cdula de perfil de puesto de subprocuradura de control regional,
procedimientos penales y amparo
Cdula de perfil de puesto de subprocuradura especializada en
investigacin de delincuencia organizada
Cdula de perfil de puesto de direccin general de control de procesos
penales y amparo en materia de delincuencia organizada
Cdula de perfil de puesto de direccin general de apoyo jurdico y
control ministerial en delincuencia organizada
Cdula de perfil de puesto de direccin general del cuerpo tcnico de
control
Cdula de perfil de puesto de direccin general de tecnologa, seguridad
y apoyo a la investigacin en delincuencia organizada
Cdula de perfil de puesto de subprocuradura especializada en
investigacin de delitos federales
Cdula de perfil de puesto de direccin general de asuntos especiales
Cdula de perfil de puesto de oficiala mayor
Cdula de perfil de puesto de direccin general de tecnologas de
informacin y comunicacin
Cdula de perfil de puesto de direccin general programacin y
presupuesto
Cdula de perfil de puesto de direccin general de recursos humanos
Cdula de perfil de puesto de direccin general de recursos materiales y
servicios generales
Cdula de perfil de puesto de direccin general de control y registro de
aseguramiento de ministeriales
Cdula de perfil de puesto de direccin general de servicios areos
Cdula de perfil de puesto de direccin general de seguridad institucional
Cdula de perfil de puesto de visitadura general
Cdula de perfil de puesto de direccin general de Visitaduras
Cdula de perfil de puesto de direccin general de inspeccin interna
Cdula de perfil de puesto de direccin general de supervisin e
inspeccin interna para AFI
140
Cdula de perfil de puesto de direccin general para delitos cometidos
por servidores pblicos de la institucin
Cdula de perfil de puesto de unidad especializada en investigacin de
delitos contra la salud
terrorismo, acopio y trfico de armas
operaciones con recursos de procedencia ilcita y de falsificacin o
alteracin de moneda
delitos en materia de secuestro
trfico de menores, personas y rganos
delitos cometidos por servidores pblicos y contra la administracin de
justicia
delitos de comercio de narcticos destinados al consumo final equivale a:
direccin general adjunta de operaciones para el combate al
narcomenudeo
Cdula de perfil de puesto de coordinacin general de servicios
periciales
Cdula de perfil de puesto de coordinacin de planeacin, desarrollo e
innovacin institucional
Cdula de perfil de puesto de direccin general de planeacin e
Cdula de perfil de puesto de direccin general de formacin profesional
Cdula de perfil de puesto de direccin general de servicio de carrera de
procuracin de justicia federal
Cdula de perfil de puesto de direccin general de polticas pblicas y
coordinacin interinstitucional
Cdula de perfil de puesto de coordinacin de asuntos internacionales y
agregaduras
Cdula de perfil de puesto de centro nacional de planeacin, anlisis e
informacin para el combate a la delincuencia
Cdula de perfil de puesto de centro federal de proteccin a personas
Cdula de perfil de puesto de centro de evaluacin y control de confianza
Cdula de perfil de puesto de unidad para la implementacin del sistema
procesal penal acusatorio
Cdula de perfil de puesto de instituto de capacitacin y
profesionalizacin en procuracin de justicia federal
Cdula de perfil de puesto de unidad de proyectos estratgicos
sistmicos
Cdula de perfil de puesto de direccin general de instrumentacin
tecnolgica
141
Cdula de perfil de puesto de unidad de operaciones
Cdula de perfil de puesto de coordinacin general de investigacin
Cdula de perfil de puesto de direccin general de procedimientos
penales
Manual de organizacin especifico de subprocuradura jurdica y de
asuntos internacionales
Manual de organizacin especifico de direccin general de asuntos
jurdicos
Manual de organizacin especifico de direccin general de
constitucionalidad
Manual de organizacin especifico de direccin general de anlisis
legislativo y normatividad
procedimientos internacionales
Manual de organizacin especifico de direccin general de cooperacin
internacional
Manual de organizacin especifico de subprocuradura de control
regional, procedimientos penales y amparo
Manual de organizacin especifico de direccin general de control de
averiguaciones previas
Manual de organizacin especifico de direccin general de amparo
Manual de organizacin especifico de subprocuradura especializada en
Manual de organizacin especifico de subprocuradura especializada en
Manual de organizacin especifico de subprocuradura de derechos
humanos, prevencin del delito y servicios a la comunidad
Manual de organizacin especifico de direccin general de promocin de
la cultura en derechos humanos, atencin a quejas e inspeccin.
Manual de organizacin especifico de direccin general de atencin y
seguimiento a recomendaciones
Manual de organizacin especifico de direccin general de prevencin
del delito y servicios a la comunidad
Manual de organizacin especifico de oficiala mayor
Manual de organizacin especifico de direccin general de tecnologas
de informacin y comunicacin
Manual de organizacin especifico de direccin general programacin y
presupuesto
Manual de organizacin especifico de direccin general de recursos
humanos
Manual de organizacin especifico de direccin general de recursos
materiales y servicios generales
Manual de organizacin especifico de direccin general de control y
registro de aseguramiento de ministeriales
142
Manual de organizacin especifico de direccin general de servicios
areos
Manual de organizacin especifico de visitadura general
Manual de organizacin especifico de direccin general de Visitaduras
Manual de organizacin especifico de direccin general de inspeccin
interna
Manual de organizacin especifico de direccin general de supervisin e
Manual de organizacin especifico de direccin general para delitos
cometidos por servidores pblicos de la institucin
Manual de organizacin especifico de fiscala especializada para la
atencin de delitos electorales
Manual de organizacin especifico de direccin general jurdica en
materia de delitos electorales
averiguaciones previas y control de procesos en materia de delitos
electorales
Manual de organizacin especifico de direccin general de poltica
criminal, coordinacin y desarrollo en materia de delitos electorales
Manual de organizacin especifico de unidad especializada en
investigacin de delitos contra la salud
investigacin de terrorismo, acopio y trfico de armas
investigacin de operaciones con recursos de procedencia ilcita y de
falsificacin o alteracin de moneda
investigacin de delitos en materia de secuestro
investigacin de trfico de menores, personas y rganos
investigacin de delitos contra los derechos de autor y la propiedad
industrial
investigacin de delitos fiscales y financieros
investigacin de delitos de comercio de narcticos destinados al
consumo final equivale a: direccin general adjunta de operaciones para
el combate al narcomenudeo
investigacin de delitos contra el ambiente y previstos en leyes
especiales
Manual de organizacin especifico de coordinacin general de servicios
periciales
143
Manual de organizacin especifico de coordinacin de planeacin,
desarrollo e innovacin institucional
Manual de organizacin especifico de direccin general de formacin
profesional
Manual de organizacin especifico de direccin general de servicio de
carrera de procuracin de justicia federal
Manual de organizacin especifico de direccin general de polticas
pblicas y coordinacin interinstitucional
Manual de organizacin especifico de coordinacin de asuntos
internacionales y agregaduras
Manual de organizacin especifico de coordinacin de supervisin y
control regional
Manual de organizacin especifico de centro nacional de planeacin,
anlisis e informacin para el combate a la delincuencia
Manual de organizacin especifico de centro de evaluacin y control de
confianza
Manual de organizacin especifico de unidad para la implementacin del
sistema procesal penal acusatorio
Manual de organizacin especifico de instituto de capacitacin y
Manual de organizacin especifico de unidad de operaciones
Manual de procedimientos de subprocuradura jurdica y de asuntos
internacionales
Manual de procedimientos de direccin general de asuntos jurdicos
Manual de procedimientos de direccin general de constitucionalidad
Manual de procedimientos de direccin general de anlisis legislativo y
normatividad
Manual de procedimientos de direccin general de procedimientos
internacionales
Manual de procedimientos de direccin general de cooperacin
internacional
Manual de procedimientos de subprocuradura de control regional,
procedimientos penales y amparo
Manual de procedimientos de direccin general de control de
averiguaciones previas
Manual de procedimientos de direccin general de control de procesos
penales federales
Manual de procedimientos de direccin general de amparo
Manual de procedimientos de subprocuradura especializada en
Manual de procedimientos de subprocuradura especializada en
Manual de procedimientos de subprocuradura de derechos humanos,
prevencin del delito y servicios a la comunidad
144
Manual de procedimientos de direccin general de promocin de la
cultura en derechos humanos, atencin a quejas e inspeccin.
Manual de procedimientos de direccin general de atencin y
seguimiento a recomendaciones
Manual de procedimientos de direccin general de prevencin del delito y
servicios a la comunidad
Manual de procedimientos de oficiala mayor
Manual de procedimientos de direccin general de tecnologas de
informacin y comunicacin
Manual de procedimientos de direccin general programacin y
presupuesto
Manual de procedimientos de direccin general de recursos humanos
Manual de procedimientos de direccin general de recursos materiales y
servicios generales
Manual de procedimientos de direccin general de control y registro de
aseguramiento de ministeriales
Manual de procedimientos de direccin general de servicios areos
Manual de procedimientos de visitadura general
Manual de procedimientos de direccin general de Visitaduras
Manual de procedimientos de direccin general de inspeccin interna
Manual de procedimientos de direccin general de supervisin e
Manual de procedimientos de direccin general para delitos cometidos
por servidores pblicos de la institucin
Manual de procedimientos de fiscala especializada para la atencin de
delitos electorales
Manual de procedimientos de direccin general jurdica en materia de
delitos electorales
Manual de procedimientos de direccin general de averiguaciones
previas y control de procesos en materia de delitos electorales
Manual de procedimientos de direccin general de poltica criminal,
coordinacin y desarrollo en materia de delitos electorales
Manual de procedimientos de polica federal ministerial (antes agencia
federal de investigacin)
Manual de procedimientos de unidad especializada en investigacin de
asalto y robo de vehculos
delitos contra los derechos de autor y la propiedad industrial
delitos fiscales y financieros
delitos cometidos por servidores pblicos y contra la administracin de
justicia
delitos de comercio de narcticos destinados al consumo final equivale a:
145
direccin general adjunta de operaciones para el combate al
narcomenudeo
delitos contra el ambiente y previstos en leyes especiales
Manual de procedimientos de coordinacin general de servicios
periciales
Manual de procedimientos de coordinacin de planeacin, desarrollo e
Manual de procedimientos de direccin general de planeacin e
Manual de procedimientos de direccin general de formacin profesional
Manual de procedimientos de direccin general de servicio de carrera de
procuracin de justicia federal
Manual de procedimientos de direccin general de polticas pblicas y
coordinacin interinstitucional
Manual de procedimientos de coordinacin de asuntos internacionales y
agregaduras
Manual de procedimientos de coordinacin de supervisin y control
regional
Manual de procedimientos de centro nacional de planeacin, anlisis e
informacin para el combate a la delincuencia
Manual de procedimientos de centro de evaluacin y control de confianza
Manual de procedimientos de unidad para la implementacin del sistema
procesal penal acusatorio
Manual de procedimientos de instituto de capacitacin y
Manual de procedimientos de unidad de operaciones
Acuerdo a/327/12 por el que se crea la coordinacin general de
informacin y anlisis financiero y se establecen sus facultades. DOF
Acuerdo a/024/08 mediante el cual se crea la fiscala especial para los
delitos de violencia contra las mujeres y trata de personas (DOF 31 de
enero de 2008)
Acuerdo del procurador general de la repblica, por el que se crea la
fiscala especial para la atencin de delitos cometidos contra la libertad
de expresin, la cual se adscribe a la oficina del procurador general de la
repblica, y se establecen sus funciones (DOF 5 de julio de 2010)
146

Diagnostico Organizacional

Cargado por

Información del documento

Título original

Derechos de autor

Formatos disponibles

Compartir este documento

Compartir o incrustar documentos

Opciones para compartir

¿Le pareció útil este documento?

¿Este contenido es inapropiado?

Copyright:

Formatos disponibles

Diagnostico Organizacional

Cargado por

Copyright:

Formatos disponibles

Diagnstico sobre la estructura organizacional de la Procuradura General de la Repblica,

con propuesta de mejora para la elaboracin del plan estratgico organizacional

Existen varias formas de adentrarse en una organizacin para conocer sus

A estas macro-funciones se ha agregado una cuarta, Gobierno y desarrollo

Como se explica en el apartado metodolgico, se obtuvo una serie de ndices

Con ello, queda al descubierto la ausencia de una visin estratgica en el

Slo se puede esclarecer la paradoja apelando a la insuficiencia de informacin

De ah que en el anlisis de procesos haya ms lagunas de informacin que en

Ms all de que la documentacin proporcionada para elaborar este diagnstico

Por lo general, si en el papel los plazos para modificar estructuras y procesos

Conocemos el lugar comn del ser humano como animal de costumbres. Es

Desde luego, la realidad es ms compleja, pero sirva la explicacin para dejar

La metodologa de anlisis organizacional que se utiliz en este proyecto tiene

El factor temporal es importante, porque permite construir una

As, con los resultados de ambas etapas, y la revisin de datos y metadatos se

La etapa de antropologa consiste, en lo fundamental, en el anlisis de

1.1 Eje temtico: Funciones

El objetivo de este apartado es identificar las funciones de la PGR a partir de los

Cuando se habla de anlisis funcional se hace referencia al estudio de, a falta

1.2 Eje temtico: Estructuras

1.3 Eje temtico: Interrelaciones

En el anlisis de estructura se incluye la revisin de las relaciones intra-

1.4 Eje temtico: Procesos

En este apartado, se abordan las decisiones centrales tal y como son

Los procesos documentados y, en principio, existentes, no necesariamente

a) Quin (hace, decide)

A la combinacin de esta triada se le llama nodo decisorio. Un nodo decisorio

Puesto de manera un poco ms formal, un nodo decisorio constituye una

Ahora bien, un proceso dentro de una organizacin es un conjunto de

Imposible pasar por alto no slo la importancia de nodos decisorios y procesos

1.5 Procedimiento para cuantificar el anlisis de ejes temticos

A partir de la informacin recabada en las Cdulas de Anlisis Organizacional

Los valores de los ndices y subndices fluctan en un rango entre 0 y 1, en los

a) Eje temtico: Funciones

a.1 Nombre del ndice: Importancia de las funciones o atribuciones

mbito de aplicacin: Global (promedio) de todos los niveles estratgicos o de

Interpretacin: Si el indicador es igual a 1, significa que todas sus atribuciones o

a.1.1 Nombre del subndice: Magnitud del carcter sustantivo

mbito de aplicacin: Individual por cada nivel estratgico o direccin

Forma de clculo: Clasificar el valor del ndice 1 de la siguiente manera:

Interpretacin: Si el indicador es igual a 1 significa que el nivel estratgico o

a.1.2 Nombre del subndice: Magnitud del carcter de soporte

mbito de aplicacin: Individual por cada nivel estratgico o direccin

Forma de clculo: Clasificar el valor del ndice 1 de la siguiente manera:

Entre 0.65 y 0.6999 = 1

Interpretacin: Si el indicador es igual a 1 significa que el nivel estratgico o

a.1.3 Nombre del subndice: Magnitud del carcter adjetivo

mbito de aplicacin: Individual por cada nivel estratgico o direccin

Forma de clculo: Clasificar el valor del ndice 1 de la siguiente manera:

Entre 0.4 y 0.4999 = 1

Interpretacin: Si el indicador es igual a 1 significa que el nivel estratgico o

b) Eje temtico: Estructuras

b.1 Nombre del ndice: Peso de los Mandos Superiores

mbito de aplicacin: Global (promedio) de todos los niveles estratgicos o de

Nmero total de Mandos Superiores / Nmero total de empleados

Clasificar el resultado del paso 1 de la siguiente manera:

Interpretacin: Si el indicador es igual a 1, significa que existe una "adecuada"

b.2 Nombre del ndice: Tramo de control

mbito de aplicacin: Global (promedio) de todos los niveles estratgicos o de

Forma de clculo: Determinar el nmero de reas o puestos que le reportan al

0 a 2 reas o puestos que le reportan = 0.5

Interpretacin: Si el indicador es igual a 1, significa que existe un "adecuado"

mbito de aplicacin: Global (promedio) de todos los niveles estratgicos o de