IMPUGNACIN DE LA RESOLUCIN DE UN

CONTRATO ADMINISTRATIVO
Federico Escbar Klose
Asesor Legal

Para cumplir con sus finalidades y funciones, as como para satisfacer las necesidades colectivas,
la Administracin Pblica requiere de recursos humanos, materiales y financieros; ello conlleva a
que la Administracin Pblica despliegue determinada actividad jurdica, en una de ellas se
combina la voluntad de la Administracin Pblica con la de los particulares, como es el caso de
los contratos administrativos.
Existen demasiadas definiciones y criterios sobre el contrato administrativo; pero nos limitaremos
a precisar las nociones contenidas en nuestro ordenamiento jurdico. La Ley N 1178 de 20 de
julio de 1990, que regula los sistemas de administracin y de control de los recursos del Estado,
ms conocida como Ley SAFCO, en su Art. 47 indica: son contratos administrativos aquellos
que se refieren a contratacin de obras, provisin de materiales, bienes y servicios y otros de
similar naturaleza. Las Normas Bsicas del Sistema de Administracin de Bienes y Servicios
(NB-SABS), aprobadas mediante Decreto Supremo N 181 de 28 de junio de 2009, en el inciso j)
de su Art. 5 define al Contrato como el instrumento legal de naturaleza administrativa que
regula la relacin contractual entre la entidad contratante y el proveedor o contratista,
estableciendo derechos, obligaciones y condiciones para la provisin de bienes, construccin de
obras, prestacin de servicios generales o servicios de consultora; asimismo, en su inciso j) de
dicho artculo se define al Modelo de Contrato como el documento estndar, elaborado y
aprobado por el rgano Rector, que contiene clusulas de relacin contractual entre las
entidades pblicas y los proveedores o contratistas y que forma parte del Modelo de DBC;
finalmente, en el Art. 85 de las NB-SABS se seala: Los contratos que suscriben las entidades
pblicas para la provisin de bienes y servicios, son de naturaleza administrativa.
Entre las clausulas contenidas en los modelos de los contratos, que se suscriben con las entidades
pblicas, est la de Terminacin del Contrato que prev la resolucin del contrato, ya sea por
causas atribuibles a la entidad pblica (contratante), al particular (contratista, proveedor o
consultor) o por causas de fuerza mayor. En dicha clusula se estipula el procedimiento para
procesar la resolucin del Contrato, consistentes en las causales de resolucin y las reglas
aplicables para la resolucin del contrato.
En ese orden, uno de los temas ms delicados ocurre cuando se procesa la resolucin por causal
atribuible al particular (contratista, proveedor o consultor), lo cual conlleva que, una vez finalizado
el procedimiento de resolucin, la entidad pblica deba ejecutar las garantas otorgadas. Ante ese
escenario, qu recursos o acciones legales tiene el particular?, sobre todo cuando la(s) causal(es)
aducida(s) para la resolucin del contrato no son vlidas, son forzadas, inexistentes y/o existen
vicios de nulidad. Consideramos que en esa situacin es pertinente la interposicin de los recursos
administrativos previstos en la Ley N 2341 de Procedimiento Administrativo (LPA), por las
razones que se exponen a continuacin.
Uno de los principios que rige la Administracin Pblica es el Principio de Legalidad, previsto en
el Art. 232 de la Constitucin Poltica del Estado (CPE); as como en la LPA, en cuyo Art. 4,
inciso c), establece que: La Administracin Pblica regir sus actos con sometimiento pleno a la
ley, asegurando a los administrados el debido proceso.
El debido proceso, est reconocido como derecho fundamental, garanta jurisdiccional y derecho
humano en las normas contenidas en los Arts. 115-II y 117-I de la CPE, Art. 8 de la Convencin
Americana de Derechos Humanos (CADH) y Art. 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles
y Polticos (PIDCP); que al pie de la letra disponen: El Estado garantiza el derecho al proceso, a
la defensa y a una justicia plural, pronta, oportuna, gratuita, transparente y sin dilaciones (Art.
115-II CPE); Ninguna persona puede ser condenada sin haber sido oda y juzgada previamente
en un debido proceso. Nadie sufrir sancin penal que no haya sido impuesta por autoridad
judicial competente en sentencia ejecutoriada (Art. 117-I CPE); 1. Toda persona tiene derecho
a ser oda, con las debidas garantas y dentro de un plazo razonable, por un juez o tribunal
competente, independiente e imparcial, establecido con anterioridad por la ley, en la
sustanciacin de cualquier acusacin penal formulada contra ella, o para la determinacin de sus
derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carcter. 2. ()
Durante el proceso, toda persona tiene derecho, en plena igualdad, a las siguientes garantas
mnimas: () Derecho de la defensa () Derecho de recurrir del fallo ante juez o tribunal
superior (Art. 8 CADH).
Asimismo, la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (CIDH), que forma
parte del bloque de constitucionalidad segn la Sentencia Constitucional N 0110/2010-R de 10 de
mayo, interpretando el citado Art. 8 de la CADH, ha entendido que el respeto y proteccin del
debido proceso es tambin aplicable en el mbito de la potestad sancionadora de la administracin
pblica.
En el entendido de la CIDH, cualquier actuacin u omisin de los rganos estatales dentro de un
proceso, sea administrativo o jurisdiccional, debe respetar el debido proceso legal, puesto que es
un derecho humano el obtener todas las garantas que permitan alcanzar decisiones justas, no
estando la administracin pblica excluida de cumplir con este deber. Es decir, las garantas
mnimas, como ser el derecho de recurrir o de impugnar, deben respetarse en el
procedimiento administrativo y en cualquier otro procedimiento cuya decisin pueda afectar
los derechos de las personas.
La jurisprudencia constitucional, del mismo modo, interpretando el contenido del debido proceso,
entendi que este se aplica a toda actividad sancionadora del Estado sea en el mbito jurisdiccional
o administrativo.
En ese sentido la Sentencia Constitucional N 0042/2004 de 22 de abril de 2004, seal
que:toda actividad sancionadora del Estado, sea en el mbito jurisdiccional o administrativo,
debe ser impuesta previo proceso, en el que se respeten todos los derechos inherentes a la
garanta del debido proceso, entre los cuales se encuentra el derecho a la defensa, que implica a
su vez, entre otros elementos, () la contradiccin y presentacin de pruebas tendentes a
desvirtuar la acusacin, () el derecho pro actione a la impugnacin (). (Las negrillas son
aadidas).
En ese sentido, el recurso de revocatoria y el recurso jerrquico, establecidos en la LPA, como
medios de impugnacin en la va administrativa, tienen la finalidad de asegurar la eficacia material
del derecho a la doble instancia o de recurrir ante un tribunal superior y el derecho a la defensa en
la fase impugnativa.
El Tribunal Constitucional Plurinacional (TCP), en su Sentencia Constitucional N 0140/2012 de 9
de mayo de 2012, ha modulado que: Desde la concepcin del Estado Constitucional de Derecho,
la tramitacin de los procesos judiciales o administrativos no debe constituirse en simples
enunciados formales (justicia formal, como mera constatacin de cumplimiento de las formas
procesales), sino debe asegurar la plena eficacia material de los derechos fundamentales
procesales y sustantivos (justicia material, debido proceso y sus derechos fundamentales
constitutivos y sustantivos). () De ah que es posible concluir que el reconocimiento de los
tpicos medios de impugnacin de los actos administrativos, reconocidos en el orden legal (Ley de
Procedimiento Administrativo), a travs de dos instancias: el recurso de revocatoria y el recurso
jerrquico, son formas procesales de impugnacin en sede administrativa, instituidas por el
legislador, con base en las cuales debe procederse en la va de impugnacin, es decir, es el
procedimiento del ordenamiento interno del Estado que prev dos instancias, las que no estn
dirigidas a cumplir una formalidad procesal en s misma, sino que tienen valor en la medida que
aseguren la eficacia material de los siguientes derechos fundamentales y garantas
constitucionales: i) Derecho a la doble instancia o de recurrir ante un tribunal superior () ii) El
derecho a la defensa en la fase impugnativa. (Las negrillas son aadidas).
Por otra parte, mediante Sentencia Constitucional N 0228/2005-R de 16 de marzo de 2005, el
Tribunal Constitucional (ahora TCP) estableci que los principios, conceptos, normas y
previsiones sustantivas contenidas en la LPA son de cumplimiento obligatorio por todas las
instancias orgnicas del Estado.
Las referidas Sentencias Constitucionales son vinculantes a toda entidad pblica, en virtud del
presupuesto legal contenido en el Art. 8 de la Ley N 027 del Tribunal Constitucional
Plurinacional, que dispone: Las decisiones y sentencias del Tribunal Constitucional
Plurinacional son de carcter vinculante y de cumplimiento obligatorio, y contra ellas no cabe
recurso ordinario ulterior alguno.
En ese orden, el aviso de resolucin de contrato, que hace una entidad pblica al particular con el
que suscribi el contrato, constituye una decisin de alcance particular, que produce efectos
jurdicos como es la resolucin del contrato administrativo y sus posibles consecuencias para el
particular afectado. Por lo que el aviso de resolucin (generalmente practicada mediante carta
notariada) resulta ser un acto administrativo, al tenor del Art. 27 que define el acto administrativo
como sigue: Se considera acto administrativo, toda declaracin, disposicin o decisin de la
Administracin Pblica, de alcance general o particular, emitida en ejercicio de la potestad
administrativa, normada o discrecional, cumpliendo con los requisitos y formalidades
establecidos en la presente Ley, que produce efectos jurdicos sobre el administrado ().
El Art. 56 de la LPA seala los casos en los que proceden los recursos administrativos de
impugnacin, indicando: I. Los recursos administrativos proceden contra toda clase de
resolucin de carcter definitivo o actos administrativos que tengan carcter equivalente, siempre
que dichos actos administrativos a criterio de los interesados afecten, lesionen o pudieren causar
perjuicio a sus derechos subjetivos o intereses legtimos. II. Para efectos de esta Ley, se
entendern por resoluciones definitivas o actos administrativos, que tengan carcter equivalente a
aquellos actos administrativos que pongan fin a una actuacin administrativa.
Entonces la resolucin de un contrato administrativo es un acto administrativo definitivo, puesto
que conlleva efectos jurdicos para el particular, que puede lesionar sus derechos e intereses
legtimos; adems, el aviso de resolucin del contrato pone fin a una actuacin administrativa, que
se inicia con el aviso de Intencin de Resolucin, en el marco de lo estipulado en los Modelos de
Contratos: Por Resolucin del Contrato: Si es que se diera el caso y como una forma
excepcional de terminar el contrato a los efectos legales correspondientes, la ENTIDAD y el
CONTRATISTA, voluntariamente acuerdan dentro del marco legal vigente en Bolivia, el siguiente
procedimiento para procesar la resolucin del Contrato: () La ENTIDAD podr proceder al
trmite de resolucin del Contrato, en los siguientes casos () (Las negrillas son aadidas).
Por lo que, el particular que considere que con la resolucin del contrato se estn lesionando sus
derechos, puede apersonarse ante la misma autoridad que emiti el aviso de resolucin del
contrato, haciendo uso de los recursos franqueados por la LPA, y en mrito al Art. 11 de la LPA,
que dice: I. Toda persona individual o colectiva, pblica o privada, cuyo derecho subjetivo o
inters legtimo se vea afectado por una actuacin administrativa, podr apersonarse ante la
autoridad competente para hacer valer sus derechos o intereses, conforme corresponda.