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Segunda poca
N 1 Marzo-Mayo 2009

HACIA UNA DEFINICIN DEL DERECHO URBANSTICO EN EL PER*

IVN ORTIZ SNCHEZ**

Sumario: 1. Introduccin. 2. Las ciudades y las reas metropolitanas. 2.1 Origen. 2.2. Definiendo la
ciudad y las reas metropolitanas. 3. El Urbanismo. 3.1. Concepto. 3.1.1 Concepto Tradicional. 3.1.2
Concepto Moderno. 3.2 Principios del urbanismo. 4. Derecho Urbanstico. 4.1 Definicin. 4.1.1 Autores
extranjeros. 4.1.2 Autores nacionales. 4.1.3 Construyendo nuestra definicin. 4.2 Naturaleza del Derecho
Urbanstico. 5. Reflexiones Finales.

1. Introduccin

La ciudad y lo urbano,1 a pesar de la diversidad de enfoques tericos y de

perspectivas disciplinarias que lo abordan es un tema latente. Cuando alguien niega en
lo urbano la existencia de un objeto terico especfico, lo que ms logra es convocar
una discusin sobre el tema, lo que lo mantiene vivo.

En la ciudad nacemos, trabajamos, circulamos, nos cobijamos, nos alimentamos,

nos reproducimos, vivimos, ejercemos nuestros derechos, desarrollamos y crecemos,
sufrimos, nos deprimimos, nos alegramos, aprendemos, evolucionamos, vivimos en
sociedad, morimos y miles de situaciones ms. As planteado, es indiscutible la
importancia y lo esencial de las ciudades en nuestras vidas y viceversa en una relacin
de mutua interdependencia.

*
Dedico este artculo a mis amigos de la ONG Centro de Investigacin, Documentacin y Asesora
Poblacional (CIDAP) por los 30 aos que cumplen. En este centro inici mi inquietud e inters en
investigar en temas urbanos y fue un centro de aprendizaje-servicio de la realidad urbano popular de
Lima Metropolitana.
**
Profesor Ordinario del Departamento Acadmico de Derecho, reas de Teora General y Derecho
Administrativo, de la Pontificia Universidad Catlica del Per, ensea los cursos Derechos Urbanstico y
Proyeccin Social PROSODE del cual es coordinador; y, del curso de Legislacin para Ingenieros
Civiles. Miembro ordinario del Instituto de Investigaciones Riva Agero. Ha sido consultor legal en las
ONG ALTERNATIVA (2004 2006), Asesor Legal en la ONG CIDAP (1993, 1995 2002) y asistente
legal de la ONG PROTERRA (1989 1991) en temas urbanos, informalidad urbana, propiedad y medio
ambiente. Agradezco los comentarios y sugerencia de Ana Morn y Cristina Vargas mis adjuntas de
docencia del curso Derecho Urbanstico.
1
Antonio AZUELA , Medio Ambiente y Derecho Urbanstico en Mxico, en Edesio FERNNDEZ, Derecho,
Espacio urbano y Medio Ambiente, Madrid, Editorial Dykinson, 2000, p. 199.

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Existen diversos problemas, temas y realidades en las ciudades y las reas

metropolitanas que han sido poco estudiadas desde el punto de vista jurdico en el Per2
y Latinoamrica,3 que se encuentran vinculados a la planificacin de las ciudades, el
ordenamiento territorial, el crecimiento de la ciudad, las habilitaciones urbanas, el
transporte urbano, el derecho de edificar, el patrimonio cultural urbano, el ambiente
urbano, el control urbano o disciplina urbanstica, la informalidad urbana y la
renovacin urbana. La realidad nos muestra un alto grado de informalidad urbana en la
ocupacin del suelo, la propiedad, las edificaciones y las licencias. Los resultados,
consecuencias y efectos son diversos, pero las consecuencias que ms nos preocupan
son las que producen una serie de prdidas humanas y, de otro lado, las que no orientan,
promueven ni aseguran una mejor calidad de vida para los ciudadanos, la sostenibilidad4
y la gobernabilidad de las ciudades. As, podemos mencionar como ejemplos negativos:

a) El incendio de diciembre del ao 2001 ocurrido en Mesa Redonda, en el centro

de Lima, en poca navidea. Informales que invaden la va pblica, edificios
construidos sin permisos municipales, venta de fuegos artificiales en tiendas sin
licencias de funcionamiento. El resultado fue de aproximadamente 500 muertos
carbonizados.
b) En julio del ao 2002, una discoteca recin inaugurada, sin licencia de
construccin, sin licencia de funcionamiento, sin medidas de seguridad adecuada
realiza un acto de riesgo para el pblico (animales y fuego) con exceso de
pblico, se produce un incendio. El resultado fue de alrededor de 50 muertos.
c) Un estadio de ftbol construido por una empresa constructora importante en el
pas sin estudio de impacto ambiental dentro de una zona residencial y prxima
a un patrimonio cultural urbano constituido por ruinas arqueolgicas.
d) Invasiones de personas pobres o pobres extremos sobre zonas insalubres como
ex rellenos sanitarios, ex chancheras o en las orillas de los ros o en zonas
pantanosas, zonas de difcil acceso y costosa implementacin de los servicios
pblicos.

Cabe plantearnos si estos casos son aislados o son comunes en nuestras ciudades y
ms an en nuestro pas. Lamentablemente, debemos afirmar que estos casos son en
menor o mayor medida muy comunes.

2
En el Per se encuentran pocos especialistas y pocas publicaciones del estudio de las ciudades y las
reas metropolitanas, objeto de estudios del Derecho Urbanstico. En ese mismo sentido, debemos decir
que constatamos en estos ltimos aos que existen muy pocas facultades de Derecho que tienen dentro de
su plan de estudios el curso de derecho urbanstico como curso electivo o voluntario y menos an como
obligatorio.
3
Edesio FERNNDEZ, Derecho, Espacio urbano y Medio Ambiente, Madrid, Editorial Dykinson, 2000, p.
12. Este autor afirma que Con todo, la investigacin acadmica sobre la naturaleza de la dimensin
jurdica del proceso de urbanizacin es todava limitada. En la mayora de estudios urbano-ambientales, el
derecho se ha reducido a su dimensin instrumental..
4
Ms conocida como la huella ecolgica. Capacidad de soporte de los recursos naturales para poder
mantener la vida en una ciudad determinada.

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Frente a esta situacin, nos planteamos como objeto de este artculo hacer una
aproximacin conceptual sobre el derecho urbanstico, sus elementos y reflexionar
sobre su existencia en el pas como disciplina jurdica autnoma. Revisaremos los
conceptos de Ciudad, rea metropolitana, Urbanismo, Derecho urbanstico, como
conceptos distintos pero ntimamente relacionados.

2. Las ciudades y las reas metropolitanas

2.1 Origen

La ciudad5 es uno de los modos de organizacin y expresin del hombre en la

historia de los sistemas de organizacin social. En su ocupacin permanente del
territorio la ciudad se convierte, junto con el lenguaje, en uno de sus ms complejos y
bsicos inventos.

Las ciudades aparecieron en la historia del hombre en un perodo relativamente

tardo, despus de largas etapas en que la especie se moviliz por la superficie del
planeta y se organiz en asentamientos. Las ciudades comienzan con el establecimiento
permanente de las primeras comunidades agrcolas, al producirse en la especie humana
el paso evolutivo del nmada en perpetuo movimiento al hombre sedentario.

En la evolucin de la especie humana y en la invencin o construccin de las

ciudades como alternativas de asentamientos, coinciden tres factores:6

a) El modo de organizacin eminentemente social de la especie humana. Esta

organizacin es tambin evolutiva y utilitaria. La ciudad fue una de las formas posibles
de asentamiento y se dio como solucin final a una sociedad ya desarrollada, una
sociedad civilizada. Esta sociedad se ha estructurado sobre la base de dos hechos
culturales complementarios:
Desarrollo de lenguaje. Proceso de comunicacin que relaciona a esta
sociedad y que se refuerza en la ciudad.
La ciudad es polis. Proceso racionalizado de toma de decisiones, normas de
conducta, estructuras polticas, compartidas y pactadas.

b) Invento del hombre. La tcnica, el modo de hacer, transformar y acondicionar

del hombre. La ciudad es un invento ms y un resumen tecnolgico de esta capacidad
inventiva. El hombre hace su paisaje, lo cambia y humaniza. La ciudad es producto de
la historia.

5
Gustavo MUNIZAGA, Las Ciudades y su historia: una aproximacin, Santiago de Chile, Ediciones
Universidad Catlica de Chile, 1997. Aqu se expresa un resumen de las primera paginas del primer
capitulo del libro a las que pueden dirigirse para una mayor reflexin sobre el temas.
6
Ibidem. Puede revisarse este libro para ms detalle.

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c) Acto de Habitar. La ocupacin social y la construccin del territorio en los

asentamientos humanos como un modo de cultura. Un habitar que implica grados de
permanencia (sedentariedad y nomadismo como polos opuestos).

Podemos decir, en resumen, que la forma y la organizacin de una ciudad es la

expresin ms global de un determinado perodo histrico, de una geografa especfica y
de una civilizacin consolidada. De esta forma, en su evolucin, las ciudades han estado
determinadas por contextos que difieren y configuran un contexto cambiante.

La ciudad nos permiti salir de la precariedad, del temor y de la incomunicacin,

y ofreci seguridad, progreso, interaccin y solidaridad.

Los elementos de las ciudades han cambiado y hacen necesario revisar sobre lo
que es la ciudad y como se organiza. El hombre ya no habita como antes: lo puede hacer
de miles nuevas maneras. No existe la precariedad obligatoria en los asentamientos.
Este es un hecho econmico, poltico y cultural tan impactante como la revolucin
industrial del siglo XIX o como la revolucin agrcola que precedi a las ciudades hace
miles de aos.

2.2. Definiendo la ciudad y las reas metropolitanas

El estudio de la ciudad7 es sugestivo, amplio y difuso. Puede ser estudiada desde

diversos ngulos. La Historia universal es ciudadana. Desde la Geografa: la naturaleza
prepara el sitio y el hombre lo organiza para satisfacer sus necesidades. Desde el punto
de vista de la Economa: comercio e industria, relaciones de intercambio y el mercado.
En la Poltica: relaciones de poder. En la Sociologa: relaciones sociales. El Estudio de
las ciudades tiene diversas y mltiples visiones que muchas veces son fragmentarias.
As, se plantea el problema de cmo definir una ciudad.

Existen mltiples definiciones que corresponden a diferentes concepciones y

enfoques: polis, ciudad medieval, ciudad barroca, villa cristiana, medina musulmn,
metrpoli, etc.

Egli8 seala los elementos estructurales que componen la ciudad: La Casa

Necesidad Individual. La Calle Sobre esta prevalece un imperativo superior: la
exigencia de la cosa Pblica. Orden. La Plaza y los edificios.

7
Fernando CHUECA, Breve Historia del Urbanismo, Madrid, Editorial Alianza, 1989. En esta parte
hacemos un resumen libre de las ideas contenidas en las lecciones 1 y 2 de este autor. Puede revisar este
texto para mayor ilustracin.
8
Citado por Fernando Chueca, Op. cit.

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La ciudad no es slo un conjunto de casas, es una organizacin funcional que se

cristaliza en estructura material, aunque uno de los elementos determinantes es la casa
que ordena el resto de factores.

CIVILIZACION

ALDEA ----------------CIUDAD9 --------------------- AGLOMERACION

Alma Mercado, Punto de reunin.
(Identidad)

La ciudad es un espacio colectivo que pertenece a todos sus habitantes, quienes

tienen derecho a encontrar las condiciones para su realizacin poltica, social y
ecolgica, asumiendo deberes de solidaridad.10

Podemos sintetizar que en la ciudad podemos encontrar como elementos

configuradores: la ocupacin permanente del territorio y el suelo por una pluralidad de
personas, para fines urbanos, en donde se desarrollan relaciones sociales, polticas,
culturales, culturales, econmicas con una(s) identidad(es) en comn.

Las reas metropolitanas surgen como concepto cuando la realidad de los

conglomerados urbanos desborda los lmites de la ciudad entendida como circunscrita a
un municipio, transformndose en una nueva realidad territorial no contenida en las
normas de demarcacin territorial y ordenamiento jurdico poltico.11

La nocin de metrpolis se inicia aproximadamente en 1879 con una

formalizacin muy precisa en la ciudad de Pars.12 As, el trmino rea metropolitana
surgi cuando el trmino ciudad dej de ser equivalente a urbano y fue necesario
encontrar otro que diera cuenta de las reas urbanizadas en torno a la ciudad central.

Pujadas y Font13, coincidente con la opinin de Castro Pozo afirman que la

definicin de rea metropolitana de Vinuesa (1975) continua siendo vlida:

9
Este grfico es elaboracin propia a partir de una comprensin resumida de las ideas de Fernando
Chueca. Ibidem.
10
Carta Europea de Salvaguarda de los Derechos Humanos en la Ciudad. Artculo 1. Hecho en la ciudad
de Saint-Denis, a dieciocho de mayo de dos mil. Disponible en Internet:
http://www.idhc.org/esp/documents/CartaEuropea.pdf. Consulta: 15/07/08.
11
Sobre este tema, se puede revisar in extenso el libro Hildebrando CASTRO POZO, Derecho Urbanstico,
Editorial Jurdica Grijley EIRL, Lima, 2007, Captulo V Rgimen Metropolitano, pp. 197-248.
12
Hildebrando CASTRO POZO, El Asunto del Rgimen Especial del rea Metropolitana Lima-Callao, Lima,
2006, p. 4, mimeo.
13
Roma PUJADAS Jaume FONT, Ordenacin y Planificacin Territorial, Madrid, Editorial Sintesis, 1998, p.
324.

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[]rea geogrfica, generalmente perteneciente a circunscripciones administrativas

diferentes, en las que se forma una gran aglomeracin humana, que constituye un
importante mercado de trabajo suficientemente diversificado, con fuertes
relaciones de interdependencia entre los ncleos que la integran, y que ejerce
adems una clara posicin preponderante y de dominio dentro del sistema de
ciudades.14

Cmo caracterizar Lima Metropolitana? Lima se sita a orillas del ocano

Pacfico en la parte central del pas entre los valles de los ros Rmac, Chilln y Lurn.
Su sistema de gobierno es a escala regional, provincial y distrital. Su poblacin alcanza
la cifra de 7819,436 habitantes que representa el 29.9% de la poblacin total del pas.15

La capital del pas presenta grandes conglomeraciones urbanas en constante

expansin en la periferia y el desarrollo de actividades comerciales y de servicios,
principalmente. Paralelamente, tambin se aprecian problemas urbanos tales como la
concentracin de basura, contaminacin, caos en el sistema de transporte, entre otros.

Apreciadas estas caractersticas no se puede referir a Lima como una ciudad en

estricto, dado que muestra fenmenos urbanos nuevos que imponen el desarrollo del
urbanismo moderno (y que se ampliar en detalle en la siguiente seccin del presente
captulo). Estos fenmenos imponen nuevos retos para el gobierno, en esa medida Lima
y Callao ms que una ciudad constituye claramente un rea metropolitana Lima-Callao.

Las reas metropolitanas generalmente se presentan ocupando un espacio

diferente que el de una circunscripcin administrativa de gobierno en la que se forma
una gran aglomeracin humana con fuertes relaciones de ncleos en el caso de Lima lo
constituyen los conos norte, sur y este, por ejemplo en los cuales existe demanda y
oferta de empleo. Por tales caractersticas, las metrpolis ejercen un dominio respecto
del resto de ciudades, una suerte de centralismo.

3. El Urbanismo

3.1. Concepto

Etimolgicamente, el trmino Urbanismo deriva de urbano, que a su vez proviene

del latin urbanus, urbs, urben, ciudad. Lo relativo de la ciudad.16

El urbanismo no se agota en la ciudad. Comprende a la ciudad formando unidad

con toda la vida humana. Lo urbano retiene su mxima atencin en la ciudad. El
urbanismo comprende a la ciudad como espacio habitable, y lo trasciende, para
14
Hildebrando CASTRO POZO, Derecho Urbanstico, Editorial Jurdica Grijley EIRL, Lima, 2007, p. 202.
15
Resultados definitivos del X Censo de Poblacin y V de Vivienda de 2005.
16
scar MACEDO, Derecho Urbanstico, 4. Ed., Lima, Molsan Impresos, 1997. p. 1.

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aprehenderla no slo como espacio fsico habitable, sino como conjunto colectivo
pluralizado de relaciones polticas, econmicas, culturales en nter vinculacin con la
naturaleza.

En el urbanismo se distinguen dos conceptos: Uno el tradicional y el moderno.

3.1.1 Concepto Tradicional

Este concepto coincide con el denominado urbanismo formal. Una idea muy clara
lo da la definicin de la Academia Francesa: El urbanismo es el arte de construir, de
transformar y de ordenar las ciudades con miras a la comodidad, segn las reglas de la
esttica y de la higiene. Es decir, a decir de Carceller Fernndez, se haca referencia a
alineaciones, ordenanzas, pavimentaciones, alcantarillado y elementos antiguos que
siguen siendo parte del urbanismo pero no son suficientes.

3.1.2 Concepto Moderno

El urbanismo es considerado como una ciencia que promueve a la ciudad la

categora poltica, social y econmica, morada colectiva comn del gnero humano.
Pero tambin es el arte de proyectar y construir unidades de concentracin humana en
forma que sean satisfechas todas las premisas que garantizan la vida digna de los
hombres.

a) Aproximaciones al concepto

El urbanismo es la ciencia que se ocupa de la ordenacin y desarrollo de la

ciudad, determinando para tal efecto el ordenamiento territorial y usos del suelo, los
equipamientos urbanos, los sistemas viales, las regulaciones de la edificacin, los
sistemas de gestin y control urbano, servicios pblicos de manera que los habitantes
cuenten con espacios sostenibles y tiles para su vida.

Nosotros consideramos que la definicin de Hans Rother es la ms adecuada al

afirmar que el urbanismo es la organizacin del espacio para la vida de los hombres en
ciudades. Es arte y ciencia y su mbito de accin comprende la forma de urbanizacin
en las regiones y el desenvolvimiento de la ciudad.

El urbanismo moderno se reconoce como una competencia irrenunciable y

elemental de la administracin publica que en el siglo pasado era considerado como una
parte del Derecho Municipal. El urbanismo moderno compromete al Estado en su
conjunto sin desligar a las municipalidades de las competencias que tienen y deben
tener como lo seala Garca de Enterria.

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El urbanismo se encuentra en pleno proceso de desarrollo dando respuestas a los

nuevos retos y problemas que se plantean al ordenamiento territorial y ambiental,
reasentamiento y migracin de las poblaciones, etc.

b) Concepto de urbanismo

Dentro de la doctrina del urbanismo formal, Macedo17 proporciona las siguientes

definiciones. Stben: el urbanismo prepara el terreno comn sobre el cual se despliega
la actividad constructora individual; asegura las condiciones previas necesarias para el
alojamiento del ciudadano, para la circulacin y la administracin, y traza el cuadro de
desarrollo de las tendencias individuales y el programa de las construcciones pblicas.
Fisher: el urbanismo se ocupa de los problemas de la vivienda, de la circulacin y de la
adaptacin a la naturaleza. Raymond: El urbanismo es el arte de crear ciudades, de
ordenarlas y de organizar su desarrollo y su embellecimiento.

Una muy difundida definicin del urbanismo en sentido formal es la contenida en

la obra titulada Curso de Urbanismo (Pars1933), del profesor francs Danger:

El urbanismo es la ciencia que se ocupa de la ordenacin y desarrollo de la

ciudad, persiguiendo, con ayuda de todos los medios tcnicos, determinar la mejor
situacin de las vas, edificios e instalaciones pblicas y de viviendas privadas, de
modo que la poblacin se siente en forma cmoda, sana y agradable.

Macedo, conjugando conceptos, ofrece la siguiente definicin de urbanismo: Es la

ciencia y el arte de la organizacin de la sociedad sobre la base de sus ciudades, con la
consecuente ordenacin de los espacios habituales, urbanos y rurales, para los fines de
la vida colectiva, en armona con el entorno natural y econmico-social.18

El urbanismo es una disciplina compleja y mltiple que implica la interrelacin

con otras disciplinas. Su objeto de estudio es la ciudad y otras aglomeraciones urbanas.
Se encuentra ligado al desarrollo y progreso de los ciudadanos con el objetivo de
brindar a la poblacin ambientes tiles e idneos para vivir.

As, se encarga del mejoramiento del espacio pblico y la calidad urbana,

promoviendo y garantizando el bien comn. En ese sentido, la Declaracin de
Barcelona (1985) establece como retos del urbanismo:

Reequilibrar las grandes ciudades y reas metropolitanas, tanto por lo que

respecta a los usos y funciones como a la calidad de vida de la poblacin.

17
Ibidem, pp. 3-4.
18
Ibidem, p. 5.

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Servir de reactivacin econmica de la cuidad y sustituir los despilfarros de

espacio y recursos del pasado por un urbanismote actuacin sobre la ciudad
construida.19

Estos objetivos se logran a travs de normas de zonificacin, reas mnimas,

estndares de las edificaciones, usos de los espacios y dems aspectos que,
necesariamente, deben responder a problemas urbansticos actuales.

3.2 Principios del urbanismo

Estos principios estn contenidos en la Carta de Atenas (1942), fueron acordados

en el marco del Congreso Internacional de Arquitectura Moderna (CIAM), y son
famosos por los principios de Le Cobursier, el ms famoso arquitecto y urbanista del
siglo XX. Le Cobursier plante una serie de propuestas del urbanismo sintetizada en 95
principios que, aunque polmicos, no han perdido actualidad en su mayora. En la nota
previa, el autor resume sus preocupaciones: una mutacin inmensa, total se apodera del
mundo: la civilizacin de las mquinas se afianza en el desorden, en la improvisacin,
en los escombros. Y todo esto dura un siglo. Pero tambin hace un siglo que la savia
nueva prosigue su marcha ascendente (...). Un siglo que los clarividentes aportan, ideas
y nociones y formulan sugerencias.20

Los principios del urbanismo contenidos en la Carta de Atenas son fuente de

inspiracin del Derecho Urbanstico moderno que resumimos en los siguientes
enunciados:

a) Respecto a la ciudad y la regin:

La ciudad no es ms que una parte del conjunto econmico, social y poltico

que constituye la regin, forma parte de un pas.
La vida slo se despliega en la medida en que concuerdan los dos principios
contradictorios que rigen la personalidad humana: lo individual y lo
colectivo.
Las personas tienen influencia del medio: situacin geogrfica y topogrfica.
Las razones que presiden el desarrollo de las ciudades estn sometidas a
cambios continuos.

b) Respecto del estado actual de la ciudad: El urbanismo tiene funciones bsicas

respeto de:
Habitar, es decir todo aquello relacionado con la vivienda.

19
Hildebrando CASTRO POZO, Rgimen Legal Urbano, Lima, Editorial Gaceta Jurdica, 2000, p. 33.
20
LE COBURSIER, La Carta de Atenas, Barcelona, Ariel, 1989, 151 pp. Hemos hecho un resumen de este
libro con lo que consideramos los puntos ms importantes.

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El recrearse, en esa medida tomar en cuenta la previsin de lugares de

esparcimiento (parques, cines, teatros, etc.).
Trabajo, pues las personas diariamente se renen en sus centros de labores.
La circulacin, pues tiene que prever ejes y rutas de comunicacin como
pistas, veredas, transporte motorizado, etc.).

La Carta de Atenas presenta los siguientes puntos doctrinales y conclusiones:

a) La ciudad debe garantizar en los planos espiritual y material, la libertad

individual y el beneficio de la accin colectiva.
b) Las claves del urbanismo se contienen en las cuatro funciones siguientes:
habitar, trabajar, recrearse y circular.
c) Los planes determinaran la estructura de cada uno de los sectores asignados a
las cuatro funciones claves.
d) La vivienda ser considerada como el centro mismo de las preocupaciones
urbansticas y como el punto de unin todas las medidas.
e) La reforma de la zonificacin que armonice las funciones claves de la ciudad
crear entre stas, vnculos naturales.
f) La utilizacin del elemento altura para el uso del espacio.
g) La ciudad debe ser estudiada dentro del conjunto de regin de influencia.
h) La urgencia de regular a travs de un medio legal, la disposicin de todo suelo
til para equilibrar las necesidades vitales del individuo en plena armona con las
necesidades colectivas.
i) El inters privado se subordinara al inters colectivo.

4. Derecho Urbanstico

El Derecho Urbanstico no es un simple enunciado,21 sino que tiene como rasgo

clave de su desarrollo el hecho que se constituy a partir del desmembramiento del
derecho privado civil, para ingresar en la esfera del Derecho Pblico. Desarrollaremos
una propuesta de definicin y revisaremos su naturaleza jurdica.

4.1 Definicin

4.1.1 Autores extranjeros

Carceller Fernndez seala que la legislacin urbanstica es desde el punto de

vista del ordenamiento jurdico espaol, el conjunto de normas jurdicas que
estructuran una rama de la administracin pblica y, por s mismas o travs del
planeamiento que regulan, definen el contenido de la propiedad segn su calificacin

21
Hildebrando CASTRO POZO, Derecho Urbanstico, Editorial Jurdica Grijley EIRL, Lima, 2007, p. 41.

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urbanstica y disciplinan la actividad administrativa encaminada a la urbanizacin y la

edificacin.22

Pons Gonzles define al Derecho Urbanstico como el ordenamiento jurdico que

regula el planeamiento de la ciudad, conforme a sus exigencias funcionales y su
ejecucin, segn ciertos principios que integran la valoracin poltico-legislativa de la
propiedad inmueble, con el fin de lograr el bienestar pblico. La aparicin de la
expresin Derecho Urbanstico va ligada a la promulgacin de los textos generales del
suelo.

Para otros autores como Martn Blanco no se puede desligar el concepto de

Derecho Urbanstico de la idea de plan y de la realidad social23 que gira en torno al
urbanismo. La posible unidad y construccin sistemtica del Derecho Urbanstico no se
basa en la entidad uniformidad o sustantividad de las materias que pueden constituir su
objeto, sino en la existencia de un plan, como esquema general o lnea unitaria, ordena
en forma conjunta o sistemtica, dentro del cuadro de su normativa, aquellas materias.

El Derecho Urbanstico, segn Jacquignon, es el conjunto de reglas a travs de las

cuales la administracin, en nombre de la utilidad pblica, y los titulares del derecho de
propiedad, en nombre de la defensa de los intereses privados, deben coordinar sus
posiciones y sus respectivas acciones con vistas a la ordenacin del territorio.24 Macedo
afirma que esta definicin es interesante en cuanto pone de relieve que en el tema
urbanstico estn implicados intereses varios: por una parte, los generales, de seguridad,
de fines sociales, que ha de tutelar la administracin y, por otra, los intereses
particulares, de los que, por regla general, son titulares los propietarios. El problema a
resolver consiste en armonizar ambas clases de intereses con frmulas justas y con
instrumentos adecuados, que ha de proporcionar el llamado Derecho Urbanstico.25

Ramn Parada afirma que es el:

[C]onjunto de normas reguladoras de los procesos de ordenacin del territorio y

su transformacin fsica a travs de la urbanizacin y la edificacin. Son, por
tanto, objeto de su regulacin potestades pblicas muy claras, como la de ordenar
el conjunto del territorio, la urbanizacin y la intervencin administrativa en el ius
aedificandi, es decir, en el derecho del propietario de transformar el propio fundo
mediante la construccin de edificaciones.26

22
Antonio CARCELLER FERNNDEZ, Instituciones de Derecho Urbanstico, 4. Ed., Madrid, Editorial
Montecarvo, 1999.
23
nfasis nuestro. Ntese que el urbanismo y el derecho urbanstico debe insertarse en la realidad social.
Esta realidad no ser necesariamente igual y habr fenmenos urbanstico con mayor o menor intensidad
que usaremos mas adelante al momento de construir nuestra formulacin.
24
Citado por scar MACEDO, Op. Cit., p. 5.
25
Ibidem, p. 6.

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Edesio Fernndez refiere que el derecho urbanstico tiene como objetivo

promover el control jurdico del desarrollo urbano, es decir de los diversos procesos de
uso, ocupacin, subdivisin y gestin del suelo en las ciudades, y que: los principios
del derecho urbanstico son claros, siendo los ms importantes sin duda el de la funcin
social de la propiedad y de la ciudad, bajo el cual las dems normas e instrumentos,
polticas y programas, deben ser interpretados y los conflictos deben ser resueltos.27

Luciano Parejo Alfonso28 afirma que el Derecho urbanstico regula la necesidad

de racionalizar globalmente la accin humana, pblica y privada, sobre y en el territorio,
al menos la que tiene por objeto la transformacin y adecuacin del suelo, para hacerlo
susceptible de usos y aprovechamientos urbanos. Para ello convierte al urbanismo
como una funcin pblica de ordenacin del uso y aprovechamiento del suelo (espacio),
la ejecucin de esa ordenacin, regulacin de la edificacin y el control del uso.

Medina Lemus, formulando un concepto resumen, expresa que es el conjunto de

normas que regulan la actividad de ordenacin del uso del suelo y, en consecuencia, de
la gestin, ejecucin y control de los procesos de transformacin de este recurso
encaminados a su utilizacin.29

4.1.2 Autores nacionales

Guillermo Figallo Adrianzn, quien es considerado como el creador de la

ctedra30de Derecho Urbanstico en el Per, apunta que el urbanismo exige al Derecho,
como instrumento de regulacin del comportamiento humano, la formulacin de un
padrn normativo informado por los valores identificados por la ecologa y el
urbanismo. De este modo surge el Derecho Urbanstico como sistema de tcnicas e
instituciones jurdicas que tienen por finalidad la tipificacin de la conducta humana
relacionada con los espacios habitados. Parecera que fuera preferible la denominacin
de Derecho Urbano y no Derecho Urbanstico. Pero, como bien se ha sealado, el
vocablo urbano es un adjetivo derivado de urbe, sinnimo de ciudad que se opone a lo
rural o al campo. Por consiguiente, de haber una disciplina jurdica clasificable como
26
Ramn PARADA, Derecho Administrativo III. Bienes Pblicos. Derecho Urbanstico, Madrid, Marcial
Pons Ediciones Jurdicas S.A., 1991.
27
Edesio FERNNDEZ, Del Cdigo Civil al Estatuto de la ciudad. Notas sobre la Trayectoria del derecho
urbanstico en el Brasil. Ponencia presentada en el II Seminario Internacional Reformas al Suelo
Urbano, Mxico, UNAM, 2002. Citado por Hildebrando CASTRO POZO, Op. Cit., p. 59.
28
Luciano Parejo Alfonso, La Ordenacin del territorio y el urbanismo. Manual de Derecho
Administrativo, 2. Ed., Madrid, 1992. Este prrafo constituye una sntesis de la definicin delineada por
el autor.
29
Manuel MEDINA, Derecho Urbanstico, Barcelona, Editorial Bosch, 1999, p. 13.
30
scar MACEDO, Op. Cit., p. 8. El doctor Macedo se refiere a la Facultad de Derecho de la Universidad
San Martn de Porres. El doctor Figallo tambin fue profesor del curso Derecho Urbanstico en la
Facultad de Derecho de la Pontificia Universidad Catlica del Per e inclusive existe un material de
enseanza. No sabemos si el fue el creador de la ctedra en nuestra Facultad pues tambin sabemos que
fue profesor de este curso Luis Chirinos Segura.

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Derecho Urbano, sta slo comprendera el sistema de normas aplicables a las

relaciones socioeconmicas en las ciudades, en oposicin al Derecho Rural o Agrario.31

Macedo Lpez define el:

Derecho Urbanstico, recogiendo los aspectos de urbanismo y ciudad, como el

conjunto de normas jurdicas, generales y positivas, aprobadas por el Estado, que
contribuyen a la organizacin de la sociedad sobre la base de las ciudades, con la
consecuente ordenacin de los espacios habitables, urbanos y rurales, para los
fines de la vida colectiva en armona con el entorno natural y econmico
social.32

Castro Pozo expresa que para la mayora de autores cualquier concepto que se
ofrezca de Derecho Urbanstico ha de sustentarse en la idea de plan urbanstico como
elemento esencial de esta rama del derecho, sin cuya existencia el Derecho Urbanstico
ofrecera irregularidades e injusticias en su aplicacin.33 De otro lado, el mismo autor,
conceptualiza que:

[E]l derecho urbanstico es un conjunto de normas que definen el contenido de la

propiedad y que a su vez regulan las atribuciones y facultades de la administracin
pblica competente en materia urbansticas y la edificacin () el derecho
urbanstico construye y da sentido a las distintas competencias urbansticas
planificacin urbana, habilitaciones urbanas, renovacin urbana, edificacin y
control urbanstico desarrollando su estrecha relacin con el rgimen del suelo,
los derechos de propiedad y el inters general.34

Luis Chirinos, nos ofrece una visin crtica y plantea que la construccin de
ciudades en nuestro pas es particular pues un elemento importante constituye la
informalidad urbana al afirmar que carecemos an de una teora justificatoria de la
racionalidad del Derecho Urbano. En efecto, el proceso de desarrollo de las ciudades ha
sido ms una construccin de los pobres mediante un crecimiento informal.35

4.1.3 Construyendo nuestra definicin

31
Guillermo FIGALLO ADRIANZEN, Apuntes de Derecho Urbanstico, Lima, ROD Ediciones, 1991.
32
scar MACEDO, Op. Cit., p. 6.
33
Hildebrando CASTRO POZO, Op. Cit., p. 59.
34
Ibidem, pp. 65-66.
35
Luis CHIRINOS SEGURA, El Derecho y la cuestin urbana en el Per, Mimeo.

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Nuestra opinin es que debemos estructurar una definicin a partir de los

elementos centrales que componen el objeto del Derecho Urbanstico y su finalidad
aplicndolo a nuestra sociedad en particular pues siempre debe proyectarse para qu
queremos regular y normar un tema o un objeto de estudio en particular. Los elementos
que consideramos pueden delinear una construccin de nuestra propuesta de definicin
son los siguientes:

Conjunto de normas y principios que regulan la funcin pblica del urbanismo,

ciudades y reas metropolitanas, planificacin urbana, el uso y control del suelo,
el contenido de la propiedad predial urbana y la ordenacin del territorio, su
ejecucin, la regulacin de la edificacin, a fin de racionalizar la accin pblica
y privada sobre el territorio, proyectando un desarrollo urbano sostenible36 sobre
los espacios urbanos formales, incorporando a los espacios urbanos informales y
generado alternativas para promover su progresiva desaparicin como medio
para el crecimiento urbano y el acceso a la vivienda.

Sobre esta ltima parte que planteamos en nuestra propuesta de definicin sobre el
espacio urbano informal37 es importante indicar expresamente que una buena parte de la
incorporacin y aprovechamiento urbano de nuestras ciudades y del rea metropolitana
de Lima-Callao se ha hecho a travs de las denominadas barriadas o barrios marginales,
pueblos jvenes o asentamientos humanos reunido bajo el concepto de posesin
informal.38 En ese mismo sentido Chirinos, a comienzos de los aos 80, afirmaba que
el fenmeno ms significativo en el proceso de urbanizacin de Lima y de las
principales ciudades del pas ha sido el desarrollo explosivo de las barriadas o pueblos
jvenes.39 Y ello se intensific en mayor medida en los aos 80 y 90, permaneciendo
hasta la fecha.

4.2 Naturaleza del Derecho Urbanstico

36
En este sentido se pronuncia la legislacin francesa que ha integrado en el ordenamiento urbanstico el
concepto de desarrollo sostenible ligado al urbanismo. Citado por Francisco ENERIZ OLAECHEA, Los
Principios Informadores del Derecho Urbanstico y su reflejo en la Legislacin de Navarra, Revista
Jurdica de Navarra, nm. 40, julio-diciembre 2005, Pamplona-Espaa, Gobierno de Navarra. Pamplona,
p. 73.
37
En este sentido tambin plantea una mirada critica del Derecho Urbanstico Luis CHIRINOS SEGURA, Op.
Cit., pues nuestras ciudades han crecido principalmente por el fenmeno socio-jurdico de las invasiones
al margen de la planificacin urbana y de los procesos de habilitacin urbana.
38
Es definido en la Ley 28687 el artculo 5.1 A los denominados asentamientos humanos, pueblos
jvenes, barrios marginales, barriadas, programas de vivienda municipales, centros poblados y toda otra
forma de posesin, ocupacin o titularidad informal de predios con fines urbanos, cualquiera sea su
denominacin siempre que renan las caractersticas establecidas en el D.S. 013 99 MTC.
39
Luis CHIRINOS SEGURA, Ttulos de Propiedad en Pueblos Jvenes Poltica del Estado y Movimiento de
Pobladores, en La Investigacin-Accin: Una Vieja Dicotoma, Lima, CELATS, 1983, p. 76.

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Acerca de la naturaleza del Derecho Urbanstico y en relacin con su autonoma

cientfica (defendida por unos y negada por otros) se han expuesto diversas teoras, que
podemos resumir40 de la siguiente forma:

a) Derecho especial, que participando de normas de Derecho Privado y de Derecho

Administrativo, ofrece cierta peculiaridad que le separa de stos, aunque no est
consolidado ni suficientemente elaborado (Martn Blanco).
b) Rama jurdica interdisciplinaria y social en la que concurren circunstancias que
la caracterizan como autnoma (mtodo y sistematizacin cientfica propias,
autonoma legislativa ordenamiento propio y orgnico, muchas veces un
cdigo y autonoma didctica como asignatura universitaria separada e
independiente).
c) Conjunto de normas jurdicas de naturaleza distinta, informadas por principios
harto diferentes, que lo nico que tienen en comn es el objeto social regulado
por ellas, pero que no constituyen una disciplina jurdica autnoma (Gonzles
Prez).
d) Es una rama del Derecho social, como una categora intermedia entre el derecho
privado y el derecho pblico, en la perspectiva que corresponde al inters de la
sociedad en su conjunto.
e) Moderno captulo del Derecho Administrativo (Guaita y Nez). Tesis
calificada de incierta por Gonzles P. porque dentro de la Ley del Suelo espaol
existen normas puramente civiles en cuanto regulan las relaciones entre
particulares al lado de otras tpicamente administrativas reguladoras de las
entidades pblicas, en rgimen especial de prerrogativas, en la materia
urbanstica.

Aunque haya indudables aspectos civiles en la Ley del Suelo espaol (estudiados
por Lucas Fernndez, De los Mozos y Martn Blanco) el llamado Derecho Urbanstico,
terminologa que cabe utilizar como una expresin abreviada (De los Mozos) o como
sinnima de legislacin de urbanismo (Lorente Sanz), es, bsicamente, Derecho
Administrativo. Esta es tambin la opinin de Garca de Enterra. El Derecho
Urbanstico dice es una pertenencia de la parte especial del Derecho Administrativo,
aunque, como en otras ocasiones sucede, no puede exponerse ni comprenderse sin un
conocimiento profundo de las instituciones civiles en particular del derecho de
propiedad.

Castro Pozo afirma que la posicin doctrinal dominante es:

[L]a que acoge el criterio de entender el derecho urbanstico como un moderno

captulo del derecho administrativo, del que es una parte especial y que se nutre
de este en cuanto principios y la elaboracin de criterios para la transformacin
40
Coincidiendo en el resumen de teoras acerca de la naturaleza jurdica del derecho urbanstico. Macedo
y Castro Pozo.

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de las instituciones del derecho privado y del derecho pblico (). Tiene
naturaleza pblica puesto que disciplina relaciones que tienden a la satisfaccin
de intereses de carcter general frente a los particulares.41

La tesis de Derecho Social es la asumida por Macedo, al sealar que el Derecho

urbanstico va ms all del inters privado y publico, correspondiendo a una necesidad
social de vivir en las personas en comunidad en una ciudad. Ahonda ms en su
naturaleza, el mismo profesor, pues opina que se procura connotar en la definicin el
contenido eminentemente social del derecho urbanstico, que exhorbita tanto el derecho
privado como al derecho pblico, por cuanto regula el espacio fsico urbano o rural
como eje operativo integrador de la vida del hombre en sociedad.42

Nosotros opinamos que, si bien es cierto, la ciudad y las reas metropolitanas

constituyen categoras sociales e interdisciplinarias as como la disciplina del
urbanismo, el Derecho Urbanstico constituye una parte especial del Derecho
Administrativo, del cual se nutre de los principios y se sujeta de las normas de
procedimiento administrativo general dado que adems en nuestro pas constituye una
funcin pblica establecida en nuestra constitucin43 desarrollada en diversas leyes
especiales y en la Ley Orgnica de Municipalidades.

5. Reflexiones Finales

El Derecho Urbanstico es una parte especial del Derecho Administrativo el cual

definimos como un conjunto de normas y principios que regulan la funcin pblica del
urbanismo, ciudades y reas metropolitanas a fin de racionalizar la accin pblica y
privada sobre el territorio, proyectando un desarrollo urbano sostenible 44 sobre los
espacios urbanos formales, incorporando a los espacios urbanos informales y generando
alternativas para promover su progresiva desaparicin como medio para el crecimiento
urbano y el acceso a la vivienda.

En sntesis, podemos afirmar que debemos apuntar a construir que los ciudadanos
y ciudadanas tengan un derecho45 a un desarrollo urbanstico ordenado que asegure una
relacin armoniosa entre el hbitat, los servicios pblicos, los equipamientos, los

41
Hildebrando CASTRO POZO, Op. Cit., p. 64.
42
scar MACEDO, Op. Cit., p. 6.
43
Artculo 192: Las Municipalidades tienen competencia para: ()5. Planificar el desarrollo urbano y
rural de sus circunscripciones, y ejecutar los planes y programas correspondientes.
44
En este sentido se pronuncia la legislacin francesa que ha integrado en el ordenamiento urbanstico el
concepto de desarrollo sostenible ligado al urbanismo. Citado por Francisco Eneriz Olaechea, Op. Cit., p.
73.
45
CARTA EUROPEA DE SALVAGUARDA DE LOS DERECHOS HUMANOS EN LA CIUDAD. Hecha en la ciudad de Saint-
Denis, el 18/05/2000. Art. XIX - Derecho a un Urbanismo Armonioso y Sostenible. Disponible en
Internet: http://www.idhc.org/esp/documents/CartaEuropea.pdf., consulta: 15/07/08.

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espacios verdes y las estructuras destinadas a los usos colectivos, donde el Derecho
Urbanstico tiene un rol importante a jugar para garantizar que sea real este derecho.

En ese sentido, consideramos que, en nuestro pas, existen muchos desafos y

retos por avanzar desde el punto de vista jurdico pues se requiere un mayor desarrollo,
sistematizacin y ordenacin de principios jurdicos y contenidos normativos que
apunten a un desarrollo urbano sostenible.

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