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2002
Al iniciarse el siglo XXI, varios de los pases de Amrica Latina se enfrentan a difciles
circunstancias econmicas, polticas y sociales. Los ejemplos de Ecuador, Per, Venezuela,
Argentina o Bolivia son seales de una creciente demanda social por cambios radicales en la
forma de gobierno, en el sistema poltico y el modelo econmico.
Los pueblos se han volcado a las calles para elevar pblicamente y de forma conjunta
su rechazo a la tradicional forma de distribucin del poder poltico y econmico en sus
sociedades. Nos enfrentamos a una crisis de gobernabilidad democrtica que precisa ser
resuelta en el corto plazo, pero a travs de nuevos mecanismos que a la vez de eficientizar
las polticas pblicas de los gobiernos, generen mayores niveles de legitimidad originados en
un mejor y mayor relacionamiento entre el Estado y la sociedad.
Los resultados tan esperados del modelo econmico no se dieron como se esperaba,
y por el contrario, tuvieron resultados concentradores del ingreso y agravaron las brechas
urbano/rural; eficiencia/equidad; Estado/sociedad y otras, que originaron un desarrollo
poltico, social y econmico asimtrico en distintos sectores de la poblacin: unos insertos en
el mundo moderno y globalizado, y otros relegados a condiciones de desarrollo de siglos
pasados.
Governanza, entendida como la capacidad tcnica del Estado para responder a las
demandas sociales y econmicas con eficiencia y transparencia.
Legitimidad, entendida como el grado de apoyo y confianza de la ciudadana en los
representantes polticos, las instituciones democrticas y el proceso democrtico.
Participacin, entendida como necesaria para que la sociedad civil se sienta incluida y
se apropie, apoye y legitime la gestin gubernamental y las polticas pblicas
implementadas por el gobierno.
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VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Lisboa, Portugal, 8-11 Oct. 2002
La siguiente seccin analizar las corrientes tericas que impulsaron las reformas
gubernamentales antes citadas.
Si bien a continuacin se analizar cada una de las distintas partes de la reforma por
separado, no se pretende sugerir que fuesen reformas inconexas; por el contrario,
nicamente se lo hace para brindar mayor claridad al anlisis.
Ambos paradigmas ofrecen polticas con una base terica comn que tratan de
mejorar el accionar de las distintas organizaciones pblicas, con el objetivo de generar valor
pblico que permita pasar ms all de la relacin gobierno/gobernado hacia una relacin
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2.2. Legitimidad
2.3.- Participacin
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No se establecen como modelos de participacin aquellos actos en los que representantes explican sus programas o
propuestas a un grupo de ciudadanos que permanecen pasivos, pues este tipo de reuniones son bsicamente informativas y
no existe bilateralidad comunicativa; por el contrario y siguiendo a Subirats, se trata de ilustrar metodologas innovativas
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Si bien no se cubren todos los tipos de experiencias que se han llevado a cabo en
muchos pases, se citan aquellos a los cuales se ha prestado mayor atencin en la literatura
contempornea:
que se han desarrollado con el objeto de establecer una relacin en la que se combine informacin, deliberacin y capacidad
de intervencin de los ciudadanos en los procesos decisionales del gobierno (Subirats 1996).
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1993).
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Para mayores referencias sobre la Ley de Participacin Popular en Bolivia ver (Campero N. 2000; Gray Molina 1998;
Grindle 2000; Molina 1997; Molina 2001; Molina 2002; Molina Monasterios 1997; Oxhorn 1999; Repblica de Bolivia
1994; Secretara Nacional de Participacin Popular 1996a; Secretara Nacional de Participacin Popular 1996b)
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Uno de los temas centrales de las reformas en Amrica Latina ha sido, como
habamos mencionado con anterioridad, reforzar la gobernabilidad democrtica. Si
analizamos a travs del lente de la corrupcin, reformas como descentralizacin, procesos
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Por reformas verticales se entiende la implementacin de las reformas horizontales en una primera fase, abarcando las
siguientes seis instituciones: el Ministerio de Hacienda; el Ministerio de Vivienda y Servicios Bsicos; el Ministerio de
Agricultura, Ganadera y Desarrollo Rural; el Ministerio de Educacin, Cultura y Deportes; el Ministerio de Justicia y
Derechos Humanos; el Instituto Nacional de Estadstica (INE); el Servicio de Aduanas (SNA); y el Servicio Nacional de
Impuestos Internos (SNII). En funcin a que algunas de estas instituciones cumplen funciones diferentes por sus propias
caractersticas recaudadoras, el componente de reformas verticales se subdividi en: i) Reforma Institucional de las
entidades piloto no Recaudadoras de Tributo, y ii) Reforma y Modernizacin del Servicio Nacional de Impuestos Internos;
iii) Reforma y Modernizacin del Servicio Nacional de Aduanas.
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Aspecto que no ser desarrollado en el presente trabajo.
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corrupcin.
4.1.1.- Gestin y Evaluacin por Resultados
Los sistemas implementados a raz de la Ley SAFCO, priorizan el control contable y
presupuestario sobre la evaluacin de los resultados y el desempeo. Por lo tanto, la
evaluacin de desempeo de las agencias gubernamentales raramente es reflejada en el
presupuesto general de la nacin y la falta de un sistema de incentivos socava los esfuerzos
por mejorar los servicios ofertados por el gobierno (Repblica de Bolivia 1990).
La Gestin y Evaluacin por Resultados pretende lograr mayor eficiencia a largo plazo
en la asignacin de recursos y una mayor orientacin de servicio hacia el pblico a travs el
anlisis y la evaluacin continuada de la gestin pblica. Los resultados que se esperan
lograr son: la utilizacin creciente de tcnicas de anlisis en la toma de decisiones, la
introduccin de mayor autonoma en la gestin (acompaada de la concesin de incentivos y
la exigencia de responsabilidades), la mejora de los sistemas de informacin estadstica y
contable, el aumento de conciencia del pblico sobre sus derechos y un mayor control social.
El sistema pretende obligar a las instituciones pblicas a definir los objetivos que
pretende alcanzar, a expresarlos en trminos de indicadores y desarrollar medidas de costes
y de resultados, para que luego a mediados de ao y al finalizar la gestin se realice una
evaluacin del cumplimento de las metas sobre la base de indicadores objetivo previamente
acordados, estableciendo el grado de cumplimiento y eficiencia alcanzados.
4.1.3.- Servicio Civil
Si bien Bolivia ya contaba con un programa de servicio civil, este no gener los
resultados esperados pues estaba enfocado nicamente en el financiamiento de 260 salarios
de servidores pblicos situados en posiciones claves del gobierno central. A travs del PNI
se reconoce la necesidad de aumentar la calificacin de los servidores pblicos y de
aumentar su predisposicin para el servicio pblico. Este nuevo enfoque ya se dirige a crear
una elite de profesionales en la administracin pblica, sino a introducir y aplicar plenamente
un sistema moderno y transparente de administracin de los recursos humanos del Estado.
Asimismo, se ha creado la Superintendencia de Servicio Civil, la cual regula y acredita los
procesos de contratacin competitiva de recursos humanos, adems de ser la institucin que
ejerce la defensa de los derechos de los funcionarios ante la administracin.
Hasta hoy son ms de 6.000 los casos en que competitivamente se ha seleccionado
personal en las organizaciones pblicas, buscando aumentar la transparencia y equidad de
los procesos de personal, y posibilitando contar con el mejor recurso humano existente
dadas las restricciones presupuestarias vigentes. Asimismo, se ha asimilado a la carrera
funcionarial a muchos funcionarios que ya posean ms de cinco aos de antigedad en la
administracin pblica y se ha posibilitado su inamovilidad en los cambios de administracin
gubernamental.
As la implementacin del servicio civil de carrera se ha orientado a promover la
sostenibilidad de las reformas estructurales mediante la implementacin de una moderna
normatividad relativa a la gestin de personal, la creacin de un sistema de incentivos
estrechamente vinculados al Sistema de Evaluacin por Resultados, el desarrollo e
implantacin de procesos descentralizados de Servicio civil y la capacitacin continua del
servidor pblico.
4.1.3.- Lucha contra la corrupcin
Tanto el Gobierno, como la sociedad civil reconocen que la corrupcin es una de las
mayores amenazas para el futuro de Bolivia. La corrupcin existente pone en riesgo la
estabilidad macroeconmica, afectando la lucha contra la pobreza, perjudica a la incipiente
industria nacional y desestabiliza la democracia afectando la credibilidad del sistema poltico
(Seligson 2001).
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Klitgaard propone una estrategia de lucha contra la corrupcin basada en las mismas
bases tericas de las reformas antes analizadas, a saber:
C=M+DR
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Los resultados esperados por el programa boliviano de modernizacin institucional y administrativa se vieron opacados
por crecientes denuncias de corrupcin en varias reparticiones pblicas diferentes a las consideradas piloto. A estas
denuncias se sum el hecho de que ninguno de los implicados fue juzgado por sus actos, sino que nicamente fueron
retirados de sus cargos. Las seales fueron contradictorias y la legitimidad de las instituciones pblicas en su conjunto
decreci a tal punto que afecto la credibilidad de los partidos polticos, de los polticos y la legitimidad del propio sistema
poltico (Campero N. 2001).
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Lo que esta frmula nos muestra es que para aumentar los niveles de probabilidad de
que los actos corruptos sean descubiertos y castigados, se debe reducir el monopolio de
servicios en manos de la administracin pblica; se debe incrementar los niveles de
informacin para que los ciudadanos sepan exactamente los costos y nmero de pasos
reales en cada trmite pblico y as los funcionarios no puedan cobrar sobreprecios o ser
ineficaces en los tiempos; y de esta forma se maximiza la rendicin de cuentas sobre
patrones medibles de desempeo.
La nica y central diferencia entre las reformas y la lucha contra la corrupcin es que
las primeras se establecen como un fin en s mismas, mientras que la segunda es un medio
para alcanzar xito en las primeras y provee el hilo conductor que gua el cumplimiento de
objetivos de las reformas. Es decir, que le otorga a las reformas un contenido integral para el
logro de la gobernanza, legitimidad y participacin de la ciudadana: gobernabilidad
democrtica. Vale decir que si no se establece la lucha contra la corrupcin como base de
los procesos de modernizacin administrativa y del Estado, no se lograr revertir los bajos
niveles de gobernabilidad democrtica de la regin (Seligson 2001), pues stos estn
directamente ligados con la baja confianza de los ciudadanos en lderes y funcionarios
corruptos y en las instituciones en los que stos trabajan (Campero N. 2002).
Luchar contra la corrupcin supone evitar el uso de recursos pblicos para fines
privados; es decir, mayores recursos para llevar a cabo los programas gubernamentales y
menores niveles de discrecionalidad de los funcionarios. Asimismo, determina la necesidad
de acercar al Estado y la sociedad para incrementar los niveles de control social y rendicin
de cuentas que permitan mejorar la imagen pblica de las instituciones gubernamentales, y
por lo tanto, mejores niveles de credibilidad y legitimidad institucional.
5.- Bibliografa
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RESEA BIOGRFICA
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VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Lisboa, Portugal, 8-11 Oct. 2002
graduado con mencin honrosa de Distincin de Maestras para el Desarrollo (MpD. Tiene un
postgrado en Doble Tributacin Internacional, Ministerio de Finanzas y la Deutsche Stiftung
fr Internationale Entwicklung (DSE), Asuncin, Paraguay, 1995. Es licenciado en economa
de la Universidad Catlica Boliviana. Desarroll su carrera profesional como asesor y
consultor de diversas organizaciones pblicas entre las que se puede mencionar el
Viceministerio de Energa e Hidrocarburos, la Secretara Nacional de Hacienda y la H.
Cmara de Diputados. Actualmente es Director de Liderazgo para el Desarrollo y Profesor de
la Maestra de Gestin y Polticas Pblicas en MpD.
FIGURA N 1
LUCHA CONTRA LA
CORRUPCIN
Ineficiencia, Deslegitimidad
inequidad en las institucional/ Exclusin social
polticas y Descreimiento en
programas pblicos el Estado
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