Gobernanza

Estudios goberna
Estudios goberna
GOBERNANZA
Dilogo euro-iberoamericano
Coordinadores
Jos Mara Vidal Beltrn
Joan Prats i Catal
GOBERNANZA
ISBN: 84-7879-956-7
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MINISTERIO MINISTERIO MINISTERIO

DE ADMINISTRACIONES DE ADMINISTRACIONES
PBLICAS DE ADMINISTRACIONES
PBLICAS PBLICAS
INAP INAP
rna goberna goberna goberna goberna gob

GOBERNANZA
Dilogo Euro-Iberoamericano sobre el Buen Gobierno
goberna
JOS MARA VIDAL BELTRN y JOAN PRATS I CATAL
(Coordinadores)
GOBERNANZA
DILOGO EURO-IBEROAMERICANO
SOBRE EL BUEN GOBIERNO
Prlogo
Francisco Javier Velzquez Lpez
EDITORIAL COLEX INSTITUTO NACIONAL DE

ADMINISTRACIN PBLICA
MADRID 2005
Coleccin: ESTUDIOS GOBERNA
FICHA CATALOGRFICA
Gobernanza. Dilogo Euro-Iberoamericano

sobre el buen gobierno. Coordinadores Jos
Mara Vidal Beltrn y Joan Prats i Catal.
Prlogo: Francisco Javier Velzquez Lpez.
1 edicin. Madrid. Instituto Nacional de
Administracin Pblica, Editorial Colex. 2005.
382 pginas.
Primera edicin: julio 2005
Copyright 2005
Queda prohibida, salvo excepcin prevista en la ley, cualquier forma de reproduccin, distribucin, comunicacin pblica y transformacin de
esta obra sin contar con autorizacin de los titulares de propiedad intelectual. La infraccin de los derechos mencionados puede ser constitutiva
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Preimpresin: Lufercomp S.L., San Fernando de Henares (Madrid)

Impresin: Grficas Rgar. Tl: 91 811 40 40
SUMARIO
Prlogo
Francisco Javier Velzquez Lpez ..................................................... 11
Presentacin
Jos Mara Vidal Beltrn ..................................................................... 13
La Construccin social de la gobernanza

Joan Prats i Catal ............................................................................. 21
CAPTULO I
Democracia, Gobernabilidad y fortalecimiento institucional como
factor de desarrollo del estado en Amrica Latina
Gobernanza econmica y cohesin social tras el Consenso de

Washington: institucionalidad, agenda, estrategias
Manuel Villoria Mendieta ............................................................................. 79
Instituciones y desarrollo econmico: el caso de Amrica Latina

Jos Antonio Alonso ..................................................................................... 109
Democracia e reforma do estado no Brasil: um balano crtico das

mudanas polticoinstitucionais recentes
Ricardo Carneiro ........................................................................................... 121
Estado de las instituciones, los conflictos y la poltica en la transicin

democrtica boliviana. Algunas anotaciones
Jorge Corts Rodrguez ................................................................................ 155
La gobernabilidad democrtica como factor de desarrollo

Elena Flores..................................................................................................... 159
7
La participacin de Espaa en la agenda internacional de
desarrollo: la necesidad de una nueva poltica de cooperacin
Ignacio Soleto Martn.................................................................................... 167
Necesidad de potenciar la cooperacin tcnica internacional

espaola incentivando la participacin de los funcionarios en
dichas actividades
Felx Muriel Rodrguez.................................................................................... 175
Confrontacin poltica, cohesin social y gobernabilidad en

Latinoamrica
Roberto Viciano Pastor................................................................................. 189
COMUNICACIN
Las relaciones entre lo poltico y el proceso de descentralizacin
en Chile
Carolina Gutirrez Ruiz ................................................................................. 197
CAPTULO II
Gobernanza y sociedad del riesgo. La construccin
democrtica de la seguridad
Democracia y seguridad en un mundo globalizado y de riesgos.

Algunas anotaciones
Klaus Bodemer ............................................................................................... 219
La gobernabilidad en la sociedad de riesgo

Luciano Tomassini.......................................................................................... 235
Producir servicios de seguridad en contextos ms complejos e

inciertos
Constantino Mndez Martnez .................................................................... 253
Por una visin integral de la (in)seguridad: el inquietante caso del

trfico de seres humanos
Jaume Curbet Hereu.................................................................................... 267
CAPTULO III
Gobernanza multinivel. La gobernanza local, nacional y global.
La interaccin entre los diferentes niveles de gobierno, entre s
y con la sociedad civil
El fortalecimiento de la gobernanza local como factor clave para

la reduccin de la pobreza
Josep M Pascual Esteve . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 275
8
La Gobernanza local como estrategia ante los retos de la
globalizacin. El caso espaol
Adriana Garca Farias. Jos Mara Vidal Beltrn . . . . . . . . . . . . . . . . 285
COMUNIICACIONES
Gobernanza local, gobernanza multinivel y la Agenda 21 Local
Mara Cristina Gomes Da Rocha . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 319
Hacia un nuevo diseo de gobernabilidad global/local

postnacional
Jos Vargas Hernndez . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 327
La participacin como eje central para un nuevo modelo

de gestin pblica
Aragon rico Dasso Jnior . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 353
9
PRLOGO
En los estudios de Gestin Pblica es comn referirse a conceptos como

Gobernanza, buen gobierno, eficacia y eficiencia, cohesin social
y procesos de integracin. Estos trminos nos marcan las tendencias ac-
tuales que constituyen verdaderos retos novedosos para nuestros Gobier-
nos, inmersos en la sociedad del conocimiento caracterizada por un
contexto complejo y globalizado. Retos que plantean en la actualidad
nuevas lneas de actuacin a tener en cuenta por parte de los Gobier-
nos, plasmadas en un sinfn de reformas que se estn acometiendo en
distintos pases y que conllevan procesos modernizadores y nuevos cam-
bios en la gestin, profundizando en la democracia participativa y en in-
teraccin con las decisiones polticas.
En general, la gobernanza percibida como un modelo alternativo a la

simple estructura jerarquizada de gobierno, implica que los mismos Go-
biernos sean ms eficaces en el marco de una economa globalizada,
actuando con capacidad suficiente, al tiempo que garantizando y res-
petado las normas y valores propios de una sociedad democrtica. La
Gobernanza conlleva participacin, cooperacin entre los actores pbli-
cos y privados, es decir, la existencia de interacciones entre lo pblico y
la sociedad civil para la formulacin y ejecucin de polticas pblicas
que satisfagan de manera ms eficaz a los intereses generales.
La Gobernanza, empero, entendida como concepto interrelacionado

con el de gobernabilidad, nos refleja la capacidad de los gobiernos, de
sus instituciones y de sus polticas para canalizar y solucionar los conflictos
que surgen en el seno de la sociedad mediante reglas y procedimientos
democrticos, en los cuales la participacin ciudadana sea uno de sus
principales ejes. La gobernabilidad caracteriza a una sociedad en el sen-
tido de que sta acepta las decisiones y productos procedentes de sus
gobernantes democrticos. As, la situacin problemtica de las adminis-
goberna 11
traciones de los pases en desarrollo nos afecta a todos, por lo que somos
todos los que debemos tomar parte en la bsqueda de soluciones. De
esta manera, el Gobierno espaol se ha comprometido a dar a la coo-
peracin al desarrollo un carcter prioritario y a dotarla de recursos sufi-
cientes y de una estructura de gestin adecuada. En este punto, tienen
una importancia fundamental la responsabilidad de la sociedad civil y
de otro tipo de organizaciones, cuya accin conjunta es llamada a cum-
plir un papel importante en las sociedades democrticas. Tambin des-
de el Gobierno debe trabajarse en el fortalecimiento y consolidacin de
las instituciones democrticas, en la potenciacin de la sociedad civil y
el apoyo al desarrollo sostenible, con prioridad en Iberoamrica.
En este sentido, la cooperacin al desarrollo debe apoyar la promocin

de la democracia, del buen gobierno y del Estado de Derecho en Amri-
ca Latina. El concepto del buen gobierno o gobernabilidad se ha in-
corporado recientemente a las polticas de cooperacin al desarrollo.
Con ello, no slo nos referimos a la forma en que el poder poltico es ejer-
cido en un pas, o como la mera capacidad del sector pblico para ges-
tionar de forma eficiente, transparente, responsable y equitativa los re-
cursos, sino que se incluyen las reglas y procedimientos que producen un
marco trasparente y legtimo en el cual deben operar los actores impli-
cados en los procesos de desarrollo. Sin duda, la gobernabilidad es una
condicin necesaria para el desarrollo y, la gobernanza y el buen gobier-
no aportan un conjunto de mecanismos que favorecern el desarrollo
cualitativo de la democracia y la eficiencia de las polticas pblicas en la
sociedad de la informacin y el conocimiento
Es por ello que hemos pretendido fomentar el debate sobre todos estos
conceptos y su aplicacin prctica en el Seminario Internacional Go-
berna: Dilogo Euro-Iberoamericano sobre el Buen Gobierno cuyas po-
nencias constituyen la base de este libro y pretenden dar una visin de
conjunto sobre las experiencias histricas de reforma y modernizacin
que han venido experimentando los Gobiernos de Amrica Latina en los
ltimos aos, abriendo un dilogo entre tericos de pases de la Unin Eu-
ropea y Amrica Latina con el propsito de reflexionar, conjuntamente,
sobre cmo fomentar el uso del bueno gobierno, gobernanza o gober-
nabilidad de manera que, el conjunto integrado de estas experiencias
comparadas, pueda servir a las distintas administraciones para avanzar
en la introduccin de mecanismos de buen gobierno y gobernanza.
Francisco Javier Velzquez Lpez

Secretario General para la Administracin Pblica
12 goberna
PRESENTACIN
Como es bien conocido, en el mbito de la Administracin y desde me-

diados de los 90, la Gobernanza constituye un paradigma intelectual
subyacente en el proceso de reformas administrativas en curso, con la fi-
nalidad de dotar de una mayor eficacia y legitimidad a las actuaciones
de los poderes pblicos.
Las implicaciones que trae consigo este modo de gobernacin radican

en la existencia de interacciones entre lo pblico, lo privado y la socie-
dad civil. Supone un cambio en la concepcin de la relacin entre el Es-
tado y la sociedad; una forma de gobernar ms cooperativa, donde los
actores pblicos y privados participan de forma cooperativa en la formu-
lacin e implementacin de las polticas pblicas.
Nos situamos, de esta manera, ante la nocin de gobierno relacional o

redes de interaccin que se forman entre los distintos niveles de gobierno
y entre stos y las organizaciones que conforman la sociedad civil desde
el nivel local hasta el global. Redes que difuminan los modelos jerrqui-
cos de interaccin en interrelaciones horizontales entre actores autno-
mos para conseguir una mayor eficacia y participacin en las acciones
de gobierno.
Esta invitacin a la participacin no slo lleva consigo la necesidad de

amplias dosis de consenso por parte de todos y cada uno de los actores
intervinientes en los diseos de la poltica pblica, de cara a la supera-
cin de situaciones de conflicto, sino que refuerza la confianza y partici-
pacin, tanto directa como indirecta, de los ciudadanos y los colectivos
en los asuntos pblicos.
goberna 13
Sin embargo, la aplicacin prctica de una adecuada Gobernanza, Go-
bierno en Red o Buen Gobierno implica la preexistencia de un importan-
te componente de gobernabilidad democrtica en las organizaciones.
La gobernabilidad democrtica que, a su vez, requiere procesos de
toma de decisiones y de resolucin de conflictos entre los diversos acto-
res econmicos, polticos y sociales de acuerdo a unos sistemas de reglas
y procedimientos establecidos. En este sentido, la profundizacin en los
procesos de democratizacin suponen un paso importante para la reso-
lucin de problemas del desarrollo econmico, social, poltico; al tiempo
que facilitan el camino hacia la consecucin de estos nuevos modos de
gobernar.
Es precisamente la debilidad o inexistencia de la gobernabilidad demo-

crtica que afronta una gran mayora de los Estados latinoamericanos, lo
que ha originado la disfuncionalidad de sus instituciones de cara a bus-
car y encontrar soluciones ms democrticas para los conflictos surgidos.
En definitiva, uno de los orgenes de las crisis democrticas de gobernabi-
lidad procede de la incapacidad de las reglas y procedimientos para re-
solver problemas de interaccin o de accin colectiva.
En este sentido, los programas polticos de gobernabilidad democrtica

diseados y propuestos para los Estados latinoamericanos deben orien-
tarse hacia el objetivo de alcanzar la estabilidad de las instituciones pol-
ticas y sociales a travs del fortalecimiento del Estado de Derecho y el
fortalecimiento de la sociedad civil mediante el fomento de una partici-
pacin y pluralismo con dimensiones mltiples. Es por ello que el desarro-
llo de la capacidad de gobernabilidad en estas sociedades constituye
un elemento indispensable para la formulacin y ejecucin de las polti-
cas pblicas que, adems, deben ampliarse desde el marco de la Go-
bernanza, Buen Gobierno y Gobierno en Red.
Tenemos la conviccin de que desde el debate y el anlisis de los princi-

pales problemas que aquejan a las sociedades con ms dificultades, se
pueden encontrar soluciones conjuntas y alternativas renovadas de coo-
peracin internacional, que atendern de forma ms efectiva a los pro-
cesos de reforma institucional y mayor profundizacin democrtica de
estos pases.
Desde nuestra perspectiva, los desafos que actualmente atraviesan los

pases iberoamericanos sern ms factibles de afrontar en el marco de
una buena gobernanza. Es por ello que se ha querido someter a debate
algunas de las claves que posibilitaran la mejora de los ndices de gober-
nabilidad y, a la postre, fomentarn los proyectos de gobernanza, en un
Seminario Internacional con el ttulo de Goberna: Dilogo Euro-Iberoa-
14 goberna
mericano sobre el Buen Gobierno. Para ello, y bajo la direccin del Insti-
tuto Internacional de Gobernabilidad, a cuyo frente est Joan Prats y
Catal y del Centro de Nuevas Estrategias de Gobernanza Pblica, se
cont con la inestimable presencia y opinin de mltiples actores que in-
tervienen en la conformacin de un Buen Gobierno: acadmicos de Uni-
versidades pblicas y privadas, directivos de organizaciones guberna-
mentales y no gubernamentales, representantes de organismos interna-
cionales y multilaterales, investigadores y consultores, as como tambin,
representantes de la sociedad civil europeos e iberoamericanos.
Los temas tratados se distribuyeron por razn del contenido a debatir en

seis mesas de dilogo, a saber: a) Democracia y Estado en Amrica Lati-
na. Agenda y Estrategias de Fortalecimiento del Estado desde la pers-
pectiva de la Gobernanza; b) Dilogo Europa-Amrica Latina desde la
Gobernanza de los procesos de integracin y de la gobernanza global.
Integracin y Multilateralismo; c) Gobernanza, responsabilidad social de
la empresa y nuevo civismo. Construyendo el capital social de la gober-
nanza en el sector pblico, el privado y la sociedad civil; d) Gobernanza
y sociedad del riesgo. La construccin democrtica de la seguridad; e)
Gobernanza econmica y cohesin social tras el Consenso de Washing-
ton: institucionalidad, agenda y estrategias; y f) Gobernanza y solidari-
dad: por una asociacin euro-iberoamericana para la gobernabilidad.
Entre los representantes e instituciones que acudieron a exponer e inter-

cambiar experiencias en este foro sobre Buen Gobierno podemos des-
tacar a: D. Francisco Javier Velzquez Lpez, D. Joan Prats i Catal, D.
Antonio Fernndez Poyato, D. Jorge Corts Rodrguez, D. Laurence Whi-
tehead, D. Ricardo Carneiro, D. Manuel Zafra Victor, D. Josep Centelles i
Portella, D. Leonardo Garnier, D. Andr Solimano, D. Fernando Carrillo-Fl-
rez, D. Damin Hernndez Lpez, D. Pere Torrs i Grau, Salvador Estap
Triay, D. ngel Fernndez Castieira, D. Josep Mara Pascual, D. Rafael
Ban i Martnez, D. Klaus Bodemer, D. Jaume Curbet Hereu, D. Constan-
tino Mndez Martnez, D. Luciano Tomassini, D. Luis Carlos Croissier Batista,
D. Oscar Oszlak, D. Manuel Villoria Mendieta, D. Roberto Viciano Pastor,
D. Flix Muriel Rodrguez, D. Ignacio Soleto Martn, D. Jos Antonio Alonso
Rodrguez, Da. Elena Flores, D. Jorge Alberto Lozoya, D. Francisco Ramos
Fernndez, Da. Aurora Daz Rato Revuelta, D. Jess Maestro i Garca.
Respecto a las instituciones que representan destacamos: el Ministerio de
Administraciones Pblicas, el Instituto Internacional de Gobernabilidad
de Catalua, la Fundacin Internacional para Iberoamrica de Adminis-
tracin y Polticas Pblicas, la Universidad de Oxford, la Escuela de Go-
bierno de Minas Gerais, la Universidad de Heredia (Costa Rica) y la Uni-
versidad de Costa Rica, la Comisin Econmica para Amrica Latina y el
Caribe, el Banco Internacional de Desarrollo, la Comisin Europea, la Uni-
versidad Pompeu Fabra, ESADE, la Universidad Complutense de Madrid,
goberna 15
el Instituto de Estudios Iberoamericanos de Hamburgo, la Delegacin del
Gobierno en la Comunidad de Madrid, el Captulo chileno de Transpa-
rencia Internacional, Eurofocus Consultores, Tecnologa para la Organiza-
cin Pblica, la Universidad Rey Juan Carlos de Madrid, el Instituto Orte-
ga y Gasset, la Universidad de Valencia, la Fundacin Internacional y
para Iberoamrica de Administracin y Polticas Pblicas, la Fundacin
Carolina, Instituto Complutense de Estudios Internacionales, la Fundacin
Pablo Iglesias, el Instituto Nacional de Administracin Pblica, la Agencia
Espaola de Cooperacin Internacional y la Secretara de Cooperacin
Exterior de la Generalitat de Catalunya.
Al respecto quisiera hacer tambin una especial mencin al equipo hu-

mano de Goberna, tanto del personal administrativo que han posibilita-
do la realizacin prctica (Alvarina Cuesta La Hoz, Mara Olga Gil Peal-
ba, Gregorio Pozo Barrionuevo, M Carmen Rodrguez Gonzlez, M. Lour-
des Sande Vzquez), as como los becarios-investigadores (Amaya
Fernndez Garca, Adriana Beatriz Garca Farias, Ana Gutirrez Mara,
Raquel Pineda Martnez, Rafael Agull Mateu, Elsa Calatrava Gonzlez,
Silvina Anah Gabutti) y, especialmente, los tres ltimos que han contribui-
do a mejorar el contenido del Seminario y a la elaboracin del presente
libro.
A partir de lo tratado en este Seminario, y habida cuenta del inters que

suscitaron numerosas intervenciones, se ha considerado oportuno reco-
ger en un texto escrito las principales aportaciones, comenzando con
una ponencia general de Joan Prats sobre La construccin social de la
Gobernanza y sistematizndolas en tres bloques de acuerdo al tpico
analizado. En un primer lugar, aquellas que abordan fundamentalmente
la agenda, las estrategias y el estado de las instituciones latinoamerica-
nas, desde el punto de vista del fortalecimiento de la gobernabilidad de-
mocrtica. En un segundo lugar, las que invitan a la reflexin acerca del
concepto de seguridad, entendida sta, como necesidad bsica del
ser humano y bien colectivo indispensable para la estabilidad democra-
cia de los pases. Finalmente, en el tercer bloque incluimos las ponencias
que versan sobre la interaccin entre los distintos niveles de gobierno y
entre stos y la sociedad civil.
De acuerdo con lo anterior hemos elaborado tres captulos que se deta-

llan a continuacin:
El captulo I Democracia y fortalecimiento institucional como factor de

desarrollo del Estado en Amrica Latina.
16 goberna
Este primer bloque engloba las aportaciones del Profesor Manuel Villoria
Mendieta, quien nos presenta un estudio sobre las consecuencias de las
polticas econmicas en Amrica Latina tras el Consenso de Washington
as como un anlisis acerca de cules fueron, en su opinin, los factores
que influyeron en los resultados ampliamente conocidos como insatisfac-
torios. En esta misma lnea, encontramos el trabajo del Director del Institu-
to Complutense de Estudios Internacionales, Jos Antonio Alonso, el cual
reflexiona acerca de cul deber ser el diseo institucional que requerir
Amrica Latina para promover el desarrollo econmico y social, inten-
tando centrarse en la reforma institucional como eje fundamental de la
cooperacin internacional. La aportacin de D. Ricardo Carneiro exami-
na las reformas institucionales y polticas que se desarrollaron en Brasil en
los ltimos tiempos y trae a debate cmo se han o no conciliado los ob-
jetivos de estabilizacin macroeconmicos con las expectativas de re-
duccin de la pobreza y mejora de la calidad de vida en Brasil y cmo
ha influido esta poltica de reformas en el desarrollo de la democracia de
su pas. Seguidamente, D. Jorge Corts Rodrguez, Delegado Presidencial
para el Desarrollo Institucional de Bolivia, realiza una presentacin sobre
el estado de las instituciones, los conflictos y la poltica en la transicin
democrtica boliviana. Da. Elena Flores en su exposicin intentar de-
mostrar que a travs de la cooperacin internacional, centrada en el for-
talecimiento de los partidos polticos, es posible encontrar un camino efi-
caz que conducir a consolidar la gobernabilidad democrtica en Ibe-
roamrica. A continuacin, se encuentra la ponencia del Director del
Centro de Estudios sobre Amrica Latina y Cooperacin Internacional de
la Fundacin Carolina, Ignacio Soleto Martn, quien nos resume los princi-
pales rasgos de la actual participacin de Espaa en la agenda interna-
cional del desarrollo; ofrecindonos una propuesta de los contenidos
que, a su criterio, debera incluir la nueva poltica de cooperacin espa-
ola, enfatizando en la necesidad de coordinar la ayuda con el resto de
donantes europeos. Posteriormente, en este captulo el lector podr leer
la ponencia presentada por el Director Adjunto de la Fundacin Interna-
cional y para Iberoamrica de Administracin y Polticas Pblicas (FIIAPP),
Flix Muriel Rodrguez, quien hablar sobre la participacin de la mencio-
nada Fundacin como rgano gestor de los hermanamientos, planten-
donos una alternativa para potenciar la cooperacin tcnica internacio-
nal espaola a travs del incentivo a los funcionarios pblicos espaoles,
para que stos se conviertan en promotores y partcipes de estas activi-
dades. Finalmente, incluimos una comunicacin de Da. Carolina Guti-
rrez Ruiz, que, en su exposicin, trata las relaciones entre lo poltico y el
proceso de descentralizacin en Chile.
El segundo captulo Gobernanza y Sociedad del Riesgo: La construccin

democrtica de la seguridad rene las ponencias presentadas en la
mesa de dilogo del mismo nombre. Bajo ste epgrafe se ha intentado
goberna 17
suscitar el debate y la reflexin entorno al concepto de sociedad de
riesgo y, fundamentalmente, acerca del nuevo e inquietante papel que
sta ha comenzado a jugar en la agenda poltica nacional e internacio-
nal, sobre todo teniendo en cuenta los terribles actos terroristas aconteci-
dos en los ltimos tiempos.
Comienza este segundo bloque con la exposicin del Profesor Klaus Bo-
demer, quin profundiza sobre el concepto de sociedad de riesgo res-
pecto a la democracia, introducindonos el trmino de seguridad huma-
na y los peligros del nuevo discurso sobre la misma. La siguiente reflexin,
a cargo del Presidente del Captulo chileno de Transparencia Internacio-
nal, Luciano Tomassini, gira en torno al concepto de gobernabilidad en
la sociedad del riesgo y, especialmente, nos destacar el papel del ries-
go en las sociedades postmodernas. A continuacin, la ponencia apor-
tada por el Delegado del Gobierno de la Comunidad de Madrid, Cons-
tantino Mndez Martnez, nos ofrece su experiencia y opinin acerca de
cmo producir servicios de seguridad en contextos complejos e inciertos
como los actuales. Finalmente y cerrando este captulo, D. Jaime Curbet
Hereu, plantea la necesidad de visualizar el concepto de seguridad des-
de un punto de vista ms amplio o integral, utilizando como caso de es-
tudio su anlisis, con detenimiento, sobre el Trfico de Seres Humanos.
En el tercer y ltimo bloque se han reunido las comunicaciones presenta-

das en el seminario que versan sobre el concepto de Gobernanza Multi-
nivel. Bajo esta expresin, se incluyen todas las relaciones e interaccio-
nes entre los distintos niveles de gobiernos y, entre stos, el sector privado
y la sociedad civil. En este sentido, se destacan como los desafos con los
que, actualmente, se encuentran las sociedades no son posibles ni de-
ben afrontarse slo y exclusivamente desde el Gobierno Central. Es ne-
cesaria la colaboracin, responsabilidad y accin coordinada con el res-
to de niveles del gobierno existente, con las organizaciones no guberna-
mentales, y con la sociedad civil. Y, por lo tanto, deben apuntarse vas y
mecanismos que nos permitan articular este gobierno en red, mediante
una adecuada gobernanza multinivel.
Comienza este captulo con la ponencia presentada por D. Josep Mara

Pascual Esteve, quien nos habla sobre la importancia de fortalecer la go-
bernanza local como factor clave para reducir la pobreza. La siguiente
ponencia del profesor D. Jos Mara Vidal Beltrn y Da. Adriana Garca
Farias hacen referencia a la propuesta de la gobernanza local como
estrategia vlida para afrontar los distintos retos que conlleva la globali-
zacin.
18 goberna
Asimismo, dentro de este bloque se incluyen las comunicaciones de Da.
Marcia Cristina Goms Da Rocha, que nos propone la implementacin
de un instrumento de gestin, la Agenda 21, como alternativa para in-
crementar la participacin de la comunidad en las decisiones pblicas.
Seguidamente, D. Jos Vargas Hernndez, nos plantea la discusin sobre
el nivel de flexibilidad con el que debera contar un sistema institucional,
para dar la oportunidad a los diferentes actores estratgicos de expresar
sus expectativas y de resolver los conflictos de intereses. Por ltimo, con-
cluimos este bloque con la aportacin de la comunicacin sobre el pre-
supuesto participativo de Porto Alegre como tcnica fortalecedora de la
gobernalidad democrtica a cargo de D. Aragon rico Dasso Jnior.

Director del Centro de Nuevas Estrategias
de Gobernanza Pblica (Goberna)
goberna 19
LA CONSTRUCCIN SOCIAL DE LA GOBERNANZA
Joan Prats i Catal

Director Institut Internacional de Governabilitat
de Catalunya. Universitat Oberta de Catalunya
SUMARIO: 1. La Globalizacin y los cambios en la estructura y el rol del Estado. 2. Trans-

formaciones generales de las Administraciones pblicas en Europa. 3. Esfuerzos sin pre-
mio? Reformas administrativas e indicadores de desarrollo institucional en Amrica Lati-
na. 4. El paradigma burocrtico: crtica y razones de su vigencia limitada. 5. De la buro-
cracia a la gerencia: aportaciones y lmites de la nueva gestin pblica. 6. La
emergencia de la gobernanza. 7. La gobernanza como construccin europea: gober-
nanza y democracia; los principios de buena gobernanza.
1. LA GLOBALIZACIN Y LOS CAMBIOS EN LA ESTRUCTURA Y EL ROL

DEL ESTADO
En 1980 el comercio mundial representaba el 12% del PIB mundial. En el

2003 alcanz el 30%. Durante este tiempo el PIB mundial creci a una me-
dia anual del 3% mientras que el comercio lo hizo al 6%. El comercio de
servicios es el que ms ha crecido, pero las empresas industriales ya estn
exportando el 32% de su produccin y las relacionadas con las Tics expor-
tan algo ms del 42%. En todo caso la participacin de los pases en el
comercio mundial est muy concentrada: Estados Unidos (14,5%), Japn
(5,8%), China (5,5%) y la Unin Europea (24,5%) concentran ms de la mi-
tad del comercio mundial. Todo ello sin olvidar las barreras arancelarias y
tcnicas que los pases desarrollados siguen oponiendo a la exportacin
de productos agrcolas, textiles y a los servicios intensivos en mano de
obra que son los que ofrecen ventajas competitivas para los pases en de-
sarrollo. Y sin dejar de lado las escarniosas subvenciones a las exportacio-
nes agrarias de los pases desarrollados.
La inversin extranjera directa desde 1980 viene creciendo a una tasa media
anual del 7% impulsada principalmente por ms de 60.000 empresas multina-
cionales que representan ya el 66% de las exportaciones mundiales de bie-
nes y servicios y el 10% de las ventas nacionales mundiales. Estas multinacio-
nales, a travs de sus ms de 500.000 empresas filiales establecidas fuera del
pas sede, ya venden localmente ms del doble de lo que exportan.
goberna 21
La globalizacin est alcanzando tambin, aunque mucho ms limitada-
mente, a la fuerza de trabajo: entre 1980 y 2002 se ha casi triplicado el n-
mero de emigrantes como porcentaje de la poblacin mundial pasando
de 60 a 180 millones de personas.
Entre 1981 y 2001 el PIB per cpita de los pases en desarrollo creci un
promedio del 30%. Pero el cuadro general del crecimiento es mucho ms
mixto dadas las grandes disparidades regionales: el crecimiento sera mu-
cho menor si no se registraran los grandes avances de China e India; fri-
ca Subsahariana no ha crecido; Europa del Este y Asia Central han decli-
nado y el crecimiento registrado en Amrica Latina, el Norte de frica y
Orienta Medio ha sido en general insignificante. Los pases que menos
han crecido son por lo general los que ya eran los ms pobres en 1980.
Esto explica que la desigualdad entre pases haya aumentado considera-

blemente: en 1980 el decil de pases ms ricos tena un ingreso per cpita
16 veces mayor que el de los pases de los tres deciles ms pobres, lo que
significaba una brecha de 19.000 US$ (precios paridad de compra de
2002). En 2002 esta relacin se haba elevado a 22,5 veces ms y la bre-
cha a 26.500 US$. Estos datos resultan algo menos desalentadores si en lu-
gar de promediar pases promediamos la poblacin mundial. Con todo,
en un mundo que se quiere cada vez ms interdependiente y global, las
desigualdades resultan cada vez ms inquietantes: ajustado por pobla-
cin, el 40 por ciento de los pases ms pobres recibe sobre un 10% del
producto mundial, mientras que el 20% de los pases ms ricos reciben
ms del 60%; el 5% ms rico de la poblacin mundial recibe una renta per
cpita que es 32 veces la percibida por el 10% ms pobre.
La pobreza extrema se ha reducido considerablemente en los pases en

desarrollo, tanto a nivel relativo como, por primera vez en su historia, a ni-
vel absoluto: entre 1981 y 2001 la gente viviendo con menos de 1 US$ al
da pas del 39,5% al 21,3% de la poblacin y de 1,5 billones en 1981 a 11
billones en 2001. Gran parte de este progreso se concentr en Asia y es-
pecialmente en China donde el PIB se ha quintuplicado desde 1981 y el
nmero de pobres reducido en unos 400 millones. En cambio, en frica
subsahariana la pobreza extrema creci del 42 al 47%. En el Este de Euro-
pa y Asia Central la pobreza extrema pas de ser casi inexistente a afec-
tar al 6% de la poblacin (y el nmero de sta viviendo con menos de 2
US$, diarios pas del 2 al 24%). En Amrica Latina las tasas de pobreza se
elevaron en los 80 y retrocedieron en los 90, acabando esta dcada en
los niveles de 1981. Se estima que Amrica Latina slo podr alcanzar ha-
cia 2030 los objetivos del milenio fijados para 2015. En el Norte de frica y
Oriente Medio las tasas de pobreza cayeron a la mitad durante los 80
pero volvieron a crecer durante los 90.
22 goberna
Los indicadores de salud y educacin muestran avances en todos los pa-
ses en desarrollo con la gravsima excepcin de la expectativa de vida en
frica donde dej de crecer a fines de los 80 y en 2002 haba pasado de
50 a 46 aos.
Los pases en desarrollo experimentan serios problemas ambientales que

incluyen la contaminacin del aire y el agua, el deterioro de los suelos y
los recursos hdricos, las emisiones de gases de efecto invernadero, los
bancos de pesca en declive, la destruccin de bosques o la prdida de
biodiversidad. Se estima que slo la contaminacin del aire causa unos
dos millones de muertes al ao. El incremento en el consumo de energa
se estima hoy entre un 2,8 y un 3% anual muy lejos del 1,8 estimado hace
muy pocos aos por la Agencia Internacional de la Energa.
La poblacin mundial se estima que crecer de 6,1 billones en 2001 a 7,1

en 2015 y a 8 en 2030. Casi todo este crecimiento se dar en los pases en
desarrollo y casi todo l en ciudades. Se estima que para 2015 las cuatro
quintas partes de las ciudades con ms de 5 millones de habitantes esta-
rn en pases en desarrollo. La participacin en la poblacin mundial de
los pases en desarrollo pasar del 84,5% actual al 87,4%. Estamos lejos de
las bombas demogrficas pronosticadas por algunos en los 70. El desafo
mayor radica en la creacin en los pases en desarrollo de los empleos ne-
cesarios para ocupar su fuerza de trabajo en expansin. Aun consideran-
do la vlvula migratoria, si no se crean en torno a 35-40 millones de em-
pleo neto por ao, la combinacin de altas tasas de desempleo, salarios
ms bajos y desafeccin creciente de los jvenes va a plantear serias
amenazas.
Durante los 90, 46 pases se vieron envueltos en conflictos principalmente

civiles. Entre ellos estaban 17 de los 33 pases ms pobres del mundo. La
tendencia que se observa durante las dos ltimas dcadas es a un incre-
mento de los conflictos en los pases en desarrollo conjuntamente consi-
derados aunque combinada con una disminucin de los mismos cuando
se convierten en pases de renta media. Los conflictos son entre muchas
cosas expresin y causa de estados en riesgo o fracasados que tienden a
ser quiz con algunos parasos fiscales nodos estratgicos de los trficos
globales ilegales...1
Entendemos por globalizacin el proceso de integracin creciente de las

sociedades y las economas, no slo en trminos de bienes, servicios y flu-
jos financieros sino tambin de ideas, normas, informacin y personas. La
1Una exposicin actual y bastante completa de estos temas puede verse en J.D. WOL-
y F. BOURGUIGNON, Development and Poverty Reduction. Looking Back, Looking
FENSOHN
Ahead. Banco Mundial, noviembre 2004.
goberna 23
globalizacin contempornea es ms rpida, intensa y barata que cual-
quiera de los procesos de internacionalizacin que la han precedido.
Las redes mundiales en expansin en las que se mueven los capitales, las
ideas, las informaciones, los conocimientos, los trficos ilegales, las activi-
dades criminales, el terrorismo, el dinero negro, las pandemias, la lluvia
cida o el CO2... conforman un tejido cada vez ms denso, fluido y muy
desigual de interdependencias. La vida no slo de las empresas sino de
los pueblos y de la gente resulta cada vez ms afectada: hoy el trabajo,
el bienestar, la paz, la seguridad, las comunicaciones, la sostenibilidad... y
en general las expectativas de vida de las personas dependen cada vez
ms de procesos econmicos, sociales, polticos, tecnolgicos y culturales
que, slo de manera muy limitada, estn bajo el control de los Estados.
El tipo de cohesin social conseguido histricamente mediante el poder

regulador de los estados sociales y democrticos de derecho hoy resulta
imposible si algunos poderes reguladores clave no se transfieren desde el
Estado nacional hacia unidades que alcancen y se pongan al mismo ni-
vel que la economa transnacional. Ahora bien, las regulaciones globales
son el producto de un conglomerado diverso (de Estados, organismos
multilaterales, empresas transnacionales y, ocasionalmente, ONGs de m-
bito global) altamente desigual y que, como tal conglomerado, no res-
ponde ante los pueblos. Esto origina una tensin inevitable entre, por un
lado, los muy imperfectos mecanismos de gobernanza global y, por otro,
las instituciones democrticas que hoy por hoy se encuentran confinadas
a los lmites de los Estados.
La globalizacin ha puesto en cuestin la constelacin nacional que ha-

ba surgido trabajosamente de la Paz de Westfalia. El Estado territorial, la
nacin y la economa circunscritas y autodeterminadas dentro de las
fronteras nacionales, sede de la institucionalizacin del proceso democr-
tico, ya no existen ms como ideal creble. Como ha sealado HABERMAS, si
el Estado soberano ya no puede concebirse como indivisible sino com-
partido con agencias e instancias internacionales, si los Estados ya no tie-
nen control pleno sobre sus propios territorios, si las fronteras territoriales y
polticas son cada vez ms difusas y permeables, entonces los principios
fundamentales de la democracia liberal (el autogobierno, el demos, el
consenso, la representacin y la soberana popular) se vuelven problem-
ticos. La poltica nacional ya no coincide con el espacio donde se juega
el destino de la comunidad poltica nacional.
Consideramos importante destacar algunos procesos interrelacionados

producidos por la globalizacin que estn en la base de las transforma-
ciones de los roles y estructuras de los Estados, la poltica y la gestin pbli-
ca de nuestro tiempo:
24 goberna
1. El primero acontece en el interior del Estado y se expresa en el fenme-
no universalizado de la devolucin o descentralizacin. La descentraliza-
cin es uno de los procesos que ms destacadamente acompaan a la
globalizacin. Los gobiernos nacionales ya no pueden pretender asumir
toda la responsabilidad por el desarrollo nacional. Los desafos especficos
del desarrollo se dan tambin hoy y preponderantemente (como tendre-
mos oportunidad de desarrollar despus al referirnos a las funciones de las
administraciones pblicas en la competitividad econmica) en el espacio
metropolitano y regional. La movilizacin de energas colectivas a este ni-
vel se consigue mediante la construccin de espacios pblicos democr-
ticos regionales o metropolitanos, que responden o acaban generando
identidades y comunidades que es preciso saber articular dentro del Esta-
do nacin o plurinacional y a nivel global.
2. El segundo se refiere a la globalizacin de las regulaciones econmi-

cas y en menor medida sociales y culturales, es decir, de las normas, es-
tndares, principios y reglas que gobiernan la produccin y el comercio
global as como los mecanismos de coercin previstos para garantizar su
cumplimiento. Muchas de estas normas enmarcan despus, cuando no
determinan directamente, muchas de las regulaciones econmicas que
cantarn los Parlamentos nacionales. Estas regulaciones globales resul-
tan de un proceso deliberativo plasmado en acuerdos entre actores co-
lectivos, los cuales no pueden tener la legitimidad procedente de una
sociedad civil constituida democrticamente. El dficit democrtico de
las regulaciones transnacionales brinda la oportunidad de que las orga-
nizaciones no gubernamentales se vayan filtrando en el proceso delibe-
rativo y obtengan ocasionalmente xitos importantes. Surge as cada
vez con ms fuerza la idea de una sociedad civil global a construir sobre
el suelo firme de unos derechos de humanidad globales efectivamente
garantizados.
3. El tercero se refiere a la repercusin de la globalizacin sobre el sustra-

to cultural/nacional de la sociedad civil forjado desde el proyecto de un
Estado nacional. La revalorizacin de lo local y lo singular, la incapaci-
dad del Estado nacional para integrar los ideales de progreso en la forja
de una sola identidad nacional, los flujos migratorios y las solidaridades
comunitarias de origen estn liquidando la nacin cultural nica como
el sustrato histrico-social de la solidaridad civil. Los Estados desarrollados
se estn haciendo todos multiculturales o plurinacionales y plantean la
necesidad histricamente nueva de construir una ciudadana multicultu-
ral o plurinacional. En muchos Estados en desarrollo, la globalizacin y la
democratizacin combinados ahogan el viejo proyecto de uniformiza-
cin nacional y obligan a reconocer derechos constitucionales a las co-
munidades, pueblos o naciones originarias.
goberna 25
4. La globalizacin precede pero se apoya y se acelera con la revolucin
tecnolgica representada por las TICs. stas transforman la estructura de
oportunidades para el conjunto de los actores polticos, administrativos,
empresariales, sociales, culturales. No slo multiplican las posibilidades de
interaccin. Tambin amplan la base territorial de las redes y de sus inte-
racciones. Abaratan el coste del acceso al conocimiento, permiten for-
mas innovadoras de fertilizacin cruzada entre el conocimiento acadmi-
co y los conocimientos expertos y tcitos. En el plano democrtico abren
posibilidades antes impensables de informacin y participacin ciudada-
na. En el mbito de la gestin pblica no slo permiten avanzar la eficien-
cia de la gestin sino tambin su transparencia y responsabilizacin. Las
TICs por si solas no transforman los roles, la estructura y las funciones de la
Administracin Pblica pero, en un sistema democrtico, abren importan-
tes posibilidades para que los agentes transformadores impulsen genuinas
reformas.
5. La globalizacin transforma los intereses generales, fundamento lti-

mo de los Estados y de sus Administraciones en un triple sentido: (1) Por un
lado, los intereses generales nacionales dependen cada vez ms de la
posicin que los Estados son capaces de alcanzar en un sistema interna-
cional muy asimtrico. (2) Por otro, emergen los llamados bienes o intere-
ses pblicos globales (paz, seguridad, medioambiente, institucionalidad
de los mercados supranacionales, prevencin de la salud frente a pande-
mias, etc.) de cuya satisfaccin depende el bienestar nacional pero que
resultan imposibles de satisfacer sin la cooperacin internacional. Y (3) fi-
nalmente, en las condiciones de complejidad, diversidad, interdependen-
cia y dinamismo planteadas por la globalizacin, la realizacin de los inte-
reses generales ya no puede ser el monopolio de los poderes pblicos. s-
tos continan siendo los nicos titulares formalmente legtimos y los
decisores ltimos, pero su accin slo resulta eficaz y legtima cuando
consiguen que la decisin y su ejecucin sean el resultado de una inte-
raccin entre los poderes pblicos, el sector empresarial y las organizacio-
nes de la sociedad civil. Como exponemos ms adelante, saber crear las
condiciones para que se den positivamente estas interacciones constitu-
ye la clave del buen gobierno de nuestro tiempo, es decir, de la gober-
nanza.
6. La globalizacin transforma tambin la poltica. Se registra una parado-

ja aparente: ahora, cuando la democracia se expande ms que nunca,
el dficit democrtico y el descrdito de la poltica son mayores que nun-
ca. La explicacin no es tan difcil: estamos abordando los desafos plan-
teados por la globalizacin no slo con las ideas sino con las instituciones,
las capacidades y las prcticas de la poltica democrtica de los Estados
nacionales. Diversos procesos confluyen en la crisis y cambio que est vi-
viendo la poltica:
26 goberna
La poltica se redescubre y revaloriza al descubrirse los lmites de la tec-
nocracia: la ciencia y sus expertos no poseen conocimiento ni suficiente
ni indiscutible frente a las grandes cuestiones pblicas; sabemos ms que
nunca y somos ms conscientes que nunca de los lmites de nuestro sa-
ber; las decisiones pblicas ya no se legitiman slo en la tcnica; en el
proceso decisorio es necesario alumbrar los intereses y las valoraciones en
conflicto, saber instrumentar el consenso y, en su defecto, decidir evitan-
do el desgarro social que puede acabar haciendo inviable la decisin.
Pero la poltica entra en descrdito porque la inadecuacin de las insti-

tuciones polticas y administrativas a las nuevas realidades crea un marco
de incentivos a veces hasta perversos de los que se deriva no slo la co-
rrupcin poltico-empresarial sino, lo que es peor, la generacin de mala
poltica. Por ejemplo, el dato de que los capitales y la tecnologa necesa-
rios para las grandes obras y servicios pblicos se encuentren cada vez
ms concentrados en empresas privadas transnacionales sita a las Ad-
ministraciones titulares de los intereses generales en una posicin muchas
veces de principal impotente ante un agente superpoderoso que
puede de hecho acabar controlando todo el ciclo regulador.
Los partidos polticos, que van a seguir siendo instituciones-clave de la

vida democrtica, se hallan demasiado circunscritos al juego electoral
nacional, son poco revelantes frente a los desafos de la gobernabilidad
global y, adems, pierden el monopolio de la praxis poltica. Por un lado,
registramos niveles importantes de desinters polticos, pero, por otro, un
nmero creciente de ciudadanos sienten que deben invertir en la polis
porque se encuentra en riesgo y porque para muchos el accionar cvico y
poltico es inseparable de una concepcin renovada de la libertad: la
ciudadana activa se dispara y la concepcin neorepublicana de la de-
mocracia gana fuerza y atractivo; el mapa de actores polticos se ampla
y complejiza, los medios de comunicacin, acompaados y transforma-
dos por internet, ganan una importancia creciente en tanto que actores
y arenas del proceso poltico.
La poltica es cada vez menos direccin poltica de organizaciones tc-

nicas y cada vez ms articulacin de asociaciones entre diversos niveles
de gobiernos (gobierno multinivel) y con las organizaciones empresariales
y las organizaciones y movimientos de la sociedad civil. Esto requiere
grandes capacidades de iniciativa, liderazgo, concertacin, prevencin
y gestin de conflictos, de comunicacin, de creacin de equipos y re-
des, etc., fuertemente acompaadas de capacidades de anlisis polti-
co. Las organizaciones de los partidos polticos cada vez controlan menos
el entorno y tienen que adaptarse ms a l, por eso tienen que abrirse,
hacerse menos jerrquicas, ms planas, ms capaces de aprender, ms
conectadas con las organizaciones sociales, ms responsables...
goberna 27
7. La gestin pblica tambin se transforma con la globalizacin. Ya no
basta con que las Administraciones Pblicas, como organizaciones, act-
en legal, objetiva, eficaz y eficientemente. Diversos procesos confluyen y
estn transformando decididamente la gestin pblica:
En primer lugar, la discrecionalidad pasa a impregnar casi todo el ac-

tuar administrativo. La complejidad y dinamicidad impiden que la ley y los
reglamentos puedan programar el actuar administrativo. El Derecho tiene
que reconocer espacios crecientes de discrecionalidad en el actuar ad-
ministrativo. Los controles tradicionales de la discrecionalidad resultan
muy inadecuados; los nuevos controles de gestin por resultados no aca-
ban de implantarse y tambin tienen sus lmites; este contexto dispara las
posibilidades de corrupcin y no garantiza la buena gestin; como estos
procesos coinciden con los de expansin de la democratizacin, las de-
mandas por nuevos arreglos institucionales que aseguren la transparen-
cia, el control y la responsabilidad de los polticos y gestores se dispara.
En segundo lugar, la gestin pblica se hace crecientemente interorga-

nizacional y esto plantea competencias renovadas en la direccin pbli-
ca profesional. Como ya sealara METCALFE advirtiendo un extravo inicial
de la Nueva Gestin Pblica, la alta gestin pblica es hoy esencialmente
interorganizacional y esto hace obsoletos la mayora de los programas de
formacin en direccin pblica. Las competencias de los directivos pbli-
cos cubren hoy dosis importantes de emprendizaje, descubrimiento de
oportunidades para la mejor realizacin de intereses generales, innova-
cin, creacin de equipos, liderazgo del cambio, creacin de tecnolog-
as y metodologas que favorezcan la interaccin organizacional, informa-
cin y comunicacin pblica, etc.
La gestin pblica se diversifica y complejiza: (1) Por un lado, las funcio-

nes administrativas se diversifican (formulacin y aplicacin de regulacio-
nes, formulacin de polticas y programas, servicios de prevencin, presta-
cin directa de servicios, gestin del conocimiento...) resultando imposi-
bles de reconducir a un solo diseo organizativo y funcional que sea
prototipo de buena gestin (como fue la pretensin del paradigma buro-
crtico). Las organizaciones administrativas se diversifican en su diseo es-
tructural, en sus tecnologas, metodologas y competencias de su perso-
nal. Ya no son reductibles ni a un solo modelo de buena gestin ni a un
solo rgimen jurdico-administrativo. (2) Por otro lado, la mayora de los
grandes bienes pblicos de nuestro tiempo se hacen interdepartamenta-
les o transversales. Ni la seguridad ciudadana, ni la prevencin de la sa-
lud, ni la gestin de la poltica inmigratoria, ni el fomento de la competitivi-
dad, ni la calidad de la educacin pblica, ni un largo etc., son ya bienes
pblicos o intereses generales cuya realizacin dependa de un solo de-
partamento. Todas las grandes polticas pblicas se han hecho transversa-
les dentro de cada Administracin y esto exige una capacidad de ges-
28 goberna
tin pblica transversal que ha de superar la departamentalizacin y el
exceso en las lneas jerrquicas.
La gestin pblica es cada vez ms gestin del conocimiento. Pero de

pronto los polticos y gestores descubren que el conocimiento es de natu-
raleza plural, que se halla disperso entre diversos actores y que es limita-
do, es decir, abre zonas importantes de incertidumbre y hasta de contra-
dicciones. Captar el conocimiento necesario para la toma de decisiones
y su correcta implementacin obligan a ir mucho ms all de los informes
tcnicos y la participacin ciudadana tradicionales. La construccin de
relaciones de interaccin, de redes, es fuente y se apoya a la vez en una
concepcin renovada de los sistemas de informacin y conocimiento as
como de las competencias requeridas para la buena gestin pblica.
Todo lo anterior no significa en absoluto desconocer la importancia central

que los Estados van a seguir desempeando en la gobernabilidad de nues-
tro tiempo. El Estado va a seguir siendo la arena poltica y el recurso indis-
pensable y ms potente que hoy disponemos para gobernar positivamen-
te las transformaciones antes indicadas. Aunque los Estados van a perder
necesariamente poderes en favor de entidades subestatales y supranacio-
nales y sus tareas y funciones se estn transformando de hecho, ello no im-
plica en absoluto prdida de relevancia ni de centralidad poltica.
El Estado democrtico de derecho sigue siendo la instancia decisiva,

pero su papel cambia: como ha sealado Dirk MESSNER, deber renunciar
a ser el solucionador omnipotente de todos los problemas, delegando
hacia arriba (al nivel internacional, a organizaciones multilaterales y su-
pranacionales) de modo que la arquitectura de la gobernabilidad global
vaya asentndose sobre ncleos regionales eficientes; simultneamente,
los actores locales ganan significacin dentro de la nacin y los actores
no estatales asumen funciones que hasta ahora se adjudicaban al Esta-
do. Estn surgiendo los contornos de una sociedad red en la que el Esta-
do cumple funciones de articulacin e integracin hacia adentro y hacia
afuera y en la que tambin las instituciones no estatales y las empresas
han de asumir responsabilidades por el desarrollo.
A los Estados les va a corresponder cada vez ms un papel de gestor de

las interdependencias entre desafos, actores y estrategias situados a lo
largo del eje local-global. Esto exige grandes capacidades de seguimien-
to, jurisdiccin y coordinacin internacional, as como de comunicacin y
una gran disposicin a aprender que transcienda las fronteras. La poltica
va a tener lugar en estructuras horizontales y verticales cada vez ms fuer-
tes: estructuras en redes dentro de las sociedades estn adquiriendo
cada vez ms importancia; la conduccin jerrquica dentro de una ins-
tancia poltica se convierte en excepcin; sistemas de soberana compar-
tida perforan la soberana nacional; una estructura multinivel de la arqui-
goberna 29
tectura de la gobernabilidad global, en la que acta una pluralidad de
actores privados y pblicos, se superpone al sistema internacional del
mundo de los Estados. La transformacin de la poltica en esa direccin
est en marcha desde hace tiempo debido al proceso de globalizacin.
La globalizacin no ha debilitado a los Estados que siguen siendo los ac-

tores clave en la arena poltica interna e internacional. Pero est cam-
biando sus roles. Los Estados dejan de ser los proveedores universales para
convertirse en catalizadores, habilitadores, protectores, orientadores, ne-
gociadores, mediadores y constructores de consensos. La globalizacin
est produciendo un nuevo orden de roles, asociaciones, partenariados
entre los gobiernos, los ciudadanos y las empresas y fortaleciendo la in-
fluencia del pblico en las instituciones y los gobiernos... Crecientemente
el Estado es llamado a actuar como el vnculo entre los diversos actores
implicados en los procesos de planificacin, regulacin, consulta y toma
de decisiones. El Estado sigue procurando su funcin de cohesin social
pero ahora apareciendo como el hub de actividades que conectan
distintos actores en los ms diversos campos, actividades, regiones, cultu-
ras, profesiones e intereses. Para eso no sirven las viejas estructuras buro-
crticas decisionales jerrquicas. La diferenciacin creciente de necesi-
dades, tecnologas, habilidades, ideologas e intereses ha producido una
gran difusin del poder. Las estructuras monocrticas, compactas, pirami-
dales que constituyen el legado del racionalismo del XVIII ya no represen-
tan la realidad de las administraciones pblicas contemporneas... (Na-
ciones Unidas, Departamento de Asuntos Econmicos y Sociales 2001,
World Public Sector Report. Globalization and the State).
2. TRANSFORMACIONES GENERALES DE LAS ADMINISTRACIONES

PBLICAS EN EUROPA
En Europa, tras la reconstruccin de los 50, durante los aos 60 y hasta

mediados de los 70 prevaleci lo que simplificando (e independiente-
mente del nombre de los partidos polticos que la desarrollaban) pode-
mos llamar la agenda poltica socialdemcrata. Tal agenda supona:
(a) que los grandes objetivos del gobierno eran el aseguramiento del ple-
no empleo; la proteccin econmica de los ciudadanos contra los azares
del mercado y de la vida, y la promocin de una cultura de responsabili-
dad y de paz social;
(b) que los grandes retos que confrontaba la sociedad consistan en con-
trarrestar los efectos negativos o inesperados del capitalismo (fallos del
mercado); en dar oportunidades a los grupos de renta baja y media, y en
30 goberna
salvaguardar la paz internacional en el marco de los arreglos internacio-
nales representados por la guerra fra;
(c) que la eficiencia econmica se basaba en el adecuado manejo de

la demanda agregada y otros mecanismos de direccin de sello keyne-
siano; en la utilizacin de estructuras neocorporativas para la toma de
grandes decisiones econmicas, y en la aceptacin del estado del bie-
nestar y de la economa mixta como datos;
(d) que las grandes polticas a desarrollar por los gobiernos eran las me-
didas fiscales contracclicas; las nacionalizaciones de sectores econmi-
cos clave; la regulacin estricta de la vida econmica; la promocin de
la democracia industrial, y la consideracin de los derechos sociales
como derechos de ciudadana, con la consiguiente universalizacin de
las prestaciones y el inevitable desarrollo de las grandes burocracias del
bienestar;
(e) que tal agenda recibira el apoyo de una coalicin mayoritaria inte-
grada por el movimiento sindical; de los perceptores de rentas bajas y
medias; de ciertas subculturas polticas, y de los grupos actitudinales de iz-
quierda y centro izquierda.
Bajo esta agenda, a lo largo de los llamados 30 gloriosos, se construyeron

los Estados europeos del bienestar, sin duda una de las construcciones ins-
titucionales ms brillantes de la historia humana. Durante estos aos se
emprendieron grandes reformas administrativas orientadas a ampliar y
poner la maquinaria estatal al servicio de la agenda descrita. Estas trans-
formaciones expresan la adicin al Estado liberal de derecho de la institu-
cionalidad propia del estado social. Son tiempos de gran expansin del
gasto pblico, de la universalizacin de los grandes servicios pblicos a
cargo de las grandes burocracias nacionales (aunque en el Norte y Cen-
tro de Europa gran parte de estos servicios son transferidos a las autorida-
des locales previamente reformadas durante los aos 70, generndose as
los dos modelos bien conocidos de gobierno local europeo), de la crea-
cin de un sistema empresarial pblico. Son los tiempos en que los Estados
era considerados el principal motor del desarrollo y el sector pblico go-
zaba de gran legitimidad. La economa poltica insista en los fallos del
mercado y vea en el Estado el corrector imparcial de los mismos.
Pero la crisis econmica de los 70 y la estagflacin que se deriv de la

misma, desencaden toda una serie de procesos que pusieron de relieve
algunas limitaciones intrnsecas y sobre todo la inadecuacin de la agen-
da socialdemcrata al gran proceso de internacionalizacin econmica
que entonces se inicia (no se olvide que en slo dos dcadas en el pro-
medio del gasto pblico sobre el PIB en los pases de la OCDE pas del 25
al 45%). Todo esto determin que a lo largo de los ochenta y noventa fue-
goberna 31
ra emergiendo y ganando hegemona una nueva agenda, que al final
hemos dado en llamar neoliberal, y cuyas caractersticas eran:
(a) se acepta la globalizacin de los mercados como un dato y el objeti-

vo principal de los gobiernos pasa a ser la mejora de la competitividad de
sus economas; se habla ms de mercado abierto y competitivo y menos
de capitalismo: la liberacin de las fuerzas del mercado (rompiendo rigi-
deces regulatorias, monopolios y enclaves corporativos) y la revaloriza-
cin de la cultura empresarial y de la competencia pasan a ser objetivos
fundamentales;
(b) se considera que los mayores problemas que enfrenta la sociedad son
los fallos del Estado providencial o paternalista (ineficiencia, corporati-
vismo, desincentivacin de la responsabilidad individual y social, incapa-
cidad de responder a sus promesas...), por lo que hay que resituar el cen-
tro de decisiones econmicas en el mercado; reducir y reconvertir los go-
biernos, incluido el gasto social; en particular avanza la idea de que el
gasto social debe orientarse no a la generacin de igualdad, sino a la
creacin de redes de proteccin que acojan a quienes no pueden valer-
se por s mismos y a las vctimas del infortunio;
(c) la aproximacin econmica prevalente se centra en la oferta: las pol-

ticas monetaristas prevalecen; la conquista y mantenimiento de los equili-
brios macroeconmicos es la condicin sine qua non de la credibilidad
econmica; las estructuras neocorporativas reducen su funcin o desa-
parecen; el estado del bienestar se cuestiona y la economa mixta pierde
terreno en beneficio del mercado;
(d) las principales polticas consisten en privatizaciones, desregulaciones,

reducciones de cargas fiscales y sociales, flexibilizacin del mercado de
trabajo, reduccin o limitacin de las prestaciones sociales, endureci-
miento de la inmigracin, desburocratizacin de los grandes servicios p-
blicos mediante su apertura a la competencia limitada de los quasimer-
cados, revalorizacin de la seguridad jurdica econmica y, en algunos
pases, incremento de los gastos de polica especialmente la privada y
defensa;
(e) la coalicin mayoritaria que se espera que apoye esta agenda polti-
ca se integra por las asociaciones empresariales; los auto-empleados y los
profesionales liberales; las nuevas clases medias integradas por emplea-
dos de empresas altamente productivas que compiten en el mercado;
los jvenes que ya no esperan la seguridad del empleo vitalicio sino de la
abundancia de oportunidades; los grupos conservadores tradicionales y
los de la nueva derecha...
32 goberna
La agenda neoliberal ha influido claramente en el cuerpo de ideas que
ha dado en llamarse la nueva gestin pblica. sta constituye, no obstan-
te, un cuerpo muy polimorfo y en su aplicacin prctica ha dado lugar a
las reformas ms variadas que son funcin de los marcos institucionales
preexistentes, de los actores y conflictos en juego y de los valores prevale-
cientes en cada caso. Existen ya numerosos estudios que comparan los
procesos de reformas emprendidos a lo largo de los 80 y 90 y que permi-
tan establecer algunas conclusiones interesantes:
Una primera es la gran influencia de la escuela de economa de Chica-

go que, a travs de la teora de los fallos del Estado, plantea la desregula-
cin, la privatizacin y el uso de los mercados como directrices funda-
mentales de las reformas a introducir en el sector pblico. Se pretende
producir un nuevo equilibrio institucional entre los gobiernos y las fuerzas
del mercado no slo mediante la retirada de cargas regulatorias y la
transferencia al sector privado de las empresas pblicas sino tambin me-
diante la contractualizacin de los servicios pblicos y hasta de la intro-
duccin de mercados internos en el diseo organizativo pblico. Pero, en
la prctica, las polticas de desregulacin han seguido senderos muy dife-
rentes en los distintos pases y en ningn caso han llevado al abandono
de la funcin regulatoria sino a su redefinicin en el sentido que ms ade-
lante se expresa. Las polticas de privatizacin se han generalizado pero
han registrado tambin intensidades y estrategias muy diferentes. Final-
mente, las polticas de utilizacin de mercados externos e internos han te-
nido menor aplicacin al encontrarse con muchos lmites a los que tam-
bin nos referimos ms adelante.
Un bestseller de su tiempo fue La Reinvencin del Gobierno de OSBORNE y

GAEBLER (1993). Propusieron dejar de ver el sector pblico como un conjun-
to de reglas para administrar de modo imparcial y cumplir los requeri-
mientos de la equidad y el Estado de Derecho (tal como haba sido el
propsito de la vieja administracin pblica) para pasar a verlo desde
la ptica de la gestin pblica en funcin de alcanzar metas y realizar
objetivos. Estos influyentes autores agregaron un salpicn de ideas y luga-
res comunes que en gran parte procedan de las propuestas de renova-
cin de la vieja administracin pblica tales como gobierno cataltico,
dirigir ms que remar, gobierno orientado a una misin, gobierno
orientado a resultados y no conducido por reglas, responder a las nece-
sidades de los clientes y no de los funcionarios, gobierno capaz de anti-
ciparse, prevenir es mejor que curar, descentralizar y pasar de las jerar-
quas a la participacin y al trabajo en equipo, gobierno que la comuni-
dad siente como propio, empoderar es mejor que servir... Pero su
propuesta-fuerza fue la de introducir los as llamados mercados internos
en el sector pblico a travs de su defensa de inyectar competencia en
la provisin de servicios, gobierno emprendedor ms orientado a ganar
goberna 33
que a gastar y gobierno orientado al mercado impulsando el cambio
mediante el uso de mecanismos de mercado. Pero nuevamente la reali-
dad se ha mostrado muy obstinada y, tal como mostramos ampliamente
ms adelante, este tipo de gerencialismo en el sector pblico ha tenido
que compatibilizarse con las exigencias planteadas por el valor de civiliza-
cin irrenunciable que representa el Estado de Derecho. Y al hacerlo, se
ha revelado que mientras el gerencialismo permite considerables avan-
ces en el mbito de la accin empresarial de los gobiernos muy reduci-
da por la propia agenda privatizadora neoliberal, en las funciones regu-
latorias clsicas y de provisin de servicios en condiciones de equidad
universal, la jerarqua burocrtica weberiana debidamente democratiza-
da sigue resultando.
La realidad muestra que las reformas impulsadas en los diversos pases

no slo han sido guiadas por la prosecucin de eficiencia. Es cierto que la
inquietud por la eficiencia ha estado presente en casi todos los progra-
mas. Pero tambin que muchas reformas de este tiempo se orientaron a
lograr mayores niveles de responsabilizacin por la gestin pblica, a la
mejor realizacin de derechos humanos, al mayor respeto al proceso debi-
do, a la mejora de la transparencia y la participacin. En realidad, fueron
dos los ejes, eficiencia y responsabilizacin, los que acompaaron el pro-
ceso general de reformas, a veces conjunta y a veces separadamente.
El eje de eficiencia se expres en una serie de estrategias de reformas

muy diversificadas que se dieron de modo muy desigual en los distintos
pases. Entre ellas destacan: (1) La descentralizacin y devolucin de
competencias ya sea a favor de entes locales ya de agencias ejecutivas
o independientes dotadas de autonoma institucionalizada, de discrecio-
nalidad gerencial y con presupuestos a menudo plurianuales. (2) La eva-
luacin del desempeo y la revisin de la eficacia y la eficiencia. (3) La
mayor libertad de eleccin para los usuarios de los servicios y la participa-
cin de stos incluida su presencia en la direccin. (4) La separacin en-
tre el proveedor y el productor de los servicios y la regulacin de stos va
la oferta pblica y contratacin externa de los mismos. (5) La transforma-
cin de las empresas pblicas en compaas mercantiles de propiedad
pblica, o la venta de algunas de stas. (6) La competencia y la coope-
racin a la vez entre organizaciones pblicas y privadas diluyendo los lmi-
tes tradicionales entre sector pblico y privado.
En el eje de la responsabilizacin los valores-meta que se ponen en jue-

go son la imparcialidad y la proteccin igual de todos en relacin a sus
derechos. Legalidad, transparencia, objetividad, participacin, nuevos
derechos y nuevas instituciones, mejoras en la democracia representati-
va... son inquietudes permanentes de las democracias constitucionales
con economas de mercado. Constituyen la otra cara de las reformas del
sector pblico, ya que la agenda neoliberal y la globalizacin coinciden
34 goberna
en el tiempo con una amplia inquietud por la democracia. En la bsque-
da de mayor responsabilizacin pblica se han utilizado diversas estrate-
gias, entre ellas: (1) devolucin de poder e influencia a gobiernos de pro-
ximidad; (2) fortalecimiento del rol de los parlamentarios en el control del
gobierno; (3) establecimiento de tribunales de ciudadanos; (4) progra-
mas anticorrupcin; (5) mayor mbito para la revisin judicial; (6) codifi-
cacin de derechos humanos; (7) reconocimiento creciente del Tribunal
Europeo de Justicia; (8) fortalecimiento del control de los procesos admi-
nistrativos; (9) mejora de la informacin pblica e incremento de la trans-
parencia; (10) desarrollo de tcnicas e instituciones de democracia parti-
cipativa; (11) mayores poderes para los defensores del pueblo e institucio-
nes similares; (12) exigencia decreciente de responsabilidad corporativa...
Las relaciones entre reforma del sector pblico y reforma del Estado del
bienestar son complejas. En algunos casos, como Nueva Zelanda y en
menor medida el Reino Unido (antes del gobierno laborista), las reformas
se orientaron tanto a una revisin eficientista del sector pblico como a
un desmantelamiento del Estado del bienestar; pero en Europa Occiden-
tal, por lo general, las reformas del sector pblico se han orientado a la
proteccin y consolidacin del Estado del bienestar, como ha sido el
caso muy destacado de los pases nrdicos.
3. ESFUERZOS SIN PREMIO? REFORMAS ADMINISTRATIVAS E

INDICADORES DE DESARROLLO INSTITUCIONAL EN AMRICA
LATINA
Amrica Latina tiene una larga historia de reformas administrativas. Hasta

los 90 esas reformas se inspiraron en la racionalidad burocrtica. Su punto
de partida eran realidades nacionales muy diversas entre s dado que
aunque compartan ciertos rasgos comunes lo hacan en proporciones
muy diferentes. Los rasgos comunes eran: (1) la profunda desigualdad,
dualizacin y polarizacin de las sociedades, (2) la naturaleza clientelar
del sistema poltico al margen de su carcter autoritario o democrtico-,
(3) la naturaleza patrimonial de las administraciones pblicas, (4) el fuerte
corporativismo y escasa responsabilizacin de las islas propiamente bu-
rocrticas existentes en algunos pases, (5) un legalismo y formalismo asfi-
xiantes para quien tiene que someterse a ellos combinados con una posi-
bilidad de excepcin arbitraria de los mismos para todo el que tiene po-
der suficiente, lo que indefectiblemente genera inseguridad jurdica,
corrupcin y/o necesidad de mediadores o padrinos para la inmensa
masa sin acceso.
goberna 35
La racionalidad burocrtica que inspir las reformas no era la legal sino la
de eficacia. Como la construccin de economas de mercado eficientes
no se situaba en el centro de las polticas de desarrollo latinoamericanas,
la construccin de seguridad jurdica para todos los operadores econ-
micos nunca fue un objetivo estratgico. Igualmente, las reformas admi-
nistrativas se plantearon como operaciones tcnicas, polticamente indi-
ferentes, que no cuestionaban la institucionalidad informal patrimonial,
clientelar o corporativa de las administraciones ni el tipo de relaciona-
miento entre stas y los diversos grupos econmicos o sociales. En lengua-
je ms actual diramos que fueron reformas que se centraron en las es-
tructuras organizativas y sus recursos humanos y financieros pero que en la
mayora de los casos no pretendieron alterar las bases institucionales so-
bre todo las informales de las administraciones pblicas. A esto ayud la
supuesta neutralidad de la disciplina de la administracin pblica que
quiso mantenerse ignorante de la realidad poltica de cada pas. En Am-
rica Latina la administracin pblica no es una hijuela de la ciencia polti-
ca sino un producto de las Escuelas de Administracin que llenaron toda
la regin al amparo del movimiento ya olvidado de la Administracin
para el Desarrollo de fines de los 50, los 60 y gran parte de los 70. Desde
los 50 hasta la crisis de los 80 se supuso en general que el desarrollo era
bsicamente estadocntrico y que las capacidades estatales para pro-
ducirlo dependan fundamentalmente de la voluntad poltica de los go-
bernantes combinada con la racionalidad de las estructuras administrati-
vas y la capacidad de los recursos humanos al servicio del Estado. La pol-
tica era una gran olvidada o se contemplaba slo como la irracional
lucha por el poder. Los hroes del momento eran los planificadores y los
administradores pblicos. La empresa privada tena un rol secundario y
siempre era vista con sospecha. Para comprender el comportamiento del
sector pblico no se razonaba entonces en trminos de constricciones e
incentivos procedentes del sistema econmico y poltico, no exista no-
cin de lo que eran las instituciones ni de los requerimientos del cambio
institucional.
A veces se han interpretado las reformas hasta los 90 como intentos de in-
troducir la racionalidad de las burocracias weberianas en los aparatos es-
tatales latinoamericanos. Pero los polticos que suelen ser ms intuitivos y
a veces sabios que instruidos, aunque no conocan a WEBER, saban que
no se daban las condiciones socio-polticas para una plena burocratiza-
cin. Aliados a consultores internacionales ms formados que cultos y
tampoco interesados en WEBER les result confortable presentar como re-
formas administrativas lo que no eran sino racionalizaciones tcnicas de
unas administraciones patrimoniales y clientelares, altamente discreciona-
les y arbitrarias, salpicadas a veces de islas de profesionalidad burocrti-
ca que evolucionaban rpidamente hacia corporativismos funcionariales
amparados en privilegios. En realidad, en Amrica Latina faltaban las
36 goberna
condiciones que el propio WEBER estableci para que pudiera darse una
verdadera racionalidad burocrtica y en cuya ausencia slo pueden
emerger burocracias patrimoniales muy imperfectas independientemente
de su mayor o menor grado de competencia tcnica.
A travs de los siguientes prrafos se revelan algunas de las condiciones

planteadas por WEBER para el surgimiento de las burocracias: Lo funda-
mental para nosotros es slo esto: que tras cada acto de un gobierno au-
tnticamente burocrtico existe en principio un sistema de motivos ra-
cionalmente discutibles, es decir, una subsuncin bajo normas o un exa-
men de fines y medios... La igualdad jurdica y la exigencia de garantas
jurdicas contra la arbitrariedad requiere una objetividad racional formal
por parte del rgimen de gobierno, en oposicin al capricho personal li-
bre derivado de la gracia propia de la antigua dominacin patrimonial
(WEBER: 1922-1989, 735). La estructura burocrtica es en todas partes un
producto tardo de la evolucin. Cuanto ms retrocedemos en el proceso
histrico tanto ms tpico nos resulta para las formas de dominacin el he-
cho de la ausencia de una burocracia y de un cuerpo de funcionarios. La
burocracia tiene un carcter racional: la norma, la finalidad, el medio y
la impersonalidad objetiva dominan su conducta. Por lo tanto su origen
y propagacin han influido siempre en todas partes revolucionariamente,
tal como suele hacerlo el progreso del racionalismo en todos los sectores.
La burocracia aniquil con ello formas estructurales de dominacin que
no tenan un carcter racional (como los sistemas de dominacin patriar-
cal, patrimonial y carismtico) (pg. 752). Si a pesar de toda esta indu-
dable superioridad tcnica de la burocracia, sta ha sido siempre un pro-
ducto relativamente tardo de la evolucin, tal condicin se debe, entre
otros factores, a una serie de obstculos que solamente han podido ser
definitivamente eliminados bajo ciertas condiciones sociales y polticas. La
organizacin burocrtica ha alcanzado regularmente el poder sobre
todo a base de una nivelacin, por lo menos relativa, de las diferencias
econmicas y sociales que han de tenerse en cuenta para el desempeo
de las funciones. Se trata especialmente de un inevitable fenmeno con-
comitante de la moderna democracia de masas en oposicin al gobier-
no democrtico de las pequeas unidades homogneas. Ello ocurre, por
lo pronto, a consecuencia de un principio que le es caracterstico: la su-
bordinacin del ejercicio del mando a normas abstractas. Pues esto sigue
de la exigencia de una igualdad jurdica en el sentido personal y real y,
por tanto, de la condenacin del privilegio y de la negacin en princi-
pio de toda tramitacin segn los casos. Pero proviene, asimismo, de las
condiciones sociales previas que hacen posible su nacimiento... (pg.
738). Pero tambin histricamente, el progreso hacia lo burocrtico, ha-
cia el Estado que juzga y administra asimismo conforme a un derecho es-
tatuido y a reglamentos concebidos racionalmente, est en la conexin
ms ntima con el desarrollo capitalista moderno. La empresa capitalista
goberna 37
moderna descansa internamente ante todo en el clculo. Necesita para
su existencia una justicia y una administracin cuyo funcionamiento pue-
da calcularse racionalmente, por lo menos en principio, por normas fijas
generales con tanta exactitud como puede calcularse el rendimiento
probable de una mquina. Puede contentarse tan poco con la justicia
llamada en el lenguaje corriente del Cad, o sea con el juicio segn el
sentido de equidad del juez en cada caso o segn otros medios y princi-
pios irracionales de la averiguacin del derecho..., como con la adminis-
tracin patriarcal que procede segn arbitrio y gracia... Sin duda, la cir-
cunstancia de que esa justicia del Cad y su administracin correspon-
diente sean a menudo venales, precisamente debido a su carcter
irracional, permite que surjan y subsistan (y a menudo debido a dichas
cualidades prosperen y florezcan) el capitalismo del comerciante y del
proveedor del Estado y todas aquellas otras modalidades del capitalismo
prerracionalista conocidas en el mundo desde hace cuatro milenios y, en
particular, el capitalismo de aventureros y de rapia enraizado sobre todo
como tal en la poltica, el ejrcito y la administracin. Sin embargo, aque-
llo que en contraste con dichas formas capitalistas remotas de lucro es es-
pecfico del capitalismo moderno, o sea la organizacin estrictamente ra-
cional del trabajo en el terreno de la tcnica racional, no se ha originado
en parte alguna ni poda originarse en el marco de aquellos organis-
mos estatales de construccin irracional. Porque, para ello, estas formas
de empresa moderna, con su capital fijo y su clculo exacto, son dema-
siado sensibles frente a las irracionalidades del derecho y de la adminis-
tracin. As, pues, slo poda originarse: 1) all donde, como en Inglaterra,
la elaboracin prctica del derecho se hallaba efectivamente entre las
manos de abogados, los cuales, en inters de sus clientes, esto es, de ele-
mentos capitalistas, ideaban las formas adecuadas de los negocios, y de
cuyo gremio salan luego los jueces, ligados estrictamente a los prece-
dentes, o sea a esquemas calculables. 2) O bien, all donde el juez,
como en el Estado burocrtico con sus leyes racionales, es ms o menos
un autmata de prrafos, al que se le dan desde arriba los autos, con los
costos y las tasas, para que emita hacia abajo la sentencia con sus fun-
damentos ms o menos concluyentes, es decir, en todo caso, un funcio-
namiento que en conjunto puede calcularse (pg. 1062).
As las cosas cuando la gran crisis de los 80 lleva en los 90 a tener que abor-
dar el Estado como problema central del desarrollo, las administraciones
pblicas latinoamericanas se ofrecan como una mixtura variada de ele-
mentos patrimoniales, clientelares, buropatolgicos y corporativos incapa-
ces de actuar como palanca de un desarrollo capitalista moderno.
Pocas veces como en los 90 ha habido ms dimisin de un pensamiento

latinoamericano propio capaz de ajustarse a las realidades especficas
de cada pas. Pero para qu? El neoliberalismo nos alineaba con la
38 goberna
agenda internacional y nos liberaba de nosotros mismos. La agenda de
los 90 prometa lo que pareca imposible: todo iba a cambiar sin necesi-
dad de sacudidas violentas en ese microcosmos de todas las desigualda-
des que es nuestro Continente. Gracias a una combinacin benfica de
las fuerzas del mercado y de los procesos de democratizacin generaliza-
dos, el desarrollo anegara los conflictos. No haca falta pensar demasia-
do, tampoco eran necesarios esos intelectuales que tanto se haban equi-
vocado antes. Investigar para qu? Las soluciones estaban claras. Las
traan los consultores en sus maletas cargadas de soluciones en busca de
problemas. Todos queramos ser consultores.
La nueva gestin pblica qued momentneamente legitimada por el

gran prestigio de BRESSER PEREIRA que desde el Ministerio de Reforma del Es-
tado del Brasil de Fernando Henrique CARDOSO y la Presidencia del Clad
elabor un muy cuidado discurso orientado a aunar el centro derecha y
el centro izquierda polticos y a facilitar un marco de referencia preciso
para las reformas del sector pblico en Amrica Latina. La cooperacin
multilateral se hizo eco de este discurso (a no confundir con las proclamas
reaccionarias estilo Sra. Ruth RICHARDSON) por ser posiblemente el mejor ela-
borado de cuantos se han producido en la poca. El problema es que
sus premisas son, cuando menos, muy discutibles.
El supuesto principal era que las reformas burocrticas, con su aporte de

racionalidad gerencial y legal que tanto contribuyeron al desarrollo de los
pases industrializados, se haban completado en lo esencial en Brasil du-
rante los aos 30 y que la gran reforma pendiente era la que estaban vi-
viendo los principales pases desarrollados: la reforma gerencial. Cierta-
mente, no se desconoca que subsistan en la gran mayora de nuestros
pases grandes enclaves de burocracias patrimoniales, pero eran vistos
como buropatologas en vas de extincin; no se estableca ninguna rela-
cin significativa entre este tipo de patrimonialismo y el sistema econmi-
co y poltico vigente. De hecho, el patrimonialismo no era considerado,
junto con otros rasgos como el clientelismo, el prebendalismo o el corpo-
rativismo, un rasgo fundamental del sistema a reformar, sino como excre-
cencia histricas en vas claras de desaparicin, que no podan constituir
el foco central de la reforma. Obviamente la informalidad institucional o
la corrupcin no se problematizaban.
Al establecer el marco de referencia para las reformas, Bresser tuvo el de-

coro de huir de los declogos. Segn l, las principales caractersticas de
la Nueva Administracin Pblica seran:
a) orientacin de la accin del Estado para el ciudadano-usuario o ciu-

dadano-cliente;
b) nfasis en el control de los resultados a travs de los contratos de gestin;
goberna 39
c) reconocimiento de la discrecionalidad necesaria de los gerentes pblicos;
d) separacin entre las instancias formuladoras de polticas pblicas, de

carcter centralizado, y las unidades funcional o territorialmente descen-
tralizadas, ejecutoras de esas mismas polticas;
e) distincin de dos tipos de unidades funcionalmente descentralizadas:

(1) los organismos ejecutivos, que realizan actividades de autoridad exclu-
sivas del Estado, por definicin monopolistas, y (2) los servicios de previsin
de bienes pblicos divisibles, de posible carcter competitivo, en que el
poder del Estado no est involucrado;
f) transferencia hacia las empresas y las organizaciones no gubernamenta-

les de los servicios de prestacin de bienes pblicos divisibles o de mrito;
g) adopcin acumulativa, para controlar las unidades descentralizadas,

de los mecanismos (1) de control social directo, (2) de contrato de ges-
tin en que los indicadores de desempeo sean claramente definidos y
los resultados medidos, y (3) de la formacin de cuasi-mercados en que
se da la competencia administrada;
h) tercerizacin de las actividades auxiliares o de apoyo, que pasan a ser

licitadas competitivamente en el mercado.
Casi todas estas reformas se han intentado de modo y en intensidades

muy diversas en los distintos pases de la Regin. Con la excepcin de Bra-
sil, se han hecho sin embargo de modo azaroso y asistemtico, a veces
hasta esperpntico como suceda en Nicaragua donde consultores muy
sofisticados enseaban metodologas de retribucin por desempeo a
funcionarios del Gobierno de Alemn. En realidad, slo en Chile se daban
las condiciones para introducir una reforma propiamente gerencial pues
es el nico pas que combinaba un nivel bsico de racionalidad burocr-
tica con niveles significativos de seguridad jurdica. Otros pases con buro-
cracias estables y legalidad formal, como Costa Rica y Uruguay, haban
cado fuertemente en el corporativismo y los privilegios. En cualquier caso,
en ningn pas fueron consideradas estas reformas como prioritarias. Las
grandes transformaciones que vivieron los Estados latinoamericanos tie-
nen muy poco que ver con la nueva gestin pblica: la privatizacin, la
creacin de agencias reguladoras, el fuerte movimiento descentralizador,
el achicamiento del Estado, el ajuste estructura o la lucha contra la co-
rrupcin han transformado los estados aunque es muy dudoso que hayan
mejorado sus capacidades institucionales frente a los desafos de la glo-
balizacin.
Y es que, el panorama general de resultados ha sido bastante desalenta-

dor. Al final del da las variables institucionales ms significativas para pre-
40 goberna
decir el desarrollo a largo plazo no han evolucionado positivamente y
en no pocos casos lo han hecho negativamente. Volvamos a los indi-
cadores del Instituto del Banco Mundial tan limitados como imprescindi-
bles. Comencemos con el indicador de participacin y responsabiliza-
cin poltica:
NDICE DE PARTICIPACIN Y RESPONSABILIZACIN

(mide agregadamente la calidad de los procesos polticos, el nivel de las libertades
civiles y polticas vigentes, la independencia de los medios de comunicacin y el grado
efectivo de responsabilidad poltica)
Voice and Accountability (Latin America & Caribbean region, 2002)
COSTA RICA
CHILE
URUGUAY
PANAM
MXICO
BRASIL
PER
REPBLICA DOMINICANA
ARGENTINA
NICARAGUA
EL SALVADOR
BOLIVIA
ECUADOR
HONDURAS
VENEZUELA
GUATEMALA
PARAGUAY
COLOMBIA
(1) Source: D. Kaufmann, A. Kraay and M. Mastruzzi; 2003: Governance Indicators for 1996-2002.
(http://www.worldbank.org/wbi/governance/pubs/govmatters3.html)
goberna 41
NDICE DE ESTABILIDAD POLTICA
(agrega diversos indicadores que miden la percepcin de la probabilidad
de desestabilizacin o cada del gobierno por medios inconstitucionales, incluidos
la violencia y el terrorismo)
Political Stability (Latin America & Caribbean region, 2002)

COSTA RICA
CHILE
URUGUAY
PANAM
EL SALVADOR
MXICO
REPBLICA DOMINICANA
BRASIL
NICARAGUA
HONDURAS
BOLIVIA
GUATEMALA
PER
ECUADOR
ARGENTINA
VENEZUELA
PARAGUAY
COLOMBIA
NDICE DE EFICACIA DE LOS GOBIERNOS

(mide la calidad en la provisin de los servicios pblicos, la calidad de la burocracia,
la competencia de los funcionarios pblicos, su independencia poltica y la credibilidad
del compromiso del gobierno con sus polticas)
Government Effectiveness (Latin America & Caribbean region, 2002)

CHILE
URUGUAY
COSTA RICA
MXICO
PANAM
BRASIL
COLOMBIA
REPBLICA DOMINICANA
PER
ARGENTINA
EL SALVADOR
BOLIVIA
GUATEMALA
HONDURAS
NICARAGUA
ECUADOR
VENEZUELA
PARAGUAY
42 goberna
NDICE DE CALIDAD REGULATORIA
(mide la incidencia de las polticas desfavorecedores de la eficiencia de los mercados,
la calidad de la supervisin bancaria y de otros mercados regulados y la percepcin de
las cargas injustificadamente impuestas al desarrollo de las operaciones empresariales)
Regulatory Quality (Latin America & Caribbean region, 2002)
CHILE
COSTA RICA
MXICO
PANAM
URUGUAY
BRASIL
PER
EL SALVADOR
COLOMBIA
GUATEMALA
BOLIVIA
REPBLICA DOMINICANA
HONDURAS
NICARAGUA
VENEZUELA
PARAGUAY
ECUADOR
ARGENTINA
goberna 43
NDICE DE ESTADO DE DERECHO
(agrega diversos indicadores que miden hasta dnde los ciudadanos, empresas y
organizaciones tienen confianza y se sienten vinculados por las normas jurdicas. Incluye
percepciones de la incidencia de la criminalidad, de la efectividad y previsibilidad de
la Justicia, del cumplimiento efectivo de los contratos... El ndice agregado trata de
medir, en conjunto, hasta qu punto ha sido exitosa una sociedad en establecer un
gobierno de las leyes en el que las expectativas de los actores econmicos y sociales
se forman considerando el derecho formalmente vigente)
Rule of LAw (Latin America & Caribbean region, 2002)
CHILE
COSTA RICA
URUGUAY
PANAM
MXICO
BRASIL
REPBLICA DOMINICANA
PER
EL SALVADOR
ECUADOR
BOLIVIA
NICARAGUA
ARGENTINA
COLOMBIA
HONDURAS
GUATEMALA
VENEZUELA
PARAGUAY
44 goberna
NDICE DE CONTROL DE CORRUPCIN
(agrega indicadores sobre pagos adicionales para que se muevan los asuntos, efectos
de la corrupcin en el entorno de negocios, gran corrupcin en la arena poltica,
frecuencia y xito de las elites en la captura del Estado)
Control of Corruption (Latin America & Caribbean region, 2002)
CHILE
COSTA RICA
URUGUAY
BRASIL
MXICO
PER
PANAM
REPBLICA DOMINICANA
NICARAGUA
COLOMBIA
EL SALVADOR
GUATEMALA
ARGENTINA
HONDURAS
BOLIVIA
VENEZUELA
ECUADOR
PARAGUAY
4. EL PARADIGMA BUROCRTICO: CRTICA Y RAZONES

DE SU VIGENCIA LIMITADA
A lo largo del ltimo cuarto del siglo XX hemos visto discurrir en el mbito
de las ciencias de la administracin un movimiento que nos ha llevado de
la administracin a la gerencia y de la gerencia a la gobernanza. Este
movimiento contiene el cambio de los paradigmas intelectuales que sub-
yacen a las principales reformas administrativas impulsadas hasta media-
dos de los 70 (administracin o burocracia), desde mediados de los 70
hasta mediados de los 90 (gerencia o management) y desde entonces
hasta la actualidad (gobernanza).
goberna 45
Hasta mediados de los 70 las reformas administrativas se inspiraron en el
modelo burocrtico weberiano sobre el cual se construy la arquitectura
institucional del Estado democrtico y social de derecho. Dicho modelo
fue considerado a la vez como expresin de la racionalidad gerencial y
de la racionalidad legal, es decir, como el ms apropiado para garanti-
zar (1) la eficacia y eficiencia de la accin administrativa y (2) la sumisin
plena de las administraciones pblicas al derecho. El modelo inspir la
construccin del llamado Estado administrativo y fue el paradigma des-
de el que se desarroll tanto la primera fase de las ciencias de la adminis-
tracin como el derecho administrativo del proyecto antidiscrecional.
El modelo de administracin burocrtica fue el paradigma inspirador de todo el

movimiento internacional de reforma administrativa de los aos 50 y 60. La racio-
nalidad legal y gerencial burocrtica que ya haba presidido la construccin hist-
rica de los Estados liberales de derecho fue tambin el modelo que inspir tras la
Segunda Guerra Mundial tanto la construccin institucional de los estados en de-
sarrollo como la de los grandes servicios nacionales del bienestar caractersticos
del Estado social. Durante los aos 50 y 60 el modelo burocrtico no era una alter-
nativa organizativa entre otras, sino el modelo expresivo de la racionalidad legal
y gerencial, de validez y aplicacin supuestamente universales (de hecho, elimina-
do el elemento democrtico, inspir tambin el desarrollo administrativo de los pa-
ses del antiguo bloque comunista).
El modelo o tipo ideal burocrtico es bien conocido: supone que las orga-
nizaciones administrativas sirven intereses pblicos perfectamente separa-
dos de los intereses privados de sus funcionarios; que este servicio se reali-
za con pleno sometimiento a las normas y planes vigentes por lo que el
comportamiento burocrtico resulta perfectamente previsible y calcula-
ble; que los funcionarios se encuentran perfectamente separados del ofi-
cio que ocupan y que los oficios se encuentran jerrquicamente ordena-
dos; que los funcionarios son seleccionados y promocionados en base al
mrito; que la realidad en la que la administracin opera puede ser ple-
namente conocida por la cspide jerrquica de las organizaciones; que
stas pueden traducir el conocimiento en planes o normas que sern eje-
cutados con plena fidelidad por la jerarqua de funcionarios segn las ta-
reas asignadas a cada puesto y oficio; que los funcionarios sirven exclusi-
vamente a los intereses generales mediante la aplicacin de los planes y
las normas y que para ello se encuentran estatutariamente protegidos
frente a las presiones polticas y sociales; que los intereses generales son
trascendentes y no inmanentes al juego conflictivo de los intereses priva-
dos y que corresponde al Estado y a sus funcionarios el monopolio de su
definicin...
Para Weber la burocracia es la forma de organizacin a travs de la que

opera el sistema de dominacin poltica racional o legal. El tipo de siste-
ma poltico que da sentido a la burocracia se contrapone a los sistemas
de dominacin carismtica y tradicional, que no son racionales porque
46 goberna
no se basan en la obediencia a la norma legal sino al Fuehrer y al Seor o
Herr. La dominacin legal o racional articulada a travs de la burocracia
est basada en los principios siguientes:
Mediante pacto o concesin puede crearse cualquier derecho de ca-
rcter racional (orientado a funciones o a valores, o a ambos) con la
pretensin de que sea aceptado por los miembros del grupo e incluso
por quienes con l se relacionan.
Todo derecho es, por naturaleza, un cosmos de reglas abstractas, cu-
yos principios son aceptados, o al menos no son rechazados por el gru-
po: la jurisdiccin es la aplicacin de estas reglas al caso individual y la
Administracin el desarrollo racional de los intereses del grupo dentro
de los lmites de las normas jurdicas.
El dominus, es decir, el superior, al mismo tiempo que ordena y manda,
est sometido y obedece a este ordenamiento impersonal.
El que obedece no lo hace al superior, sino al Derecho y, adems, slo
en cuanto miembro del grupo.
En su consecuencia, la obediencia slo se refiere a las rdenes emana-
das dentro de una competencia racional y objetivamente limitada.
Las categoras fundamentales a travs de las cuales se configuran la ra-

cionalidad de la dominacin burocrtica son las siguientes:
Un desarrollo permanente y reglado de asuntos oficiales dentro de una
competencia, lo que implica: un mbito de deberes determinados por
una distribucin objetiva, con una jerarqua de los poderes de mando y
una rgida delimitacin de los medios de coaccin admisibles y de los
presupuestos para su ejercicio.
Una jerarqua orgnica, o sea, un orden de autoridades de control e
inspeccin, con el correspondiente derecho de recurrir ante los superio-
res contra las resoluciones de los inferiores.
Las reglas procedimentales pueden ser tcnicas o normativas, pero, en
cualquier caso, para su aplicacin racional se precisa una capacidad
tcnica especializada, cuyo dominio caracteriza a los funcionarios.
Hay una separacin completa entre el aparato administrativo y los ins-
trumentos que maneja, pues stos no pertenecen a los funcionarios;
por los mismos hay tambin una separacin completa entre el patrimo-
nio administrativo y el patrimonio privado de los funcionarios y, tambin,
lgicamente, es distinto el lugar de trabajo y de vivienda.
No cabe una apropiacin personal del cargo por parte de su titular.
La tramitacin de los asuntos se desarrolla de forma escrita, a travs de
expedientes.
goberna 47
Al tipo ideal weberiano de dominacin legal se corresponde, a nivel polti-
co y jurdico, con la afirmacin del principio de legalidad, que sigue y se-
guir siendo un valor de civilizacin irrenunciable, una verdadera exigen-
cia de la modernidad de los sistemas econmicos y sociales en la medida
en que hace previsibles las decisiones polticas y garantiza a la vez los de-
rechos econmicos de los ciudadanos a travs de la instauracin del
control judicial de la accin administrativa. Ahora bien, la racionalidad le-
gal es un valor poltico y jurdico no necesariamente democrtico2, ya
que el principio de legalidad no presupone ni coincide con el Estado de
Derecho3. El principio de legalidad es una exigencia funcional de la Admi-
nistracin de una sociedad moderna y, como tal, compatible con el au-
toritarismo poltico. La confusin establecida en Espaa por los administra-
tivistas durante el autoritarismo franquista entre el estado de derecho y el
principio de legalidad no debera borrar la diferencia de sustancia polti-
co constitucional que existe entre los dos conceptos. Una cosa es servir a
la legalidad y otra, muy distinta, al estado de derecho. La Administracin
y los funcionarios espaoles, hasta tiempos histricamente recientes, casi
siempre han hecho lo primero, no obstante, por razones histrico-polticas,
pocas veces han podido hacer lo segundo. Restablecer esta distincin en
la conciencia y en las actitudes de los funcionarios es una de las exigen-
cias del nuevo orden constitucional democrtico.
Esta distincin entre mera legalidad y Estado de Derecho es importante ya que

nos permite expresar las diferencias entre las burocracias autoritarias y las burocra-
cias democrticas y, ms adelante, la existencia en el seno de las burocracias de
diferentes tradiciones culturales polticas (autoritarias o democrticas), que expli-
can muchas de las singularidades observables en las culturas organizativas con-
cretas. Desde este punto de vista, debemos decir que muchas de las disfunciones
observables en la burocracia espaola no son imputables a las disfunciones del
modelo o tipo ideal de burocracia sino al peso de la cultura poltica autoritaria en
la historia contempornea espaola.
Razones de la hegemona histrica y la vigencia parcial actual del mode-

lo burocrtico.
La razn decisiva que explica el progreso de la organizacin burocrtica

ha sido siempre su superioridad tcnica sobre cualquier otra organizacin.
Un mecanismo burocrtico perfectamente desarrollado acta con rela-
cin a las dems organizaciones de la misma forma que una mquina
con relacin a los mtodos no mecnicos de fabricacin. La precisin, la
rapidez, la univocidad, la oficialidad, la continuidad, la discrecin, la uni-
2
Para la confirmacin de esta tesis es suficiente consultar las pginas introductorias del
Derecho administrativo de Ernest FORSTRHOFF.
3 Sobre la distincin entre el Estado de Derecho y principio de legalidad puede verse W.
ABENDROTH, Introduccin a la Ciencia Poltica, Ed. Anagrama, Barcelona, 1976.
48 goberna
formidad, la rigurosa subordinacin, el ahorro de fricciones y de costas
objetivas y personales son infinitamente mayores en una administracin
severamente burocrtica, y especialmente monocrtica, servida por fun-
cionarios especializados, que en todas las dems organizaciones de tipo
colegial, honorfico o auxiliar. Desde el momento en que se trata de tare-
as complicadas, el trabajo burocrtico pagado es no slo ms preciso,
sino con frecuencia inclusive ms barato que el trabajo honorfico formal-
mente exento de remuneracin... (Max WEBER: 1922 y 1987, pg. 731).
Tras cada acto de un gobierno autnticamente burocrtico existe en

principio un sistema de motivos racionalmente discutibles, es decir, una
subsuncin bajo normas o un examen de fines y medios... La igualdad ju-
rdica y la exigencia de garantas jurdicas contra la arbitrariedad requie-
re una objetividad racional formal por parte del rgimen de gobierno,
en oposicin al capricho personal libre derivado de la gracia propia de la
antigua dominacin patrimonial (WEBER: 1922-1989, 735).
La burocracia tiene un carcter racional: la norma, la finalidad, el me-

dio y la impersonalidad objetiva dominan su conducta. Por lo tanto, su
origen y propagacin han influido siempre en todas partes revolucionaria-
mente, tal como suele hacerlo el progreso del racionalismo en todos los
sectores. La burocracia aniquil con ello formas estructurales de domina-
cin que no tenan un carcter racional (como los sistemas de domina-
cin patriarcal, patrimonial y carismtico) (pg. 752).
El progreso hacia lo burocrtico, hacia el Estado que juzga y administra

asimismo conforme a un derecho estatuido y a reglamentos concebidos
racionalmente, est en la conexin ms ntima con el desarrollo capitalis-
ta moderno. La empresa capitalista moderna descansa internamente
ante todo en el clculo. Necesita para su existencia una justicia y una ad-
ministracin cuyo funcionamiento pueda calcularse racionalmente, por lo
menos en principio, por normas fijas generales con tanta exactitud como
puede calcularse el rendimiento probable de una mquina (pg. 1062)4
Las denuncias de las disfunciones del tipo de organizacin burocrtica

empiezan con Robert K. MERTON, que es el primero en manifestar que las or-
ganizaciones burocrticas conducen al desplazamiento de los objetivos, a
la rigidez, a la incapacidad de adaptacin, a las situaciones nuevas y al ri-
tualismo. Los escalones de la disfuncin burocrtica seran los siguientes: a)
la burocracia exige la seguridad de las reacciones y la observancia estric-
ta de las normas y reglas. b) Este rigor tiende a subvertir el fin de la organi-
zacin que deja de ser la consecucin de objetivos para transformarse en
4 WEBER, Max, Wirtschaft und Gesellschaft. Grundriss der Versthenden Soziologie, Tubinga,
J.C.B.Mohr (Paul Siebeck), 1922. Las citas realizadas corresponden a la versin espaola
Economa y Sociedad, octava reimpresin, Mxico: Fondo de Cultura Econmica, 1987.
goberna 49
el cumplimiento de las normas. c) El desarrollo exacerbado de las normas
impide la adaptacin a las nuevas situaciones no previstas por los que las
redactaron. d) Al final del proceso, las reglas establecidas para producir la
eficacia en general, terminan produciendo la ineficacia en los casos con-
cretos y las reglas pierden su utilidad y han de ser vulneradas.
Ms evidentes son an las disfunciones burocrticas cuando se las conec-

ta directamente con los valores de la eficacia y la eficiencia5. De hecho,
la superioridad del modelo de organizacin burocrtica no slo se ha
querido fundamentar con las consecuencias antes descritas (previsibili-
dad, garanta de derechos econmicos), sino tambin en la presuncin
de que el modelo aseguraba el cumplimiento eficaz de los fines de la Ad-
ministracin. Esta pretensin se encuentra hoy completamente cuestiona-
da. GARCA PELAYO, por ejemplo, ya distingua entre la racionalidad jurdica
formal propia de la burocracia y la racionalidad material inherente a los
valores de la eficacia y de la eficiencia6.
5
MERTON insiste mucho en que el proceso descrito es fomentado por la propia estructura
burocrtica puesto que en ella existen condiciones ptimas para el desarrollo de las dis-
funciones. Por as decirlo, la organizacin burocrtica es el caldo ideal para el cultivo
de las disfunciones. Vanse al efecto unos casos muy concretos: La vida oficial del bu-
rcrata est planeada como una carrera graduada por dispositivos mecnicos de as-
censos, pensiones, sueldos, etc., todos ellos destinados a ofrecer incentivos para la ac-
cin disciplinaria y la conformidad con las reglas oficiales. As se espera, de manera t-
cita, y aun expresa, que el funcionario adapte sus ideas, sentimientos y acciones a las
perspectivas de esta carrera; lo cual sucede en efecto en la mayor parte de los casos.
Pero resulta que estos mismos dispositivos, al aumentar la conformidad, llevan consigo
un inters excesivo al apego estricto de los reglamentos, que produce inevitablemente
rigidez, conservadurismos y tecnicismos.
Los funcionarios tienen adems la sensacin de vivir un destino comn, apoyado en
unos mismos intereses, especialmente porque hay relativamente poca competencia
entre ellos. La agresin intragrupal se reduce, pues, al mnimo y en consecuencia se
tiende al arreglo amistoso de los conflictos y a cerrar filas frente al exterior. Hay, en lti-
mo trmino, un espritu de cuerpo que induce a defender acrticamente los intereses
personales de los miembros que prevalecen sobre los intereses de la organizacin y de
la comunidad.
Los burcratas se identifican igualmente con su modo de vida, terminando por adqui-
rir un orgullo de gremio o de cuerpo que les induce a ofrecer resistencia al cambio, por
pequeo que sea, de las rutinas ya consagradas, mxime cuando este cambio es pro-
puesto o impuesto por quienes no son burcratas.
Por ltimo y como consecuencia de todo lo anterior, se termina santificando las re-
glas y colocndolas por encima de toda critica...
La reiterada contradiccin burocrtica alcanza as un nivel de sutileza difcilmente
igualable: una organizacin burocrtica no puede funcionar sin reglas, porque stas
garantizan la previsibilidad de las conductas, lo que es una garanta tanto para el ciu-
dadano como habra de serlo para la eficacia de la organizacin; pero las reglas en
cierta medida no deben ser cumplidas en cierta medida, puesto que si se cumplen
con rigor, la organizacin se paraliza; y, adems tampoco pueden ser cumplidas, o sea,
en los casos no previstos por ellas mismas. Bajo estos presupuestos tenemos que si el bu-
rcrata no cumple las reglas, es sancionado; por cuya razn tiende a cumplirlas. Pero si
las cumple, perjudica a la organizacin, puesto que la arrastra a la rutina y a la inefica-
cia (Nieto, pg. 546-547).
6 GARCA PELAYO, M., Burocracia y Tecnocracia, Alianza Editorial, Madrid, 1974, pgs.28-29.
50 goberna
En este sentido, ALBROW expresaba que la racionalidad burocrtica webe-
riana es una racionalidad formal que no indica nada sobre la eficacia de
este modelo de accin. Como mximo, la racionalidad legal ser un pre-
supuesto para la eficacia, pero no la garantiza en ningn caso, por lo que
cabe concebir perfectamente su coexistencia con la ineficacia7. Y BLAU
continuaba y remataba la conclusin indicando que como la organiza-
cin burocrtica no garantiza sino la racionalidad legal o formal, y como
la eficacia y la eficiencia son hoy valores irrenunciables de las organiza-
ciones que los modelos burocrtico no garantizan, se necesitar, en defi-
nitiva, solicitar que se renueve desde sus mismos fundamentos el concep-
to de racionalidad administrativa8. En otras palabras, es necesario cons-
truir o evolucionar hacia modelos organizativos que, sin renunciar a los
valores representados por la legalidad, asuman y traten de poner reme-
dio a sus disfunciones mediante la introduccin de valores, comporta-
mientos y sistemas gerenciales en las administraciones pblicas.
Por lo que hace referencia a las administraciones espaolas, stas parten

de una serie de disfunciones adicionales atribuibles no slo al modelo bu-
rocrtico, sino principalmente a la larga tradicin autoritaria que ha mar-
cado la cultura burocrtica espaola. Del tema nos hemos ocupado en
otro trabajo9 pudiendo ahora limitarnos a remarcar las disfunciones si-
guientes:
En primer lugar, la confusin entre poltica y administracin, tema siempre

difcil, pero sobre el que las democracias consolidadas han llegado a fr-
mulas de equilibrio que tratan de combinar el gobierno del pas en fun-
cin del proyecto poltico de turno con la direccin profesionalizada, la
continuidad y la eficacia en la gestin de los servicios10. En Espaa, en
cambio, sta tambin es una cuestin pendiente de la democracia y
puede seguir siendo la condicin para su reforzamiento. Las administra-
ciones espaolas ofrecen, en efecto, un contraste muy marcado: por un
lado, se distinguen de las de los pases del Tercer Mundo por haber supe-
rado plenamente el spoil system y disponer de un estatuto de la funcin
pblica que garantice el empleo frreamente; por otro lado, registran, en
cambio, una penetracin por la poltica hasta niveles casi grotescos,
como demuestra el escassimo juego del principio del mrito en la provi-
7
Martn ALBROW, Bureaucracy, Pall Mall Press, Londres, 1970.
8
Peter BLAU, The Dynamics of Bureaucracy, University of Chicago Press, Chicago, 1955.
9 Joan PRATS, Transicin Democrtica y Administracin Pblica en Espaa, en Seleccin
de documentos clave V. I., n. 1, Centro Latinoamericano de Administracin para el De-

sarrollo, pgs.105 y ss.
10
Un estudio sobre los diversos equilibrios entre poltica y administracin en las democra-
cias occidentales puede encontrarse en la obra colectiva Implementing Governmental
Changes. The Annals of the American Academy of Political and Social Sciencies, Richard
D. LAMBERT Editor. Sage Publications Beverly Hills, march ,1983.
goberna 51
sin de puestos de trabajo. Y, en estas condiciones, se hace muy difcil la
continuidad de la funcin administrativa, el ejercicio de responsabilida-
des, la programacin a medio trmino... El funcionario, consciente de los
vaivenes polticos, tender a refugiarse en la lealtad corporativa, mientras
que el poltico tender descargar sus dificultades en la deslealtad que
atribuye al funcionario, sin percibir o no querer percibir, los unos y los otros,
que las dificultades proceden de la falta de un sistema objetivo de articu-
lacin entre poltica y administracin, sin la cual se hace muy difcil o im-
posible el verdadero gobierno, el cual ha de descansar sobre una fun-
cin pblica directiva profesionalizada (procedente, en parte, pero dife-
renciada de la funcin pblica superior), que no acaba de organizarse
satisfactoriamente entre nosotros.
La ausencia o la debilidad de las races democrticas de las administraciones es-

paolas ha determinado tambin la exacerbacin de las controles internos y !a
entronizacin del control de legalidad. El contexto autoritario no slo ha produci-
do la ausencia de responsabilidad poltica, sino tambin de responsabilidad admi-
nistrativa. La falta de legitimacin democrtica ha fortalecido la legitimacin le-
gal; y la inexistencia de responsabilidad y de controles externos ha exacerbado los
controles internos hasta el punto de que la espiral irresponsabilidad-control ha
sido una de las estrecheces mayores de la administracin espaola.
Ha sido tambin la falta de legitimidad y responsabilidad democrtica la que ha

llevado a exacerbar la importancia de la legitimidad legal . De ah procede la ten-
dencia del funcionario tradicional a verse ms como un instrumento de aplicacin
de la legalidad que como el soporte humano de una accin objetiva y eficaz de
servicio a los intereses generales. En la misma lnea, el funcionario tiende a inhibirse
del conocimiento de las realidades concretas, de la relacin directa con los agen-
tes sociales y de su propia e innegable responsabilidad en las decisiones adopta-
das. El recurso a la legalidad ha de ser total, inabordable y contradictorio; y el blo-
que normativo acaba convirtindose en un factor que dificulta la gestin de los
servicios y las relaciones con los ciudadanos.
Estas crticas y otras a las que despus nos referimos, cuando toman
como objeto las verdaderas burocracias construidas en pases de capita-
lismo industrial, se encuentran por lo general bien fundadas. Lo que care-
ce de fundamento es trasladar estas mismas crticas a las burocracias al-
tamente imperfectas de muchos de nuestros pases latinoamericanos, a
las que Max WEBER llamara burocracias patrimoniales o con escasos ele-
mentos de racionalidad. Esta categora de la burocracia patrimonial ha
sido por lo general ampliamente desconocida. Se ha tendido a ver en
ella como una degradacin del modelo burocrtico que, por lo dems,
ya no haca falta recuperar pues se trataba de reformarlo gerencialmen-
te. Se ha ignorado as que constituye una categora diferente que en s
misma es uno de los ms serios obstculos para el desarrollo. La ya amplia
literatura que correlaciona los ndices de desarrollo weberiano de la ad-
ministracin pblica con el crecimiento y hasta con la reduccin de la
52 goberna
pobreza resulta muy significativa en este punto (aqu es obligada la refe-
rencia a la larga serie de trabajos de P. EVANS y J. RAUCH que pueden con-
sultarse fcilmente en internet).
WEBER ya seal que si el capitalismo moderno no es compatible con el

patrimonialismo, el capitalismo orientado polticamente y el gran comer-
cio capitalista s lo son. El patrimonialismo obstaculiza las innovaciones
econmicas ante el peligro de que stas alteren los equilibrios sociales. Es
incompatible con la calculabilidad indispensable para el capitalismo mo-
derno. En su lugar aparecen la imprevisibilidad y el voluble arbitrio de los
funcionarios cortesanos o locales, el favor o el disfavor del soberano y sus
servidores. En estos sistemas mediante un hbil aprovechamiento de las
circunstancias y de las relaciones personales puede perfectamente un
simple hombre privado obtener una posicin privilegiada que le ofrezca
posibilidades de lucro casi ilimitadas. El Estado patrimonial se resuelve en
un haz de privilegios, en un lugar de explotacin para la formacin de for-
tunas, y da va libre all donde la subordinacin a la tradicin o a la este-
reotipacin no imponen lmites definidos al enriquecimiento del sobera-
no mismo, de sus funcionarios cortesanos, favoritos, gobernadores, man-
darines, recaudadores, procuradores y vendedores de gracias de todas
clases, de los grandes comerciantes y capitalistas en su calidad de arren-
dadores de contribuciones proveedores de la casa real y prestamistas,
mientras que a la vez el favor o el disfavor del soberano, los privilegios y las
confiscaciones crean y aniquilan continuamente nuevas fortunas... Si la
burocracia patrimonial funciona bien, el Estado tender a generar toda
clase de monopolios y empresas fiscales. La burocracia patrimonial pue-
de racionalizarse gerencialmente, como hicieron las reformas del despo-
tismo ilustrado en Europa y algunas reformas de los autoritarismo latinoa-
mericanos, pero nunca ser una burocracia weberiana, un modo de do-
minacin racional y legal, ni permitir el desarrollo capitalista orientado a
la produccin y consumo de masas. El capitalismo estatal patrimonial ha
sucumbido histricamente siempre y, aunque ha tratado a veces de en-
mascarar su naturaleza bajo manto social o populista, sus rendimientos
econmicos y sociales han oscilado entre la mediocridad y el desastre.
Frente a la ignorancia del dato bsico de las burocracias patrimoniales,

nuestra tesis fue siempre que las reformas administrativas en Amrica Lati-
na deban orientarse, prioritariamente, a la creacin de verdaderas buro-
cracias weberianas, como elemento imprescindible en la construccin
del Estado Democrtico de Derecho. Esto representaba una tarea herc-
lea pues exiga a las nuevas clases polticas democrticas ir prescindiendo
del manejo patrimonial del Estado para producir gobernabilidad interna
en sus partidos polticos respectivos; ir renunciando a la voluntad arbitraria
en la toma de decisiones ejecutivas para garantizar a los operadores
econmicos la previsibilidad y calculabilidad de las decisiones... Exiga, en
goberna 53
definitiva, ir creando lo que el juez POSNER ha llamado eficiencia externa
de la administracin o grado de eficiencia que el comportamiento admi-
nistrativo es capaz de inducir en los actores econmicos privados. Pero se
decidi ir por otros camino: una vez se provey seguridad jurdica me-
diante los sistemas regulatorios a los grandes inversionistas privados extran-
jeros que apostaron a las privatizaciones, se mantuvo el rgimen de no se-
guridad jurdica inherente a las burocracias patrimoniales lo que produjo
fenmenos que se mueven entre el capitalismo de camarilla y la informa-
lidad econmica y se prometi (nuevamente como en tiempos del des-
potismo ilustrado) que se racionalizara la administracin patrimonial. Ah
estaba la nueva gestin pblica para legitimar la operacin.
Esto es tanto ms importante cuanto que hoy se plantea como eje de la

nueva reforma o modernizacin administrativa latinoamericana el paso
de la administracin y cultura burocrtica a la administracin y cultura
gerencial... El paso de la Administracin a la Gerencia, del administra-
dor al gerente pblico, sintetizara as la reforma o modernizacin pro-
puesta como necesaria. Frente a las interesantsimas propuestas de este
neoreformismo administrativo latinoamericano creemos, sin embargo,
que hay que adoptar una posicin de dilogo crtico11. Las consideracio-
nes que siguen tienden a resaltar: (a) que para el desarrollo latinoameri-
cano la mayor urgencia de reforma administrativa todava es la creacin
de verdaderas burocracias capaces de asumir eficazmente las funciones
exclusivas del Estado en un marco de seguridad jurdica; (b) que para el
desempeo de las funciones exclusivas del Estado el sistema de gestin
ms racional aunque sea slo como third best contina siendo la ad-
ministracin burocrtica, aunque redescubierta y reinventada; (c) que el
mbito propio de la revolucin gerencial se encuentra principalmente en
el mbito de la provisin directa de bienes y servicios pblicos, que hoy es
el espacio pblico cuantitativamente mayor, pero que no se incluye en
las funciones exclusivas del Estado, cualitativamente ms importantes;
(d) que la revolucin gerencial pblica no es nunca una mera traslacin
de las tcnicas y cultura del sector privado, ya que debe resolver proble-
mas genuinamente pblicos como son la dificultad del monitoreo de las
relaciones entre financiamiento y provisin de servicios, las dificultades en
la medicin y control de resultados, la problematicidad inherente a los
cuasimercados o mercados planificados y, finalmente, los impactos de la
informacin y participacin ciudadana.
Joan PRATS, Administracin Pblica y Desarrollo en Amrica Latina. Un Enfo-

que Neoinstitucionalista. Ponencia aportada al Congreso del Clad. Mar-
garita, 1997.
11 El dilogo crtico aqu sugerido es el contenido del excelente documento de Nuria CU-
NIL (1997), as como, ya in extenso, del captulo III de su tesis doctoral (1997b).
54 goberna
5. DE LA BUROCRACIA A LA GERENCIA: APORTACIONES Y LMITES
DE LA NUEVA GESTIN PBLICA
Como hemos podido comprobar, la crtica a la burocracia weberiana

viene de lejos. En absoluto procede slo de la nueva gestin pblica. Los
valores de eficacia y eficiencia se encuentran en la base de la crtica,
aunque dichos valores como hemos visto no fueron sino valores subordi-
nados en la construccin del Estado de Derecho. Tambin hemos podido
comprobar como el management se instal inicialmente en un paradig-
ma coincidente con el burocrtico, el cual an se encuentra parcialmen-
te vigente. Fue la conjuncin de WEBER con TAYLOR lo que origin el mana-
gement cientfico. Y de hecho, an hoy, cada vez que nos planteamos
la realizacin de un volumen importante de tareas simples y repetitivas
que se han de ejecutar con precisin y coherencia por los trabajadores,
la conformacin organizativa que resulta ms racional en trminos de efi-
cacia y eficiencia ser lo que MINTZBERG llam burocracia maquinal.
Una crtica muy compartida desde los aos cincuenta fue el llamado cr-
culo vicioso burocrtico que se expresaba en la priorizacin de los me-
dios sobre los fines, la desconsideracin de clientes y usuarios, las diversas
manifestaciones de alineacin de los trabajadores (desmotivacin, ab-
sentismo y rotacin excesiva, chapuzas, conflictividad costosa y estril...),
a lo que se suele responder con ms control, es decir, nuevas reglas y ms
centralizacin, lo que produce el efecto de incrementar los mismos pro-
blemas, exigir nuevos controles y as sucesivamente. La exposicin que hi-
ciera CROZIER hace ms de 40 aos sigue resultando lcida y vigente.
Con todo, la crtica mayor realizada a las organizaciones burocrticas fue

la de su resistencia al cambio. Y a medida que el entorno se haca ms di-
nmico y la eficiencia adaptativa pasaba a ser criterio fundamental de
evaluacin organizacional, esta crtica fue ganando relieve. Se vio en
efecto que las burocracias son organizaciones incapaces de corregirse
en base a sus propios errores ya que stos y las disfunciones que los expre-
san constituyen elementos esenciales del equilibrio del sistema. En las or-
ganizaciones no burocrticas o poco burocrticas el cambio puede ser
casi constante porque sus agentes operativos, que conocen bien los pro-
blemas de la organizacin y tienen las soluciones de cambio, tienen tam-
bin poder para introducir directamente la innovacin o capacidad para
conectar rpidamente con quien tiene la autoridad para introducirla.
Nada de esto sucede en la organizacin burocrtica pues en ella los
agentes operativos no tienen poder de iniciativa, los centros de decisin
estn lejos de los problemas operativos, las diferentes categoras de per-
sonal estn concentradas y aisladas y el sistema de informacin nunca
acaba de funcionar a travs de la lnea jerrquica. El resultado es que la
goberna 55
organizacin burocrtica no puede aprender lo necesario para cambiar
y adaptarse permanentemente y sin una crisis general global.
Por lo dems, ya en los aos 50 y 60 muchos autores haban puesto en

evidencia la pretendida universalidad del modelo burocrtico, sealando
muchas de sus insuficiencias y lmites. Herbert SIMON, desarroll una teora
de la organizacin partiendo del concepto de que slo era posible una
racionalidad limitada, lo que cuestionaba un supuesto fundamental de
la racionalidad burocrtica. Michel CROZIER puso sucesivamente de relieve
la incapacidad de las organizaciones burocrticas para adaptarse incre-
mentalmente a los cambios del entorno as como la imposibilidad objeti-
va de erradicar la discrecionalidad en el actuar administrativo y la exis-
tencia de poderes fcticos y de reglas informales dentro de la organiza-
cin. NISKANEN y otros pusieron de relieve cmo los burcratas no eran slo
servidores de los intereses generales sino que interpretaban stos toman-
do en cuenta en primer lugar sus propios intereses funcionariales. Numero-
sos estudios empricos cuestionaron la imparcialidad poltica, econmica
y social real de los funcionarios pblicos.
A partir de los aos 70, los cambios crecientes del entorno en que operan
las administraciones pblicas lleva al abandono de la idea de un modelo
organizativo de racionalidad universal. Desde entonces, la teora organi-
zativa se instalar en la contingencia estructural. Ya no se reconoce nin-
gn tipo ideal organizativo como el encarnador de una racionalidad su-
puestamente universal. La racionalidad de la estructura organizativa de-
pender de su adaptacin a toda una serie de contingencias internas o
externas a la organizacin, tales como el tamao, complejidad, tipo de
tecnologa utilizable, grado de dinamismo y turbulencia del entorno, etc12.
Por otro lado, el carcter centralizador y uniformista de las grandes burocracias

del bienestar hace que no sean capaces de adaptarse a la diversidad de situa-
ciones de los usuarios y beneficiarios del sistema: entra en crisis la planificacin na-
cional y la provisin de prestaciones uniformes en el terreno sanitario, educativo y
de los servicios sociales; contrariamente, el principio de igualdad ante las presta-
ciones exige ahora tomar en cuenta la diversidad de los usuarios, lo que resulta in-
compatible con el uniformismo del modelo burocrtico y plantea la necesidad de
la devolucin o descentralizacin de los servicios as como la participacin cre-
ciente de profesionales, empresas y usuarios en su diseo y prestacin. Desde la
teora democrtica se cuestiona tambin la irresponsabilidad de las burocracias,
12
Sobre la evolucin de la teora organizativa tras la contestacin del paradigma buro-
crtico puede verse CLEG, Steward R., Y HARDY, Cynthia, Organizations, Organization and
Organizing, en CLEGG et al. (eds.) Handbook of Organizations Studies, Londres: Sage Pu-
blications, 1996, pg. 1-28, y sobre la gnesis y evolucin de la teora de la contingencia
estructural puede verse Donaldson DONALDSON, Lex, The Normal Science of Structural Con-
tingency Theory, en CLEGG, Steward, et al. (eds.), Handbook of Organization Studies, Lon-
dres: Sage Publication, 1996, pgs. 57-76.
56 goberna
su deferencia o connivencia hacia los grupos de inters privilegiados y la incapa-
cidad de los polticos para asegurar su direccin y control efectivo.
Pero, aunque la contestacin al pretendido valor universal del modelo

burocrtico viene de antes tal como hemos comprobado, las crticas no
se tradujeron en reformas administrativas hasta que la crisis fiscal del Esta-
do unida a la crisis democrtica de la delegacin, la percepcin cvica
de la irresponsabilidad y alejamiento de las burocracias, la irrupcin de las
nuevas tecnologas, el primer impulso de la globalizacin y con todo ello
el incremento de la complejidad, diversidad y dinamismo de las socieda-
des, hizo necesario acudir a nuevas ideas capaces de inspirar las reformas
necesarias. Mediados de los 70 marca el comienzo no de una era de
cambios sino de un cambio de era el inicio del paso de la sociedad in-
dustrial a la llamada sociedad de la informacin y del conocimiento. Y
esto afect tambin a la hegemona del modelo burocrtico.
La nueva gestin pblica ha sido el paradigma de reforma administrativa

prevaleciente hasta mediados de los 90, acompaando a la hegemona
de la agenda neoliberal antes descrita. Naturalmente no se aplic en to-
dos los pases por igual: tuvo gran influencia en los pases angloamerica-
nos aunque con grandes diferencias entre ellos, menos en los pases
nrdicos y escasa en los pases de matriz latina y germnica. En Espaa su
influencia prctica ha sido escasa aunque desigual. La nueva gerencia
pblica ha impregnado desde luego el discurso sobre la administracin
pblica y legitimado la fuerza que los gerentes han tomado en muchas
administraciones, especialmente locales y autonmicas.
Como ha sealado Guy PETERS, las reformas desarrolladas a la sombra de

la nueva gestin pblica responden a un cuerpo de ideas desigualmente
compartidas. Algunas de ellas fueron muy ampliamente compartidas y
constituyen un cuerpo de ideas acerca de cmo organizar y operar el
sector pblico. Entre ellas:
El desempeo mejora cuando los gerentes saben lo que se espera de
ellos y los resultados son medidos en relacin a tales expectativas. La
gestin debe, pues, estar orientada a resultados fijados polticamente y
tcnicamente medibles.
La gestin pblica mejora cuando los gerentes disponen de cierta dis-
crecionalidad y de la flexibilidad necesaria en el uso de los recursos
para llevar a cabo sus responsabilidades. La discrecionalidad y flexibili-
dad necesarias son controladas principalmente a travs de la evalua-
cin de resultados.
El desempeo mejora cuando la autoridad operativa es delegada des-
de las agencias centrales y las unidades centrales de los Ministerios a
favor de los niveles y unidades operativas.
goberna 57
El desempeo mejora cuando las decisiones y controles gubernamen-
tales se focalizan en los productos y los resultados ms que en los insu-
mos y los procedimientos.
El desempeo mejora cuando los gerentes responden tanto del uso de
los recursos como de los resultados que producen con los mismos.
Las ideas expuestas son casi unnimemente compartidas. Probablemente

son tambin las que llegaron para irse acrisolando en una cultura adminis-
trativa renovada. Sin embargo, como ya hemos expuesto, la nueva ges-
tin pblica vino acompaada de otras ideas mucho ms polmicas, mu-
cho menos compartidas y de durabilidad ms problemtica. Entre ellas es-
tn que el desempeo mejora: (a) cuando el ciudadano-cliente tiene la
posibilidad de elegir entre oferentes de servicios pblicos; (b) cuando los
servicios del gobierno son tercerizados; (c) cuando las organizaciones p-
blicas se gestionan por imitacin de la gestin privada; (d) cuando la pro-
visin de servicios se separa de la formulacin de polticas...13
Otra clave no suficientemente considerada para entender la crisis del pa-

radigma burocrtico y uno de los fundamentos de la nueva gestin pbli-
ca es la correspondencia entre burocracia y delegacin. Un supuesto b-
sico de las reformas y la legitimidad burocrtica es que el poder soberano
del pueblo se ejerce representativamente por el Parlamento, pero al no
poder ste conocer todos los detalles de una sociedad compleja, delega
buena parte de su ejercicio en el poder ejecutivo que se estructura buro-
crtica y departamentalmente. La administracin burocrtica es una or-
ganizacin por Departamentos o Ministerios. La institucin de la responsa-
bilidad ministerial por los actos departamentales expresa la unidad de
concepcin y direccin tanto de las polticas sectoriales como de la co-
rrespondiente normativa reglamentaria. En el Estado neocorporativo ca-
racterstico de la Europa continental de postguerra, la delegacin se
efecta de hecho a favor de un espacio de concierto y decisin tripartita
entre administracin, empresariado y sindicatos. De este modo, se postula
para la actuacin administrativa una doble legitimidad: (1) la democrti-
ca que deriva del ejercicio de poderes delegados por el Parlamento re-
presentante de la soberana popular y (2) la legal y tcnica derivada del
cumplimiento de las normas y procedimientos establecidos tanto en ga-
ranta de los derechos de los administrados como de la eficacia y eficien-
cia del actuar administrativo.
Pero la delegacin del Legislativo en el Ejecutivo y la estructuracin de-

partamental de ste, abri a la burocracia un inmenso poder poltico de
hecho no sujeto a verdadero control democrtico. Si la alta burocracia, a
13 Allen SHICK, Opportunity, Strategy and Tactics in Reforming Public Management, en
Government of the Future, OECD, Paris, 2000, pp.123 y ss.
58 goberna
la que se supone un cuerpo tcnico que acta imparcialmente al servicio
de los intereses generales, slo puede responder legalmente, la responsa-
bilidad poltica por los actos ministeriales corresponde slo al Ministro. Pero
si el poder decisional real se encuentra en gran parte en manos de los altos
funcionarios que, adems, ejercen una buena dosis de discrecionalidad,
entonces resulta que o el Ministro nico con legitimidad democrtica y
responsabilidad poltica est a merced de sus funcionarios (los franceses
dicen que el Ministro se casa con su Ministerio) o que la administracin
est fuera de control. O ambas cosas a la vez. El hecho universalmente
reconocido es que la alta burocracia se encuentra con un espacio in-
menso para desarrollar sus propias polticas y hasta coaliciones y que la
pequea y media burocracia tienen amplio campo para desarrollar sus
intereses corporativos. Todo ello claro en nombre de la mejor defensa del
inters general. La literatura del public choice, pero no slo ella, puso
ampliamente de relieve cmo el fallo de la delegacin burocrtica abra
espacios de oportunidad para el desarrollo de los intereses particulares de
los burcratas.
Una de las propuestas ms interesantes del movimiento de la nueva ges-

tin pblica consista en restablecer el control poltico democrtico sobre
los agentes burocrticos mediante la reduccin en lo posible de las ambi-
gedades de la delegacin. La idea fuerza es que los ciudadanos, a tra-
vs de sus representantes polticos, retomen el control del Estado despla-
zado impropiamente a las manos de los burcratas y de los grupos de in-
ters (recurdese el carcter neocorporativista que acompa en
muchos casos a la agenda socialdemcrata). Para ello haca falta una
profunda transformacin de la organizacin y el mbito del gobierno.
Conviene remarcar este aspecto, pues la presentacin normal gerencia-
lista de la nueva gerencia pblica tiende a subrayar el cambio del control
y responsabilidad por cumplimiento de normas y procedimientos al con-
trol y responsabilidad por resultados enfatizndose los valores de la eco-
noma, eficacia y eficiencia, las famosas tres Es, versus el valor legalidad
administrativa, lo que es una oposicin falsa. Lo que los gerencialistas
tienden a olvidar es la finalidad poltica y democrtica a la que tambin
responde el movimiento: recuperar la definicin y realizacin de los intere-
ses generales por los polticos representantes democrticos del pueblo so-
berano.
Para ello haba que reconceptualizar las relaciones entre poltica y admi-
nistracin, separando institucionalmente la concepcin de la ejecucin
de las polticas. Para evitar lo que se ha llamado desviacin burocrtica y
neocorporativa (la desviacin de los intereses generales a favor de los in-
tereses de los funcionarios o las asociaciones empresariales o sindicales)
se resuelve separar la concepcin y formulacin de las polticas y las es-
trategias, que se asigna a los Ministros polticamente nombrados y a un
goberna 59
staff de expertos completado por consultores contratados (cambindose
de este modo la idea de los anteriores Gabinetes ministeriales), de su eje-
cucin que se asigna a los funcionarios pblicos ahora conceptualizados
como gerentes pblicos. De esta manera se acota y reduce la responsa-
bilidad de los Ministros que ya no abarca la ejecucin sino slo la formula-
cin de las polticas. La relacin entre polticos y gerentes pblicos se con-
figura como una relacin entre principal y agente.
Para que el agente acte en funcin de los intereses generales definidos

por el principal, resulta conveniente que se concentre en un sector o rea
de accin especficos. Cuanto ms claras y menos conflictivas resulten las
metas y objetivos propuestos al agente, menor discrecionalidad tendr
ste para asignar recursos entre diversos programas, y de este modo po-
dr concentrar su discrecionalidad tcnica en la mejor manera de alcan-
zar los resultados especficos predeterminados en el contrato de gestin o
agencia. Esto obviamente determina una tendencia al estrechamiento y
sectorializacin de la accin administrativa que tiene sus inconvenientes
como despus veremos. Al mismo tiempo, el control y la responsabilidad
de los gerentes, dado el amplio margen de discrecionalidad tcnica que
se les reconoce, exige poner en prctica medidas de evaluacin del de-
sempeo, expresadas normalmente en indicadores (completadas en al-
gunos pases con medidas de transparencia y control social). Cuanto ms
se simplifican las tareas ms fcil resulta medir el desempeo gerencial.
La gestin pblica superar de este modo las viejas negociaciones entre
intereses y funcionarios pblicos. Por fin la gestin de los asuntos pblicos
podr basarse en resultados.
La nueva gerencia pblica asumi que todo el desempeo poda ser me-
dido y que el principal posea suficiente conocimiento para fijar unilateral
o negociadamente los objetivos de desempeo del agente. De este
modo se abra paso a la contractualizacin de los servicios ya fuera con
agencias estatales, con corporaciones locales, con el sector privado o
con organizaciones no gubernamentales. Se asumi que al ciudadano,
ahora conceptualizado como cliente, no le interesaba la naturaleza del
ente prestador del servicio sino el estricto cumplimiento por ste de los tr-
minos contractuales con el principal. Los contratos de gestin y su supervi-
sin por el principal eran la garanta de que no prevaleceran los intereses
de los agentes ya fueran funcionarios, ya empresas, ya organizaciones no
gubernamentales.
Pero desde mediados de los 90, pasada ya ms de una dcada desde el

inicio de las reformas inspiradas en la nueva gestin pblica, se echa de
ver que, evaluado por su propio estndar (la restauracin de la responsa-
bilidad y la eficacia del gobierno) los resultados del movimiento han sido
cuando menos equvocos. Muchos autores observan que en los pases de
tradicin britnica, tras las reformas, el gobierno es menos responsable y
60 goberna
no ms eficaz que antes. Ello se debe principalmente a dos razones, am-
bas relacionadas con la teora de la agencia subyacente al movimiento:
(1) Nuevamente se ha revelado imposible separar la concepcin de la

ejecucin, la poltica de su implementacin. La distincin entre principal y
agente no ha podido mantenerse porque la fijacin correcta de las me-
tas y objetivos en que se concretan los intereses generales no puede ha-
cerse sin el conocimiento que slo se revela durante la ejecucin o imple-
mentacin. La formulacin de polticas es un estadio inicial del ciclo de
las polticas pblicas que se va reformulando a medida que avanza la im-
plementacin y con ella el conocimiento antes no disponible y que obtie-
nen los implementadores pblicos y privados de su propia experiencia o
de la relacin con los usuarios o clientes. En Gran Bretaa la experiencia
muestra que, a pesar de los grandes esfuerzos desarrollados para fortale-
cer las capacidades de formulacin y supervisin de los Ministros, las
agencias ejecutivas acaban desarrollando un cuasimonopolio de la ex-
perticia en el respectivo mbito de poltica. Conscientes de ello, los Minis-
terios para afirmar sus poderes de direccin tienden a inmiscuirse en los
detalles operativos de la Agencia. Por su parte, el Ministro puede inhibirse
de los defectos de ejecucin pretextando que su responsabilidad se ago-
ta en la formulacin... No parece que la configuracin organizativa en
base a la relacin principal agente haya mejorado la responsabilidad po-
ltica democrtica pretendida.
(2) Al estrechar y simplificar los programas para hacer posible la evalua-

cin por resultados, se ha dificultado considerablemente la coordinacin
y la colaboracin interadministrativa y con los sectores empresariales y so-
ciales. La nueva gerencia pblica con su visin de la administracin pbli-
ca como una constelacin de agencias ejecutivas no ha tenido en cuen-
ta que la mayora de los bienes pblicos o intereses generales de los que
depende el bienestar de nuestro tiempo no dependen de la accin de
un nico departamento y agencia sino que requieren la capacidad de
coordinacin y colaboracin entre una pluralidad de actores pblicos,
privados y civiles. Los grandes desafos del bienestar de nuestro tiempo
(seguridad, libertades, competitividad, servicios de cohesin social, inmi-
gracin, educacin, empleo de calidad, gobernanza global...) no se co-
rresponden con las jurisdicciones departamentales y no pueden ser al-
canzados slo con la accin pblica.
En la literatura sobre la economa poltica de las regulaciones o interven-

ciones pblicas de autoridad, existe suficiente consenso en que, si se
quiere que una regulacin mejore la eficiencia del mercado, la autoridad
regulatoria: (a) debe tener informacin suficiente sobre el mbito econ-
mico o social a regular y, en especial, sobre los costes que enfrentan las
empresas; (b) debe tener capacidad legal para fijar los precios o para
subsidiar a las empresas o agentes con fondos procedentes de impuestos
goberna 61
(de forma que se asegure la recuperacin de la inversin y se incentive el
comportamiento eficiente de los agentes), y (c) todo lo anterior debe
producirse en un marco institucional que garantice el cumplimiento y la
durabilidad de las regulaciones, lo que nos remite de nuevo a la centrali-
dad de la seguridad jurdica (LAFFONT Y TIROLE; BARON; SPILLER).
Sin que se den las condiciones anteriormente expuestas, no hay garanta

de que la actividad regulatoria o de intervencin mejore los resultados
del mercado. En otras palabras, los fallos del mercado por ms reales
que sean aunque legitiman la intervencin regulatoria, si sta se diera
sin las condiciones expuestas, podran conducir a fallos del Estado que
claramente excedan los del mercado y acaben empeorando las cosas.
Las tres condiciones antes expuestas son necesarias, pero en absoluto sufi-
cientes, ya que, aun dndose cada una de ellas de modo razonable,
nada garantiza que la intervencin administrativa se realizar efectiva-
mente por y para el inters pblico. El que esto suceda depende de los
arreglos institucionales internos de la Administracin, uno de cuyos aspec-
tos principales es el rgimen de los funcionarios pblicos (PRZEWORSKI).
En un Estado democrtico la autoridad para regular e intervenir procede

de las elecciones y de la Constitucin. Pero como dicha autoridad en
buena parte ha de ser necesariamente delegada, la inevitabilidad de la
delegacin (KIEWIET y MCCUBBINS) genera los problemas tpicos de la relacin
principal-agente: dado que los organismos o agencias administrativas
van a disponer de una discrecionalidad inevitable y que los funcionarios
pueden tener intereses diferentes a los de los polticos y los ciudadanos
(NISKANEN), el problema de agencia (es decir, evitar las potenciales conse-
cuencias de corrupcin, clientelismo, inhibicin, agrandamiento interesa-
do de presupuestos, maximizacin de la seguridad en el empleo, etc.) se
hace insoslayable. Es aqu cuando surge la pertinencia del rgimen institu-
cional de la burocracia en relacin a las actividades administrativas de
regulacin e intervencin econmica y social, es decir, las clsicas funcio-
nes de autoridad del estado.
En efecto, el diseo de un sistema de incentivos asegurador de que los

funcionarios de autoridad actuarn para el inters pblico, difcilmente
puede inspirarse en los esquemas institucionales disponibles en el sector
privado (o hasta en el sector pblico empresarial o en el de produccin
de servicios pblicos divisibles) resuelven estos mismos problemas de
agencia. Ello se debe: (1) a que el resultado de las intervenciones admi-
nistrativas casi nunca depende slo de la actividad del organismo admi-
nistrativo, sino de la accin conjunta de mltiples actores (MILLER); (2) en
tales condiciones, cada actor tiene un margen para escapar a su respon-
sabilidad y para ocultar informacin, por lo que resulta imposible disear
un esquema institucional que, a la vez, sea efectivamente cumplido, ga-
rantice la eficiencia y asegure el equilibrio presupuestario (HOLMSTROM); (3)
62 goberna
a que dada la naturalezas de bienes pblicos puros o indivisibles procura-
dos por la accin reguladora o interventora, resulta muy difcil sino imposi-
ble establecer criterios de evaluacin o control de resultados, a no ser
que stos (outcomes) se confundan impropiamente con los simples pro-
ductos (outputs) de los organismos regulatorios o interventores (TIROLE);
(5) la misma naturaleza de los bienes pblicos concernidos hace que la
accin interventora se produzca normalmente en rgimen de monopolio,
por lo que resulta muy difcil obtener medidas comparativas para la eva-
luacin del desempeo (TIROLE), y (5) a que los organismos regulatorios
suelen enfrentarse a la realizacin de no slo una valor pblico sino varios,
diferentes y en ocasiones contradictorios valores que no es fcil reducir a
una sola dimensin a efectos de evaluacin (ROEMER).
Todo lo anterior se traduce en que resulta poco razonable empearse en

seguir identificando la accin administrativa de autoridad como geren-
cia, gestin o management pblicos e intentando aplicar a la misma
los criterios convencionales de eficacia y de eficiencia. Contrariamente,
ante las dificultades antes expuestas, y para el aseguramiento de los inte-
reses generales, la solucin razonable consiste en someter la accin admi-
nistrativa de autoridad no a las tcnicas de gestin privada ni al rgimen
contractual propio del empleo privado (todo lo modulado que se quiera
por los principios del mrito y de la capacidad), sino a los arreglos institu-
cionales propios de la funcin pblica burocrtica en sistema de mrito
(PRZEWORSKI; MCCUBBINS y SCHWARTZ). En otras palabras, no es el control de re-
sultados sino el sometimiento a reglas rgidas y precisas lo que ayudar a
resolver imperfectamente el problema de agencia. Los funcionarios de-
bern ser evaluados, pues, por su comportamiento conforme a las reglas
incluidos los cdigos deontolgicos que enmarcan su funcin. Y ni que
decir tiene que ste, aunque no es un modo de control muy satisfactorio
(el principal soporta el coste del monitoreo y del tiempo empleado por los
agentes en reportar) dado que es costoso y que no establece ninguna
relacin directa entre los incentivos y el desempeo, resulta, sin embargo,
el sistema ms razonable, habida cuenta de que el monitoreo del esfuer-
zo individual y de sonsocamiento de la informacin privada de los funcio-
naros resultara prohibitivamente costoso (PRZEWORSKI).
Por las mismas razones, la pretensin actual de caracterizar toda la actividad admi-
nistrativa como gestin o management, o la de extender el rgimen funcionarial
al universo del empleo pblico, para intentar aplicar generalizada e indiscriminada-
mente despus las tcnicas de eficacia y eficiencia de la gestin de recursos hu-
manos al conjunto de la funcin pblica, es un proceder poco informado y reflexi-
vo, del que puede esperarse ms males que bienes pblicos.14
14 Este texto y sus referencias bibliogrficas pueden encontrarse en J. Prats, Reinventar la
Burocracia y Construir la Gerencia Pblica, en http://www.iigov.org/biblioteca/readRe-

source. drt?id=215
goberna 63
En 2003, la OCDE, quiz el organismo que con mayor conviccin impulso
la versin eficientista de la nueva gestin pblica, revisaba las reformas
de los 80 y los 90 desde el supuesto obvio, pero antes no proclamado, de
que aunque es ciertamente ms deseable un gobierno ms eficiente, la
sola eficiencia no es garanta de mejor gobierno. Y buscando las razones
de por qu las reformas quedaron por muy por debajo de las expectati-
vas, avanzaba las siguientes:
La tendencia a transponer al conjunto de los servicios pblicos las ide-
as de gestin que enfatizaban los sistemas formales de especificacin
y medicin no se hallaba bien fundada. Porque aunque es importante
fijar mejores metas, objetivos y mediciones en el gobierno, hay que re-
conocer que esta aproximacin tan formalizada tiene severas limita-
ciones cuando se trata de actividades complejas, muchas de las cua-
les constituyen el ncleo o corazn del sector pblico. Esta aproxima-
cin fracas ya hace dcadas no slo en el sector privado sino en el
sector pblico de las economas estatales planificadas precisamente
porque no es capaz de tratar problemas complejos y porque existen l-
mites a la informacin disponible o que es posible procesar.
En segundo lugar, no se tuvo suficientemente en cuenta que el gobier-
no, a pesar de su tamao y complejidad, constituye una sola empresa.
Los gobiernos operan en un marco constitucional unitario y dentro de
un cuerpo unitario aunque no necesariamente uniforme de derecho
administrativo. Su desempeo viene determinado por la interaccin en-
tre diversos procesos: el de formulacin y gestin de polticas, el proce-
so presupuestario, el de gestin del servicio civil y el de responsabiliza-
cin, todos dentro de una determinada cultura poltico-administrativa.
Obviamente la reforma de cualquiera de estos elementos implica a to-
dos los dems.
Finalmente, no se comprendi que la gestin pblica no se justifica
slo por la provisin eficaz y eficiente de servicios pblicos pues implica
tambin valores ms profundos directamente deducibles del orden
constitucional en que la gestin pblica debe enmarcarse. En tal senti-
do, la idea de la independencia profesional del servicio civil para ase-
gurar la continuidad no partidista de las polticas pblicas se expresa
ms efectivamente en la cultura del servicio civil que en las relaciones
principal agente. Cambiar los sistemas de incentivos de los servidores
civiles podra socavar inadvertidamente esta independencia profesio-
nal o algn otro valor fundamental del buen gobierno como la habili-
dad de los servidores civiles para trabajar colectivamente.15
15 Vid. OECD, Public Sector Modernization, Policy Brief, October 2003, p. 3.
64 goberna
6. LA EMERGENCIA DE LA GOBERNANZA
El paradigma de las reformas cambia de nuevo a mediados de los 90, en

buena parte por la incapacidad de la nueva gestin pblica de resolver
los problemas antes expuestos de la delegacin democrtica y de la pro-
visin de bienes pblicos que exigen la colaboracin interdepartamental
o interagencias. Desde mediados de los 90, especialmente en Europa,
emerge un consenso creciente en torno a que la eficacia y la legitimidad
del actuar pblico se fundamenta en la calidad de la interaccin entre los
distintos niveles de gobierno y entre stos y las organizaciones empresaria-
les y de la sociedad civil. Los nuevos modos de gobernar en que esto se
plasma tienden a ser reconocidos como gobernanza, gobierno relacional
o en redes de interaccin pblico-privado-civil a lo largo del eje local/glo-
bal. La reforma de las estructuras y procedimientos de las Administraciones
Pblicas pasan a ser consideradas desde la lgica de su contribucin a las
redes de interaccin o estructuras y procesos de gobernanza.
En efecto, tanto la teora administrativa como las polticas de reforma ad-

ministrativa en los ltimos tiempos (desde el debilitamiento del movimiento
de la nueva gestin pblica observable desde mediados de los 90), espe-
cialmente en Europa, han ido estableciendo como foco de anlisis no de
la estructura y funcionamiento de las organizaciones pblicas sino de las
interacciones entre los diversos niveles de stas y entre ellas y las organiza-
ciones privadas y de la sociedad civil, sin dejar de considerar nunca a la
persona, el ciudadano (no el cliente) como el referente ltimo de todo el
actuar pblico. Esto no quiere decir que se abandone la consideracin
de la estructura, las funciones y los procesos de las organizaciones admi-
nistrativas, sino que el estudio y la reforma de stos se sita en el mbito
de las interacciones entre lo pblico-privado-civil, es decir, de los desafos
que dicha interaccin presenta para la actualizacin de las organizacio-
nes pblicas y sus capacidades de gobernacin tradicionales.
A todo esto se alude con la referencia cada vez ms generalizada en el

lenguaje poltico y administrativo comparado a la gobernanza, al gobier-
no interactivo, al gobierno emprendedor, al gobierno socio o facilitador...
A ello corresponde tambin el actuar diario de los directivos polticos y
gerenciales de nuestras administraciones pblicas. En Espaa estamos
ante una situacin de realidades en busca de teora. La metfora de las
redes tiende a expresar esta realidad: la prctica cotidiana de los polti-
cos y gerentes pblicos pasa por crear y gerenciar estas redes de actores
diversos, autnomos e interdependientes sin cuya colaboracin resulta
imposible enfrentar los desafos ms urgentes de nuestros tiempo.
Los nuevos modos de gobernacin que se reconocen crecientemente

como gobernanza no significan anulacin sino modulacin y reequili-
goberna 65
brio de los anteriores. Como seala KOIMANN16, estamos asistiendo ms a un
cambio por reequilibrio que a una alteracin por abandono de las funcio-
nes estatales tradicionales. Hay un incremento de los roles del gobierno
como socio facilitador y cooperador. Pero ello no determina la obsoles-
cencia de las funciones tradicionales. La gobernanza, en la medida en
que pueda ser considerada un paradigma, no tiene pretensiones de uni-
versalidad. En realidad sirve para comprender positivamente y reformar
normativamente la estructura y procesos de gobernacin en todos aque-
llos mbitos en que la burocracia o la nueva gerencia pblica resultan
inapropiados. Dichos mbitos incluyen desde luego todas las actuaciones
pblicas relacionadas con los temas ms complejos, diversos y dinmicos
de nuestro tiempo. De ah que con razn pueda decirse que la gober-
nanza es el modo de gobernacin, si no nico, s el caracterstico de
nuestro tiempo.
La gobernanza moderna se explica por una conciencia creciente de que:

Los gobiernos no son los nicos actores que enfrentan las grandes cues-
tiones sociales. stas son hoy desafos tambin para las organizaciones
de la sociedad civil y las empresas (lo que no significa desconocer la di-
versidad y hasta conflicto de intereses entre ellos). Los intereses genera-
les implicados en las grandes cuestiones de nuestro tiempo, debido a la
complejidad de stas, no pueden ser considerados transcendentes sino
inmanentes al proceso de formulacin y gestin en redes de polticas
pblicas. De ah que se rompa el dogma del monopolio estatal de los
intereses generales. Esto desde luego supone un cambio en la concep-
cin hasta entonces vigente de la relacin entre Estado y sociedad: no
se niega la autonoma de ambas, pero se reconoce su interdependen-
cia y la necesidad de la cooperacin para la definicin y realizacin
de los intereses generales a travs de las polticas pblicas.
Para enfrentar eficazmente esas grandes cuestiones, adems de los
modos tradicionales de gobernacin (burocracia y gerencia), debe-
mos contar con nuevos modos de gobernanza. sta no elimina en ab-
soluto la burocracia ni la gerencia, convive con ellas y designa sencilla-
mente el cambio de foco en la bsqueda del buen gobierno. Con
todo, la orientacin a la gobernanza cambia estructuras organizativas
requiere introducir flexibilidad-, perfiles competenciales de los gerentes
la interaccin requiere dosis extraordinarias de visin estratgica, ges-
tin de conflictos y construccin de consensos-, cambio en los instru-
mentos de gestin paso del plan a la estrategia, por ejemplo-, al tiem-
16KOIMAN, J. (2003), Governing as Governance, en www.iigov.org. Conferencia Interna-

cional Democracia, Gobernanza y Bienestar en las Sociedades Globales, Barcelona,
27-29 de noviembre. Bsicamente seguimos el marco conceptual y analtico propuesto
por este autor.
66 goberna
po que, desde una ptica democrtica, multiplica el valor de la transpa-
rencia y la comunicacin.
No hay un modelo nico de gobernanaza. La gobernanza no pretende
ser un modelo organizativo y funcional de validez universal ni siquiera
para las situaciones de alta complejidad a las que conviene que se
aplique. Las estructuras de gobernanza deben diferir segn el nivel de
gobierno y el sector de actuacin administrativa considerados. A dife-
rencia del universalismo de la burocracia y la gerencia pblica, la go-
bernanza es multifactica y plural, busca la eficiencia adaptativa y exi-
ge flexibilidad, experimentacin y aprendizaje por prueba y error.
Las cuestiones o desafos sociales hoy son el resultado de la interaccin
entre varios factores que rara vez son plenamente conocidos ni estn
causados ni se hallan bajo el control de un solo actor. El conocimiento y
los recursos de control son siempre limitados y presentan mrgenes de in-
certidumbre y, adems, se hallan fragmentados entre los diversos actores
involucrados. Sin articular la cooperacin entre stos, difcilmente puede
lograrse una decisin razonable. La clave para la gobernanza est en sa-
ber organizar un espacio pblico deliberativo basado en normas proce-
dimentales que retroalimenten la confianza en la estructura de interde-
pendencia. Hoy sabemos que nadie tiene el conocimiento suficiente
para resolver unilateralmente cuestiones complejas. Conscientes de los l-
mites de nuestros conocimiento, sabemos que debemos interactuar para
buscar soluciones provisionales siguiendo procedimientos que nos permi-
tan aprender permanentemente y adaptarnos a los resultados del
aprendizaje.
Esta conciencia de la limitacin del conocimiento disponible ante cues-
tiones complejas, de la existencia de amplios mrgenes de incertidum-
bre sobre las consecuencias de la decisin por ejemplo sobre la distri-
bucin de los beneficios y riesgos derivados de la misma hace que los
objetivos de la gobernacin no sean fciles de determinar y queden su-
jetos a revisin frecuente. Los intereses generales se componen en pro-
cesos de conflicto, negociacin y consenso entre los diversos actores
involucrados. No hay inters general trascendente a los intereses socia-
les y privados. No hay monopolio de los intereses generales por las orga-
nizaciones gubernamentales. Con el reconocimiento de la discreciona-
lidad necesaria en la toma de decisiones pblicas, vinculada a la limi-
tacin y fragmentacin de un conocimiento limitado y a la necesidad
de organizar la interaccin sobre procedimientos que permitan el
aprendizaje, se redescubre y revaloriza la poltica a la vez que se recon-
ceptualiza la gestin pblica. La poltica ya no puede pretender tener
un fundamento exclusivamente legal y tcnico. Su legitimidad parte
del reconocimiento de que hacer poltica es optar entre bienes pbli-
cos igualmente valiosos y que la decisin responde a juicios de valor, in-
goberna 67
ters, oportunidad y otros que no slo son sino que deben ser siempre dis-
cutidos en la esfera pblica.
Slo mediante la creacin de estructuras y procesos sociopolticos inte-
ractivos que estimulen la comunicacin entre los actores involucrados y
la creacin de responsabilidades comunes, adems de las individuales y
diferenciadas, puede hoy asegurarse la gobernacin legtima y eficaz al
menos en relacin a los grandes desafos de nuestro tiempo. La misin
fundamental de la direccin poltica y administrativa consiste en la crea-
cin de tales estructuras y procesos, es decir, en la construccin de go-
bernanza.
El gran desafo de las reformas administrativas hoy es reestructurar las
responsabilidades, tareas y actividades de la gobernacin en base a la
integracin y a la diferenciacin de las diversas inquietudes e intereses
y de los actores que los expresan en los diversos procesos de interac-
cin. Esto plantea exigencias importantes de rediseo organizacional,
de la estructura de personal, de procedimientos, de instrumentos de
gestin y presupuestacin, de transparencia y responsabilizacin. El
gran desafo es hoy hacer productivas las interacciones en que consiste
la gobernacin de las cuestiones complejas.
Para ello tanto las reformas como la teora tienen que focalizarse en la
interaccin ms que, como suceda en la aproximacin tradicional, en
el gobierno como actor nico o sobredeterminante de la gobernacin.
7. LA GOBERNANZA COMO CONSTRUCCIN EUROPEA: GOBERNANZA

Y DEMOCRACIA; LOS PRINCIPIOS DE BUENA GOBERNANZA
A partir del ao 2000 la Unidad de Prospectiva de la Comisin Europea

asumi la tarea de diagnosticar la crisis de gestin vivida en los ltimos
aos por la propia Comisin as como la elaboracin de un Libro Blanco
sobre la Gobernanza Europea. A tal efecto se organizaron diversos semi-
narios y encuentros cuyos trabajos fueron ampliamente difundidos.17
El diagnstico parte de la existencia de una crisis en las formas tradiciona-

les de regulacin y considera que el fondo de la crisis radica en lo inapro-
piado que resulta aplicar la racionalidad substantiva a los grandes proble-
mas de nuestro tiempo. Ello se debe a que los presupuestos de esta racio-
nalidad ya no se sostienen frente a los fenmenos complejos que
caracterizan nuestra era. No podemos enfrentar la complejidad si conti-
nuamos creyendo al modo de la racionalidad substantiva que los fen-
17Quizs el ms significativo sea Governance in the European Union, dentro de la colec-

cin Cahiers of the Forward Studies Unit, European Comisin, 2001, al que se puede
acceder en http://europe.eu.int
68 goberna
menos obedecen a leyes, que siempre podemos poner al da tales leyes y
que gracias a la acumulacin y al procesamiento de la informacin po-
demos usar nuestro conocimiento para actuar efectivamente. Frente a
esta racionalidad substantiva es necesario aclarar y reafirmar una nueva
racionalidad procedimental. Esto implica revisar la concepcin de racio-
nalidad desarrollada por la modernidad.
La modernidad fue concebida como un intento de racionalizar la socie-

dad. Pero qu es una decisin racional? La respuesta es clave para en-
tender las transformaciones de los sistemas poltico-administrativos de
nuestro tiempo. La conviccin subyacente a la racionalidad substantiva
es que tanto en la naturaleza como en la sociedad existen rdenes de
significacin, verdades universales, leyes de la realidad que podemos
descubrir a travs de la razn sujeta al mtodo cientfico. La razn nos
permite acceder a la verdad, a lo que es universal y nos proporciona la
clave para las buenas regulaciones. Los reglamentos son racionales por-
que aplican la ley racional. Los actos administrativos son racionales por-
que concretan en los hechos la racionalidad que se postula de las nor-
mas. La distincin entre la funcin de normacin y ejecucin es inherente
a esta concepcin de la racionalidad. La ciencia de la administracin tie-
ne por misin procurar tcnicas o racionalidades instrumentales para la
mejor realizacin de los universales recogidos en la ley o el plan.
Pero todos estos supuestos han ido cayendo y con ellos la racionalidad
substantiva como clave legitimadora de la accin pblica. La propia cien-
cia ha rechazado la idea de que un mtodo (en sentido positivista) pue-
de permitirnos el acceso a la verdad universal. Rechaza asimismo que los
pretendidos universales pueden ser determinados en su contenido. A par-
tir de la constatacin de los lmites, la incertidumbre y la revisin constante
de nuestros conocimientos se enfatiza la idea de deliberacin como requi-
sito para llegar a acuerdos provisionales. Se trata entonces ya no de descu-
brir lo que es justo, verdadero, autntico, sino de las condiciones procedi-
mentales que garanticen un proceso argumentativo, discursivo, deliberati-
vo, un verdadero espacio pblico democrtico a cuyo servicio se coloca
la racionalidad procedimental. El derecho ya no puede ser separado de su
aplicacin. El vnculo entre ambos es el concepto de aprendizaje.
La racionalidad procedimental parte de que no puede pretender sino re-

ducir la incertidumbre y establecer algo como el mejor conocimiento
parcial actualmente disponible. El proceso decisional, al no pretender
captar ningn universal, ya no tiene sentido slo en s sino vinculado al
proceso post-decisional de mejorar los datos y de redisear los modelos.
Tiene que garantizar flexibilidad y discrecionalidad para amortiguar el
efecto de los errores o para ampliar las alternativas. Necesita de evalua-
cin permanente orientada a posibilitar el proceso de aprendizaje. No se
trata, pues, slo de deliberacin sino tambin de organizacin de formas
goberna 69
eficaces de acceso al conocimiento. Las sociedades complejas slo pue-
den enfrentar sus desafos transformndose en sociedades experimenta-
les. Para ello deben repensar sus instituciones en el sentido de redisear
los incentivos para el aprendizaje y la eficiencia adaptativa.
La racionalidad procedimental es especialmente relevante para todas

aquellas situaciones en que los resultados no dependen de la accin de
un solo gobierno sino de la interaccin entre ste, otros gobiernos, el sec-
tor privado y la sociedad civil. En estas situaciones la consecucin de re-
sultados depende de la negociacin entre las diferentes partes afecta-
das. La interaccin exitosa se basa en el reconocimiento de las interde-
pendencias. Son situaciones en las que ningn actor, pblico ni privado,
tiene todo el conocimiento requerido para resolver problemas complejos,
dinmicos y diversos; ningn actor por s puede conseguir la aplicacin
efectiva de los instrumentos de poltica requeridos. En tales situaciones la
tarea de los gobiernos cambia. Consiste en facilitar las interacciones so-
ciopolticas, en crear o estimular la creacin de espacios para que los ac-
tores lleguen a acuerdos sobre los problemas y su tratamiento. La gober-
nanza se define entonces como la estructura o pauta que emerge en un
sistema socio-poltico como resultado comn de los esfuerzos de interac-
cin de todos los actores involucrados.
Un buen observador de la realidad poltico-administrativa europea como

es Guy PETERS ha establecido una correlacin interesante entre la emer-
gencia de la gobernanza y la tradicin corporativista de tantos de los es-
tados europeos occidentales. Austria, Blgica, Holanda, los pases escan-
dinavos y, en menor medida, Alemania y Francia se han caracterizado
por tener unas relaciones entre el estado y la sociedad altamente media-
das por una gran diversidad de arreglos corporativos. Los empresarios y
dems grupos de inters organizados, los sindicatos y las organizaciones
voluntarias han ejercido gran y variada influencia en todos los mbitos del
proceso de polticas pblicas. Otra caracterstica importante ha sido el
disponer de amplios sistemas de bienestar social costeados con elevados
impuestos soportados por las clases medias en la medida en que stas
han sido tambin beneficiarias de los servicios sociales universalizados. Los
estados europeos del bienestar no son el producto de burocracias persi-
guiendo el inters general y actuando legal e imparcialmente. Contraria-
mente son una construccin institucional resultante de muchos conflictos
y pactos de alcance productivo y redistributivo entre los actores sociales y
polticos antes mencionados. Esto ha obligado a que las burocracias del
bienestar se acostumbren a interactuar permanentemente con los acto-
res sociales generndose as una tradicin de respeto mutuo y unas ca-
pacidades importantes de negociacin y gestin de conflictos.18
18 Vase Guy PETERS, Governance without Government? Rethinking Public Administration
en Journal of Public Administration, Research & Therory (vol. 8, nm. 2, pg. 223-243).
70 goberna
Estas tradiciones administrativas fueron sacudidas por la gran crisis fiscal
de los 70 y la consecuencia fue una recepcin parcial y desigual de la
nueva gestin pblica, tal como ya hemos tenido ocasin de relatar. El
nfasis creciente en la eficiencia y las reformas implementadas a tal efec-
to no han cambiado ni la estructura de conjunto de los servicios pblicos
ni su estilo de gestin con la excepcin singular de la Gran Bretaa, des-
de luego-. En lugar de desarrollar la nueva gestin pblica, diversos Esta-
dos han mostrado un creciente inters en explorar nuevos modos de coo-
peracin entre el Estado y los intereses organizados. La larga tradicin
corporativista parece haber facilitado el camino hacia las nuevas formas
emergentes de gobernanza.
Este clima influy sin duda en el Libro Blanco sobre la Gobernanza Euro-
pea cuyo objetivo confesado es contribuir a superar la crisis de legitimi-
dad mediante la apertura del proceso de decisin poltica para dotarlo
de mayores niveles de integracin y responsabilidad, mejor conexin con
los ciudadanos y mayor eficacia de las polticas. El concepto de gober-
nanza que se adopta a tales efectos designa las normas, procesos y
comportamientos que influyen en el ejercicio de los poderes a nivel euro-
peo, especialmente desde el punto de vista de la apertura, la participa-
cin, la responsabilidad, la eficacia y la coherencia.
La Comisin Europea en la preparacin de su Libro Blanco sobre la Gobernanza

de 2001 adopt la visin de que el modelo de gobernanza por redes se adaptaba
mejor que los modelos jerrquicos tradicionales al contexto socio-econmico ac-
tual caracterizado por los cambios rpidos, la fragmentacin y problemas de pol-
ticas interconectados y complejos. Romano PRODI al presentar el Libro Blanco al
Parlamento argumentaba que tenemos que dejar de pensar en trminos de nive-
les jerrquicos de competencias separadas por el principio de subsidiariedad y co-
menzar a pensar en arreglos en red entre todos los niveles de gobierno, los cuales
conjuntamente enmarcan, proponen, implementan y supervisan las polticas. Ms
explcita resultaba todava la experiencia de las ciudades europeas tal como se
sealaba en la contribucin de Eurocities a los trabajos de consulta del Libro Blan-
co: Nuestras ciudades vienen desarrollando asociaciones entre el sector pblico,
voluntario y privado sobre bases cada vez ms sistemticas. Estamos abandonan-
do un modelo de gobierno de arriba abajo. En su lugar estamos haciendo evolu-
cionar modelos ms participativos de gobernanza comprometiendo, envolviendo
y trabajando mucho ms con los ciudadanos, grupos locales, empresas y agen-
cias asociadas.
Pero el concepto de gobernanza desarrollado desde la Comisin Europea no re-

duce el papel de los gobiernos a un actor ms en las redes o estructuras de inter-
dependencia en que la gobernanza consiste. Los gobiernos tienen una legitimi-
dad y una responsabilidad diferenciada y reforzada. La gobernanza no quita
nada al valor de la representacin democrtica, aunque plantea condiciones
ms complejas para el ejercicio efectivo de la autoridad. La gobernanza no elimi-
na sino que refuerza el papel de emprendedor, facilitador, mediador, dirimidor de
conflictos, negociador y formulador de reglas que corresponde a los gobiernos;
goberna 71
pero reconoce que algunas de estas funciones pueden ser tambin ejercidas por
otros actores empresariales o sociales. Por encima del enjambre de opiniones doc-
trinales propias de la etapa de nacimiento de un nuevo paradigma, la gobernan-
za no elimina la necesidad de los gobiernos, aunque replantea sus roles, formas or-
ganizativas y procedimentales, los instrumentos de gestin pblica, las competen-
cias de los funcionarios y las capacidades de direccin poltica de la
administracin.
Teniendo en cuenta el carcter horizontal de las redes y el poder coacti-

vo de los poderes pblicos, stos pueden optar por diferentes estrategias.
En primer lugar, pueden decidir no incorporarse a las redes e imponer sus
ideas y objetivos a los actores que participen. En segundo lugar, pueden
decidir incorporarse a las redes y utilizar frmulas de cooperacin con el
resto de actores. Una tercera opcin es adoptar el papel de gestor de las
redes, facilitando los procesos de interaccin entre los actores y en el
caso de bloqueo o estancamiento reimpulsar los procesos a travs de la
mediacin o el arbitraje. Finalmente los gobiernos pueden construir redes
y mantener la estabilidad y seguridad a travs de su especial autoridad.
(Agustn CERRILLO, La Gobernanza y sus Repercusiones en el Derecho Admi-
nistrativo, tesis doctoral, 2002, texto indito).
El reconocimiento de la necesidad de la gobernanza en todos los mbitos del ac-

tuar administrativo en que la complejidad, diversidad, dinamismo e interdepen-
dencia implicados por la definicin y realizacin de los intereses generales hace
que los modos de gobernacin tradicionales de la jerarqua y la gerencia no resul-
ten ni eficaces, ni eficientes, ni efectivos, ni legtimos, no deja de plantear conside-
rables problemas.
El primero y fundamental es el de la relacin potencialmente conflictiva entre de-

mocracia y gobernanza. Para que una estructura interactiva de gobernanza sea
democrtica es preciso que el conjunto de intereses concernidos por el proceso
decisional se encuentren simtricamente representados en el proceso decisional
pblico de que se trate. Un mero partenariado entre sector pblico y privado pue-
de constituir gobernanza, pero no ser democrtico sino en la medida en que los
intereses sociales tengan oportunidad efectiva para organizarse, informarse y par-
ticipar en la interaccin decisional. La gobernanza no es, pues, slo ni lobby ni par-
ticipacin. stos conceptos pueden ser plenamente operativos en los modos de
gobernacin representados por la burocracia y la gerencia, pues por s no impli-
can interaccin decisional.
Si no se maneja un concepto exigente de democracia y se reduce ste, por ejem-

plo, al concepto de poliarqua de Robert Dahl, el conflicto entre gobernanza y de-
mocracia est servido. Si las estructuras de interaccin decisional caractersticas
de la gobernanza permiten la exclusin o el ninguneo de grupos de inters signifi-
cativos, el riesgo de deslegitimacin o desafeccin democrtica es muy elevado.
Y el de inefectividad de la decisin tambin pues es bien sabido que los intereses
difusos que no pueden superar los costes de organizacin y participacin ex
ante pueden hacerlo perfectamente ex post actuando como veto players en
el momento de la ejecucin de la decisin. Si la democracia tiene su fundamento
72 goberna
axiolgico en el valor igual de toda vida humana, del que se deriva el fundamen-
to poltico del derecho a la igual participacin en el proceso poltico, cuando se
rompe el mito de la exclusiva vinculacin de los representantes democrticos a los
intereses generales y se reconoce la necesidad de formular e implementar las de-
cisiones pblicas en redes de interaccin, el ideal democrtico exige la inclusin
simtrica en las mismas de todos los intereses concernidos. Ello sin duda comporta
nuevas exigencias para las autoridades pblicas en relacin al fomento de la or-
ganizacin, informacin y participacin de aquellos intereses difusos que soportan
los mayores costes. Se abre as todo un campo de accin gubernamental a favor
del fortalecimiento de las organizaciones autnomas de la sociedad civil para su
inclusin en las estructuras de gobernanza, lo que incluye y supera a la vez el plan-
teamiento tradicional de la participacin ciudadana.
A pesar de su juventud, las redes ya han sido objeto de crtica al conside-

rarlas estructuras de representacin de intereses poco transparentes e impe-
netrables que amenazan la efectividad, eficacia, eficiencia y la legitima-
cin democrtica del sector pblico. KICKERT ha sistematizado esas crticas:
Los gobiernos pueden desatender el inters general dado que partici-
par en redes implica negociar y llegar a compromisos, lo que impide re-
alizar los objetivos preestrablecidos.
Las redes de gobernanza pueden obstaculizar los cambios e innovacio-
nes polticas al dar un peso excesivo a los diversos intereses implicados.
Los procesos decisionales pueden no ser transparentes. La interaccin
formal, las estructuras de consulta complejas y el solapamiento de las
posiciones administrativas hacen imposible determinar quin es respon-
sable de cada decisin.
Si la estructura decisional verdadera se encuentra en la interaccin en-
tre los intereses privados, sociales y los gobiernos, el margen dejado
para la intervencin parlamentaria y los rganos de autoridad repre-
sentativa es escaso, lo que puede plantear dficits democrticos gra-
ves.
Frente a estas amenazas, las redes de gobernanza presentan aspectos
positivos que estn justificando su uso y extensin:
La formulacin e implementacin de polticas se enriquece con la infor-
macin, el conocimiento y la colaboracin aportados por los diversos
actores interactuantes.
Las polticas y su implementacin pueden alcanzar una mayor acepta-
cin y legitimacin social consiguiendo una ejecucin menos costosa y
ms efectiva.
La participacin interactiva y simtrica supone que una amplia varie-
dad de intereses y valores sern tenidos igualmente en cuenta, lo que
favorece el principio democrtico.
goberna 73
Las redes incrementan las capacidades unilaterales de los gobiernos
para orientar la definicin y solucin de las cuestiones sociales, incre-
mentndose as su efectividad y eficacia.
Las redes reducen los costes de transaccin en situaciones de toma de
decisin complejas al proveer una base de conocimiento comn, ex-
periencia y orientacin, lo que reduce la inseguridad al promover el in-
tercambio mutuo de informacin.
Las redes pueden reequilibrar las asimetras de poder al aportar canales
adicionales de influencia ms all de las estructuras formales.
Las redes incrementan el capital social de las comunidades.19
El Libro Blanco de la Gobernanza Europea ha avanzado cinco principios de una

buena gobernanza: apertura, participacin, responsabilidad, eficacia y coheren-
cia. Cada uno de estos principios resulta esencial para la instauracin de una go-
bernanza ms democrtica. No slo son la base de la democracia y el Estado de
derechos de los estados miembros, sino que pueden aplicarse a todos los niveles
de gobierno: mundial, europeo, nacional, regional y local... La aplicacin de estos
cinco principios refuerza a su vez los de proporcionalidad y subsidiaridad.20
No corresponde sino desarrollar aqu muy someramente los principios expresados.

No se olvide en todo caso que la gobernanza es hoy un concepto que describe el
movimiento o transicin a un nuevo modo de gobernacin, la gobernanza, el
alumbramiento de cuyos principios institucionales y valorativos tomarn su tiempo.
Por lo dems, no habr un modelo universal de buena gobernanza. Podr haber
unos principios institucionales mnimos o bsicos como los que ha tratado de codi-
ficar la Comisin de las Comunidades Europeas, pero la diversidad de entornos
decisionales modular estos principios y aadir otros de manera muy difcil de
predecir. Debemos reiterar un aspecto que nos parece clave: contra la opinin
que trata de diluir los gobiernos como un actor ms en las estructuras de gober-
nanza, creemos que el principio democrtico y de Estado de Derecho al que la
gobernanza debe servir exige el reconocimiento de un rol, unas formas organizati-
vas y de funcionamiento y una responsabilidad especial a las administraciones p-
blicas. stas son actores en estructuras de interdependencia, pero no un actor
ms. No creemos en la gobernanza como sustituto del gobierno sino en la gober-
nanza con gobierno, como modalidad de gobernacin. La gobernanza no puede
diluir sino fortalecer y legitimar la autoridad democrtica. Para que ello sea as ne-
cesitaremos de un derecho administrativo renovado que desde el reconocimiento
de las nuevas realidades y sus desafos vaya estableciendo los principios institucio-
nales que nos permitan orientar la construccin y proceder a la valoracin de la
gobernanza que ya ha llegado para quedarse.
El primer principio propuesto por el Libro Blanco es el de apertura que impone a

las instituciones comunitarias el trabajar de forma ms abierta desarrollando una
comunicacin ms activa, utilizando un lenguaje ms accesible y adoptando
19 Exposicin realizada siguiendo a A. CERRILLO, La Gobernanza y sus Repercusiones en el

Derecho Administrativo, pendiente de publicacin.
20 Comisin de las Comunidades Europeas, La Gobernanza Europea. Un Libro Blanco,
Bruselas 25 julio 2001
74 goberna
las medidas que en general conduzcan a una mayor confianza de los ciudada-
nos en las instituciones comunitarias.
El segundo principio es el de participacin, pues se entiende que la calidad, la

pertinencia y la eficacia de las polticas exigen una amplia participacin ciuda-
dana tanto en la fase de formulacin como de implementacin. De la partici-
pacin se espera tambin un reforzamiento de la confianza ciudadana en las
instituciones comunitarias.
El tercer principio es el de responsabilidad, que exige la clarificacin del papel

de cada una de las instituciones comunitarias intervinientes en la toma de deci-
siones as como de los Estados y de los dems agentes gubernamentales que
participen en el desarrollo y aplicacin de las polticas comunitarias.
El cuarto principio es el de eficacia, que exige que las medidas adoptadas pro-
duzcan los resultados buscados sobre la base de unos objetivos claros, de una
evaluacin de su futuro impacto y, en su caso, de la experiencia acumulada. La
eficacia requiere tambin que la elaboracin de las polticas europeas sea pro-
porcionada y que las decisiones se tomen al nivel ms apropiado.
El quinto principio es el de coherencia, que exige que las distintas polticas y ac-
ciones europeas sean coherentes y fcilmente comprensibles. La necesidad de
coherencia es cada vez mayor pues las tareas de la Unin Europea con cada
vez ms complejas y diversas y rebasan las fronteras de las polticas sectoriales
tradicionales. La coherencia requiere un liderazgo poltico y un compromiso fir-
me por parte de las instituciones con el fin de garantizar un enfoque coherente
dentro de un sistema complejo. La complejidad se incrementa con la participa-
cin obligada y creciente de las administraciones regionales y locales y de los
intereses organizados.
La gobernanza de la integracin europea ha sido crecientemente carac-

terizada como un sistema de gobierno multinivel en el que la autoridad
pblica se dispersa entre los diferentes niveles gubernamentales y adopta
formas diferentes en funcin de cada sector de polticas. Las competen-
cias se solapan entre los diferentes niveles de gobierno y los actores polti-
cos interactan en cada uno de ellos. Dado este policentrismo, la imagen
de gobernanza multinivel subraya el hecho de que no hay ningn actor
capaz por s slo de dar respuestas nicas y universales a los problemas
sociales. Esto es lo que explica por qu la europeizacin de las polticas
no se ha traducido en ms uniformidad sino en una especie de patch-
work, una mezcla compleja de estilos diferentes de elaboracin, de instru-
mentos y de instituciones. La metfora de las redes y el concepto de go-
bernanza resultan particularmente adecuados para expresar la esencia
de la gobernanza multinivel europea. El enfoque de las redes sugiere que
la gobernanza habra de basarse en modelos flexibles de relacin entre
las autoridades pblicas de los diferentes niveles, las asociaciones y los
ciudadanos. Las redes se crean en funcin de ventajas mutuas y de obje-
tivos compartidos, pero tienen la capacidad necesaria para adaptarse a
medida que cambian los problemas y se pueden aprender nuevas res-
puestas. Este enfoque implica no slo la descentralizacin del gobierno
goberna 75
sino la expansin de las relaciones horizontales en el sistema de gober-
nanza. Tambin suponen el fortalecimiento de la comunicacin, la con-
fianza y la reciprocidad.21
21Vid. Francesc MORATA y John ETHERINGTON, Global y Local. LImpacte de la Globalitzaci en

els Sistemes Territorials, Temes Contemporanis, Editorial Prtic, 2003, pg. 274-275.
76 goberna
CAPTULO I.
DEMOCRACIA, GOBERNABILIDAD
Y FORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL COMO
FACTOR DE DESARROLLO
DEL ESTADO EN AMRICA LATINA
GOBERNANZA ECONMICA Y COHESIN
SOCIAL TRAS EL CONSENSO
DE WASHINGTON: INSTITUCIONALIDAD,
AGENDA, ESTRATEGIAS
Manuel Villoria Mendieta

Universidad Rey Juan Carlos
SUMARIO: I. Introduccin. II. Los orgenes del desencuentro I; III. Los orgenes del desen-
cuentro II. A) La reaccin inicial; B) Su insuficiencia. IV. Qu ha fallado en concreto?
V. Conclusiones. VI. Bibliografa.
I. INTRODUCCIN
Si, para Latinoamrica, midiramos los resultados de los esfuerzos de los

organismos financieros internacionales por el grado de apoyo a la demo-
cracia en los pases receptores de ayuda, la nica conclusin posible se-
ra el reconocimiento de un gran fracaso. No digamos ya si lo midiramos
por la percepcin del funcionamiento del sistema poltico realmente exis-
tente. Tras todo el esfuerzo consultor y financiero, una parte importante
de la poblacin sigue dando la espalda a sus gobiernos y, lo que es peor,
a sus democracias. En consecuencia, no podemos estar muy satisfechos
con el trabajo de dichos organismos en beneficio de la gobernabilidad
democrtica, aun cuando somos conscientes de sus limitaciones. Para
sostener esta afirmacin bastara con analizar los resultados del ltimo La-
tinobarmetro, el del 2004, que son ciertamente descorazonadores.
En promedio, entre 1996 y 2000 el apoyo a la democracia en Latinoamri-

ca estuvo en torno al 60%, pero en 2001 baj al 48%. Hoy est en torno al
53%, pero si se considera la poblacin global de los pases consultados, el
resultado apenas llega al 50%. A su vez, el ndice de satisfaccin con la
forma en que la democracia funciona en cada pas nos da como resulta-
do que, prcticamente, en ningn pas, el nmero de respuestas satisfac-
torias es superior a las insatisfactorias. De dieciocho pases, entre 1996 y
2004, slo en tres ha mejorado el nmero de los que creen que la demo-
cracia es preferible a cualquier otra forma de gobierno: Venezuela, Hon-
goberna 79
duras y Chile. En el resto de pases, excepto Mxico que se mantiene inva-
riable en el 53% de apoyo democrtico desde 1996, la valoracin positiva
de la democracia ha disminuido, con cifras que superan un escandaloso
15% en cinco pases: Guatemala (de 51 a 35), Per (de 63 a 45), Bolivia
(de 64 a 45), Nicaragua (de 59 a 39) y Paraguay (de 59 a 39). Y con res-
pecto a las instituciones componentes del sistema poltico, los datos son
tambin muy ilustrativos de la falta de confianza en dichos actores: ape-
nas el 20% de la poblacin manifiesta tener confianza en los partidos pol-
ticos, el Congreso supera levemente ese 20%, el Poder Judicial y la polica
apenas superan el 30%, los Presidentes apenas llegan al 40%, en conse-
cuencia, difcilmente podrn estas instituciones dirigir legitimadamente la
gobernacin de sus respectivos pases. La gobernabilidad, en consecuen-
cia, tiene un inmenso lastre que le dificulta salir a flote.
Por su parte, los datos del ndice de Percepcin de la Corrupcin elabora-

do por Transparency International para 2004 son de nuevo, para Amrica
Latina, en general, bastante negativos. Slo dos pases superan la puntua-
cin de cinco sobre diez, aprobando el examen: Chile y Uruguay. Es cier-
to que algunos pases mejoran Uruguay, Costa Rica, El Salvador, Pana-
m, Ecuador, Paraguay, pero un conjunto importante de pases siguen
igual o empeoran, y con datos bastante significativos en algunos casos.
As, sobre diez puntos mximo, Cuba pierde 0.9 dcimas, Repblica Domi-
nicana 0,4, Per 0,2, Guatemala 0,2... En suma, una situacin que dista de
entrar en vas de clara mejora generalizada.
La pregunta del por qu de estos datos negativos es ciertamente ambi-

ciosa. Yo voy a proponer una respuesta parcial a la misma. Esa respuesta
tentativa es la siguiente: las polticas econmicas que se han seguido en
bastantes pases latinoamericanos no han sido fruto de un debate interno,
sino de una imposicin externa, impulsada por el FMI sobre todo, dictada
desde criterios tecnocrticos, con desprecio de la poltica y olvido de las
instituciones del pas donde haban de implantarse. Estas polticas econ-
micas son, en parte, responsables de esa sensacin de fracaso antes
mencionada.
No obstante, algunos me dirn que esa afirmacin quiz era vlida a prin-
cipios de los 90, pero que ahora ya no tiene mucho sentido, cuando las
reformas de segunda generacin y la preocupacin por las instituciones
es parte de la agenda de los principales organismos financieros e, incluso,
cuando el FMI ha incorporado dicho discurso a sus estrategias. Pues bien,
creo que su validez persiste, y persiste por la predominancia del discurso
econmico sobre el poltico, y por el sacrificio de los objetivos polticos a
las estrategias econmicas, cada vez que hay conflicto.
En resumen, desde un punto de vista poltico y social, existe un trgico de-

sencuentro entre polticas impulsadas por los organismos multilaterales y
80 goberna
resultados alcanzados, y ese desencuentro tiene un origen remoto y un
origen ms inmediato. En todo caso, esta afirmacin no implica descar-
gar todo el peso de la responsabilidad en dichos organismos, en el fraca-
so tambin tienen mucho que ver la irresponsabilidad y corrupcin de
buena parte de la clase poltica e, incluso, la falta de madurez democr-
tica de buena parte del electorado.
II. LOS ORGENES DEL DESENCUENTRO I
En diferentes foros, seminarios y documentos del Fondo Monetario Interna-

cional e, incluso, del Banco Mundial se defendi, ya desde fines de la d-
cada de 1980, un determinado tipo de poltica econmica que, para ha-
cer frente a la crisis de la deuda, retomara principios de la economa neo-
clsica y, sobre la base de su creencia en los efectos siempre positivos del
mercado, redujera Estado, desregulara e introdujera disciplina presupues-
taria (WILLIAMSON, 1990). Estas polticas deberan, segn tales organizacio-
nes, ser aplicadas en todo tipo de pases, con independencia de su forta-
leza institucional o estructura social. Adems, ese tipo de polticas se con-
sideraron, y siguen considerndose hasta ahora, como las nicas polticas
de calidad por dichos organismos y una buena parte de los economis-
tas ms importantes de los pases desarrollados. La categorizacin de una
poltica econmica como correcta ha estado vinculada a la fidelidad a
los paradigmas de la economa neoliberal. Estas ideas de los aos 1980 si-
guen parcialmente vivas en gran parte de dichos organismos financieros
internacionales, si bien enriquecidas con argumentos novedosos.
Como consecuencia del xito de dichas ideas, la dcada de 1990 se ca-

racteriz, en Amrica Latina, por la aplicacin prcticamente generaliza-
da de las recetas del denominado Consenso de Washington: disciplina
presupuestaria, reorientacin del gasto pblico hacia zonas productivas,
reforma fiscal con tipos marginales moderados, liberalizacin financiera,
bsqueda de tipos de cambio competitivos, liberalizacin comercial,
apertura respecto de la inversin extranjera directa, privatizaciones de
empresas pblicas, desregulacin y garanta de los derechos de propie-
dad (GUITIN y MUNS, 1999).
Si analizamos en perspectiva cundo y cmo surgen estas ideas, tenemos

que ser cuidadosos al rechazarlas frontalmente. Es el final de la denomi-
nada dcada perdida, que haba experimentado tasas de crecimiento
negativas del -2%.en la regin. En consecuencia, dados los fracasos de al-
gunos gobiernos populistas, estas opciones podan hasta ser necesarias.
En Amrica Latina se haba vivido a principios de los 1980 el fracaso del
Plan Austral en Argentina, el del Plan Cruzado en Brasil y el del Plan de
Ajuste de Alan GARCA, todos ellos fuertemente Estado-cntricos y autr-
quicos. Por ejemplo, durante el mandato de Alan Garca los alimentos y
las tarifas pblicas se subsidiaron, las empresas pblicas se constituyeron
goberna 81
en una fuente de empleo y distribucin subsidiada de bienes, se mantu-
vieron tasas de inters irreales tanto en banca comercial como estatal, se
controlaron los precios, se intent nacionalizar la banca, etc. Los resulta-
dos fueron que entre 1985 y 1989 las empresas estatales casi perdieron
1.700 millones de dlares, los ingresos fiscales cayeron del 17,3% al 4,9%
del PIB, la inflacin entr en tasas de cuatro cifras y los depsitos del siste-
ma financiero se redujeron del 23% al 5% del PIB.
La aplicacin de las medidas del Consenso de Washington en Amrica

Latina dieron lugar a que, a mediados de los 1990, las tasas de crecimien-
to alcanzaran ndices desconocidos desde haca ms de dos dcadas;
en concreto, en 1994 el incremento del PIB en la regin fue del 3,4%. Las in-
versiones directas crecieron en ms de un 60%, el flujo de capital extranjero
lleg al 6%, y la inflacin se redujo, en algunos pases de forma espectacu-
lar. En concreto Per baj de una inflacin de cuatro dgitos en 1990 a 15%
en 1994, y ese ao la balanza fiscal tuvo resultados positivos. Sin embargo,
ya en el perodo de1997 a 1999 el crecimiento se redujo en toda la regin y
se empez a percibir el agotamiento del modelo. Por qu?
Dejando aparte la crisis del peso de diciembre de 1994 y la crisis asitica,

que son factores muy importantes para explicar la crisis del modelo, las ra-
zones esenciales son dos. En primer lugar, la de creer que se pueden ha-
cer polticas sin considerar las instituciones. Sin embargo, diferentes estu-
dios demuestran que las instituciones influencian las polticas, aunque no
las determinen (SCHARPF, 2000). No obstante, parece que, segn lo que se
deduca de los documentos y declaraciones de algunos organismos an-
tes mencionados, estos estudios no eran aceptables: la calidad de las po-
lticas econmicas no estaba influida por las instituciones nacionales. Por
ello, una conclusin posible para explicarse la defensa de tal autonoma
era que, dado que las polticas econmicas surgen y se desarrollan sin
contar con las instituciones y los entornos nacionales, su bondad debe
ser fruto de calidades tcnicas muy refinadas que el comn de los morta-
les no pueden comprender.
Y de aqu surge la segunda razn del relativo fracaso: el olvido de la polti-

ca. Es decir, la idea de que la direccin econmica de un pas ha de ser
fruto de la ciencia y no de la poltica y la deliberacin. Esta idea tiene fa-
llos lgicos y evidencias empricas en contrario muy importantes. As, pa-
ses que han seguido polticas econmicas parecidas han tenido resulta-
dos muy divergentes. Polticas fiscales restrictivas en Estados Unidos han
funcionado bien, y en Tailandia han sido un fracaso. Ms an, pases con
circunstancias institucionales y socioeconmicas parecidas han seguido
polticas econmicas diferentes ante una crisis (por ejemplo, Malasia y
Corea), con resultados ms positivos para quienes, curiosamente, no si-
guieron el paradigma, lo que anula la idea de que hay slo un camino,
cientfico por dems.
82 goberna
En conclusin, aunque tuvieran fundamento terico esas propuestas para
la Amrica Latina de comienzos de los ochenta, ni fueron suficientemente
debatidas internamente en los pases receptores, ni consideraron las reali-
dades nacionales, ni muchas veces tuvieron base democrtica para su
aplicacin. Es ms, la realidad de fondo es que dichas propuestas no
eran propuestas tcnicas, ni pura elaboracin terica, eran propuestas
claramente ideolgicas y con objetivos claramente polticos. Los resulta-
dos han sido menores salarios, condiciones laborales de verdadera explo-
tacin, empleos precarios, eliminacin de los servicios pblicos universales
donde precariamente existan, prdida de calidad para quienes no pue-
den pagar una educacin o sanidad semiprivatizadas. En suma, exclusin
y degradacin de las condiciones de vida para los ms dbiles de la so-
ciedad, y, al tiempo, beneficios garantizados para quienes desde atrs
guan la accin y la estrategia de los organismos internacionales.
III. LOS ORGENES DEL DESENCUENTRO II
A) LA REACCIN INICIAL
En general, las polticas pblicas estn influenciadas en su eficacia por la

realidad institucional en la que operan (SCHARPF, 2000). Por ello, sobre todo
aquellas polticas que tienen una alta dependencia de las instituciones na-
cionales, han de ver reflejados los fallos de stas y expresar ndices de cali-
dad mediocres cuando la institucionalidad es deficiente. Las polticas sani-
tarias, de reduccin de la pobreza, educativas, de orden pblico, etc., re-
flejan esa triste correlacin que indica que donde las instituciones
funcionan las polticas tienden a funcionar mejor y donde las instituciones
fallan las polticas tienden a funcionar peor.
Es esta afirmacin aplicable a las polticas econmicas? Yo dira que s.

En tal sentido, las polticas seran de calidad si, entre otros muchos facto-
res, en su formulacin ya consideraran el estado de las instituciones del
pas en el que operan, sus efectos sobre las mismas y las posibilidades de
implantacin que tienen en tal contexto. De ah que las instituciones na-
cionales deberan considerarse en la formulacin e implantacin de las
polticas econmicas y tambin en la evaluacin del xito o fracaso de
las mismas. Por desgracia, como ya dijimos antes, esta idea de que hay
una poltica econmica, definible e implantable sin consideracin de las
realidades nacionales, ha sido y es, aunque ya sin tanta fuerza, un criterio
que el FMI ha aplicado bastante rgidamente (STIGLITZ, 2002).
Tras estas opciones polticas y econmicas lata intelectualmente una pre-

suncin de superioridad del mercado sobre el Estado para la definicin
goberna 83
de las mejores soluciones econmicas en cualquier sociedad y, correlati-
vamente, una idea de la poltica como necesidad social que debera su-
bordinarse a la economa. Ms al fondo an, haba una opcin antropo-
lgica segn la cual los seres humanos actuamos movidos por criterios ra-
cionales y buscando en cualquier situacin y circunstancia maximizar
nuestro inters, o dicho en otros trminos, se trat de recrear el mito del
homo economicus. Pero, en realidad, tras todo este discurso ideolgico,
lo que aparece son los intereses del nuevo capitalismo informacional y de
la comunidad financiera internacional, a la que el FMI aporta su base ins-
titucional y su capacidad de presin poltica.
Aun cuando falta por hacer un anlisis en profundidad de los efectos in-
deseados de las polticas de reduccin de Estado y de las correlativas ac-
tuaciones enmarcadas bajo el denominado New Public Management,
entre las lites intelectuales de los pases de la OCDE, a mediados de la
dcada de los 1990, empez a generalizarse un pensamiento sobre el pa-
pel del Estado y sus instituciones ms complejo y matizado que aqul que
defenda que cuanto menos Estado mejor o que sin Gobierno las em-
presas seran ms competitivas. Para que se recuperara un pensamiento
poltico, social y econmico que defenda el papel del Estado y sus institu-
ciones como factor clave de desarrollo econmico y social fue necesario
que desde los gobiernos de los pases ms desarrollados se empezaran a
percibir consecuencias no previstas de las polticas privatizadoras y anti-
gubernamentales en su propio territorio, as, el incremento de la delin-
cuencia y la marginacin social, el avance de la pobreza o el progreso
de la corrupcin y la desmoralizacin en las oficinas gubernamentales.
Los sucesos del 11 de septiembre en Nueva York y las posteriores investiga-
ciones sobre la ineficacia de los servicios de inteligencia estadounidenses
refuerzan esta tendencia intelectual. Ms aun, la refuerzan los datos sobre
corrupcin en las grandes corporaciones y el falseamiento de datos en la
publicacin de resultados de auditoras de algunas de estas empresas.
Esas reflexiones llegan tambin a los despachos del Banco Interamerica-

no de Desarrollo y del Banco Mundial cuando se analizan las consecuen-
cias de las polticas derivadas del Consenso de Washington en Amrica
Latina22. As, se ha demostrado que la liberalizacin comercial, acompa-
ada de altos tipos de inters, es una receta infalible para la destruccin
de empleo y la creacin de paro; la liberalizacin del mercado financiero
no acompaada de un marco regulatorio adecuado es una receta infali-
ble para la inestabilidad econmica; la privatizacin, sin polticas de com-
petencia y vigilancia que impidan los abusos de los poderes monoplicos,
22 Ver el documento de Estrategia del BID, de 1995, sobre Modernizacin del Estado y
fortalecimiento de la sociedad civil, o el Informe sobre Desarrollo Mundial del Banco

Mundial, de 1997. Ya en 1998, el propio Banco Mundial public su informe Ms all del
Consenso de Washington: la hora de la reforma institucional.
84 goberna
termina con precios ms altos; y la austeridad fiscal, perseguida ciega-
mente, puede producir ms paro y la ruptura del contrato social (STIGLITZ,
2002, p. 115). El diagnstico que se hace ahora, tras estos resultados, es el
de considerar que no se puede obviar a las instituciones cuando se dise-
an respuestas a los retos de las economas nacionales. Por ello, es preci-
so considerar de nuevo el papel de stas en la gobernabilidad de los pa-
ses.
El inicio de la reaccin intelectual frente a esta equivocacin, desde la re-

flexin econmica, vino al comprobar, dentro de ciertos pases desarrolla-
dos, que los costes de transaccin se incrementaban cuando la atmsfe-
ra poltica y econmica se enrareca, ralentizndose con ello el creci-
miento econmico y reducindose la competitividad en un entorno de
economa globalizada. As, conviene no olvidar que incluso las corpora-
ciones multinacionales requieren unos marcos de apoyo que proporcio-
nan los Estados, tales como (LOWI, 2001): 1. Provisin de Derecho y orden.
2. Garantas de propiedad privada y reconocimiento de su existencia. 3.
Provisin de garantas de cumplimiento de los contratos. 4. Provisin de in-
fraestructura para el intercambio, para empezar lenguaje legal, tcnico y
substantivo. 5. Provisin de bienes pblicos, en especial, la educacin. 6.
Provisin de garantas de responsabilidad limitada por daos o bancarro-
ta para los propietarios de las empresas. Si los Estados fallan en la provisin
de esos marcos de apoyo las empresas sufren dramticamente las conse-
cuencias.
Dicha comprobacin llev, posteriormente, a los gobiernos de los pases

ms desarrollados, a las agencias internacionales de cooperacin, a los
grandes organismos prestatarios internacionales, y, cmo no, a las gran-
des empresas multinacionales a volver a preocuparse por los gobiernos y
sus Administraciones, y, como consecuencia de ello, a resaltar la impor-
tancia de tener gobiernos honestos o, para empezar, no corruptos. Tam-
bin es cierto que esta mayor preocupacin surge en un contexto en el
que las dinmicas globalizadoras hacen difcil las respuestas puramente
nacionales y en el que los factores externos pueden operar con una vio-
lencia terrible sobre las economas nacionales, especialmente sobre las
ms dbiles.
En definitiva, que una sociedad con instituciones eficaces tiene ms posibi-

lidades de desarrollo econmico que una institucionalmente ineficaz, y
una sociedad donde los actores crean que el resto de actores, empezan-
do por el gobierno, van a actuar conforme a lo prometido es una socie-
dad con menores costes de transaccin y ms competitiva. Tras analizar
las posibles causas de la riqueza y pobreza de las naciones, Mancur OLSON
ha escrito recientemente: la nica posible causa, tras analizar todas las
anteriores, que puede explicar estas diferencias en la riqueza de las nacio-
nes es la calidad de sus instituciones y polticas econmicas (1996, p. 19).
goberna 85
B) SU INSUFICIENCIA
En un seminario internacional, el Director del Instituto del Banco Mundial,

Daniel KAUFFMAN, en la lnea de OLSON, recordaba cmo haba una diferen-
cia notable de eficacia entre dos tipos de factores de gobernabilidad en
el mundo globalizado actual. Por una parte, las polticas econmicas,
consideraba Kauffman, han mejorado sus ndices de calidad en prctica-
mente todo el mundo, adems de converger de forma muy clara; por la
otra, las instituciones tenan ndices de calidad muy divergentes y en mu-
chos pases no slo no haban mejorado, sino que incluso haban empeo-
rado. En esta opinin late an la idea de que existen unas polticas eco-
nmicas de calidad, cuyos resultados no muy positivos en muchos pa-
ses, por usar un eufemismo, parece que no se deben a las polticas en s
pues son de calidad, sino a otros factores ajenos a las mismas. Estos fac-
tores parecen ser las propias instituciones de los pases donde las polticas
tienen que implantarse. Las malas instituciones impiden la eficacia de las
polticas econmicas de calidad. En concreto, los problemas ms impor-
tantes seran la corrupcin, la ausencia de un poder judicial independien-
te y bien formado, la debilidad de las instituciones pblicas y la consi-
guiente utilizacin partidista del Estado.
La consecuencia de esta afirmacin precedente es que, mejorando las

instituciones, las citadas polticas tendrn xito. De este tipo de considera-
ciones han surgido las denominadas reformas de segunda generacin,
las cuales empezaron a aplicarse en el comienzo de la dcada de 1990,
y desde entonces han sido promovidas y financiadas por el Banco Mun-
dial y por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), entre otros. En estas
reformas se impulsa la implantacin de servicios civiles de carrera en dife-
rentes pases, la lucha contra la corrupcin, la modernizacin del aparato
judicial, etc.
El marco terico de estas propuestas es la teora de la gobernabilidad.

Este ambiguo concepto parece referirse a la capacidad de un sistema
poltico para autogobernarse, es decir, a su eficacia en la superacin de
los retos a que tiene que hacer frente. Y esta gobernabilidad depende
tanto de la governance, es decir, del marco institucional formal e informal,
como de la calidad de la gobernacin o el governing, que incorpora la
poltica, las polticas y la Administracin (PRATS, 1997; CARRILLO FLORES, 2001).
Sin embargo, me parece fundamental clarificar la diferencia entre lo que

afirm previamente sobre las polticas pblicas de calidad y lo que se de-
duce de las palabras de ciertos responsables de organismos multilaterales
ltimamente; para stos, las polticas econmicas de calidad, es decir,
aquellas que son formuladas y diseadas de acuerdo con los paradigmas
neoclsicos, son compatibles con el simultneo diseo e implantacin de
86 goberna
las instituciones que permitirn su xito en cada uno de los pases donde
dichas polticas han de funcionar. Eso s, estos dos conjuntos de reformas
operan como dos mundos aparte: por un lado, se desregula, privatiza y
controla el gasto pblico, por el otro se trabaja en la reforma del servicio
civil, en la mejora de la educacin o en el sistema judicial.
No obstante, lo que se defiende en este texto es que esos dos conjuntos

de reformas no pueden surgir de forma simultnea si parten de paradig-
mas contradictorios sobre la naturaleza del ser humano, si priorizan valores
muy diferentes y si tienen una consideracin de la accin poltica y el pa-
pel de la tcnica opuestas. Cmo mezclar actuaciones tan incompati-
bles en un mismo pas y circunstancia? La solucin suele ser priorizar las
polticas econmicas sobre el fortalecimiento institucional cada vez que
hay conflicto, con resultados que, como vemos en Amrica Latina no son
ni mucho menos positivos.
Y ahora surge otra pregunta, y es la de si no estar en la presunta calidad

de las polticas econmicas ortodoxas, implantadas forzosamente, el ori-
gen del fracaso de las instituciones. Y como consecuencia, si no ser el
xito presunto de determinadas polticas econmicas el origen del fraca-
so de otro conjunto de polticas en numerosos pases. Como creo que la
respuesta a esta pregunta es que s, que el fracaso de un gran nmero de
polticas en numerosos pases est en el xito de las polticas econmicas,
pasar a exponer el por qu. Para explicar mi hiptesis usar como uni-
verso de referencia Amrica Latina, sobre todo aquellos pases en los que
los fracasos econmicos y polticos son ms evidentes.
Para introducir lo que quiero decir con esta hiptesis tomar como ejem-
plo lo que ha pasado en Bolivia en los ltimos 17 aos. Desde 1985 se ini-
ci un proceso radical de reforma econmica que desmantel el sistema
de capitalismo de Estado. Bolivia es uno de los pases que puede ponerse
como ejemplo de seguidismo de las recomendaciones internacionales en
poltica econmica. Este seguidismo ha dado lugar a xitos evidentes en
el control de los datos macroeconmicos. Tambin ha permitido un relati-
vamente importante crecimiento econmico. Pero, de acuerdo con Na-
ciones Unidas23, el crecimiento boliviano no cumple las condiciones re-
queridas para promover desarrollo humano. As, por ejemplo, el ingreso
per cpita apenas alcanz en 2000 su nivel de 1973. Por otra parte, la re-
duccin de la pobreza no ha tenido indicadores suficientemente positivos
desde 1993. Las razones de este crculo vicioso entre crecimiento econ-
mico y pobreza son difciles de explicar pero algunas ideas pueden expo-
nerse al respecto. Para empezar, que no slo basta con formar recursos
humanos capacitados para el trabajo, sino que tambin se requiere un
23 Informe PNUD sobre Bolivia, 2001.
goberna 87
sistema econmico que demande y utilice estos recursos humanos y sea
capaz de producir ingresos remunerativos del trabajo de los pobres.
En relacin a la pobreza, los datos de 1990 sugieren la existencia de una

relacin inversa entre crecimiento econmico y pobreza urbana: en ocho
aos de crecimiento econmico promedio de 2% del ingreso real per c-
pita, la pobreza se redujo en un punto porcentual anual. En 2000, la po-
blacin en situacin de pobreza era del 61,25% del total de la poblacin
boliviana, con una diferencia entre el rea urbana y el rea rural: en el
rea urbana baja al 49,54% y en el rea rural sube al 81,79%. Si la estrate-
gia boliviana de reduccin de la pobreza se basa en una reduccin de
1,45 puntos porcentuales anuales, el ritmo de progresin en los aos 90
fue insuficiente. Ms aun, con relacin a la desigualdad se observa un
claro deterioro de la distribucin del ingreso: el coeficiente de Gini ha au-
mentado un 6% entre 1990 y 1997, aun cuando ya era un coeficiente ele-
vadsimo a principios de la dcada.
Siguiendo con el informe de Naciones Unidas, parece que es en el cam-

po de las transformaciones estructurales del mercado de trabajo donde
deben buscarse las respuestas al efecto regresivo del crecimiento econ-
mico y a la trayectoria de la pobreza urbana. Desde 1992 el crecimiento
en Bolivia se ha traducido en una reduccin de las oportunidades de em-
pleo. El problema de la pobreza en Bolivia radica en el empleo: la baja
productividad del trabajo se traduce en ingresos laborales que no permi-
ten satisfacer siquiera las necesidades bsicas de los hogares, lo que em-
puja a la mayora de la poblacin a incrementar su oferta laboral, presio-
nando a la baja los salarios. La estructura productiva nacional carece de
una clase media empresarial: por una parte, la gran empresa concen-
tra el 65% del PIB, aunque genera menos del 10% del empleo, mientras
que, por otra parte, la microempresa emplea el 83% de la poblacin acti-
va, pero apenas produce una cuarta parte del valor agregado nacional.
Segn reputados economistas, en Bolivia, la mayor parte de la poblacin
trabaja para ser pobre.
Pero, adems, las polticas sociales que podran paliar algo esta situacin
son casi inexistentes. La razn principal es la falta de recursos para su fi-
nanciacin. Estos recursos, sin embargo, podran incrementarse con un
adecuado sistema tributario, obligando a los grandes capitales a pagar
impuestos. Pero las polticas econmicas de primera generacin no admi-
ten sistemas contributivos suficientemente progresivos como para dar res-
puesta a la debilidad estatal, adems de favorecer la ausencia de impo-
sicin sobre las rentas del capital. En consecuencia, las polticas econmi-
cas impiden el desarrollo de las polticas sociales.
Bolivia, como otros pases de la regin, ha iniciado desde hace seis aos
reformas de segunda generacin reformas de servicio civil, del Parla-
88 goberna
mento, del sistema judicial, etc. , sin que hasta el momento los resultados
hayan sido destacables, circunstancia que comparte con numerosos pa-
ses latinoamericanos. En mi opinin, como ya he afirmado, la base de
este posible fracaso estara en la convivencia de dos tipos de reformas in-
compatibles entre s conviviendo en un mismo momento y territorio: refor-
mas estructurales y de Estado, y reformas institucionales. Y, adems, la
priorizacin de las polticas econmicas sobre las de reforma institucional
cuando surge el ms mnimo conflicto. En definitiva, la suma no integrada
en un marco comn de polticas de primera y segunda generacin no
puede solucionar los problemas de gobernabilidad democrtica en Am-
rica Latina.
IV. QU HA FALLADO, EN CONCRETO?
Para responder a esta pregunta ya es necesario dar un paso ms en el

subjetivismo del anlisis y aceptar que, a partir de este momento, las afir-
maciones que se hacen son fruto de un modelo de sociedad, Estado y de-
mocracia que, aunque slidamente defendible, no todos tienen por qu
compartir. En conjunto, hasta el momento, y desde la visin parcial que
expreso, se pueden resumir en seis los errores que estn en la base del fra-
caso:
1. Un concepto insuficiente de desarrollo.
2. Una concepcin minimalista de la libertad y de la democracia.
3. Visin estereotipada de las instituciones y del Estado
4. Ausencia de visin sistmica de los problemas.
5. Desprecio de la poltica.
6. Olvido de la tica como cimiento de la sociedad.
Los analizaremos muy resumidamente.
1. Un concepto insuficiente de desarrollo. Tras las reformas en general, in-

cluidas las de segunda generacin, existe una tendencia a concluir que
el objetivo final debe ser el desarrollo econmico. Es decir, se reforman las
instituciones para que la economa crezca ms, esperando que del creci-
miento econmico se produzcan por derrame beneficios para la colecti-
vidad. Ya vimos en el caso boliviano que esta previsin no siempre se pro-
duce. Pero, adems, aunque se produjera, entiendo que sera insuficien-
te. Y lo sera porque esa opcin encarna una visin de la sociedad y sus
posibilidades notoriamente empobrecida.
goberna 89
Segn el Informe Mundial de Desarrollo Humano de Naciones Unidas, el
crecimiento que promueve desarrollo humano es aquel que:
Genera pleno empleo y seguridad en los medios de sustento.
Propicia libertad en las personas y su potenciamiento.
Distribuye equitativamente los beneficios.
Promueve la cohesin social y la cooperacin.
Salvaguarda el desarrollo humano futuro.
Sinceramente, creo que ninguna de las polticas promovidas por los orga-
nismos multilaterales y el FMI son plenamente coherentes con esta visin
del desarrollo humano. Es cierto que, para que lo fueran, habra que cam-
biar algunos de los fundamentos del actual modelo econmico global.
Demasiado pedir, supongo.
2 Una concepcin minimalista de la libertad y la democracia. En las con-

cepciones liberales que se encuentran en la base del planteamiento pol-
tico y econmico promovido por los organismos financieros y de coope-
racin multilaterales, la libertad es entendida ante todo como ausencia
de interferencia estatal, como libertad negativa en el sentido berliniano.
Entre los derechos inviolables destaca la propiedad. Los nicos derechos
positivos concebibles son aquellos que resultan de las transacciones vo-
luntarias entre las personas. Al tiempo, y coherentemente, la democracia
es una democracia de mnimos. La razn fundamental de ello es la des-
confianza existente ante sus aspectos representativos y agregativos. La
crtica al aspecto representativo viene de la creencia en la racionalidad
egoista de los polticos, los cuales slo se preocupan de su reeleccin, cir-
cunstancia que les lleva a evitar medidas impopulares y a abusar de su
cargo. En cuanto a su crtica al aspecto agregativo, la razn, para empe-
zar, es que no existe ningn sistema de votacin o de eleccin colectiva
que no sea altamente vulnerable a comportamientos autoritarios o a la
manipulacin de agendas y reglas por astutos actores, que lo que preten-
den es favorecer los productos o impactos que a ellos les interesan. En re-
alidad, toda democracia tiene un componente populista. Segn RIKER
(1982, p. 241) no existe una voluntad popular independiente del mecanis-
mo utilizado para medirla, diferentes mecanismos darn lugar a diferentes
elecciones con idnticas distribuciones de las preferencias individuales.
Las elecciones son tiles tan slo porque peridicamente permiten expul-
sar a los tiranos del poder, pero no porque permitan tomar decisiones
competentes. En suma, la democracia se reduce fundamentalmente a
una competicin entre lites que sigue las reglas bsicas del mercado
para atraer a los votantes-clientes. Y a esas lites hay que embridarlas
con constituciones que les limiten mucho ms que actualmente su capa-
cidad de decisin y les reduzcan sus posibilidades manipulatorias.
90 goberna
Frente a esta opcin, entendemos que, cuando se habla de democracia,
no basta con aceptar que existe y es plena cuando se celebran eleccio-
nes cada cierto tiempo y se respetan derechos polticos, pues con la
mera celebracin de elecciones faltaran elementos necesarios para una
democracia plena, as, por ejemplo, la participacin efectiva, la plena in-
clusin de los adultos, el ejercicio del control final sobre la agenda o el lo-
gro de una comprensin ilustrada de los problemas y sus posibles solucio-
nes (DAHL, 1999). En las visiones soberanistas y preocupadas por la calidad
se busca que exista una relacin entre las preferencias del pueblo y las
decisiones de sus representantes, en definitiva, se cree que la democra-
cia debe ser un verdadero gobierno indirecto del pueblo.
Por otra parte, cuando se habla de libertad, es imprescindible fusionar el

respeto a los derechos y libertades fundamentales de cada persona con
el derecho a una participacin activa y a que se acaten e implementen
los acuerdos tomados por los ciudadanos (o sus representantes) partici-
pantes en los debates sobre qu es mejor para todos (HABERMAS, 2000a).
Desde esa perspectiva, es necesario defender el valor insustituible de la
persona frente a las tendencias tecnocrticas a funcionar como si los se-
res humanos no existieran. Es preciso situar bajo control democrtico a la
economa y a la burocracia. Tanto una como la otra existen para hacer
mejor la vida de las personas y no para hacer a stas sus servidoras. Ni
una ni otra deben poder atentar contra los derechos fundamentales de
las personas, ni una ni otra pueden quedar al margen de las decisiones
democrticamente tomadas por la ciudadana.
La libertad consiste en la inexistencia de dominacin, se trata, como dice

PETTIT (1999), de un ideal social que exige que, existiendo otras gentes que
podran ser capaces de interferir arbitrariamente en la vida de la persona
en cuestin, dichas personas se vean impedidas para hacerlo. Con esta
idea de libertad se combina la existencia de un rea libre de interferencia
arbitraria y la existencia de una autonoma para decidir participativamen-
te lo mejor para la colectividad. Ahora bien, esta nocin de libertad exige
la presencia de unas instituciones polticas y sociales que la conviertan en
realidad. Por todo ello, es necesario reivindicar un Estado fuerte lo cual
no implica un Estado grande ni omnipresente con una sociedad civil
fuerte. Slo un Estado fuerte puede reforzar los mecanismos de socializa-
cin democrticos y evitar la dominacin arbitraria.
3 Visin estereotipada de las instituciones y del Estado. El concepto de

institucin es bastante polismico. Por ello, puede significar lo que se quie-
ra, en funcin de las prioridades ideolgicas. WILLIAMSON distingue (2000)
cuatro niveles de instituciones: las de primer nivel son aquellas relaciona-
das con la estructura social de la sociedad, y son las ms profundas y dif-
ciles de cambiar; las de segundo nivel son las relacionadas con las reglas
del juego, como las reglas formales que definen los derechos de propie-
goberna 91
dad; las de tercer nivel se refieren a la forma en que se juega el juego,
como los contratos; y las de cuarto nivel son las que tratan sobre los me-
canismos de distribucin. Todas ellas son instituciones. Y su nivel de desa-
rrollo puede ser ms o menos elevado. Por ejemplo, un pas puede tener
un sistema legal completo y coherente, y un sistema de contrapesos y
equilibrios entre los poderes del Estado, o puede no tenerlos. En el primer
caso, seguro que su nivel de desarrollo econmico y humano es mayor
que en el segundo.
En general, cuando las reformas de segunda generacin hablan de forta-

lecimiento institucional se refieren, esencialmente, a las reglas formales,
de ah su inters en las mejoras de los sistemas legales y de las organiza-
ciones pblicas. Esas mejoras tienen como fin reforzar la eficacia y eficien-
cia del sistema legal-administrativo, de forma que se faciliten las transac-
ciones comerciales en un clima de seguridad jurdica y ciudadana. Pero
el fortalecimiento institucional podra ir ms lejos e incluir cambios en la es-
tructura social, reforzando el sentimiento de ciudadana y la confianza in-
tersubjetiva, y alcanzar, tambin, las polticas distributivas y redistributivas,
buscando un nivel de equidad en la sociedad que favorezca la inclusin
y la participacin colectivas.
Por otra parte, en la concepcin liberal exportada con las reformas eco-
nmicas, el Estado aparece con un contenido tendenciosamente negati-
vo. En cierto modo, el Estado de referencia para los partidarios del Con-
senso de Washington es el que surge en el Congreso de Viena en 1815, un
Estado que se encarga de la seguridad externa e interna, que reconoce
los derechos civiles y polticos bsicos, al aceptar la soberana popular, y
que asume un cierto compromiso de ayudar a expandir la riqueza mate-
rial en la nacin. Pero ese Estado, hoy se encuentra con una realidad pol-
tica mucho ms internacionalizada y una economa ms globalizada,
con lo que el nuevo orden constitucional nos lleva a un Estado-mercado,
un Estado que ya no distingue entre el bienestar de cada Estado y el glo-
bal, pues busca que se expanda la riqueza en trminos globales, un Esta-
do que depende de los mercados de capitales internacionales y, en me-
nor grado, de las redes de modernas empresas multinacionales para cre-
ar estabilidad en la economa mundial, preferiblemente a la gestin por
entes polticos nacionales o transnacionales... y que, contrariamente a la
Nacin-Estado tradicional, ya no ve en el Estado ms que un proveedor y
redistribuidor mnimo (BOBBITT, 2002, 229). De ah que privatizar, desregular y
externalizar hasta dejar un Estado vaco es una buena opcin para mo-
dernizar la gestin pblica.
Sin embargo, esta visin del Estado se ha matizado en las reformas de se-
gunda generacin. A diferencia del libertarismo, ahora se reconoce la
necesidad del Estado, por diferentes razones, as (AXTMANN, 2004, p. 271): si-
gue ocupando un papel nodal en las redes globales de actores; le corres-
92 goberna
ponde el papel de facilitar el aprendizaje colectivo sobre nexos funciona-
les e interdependencias materiales entre los diferentes lugares y esferas
de accin; da respuesta a la necesidad de regulacin de los mercados
globales; proporciona un entorno seguro a las empresas para que prospe-
ren; se responsabiliza de la ley y el orden internos, de la proteccin de los
derechos de propiedad y de la lucha contra las amenazas del terrorismo
global; asegura el desarrollo de las infraestructuras de comunicacin; pro-
porciona una fuerza de trabajo preparada mediante el aseguramiento
de la educacin y la formacin. No obstante, tambin reconocen la crisis
del Estado-nacin, por al menos cinco razones (BOBBITT, 2002). Primero, las
normas internas pierden su primaca frente a acuerdos internacionales
como los de reconocimiento y proteccin de los derechos humanos. Se-
gundo, el desarrollo de las armas de destruccin masiva ha provocado
que la defensa de las fronteras de cada Estado sea ineficaz, impulsando
la necesaria cooperacin e, incluso, la aceptacin de ciertas formas de
accin preventiva fuera de las fronteras nacionales. Tercero, hay una se-
rie de amenazas transnacionales para las que el Estado actuando aisla-
damente se muestra ineficaz (por ejemplo, los retos medioambientales o
las migraciones). Cuarto, el avance del capitalismo global que reduce la
capacidad de los Estados para manejar nacionalmente sus economas.
Quinto, las redes de comunicaciones globales, con su capacidad para
penetrar fronteras y permear culturas y costumbres. La conclusin es, de
nuevo, que el Estado del futuro debe ser un Estado-mercado, aun cuan-
do la forma de serlo admita modulaciones.
Frente a esta opcin, la idea del Estado fuerte se refiere a un Estado que
asegure la libertad individual y colectiva, es decir, que evite la domina-
cin arbitraria. Un Estado fuerte es el nico capaz de negociar y dotar de
eficacia hacia el interior las regulaciones y acuerdos transnacionales, al
tiempo que asegura en su interior el imperio de la Ley, lo que reduce los
costes de transaccin y facilita los intercambios; adems, slo un Estado
fuerte puede asegurar que la autonoma y libertad de las personas es
real. Como dice Sen la capacidad real que tienen las personas para al-
canzar logros est bajo la influencia de las oportunidades econmicas,
las libertades polticas, las facilidades sociales y las condiciones habilitan-
tes de buena salud, educacin bsica, as como el aliento y cultivo de ini-
ciativas (2000, p. 6). Y ello requiere instituciones estatales slidas, honestas
y eficaces. Pero, sobre todo, el Estado de la era de la globalizacin debe
ser ese organismo intermedio entre las sociedades nacionales y el gran
mercado global que proteja a sus comunidades frente a la mundializa-
cin (VALLESPN, 2000, p. 156 y ss). Un Estado catalizador de la sociedad, im-
pulsor del desarrollo social, poltico y econmico, si bien regido por la pol-
tica interna y externa y no slo por la economa. Un Estado preocupado
por construir una sociedad decente, en la que las instituciones no humi-
goberna 93
llen a las personas, y una sociedad civilizada, en la que sus miembros no
se humillan unos a otros (MARGALIT, citado por VALLESPN, 2000).
4. Ausencia de visin sistmica de los problemas.
Como el Latinobarmetro indica, en algunos pases latinoamericanos se

ha cado cerca de lo que denominara el crculo vicioso del desgobierno y
la deslegitimacin del sistema poltico. En este crculo se parte ya de una
situacin en la que la ciudadana desconfa fuertemente de los partidos
polticos, desconfianza que, en ocasiones llega a las propias instituciones
polticas, y que acaba desembocando en desafeccin poltica primero
desconfianza hacia la accin poltica y los partidos y, ms tarde, en
apata e, incluso, en alienacin respecto al sistema poltico y los valores de
la democracia (PARAMIO, 1999). Evidentemente, a ello contribuyen unos
partidos polticos prebendalistas, partidos cuya nica ideologa real es el
poder, por la capacidad que ste da de repartir cargos y prebendas en-
tre sus afiliados y simpatizantes. El Estado es un botn que hay que repartirse
mientras se est en el cargo. Partidos, adems, que no tienen incentivos
fuertes para el cambio profundo s para los maquillajes pues la ciudada-
na est tan aptica que abandona toda rebelda y respuesta slida y sis-
temtica. S puede haber respuesta explosiva, sin rumbo, o voto al outsider
populista que, cuando gobierna, no hace sino empeorar las cosas.
Como quiera que existen elecciones ms o menos libres, existen largas y

costosas campaas que hay que financiar. La financiacin se realiza de
manera bastante opaca, pues aunque existan ayudas pblicas a los par-
tidos stas son insuficientes para cubrir los inmensos costes de las referidas
campaas. Por ello, numerosos empresarios nacionales y extranjeros parti-
cipan de forma activa en la financiacin, esperando a cambio recom-
pensas si gana el partido financiado. En una sociedad con alto grado de
desconfianza interpersonal, con fuerte intervencin estatal y sin institucio-
nes que marquen claras reglas del juego, el mercado no existe como es-
pacio para la libre competencia, ms bien es un campo de batalla en el
que puede triunfar quien tenga menos escrpulos. As pues, el empresario
encuentra innumerables costos de transaccin y la financiacin a los par-
tidos es uno ms de entre ellos. En general, existe un incentivo claro para
los buscadores de rentas.
Una vez en el Gobierno, el partido o partidos beneficiados por la ayuda

empresarial proceden a institucionalizar dichos apoyos. Por una parte, de-
volviendo favores a travs de privatizaciones, desregulaciones, contratos,
concesiones o normativas fraudulentas. Por otra, exigiendo nuevas derra-
mas que ayuden esta vez a mantener unas finanzas sanas al partido y a
sus dirigentes. La Administracin no puede, al no existir un funcionariado
profesional e inamovible, oponerse o dificultar este robo sistemtico; an-
tes bien, coopera en la actuacin para mantener el cargo o, incluso, de-
94 goberna
sarrolla sus propios mecanismos de financiacin personal a travs de las
mordidas ms o menos institucionalizadas. La prensa, dominada a tra-
vs de la propia publicidad institucional, o mediante los grandes acuer-
dos con los propietarios, no puede vocear suficientemente la corrupcin
de la que tiene noticia. Finalmente, los casos de corrupcin que, milagro-
samente, llegan a la judicatura son sistemticamente archivados o provo-
can sentencias absolutorias, salvo casos excepcionales en los que se de-
cide generar algn chivo expiatorio. Los jueces saben que su cargo de-
pende de los polticos que los nombraron, o que desde las instancias
superiores del poder judicial podrn paralizar su carrera si actan de for-
ma imparcial, por lo que son cooptados para mantener un marco de im-
punidad para el poder establecido. Esta impunidad genera an ms des-
confianza y desafeccin. Precisamente esa desafeccin puede contribuir
a que el partido en el poder consolide una red de apoyo econmico,
meditico, judicial y administrativo que le permita reducir la igualdad de
oportunidades electorales y haga muy difcil la alternancia, con lo que se
consolida un modelo semidemocrtico.
Frente a esta situacin, imaginemos respuestas basadas en exigir al Go-

bierno correspondiente que garantice la introduccin de paquetes anti-
corrupcin para recibir ayudas internacionales. Esos paquetes incluyen la
creacin de oficinas anticorrupcin, el desarrollo de un servicio civil de
carrera, la implantacin de cdigos de tica, el fortalecimiento de la
contralora, etc. Medidas todas ellas lgicas, sensatas y dignas de apoyo.
No obstante, si analizamos qu ha pasado en distintos pases en los que
se ha seguido el camino de la lucha parcializada frente a la corrupcin
sistmica, nos daremos cuenta de que los resultados son muy parcos, por
no decir inexistentes.
Numerosos intentos de fortalecimiento institucional se encuentran con

que, tras los primeros impulsos, al cabo de un breve tiempo han surgido,
de nuevo, casos de corrupcin, o que la ley del servicio civil de carrera no
se ha implantado, o que el Consejo de la Magistratura funciona con crite-
rios partidistas, o que la contralora no puede desarrollar seriamente su la-
bor, etc. Estaba el problema en las medidas adoptadas? Seguramente
no. El problema estaba en que esas medidas son slo un pequeo par-
che frente al problema sistmico que existe en el pas.
El caso extremo es Per, desde la cada de Montesinos se crearon unas

Fiscalas especiales para luchar contra la corrupcin, fiscalas cuyo traba-
jo ha sido ejemplar. As, han descubierto 210 millones de dlares en cuen-
tas opacas en el exterior, han conseguido repatriar 65 millones de dlares,
se ha investigado a 1.232 personas, se han detenido a 114 personas, entre
las cuales destacan: 4 ex ministros, 1 ex Presidente del Congreso, 4 ex con-
gresistas, 1 ex Vocal de la Corte Suprema, 1 ex fiscal de la Nacin, 4 ex
Comandantes Generales del Ejrcito, etc. Y, sin embargo, en los ndices
goberna 95
de percepcin de corrupcin la situacin de Per no mejora. Nuevos es-
cndalos aparecen cada da, como si nadie hubiera aprendido de la te-
rrible experiencia fujimorista.
Probablemente, enfrentar el problema de fondo nos llevara a descubrir

que para empezar a resolverlo tambin hay que adoptar medidas polti-
cas y sociales que no cuadran con la ideologa existente tras cierta ayu-
da internacional, sobre todo la del FMI; o que implicaran romper criterios
de equilibrio fiscal que se consideran prioritarios, equilibrio que, en socie-
dades que no pagan impuestos, supone debilidad extrema en el funcio-
namiento del Estado. Es decir, que luchar a fondo contra la corrupcin y
construir gobernabilidad democrtica requiere, tambin, hablar de desi-
gualdades e inequidades en el pas.
Seguramente, la desigualdad es uno de los factores que ms influyen en

el desarrollo de la corrupcin y, con ello del desgobierno-ver figura 1-.
Esta afirmacin se basa en estudios recientes que hemos realizado en los
que se comparan ndices de corrupcin internacionales con el coeficien-
te Gini; en estos estudios se observa de manera clara cmo la corrupcin
correlaciona positivamente con la desigualdad (VILLORIA 2000). Tambin,
en otros estudios ms detallados y completos (KARSTEDT, 2002), se demues-
tra cmo no slo correlaciona la corrupcin con los ndices cuantitativos
de desigualdad, sino que correlaciona incluso ms con ndices cualitati-
vos. En relacin con la dimensin estructural de la desigualdad, se puede
comprobar cmo las sociedades con desigualdad elevada se caracteri-
zan por una baja movilidad entre estamentos sociales y una alta estabili-
dad de las lites, circunstancia que crea redes verticales de clientelismo y
densas redes horizontales entre elites en las que anida la corrupcin. En
estas sociedades, los mecanismos de control social estn infradesarrolla-
dos y, por ello, las lites pueden aprovecharse del control propio sobre la
justicia, los medios de comunicacin, y el conocimiento.
Esta dimensin estructural se complementa con una dimensin cultural,

como la que expresan encuestas sobre la distancia de poder, basadas
en la medicin de patrones valorativos que legitiman y apoyan las rela-
ciones de poder jerrquicas. Existen sociedades donde es muy elevada
esta aceptacin de que existen elites y deben mandar por su superior co-
nocimiento y/o fuerza. En estas sociedades, como consecuencia de lo
anterior, existe un elevado sentimiento de inseguridad, fruto de las relacio-
nes de dependencia y obediencia, as como de la falta de control de la
arbitrariedad de las lites. Finalmente, como corolario, el nivel de confian-
za intersubjetiva y hacia las instituciones es muy bajo.
Todos estos elementos culturales y estructurales han sido medidos a travs

de distintas fuentes coeficiente GINI, renta per cpita, nivel de confianza
intersubjetiva, distancia de poder, porcentaje de mujeres que alcanzan el
96 goberna
nivel secundario de educacin, para 35 pases (KARSTEDT, 2002), y los resul-
tados demuestran que todas las dimensiones estructurales de la desigual-
dad tienen una fuerte correlacin con el ndice de percepcin de la co-
rrupcin de Transparency International: sociedades con altos niveles de
desigualdad en los ingresos tienen altos niveles de corrupcin, mientras
que aquellas con bajos niveles de desigualdad tienen bajos niveles de
corrupcin. En cualquier caso, los estudios demuestran que la correlacin
es no-lineal, es decir, que una vez que los pases han alcanzado un nivel
adecuado de igualdad, la corrupcin decrece exponencialmente. Tam-
bin es cierto que en pases con bajos niveles de desigualdad los niveles
de corrupcin pueden variar bastante, lo que indica que existen otros
factores institucionales que ayudan a reducir tal problema. Pero en las di-
mensiones culturales de la desigualdad, las correlaciones con los ndices
de percepcin de corrupcin son no slo fuertes, sino tambin lineales.
Las sociedades no igualitarias tienden a pagar sobornos ms fcilmente,
la desconfianza en las personas y las instituciones impulsa, adems, a este
tipo de comportamientos. En suma, los factores culturales y su influencia
en las prcticas institucionales son clave para entender la corrupcin y
para luchar contra ella.
Como consecuencia de lo afirmado en el prrafo anterior, probablemen-

te la mejor forma de reducir seriamente la corrupcin y favorecer la go-
bernabilidad democrtica sea reforzar la equidad del sistema y la cohe-
sin social, adems de introducir todas las otras reformas a que antes hici-
mos mencin. Pero equidad y cohesin social son palabras prohibidas en
el vocabulario de ciertos responsables financieros internacionales y en el
de los Ministros de Hacienda de algunos pases desarrollados cuando se
habla de ayuda internacional. Es cierto que generar equidad con gobier-
nos corruptos es imposible, pero habra caminos para sortear ciertas difi-
cultades que ni siquiera se consideran.
En suma, el anlisis del entorno nos permite tener una visin ms realista y
adecuada de la situacin, con lo que a partir de ese momento se pueden
iniciar medidas de lucha ms eficaces que las de poner a los jueces a lu-
char, por ejemplo, contra una maquinaria inmensa y todopoderosa de co-
rrupcin. Pero para que estas medidas se pongan en prctica, necesitar-
amos que las polticas econmicas incidieran en los fundamentos del cr-
culo, como, por ejemplo, la desigualdad o la existencia de empresas
corruptoras, hecho que no se produce as, pues las polticas econmicas
tienden a favorecer la desigualdad y a otorgar a las grandes empresas
unos marcos desregulados donde el control del Estado es poco menos
que imposible. Ms an, la bsqueda del equilibrio fiscal, en sociedades
que no recaudan impuestos, obliga a recortes sistemticos en los gastos
necesarios para la reforma judicial o para la modernizacin de la Adminis-
goberna 97
tracin, gastos que quedan siempre enunciados y nunca incorporados al
presupuesto.
Todo esto me lleva a recordar que luchar contra la pobreza, como objeti-
vo de las polticas de cooperacin, con ser un paso necesario, es insufi-
ciente. La reduccin de la pobreza no excluye por s sola el incremento
de la desigualdad, y ese incremento, al final, favorece la corrupcin. Co-
rrupcin que provoca un desvo de fondos y una ineficacia en las polti-
cas sociales que eliminan prcticamente los avances en la lucha contra
la pobreza. Un ejemplo ms nos lo da la lentitud con la que se est im-
plantando la Convencin de la OCDE Anti-soborno. Su objetivo ltimo era
eliminar la actuacin corruptora de las empresas de los pases desarrolla-
dos en los pases en vas de desarrollo. Pues bien, los datos indican que su
implantacin est siendo muy lenta, y que las posibilidades de que em-
presarios corruptores sean condenados en sus pases de origen son mni-
mas. La defensa de la competitividad parece imponerse a la justicia.
Partidos
prebendalistas
Impunidad extensa
Figura 1: El crculo vicioso del desgobierno. Elaboracin propia
5. El desprecio de la poltica. Como ya indicamos previamente, la visin

liberal de la poltica y de los polticos es negativa. En esta visin del mun-
do, cada individuo persigue autnomamente su inters, y trata de maxi-
mizar sus preferencias. La poltica es el instrumento para la agregacin de
preferencias, las cuales son previas y exgenas a la poltica. Si la poltica
acta puede alterar las preferencias u distorsionarlas. Por ello, si los polti-
cos intervienen para obtener o mantenerse en el poder, probablemente
manipularn la agregacin, de ah que cuanto menos acten mejor. De
98 goberna
forma coherente con lo anterior, el liberalismo no defiende la participa-
cin. Una baja participacin poltica indica una conformidad con el statu
quo, que es positiva.
Estas ideas previas, aplicadas a la poltica econmica, generan la idea

de que sta debe ser autnoma de la poltica, y por ello mximamente
cientfica. Debe asegurar que las preferencias ciudadanas se respetan, y
dado que es en el mercado donde este respeto es mayor, debe procurar
que el mercado se expanda hasta donde sea posible, y que donde ya no
sea posible surjan polticas coherentes con las preferencias ciudadanas.
Ahora bien, como quiera que para generar juicios y tener preferencias so-
bre polticas econmicas se requiere un conocimiento tcnicamente ele-
vado, se puede concluir que slo una minora es capaz de definir ade-
cuadamente los problemas y disear las soluciones. Y esta minora es la
que debe contar.
Frente a esta opcin claramente tecnocrtica, habra que recuperar la

opcin de los primeros analistas de polticas, quienes incidieron en la idea
de desarrollar los estudios de polticas para fortalecer la democracia. En
el debate entre poltica y administracin, durante los aos cuarenta y cin-
cuenta, los estudiosos que participaron generaron la idea de una buro-
cracia que tenda a abusar de su necesaria discrecionalidad y que juga-
ba a la poltica. Para los primeros analistas de polticas este hecho era
contrario a los principios democrticos y quisieron contribuir a redireccio-
nar el sistema aportando conocimiento y consejo a los altos ejecutivos del
gobierno, elegidos por el pueblo o con responsabilidad sobre una polti-
ca. As, LASSWELL y LERNER (1965) trabajaron en la idea de construir unas cien-
cias de las polticas de la democracia que contrarrestaran las amenazas
oligrquicas y burocrticas. SIMON, expresamente, afirm que en su idea
del avance de las decisiones programadas haba un intento de defender
un control democrtico ms efectivo sobre la Administracin (1.947b, p.
177). LINDBLOM pone, incluso, en tela de juicio el profesionalismo tecnocrti-
co aunque defendiendo el papel de la investigacin (1990). En conse-
cuencia, frente a la opcin elitista y tecnocrtica, podemos recordar la
magistral frase de WILDAVSKY: cuando los analistas promocionan el ejerci-
cio de la ciudadana promocionan una mejor poltica pblica (1993,
p. 256).
El anlisis de polticas nace en el marco de un conflicto entre lneas de

fuerza divergentes que prefiguran su escindido camino: la ideologa tec-
nocrtica y positivista, por una parte, y la opcin pluralista e interpretati-
va, por otra. En la primera, la poltica, considerada como dilogo, conflic-
to o pluralidad, es sustituida por la certeza de la ciencia y de la tcnica,
convirtiendo la eficacia en la nica verdad considerada (VALENCIA, 1995, p.
434). En la segunda, se resalta la importancia de la interpretacin poltica
en consonancia con las complejidades de los contextos; son elementos
goberna 99
crticos y hermenuticos los que, frente al positivismo, se estiman como la
forma correcta de conocer, al tiempo que proclaman la importancia de
la visin subjetiva y la participacin como elementos esenciales de todo
anlisis poltico (TORGERSON, 1999).
Tomando partido, creo que hoy en da es muy difcil negar que las polti-
cas tienen que ver con valores, paradigmas e ideas (SABATIER y JENKINS-SMITH,
1993). Adems, es ineludible aceptar el hecho del pluralismo, la infinidad
de concepciones del bien que coexisten en la sociedad, sin que se pue-
da otorgar certificado de superioridad a ninguno (RAWLS, 1993). Por otra
parte, cada actor de una poltica tiene su modelo cognitivo, su forma de
ver el problema y las posibles soluciones, es decir, su referencial de polti-
ca (MULLER, citado por SUBIRATS y GOM, 1998). Y ello desde su propio discur-
so, articulado socialmente en relacin con el problema en cuestin. Ter-
cero, es ineludible poner el acento en conocer los sistemas de creencias
belief systems, las percepciones de los diversos actores implicados en
las polticas; Cuarto, en una poltica, el combate ms importante es el
combate de las ideas: aquel que determina cul es la principal preocu-
pacin de la poltica que gobierna el pas, porque la seleccin de las al-
ternativas es la seleccin de los conflictos y la seleccin de los conflictos
atribuye el poder (SCHATTSCHNEIDER, citado por SUBIRATS y GOM, 1998, p. 26).
Y ahora, una vez destacado el peso de lo poltico, es necesario analizar

las polticas econmicas como polticas pblicas, es decir, comprobar
cules son los valores y paradigmas que conllevan; comprobar qu mo-
delos cognitivos existen tras los actores que las definen, impulsan e im-
plantan; descubrir sus sistemas de creencias; denunciar la existencia del
combate de ideas que se quiere ocultar tras un ropaje tecnocrtico. Y,
por ello, hoy en da, en relacin a las polticas econmicas implantadas
en Latinoamrica es ineludible afirmar que: 1. No incorporan valores de-
mocrticos. 2. Se sustentan en un modelo antropolgico basado en la
idea del homo economicus. 3. Creen en la superioridad de la tcnica so-
bre la poltica. 4. Creen que la solucin puede ser fruto del conocimiento
terico de expertos. 5. Niegan la existencia de ideologa tras sus anlisis y
soluciones. 6. Priorizan los problemas macroeconmicos sobre el resto de
problemas de los pases. 7. Minusvaloran la fase de implantacin al obviar
el papel en ella de las organizaciones pblicas.
Finalmente, al basarse en concepciones pseudocientficas de la realidad,

sus fracasos han generado an mayor incomprensin entre una ciudada-
na ya desconcertada, pues dichas polticas fueron muchas veces im-
puestas contra las promesas electorales, en funcin de la inevitabilidad
de las mismas. Los ciudadanos se sintieron engaados pero pudieron
aceptar sacrificios dada la esperanza que la respuesta cientfica otorga-
ba, mas, al fracasar la misma, la desconfianza ha llegado ya al corazn
de las instituciones democrticas (PARAMIO, 2002).
100 goberna
6 El olvido de la tica como cimiento de la sociedad. Como dice recien-
temente Bernardo KLIKSBERG, el liberalismo ortodoxo tiende a separar la ti-
ca de la economa, la tica sera una cuestin de las iglesias, de las
ONG,s sociales, pero no tendra que ver con el manejo de la economa,
que sera una cuestin puramente tcnica (2004, p. 15). Frente a ello,
Douglas NORTH, tras recalcar el papel esencial que la confianza tiene para
la economa, indica que no slo basta con crear fuertes instituciones para
generar confianza, sino que sobre todo son las constricciones informales
enmarcadas en normas de conducta, convenciones y cdigos de con-
ducta asumidos internamente las que son crticas para ello (1998, p. 506).
De ah la necesidad de integrar el papel de la tica en el diseo institucio-
nal y en las polticas de desarrollo. O dicho de forma ms rotunda, es inelu-
dible insertar los valores y reglas ticas en el razonamiento econmico.
Para que existan instituciones eficaces es ineludible, entre otros factores,

que sus dirigentes y empleados acten con tica profesional o, al menos,
no sean corruptos. Ciertamente, si el tipo ideal del ser humano del que
partimos para analizar nuestra sociedad es el homo economicus, lo que
tenemos enfrente son seres privados de preocupacin por el amigo o el
enemigo, por el bien o por el mal y slo preocupados de su bienestar, en
definitiva seres no influenciables ni por valores morales ni por la solidari-
dad, encerrados en su obsesin por el clculo racional y la maximizacin
de beneficios. Imaginemos ahora que dicho tipo de seres son quienes diri-
gen nuestras instituciones pblicas, ellos son quienes gobiernan, quienes
pueblan los ministerios, quienes estn presentes en las sedes de las munici-
palidades. Evidentemente, el poder que les damos lo utilizarn para su
propio provecho. Dnde encontraremos jueces incorruptibles, honestos
recaudadores de impuestos, policas preocupados por garantizar el libre
ejercicio de las libertades. Por supuesto, en ninguna parte. Se nos dir que
al existir un Estado de Derecho estos funcionarios actuarn honestamente
por temor al castigo, pero esa afirmacin es contradictoria con la presun-
cin antropolgica previamente existente. Es cierto que en aquellas so-
ciedades donde el miedo al castigo sea mayor que la codicia, las posibili-
dades de actuacin contra los intereses generales por parte de los polti-
cos y burcratas estar minimizada. Pero para que exista castigo tienen
que existir castigadores y si stos pueden ser comprados la realidad del
castigo ser inexistente. Con ello, se genera un tpico problema de ac-
cin colectiva (BARDHAN, 1997). Incluso aunque los jueces, policas e inspec-
tores quisieran actuar honestamente slo lo haran si supieran que el resto
de jueces, policas e inspectores lo iban a hacer tambin, mas como se
presume que todos ellos son egostas y maximizadores de beneficios, su
actuacin lgica sera abusar del cargo. Ante esta terrible situacin
quin pagara impuestos? Nadie, pues todo ciudadano presumir que:
1) el resto de ciudadanos no pagan; 2) los polticos y burcratas roban el
goberna 101
dinero y, por ello, no lo utilizan para mejorar la sociedad. Y sin dinero
cmo pueden las instituciones funcionar?
Por suerte, en muchos pases los ciudadanos pagan sus impuestos, y lo ha-
cen porque creen que los otros ciudadanos tambin lo hacen y porque
creen que el gobierno se gasta honesta y eficazmente sus impuestos en
las polticas que ellos consideran necesarias. Mltiples encuestas en dife-
rentes pases as lo atestiguan (ROTHSTEIN, 2000). Sin lugar a dudas, esta afir-
macin y mltiples datos de la vida diaria nos muestran cmo el homo
economicus es una solucin simplista y degradatoria cuando se trata de
definir la naturaleza del ser humano. Las polticas universales y gratuitas de
salud o educacin lo desmienten. Tambin en numerosos pases funciona
el Estado de Derecho, y los jueces y policas cumplen eficaz y honesta-
mente su labor. Cuando se cre la figura del city manager en los Esta-
dos Unidos de Norteamrica se hizo para eliminar las prcticas corruptas
de las maquinarias polticas de los partidos. Estos funcionarios se caracteri-
zaron por su alta formacin tcnica y moral, y por actuar de forma desin-
teresada en la bsqueda del bien comn. En poco tiempo se gener la
creencia de que por regla general no podan ser comprados, y su ima-
gen pblica fue, y es, altamente positiva. En definitiva, el sistema funcion
porque estos empleados pblicos eran seleccionados y formados para no
actuar como actores econmicos, sino como actores morales; y por ello,
la solucin para pasar del subdesarrollo al desarrollo tiene ineludiblemen-
te que ver, entre otras cosas, con saber cmo generar este tipo de fun-
cionarios y cmo esparcirlos por todo el sistema de gobierno (MILLER y HAM-
MON, 1994).
Ms an, la solucin ms permanente tiene que ver con cmo generar

ciudadanos, funcionarios o no, que no acten como puros actores eco-
nmicos y que sean capaces, incluso, de sacrificar su inters particular
por el inters colectivo y la defensa de la convivencia. Pero esta solucin
no ser posible si los actores no confan en quienes gobiernan las institu-
ciones que sirven al inters colectivo. Estos ciudadanos tienen unos ma-
pas cognitivos sobre cun honestos y fiables son los responsables pbli-
cos y sus funcionarios y, en funcin de ello, se embarcan en conductas
cooperativas o en conductas egostas. En suma, unas instituciones inefica-
ces y corruptas pueden llevar a los ciudadanos de un pas a actuar ma-
yoritariamente como actores puramente econmicos en todas sus tran-
sacciones, con la consiguiente degradacin de la vida poltica y social y
el incremento sofocante de los costos de transaccin. Y viceversa, unas
instituciones honestas y eficaces pueden llevar a dichos ciudadanos a ac-
tuar como seres morales, con todos los previsibles beneficios polticos, so-
ciales y econmicos. Pero ello exige, previamente, ciudadanos honestos
en los puestos de responsabilidad, empleados pblicos que den vida a las
instituciones con todos los valores en que stas se sustentan.
102 goberna
V. CONCLUSIONES
Las polticas econmicas desarrolladas en gran parte de Amrica Latina

durante los dos ltimos decenios han tenido xito en el control de ciertas
variables macroeconmicas. Se ha controlado la inflacin y se ha reduci-
do el dficit pblico; adems, se han liberalizado mercados, se ha privati-
zado extensamente y se ha evitado la expansin del gasto pblico. Ello se
ha realizado siguiendo mecanismos isomrficos, es decir, se han transferi-
do polticas, a menudo imponindolas, a los pases, a cambio del indis-
pensable crdito, con lo que Latinoamrica se ha integrado en las polti-
cas econmicas internacionalmente promovidas desde el Consenso de
Washington. Integracin y xito seran, as pues, dos caractersticas de las
mismas.
Ahora bien, la transferencia e integracin de las polticas econmicas no

tiene por qu ser positiva. Sobre todo cuando se desconoce la realidad
institucional y estructural sobre la que opera. Las polticas pblicas deben
ser respetuosas con la realidad institucional en la que actan, si sta fun-
ciona, y si no funciona, debe contribuir a construir un soporte institucional
desde el que operar; adems, deben ser fruto del debate poltico y de la
consideracin de la opinin de todos los afectados. Ante esta ltima afir-
macin, es necesario reconocer que dichas polticas econmicas han
desconocido realidades institucionales, han menospreciado el valor de la
participacin y han contribuido a generar desconfianza.
Las polticas pblicas deben promover la democracia, y un elemento cla-

ve de una idea de democracia mnimamente avanzada es el control fi-
nal de la agenda por los ciudadanos y la comprensin ilustrada de las po-
lticas. Las polticas econmicas en Latinoamrica se han basado, a me-
nudo, en la imposicin desde arriba, sin permitir el debate nacional, y no
han pretendido ser comprendidas por los ciudadanos, fundndose en
unos criterios opacos y una concepcin tecnocrtica de la sociedad que
reflejan una aversin profunda a la transparencia.
Su xito ha reforzado estructuras y valores de desigualdad previamente

existentes, con ello han anulado otros esfuerzos que, por ejemplo, en la lu-
cha contra la corrupcin hubieran podido dar resultados positivos. La co-
rrupcin se ampara en la desigualdad y las polticas econmicas han re-
forzado dicha situacin econmica y moral. La desigualdad, a su vez, ha
reforzado la desconfianza; desconfianza a la que contribuye tambin la
persistente corrupcin. Todo ello dificulta la implantacin de una econo-
ma de mercado basada en la competencia abierta y justa, lo cual hace
perder inversiones a la economa nacional y dificulta las transacciones
econmicas.
goberna 103
Los primeros ataques al Estado y su voluntaria desvertebracin han impe-
dido reformas fiscales eficaces, han eliminado elementos institucionales
imprescindibles para controlar el funcionamiento irregular y mafioso del
mercado, han debilitado el Estado de Derecho y han producido indefen-
sin a los derechos de propiedad. Circunstancias todas ellas que han pro-
vocado ms desconfianza y la desmoralizacin de los empleados pbli-
cos honestos, con lo cual, hacia dentro de las instituciones se ha provoca-
do un vaciamiento tico, generador de ms corrupcin. La llegada de las
reformas de segunda generacin se ha encontrado ya con dicho pano-
rama.
En suma, el xito de las polticas econmicas impuestas o favorecidas por

el FMI ha provocado un fracaso de otro gran conjunto de polticas pbli-
cas, y ha debilitado las bases sociales, ticas, polticas e institucionales en
las que se asienta la gobernabilidad democrtica tal y como este autor la
entiende. De ah que considere que, ahora, la mezcla de reformas de pri-
mera y segunda generacin conviviendo en un mismo espacio fsico y
temporal, es inadecuada. Las polticas econmicas deberan adaptarse
a la filosofa que late tras la defensa de unas instituciones responsables y
eficaces, servidas por funcionarios honestos en una democracia de cali-
dad. Es decir, la bsqueda de un modelo de sociedad justo donde reine
la confianza.
O dicho mucho mejor, con palabras de Amartya SEN: el atender el as-

pecto de equidad puede, en muchas circunstancias, ayudar a promover
la eficiencia (en vez de obstaculizarla) porque puede ser que la conduc-
ta de las personas dependa de su sentido de lo que es justo y de su lectu-
ra acerca de si el comportamiento de los dems lo es (2000, p. 4).
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INSTITUCIONES Y DESARROLLO ECONMICO:
EL CASO DE AMRICA LATINA
Jos Antonio Alonso

Catedrtico de Economa Aplicada.
Director del Instituto Complutense de Estudios
Internacionales (ICEI) Espaa
SUMARIO: I. Las instituciones y el desarrollo de Amrica Latina. II. El concepto de institu-

ciones. III. Las instituciones en el desarrollo econmico. IV. Las dificultades del cambio
institucional. V. Bibliografa.
A lo largo de los pasados tres lustros, los pases latinoamericanos acome-

tieron una importante tarea de estabilizacin y reforma, que ha situado a
sus economas en mejores condiciones para afrontar un crecimiento sano
y sostenido. Lamentablemente, los costes asumidos en el proceso de re-
forma no se han traducido en mayores ritmos de crecimiento sostenido
para sus economas, ni en una reduccin significativa de los dficit socia-
les que arrastra la regin. La asimetra entre los esfuerzos realizados y los
magros resultados obtenidos en trminos de crecimiento sostenido y de
mejora de las condiciones sociales de la poblacin ha alimentado la de-
sesperanza entre determinados sectores de la ciudadana, que incluso lle-
gan a cuestionar las reformas y el sistema poltico democrtico que las
respalda, al ver frustradas sus expectativas de progreso. Semejantes resul-
tados, sin embargo, no debieran impugnar los esfuerzos realizados hasta
el momento, sino ms bien subrayar la necesidad de complementarlos
con reformas adicionales, en este caso principalmente dirigidas hacia los
marcos normativos y de estmulos en los que operan los agentes. Es una
evidencia que parte de las potencialidades productivas de la regin se
desaprovechan como consecuencia de los procesos de exclusin social,
los inadecuados incentivos y los elevados costes de transaccin que im-
pone el marco institucional existente. Parece, por tanto, muy conveniente
situar a la reforma institucional, en un sentido amplio, en el centro de las
preocupaciones internacionales. Las pginas que siguen pretenden refle-
xionar acerca del modo de afrontar esa tarea.
goberna 109
I. LAS INSTITUCIONES Y EL DESARROLLO DE AMRICA LATINA
La relevancia del marco institucional en la vida econmica de los pases

se encuentra ya anticipada en los economistas clsicos, particularmente
Adam SMITH. Ms recientemente, historiadores como NORTH (1981 y 1990) o
LANDES (1998) pusieron en evidencia la decisiva contribucin que el desa-
rrollo institucional tiene en el crecimiento econmico a lo largo de la histo-
ria. En palabras de HALL y JONES (1999: 95), es la infraestructura social el
ms bsico y fundamental determinante del comportamiento econmi-
co a largo plazo de un pas. Entendiendo por infraestructura social el
conjunto de las instituciones y polticas que definen los incentivos para el
comportamiento de los agentes econmicos. Al fin, esos incentivos pue-
den promover la innovacin y la acumulacin si estn adecuadamente
definidos o, en caso contrario, pueden estimular comportamientos de
bsqueda de rentas, corrupcin o despilfarro. Por ello, pases con similares
dotaciones econmicas bsicas pueden seguir trayectorias diferentes
como consecuencia de disponer de estructuras institucionales distintas.
Es difcil, en suma, alcanzar logros en materia de desarrollo si no se es ca-

paz de generar los marcos normativos apropiados, que potencien una
accin colectiva de calidad y permitan que los incentivos que el sistema
propicia se acomoden a aquellos socialmente deseables. El desarrollo es
un proceso gobernado; y la fragilidad de las instituciones afecta, por
tanto, a las posibilidades del cambio econmico y social que se quiere
promover. Las instituciones y las polticas determinan la capacidad de los
pases para acumular, para innovar, para adoptar nuevas tecnologas,
para adaptar las organizaciones al cambio tcnico, para permitir que los
mercados funcionen adecuadamente y para que las tensiones sociales
puedan canalizarse de forma no disruptiva. De ah la importancia para los
pases de disponer de instituciones slidas y de calidad para promover el
desarrollo.
En el caso de Amrica Latina, la historia econmica ms reciente pone

en evidencia el papel crucial que la fragilidad de las instituciones ha teni-
do en el insatisfactorio desempeo econmico de los pases de la regin.
Hasta el punto de que, en buena parte de los casos, las crisis ms recien-
tes que vienen padeciendo algunos de estos pases tienen un componen-
te manifiesto de crisis institucional (o de gobernabilidad, en un sentido
ms amplio) y no slo econmica. Es la limitada legitimidad, la debilidad
e inadecuacin de las instituciones el factor ms decisivo en la morfologa
de las crisis ms recientes. No se trata de un fenmeno nuevo. Cuando en
un reciente ensayo sobre la historia econmica de Amrica Latina se pre-
tende hacer balance del pasado siglo, se seala que la historia econ-
mica de este siglo lleva implcito un relato sobre la transformacin institu-
cional (THORPE, 1998: 4).
110 goberna
Pese a la importancia reconocida de las instituciones, lo cierto es que los
estudios econmicos slo recientemente han dedicado su atencin a es-
tos aspectos. De tal forma que el grado de conocimiento acerca del
adecuado diseo de las instituciones requeridas para el desarrollo, los
factores que promueven el cambio institucional o el impacto que cabe
atribuir a las instituciones en los niveles de eficiencia econmica son limi-
tados. Lo que obliga a avanzar en este mbito con las cautelas de quien
se adentra en un terreno todava poco explorado.
II. EL CONCEPTO DE INSTITUCIONES
Aunque existen muchas formas de entender las instituciones, cabra aludir

a ellas, de una manera genrica, como el conjunto de reglas de com-
portamiento emanadas de la sociedad y que gobiernan y dan forma a
las interacciones del ser humano, en parte porque ayudan a formar ex-
pectativas acerca de lo que los dems desean hacer (LIN y NUGENT, 1995;
2306-07). NORTH (1990) apel a una analoga iluminadora para trazar la di-
ferencia entre instituciones y organizaciones: mientras las primeras aluden
a las reglas por las que se rige la interaccin social (las reglas de juego),
las segundas seran los actores de esa interaccin (los jugadores). No obs-
tante, entre ambos se admite que existe una interrelacin obligada: las
instituciones condicionan el comportamiento de las organizaciones y s-
tas inciden sobre la evolucin de las instituciones.
No faltan crticos a la anterior visin. Recientemente, por ejemplo, GREIF

(2004) consider la definicin de North excesivamente limitada, identifi-
cando las instituciones, de forma ms amplia, como el conjunto de ele-
mentos exgenos al comportamiento de cada individuo o agente eco-
nmico, que generan una regularidad de comportamiento bien sea por-
que se consiente, se gua o se motiva. Acorde con esta definicin, las
organizaciones formaran parte de esta acepcin ms amplia de las insti-
tuciones. Cabra concebir, entonces, las instituciones como sistemas de
reglas, creencias y organizaciones que afectan y condicionan el com-
portamiento de los agentes (HELPMAN, 2004: 115). En tanto que conjunto de
reglas, las instituciones coordinan el comportamiento de los agentes y los
capacitan para actuar eficientemente, con limitados requerimientos in-
formativos; en tanto que creencias, las instituciones motivan a los agentes
el seguimiento de las reglas; y, en fin, como organizaciones, las institucio-
nes permiten la articulacin de la accin colectiva.
As pues, las instituciones se conforman como el marco de incentivos que

condiciona el comportamiento colectivo. Algunas instituciones tratan de
penalizar, otras de propiciar determinados comportamientos: en su con-
junto conforman un entramado de incentivos y penalizaciones que condi-
goberna 111
cionan la respuesta de los agentes y propician la accin colectiva. Ya
tengan una naturaleza formal (leyes o contratos, por ejemplo) o informal
(normas y costumbres), las instituciones ayudan a limitar los grados de in-
certidumbre con que operan los agentes, reduciendo los costes de tran-
saccin que rigen en la sociedad.
Ahora bien, nada garantiza que las instituciones efectivamente existentes

en un momento dado en un determinado pas ofrezcan las respuestas efi-
cientes que se requieren para su desarrollo, en el sentido de que promue-
van aquellos comportamientos que se consideran socialmente deseables.
De hecho, puede suceder que un pas carezca de las instituciones nece-
sarias para promover determinados cambios o que las existentes se asien-
ten sobre un diseo inadecuado de los incentivos (CHANG y EVANS, 2000;
AOKI, 2001). Para promover el desarrollo, sin embargo, es clave disponer de
aquellas instituciones requeridas para alinear los incentivos econmicos
con los beneficios y costes sociales del proceso de cambio. De ah la im-
portancia de estudiar los criterios para disear instituciones de calidad,
que potencien su impacto sobre la eficiencia y el crecimiento econmico.
III. LAS INSTITUCIONES EN EL DESARROLLO ECONMICO
Aunque no de forma conclusiva, los estudios empricos tienden a demos-

trar la relacin existente entre la calidad de las instituciones y la dinmica
de crecimiento de los pases (ALONSO, 2000). As lo apuntan los estudios
cross-country, que estudian la asociacin entre ambas variables, como
los realizados por KNACK y KEEFER (1995), MAURO (1995), o KAUFMANN, KRAAY y ZOI-
DO-LOBATN (1999a y b). Las limitaciones en la informacin emprica rele-
vante y la ausencia de un modelo terico convincente del cambio institu-
cional dificultan la obtencin de resultados ms concluyentes. Aun as, la
impresin genrica apunta a la relevancia que los factores institucionales
tienen en las posibilidades de desarrollo de un pas. No obstante, ms all
de esta evidencia, es relevante conocer el sentido de la relacin causal
supuesta, dada la potencial endogeneidad de la relacin considerada.
La bsqueda de factores exgenos que permitiesen clarificar la relacin
llev a investigar el papel que la geografa y las influencias histricas han
tenido en la formacin de las instituciones, motivando un debate que ani-
m la investigacin en este campo a lo largo del ltimo lustro.
As, mientras que DIAMOND (1997), GALLUP, SACHS y MELLINGER (1998) o Sachs
(2001) defendieron el papel que la geografa (latitud, clima, cercana a
los mercados o proximidad al mar) tiene en la determinacin del desarro-
llo, otros autores como HALL y JONES (1999), EASTERLY and LEVINE (2003), RODRIK,
SUBRAMANIAN y TREBBI (2002) o ACEMOGLU, JOHNSON y ROBINSON (2002) insistieron en
la precedencia de las instituciones en la explicacin de la trayectoria
112 goberna
econmica de los pases. En particular, en este ltimo caso, se demostr
la falta de correspondencia entre los pases que eran desarrollados en el
pasado y los que lo son en el presente (reversal of fortune), revelando el
papel secundario, respecto a las instituciones, de las condiciones geogr-
ficas (por definicin, relativamente inmutables en el tiempo).
Tambin se trataron de poner en relacin las posibilidades de crecimiento

de los pases en desarrollo y la calidad de las instituciones legadas por la
potencia colonial respectiva. Esta relacin constituye el centro de la argu-
mentacin de NORTH, SUMMERHILL y WEINGAST (2000), al contrastar la evolucin
de Norte y Sur Amrica y los diferentes sistemas de gobierno de sus res-
pectivas metrpolis (Reino Unido y Espaa, respectivamente). Por el con-
trario, ENGERMAN y SOKOLOFF (1997) y SOKOLOFF y ENGERMAN (2000) enfatizan el
papel que los recursos y la dotacin de recursos de los pases tuvieron en
la especializacin productiva de las colonias y, a travs de ellas, sobre los
sistemas de gobierno, la desigualdad y la calidad de las instituciones. Esta
misma posicin, que insiste ms en las condiciones locales que en la natu-
raleza del poder colonial como clave en la explicacin del desarrollo insti-
tucional y del crecimiento ser ricamente documentada en los influyentes
trabajos de ACEMOGLU, JOHNSON y ROBINSON (2001, 2002).
Teniendo en cuenta el efecto sistemtico que el marco legal tiene en la

generacin de incentivos y en la defensa del derecho de propiedad, otros
estudios trataron de estudiar el sistema jurdico y su relacin con el creci-
miento econmico. En concreto, LA PORTA et al. (1998) estudiaron los efec-
tos del sistema legal en la proteccin de los derechos del inversor, la regu-
lacin de la actividad empresarial, la normativa laboral y la calidad del
gobierno. Al tiempo, DJANKOV et al (2002) y DJANKOV, LA PORTA et al. (2003) es-
tudiaron la eficiencia de los diversos sistemas jurisdiccionales y su implica-
cin sobre la vida econmica, otorgando una relativa ventaja a aquellos
que se basan en procedimientos consuetudinarios (tradicin anglosajona),
ms que en normas civiles escritas (tradicin latina). A su vez, ACEMOGLU y
JOHNSON (2003) confirmaron el importante papel que las instituciones pro-
tectoras de los derechos de propiedad tenan en la promocin del creci-
miento econmico.
Tambin ha sido objeto de anlisis la mutua relacin existente entre las

polticas y la calidad de las instituciones: una relacin que se presume cir-
cular. Uno de los aspectos ms estudiados en este mbito es la relacin
entre la apertura econmica y la calidad de las instituciones. El efecto de
la apertura internacional sobre las instituciones parece claro: la apertura
impone una mayor disciplina al comportamiento de los agentes, estable-
ce un marco de mayor competencia, reduciendo las actividades de bs-
queda de rentas, incrementa el nivel de complejidad y riesgo de las res-
puestas colectivas, favoreciendo el desarrollo institucional, y favorece el
aprendizaje e innovacin en el proceso de cambio institucional (World
goberna 113
Bank, 2002). Estas previsiones fueron confirmadas, entre otros, por ISLAM y
MONTENEGRO (2001) y WEI (2000), que revelan que la apertura es un determi-
nante significativo de la calidad de las instituciones.
Pero de forma similar cabe admitir la relacin de sentido inverso: la mayor

calidad de las instituciones facilita el proceso de apertura econmica. En
primer lugar, porque un marco institucional adecuado reduce los costes
de transaccin, las actividades de corrupcin y de bsqueda de rentas y
los niveles de riesgo e incertidumbre con que operan los agentes econ-
micos (ANDERSON y MARCOUILLER, 1999). Estos mismos factores pueden incre-
mentar el atractivo del pas para los agentes inversores extranjero, facili-
tando la apertura de la cuenta de capital (ARTETA, EICHENGREEN y WYPLOSZ,
2001). Pero, adems, la existencia de un marco institucional adecuado
facilita la gobernabilidad del proceso de apertura, reduciendo los niveles
de conflicto social que todo cambio suscita, a travs de la coordinacin y
compensacin de los agentes sociales.
Estas relaciones de carcter circular se extienden a otros mbitos de la

poltica econmica, como los que aluden a la transparencia de procedi-
mientos, la corrupcin o el fomento de la competencia, entre otros (EAS-
TERLY, 2002; BANERJEE y IYER, 2002).
IV. LAS DIFICULTADES DEL CAMBIO INSTITUCIONAL
Ahora bien, cul es el diseo institucional ms adecuado para la promo-

cin del proceso de desarrollo? Lo primero que es necesario para avan-
zar en la respuesta del anterior interrogante es renunciar a las respuestas
de carcter general o a las opciones universales. Como advierte GREIF
(2004), el anlisis institucional debe adoptar un enfoque contingente, alta-
mente especfico a cada realidad social. El contexto propio de cada
caso es esencial porque es posible la existencia de mltiples equilibrios en
la respuesta institucional dada a un problema dado, sin que quepa la po-
sibilidad de una respuesta universal ptima para toda situacin y lugar.
Las instituciones que pueden ser buenas para un determinado perodo
pueden no serlo para otro y las que se adecuan a una determinadas
condiciones pueden ser perjudiciales cuando aquellas se alteran. El anli-
sis gentico y contextual de los procesos puede clarificar las instituciones
particulares existentes en cada caso e iluminar la bsqueda de criterios
para promover la calidad institucional. Lo que obliga a una combinacin
de anlisis histrico, estudio de contexto y aplicacin creativa de un mar-
co analtico derivado de la teora de juegos para determinar las respues-
tas institucionales ms adecuadas a cada caso.
114 goberna
Una segunda pregunta relevante es sobre qu tipo de instituciones se
debieran centrar los esfuerzos? Dada la existencia de mltiples comple-
mentariedades, es difcil identificar a un solo subconjunto de instituciones
como el responsable del proceso de desarrollo. Ms bien es necesario
mantener una visin agregada, que integre un conjunto amplio de institu-
ciones como relevante, tomando en cuanta tanto las relaciones que
cada una tiene con el proceso de desarrollo como las interacciones que
rigen entre ellas. Pues bien, RODRIK (1999) alude a cinco tipos de institucio-
nes cruciales para el adecuado comportamiento de los mercados. Se tra-
ta de las alusivas a: i) los derechos de propiedad, que determinan la ca-
pacidad de control sobre los rendimientos del esfuerzo inversor; ii) los me-
canismos de regulacin, para afrontar los fallos de mercados; iii) las
instituciones fiscales y monetarias, para promover la estabilidad en el
comportamiento dinmico de la economa; iv) las instituciones para el
aseguramiento social, al objeto de aminorar los niveles de riesgo con que
operan los agentes sociales; y v) las instituciones para la gestin del con-
flicto, que traten de propiciar la cooperacin y complementariedad en-
tre los agentes sociales.
No obstante, esta primera clasificacin podra ampliarse conveniente-

mente, de acuerdo con los mbitos ms cruciales de la vida econmica.
Diez son las que aqu se sugieren:
En primer lugar, el marco normativo y el clima de polticas requerido para

la defensa del derecho de propiedad, de modo que exista garanta para
la apropiacin de los esfuerzos inversores y productivos.
En segundo lugar, instituciones para la adecuada gestin macroecon-

mica del pas, que garanticen la estabilidad, disminuyan la exposicin al
riesgo y faciliten un entorno adecuado a la promocin de los ajustes re-
queridos por el proceso de crecimiento.
En tercer lugar, un marco fiscal adecuado, eficiente, justo y con capaci-

dad recaudatoria, de modo que permita al Estado la provisin de bienes
pblicos a la sociedad. Al fin, la provisin adecuada de bienes pblicos
bsicos a la sociedad (orden pblico, justicia, salud, educacin, protec-
cin ambiental) constituye un resorte bsico para la legitimacin y enrai-
zamiento social de las instituciones.
En cuarto lugar, disponer de las instituciones bancarias, financieras y de

supervisin necesarias para alentar el proceso de ahorro, inversin y creci-
miento econmico. Unas instituciones tanto ms relevantes si, adems, la
economa afronta un proceso de apertura financiera (WYPLOSZ, 2001).
En quinto lugar, las instituciones del mercado laboral, para facilitar que la
reasignacin que el proceso de crecimiento demanda se haga con la
goberna 115
menor rigidez y coste. Aunque el mercado laboral es importante, en reali-
dad este requisito debiera extenderse al conjunto de los mercados de
factores, incluido la tierra, puesto que todos ellos estn implicados en el
proceso de reasignacin asociado al crecimiento y a la apertura econ-
mica.
En sexto lugar, las instituciones para el aseguramiento (y la cohesin ) so-

cial, en la medida en que sobre ellas descansa la accin compensadora
frente a la mayor exposicin al riesgo que incorpora el proceso de creci-
miento y apertura econmica y frente a los cambios distributivos que
aquellos procesos pudieran suscitar.
En sptimo lugar, debiera disearse una poltica de competencia que ga-

rantice que el cambio econmico va a venir acompaado de un proce-
so de activacin del clima de competencia en los mercados, como ga-
ranta de la promocin de la competitividad.
En octavo lugar, instituciones para la correccin de los fallos de mercado

relacionados con la coordinacin econmica. Lo que puede condicionar
la accin inversora pblica y el diseo de la poltica industrial para alentar
el cambio en la especializacin productiva.
En noveno lugar, las instituciones para la promocin de la integracin eco-

nmica internacional, relacionadas con los mecanismos de proteccin
existentes, con las polticas de promocin de las exportaciones, de regula-
cin de la inversin directa y de control de los movimientos de capital.
Y, finalmente, disponer de instituciones adecuadas para el gobierno de la

empresa, de tal modo que se facilite su transparencia y responsabilidad
social y estimule su implicacin en un proceso sostenido de creacin de
renta y empleo, transformando las iniciativas creativas en proyectos em-
presariales.
Son todos mbitos relevantes para el proceso de desarrollo, pero cmo

alentar la creacin de ese marco institucional? Se entiende que, en gene-
ral, el proceso de cambio institucional tiende a ser evolutivo, marcado por
una secuencia gradual en el tiempo, altamente dependiente de la infra-
estructura institucional previa (path dependence) y condicionado por los
cambios en el entorno y por las circunstancias de la dinmica social (y po-
ltica) vigente. No obstante, no parece que exista una teora comprensiva
del cambio institucional que resulte convincente. La idea de que el proce-
so de cambio sigue una dinmica autoselectiva (como plantea la tradi-
cin evolucionista), que hace que de forma espontnea sobrevivan las
instituciones ms eficientes, no parece corresponderse con la realidad;
como tampoco parece que lo haga el supuesto de que el cambio institu-
cional responda exclusivamente a la lucha de intereses o a la bsqueda
116 goberna
de rentas de los agentes, individuales o colectivos, en el complejo escena-
rio del mercado poltico (tal como sugiere la tradicin de la eleccin pbli-
ca). El proceso de cambio institucional parece notablemente ms com-
plejo, incorporando no slo factores materiales, sino tambin factores cul-
turales (visiones del mundo, en suma), altamente especficos a la realidad
social de cada caso (CHANG y EVANS, 2000). Esto es lo que hace que sea dif-
cil trasplantar modelos institucionales previamente existentes o generar re-
alidades institucionales exnovo en un determinado pas.
En suma, el cambio institucional suele ser lento, complejo y polticamente

costoso. Esto es lo que explica la emergencia, en algunos casos, de lo
que QIAN (2003) ha denominado transitional institutions: frmulas destina-
das a adaptar el marco institucional vigente a cambios en el entorno,
que no responden en absoluto a las frmulas cannicas de las institucio-
nes ptimas, pero que permiten, a travs de un ejercicio de prueba y
error, corregir ineficiencias a travs de un proceso altamente especfico.
Las frmulas de liberalizacin econmica en China, a travs de un proce-
dimiento de doble va, pueden ser un ejemplo de estas transitional institu-
tions (LAU, QIAN y ROLAND, 2000), como tambin lo pueden ser, en ese mismo
pas, las Empresas de Aldea como frmula de compromiso entre merca-
do y propiedad colectiva (QIAN, 2003). Tambin constituye una frmula
transitoria, muy alejada de los cnones del diseo institucional ptimo de
una sociedad de mercado, las exitosas frmulas de participacin social y
de control de los buscadores de rentas derivadas de la cultura tribal en
Bostwana (ACEMOGLU, JOHNSON y ROBINSON, 2003) o las combinaciones entre
apertura comercial y proteccin del mercado domstico que se deriva
de la experiencia de la Zona Franca de Exportacin en Mauricio (RODRIK,
1999). Se trata en todos los casos de frmulas altamente especficas a las
condiciones de cada pas y notablemente alejadas de las respuestas
convencionalmente ptimas, pero que sealan un camino gradual de
correccin de ineficiencias que se ha demostrado que funciona.
Los ejemplos citados no definen frmulas de respuesta obligada, pero lla-

man la atencin acerca de las cautelas con que se ha de observar el su-
puesto de que existen respuestas institucionales ptimas de carcter uni-
versal, como virtualmente se deriva del recetario emanado del Consenso
de Washington. El cambio institucional puede inspirarse en experiencias
ajenas, pero finalmente es un proceso altamente especfico y muy asen-
tado en una dinmica local. Como seala RODRIK (2003: 12), Se pueden
conseguir buenas instituciones, pero hacerlo requiere experimentacin,
voluntad de salir de la ortodoxia y atencin a las condiciones locales. A
este conjunto de requisitos cabra aadir otro adicional: se requiere ade-
ms el tiempo necesario para que los procesos de adaptacin surtan sus
efectos. Lo que subraya la conveniencia de una cierta gradualidad en los
procesos de cambio.
goberna 117
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120 goberna
DEMOCRACIA E REFORMA DO ESTADO NO
BRASIL: UM BALANO CRTICO DAS
MUDANAS POLTICOINSTITUCIONAIS
RECENTES
Ricardo Carneiro
Escuela de Gobierno de la Fundacin Joo Pinheiro
Belo Horizonte Minas Gerais. Brasi
SUMARIO: Resumo. I. Introduo. II. Desigualdades, instituies e institucionalizao na

formao da sociedade brasileira. III. O encaminhamento e os resultados da reforma
do Estado no Brasil. IV. Democracia, reforma do Estado e Governana. V. Concluses.
VI. Bibliografa.
RESUMO
As duas ltimas dcadas do sculo passado testemunharam a ocorrn-

cia de profundas transformaes polticas e institucionais focadas no Esta-
do e suas relaes com a sociedade e o mercado, num processo que
adentra o sculo XXI e envolve um conjunto amplo e variado de pases,
distribudos por diferentes partes do globo. O artigo examina a insero
do Brasil nessa onda reformista, onde salienta a adoo de uma agen-
da pblica que privilegia a promoo da estabilidade macroeconmica
e confere centralidade ao ajuste fiscal, num contexto caracterizado pelo
retorno institucionalidade democrtica. O texto discute as dificuldades
polticas e operacionais subjacentes conciliao das exigncias ad-
vindas da busca da estabilizao macroeconmica com as expectativas
de reduo da pobreza e melhorias da condio de vida da populao,
suscitadas pela restaurao da democracia. A anlise realizada mostra
que o encaminhamento dado questo expressa uma escolha poltica
que deixa em segundo plano, mais uma vez, o enfrentamento da perver-
sa herana social brasileira, e tenta explicar as razes que levaram a tal
opo. A prevalncia de uma cidadania precria apontada, nas con-
cluses, como o principal entrave ao aprofundamento da democracia e
a uma relao mais profcua entre Estado e sociedade.
goberna 121
I. INTRODUO
Como observa Hirschman, em cada poca existe um consenso geral,

um contrato tcito a respeito das regras que fazem a economia funcio-
nar e dos limites atribudos ao papel econmico do Estado (1996: 167).
Na viso que se tornou dominante na transio para os anos oitenta, a
crise que se instaurou no capitalismo foi percebida e tratada como ma-
nifestao do excesso do intervencionismo estatal nas relaes alocati-
vas e distributivas da sociedade. Em lugar de aperfeioar a coorde-
nao de mercado, corrigindo suas falhas e imperfeies, o Estado
estaria, na verdade, comprometendo a racionalidade e a eficincia de
sua dinmica operacional. Resumidamente, o Estado havia se tornado
muito grande e a administrao pblica ineficiente ou pouco eficaz. A
necessidade de financiamento de um dficit pblico descontrolado
atuava no sentido de drenar recursos da esfera produtiva, de um lado,
enquanto a hipertrofia do poder da burocracia estatal sufocava a eco-
nomia e provocava a anemia da sociedade civil, de outro.
Assim, se no ps guerra, o consenso construdo em torno das proposies

tericas keynesianas apontava na direo da expanso do Estado e da
concomitante ampliao de sua capacidade de interveno, nos anos oi-
tenta o desafio que se coloca o de formular e implementar uma nova
concepo de Estado, capaz de lidar adequadamente com as presses
da globalizao dos mercados, alcanando nveis mais elevados de ra-
cionalidade, eficincia e eficcia, dentro do contexto democrtico. Fa-
zer o Estado funcionar melhor a um menor custo tornou-se a palavra de or-
dem (REZENDE, 2002: 163), sobre a qual se estruturam as agendas reformis-
tas que vo se disseminar por diferentes regies do planeta ao longo do
perodo contemporneo. So reformas de contedos e encaminhamen-
tos os mais diversos, com resultados tambm variados, o que, deve-se re-
conhecer, em nada surpreende. De fato, difcil imaginar que os comple-
xos padres de interveno governamental e de funcionamento dos mer-
cados apresentem caractersticas estveis ou similares em todos os pases.
Interessa destacar, no entanto, que sob essa pluralidade de formas de
concepo e de implementao, aquilo que vem sendo designado
como reforma do Estado segue um modelo mais geral de inspirao co-
mum, que se articula em torno de dois eixos principais: o ajuste fiscal e a
promoo de mudanas institucionais orientadas para a melhoria da per-
formance do setor pblico.
O ajuste fiscal surge como uma espcie de resposta natural per-

cepo da rota explosiva de crescimento dos dficits pblicos nas princi-
pais economias capitalistas em meados dos anos setenta. O relativo equi-
lbrio financeiro e oramentrio apresentado pelas contas pblicas at o
primeiro choque do petrleo ser profundamente alterado ao longo dos
122 goberna
anos subsequentes, refletindo os efeitos dos processos de ajustamento re-
cessivo postos em prtica na ampla maioria desses pases. O segundo
choque do petrleo, como j exaustivamente discutido pela literatura in-
ternacional, conduz ao prolongamento ou mesmo aprofundamento das
polticas de natureza recessiva, o que vem conferir carter estrutural ao
desequilbrio das finanas pblicas.
Solidifica-se, nesse ambiente de crise, a viso de que os Estados teriam

perdido, em graus variados, sua capacidade de manejar adequadamen-
te o dficit pblico como instrumento de poltica econmica, exigindo
medidas mais incisivas e eficazes de controle e contingenciamento fiscal
das atividades dos governos. Isto se materializa numa agenda reformista
focada na reviso do papel intervencionista do Estado na economia e na
sociedade, e capaz de atender aos imperativos da globalizao. As po-
lticas propostas com tal finalidade combinam, sob formas variadas, inicia-
tivas de liberalizao econmica e financeira, aes de desregulamen-
tao, em especial do mercado de trabalho, privatizaes em setores di-
versos da economia, reformulaes na estrutura tributria, alm,
evidentemente, de cortes seletivos nos gastos pblicos e maior controle
das presses sobre sua expanso.
O segundo eixo das reformas direciona a ateno para a questo da

melhoria da performance do setor pblico. O ajuste fiscal empreendido
mostrou-se relativamente exitoso quanto aos propsitos de estancar e re-
verter o descontrole das finanas pblicas, trazendo, em seu bojo, mu-
danas importantes no s nas funes e atividades desempenhadas
pelo Estado, como no tamanho e perfil das despesas governamentais. No
entanto, tais mudanas no tornavam, por si s, as polticas pblicas mais
eficientes, nem asseguravam respostas adequadas e suficientes s
presses sociais advindas da dinmica do jogo democrtico.
com esse propsito que ser desencadeado um novo e abrangente

conjunto de iniciativas reformistas, de cunho poltico-institucional, enfati-
zando aspectos referentes organizao e funcionamento do aparato
estatal, suas relaes com a sociedade e o mercado. Sem desconhecer
os riscos de uma simplificao excessiva, o esforo empreendido busca a
consecuo de dois objetivos principais, estreitamente articulados entre
si. O primeiro tem a ver com o redesenho e modernizao das prticas e
procedimentos da administrao pblica, de forma a incrementar sua
capacidade de gesto e melhorar seu desempenho operacional, impri-
mindo uma lgica gerencial sua atuao, na linha das proposies afi-
nadas com o paradigma da new public management. O segundo guar-
da relao com o reforo dos mecanismos de participao e controle
social na definio e implementao da agenda pblica, congruentes
com a noo mais geral de governana democrtica. Especialmente
em contextos federativos, o processo tende a assumir forte conotao de
goberna 123
descentralizao, com a transferncia de funes, papeis e responsabili-
dades para os nveis locais de governo, numa tentativa de promover uma
maior aproximao entre as polticas sociais e o exerccio da cidadania.
Seguindo a trajetria das economias capitalistas centrais, os pases da

Amrica Latina de um modo geral no escapam onda reformista foca-
da na transformao do papel do Estado e no redesenho dos instrumen-
tos que este dispe para governar. Iniciadas timidamente nos anos oiten-
ta24, no rastro da crise do endividamento externo que afeta a ampla
maioria das economias regionais, as aes de cunho reformista ganham
impulso nos anos noventa, referenciando-se nas recomendaes do de-
nominado Consenso de Washington. Sob os auspcios de agncias multi-
laterais, como o Fundo Monetrio Internacional e o Banco Mundial, para
ficar nos mais conhecidos, a reforma do Estado adquire centralidade na
agenda poltica da regio, com especial destaque para o Brasil. A des-
peito da implementao recente e at certo ponto parcial no permitir
avaliaes mais conclusivas sobre a natureza e o alcance efetivo das
mudanas polticas e institucionais empreendidas sob o signo das refor-
mas, h um relativo consenso de que os resultados obtidos tendem a ficar
muito aqum do prometido, o que envolve, em particular, a proviso
de servios sociais bsicos populao.
O presente artigo procura examinar o evolver do processo de reforma do

Estado que vem sendo implementado no Brasil, entendendo-o como ilus-
trativo de iniciativas congneres que se desenrolam em grande parte da
Amrica Latina. A linha de argumentao adotada no texto se funda-
menta na proposio mais geral de que o encaminhamento e os resulta-
dos das reformas pretendidas so fortemente influenciados por dois
traos marcantes da conformao da sociedade brasileira: o alto grau
de tolerncia da populao face s desigualdades sociais e econmicas
presentes na vida cotidiana e o baixo grau de estabilidade e efetividade
das instituies que sustentam e disciplinam as relaes societais em sen-
tido amplo. O primeiro aspecto dificulta a formao de consensos mni-
mos acerca de valores e princpios a serem observados no exerccio da
atividade governativa, liberando-a de compromissos mais slidos e sus-
tentados com as noes de liberdade e equidade. Isto se traduz numa
tendncia prevalncia de solues individuais em detrimento de so-
lues coletivas, o que se aplica, em particular, s polticas voltadas ao
atendimento das necessidades de consumo de bens e servios bsicos
ou essenciais da populao e de garantia de proteo ao indivduo, que
do contedo substantivo idia de cidadania. O segundo aspecto au-
menta em muito o grau de incerteza ou imprevisibilidade referente con-
24
exceo do Chile, que se configura como uma espcie de vanguarda mundial das
reformas pr mercado, servindo de laboratrio para a experimentao poltica da or-
todoxia neoliberal.
124 goberna
duta a ser adotada pelos diversos agentes, o que inclui o prprio gover-
no, nas transaes que fazem entre si, estimulando ou favorecendo pos-
turas oportunistas e a preferncia por resultados no curto prazo em detri-
mento de horizontes temporais mais longos. De um lado, cria dificuldades
adicionais ao esforo de coordenao de interesses por parte do gover-
no, aumentando a complexidade imbricada no exerccio de suas
funes de regulao e controle. De outro, abre oportunidades e, por-
que no dizer, incentiva o despotismo estatal, e com ele, o voluntarismo,
a improvisao e a busca de solues pela linha de menor resistncia,
freqentemente equivocadas ou ineficientes.
II. DESIGUALDADES, INSTITUIES E INSTITUCIONALIZAO NA

FORMAO DA SOCIEDADE BRASILEIRA
As desigualdades econmicas e sociais constituem um trao caractersti-

co da realidade brasileira, subjacente concepo mesmo da idia de
nao. O que se quer afirmar, mais especificamente, que a construo
do pas prescinde, por assim dizer, de um consenso mnimo acerca de ob-
jetivos a serem perseguidos e de princpios e valores coletivos a serem res-
guardados, capazes de formar uma identidade nacional e uma cultura
social e poltica suficientemente slidas e compartilhadas para balizar o
processo de tomada de decises sobre problemas e interesses comuns,
notadamente no que se refere conformao de uma noo objetiva
de cidadania. A esse respeito, o que se observa historicamente no Brasil
um grau muito elevado de tolerncia ante as desigualdades e os dese-
quilbrios, que informa as relaes cidado-cidado e cidado-governo.
De fato, a natureza estrutural da desigualdade como um elemento cons-

titutivo do processo de formao e desenvolvimento da sociedade brasi-
leira no estranha nossa historiografia e produo acadmica. A
idia da existncia de um dualismo os dois Brasis sempre esteve pre-
sente em diversos estudos e anlises que, ao longo do tempo, tm se de-
dicado a formar uma viso mais compreensiva de nossa realidade en-
quanto nao, seus problemas e potencialidades. O que muda, a rigor,
a nfase que se d a um determinado aspecto em detrimento de outro,
acompanhando a evoluo da noo que se tem de desenvolvimen-
to. Assim que, nas interpretaes correntes at meados dos anos ses-
senta, prevalecia o contraponto entre um Brasil moderno, representado
por regies e lugares inseridos numa dinmica de industrializao e urba-
nizao relativamente acelerada, e um Brasil arcaico, formado por re-
gies e lugares imersos numa economia agrria, estagnada e de baixo
grau de mercantilizao. Nos anos setenta, o contraponto entre moderno
e arcaico formas capitalistas e pr-capitalistas de produo cede es-
pao para interpretaes mais focadas nos resultados profundamente
goberna 125
desiguais ou assimtricos do esforo desenvolvimentista empreendido no
ps guerra. Esse tipo de interpretao pode ser sintetizado na expresso
Belndia, cunhada por Edmar Bacha (1976) para retratar a justaposio
de um Brasil onde se concentram os resultados positivos do desenvolvi-
mento econmico alcanado no perodo, que apresenta indicadores
econmicos e sociais prximos aos do grupo de pases mais desenvolvi-
dos, como a Blgica, e um Brasil que ficou para trs, isto , que no par-
tilha dos ganhos do desenvolvimento, apresentando indicadores tpicos
dos pases menos desenvolvidos, como a ndia. Cabe ressaltar que a es-
colha das referncias Blgica e ndia no arbitrria, mas sinaliza para
a distribuio interna dos frutos do desenvolvimento, com benefcios con-
centrados numa frao pouco expressiva do territrio e da populao,
simbolizada pela Blgica, deixando de fora a maior parte do territrio e
da populao, simbolizada pela ndia.
Acompanhado as mudanas que se processam na concepo domi-

nante acerca da noo de desenvolvimento, cada vez mais impregna-
da de contedos que transcendem a dimenso econmica e a idia de
crescimento, o eixo das interpretaes focadas no dualismo presente na
realidade brasileira tende a se deslocar na direo dos aspectos relacio-
nados distribuio de renda e s oportunidades de incluso econmi-
ca e social da populao. sobejamente conhecido que o Brasil no
propriamente um pas pobre, mas sim um pas profundamente injusto e
desigual, com muitos pobres (BARROS et al, 2000: 11). As desigualdades na
distribuio de renda, no padro de bem estar social e nas condies de
vida da populao so no apenas muito acentuadas, mas, o que
mais grave, de natureza estrutural, isto , se reproduzem ao longo do tem-
po.
A perversidade que caracteriza o perfil da distribuio de renda no Brasil

e sua estabilidade no tempo podem ser vistas no Grfico 1. Recorrendo a
indicadores produzidos por BARROS et al. (2000), constata-se que a parcela
formada pelo grupo correspondente a 1% dos indivduos mais ricos da so-
ciedade brasileira se apropria de uma renda superior detida pela meta-
de da populao total. A assimetria na distribuio de renda ganha con-
tornos mais ntidos ao se observar que os 10% mais ricos ficam com cerca
de 50% da renda disponvel, enquanto os 50% mais pobres se conten-
tam com pouco mais de 10% da renda total (BARROS et al., 2000). E essa
desigualdade de uma estabilidade impressionante, pouco ou quase
nada se alterando ao longo do perodo considerado, que vai do final dos
anos setenta ao final dos anos noventa.
126 goberna
GRAFICO 1
PROPORO DA RENDA APROPRIADA PELOS 10% MAIS RICOS, 50%
SEGUINTES E 40% MAIS POBRES, NO BRASIL, NO PERODO DE 1977-1998
Fonte: Construdo com base nas informaoes contidas na Pesquisa Nacional por Amos-
tra de Domiclios (PNAD).
Nota: A rea correspondente aos 10% mais ricos est recortada pela linha que repre-
senta a parcela da renda apropiado somente pelos 1% mais ricos.
Obs: Extrado de Barros, Ricardo P. et al. (orgs.). Evoluo recente da pobreza e desi-
gualdade: marcos preliminares para a poltica social no Brasil, pg 25. In. Cadernos Ade-
nauer 1: Pobreza e Poltica Social. So Paulo: Fundao Konrad Adenauer, 2000.
A estabilidade constitui tambm um trao caracterstico da evoluo dos

indicadores de indigncia e de pobreza no pas, como denotam os da-
dos da Tabela 1 . Tomando de emprstimo, mais uma vez, indicadores
produzidos por BARROS et al. (2000), constata-se que a parcela de indigen-
tes no total de famlias brasileiras em 1998 13,9% do total fica muito
prximo do resultado correspondente ao ano de 1977 16,3% do total. O
mesmo se pode dizer acerca da evoluo do grau de pobreza, com a
participao das famlias vivendo com renda inferior denominada lin-
ha de pobreza oscilando em torno de patamares mdios de 40% a 45%
do total no perodo que vai de 1977 a 1998. Em termos absolutos, o estu-
do de Barros et al. apontava a existncia, no Brasil, de um contingente de
mais de 50 milhes de pessoas inscritos numa situao de pobreza ao fi-
nal dos anos noventa, dos quais mais de 21 milhes configuram-se como
indigentes.
goberna 127
RENDA MDIA FAMILIAR NA REGIO METROPOLITANA DE BELO HORIZONTE,
POR AGRUPAMENTOS DE SETORES CENSITRIOS, EM 2002
acima de 20 SM (6)
de 10 a 20 SM (15)
de 5 a 10 SM (45)
de 4 a 5 SM (24)
de 3 a 4 SM (52)
de 2 a 3 SM (62)
de 1 a 2 SM (19)
de 1/2 a 1 SM (2)
at 1/2 SM (27)
128 goberna
TABELA 1
EVOLUO DA INDIG NCIA E DA POBREZA NO BRASIL, EM ANOS
SELECIONADOS
Indigncia Pobreza
Ano percentual de N de indigentes percentual de N de pobres

indigentes (em milhes) pobres (em milhes)
1977 16.3 16.8 39.6 40.7

1979 20.7 22.0 42.6 45.2
1981 15.9 17.3 38.8 42.0
1982 18.8 22.0 43.1 50.6
1983 19.4 23,4 43.1 51.9
1984 25.0 30.7 51.0 62.7
1985 23.6 29.8 50.4 63.5
1986 19.2 25.1 43.5 56.9
1987 9.8 13.1 28.2 39.6
1988 18.5 25.1 40.8 55.4
1989 22.1 30.5 45.3 62.5
1990 20.7 29.3 42.9 60.6
1992 21.3 30.8 43.8 63.1
1993 19.3 27.1 40.8 57.3
1994 19.5 27.8 41.7 59.4
1995 14.6 21.6 33.9 50.2
1996 15.0 22.4 33.5 50.1
1997 14.8 22.5 33.9 51.5
1998 13.9 21.4 32.7 50.1
Fonte: Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD)

Notas: As linhas de pobreza e indigncia utilizadas foram da regio metropolitana de
So Paulo
Obs: Extrado de Barros, Ricardo P. et al (orgs.). Evoluo Recente da pobreza e desi-
gualdade: marcos preliminares para a poltica social no Brasil, pg. 15. In: Cadernos Ade-
nauer 1: Pobreza e poltica social. So Paulo: Fundao Konrad Adenauer, 2000.
Pobreza e riqueza se justapem, numa dualidade social to enraizada

que faz da injustia social um fenmeno natural, no sentido de um ele-
mento j incorporado ao cotidiano. Os resultados da renda mdia fami-
liar referentes ao ano de 2002 permitem uma viso mais ntida da perver-
sa realidade social brasileira. Tomando-se a Regio Metropolitana de Belo
Horizonte como um microcosmo da nao, constata-se, pela obser-
goberna 129
vao direta do Mapa 1, as enormes disparidades dos nveis de renda e,
consequentemente, de desenvolvimento e qualidade de vida subjacen-
tes tessitura das relaes sociais que conformam e estruturam o espao
regional. Bolses de pobreza com indicadores tpicos de pases de bai-
xo grau de desenvolvimento convivem e cercam reas com indicado-
res tpicos de pases de elevado padro de desenvolvimento. Os dois Bra-
sis se entrelaam, plotados no mesmo territrio, como se a realidade de
um no tivesse nada a ver com a realidade do outro, denotando o alto
grau de tolerncia ou mesmo de indiferena da sociedade face s desi-
gualdades sociais, iniquidade e misria.
Essa tolerncia ou indiferena ante as desigualdades e os desequilbrios

ajuda a explicar a estabilidade das disparidades sociais ao longo do tem-
po histrico, anteriormente comentada. Vale dizer, a nao brasileira nun-
ca teve, dentre os objetivos que movem a atuao do Estado, uma preo-
cupao efetiva, e no meramente retrica, para com a promoo de
uma maior equidade social, a garantia de um patamar mnimo de vida
digna ao conjunto da populao. Prevalece, na formulao e implemen-
tao da poltica publica nacional, uma opo por solues individuais
em detrimento de solues coletivas quanto ao acesso e consumo de
bens e servios sociais bsicos, como os servios de sade e educao.
Ao contrrio do que se passa nos pases capitalistas desenvolvidos, onde o
Estado se preocupa, ainda que em graus variados, em conferir aos indiv-
duos, enquanto cidados, uma relativa independncia face ao mercado
no atendimento de suas necessidades bsicas de consumo, atravs de in-
vestimentos na proviso de bens pblicos ou de consumo coletivo e na
montagem de uma rede de proteo e seguridade social abrangente e
universalizada, o que se observa no Brasil uma tendncia crescente no
sentido de os indivduos buscarem adquirir independncia face ao setor
pblico no atendimento destas mesmas necessidades bsicas de consu-
mo. Disto resulta a precarizao da noo de cidadania, que, esvaziada
de uma componente mais slida de direitos sociais, tem conseqncias
adversas para o prprio funcionamento da democracia, repercutindo nas
relaes que se estabelecem entre Estado e sociedade questo que
ser retomada mais frente.
Outra caracterstica marcante da realidade brasileira o baixo grau de

enraizamento das instituies que regulam e ordenam as mltiplas re-
laes societais que nela se processam, e o grau tambm reduzido de
efetividade no cumprimento de seus dispositivos e prescries. Nada mais
ilustrativo, a esse respeito, do que a freqncia com que o pas troca de
Constituio. Na sua curta histria como nao independente, o Brasil j
teve cinco cartas constitucionais distintas, a ltima delas promulgada em
1988. O problema, contudo, no pra aqui. A volatilidade da ordem
constitucional tende a ser amplificada por dois tipos de conduta reco-
130 goberna
rrentes na praxis institucional do pas. A primeira tem a ver com a profcua
produo de emendas constituio, que, em vrias circunstncias,
acabam desfigurando o texto original. A segunda guarda relao com a
postergao da regulamentao operacional de diversos dispositivos ou
proposies do texto aprovado, inviabilizando sua aplicao.
A instabilidade da ordem constitucional brasileira incide, em particular,

sobre as instituies representativas da democracia. A vida poltica do
pas, como de resto da Amrica Latina, marcada pela ocorrncia de
surtos autoritrios, relativamente freqentes e prolongados, interrompen-
do a normalidade democrtica e, por conseqncia, dificultando sua ins-
titucionalizao. No custa lembrar que o retorno institucionalidade de-
mocrtica ocorrida no ps guerra teve curta durao, sendo interrompi-
do pelo golpe militar de 1964. Por sua vez, vo transcorrer mais de duas
dcadas para a plena retomada da democracia, que s ser formal-
mente reestabelecida com a promulgao da Constituio de 88.
Mesmo na vigncia da democracia, contudo, o controle do governo pelos

demais poderes tende a ser deficiente, para dizer o mnimo, refletindo o bai-
xo grau de efetividade dos mecanismos de cheks e balances institudos. Pre-
valece historicamente no Brasil uma forte concentrao de poder poltico
na esfera do executivo, que busca ampliar ao mximo seu grau de liberda-
de na tomada de decises, recorrendo a prticas e procedimentos variados
com vistas a neutralizar ou minimizar o controle externo sobre o exerccio da
atividade governativa. No perodo recente, um dos principais expedientes
adotados com tal propsito consiste no uso indiscriminado de medidas pro-
visrias25, resultando numa produo legal que supera sistematicamente a
produo mdia do Congresso (DINIZ, 1998; LOUREIRO, 2001). Tomando de em-
prstimo a anlise de DINIZ, se em algumas oportunidades, a ao do Execu-
tivo foi obstruda pela resistncia do Congresso, o saldo, sobretudo no que
diz respeito s reas decisivas para o comando da economia, revela a su-
premacia do primeiro. Este poder tem, de fato, determinado a agenda e o
contedo da produo legal do pas, processo, em grande parte respons-
vel pela corroso da autonomia do Legislativo (1998: 15), transformado, na
prtica, num poder menor ou secundrio (SANTOS FILHO, 1997).
De forma similar ao Legislativo, o Judicirio brasileiro tambm se defronta

com grandes dificuldades no tocante ao exerccio de um controle mais
efetivo sobre as aes do governo. Passando ao largo de uma discusso
mais aprofundada da questo, suficiente, para efeitos do desenvolvi-
mento da argumentao aqui pretendida, mencionar a desenvoltura
do Governo Collor empossado em 1990 em promover mudanas insti-
tucionais profundas sem nenhum planejamento e, o que mais grave,
25 Medidas Provisrias so atos legislativos extraordinrios adotados pelo Chefe do Executivo
goberna 131
sem nenhuma considerao quanto viabilidade jurdica de suas de-
cises e aos impactos ou efeitos delas decorrentes. Num voluntarismo
exacerbado, implementou um plano absolutamente catico e descone-
xo de reforma da administrao pblica (FIGUEIREDO, 2004: 169), em si-
multneo a um programa de estabilizao monetria que se assentava
no confisco dos depsitos vista e dos investimentos financeiros da popu-
lao junto ao sistema bancrio. Esse comportamento imperial, revesti-
do de flagrante desprezo para com os preceitos legais que regem a ad-
ministrao pblica, no foi tolhido pelo Judicirio, numa evidncia em-
prica muito forte da baixa capacidade institucional de responsabilizao
pblica dos governantes prevalecente no pas, a despeito dos inegveis
avanos nesta direo introduzidos pela Constituio de 88.
Os limites dos mecanismos institucionalizados de controle e responsabili-

zao dos governantes particularmente agudos no caso brasileiro tm
sido tratados por ampla literatura poltica contempornea, que aponta
para a importncia do controle social, exercido tanto pela mdia quanto
pela sociedade civil organizada. Isto passa pelo efetivo envolvimento dos
cidados nos negcios pblicos, o que exige a criao e institucionali-
zao de canais capazes de assegurar a participao social e fomentar
o debate pblico. Essa questo, contudo, ultrapassa em muito a di-
menso meramente administrativa da criao de mecanismos e instru-
mentos para o exerccio do controle social. Alm dos dilemas mais am-
plos que perpassam o funcionamento de qualquer democracia pluralista
(DAHL, 1982; LINDBLOM, 1993), h que se considerar, no caso da Amrica Lati-
na em geral e do Brasil em especial, o fenmeno das desigualdades so-
ciais, que afetam dramaticamente o exerccio da cidadania.
III. O ENCAMINHAMENTO E OS RESULTADOS DA REFORMA DO ESTADO

NO BRASIL
Os anos oitenta so tratados no Brasil, similarmente grande parte da

Amrica Latina, como dcada perdida, denotando o fato de a econo-
mia nacional ter apresentado, no perodo, um desempenho medocre, com
taxa de crescimento mdio anual prximo ao da populao. Trata-se, evi-
dentemente, de uma interpretao simplificadora, marcada por forte redu-
cionismo econmico, e que negligencia por completo transformaes im-
portantes ocorridas no perodo, sobretudo na dimenso poltico-institucio-
nal. A dcada perdida constitui, na verdade, um perodo de transio,
onde comea a ser construdo um novo modelo de organizao e funcio-
namento do Estado e de suas relaes com a sociedade e o mercado.
Esse processo ser caracterizado pelo evolver simultneo de dois movi-

mentos, que correm em paralelo, e que apontam para direes conflitan-
132 goberna
tes no tocante definio da agenda pblica e ao papel a ser desem-
penhado pelo Estado na economia e na sociedade. O primeiro reflete o
relativo esgotamento do modelo de desenvolvimento e industrializao
moldado no ps guerra, com a exausto de seus mecanismos de financia-
mento o que se expressa nos elevados nveis de endividamento interno e
externo e no recrudescimento da inflao e de sua lgica intrnseca de
funcionamento, com o fechamento das possibilidades de crescimento
baseado na substituio de importaes. Sua orientao aponta para a
priorizao poltica da estabilizao macroeconmica, em detrimento da
promoo do crescimento econmico, e a reduo do intervencionismo
estatal, sempre e onde possvel. O segundo tem a ver com a redemocrati-
zao da vida poltica do pas, que se consolida com a reintroduo de
eleies diretas para a presidncia da repblica e culmina na promul-
gao da j citada Constituio de 88. Sua direo aponta para a am-
pliao dos direitos de cidadania a garantia de direitos sociais bsicos e
universalizados , conjugada maior democratizao da esfera pblica,
em busca da equidade e da justia social, atravs do incremento da par-
ticipao da populao no encaminhamento das questes de interesse
coletivo e da descentralizao, entre outros mecanismos.
As sinalizaes contraditrias no tocante ao contedo objetivo da agen-

da pblica e ao papel a ser desempenhado pelo Estado, que transpare-
cem nas iniciativas mudancistas dos anos oitenta, vo ser resolvidas, por
assim dizer, nos anos noventa, quando se faz uma clara opo pelas re-
formas de cunho liberalizante, alinhadas ao denominado Consenso de
Washington. Sob o comando do governo federal, a estabilizao macro-
econmica se impe como prioridade absoluta na agenda pblica, o
que converge para a necessidade impostergvel de promover o equil-
brio das contas pblicas, transformando o ajuste fiscal num fim em si mes-
mo. Do processo ir resultar o esvaziamento do contedo objetivo dos di-
reitos de cidadania preconizados na Constituio de 88, de um lado, e
da autonomia decisria e capacidade de interveno dos governos sub-
nacionais, de outro, erodindo, na prtica, o rearranjo do pacto federativo
tambm inscrito no texto constitucional.
3.1. O LONGO CAMINHO NA DIREO DA ESTABILIZAO MACROECON-

MICA: PRIVATIZAO, REFORMA ADMINISTRATIVA E AJUSTE FISCAL
A crise do endividamento externo do incio dos anos oitenta constitui o ve-

culo que favorecer a introduo, na Amrica Latina, da agenda de refor-
mas liberalizantes que comea a ser gestada nos pases capitalistas centrais
ainda nos anos setenta. O processo guarda estreita relao com as condi-
cionalidades impostas pelos organismos financeiros internacionais, principal-
mente o Fundo Monetrio Internacional, bem como os planos de reestrutu-
goberna 133
rao da dvida modelados pelos governo americano os Planos Backer e
Brady na concesso de emprstimos e financiamentos com a vistas ad-
ministrao do balano de pagamentos. Liberalizao econmica, privati-
zao e controle das contas pblicas so as recomendaes bsicas de
um receiturio de pretensa aplicao universal e que ser seguido, em
graus variados, pelos pases da regio, com destaque para o Brasil.
O impulso decisivo na direo da implementao, no pas, da agenda re-

formista preconizada pelo Consenso de Washington dado pelo Governo
Collor, que desencadeia aes no sentido da liberalizao econmica,
focadas na reduo do protecionismo, da privatizao e da reestrutu-
rao administrativa. Do ponto de vista da ao administrativa, onde
vo se concentrar os principais esforos do governo, tal reforma redundou
na demisso ou dispensa de 112 mil servidores, alm de outros 45 mil que
optaram pela aposentadoria. O significado objetivo das iniciativas refor-
mistas do governo condensado, com muita acuidade, por Santos, na
expresso desmobilizao de ativos. De acordo com o autor, alm da
desestruturao de setores inteiros da administrao federal, esta reforma
no deixou resultados perenes, quer em termos de cultura reformista, quer
em termos de metodologia, tcnicas ou processo (1997: 49).
, contudo, no Governo Fernando Henrique Cardoso, que a opo pela

aplicao das reformas de cunho liberal v-se definitivamente consagra-
da. O vetor do processo consiste na proposio e implantao do deno-
minado Plano Real, voltado a combater uma inflao que havia resisti-
do a vrias tentativas anteriores de estabilizao, deixando como lega-
dos um estoque nada desprezvel de experimentos polticos fracassados e
a consequente desmoralizao da heterodoxia econmica. O sucesso
obtido pelo plano de uma inflao prxima a 50% ao ano, observada
em junho de 1994, passou-se a taxas anualizadas de, respectivamente,
14,8%, 9,3% e 7,5% no trinio seguinte contribuiu para transformar a esta-
bilidade macroeconmica na prioridade central da agenda pblica,
eclipsando de vez objetivos como a promoo do crescimento econmi-
co e a melhoria no padro de distribuio de renda.
Na esteira do Plano Real, a estabilizao macroeconmica passou a se

escorar, crescentemente, numa poltica monetria restrititiva e numa pol-
tica fiscal voltada para o financiamento dos encargos da dvida pblica.
A combinao de juros reais em patamares elevados, para manter a
atratividade do pas ao capital estrangeiro e esvaziar eventuais presses
inflacionarias, de um lado, com a prioridade conferida ao pagamento
das despesas financeiras da administrao pblica, de outro, levou no
s ao crescimento explosivo do estoque da dvida, mas a uma transfern-
cia, sem precedentes histricos, de recursos pblicos para o setor finan-
ceiro ou, mais especificamente, para os financiadores do dficit governa-
mental, conforme dados da Tabela 2.
134 goberna
TABELA 2
NECESSIDADE DE FINANCIAMENTO DO SETOR PBLICO, NO BRASIL,
NO PERODOS DE 1995-2001
As necessidades de financiamento das despesas financeiras do setor p-

blico explicam, por assim dizer, o encaminhamento das reformas que
sero empreendidas a partir da segunda metade dos anos noventa. Indo
direto ao ponto, sob uma retrica que enfatiza a modernizao e o au-
mento da eficincia do setor pblico, o governo empreende aes que
visam, em ltima instncia, gerar recursos para a administrao do ser-
vio da dvida.
Num primeiro momento, a nfase do esforo reformista recai na reduo

do tamanho do Estado, conduzido sob uma perspectiva essencialmente
financeira. De um lado, procede-se ao enxugamento da mquina p-
blica, atravs da demisso incentivada de servidores considerados exce-
dentes ou pouco produtivos, da transferncia de servidores no dis-
pensveis para organismos independentes ou para-estatais, da terceiri-
zao de atividades subsidirias ou de apoio, entre outras medidas,
tendo como orientao primria o corte ou conteno de gastos com o
funcionalismo. De outro, implementa-se um programa abrangente de pri-
vatizao, que transfere, para a rbita do mercado, uma gama expressi-
va de servios de utilidade pblica anteriormente providos pelo governo.
Os avanos obtidos nesse campo foram considerveis, num processo que
no contempla nenhum princpio ou critrio de seletividade. A intensida-
de das iniciativas privatizantes pode ser inferida a partir da drstica re-
duo dos dispndios estatais com investimentos em infra-estrutura
econmica: as despesas do governo federal na rea, que somavam
aproximadamente 30% do total de seus gastos no financeiros nos anos
goberna 135
sessenta e setenta, recuam para pouco mais de 2% do total na segunda
metade da dcada de noventa.
Com o gradativo esgotamento das possibilidades de privatizao e da

margem de manobras para corte de despesas com o funcionalismo, o
governo federal parte para um segundo ciclo de reformas, que se funda-
menta em trs mecanismos principais: o incremento da receita tributria,
o aprofundamento do corte das despesas na rea social e a imposio
de um controle severo sobre a gesto financeira das esferas sub-nacio-
nais de governo. Ao mesmo tempo em que se retira da prestao de ser-
vios sociais bsicos, a Unio promove uma progressiva e sistemtica ele-
vao e centralizao da carga tributria, apropriando-se de fatias cres-
centes da receita arrecadada. Em complemento, limita drasticamente a
autonomia poltica e administrativa dos governos sub-nacionais, atravs
de instrumentos polticos e institucionais variados, com destaque para a
denominada Lei de Responsabilidade Fiscal26.
Passando ao largo da implementao de uma reforma tributria capaz

de assegurar uma adequada capacidade de realizao de gasto s di-
ferentes esferas da administrao pblica a opo pelas solues de
retorno mais imediato , o governo federal promove um substancial incre-
mento da carga tributria do pas, que salta de um patamar mdio de
24,8% do PIB nos anos oitenta para 29,4% do PIB em 1995, atingindo 32,7%
do PIB em 2000 para alcanar o elevado nvel de 36,3% do PIB em 2003
(REZENDE E OLIVEIRA, 2004). E o faz, basicamente, atravs da elevao de al-
quotas das denominadas contribuies sociais, cujas receitas no so
partilhadas com os governos sub-nacionais. Em conseqncia, aumentou
em muito sua parcela da arrecadao em detrimento de estados e mu-
nicpios, j que o incremento de receita obtido no implica o concomi-
tante incremento das transferncias intergovernamentais, como se ver
mais frente.
Ao contrrio das polticas monetria e cambial, a gesto da poltica fiscal

envolve necessariamente todas as esferas da administrao pblica.
Como no se pode esperar uma cooperao espontnea o problema
olsoniano da ao coletiva dos diversos nveis de governo, tal coope-
rao tem de ser obtida, seja atravs do estmulo ou da coero. No
caso brasileiro, a escolha recai na coero. Em termos mais especficos, a
busca da efetividade no cumprimento das metas que passam a ser esta-
belecidas no campo fiscal a obteno de supervits primrios ambicio-
sos, fixados atualmente na faixa de 4,25% do PIB vai se escorar na utili-
zao do oramento como instrumento de controle , de um lado, e na
garantia da cooperao compulsria das instncias sub-nacionais de go-
26 Lei Complementar n 101, de 4 de maio de 2000,
136 goberna
verno, atravs da renegociao das dvidas dos estados e da promul-
gao da Lei de Responsabilidade Fiscal, de outro.
Aps um processo gradativo de aperfeioamento, que se inicia ainda

nos anos oitenta, em funo das negociaes do pas com o FMI, o ora-
mento se transforma num efetivo instrumento de controle, no tanto pol-
tico no sentido do controle da sociedade sobre o governo , mas princi-
palmente administrativo e econmico, sobretudo no que se refere
atuao das esferas sub-nacionais da administrao pblica. No tocante
aos estados, a situao crtica de endividamento que, grosso modo,
apresentavam em meados dos anos noventa, criou oportunidades a que
o governo federal aumentasse o grau de controle sobre a gesto finan-
ceira dos mesmos. O mecanismo utilizado foi a renegociao das dvidas
estaduais com a Unio, condicionada a um compromisso formal e rigoro-
so com o equilbrio fiscal. O cumprimento dos acordos firmados tem sido
observado, j que o governo federal conta com o bloqueio das trans-
ferncias constitucionais de recursos como instrumento para punir a de-
sero. O ato final e decisivo na instrumentalizao do controle sobre as
contas pblicas consiste na promulgao da Lei de Responsabilidade Fis-
cal, que, sob a retrica atraente da responsabilizao dos governantes,
restringe, num sentido amplo, a autonomia decisria dos governos, obri-
gando-os e a um esforo permanente e, em diversas circunstncias,
irrealista, como ilustrado pelos dados da Tabela 3 de compromisso com
o oramento equilibrado27.
TABELA 3
VINCULAES DA RECEITA CORRENTE LQUIDA ORAMENTO DE 2003
Categorias R$ milhes % da RCL

Receita Corrente Lquida 11.899
Despesas Obrigatrias e Vinculadas 12.038 101,2
Pessoal (ativos e inativos) 8.990 75,6
Servio da dvida 1.754 14,7
Sade (exceto pessoal) 639 5,4
FUNDEF e Educao (exceto pessoal) 376 3,2
FAPEMIG 86 0,7
Fundos (exceto sade) 193 1,6
Fonte: Oramento Fiscal do Estado de Minas GeraisElaborado pela Assessoria Econ-

mica/SEF.
27
Nos nveis sub-nacionais de governo, o ajuste vem sendo feito predominantemente
pelo lado das despesas, dada a baixa elasticidade de suas receitas.
goberna 137
Da nfase atribuda ao ajuste fiscal resulta a centralidade da rea fazen-
dria como locus decisrio ou poder poltico de fato da administrao
pblica brasileira. O controle da despesa, que assume posio de desta-
que, tende a se apoiar em dois mecanismos principais: iniciativas volta-
das racionalizao e reduo dos gastos de custeio onde se inclui o
achatamento salarial dos servidores , e a tentativa de acomodar as
necessidades de investimentos nas reas sociais, o que se aplica tambm
rea de infra-estrutura econmica, estreita disponibilidade financeira,
num procedimento que pode ser descrito como financiamento pelo res-
duo oramentrio. A contraface do processo a intensificao do mo-
vimento de mercantilizao da prestao de servios essenciais popu-
lao, como sade, educao, previdncia e a prpria segurana pbli-
ca, que, ao mesmo tempo, reflete e refora o sucateamento do
aparato estatal encarregado da proviso de tais servios.
3.2 A PERSISTNCIA DE UMA CIDADANIA PRECRIA: A FRUSTRAO OU

MALOGRO DAS DIRETRIZES POLTICAS DA CONSTITUIO DE 88
A partir do momento em que o Estado especialmente o governo federal

se desobrigou da responsabilidade de promover o desenvolvimento
econmico com a transferncia de tal incumbncia para a esfera do
mercado era de se esperar que houvesse uma maior concentrao de
esforos e recursos em polticas sociais , isto , que finalmente tivesse che-
gado a hora de se comear o resgate da enorme dvida social do pais.
nessa direo que apontava a proposio, em meados da dcada de
noventa, de uma nova agenda de reformas sociais, voltada teoricamen-
te, na expresso utilizada por Snia Draibe, ou retoricamente, numa leitu-
ra mais direta, para a melhora da eficincia e da equidade (1999: 102).
Na prtica, contudo, os avanos ocorridos ficaram muito aqum do de-
sejvel. Recorrendo anlise empreendida pela autora, efetivamente
reformada foi apenas a poltica de sade, embora tenham sido significa-
tivas as mudanas no campo dos programas sociais e do enfrentamento
da pobreza. (...) Na poltica educacional, as importantes mudanas res-
tringiram-se praticamente ao ensino fundamental (...), [enquanto] reas
como habitao, saneamento bsico e transportes coletivos [entre in-
meras outras] praticamente estiveram ausentes da recente agenda mu-
dancista (1999: 102). No s estiveram, mas, vale acrescentar, esto e,
muito provavelmente, continuaro fora de qualquer esforo consistente e
coerente de uma poltica social sria e responsvel.
Na verdade, a construo de uma sociedade mais justa e solidria cons-

titui um desafio que a nao brasileira e, mais especificamente, sua elite
dirigente, nunca quis ou sempre se esquivou de enfrentar, at porque re-
presenta tarefa complexa, tanto do ponto de vista tcnico-operacional,
138 goberna
quanto, e principalmente, do ponto de vista poltico-institucional. A esse
respeito, pode-se afirmar que o Brasil moderno apresenta uma trajetria
peculiar no tocante definio do contedo objetivo da agenda pbli-
ca e na escolha das estratgias de poltica para promov-la. Tal trajetria
caracterizada pelo que se pode denominar de prioridades excludentes
algo na linha de uma coisa de cada vez, no porque os objetivos
perseguidos sejam excludentes a priori, mas porque as estratgias propos-
tas e adotadas pelos governos que se sucederam ao longo do tempo as-
sim o determinaram. Em outras palavras, prevalece no pas uma con-
cepo de poltica pblica convergente com a idia de que no existe
almoo grtis e que as solues para se alcanar os fins pretendidos en-
volvem sangue, suor e lgrimas, no dizer de Hirschman (1996).
Assim, durante dcadas a prioridade foi conferida ao crescimento econ-

mico, qual se subordinavam objetivos como estabilidade macroecon-
mica e, principalmente, distribuio de renda e melhoria do padro de
bem estar social. Em meados dos anos oitenta, o controle da inflao co-
mea a deslocar o crescimento como objetivo central da poltica gover-
namental para se consolidar como prioridade absoluta na agenda pblica
nos anos noventa. Distribuio de renda e melhoria nas condies objeti-
vas de vida do conjunto da populao so, mais uma vez, sacrificados,
congruente com a noo de que no existe almoo grtis. Esse resultado
guarda relao, de um lado, com a ausncia de princpios e valores social-
mente partilhados, capazes de formar uma identidade nacional e assegu-
rar uma base slida de solidariedade e de coeso social interna, e, de ou-
tro, com os limites da democracia em fazer prevalecer os interesses da
maioria, constituda, no pas, por indivduos e famlias imersos na pobreza ou
na misria mais abjeta.
Isto posto, no surpreende que a descentralizao de funes referentes

proviso de servios na rea social, introduzida na Constituio de 88 com
o propsito de aumentar sua eficcia e eficincia, esteja sendo feito com
o descompromisso e, porque no dizer, a irresponsabilidade pblica que
tende a caracterizar a atuao dos governantes brasileiros, de um modo
geral, quando se defrontam com assuntos que tm, como principais inte-
ressados, os segmentos mais pobres, ainda que majoritrios, da populao.
Ressalvadas as poucas excees apontadas por Draibe (1999), o que vem
ocorrendo uma retirada, no acordada nem planejada, do governo fe-
deral acompanhado, em diversas circunstncias, por governos estaduais
da prestao direta de servios e polticas pblicas anteriormente de sua
competncia, numa descentralizao compulsria que delega, por
omisso ou vacuidade, a responsabilidade de atendimento aos governos
locais, independente das respectivas capacidades que estes tm em assu-
mi-la. E essa capacidade , na ampla maioria dos casos, muito restrita, tan-
goberna 139
to do ponto de vista da mobilizao de recursos financeiros, quanto do
ponto de vista tcnico e operacional.
Existem atualmente no Brasil mais de 5,5 mil municpios, dos quais expressi-
va parcela mais de 1,3 mil foi criada no perodo posterior promul-
gao da Constituio de 88. Deste total, a ampla maioria de peque-
no porte, com populao inferior a 20 mil habitantes, dependendo forte-
mente de transferncias de receitas dos governos federal e estadual. A
despeito de favorecidos por tais transferncias e de estarem na linha de
frente da prestao direta de servios bsicos populao, os governos
locais tm participao relativamente modesta na receita arrecada pelo
setor pblico. Embora sua fatia na receita lquida tenha passado de 13,9%
do total em 1989 para 16,03 % do total em 1995, fruto da descentrali-
zao de recursos induzida pela Constituio, h uma tendncia de re-
verso da trajetria nos anos mais recentes, conforme dados da Tabela 4.
Em 2001, a parcela correspondente aos municpios recua para 14,16% do
total, refletindo a forma como o governo federal vem ampliando a carga
tributria do pas, na qual privilegia claramente seus interesses em detri-
mento dos governos sub-nacionais. Sem romper com a legalidade, sua
ao quebra, na prtica, a armadura do pacto federativo. Mas isto pou-
co importa para uma sociedade acostumada ao atropelo sistemtico
de suas instituies.
TABELA 4
RECEITA LQUIDA DISPONVEL DOS ENTES FEDERADOS NO BRASIL, EM ANOS
SELECIONADOS.
Ano Unio(%) Estados(%) Municpios(%)
1989 61,10 25,00 13,90

1995 56,38 27,59 16,03
2001 59,35 26,49 14,16
Fonte: Torres, Marcelo de Figueiredo. Estado, democracia e administrao pblica no

Brasil , pg. 127. Rio de Janeiro : Editora FGV, 2004.
Do ponto de vista dos recursos humanos, levantamento realizado pelo Ins-

tituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) apurou a existncia, em
2001, de um total de 3.630 mil servidores pblicos vinculados adminis-
trao municipal no Brasil. Trata-se, em sua grande maioria, de funcion-
rios desmotivados, mal remunerados, sem treinamento ou profissionali-
zao, sem planos de carreira, muitas vezes com salrios (...) atrasados
140 goberna
(TORRES, 2004: 88) ou mesmo inferiores ao valor do salrio mnimo do pas28,
reconhecidamente baixo. A situao particularmente adversa nos pe-
quenos municpios das regies mais pobres, onde a burocracia no se en-
contra adequadamente aparelhada para lidar com as atividades de
maior complexidade da gesto pblica, nos aspectos contbil, financeiro
e oramentrio, nem para prestar servios de sua competncia com um
padro aceitvel de qualidade, em reas essenciais populao, como
educao e sade. A dimenso do problema transparece com nitidez
na anlise realizada por Torres, segundo a qual, apesar das enormes
carncias sociais, alguns programas do governo federal no esto sendo
implementados e os recursos no so repassados para os municpios (...)
simplesmente porque estes no conseguem fazer prestao de contas
dos gastos ou no atendem s exigncias legais necessrias para a libe-
rao dos recursos (2004: 89). Em diversas circunstncias, sequer se tem,
no nvel local, a informao da existncia de determinados programas e
da possibilidade de, atravs deles, aumentar os recursos aplicados na
proviso de bens e servios populao.
O quadro no muito diferente do ponto de vista do ponto de vista tc-

nico e operacional. Uma ilustrao das limitaes em que se encontram
imersas os governos de grande parte das municipalidades pode ser dada
pelas condies de acesso e uso das modernas tecnologias de infor-
mao. De acordo com dados do Ministrio das Comunicaes, a par-
cela de municpios brasileiros que dispunham de provedores locais da in-
ternet era de apenas 6% do total em 2002. Por sua vez, levantamento do
IBGE mostra que, no final de 2003, somente 1.344 prefeituras municipais,
ou cerca de 24% do total, contavam com pgina oficial na internet (TO-
RRES, 2004), numa circunstncia em que a Lei de Responsabilidade Fiscal
exige transparncia na gesto governamental, determinando que as ati-
vidades pertinentes conduo das finanas pblicas os planos de go-
verno, os oramentos, as prestaes de contas etc fiquem disposio
da sociedade, de forma ampla e de fcil acesso.
Em sntese, as mudanas polticas e institucionais postas em movimento

no pas desde a promulgao da Constituio de 88 transferiram, para a
esfera dos governos locais, um conjunto importante de atribuies, nota-
damente em reas sociais cruciais ao bem estar e qualidade de vida
da populao. No entanto, embora o municpio tenha sido elevado
condio de ente federativo, no houve uma preocupao efetiva em
dot-lo da necessria capacidade administrativa e financeira, para de-
sempenhar, com eficincia, as competncias e atribuies que lhe foram
delegadas. A descentralizao de receitas revela-se claramente insufi-
ciente, alm de instvel ou descontnua, e o apoio poltico na melhoria
28 O salrio mnimo brasileiro eqivale a cerca de US$ 90,00.
goberna 141
do aparelhamento tcnico e administrativo praticamente inexiste. Num
pas marcado por profundas desigualdades sociais e regionais, a pre-
sena de um elevado nmero de municpios fiscal e administrativamente
frgeis, que se vem forados a desempenhar a ampla gama de polti-
cas pblicas que foram descentralizadas, dificilmente pode conduzir a
aumentos substantivos e generalizados na eficcia e na qualidade dos
servios prestados coletividade. Quem paga a conta, mais uma vez,
o segmento da sociedade que no pode prescindir do Estado no aten-
dimento a necessidades bsicas de consumo, tratadas, em qualquer so-
ciedade civilizada, como direitos elementares da cidadania.
IV. DEMOCRACIA, REFORMA DO ESTADO E GOVERNANA
Na arguta anlise que faz das reformas administrativas empreendidas no

Brasil, Lima Jr. (1998) chama a ateno para determinados aspectos que
se deve ter em mente quando das iniciativas reformistas de um modo ge-
ral, especialmente no tocante a uma adequada compreenso da natu-
reza objetiva das mudanas pretendidas e das dificuldades que cercam
sua implementao. A questo mais crucial e que interessa mais de perto
aos propsitos desse artigo tem a ver com aquilo que o autor denomina
de retrica da reforma. O cerne do argumento que toda e qualquer
tentativa de mudana, gradual ou radical, sempre feita em nome da
eficcia, da eficincia e da melhoria do desempenho do setor pblico. E
mais, que a reforma em particular a soluo para maximizar os objeti-
vos acima, bem como para resolver inmeros outros problemas enfrenta-
dos pelo pas, preparando-o para o futuro. Embora os resultados desej-
veis sejam sempre afirmados com clareza, a relao entre as mudanas
sugeridas e os resultados sempre tnue, no demonstrada e, portanto,
discutvel e nem sempre convincente. No h na argumentao propos-
ta elementos que, ipso facto, eliminem possibilidades de mudanas alter-
nativas. A retrica aproxima-se, assim, perigosamente da f, exceto,
claro, quando o nico objetivo a poltica de fazer caixa, ou, na melhor
das hipteses, de ajudar a garantir o equilbrio macroeconmico (1998:
21/22). Trata-se de uma retrica que se sustenta numa simplificao anal-
tica, envolvendo idias ou concepes abrangentes, de pretensa apli-
cao universal, e, como tal, alheia histria, isto , s especificidades
dos arranjos polticos, econmicos e sociais que tipitificam uma dada so-
ciedade ao longo de sua trajetria evolutiva. No o debate que impor-
ta e sim o convencimento, numa lgica perversa onde se busca masca-
rar os interesses que de fato sero favorecidos e os que sero sacrificados
ou prejudicados, de forma a minimizar a emergncia de dissensos que
possam vir a comprometer ou atrasar a implementao do esforo refor-
mista.
142 goberna
Interessa ressaltar, aqui, a pouca ateno que vem sendo dada, na dis-
cusso e no encaminhamento das iniciativas reformistas no Brasil, re-
lao estreita que se estabelece entre o desempenho da administrao
pblica e a evoluo e consolidao dos direitos de cidadania. Como in-
dica Bobbio (1982), os diversos tipos de direitos civis, polticos e sociais
refletem tipos tambm diferenciados de relao entre o indivduo, en-
quanto cidado, e o Estado. De um modo geral, os direitos sociais so fru-
tos da demanda ou presso do cidado ao Estado, e se ancoram no
exerccio dos direitos polticos, que asseguram a participao e a influn-
cia dos cidados na conduo dos negcios do Estado. A trajetria dos
pases capitalistas com padres de bem estar e qualidade de vida mais
elevados mostra a interdependncia desses direitos na relao do ci-
dado com o Estado. Indo direto ao ponto, o progressivo alargamento
daquilo que o Estado faz e a melhoria da qualidade dos servios que pres-
ta resultam da presso e negociao poltica ou, mais especificamente,
do confronto e da conciliao de interesses que se processam na socie-
dade, mediatizados pelas instituies da democracia. Pode-se dizer, as-
sim, que a qualidade da ao estatal sua interveno na economia e
na sociedade depende fortemente da qualidade da democracia. E a
qualidade da democracia, por sua vez, depende da qualidade da cida-
dania, o que remete efetiva capacidade que os indivduos tm de
exerc-la.
H relativo consenso na historiografia brasileira acerca da natureza pecu-

liar da evoluo dos direitos de cidadania no pas, em especial no tocan-
te aos direitos sociais. O marco do processo remete ao regime varguista29,
instaurado nos anos trinta do sculo passado, quando vo ser estrutura-
das as bases de um sistema nacional de proteo e seguridade social. Tal
sistema se articula em torno das relaes formais de trabalho, criando
uma espcie de cidadania regulada, de alcance limitado, que deli-
neia, no nascedouro, o cdigo gentico de uma poltica social excluden-
te, cujo resultado ser a reificao ou reproduo da desigualdade no
tempo, e no sua atenuao
A cidadania regulada, que inaugura a era dos direitos sociais no Brasil,

segmenta a sociedade em trs grupos sociais: o primeiro formado pelos
indivduos que prescindem, ou podem prescindir, da proteo e assistn-
cia do Estado no acesso a servios sociais bsicos; o segundo, constitudo
por trabalhadores legalizados, que contam com a cobertura do Estado;
e o terceiro, composto pelo restante da populao, que no pode pres-
cindir da ao do Estado, mas que fica condenada prpria sorte. A
intensificao do movimento de industrializao e urbanizao no ps
guerra acelera as transformaes na conformao estrutural da socieda-
de, repercutindo nos rumos impostos ao encaminhamento da poltica so-
cial. De um lado, o adensamento de uma classe mdia urbana alarga o
goberna 143
segmento populacional que pode prescindir dos servios pblicos na
rea social, recorrendo a solues individuais, atravs do mercado. De
outro, a crescente concentrao populacional nos meios urbanos, com a
concomitante ampliao do nmero de assalariados e sua maior organi-
zao, refora a presso pelo alargamento e melhoria da qualidade dos
servios prestados pelo Estado. O golpe militar de 64, rompendo com a
institucionalidade democrtica, interrompe a trajetria que se desenhava
de um possvel crculo virtuoso, de reforo recproco, dos direitos polticos
e sociais, com implicaes adversas para a dinmica de construo da
cidadania.
A reinstaurao de um regime autoritrio, que se estende at meados dos

anos oitenta, esvazia a presso poltica sobre o Estado e sufoca o descon-
tentamento social. A prioridade ento conferida ao aprofundamento da
industrializao da economia brasileira e o esforo estatal dispendido nes-
ta direo repercutem na capacidade governamental de mobilizar recur-
sos em outras frentes de interveno, afetando, em particular, suas aes
na rea social. Assim, a despeito de alguns avanos importantes em deter-
minados aspectos, como a extenso da cobertura do sistema de segurida-
de social aos trabalhadores rurais, a correo das desigualdades sociais
mantm-se perifrica na agenda pblica. Numa implicao um tanto ou
quanto bvia, a qualidade dos servios sociais prestados pelo setor pblico
no acompanha o incremento acelerado da economia e da riqueza na-
cional. Subproduto do processo, h uma tendncia cristalizao, na
conscincia coletiva, de uma postura voltada a prescindir, sempre que
possvel e razovel, da prestao dos servios sociais provisionados pelo Es-
tado. Em termos prticos, a segmentao da sociedade tende a se desco-
lar de uma cidadania baseada nas relaes formais de trabalho para ser
definida fundamentalmente a partir de critrios de renda pessoal e familiar.
Surge, assim, uma cidadania dual, que agrupa, de um lado, a parcela da
populao numericamente minoritria com renda mdia suficiente
para buscar, junto ao mercado, o fornecimento de bens e servios sociais
bsicos, presumidamente de melhor qualidade, e, de outro, a parcela da
populao numericamente majoritria sem renda suficiente para esca-
par dos servios provisionados pelo Estado, presumidamente de pior quali-
dade.
A Constituio de 88 pode ser vista como uma tentativa iluminista de en-

frentar e reverter o carter perverso da desigualdade de renda e de cida-
dania. Para tanto, aumenta as responsabilidades do Estado na garantia dos
direitos sociais da populao, abrindo espao para a criao de contri-
buies especificamente reservadas para o financiamento universalizado
de acesso aos servios pblicos (REZENDE E AFONSO, 2004). Por razes variadas
algumas delas j comentadas ao longo do texto os resultados obtidos em
termos das melhorias pretendidas nas condies sociais do pas revelam-se,
144 goberna
com boa vontade, modestas. Mesmo em reas onde se logrou xito na uni-
versalizao do acesso ao servio pblico, como no caso da sade, o
avano do mercado sobre o espao de atuao do Estado no retroagiu,
mas, ao contrrio, se consolidou, assumindo feies institucionalizadas.
De fato, a implantao do Sistema nico de Sade (SUS) representa um

avano importante e inegvel no campo das polticas sociais implemen-
tadas no pas, ao assegurar o livre acesso de qualquer cidado brasileiro
aos servios de atendimento mdico-hospitalar. O livre acesso, contudo,
no significa necessariamente atendimento em tempo hbil ou oportuno,
nem garante a qualidade do servio prestado. O que se passa, em pou-
cas palavras, uma situao onde a demanda por atendimento tem de
se ajustar, compulsoriamente, capacidade instalada do sistema, cujo di-
mensionamento definido prioritariamente em funo de parmetros fi-
nanceiros os recursos oramentrios disponibilizados para investimentos
na rea e no em funo dos requisitos operacionais compatveis com a
cobertura ampliada de um servio que se presume universalizado. Como
se no bastasse, o acesso ao atendimento mdico-hospitalar, por si s,
no garante um tratamento adequado para a doena diagnosticada.
Conforme Biasoto Jnior, apesar do expressivo incremento da distribuio
de medicamentos do SUS e da introduo de medicamentos genricos, a
distncia entre o consumo aparente e os parmetros internacionais de
prevalncia de doenas permite dizer que mais de 1/3 da populao no
tem acesso a assistncia farmacutica (2004: 477), gerando, assim, uma
espcie de sade faz-de-conta, que humilha o cidado e provoca des-
perdcio ou ineficincia na aplicao dos escassos recursos pblicos. Em
paralelo, a busca de solues particulares no tocante ao atendimento
mdico-hospitalar assume contornos institucionalizados atravs dos deno-
minados planos de sade que, em suas vrias modalidades, asseguram
ao indivduo o tipo de servio que este quer e se dispe a pagar. essa a
opo feita pela ampla maioria da populao com renda suficiente
para contratar a prestao de servios privados de sade, que paga
para se liberar do atendimento por parte do Estado. De acordo com da-
dos da Tabela 5, 24% do total da populao brasileira contava com a co-
bertura de planos de sade, com forte concentrao nas faixas mais ele-
vadas de renda.
goberna 145
TABELA 5
DISTRIBUIO DA POPULAO POR COBERTURA POR PLANO DE SADE, SE-
GUNDO O RENDIMENTO FAMILIAR MENSAL PER CAPITA NO BRASIL, EM 1998
Renda Familiar Cobertura por Plano de Sade

Mensal Per Capita
(Em Salrios Com Cobertura Sem Cobertura Total
Mnimos)
Abs. % Abs. % Abs. %
0 280.363 0,76 4.089.579 3,53 4.369.942 2,86

(6,42) (93,58)
At Meio 1.271.801 3,43 37.974.144 32,76 39.245.945 25,65

(3,24) (96,76)
Mais de Meio 4.202.395 11,33 32.579.730 28,10 36.782.125 24,04

At 1 (11,43) (88,57)
Mais de 1 At 2 9.136.850 24,63 25.170.282 21,71 34.307.132 22,42

(26,63) (73,37)
Mais de 2 At 3 5.971.517 16,10 8.157.316 7,04 14.128.833 9,23

(42,26) (57,74)
Mais de 3 At 5 6.880.239 18,55 5.075.575 4,38 11.955.814 7,81

(57,55) (42,45)
Mais de 5 At 10 6.061.206 16,34 2.265.185 1,95 8.326.391 5,44

(72,80) (27,20)
Mais de 10 2.394.553 6,45 500.150 0,43 2.894.703 1,89

At 20 (82,72) (17,28)
Mais de 20 898.557 2,42 121.546 0,10 1.020.103 0,67

(88,08) (11,92)
Total 37.097.481 100,00 115.933.507 100,00 153.030.988 100,00

(24,24) (75,76)
Fonte: PNAD/IBGE, 1998 (microdados)
Nota: Foram consideradas apenas as respostas vlidas.
Obs: Extrado de Menicucci, Telma Maria G. (2003), Tese. Pblico e Privado na poltica de
assistncia sade no Brasil: atores, processos e trajetrias. Belo Horizonte: FAFICH/UFMG.
Se, na rea da sade, ocorreram avanos nos servios prestados pelo Es-
tado, ainda que permeados por problemas de natureza diversa, existem
reas onde ntida a deteriorao da qualidade da interveno pblica,
cedendo espao para o mercado, e outras onde praticamente nada
aconteceu. A segurana pblica o principal exemplo da inoperncia
estatal, que transparece com nitidez no cotidiano dos grandes centros ur-
146 goberna
banos do pas. De acordo com dados do Ministrio da Justia, os gastos
realizados em 1999 pelo governo com atividades de segurana no estado
de So Paulo, totalizando R$ 4,2 bilhes, ficam aqum das despesas feitas
por particulares com este tipo de servio, da ordem de R$ 4,7 bilhes. So
gastos direcionados principalmente para a contratao de servios priva-
dos de proteo pessoal e ao patrimnio, dos quais resultam a formao
de um verdadeiro exrcito particular, margem de um controle pblico
mais efetivo, cujo contingente somava, no mesmo ano, cerca de 400 mil
pessoas (vigilantes), s em So Paulo. A falncia dos servios pblicos
de segurana assume, contudo, sinais ainda mais alarmantes quando se
tem em mente dados de pesquisa realizada pela Universidade Federal de
Minas Gerais para Belo Horizonte, no ano de 2002, na qual se constata, en-
tre outros indicadores, que uma parcela da ordem de 55% da populao
se sente insegura em casa e que 84% tem medo de sair rua durante a
noite. A poltica habitacional, por sua vez, pode ser utilizada como exem-
plo de uma rea onde a interveno estatal pouco se alterou. Quase
nada era feito anteriormente e quase nada continua sendo feito nos dias
atuais. Habitao, com raras excees, apenas uma rubrica nos ora-
mentos dos diversos nveis de governo, cumprindo o papel simblico de si-
nalizar politicamente, a quem interessar possa, que sua importncia no
foi esquecida, mas no para ser levada muito a srio.
Feitas essas consideraes mais gerais, cabe retomar a discusso da reforma

do Estado sob o prisma da melhoria da eficincia e da eficcia no desem-
penho da atividade governativa. Acompanhando tendncia internacional,
a Constituio de 88 conferiu salincia ao controle social sobre a formu-
lao e implementao das polticas pblicas, em especial na rea social. E
fez uma aposta bastante incisiva na descentralizao como instrumento
para viabilizar tal controle, promovendo uma maior aproximao entre go-
vernantes e governados e estimulando a democratizao da esfera pblica.
Refletindo e, ao mesmo tempo, reafirmando essa disposio, todo o texto
constitucional permeado, como observa Torres, por um apelo constante
participao no controle das polticas e dos gastos pblicos (2004: 81).
Dentre os inmeros mecanismos de controle social institudos pela Consti-

tuio, um dos mais conhecidos, at porque mais utilizados, consiste na
criao de conselhos municipais para acompanhar e fiscalizar a apli-
cao de recursos no mbito de polticas pblicas implementadas em n-
vel local. Numa seletividade reveladora da conduta oportunista que
pauta o exerccio da atividade governativa no pas quanto observn-
cia , ou no, dos dispositivos constitucionais que regem, ou deveriam re-
ger, a atuao dos governantes, a implantao dos conselhos represen-
ta uma prescrio que o governo federal e os governos estaduais de um
modo geral resolveram acatar. A transferncia de recursos para os n-
veis locais de governo, no mbito das diversas polticas pblicas cuja im-
plementao vem sendo descentralizada, tem sido condicionada im-
goberna 147
plantao de conselhos, que seguem modelos ou padres pr-estabele-
cidos representantes do executivo e do legislativo municipal, da socie-
dade civil organizada, dos beneficirios etc. Essa democratizao im-
posta ou compulsria ajuda a entender sua multiplicao ao longo dos
anos mais recentes, ilustrada pela existncia, em 2001, de 28.216 consel-
hos municipais instalados no pas, conforme dados da Tabela 6.
TABELA 6
NMERO E REA DE ATUAO DE CONSELHOS MUNICIPAIS NO BRASIL,
EM 2001
rea do conselho Total

Educao 4.072
Sade 5.426
Assistncia Social 5.178
Direitos da criana e do adolescente 4.306
Emprego /Trabalho 1.886
Turismo 1.226
Cultura 734
Habitao 628
Meio Ambiente 1.615
Transporte 270
Poltica Urbana 334
Promoo do desenvolvimento econmico 924
Oramento 271
Outros conselhos municipais 1.346
Total dos conselhos municipais instalados no Brasil em 2001 28.216
Fonte: Torres, Marcelo de Figueiredo. Estado, democracia e administrao pblica no

Brasil, pg. 53.
Rio de Janeiro: Editora FGV, 2004.
Passando ao largo do vezo autoritrio subjacente implantao dos

conselhos, sua criao, deve-se reconhecer, representa um mecanismo
congruente com a idia de controle social e maior democratizao da
esfera pblica. Parece consensual que tornar o governo mais permanen-
temente obrigado a prestar contas e sensvel presso e ao debate p-
blico pode de fato tornar o processo de formulao e execuo da pol-
tica pblica mais coerente e eficaz (HIRST, 1992: 41). Da mesma forma,
parece tambm consensual que no basta criar canais e mecanismos
com tal propsito: fundamental que a participao seja qualificada e
organizada, para que se possa estabelecer um dilogo responsvel e
uma relao profcua entre governante e governados. A esse respeito,
no se pode esquecer, como bem o lembra Lima Jr., que nenhum pro-
148 goberna
cesso de descentralizao, por mais democrtico que seja, capaz de li-
dar sozinho com a herana perversa do ponto de vista social brasileiro
(1997: 6), que limita enormemente a capacidade de participao efetiva
das comunidades locais nas discusses, nas deliberaes e no acompan-
hamento das atividades implementadas pelo administrao pblica.
Ao mesmo tempo em que impe a necessidade da criao de consel-

hos municipais, o governo federal vem empreendendo, ao longo dos
anos mais recentes, um esforo intenso, e bem sucedido, de elevao da
receita tributria do pas. E o faz justamente atravs das denominadas
contribuies sociais, conforme dados da Tabela 7, numa escolha moti-
vada pelo fato de tal arrecadao no ser legalmente partilhada com
os nveis sub-nacionais de governo, e no como forma de aumentar os
gastos em poltica social, consoante o esprito do texto constitucional.
TABELA 7
RECEITAS NACIONAIS DE IMPOSTOS E CONTRIBUIES SOCIAIS, NO BRASIL,
EM ANOS SELECIONADOS
1998 2000e/
(%PIB)
Carga Tributria Nacional 22.4 32.7
Receita Tributria Federal 1/ 15.8 22.0
Contribuies Sociais. 1.1 6.6
Confins 0.8 3.6
PIS/Pasep 0.3 0.9
CPMF 1,3
CSLL 0.8
Fonte: Arajo (2001)

e/ preliminar.
1/ Arrecadao total de impostos. No exclui transferncias aos estados e municpios
Confins: Imposto sobre transaes para programas sociais; PIS/Pasep: Imposto sobre
transaes para o seguro desemprego; CPMF: Imposto sobre transaes financeiras;
CSLL: Imposto sobre lucro lquido.
Obs: Extrado de Rezende, Fernando e Afonso, Jos Roberto. A federao brasileira :
desafios e perspectivas, pg. 317. In : Rezende, Fernando e Oliveira, Fabrcio A. (orgs.).
Federalismo e integrao econmica e regional: desafios para o Mercosul. Rio de Ja-
neiro: Konrad Adenauer Stiftung, 2004.
Ainda que as despesas com sade e educao dos estados e municpios

apresentem crescimento em anos recentes, passando de 5,5% do PIB em
1996 para 7% do PIB em 2000, isto se fundamenta na reduo das despe-
sas com outras funes segurana pblica, habitao e servios urba-
goberna 149
nos, transporte etc , que caem de 7,3% do PIB para 5,7% do PIB em igual
perodo, conforme Tabela 8. A esmagadora prioridade atribuda estabi-
lidade macroeconmica e, com ela , ao ajuste fiscal, absorveu a maior
parte dos ganhos de receita, pouco contribuindo para o incremento dos
investimentos na proviso de servios bsicos populao.
TABELA 8
GASTOS DOS GOVERNOS ESTADUAIS E MUNICIPAIS NO BRASIL FUNES
SELECIONADAS, EM ANOS SELECIONADOS.
Estados 1/ Municpios 2/ Total
1996 2000 1996 2000 1996 2000

% PIB
Segurana pblica 1.6 1.1 nd 0,0 1.6 1.1
Habitao e servios urbanos 0.2 0.2 1,0 0.8 1.1 1,0
Transporte 0.7 0.6 0.7 0.4 1.4 1,0
Sade e saneamento 0.9 1.1 1.1 1.5 2,0 2.6
Educao e Cultura 2.1 2.6 1.4 1.9 3.5 4.4
Previdncia Social e ajuda 2.8 1.9 0.5 0.6 3.3 2.5
Total 8.3 7.4 4.6 5.3 12.8 12.7
1/Fonte: IBGE (Despesas Pblicas por funes 1996-1998). Para 2000, a fonte STN
2/Fonte: STN (Finanas do Brasil 1996 e 2000)
OBS: Extrado de Rezende, Fernando e Afonso, Jos Roberto. A federao brasileira :
desafios e perspectivas, pg. 317. In : Rezende, Fernando e Oliveira, Fabrcio A. (orgs.).
Federalismo e integrao econmica e regional: desafios para o Mercosul. Rio de Ja-
neiro : Konrad Adenauer Stiftung, 2004.
Essas e outras sinalizaes contraditrias no expressam nem podem ser

vistas como manifestao de uma esquizofrenia do governo brasileiro.
Ao contrrio, ilustra, com relativa clareza, a componente retrica da re-
forma, que serve para mascarar aquilo que de fato se quer alcanar. Em
termos mais especficos, a criao dos conselhos municipais assume uma
configurao meramente simblica, um ritual imposto em funo dos be-
nefcios polticos que rende, ou pode render, para o governo federal. No
so os ganhos efetivos no tocante melhoria do controle social e da efi-
cincia na implementao das polticas pblicas a motivao principal
de sua implantao, at porque no h um acompanhamento e ava-
liao mais sistemtica da forma como funcionam e dos resultados que
produzem. O que se quer vender uma imagem de compromisso com
a transparncia e com a democratizao da atividade pblica, usando
para tanto, a transferncia compulsria de recursos determinados pela
Constituio. O aumento das receitas apropriadas pela Unio, atravs
150 goberna
das contribuies sociais, o que retrata com fidelidade aquilo que im-
porta. Trata-se, acima de tudo, de assegurar recursos capazes de permitir
o cumprimento da meta de supervit primrio acordado com o FMI, que
percebido e tratado pelo governo federal como pea central do que
hoje nosso bem supremo: a estabilidade macroeconmica.
Se isto no contribui para a construo de uma concepo mais subs-

tantiva de democracia, pouco importa, j que as instituies democrti-
cas nunca gozaram de muito prestgio no pas, sendo atropeladas com
relativa freqncia, ao longo da histria. Se os direitos sociais vo perma-
necer precrios e a desigualdade intocada, tambm pouco importa, j
que a populao pobre est acostumada, e resignada, a fazer sacrifcios
em prol da nao. A governana vai no rastro das outras duas, e
quase uma desconhecida fora dos meios acadmicos. O que importa,
de fato, aquilo que o governo de planto despoticamente define
como interesse pblico, dentro da tradio nacional de basear a agen-
da pblica em opes excludentes.
V. CONCLUSES
Numa viso panormica, o movimento de reforma do Estado brasileiro, de-

sencadeado nos anos noventa e que adentra o sculo XXI, guarda similitu-
des com processos congneres postos em prtica por expressivo nmero
de pases da comunidade internacional. A agenda gravita, ainda que teo-
ricamente, em torno da melhoria da eficincia e da eficcia na alocao
dos recursos pblicos, a proviso de servios de melhor qualidade popu-
lao e a preocupao com o equilbrio fiscal. Para tanto, prope-se a sa-
da do Estado de reas que podem ser melhor atendidas pelo mercado, a
adoo de novas prticas de gesto, o maior controle social, e a busca
de parcerias com organizaes da sociedade civil e com a iniciativa priva-
da, entre outras medidas. Conceitos como transparncia, accountability,
descentralizao, governabilidade, governana e assemelhados so incor-
porados ou ganham renovado vigor no discurso poltico. De tudo isto deve-
ria resultar a criao de condies favorveis retomada de um processo
sustentado e mais harmnico de desenvolvimento econmico, dentro de
um contexto democrtico erigido em bases slidas.
No isto, contudo, o que ocorreu. A economia vem apresentando de-

sempenho sofrvel, com taxas anualizadas abaixo da mdia internacional,
e muito aqum do necessrio para garantir melhorias efetivas no padro
de bem estar da sociedade. As desigualdades de renda mantm-se inal-
teradas e as condies de vida de grande parte da populao pouco
melhoraram. Ao contrrio, em diversas reas como as grandes metr-
poles o que se tem progressivo esgaramento do tecido social, histori-
goberna 151
camente frgil. O ajuste fiscal sustenta-se num controle rigoroso das des-
pesas no financeiras do governo, gerando um supervit primrio relati-
vamente alto, mas insuficiente para cobrir as despesas com o servio da
dvida, o que se traduz em dficit nominal e endividamento crescente.
Em sntese, no h muito o que comemorar.
A pergunta bvia : o que deu errado? No existem respostas fceis a tal

pergunta, pela prpria complexidade das questes que a abordagem
do tema suscita. Alm disso, seria uma atitude no mnimo presunosa ima-
ginar que se possa respond-la sem uma investigao mais detida e crite-
riosa de uma multiplicidade de aspectos e variveis no considerados na
anlise aqui realizada. Isto posto, os comentrios finais so endereados
a assuntos que interessam mais de perto a temtica do fortalecimento do
Estado e suas interfaces com a democracia.
Primeiro, o fortalecimento do Estado em pases como o Brasil no se pren-

de a questes relacionadas modernizao e aprimoramento de seus
mecanismos, prticas e instrumentos de gesto, por mais importante que
isto seja. Antes de promover uma reforma gerencial na administrao p-
blica, necessrio aparelhar o Estado ou, mais precisamente, dot-lo de
um corpo de funcionrios especializados, profissionalizados e revestidos
de uma tica pblica. Critica-se acidamente a burocracia no pas, nun-
ca circunstncia em que, de fato, esta nunca existiu. Aquilo que constitui
a burocracia brasileira, ou assim chamada, guarda apenas uma vaga
semelhana com a noo weberiana de burocracia.
Segundo, o Estado deve ser fortalecido prioritariamente no desempenho

das atividades que guardam relao mais direta com o bem estar e a
qualidade de vida da populao. O que se tem em mente aqui so os
direitos elementares de cidadania, j consagrados em qualquer socieda-
de que se pretenda civilizada. Isto envolve, no mnimo, a proviso, com
um padro aceitvel de qualidade, de servios essenciais como segu-
rana pblica, educao fundamental, sade e acesso justia. Inde-
pendente de qual seja o nvel de governo responsvel, indispensvel
que se assegure uma capacidade adequada de atendimento universali-
zado ao cidado em servios que resguardem sua integridade fsica e
material e lhe permitam aspirar a uma condio de vida digna. A respon-
sabilidade social do Estado deve, ou deveria, preceder a responsabilida-
de fiscal, e no se subordinar a esta ou a qualquer outra prescrio de
natureza similar.
Terceiro, condies de vida que no afrontem a dignidade humana, lastre-

adas em direitos sociais que no sejam mera retrica, constituem pr-requi-
sito para a integrao do indivduo dinmica dos processos societais em
sentido amplo, isto , esfera do mercado e esfera pblica. O exerccio
efetivo dos direitos polticos, entendidos como elemento basilar da idia de
152 goberna
cidadania, no se prende apenas criao de canais que fomentem o
debate e participao referente aos encaminhamento de assuntos de in-
teresse coletivo, alm, evidentemente, do direito de votar e ser votado.
Participao qualificada supe que a capacidade decisria e de
atuao do indivduo no seja esmagada por constrangimentos de ordem
econmica, social e cultural. Sem isto, a democracia fica fragilizada em
suas possibilidades de avano, alm de suscetvel a recadas autoritrias.
Finalizando, o aprofundamento da democracia, da participao e da

accountability mantm-se um tema atual e, mais importante, crucial para
a sociedade brasileira. A propsito da questo, cabe salientar a existn-
cia de um estoque relevante de experimentos e prticas governamentais
que apontam nessa direo, como o oramento participativo municipal.
Faltam a tais iniciativas, contudo, maior articulao e integrao, o que
passa por conferir idia de cidadania um contedo substantivo que v
alm da retrica e/ou do assistencialismo. Em suma, a chave do sucesso
de qualquer reforma poltica e institucional no pas a construo de
uma cidadania capaz de incorporar e integrar, de forma plena, o conjun-
to da populao nao qual pertencem.
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154 goberna
ESTADO DE LAS INSTITUCIONES,
LOS CONFLICTOS Y LA POLTICA EN LA
TRANSICIN DEMOCRTICA BOLIVIANA.
ALGUNAS ANOTACIONES
Jorge Corts Rodrguez

Delegado Presidencial para el Desarrollo Institucional
Bolivia
Desde la recuperacin de la democracia en 1982, la finalidad de refor-

mar, modernizar y democratizar las instituciones del Estado boliviano ha
sido una tarea prioritaria de los diferentes gobiernos y un reclamo cons-
tante de la sociedad civil. De este modo, se han aplicado una serie de re-
formas institucionales orientadas principalmente al mantenimiento de la
estabilidad poltica (Reformas a la Constitucin Poltica del Estado y la Ley
de Partidos Polticos), el logro del equilibrio macroeconmico (reestructu-
racin de la Superintendencia de Bancos como entidad autnoma y es-
tablecimiento de la independencia del Banco Central de Bolivia, reforma
de pensiones, Ley de Capitalizacin, etc.), la modernizacin y la demo-
cratizacin del sistema poltico (Participacin Popular, Descentralizacin
Administrativa, Ley del Dilogo, Defensor del Pueblo, etc.) y el mejora-
miento de la administracin pblica (Ley SAFCO y Ley Estatuto del Funcio-
nario Pblico).
Un rpido recorrido de las reformas institucionales llevadas a cabo por los

diferentes gobiernos muestra que stas se caracterizaron por la preemi-
nencia de un enfoque tecnocrtico, instrumental y homogneo del pro-
ceso, restando importancia a factores de la cultura poltica, el carcter
pluritnico e intercultural, la fragmentacin social, as como la informali-
dad econmica y poltica que constituyen aspectos centrales de la cons-
truccin histrica de Bolivia.
Sin embargo, despus de cerca de 20 aos de estos esfuerzos y a pesar

de los logros alcanzados, los organismos sometidos a este proceso toda-
va no han logrado constituir reglas y arreglos institucionales estables y du-
raderos que se conviertan en escenarios de certidumbre de la prctica
cotidiana, de la representacin poltica, de las decisiones pblicas y de la
solucin de conflictos entre la ciudadana y los gobernantes. Por el con-
goberna 155
trario, desde abril del 200030 y, principalmente, a partir de los aconteci-
mientos sociales ocurridos en febrero y octubre del 200331, es evidente
que Bolivia se encuentra frente a una crisis del modelo de gobernabilidad
y una erosin de la institucionalidad democrtica.
Los acontecimientos sociales y polticos ocurridos en octubre del 2003 no

constituyen un hecho accidental y aislado. Por el contrario, son el resultado
de un complejo proceso de desgaste del modelo de gobernabilidad e ins-
titucionalidad democrtica, que no lograron generar un modelo de admi-
nistracin pblica orientada al servicio de la ciudadana y el desarrollo. Por
esta razn, octubre es un hito que contiene una nueva oportunidad: la re-
construccin de las relaciones institucionales entre la sociedad y el Estado.
La crisis de gobernabilidad y de la institucionalidad democrtica por la

que atraviesa el pas an no ha logrado resolverse. Por el contrario, la
transicin democrtica es una cuestin compleja que se encuentra en
proceso de bsqueda y edificacin de nuevos organismos y reglas de
juego que posibiliten la gobernabilidad democrtica y social.
En este contexto, el Gobierno del Presidente Mesa atraviesa por una ex-
periencia indita que avanza orientado a sentar las bases institucionales
de nuevos procesos de gobernabilidad en el marco del Estado democr-
tico de Derecho. Por una parte, est la grave erosin del sistema poltico
que incluye la dispersin y descomposicin del sistema de partidos, oca-
sionando una crisis de legitimidad importante de los rganos estatales de-
mocrticos, como es el caso el Poder Legislativo. Por otra parte, se ha
conformado un gobierno desprendido de cualquier militancia partidaria,
que no slo no cuenta con ningn miembro que lo represente en el Con-
greso nacional, sino que carece de un partido poltico o de mecanismos
de articulacin entre la gestin y los diversos actores sociales, polticos e
institucionales del proceso democrtico, en medio del sistema poltico
bastante deslegitimado. A todo ello se agrega la demanda de autonom-
as regionales, as como la exigencia de diferentes organizaciones sociales
que acechan al gobierno y que no encuentran canales institucionales
democrticos de resolucin de conflictos.
30
En abril y septiembre del 2000 en Bolivia se desplegaron movilizaciones sociales de
gran envergadura, mediante de bloqueos de las principales carreteras de vinculacin
de las ciudades ms importantes (Santa Cruz, Cochabamba y La Paz), paralizaron el
pas durante dos a tres semanas.
31
En febrero 2003 el gobierno propuso un incremento en los impuestos como una medi-
da para solucionar en parte el desequilibrio fiscal del pas. Esta medida, que gravaba a
buena parte de las clases medias, dio lugar a una explosin social urbana, en especial
en la sede de gobierno, que tuvo como protagonistas principales de enfrentamiento a
la Polica y a las Fuerzas Armadas. En octubre del mismo ao, movilizaciones sociales
masivas que tuvieron como epicentro las ciudades del Alto y La Paz, culminaron con la
renuncia del presidente Gonzalo SNCHEZ DE LOZADA.
156 goberna
sta es la razn de fondo por la cual el gobierno ha hincado un proceso
de reformas polticas y sociales, traducidas en la llamada Agenda de Oc-
tubre. Su ruta crtica es: (i) la ejecucin de un referndum vinculante so-
bre la poltica energtica; (ii) la presentacin de una nueva ley de hidro-
carburos y; (iii) la realizacin de la Asamblea Constituyente para elaborar
la nueva Constitucin Poltica del Estado.
Para cumplirla, uno de los primeros pasos ha sido la reforma de la Consti-

tucin Poltica del Estado en febrero de 2004 incorporndose el Refern-
dum y la Asamblea Constituyente como mecanismos institucionales que
permitan la participacin y deliberacin de la sociedad en el gobierno y
los asuntos pblicos.
En cumplimiento del compromiso asumido en octubre de 2003, mediante

Decreto Supremo N 27.449 del 13 de abril de 2004 el gobierno convoc
al referndum vinculante sobre la poltica energtica del pas, desafiando
y enfrentando una gran variedad de conflictos sociales, polticos y proble-
mas legales orientados a impedir la consecucin del proceso. De este
modo, el referndum vinculante sobre la poltica energtica, llevado a
cabo el 18 de julio de 2004, constituye un hito histrico en la construccin
y profundizacin de la institucionalidad democracia boliviana.
En este proceso de construccin democrtica emprendido por el Estado y la

sociedad, el referndum representa una de las bases institucionales funda-
mentales para la consolidacin del Estado democrtico de Derecho. Es el
trnsito de individuos convertidos en simples clientes de las ofertas del merca-
do poltico monopolizado por los partidos polticos y de liderazgos rgidos y ver-
ticales an vigentes en las organizaciones sociales y cvicas al reestableci-
miento de la ciudadana con capacidad para ser consultada, as como para
participar y deliberar sobre asuntos pblicos que afectan o benefician al con-
junto de la sociedad. Polticamente entonces, constituye una forma de institu-
cionalizacin democrtica de resolucin de conflictos emergentes de las dis-
tintas visiones, maneras de encarar y resolver los problemas y asuntos pblicos
que tienen los ciudadanos. En suma, el referndum es un instrumento real de
democracia directa en la toma de decisiones que, a su vez, permite la am-
pliacin y complementacin de la democracia representativa.
En suma, estamos transitando de un primer modelo de gobernabilidad es-

tatal, elitista y formal, a uno ms amplio e inclusivo que, a travs de nue-
vos pactos y consensos sociales, permita una mayor participacin de los
ciudadanos en las grandes decisiones del pas.
Este contexto histrico, la agenda establecida para transitar hacia un

nuevo modelo de equilibrios y pactos de gobernabilidad que tiene como
centro a la Asamblea Constituyente, constituyen el escenario y, al mismo
tiempo, el desafo ms importante del Estado y la sociedad en Bolivia.
goberna 157
LA GOBERNABILIDAD DEMOCRTICA COMO
FACTOR DE DESARROLLO
Elena Flores
Fundacin Pablo Iglesias. Espaa
Sumario: I. Introduccin. II. Relacin entre poltica, desarrollo y Buen Gobierno. III. El for-
talecimiento de los partidos polticos como factor de consolidacin de la democracia.
IV. Reflexiones finales
I. INTRODUCCIN
La contribucin al debate que pretendo hacer en esta mesa de dilogo

girar en torno a la relacin entre poltica y desarrollo y, ms especfica-
mente, de la relacin entre buen gobierno y desarrollo. Me centrar pos-
teriormente en la necesidad de incorporar a la cooperacin al desarrollo,
el fortalecimiento de los partidos polticos como elementos bsicos de la
democracia. Finalmente, abordar lo que, a mi juicio, debe constituir la
necesaria coordinacin de las polticas europeas para la contribucin a
la gobernabilidad y el desarrollo humano en Amrica Latina en asocia-
cin con los pases de la regin.
II. RELACIN ENTRE POLTICA, DESARROLLO Y BUEN GOBIERNO
No voy a entrar a examinar las diversas teoras sobre el desarrollo, ni sobre

las consecuencias y resultados de su implementacin puesto que esta
materia ha sido objeto de consideracin en otras mesas de este Semina-
rio cuando se han abordado la consecuencias del consenso de Washing-
ton. Solo sealar, como recordatorio, que durante un largo perodo de
tiempo existi un amplio debate respecto a la va ms apropiada para
promover el desarrollo. Me refiero a la batalla poltico-ideolgica exclu-
yente, ineficaz y estril entre Estado y mercado.
Este debate deriv, como sabemos, por un lado, en reacciones antiesta-

tistas, atribuyendo al Estado, lo que eran realmente fallos del sistema pol-
tico (corporativismo, clientelismo, corrupcin sistmica etc. etc.) y, desde
goberna 159
otra perspectiva, en posiciones populistas que atribuan al mercado, lo
que tambin constituan fallos del sistema poltico.
Parece que finalmente estamos en proceso de salir de los mayores extre-

mos de este debate y podramos decir que se ha alcanzado un consenso
sobre el papel que ambos, Estado y mercado, deben desempear en el
desarrollo de los pases. Es decir, el papel fundamental del Estado en la
provisin de determinadas polticas pblicas, educacin, salud, seguri-
dad, infraestructuras y capital humano que el mercado por s solo no pro-
duce, dejando a ste la funcin principal de la asignacin de recursos, la
produccin, el consumo y la determinacin de los precios relativos.
Si aceptamos que lo que ha fallado es el sistema poltico, la bsqueda de

una respuesta al problema de alcanzar una relacin eficiente entre Esta-
do y mercado nos lleva a la necesidad de tener un sistema poltico y una
poltica cuya calidad asegure que el Estado manejar sus intervenciones
de forma neutral, imparcial y eficiente. En otras palabras, a alcanzar lo
que se ha venido en llamar buen gobierno.
En consecuencia, es posible observar que la poltica fue el factor olvida-

do por parte de las posiciones extremas a las que hacamos referencia.
La democracia, junto a su valor intrnseco de garanta de las libertades y

los derechos humanos, cobra una importante dimensin instrumental en
cuanto a su contribucin positiva para el desarrollo. Ms an, la calidad
de la democracia y las instituciones son las que contribuyen a generar de-
sarrollo. La nocin de que un pas debe desarrollarse econmicamente
para estar en condiciones de acceder a la democracia, es ahora amplia-
mente rechazada. La lgica de ese pensamiento ha sido revertida. Como
seala Amartya SEN un pas no tiene que ser considerado apto para la
democracia, por el contrario, se ha transformado en apto a travs de la
democracia.
En este sentido, podemos observar como para un conjunto de indicado-

res de cohesin social y de eficiencia del Estado, los pases de la regin
con la historia democrtica ms profunda y duradera, como Costa Rica,
Uruguay, Chile, muestran resultados superiores a la media de la regin. O,
en otras palabras, muestran la relacin entre Estado de Derecho y xito
econmico y la relacin negativa entre corrupcin y desarrollo.
En definitiva, la POLTICA, con maysculas, cobra ahora su verdadera e

importante dimensin para el desarrollo. Instituciones como el Banco Inte-
ramericano de Desarrollo, en colaboracin con IDEA internacional ha pu-
blicado recientemente un libro cuyo ttulo es suficientemente ilustrativo
La poltica importa.
160 goberna
Podramos concluir en esta primera aproximacin, que lo que Amrica La-
tina necesita no es solo una agenda para la reforma econmica, sino
tambin necesita establecer una agenda para la reforma poltica. Refor-
ma poltica que comprende algunos puntos bsicos: fortalecer los siste-
mas y procesos electorales, los sistemas judiciales, mejorar los recursos, ca-
pacidades y funcionamiento de los parlamentos, fortalecimiento de los
sistemas de partidos polticos, mejorar los sistemas de supervisin, control y
promocin de la competencia, establecer un Servicio Civil profesional y
de mrito y, finalmente, aunque no necesariamente en este orden, aco-
meter una reforma fiscal consensuada entre todas las fuerzas polticas re-
levantes en cada pas, que mejore la capacidad recaudatoria y dote al
Estado de los recursos necesarios para cumplir sus responsabilidades con
los ciudadanos y promueva la cohesin social.
Quisiera, llegados a este punto, abordar la, a mi juicio, necesaria reforma

del sistema de partidos y muy especialmente el fortalecimiento y moderni-
zacin de los partidos polticos en Amrica Latina.
III. EL FORTALECIMIENTO DE LOS PARTIDOS POLTICOS COMO FACTOR

DE CONSOLIDACIN DE LA DEMOCRACIA
Si la poltica importa, si el factor humano es esencial en el manejo de los

asuntos pblicos, si nos encontramos con que, segn los ltimos Latinoba-
rmetros, los ciudadanos cada da sienten mayor desafeccin haca la
poltica y los polticos, deberamos concluir que es esencial abordar este
tema e incluirlo en la agenda de la cooperacin poltica al desarrollo.
ste ha sido el gran tema ausente en el proceso de reforma llevadas a

cabo en Amrica Latina en los ltimos aos, en el que, por cierto, se han
invertido grandes sumas de recursos.
Con demasiada frecuencia nos hemos dejado llevar por una corriente de
pensamiento que imputaba a la poltica el conjunto de todos los males
que aquejaban a las sociedades, que se instaur en el discurso durante
mucho tiempo y que an perdura en algunos mbitos. Lejos de afrontar
el problema del desprestigio de la poltica haciendo buena poltica y
corrigiendo sus fallos, en muchas ocasiones se soslay el tema intentando
prescindir de la poltica. Son numerosos los casos de candidatos pertene-
cientes a partidos polticos que se presentan ante los ciudadanos como
independientes, o con el discurso yo no soy poltico, u ocultando las si-
glas o el logotipo de su partido. Naturalmente esta dinmica no hizo sino
alimentar esta corriente de pensamiento de la anti-poltica, haciendo un
flaco servicio a la democracia.
goberna 161
Si hay fallos en el sistema poltico, si los partidos no estn a la altura de las
circunstancias en algunas ocasiones, no podemos, no debemos, tratar de
encontrar otras vas que pretendan sustituirlos. Sin partidos polticos no hay
democracia y no hay democracia sin partidos poltico. Esto, que es una
obviedad, a veces tiende a olvidarse en la prctica, cuando solo invoca-
mos la necesidad de fortalecer la sociedad civil, tarea que, por supuesto,
habr que hacer, pero sin poner los medios necesarios para fortalecer
previamente a los partidos polticos.
En este sentido sorprende encontrar en las cooperaciones internacionales

numerosos programas tendentes al fortalecimiento de la sociedad civil,
pero escasos o nulos programas de fortalecimiento de los partidos polti-
cos y de gobernabilidad democrtica. Parece que hubiramos cado
tambin en la actitud vergonzante de no querer saber nada de los parti-
dos polticos.
La fragilidad institucional junto a la debilidad de los partidos constituye el

caldo de cultivo de la aparicin de los movimientos anti-sistema o de los
outsiders que, con discursos populistas, pretenden ser portadores de so-
luciones para todos los problemas del pas. Son numerosos los ejemplos
que tenemos en Amrica Latina de este tipo de prcticas y de sus conse-
cuencias y deberamos estar ya vacunados contra ellas. Pero la desespe-
racin de muchos sectores de poblacin que no ven cubiertos siquiera
sus mnimos vitales, que no encuentran respuesta a sus preocupaciones
cotidianas, lleva, en ocasiones, al triunfo de esos aventureros que vuelven
a frustrar las expectativas generadas. Y si el ciclo se repite, corremos el
riesgo de que esa desafeccin hacia la poltica y los polticos se desplace
al sistema democrtico en su conjunto.
Afortunadamente, en Amrica Latina se ha empezado a tomar concien-

cia del problema y se han puesto en marcha algunas interesantes iniciati-
vas para tratar de darle solucin.
La Cumbre de Jefes de Estado y de Gobierno de la OEA, realizada en

Qubec, resalt el gran valor de la democracia representativa en el he-
misferio y prest particular atencin al sistema de partidos y al papel que
estos cumplen en una democracia proponiendo que, bajo los auspicios
de la OEA y la colaboracin del BID, se convocara una reunin de exper-
tos para prefundir en el examen de los temas relativos a los partidos polti-
co: registro, financiacin, fiscalizacin, etc.
Adicionalmente, la Carta Democrtica Interamericana aprobada por los

Estados miembros en la Asamblea General Extraordinaria de la OEA en
Lima, enfatiz en la alta prioridad que tiene el fortalecimiento de los parti-
do para la consolidacin de la democracia representativa.
162 goberna
Para dar cumplimento a los mandatos mencionados, la Unidad para la
Promocin de la Democracia de la OEA llev a cabo la primera Confe-
rencia anual del Foro Interamericano sobre Partidos Polticos en Miami el
13 y 14 de diciembre de 2001. Hago notar que el mencionado Foro es so-
bre partidos polticos y no de partidos polticos ya que el propsito era el
de conformar un grupo de trabajo interno con especialistas de diferentes
reas temticas y geogrficas que contribuyeran a incorporar iniciativas,
trabajar de forma coordinada y compartir anlisis, diagnsticos e informa-
cin sobre los problemas de los partidos polticos y buscar entre todos las
mejores formas de actuacin. La participacin en este grupo de trabajo,
el llamado Consejo Consultivo, de diferentes Instituciones, Institutos, Inter-
nacionales y Fundaciones de distintas zonas geogrficas, buscaba igual-
mente producir la confluencia de esfuerzos y recursos para el mejor logro
de los objetivos.
En el tiempo transcurrido desde su creacin, se han ido perfilando y per-

feccionando las lneas de actuacin que se concretan en dos reuniones
anuales del mencionado Foro donde los lderes de los partidos y los exper-
tos discuten sobre los procesos de reforma en los distintos pases, los pro-
blemas o conflictos que enfrentan y las mejores prcticas en cada pas
que pueda servir de punto de referencia para los eventuales cambios ins-
titucionales.
En sintona con esta iniciativa, y compartiendo la misma preocupacin el

Grupo de Ro convoc a un grupo de expertos en abril de 2003, en Lima,
para que prepararan un documento sobre El papel de los Partidos Polti-
cos en el Fortalecimiento de la Institucionalidad Democrtica que se pre-
sent y aprob en la Cumbre de Jefes de Estado que se celebr en Cuzco
en mayo de ese mismo ao. El documento pona de manifiesto, por un
lado, los importantes avances en los procesos de democratizacin y paci-
ficacin que se haban operado en el Continente en las ltimas dcadas,
pero sealaba los dficits y retos que todava enfrentaban determinados
pases y los fallos del sistema de partidos y de los partidos mismos. Para pro-
fundizar en el diagnstico de los problemas y en la bsqueda de las posi-
bles soluciones, se encarg al Parlatino dar seguimiento a este tema.
En julio de este mismo ao, el Parlatino llevo a cabo un importante En-

cuentro que con el ttulo Democracia, Gobernabilidad y Partidos Polti-
cos en Amrica Latina reuni en Sao Paulo un significativo nmero de
parlamentarios latinoamericanos y expertos, quienes, en diferentes mesas
de trabajo, analizaron temas como la reforma de los partidos polticos, la
democracia interna, los acuerdos de gobernabilidad inter-partidarios, o el
compromiso de los partidos con las metas del Milenio, entre otros.
Permtanme leer la breve pero significativa introduccin del Documento

final de la mencionada reunin, la Declaracin de Sao Paulo: La poltica
goberna 163
importa para la democracia y para el desarrollo. La eficacia de la poltica
depende de la calidad de las instituciones, en particular de los partidos
polticos y de sus dirigentes ya que no existe democracia sin partidos
Menciono estos ejemplos que, por supuesto son perfectibles, porque si es-
tos son los temas de preocupacin entre los responsables polticos en
Amrica Latina, debera llevarnos, en el lado europeo, a la reflexin o a
dar respuesta a la pregunta que ya se plante en alguna de estas reunio-
nes a las que haca referencia: pueden los partidos polticos ser objeto de
la cooperacin internacional al desarrollo? Desde el otro lado del Atlnti-
co la respuesta fue afirmativa, los partidos son instituciones bsicas de la
democracia, son los que, junto a otros actores estratgicos, pueden ga-
rantizar la gobernabilidad, pero para ello deben adecuar sus estructuras,
funcionamiento y comportamiento a lo que demandan los ciudadanos
IV. REFLEXIONES FINALES
En suma, un dilogo euro-latinoamericano de asociacin o de coopera-

cin, como queramos llamarle, debe atender a identificar conjuntamente
y correctamente las races de los problemas de desigualdad y exclusin
que padece la regin.
Pese a los avances en el proceso de democratizacin que se ha produci-

do en la regin en las dos ltimas dcadas, ste opera en un contexto de
desigualdad social y econmica y de profunda exclusin social. La pro-
fundizacin de la democracia ofrece importantes oportunidades para
transformar ese contexto y avanzar haca mayores niveles de igualdad e
inclusin social.
Como es sabido, la igualdad es uno de los principios bsicos sobre los que
se fundamenta la democracia. Pero no podemos atender solo a la defini-
cin de democracia como el reconocimiento a todos los ciudadanos de
iguales derechos de participacin en la toma de decisiones polticas, sino
que debemos tener una concepcin ms exigente de la democracia, es
decir, debemos hacer hincapi en la igualdad en los resultados, esto es,
igualdad no solo en el terreno poltico, sino en el mbito socio-econmi-
co, como la mejora de las condiciones de vida.
Pero los fallos que hoy presentan algunos procesos democrticos en

Amrica Latina como las prcticas clientelares, la confusin entre lo pbli-
co y lo privado, la corrupcin, el corporativismo, la falta de una justicia in-
dependiente, la falta de seguridad jurdica para las inversiones, la insegu-
ridad ciudadana, la dificultad para el ejercicio del voto de forma real y
efectiva, las graves discriminaciones de gnero y etnia y un largo etcte-
164 goberna
ra, constituyen, todos ellos, elementos que obstaculizan o frenan el desa-
rrollo.
La tarea debera orientarse en una doble direccin: por un lado, abor-

dando las reformas de la arquitectura institucional que presenten fallos o
carencias para el sistema poltico y por otro, atendiendo al funcionamien-
to interno de los partidos que debern mejorar su capacidad de accin
poltica, su democracia interna, el nivel de su representacin, los mecanis-
mos de relacin con los ciudadanos y con el conjunto de los actores pol-
ticos y sociales.
Los desafo son muchos y de largo alcance. Las reformas institucionales re-
quieren de grandes acuerdos o consensos polticos, sin los cuales no ser posi-
ble alcanzar la estabilidad y la gobernabilidad necesaria para crear las con-
diciones de confianza y de desarrollo. En definitiva hay que hacer poltica.
Debemos, en consecuencia, aprender de las lecciones del pasado reco-

nociendo la importancia del factor poltico en la cooperacin, incluso de
la llamada cooperacin tcnica, y de respetar, y atender las seales que
nos llegan desde Amrica Latina a las que antes haca referencia. Aque-
llos Gobiernos y aquellos partidos de la regin que estn comprometidos
con el logro de los objetivos de una democracia de calidad y, en conse-
cuencia, del desarrollo de sus pueblos, deben tener tambin el compromi-
so, el apoyo y la respuesta cada vez ms coordinada del lado europeo.
Europa y particularmente Espaa, en su poltica de cooperacin no pue-

de moverse en posiciones paternalistas que va con soluciones en busca
de problemas o, en el extremo contrario por un dejar hacer, sin cuestio-
nar el destino de los fondos, llevada por su mala conciencia de antigua
metrpoli y por no parecer como neocolonialista.
En dilogo entre iguales debe ser abierto, franco y sin falsos complejos por
ninguna de las partes. El diagnstico debe partir de Amrica Latina, no se
puede imponer la cooperacin; ya tenemos suficientes pruebas del fracaso
de este tipo de polticas, pero desde Europa se debe velar porque esa coo-
peracin sirva, en primer lugar, a los intereses de los ciudadanos latinoameri-
canos y en segundo lugar, al de sus propios ciudadanos europeos que son
los que hacen posible la cooperacin con el pago de sus impuestos.
Tenemos por delante un horizonte de colaboracin apasionante por

cuanto se trata de profundizar en la democracia y el fortalecimiento insti-
tucional para la gobernabilidad democrtica como factor de desarrollo
para los pueblos de Amrica Latina.
goberna 165
LA PARTICIPACIN DE ESPAA EN
LA AGENDA INTERNACIONAL DE DESARROLLO:
LA NECESIDAD DE UNA NUEVA POLTICA DE
COOPERACIN
Ignacio Soleto Martn

Director del Centro de Estudios sobre Amrica Latina
y la Cooperacin Internacional (CeALCI)
de la Fundacin Carolina. Espaa
Sumario: I. Introduccin. II. La agenda internacional de desarrollo. III. Contenidos de la

nueva poltica de desarrollo internacional de Espaa.
I. INTRODUCCIN
En primer lugar, quisiera presentarles algunos de los principales rasgos de

la agenda internacional de desarrollo, entendiendo por tal la que estn
impulsando los principales organismos internacionales.
En segundo lugar, me gustara plantearles cules deberan de ser, desde

mi punto de vista, las principales orientaciones de una poltica de coope-
racin al desarrollo que permitiera a Espaa participar activamente en
esa agenda internacional, tomando posicin sobre los principales puntos
a debate y contribuyendo a la elaboracin de doctrina y las directivas de
estos organismos e instituciones.
Para terminar, destacar la importancia que tiene que sta poltica se

base en una mayor coordinacin con otros donantes, principalmente con
los pases europeos y con las propias instituciones de la UE.
II. LA AGENDA INTERNACIONAL DE DESARROLLO
En los ltimos aos se ha conseguido construir un importante consenso a

nivel internacional sobre cmo reducir la pobreza en el mundo. Un con-
goberna 167
senso que comparten las organizaciones del sistema de Naciones Unidas,
la OCDE y las instituciones de Bretton Woods, la Unin Europea, pero tam-
bin, y lo que es ms importante, un creciente nmero de pases tanto
del Norte como del Sur.
Este consenso est basado en los Objetivos de Desarrollo del Milenio que
tienen su origen en los diferentes compromisos adoptados en las sucesivas
Cumbres Mundiales que las Naciones Unidas fueron celebrando en la d-
cada de los 90. Como todos ustedes saben, estos Objetivos fueron ratifi-
cados en la Declaracin del Milenio del ao 2000.
Desde mi punto de vista, por primera vez en muchos aos los pases desa-
rrollados y los pases en desarrollo disponen de una agenda comn para
gobernar la globalizacin, para hacerla incluyente. Esta agenda comn
no se limita a la identificacin de los objetivos mnimos necesarios para al-
canzar el desarrollo sostenible -los Objetivos de Desarrollo del Milenio-, sino
que tambin se concreta en un acuerdo generalizado sobre cmo pue-
de avanzarse en el logro de esos objetivos: la llamada estrategia de aso-
ciacin para el desarrollo.
Esta estrategia, compleja y multidimensional, est basada, entre otros, en

2 principios.
1. En primer lugar, la idea principal es que el proceso de desarrollo ya no

se concibe como algo solamente condicionado desde el exterior y corre-
gible con la ayuda externa, sino como un proceso en que cada pas
debe asumir sus propias responsabilidades y conducir por s mismo, eso s,
con los apoyos complementarios de la comunidad internacional y de los
pases donantes.
La ayuda al desarrollo es ms eficaz cuando apoya a una estrategia de

desarrollo concebida y liderada por el gobierno nacional en colabora-
cin con su sociedad civil y los actores polticos y empresariales. La expe-
riencia nos muestra que las polticas impuestas por los donantes y las Insti-
tuciones Internacionales tienden a fracasar ante la falta de participacin
y por tanto de compromiso de los gobiernos y las poblaciones con unas
iniciativas que poco o nada han tenido en cuenta sus necesidades.
Como ha sealado recientemente la Declaracin de Barcelona para el

Desarrollo (septiembre de 2004), animar a los pases en desarrollo a copiar
mecnicamente las polticas e instituciones de los pases ricos, como han
tendido a recomendar las instituciones internacionales, no garantiza resul-
tados positivos y suele tener resultados contraproducentes. Dicho en otras
palabras, para que estas polticas tengan alguna posibilidad de xito los
pases deben de apropiarse de los objetivos y las estrategias de desarro-
168 goberna
llo mediante la participacin de la ciudadana y de las instituciones en la
definicin de estas polticas y planes de desarrollo.
2. El segundo principio, y seguramente el ms importante, tiene que ver

con la coherencia de las polticas, tanto las de los pases donantes como
las de los pases en desarrollo.
Desde el punto de vista de los pases atrasados, el desarrollo sostenible slo

podr conseguirse mediante polticas coherentes e integradas de largo
plazo que incorporen claves econmicas, polticas, sociales y ambientales.
Es decir, que estos pases deberan:

poner en marcha polticas estables que impulsen el crecimiento de la
economa,
aumentar sus inversiones en desarrollo social, especialmente en educa-
cin y salud;
promover la participacin de todas las personas en la vida poltica y
econmica, sobre todo de las mujeres;
aumentar sus esfuerzos de buena gestin de los asuntos pblicos,
promover el Estado de Derecho y la proteccin de los derechos humanos;
vigilar que sus polticas y sus prcticas sean respetuosas con el medio
ambiente y
poner en prctica medios para la prevencin de conflictos y la cons-
truccin de la paz.
Desde el punto de vista de los pases desarrollados, luchar eficazmente

contra la pobreza requiere dotar de coherencia no slo a la poltica de
cooperacin al desarrollo, sino tambin a la relacin entre sta poltica y
otras polticas pblicas que puedan contrarrestar los esfuerzos de la ayuda.
De hecho, la Declaracin del Milenio reconoce explcitamente que la

erradicacin de la pobreza slo puede ser alcanzada si se pone en mar-
cha una asociacin global para el desarrollo, es decir, un pacto que sus-
tente el compromiso mundial para acabar con la pobreza mediante el
fomento de responsabilidades mutuas entre los pases ricos y los pases
pobres. En este sentido, los gobernantes de los pases desarrollados se
comprometieron en esta Declaracin, entre otros asuntos, a:
aumentar la ayuda,
a enfrentar el problema de la deuda externa y
a facilitar el acceso a sus mercados y a la tecnologa a los pases en de-
sarrollo.
goberna 169
III. CONTENIDOS DE LA NUEVA POLTICA DE DESARROLLO
INTERNACIONAL DE ESPAA
Los Objetivos de Desarrollo del Milenio y la Estrategia de Asociacin se

han convertido paulatinamente en una agenda internacional de progre-
so que todos los pases desarrollados han aprobado y que, por lo tanto,
deben apoyar.
Espaa debe comenzar a participar muchos ms activamente en la ela-

boracin y ejecucin de esta agenda dando un salto cualitativo y cuanti-
tativo en nuestra cooperacin. Para ello debe aumentar la cantidad y la
calidad de su Ayuda Oficial al Desarrollo y - debe hacer de los Objetivos
de Desarrollo del Milenio el principal, aunque no el nico, referente de
una nueva poltica de cooperacin internacional.
Desde mi punto de vista, la poltica de desarrollo internacional de Espaa

debera articularse en torno a tres ejes:
En primer lugar, apoyando una integracin de los pases en desarrollo
en la economa mundial, que promueva su desarrollo.
En segundo lugar, apoyando la gobernabilidad democrtica y la bue-
na gestin de los asuntos pblicos que sirva para mejorar las polticas
nacionales de crecimiento, desarrollo y cohesin social.
En tercer lugar, mejorando la cantidad y la calidad de la ayuda que Es-
paa proporciona a los pases con los que coopera.
En relacin con el primer eje y partiendo del convencimiento de que las

oportunidades que proporciona el comercio son cruciales para acelerar
el crecimiento y reducir la pobreza es necesario impulsar en los foros in-
ternacionales las negociaciones destinadas a mejorar sustancialmente el
acceso de los productos agrcolas e industriales provenientes de los pases
en desarrollo a los pases desarrollados.
En segundo lugar, en muchos de los pases en desarrollo la carga de la

deuda externa se ha convertido en un obstculo insalvable en sus esfuer-
zos de lucha contra la pobreza. Es necesario, por tanto, poner en marcha
iniciativas encaminadas a hacer ms sostenible esta deuda.
Iniciativas que pueden ir desde una participacin activa en los mecanis-

mos de condonacin de deuda para los pases ms pobres, la llamada
Iniciativa HIPC, pasando por canjes de deuda bilateral por programas de
desarrollo social (en educacin o en salud, por ejemplo). Pero tambin
sera pertinente que Espaa impulsara que en los foros internacionales se
amplen las iniciativas multilaterales de alivio de deuda a los pases de
renta media, como son la mayora de los pases latinoamericanos.
170 goberna
En cuanto al segundo eje que mencion, la mejora de las polticas nacio-
nales, la experiencia internacional nos muestra que la calidad de las insti-
tuciones, una economa de mercado que mantenga un equilibrio entre
mercado y Estado, y la atencin a la distribucin de la renta, son la base
de las estrategias de desarrollo que han tenido mayor xito. Por tanto,
para que los pases en desarrollo lleguen a maximizar los beneficios de la
globalizacin, tienen que tener unos sistemas de gobierno eficaces y ac-
tuar contra la corrupcin. Necesitan mejorar las polticas econmicas, la
gestin del gobierno, fortalecer sus instituciones y orientar sus polticas p-
blicas para que se puedan atender las necesidades de los ms pobres.
Espaa debera apoyar a estos pases en sus procesos de reforma de la

gestin de los asuntos pblicos de forma tal que puedan mejorar sus polti-
cas de crecimiento y desarrollo.
Las actuaciones de Espaa en este campo podran estar dirigidas a:

Promover el Estado de Derecho, la participacin democrtica y el
mantenimiento de la paz.
Apoyar la mejora de la calidad de la gestin del gobierno y fortalecer
las capacidades del sector pblico.
Apoyar la mejora de la eficacia de la prestacin de servicios pblicos,
especialmente de aquellos servicios que ms afectan a los pobres,
como son la educacin, la salud, la habitabilidad bsica, etc.
Impulsar las reformas fiscales que favorezcan una mejor redistribucin
de la riqueza.
Apoyar la gestin transparente del gasto pblico y de la ejecucin de
los presupuestos y
Apoyar el fortalecimiento del marco normativo, institucional y financiero
a fin de impulsar la actividad privada y la economa social.
Respecto al tercer eje, el referido a la calidad de la ayuda, para que la

poltica de cooperacin sea eficaz en la reduccin de la pobreza, no son
slo importantes los contenidos de la misma, sino que es imprescindible re-
visar la forma en que se gestionan los programas de ayuda. En este senti-
do, sera necesario poner en marcha toda una serie de iniciativas enca-
minadas a mejorar la calidad de la ayuda que Espaa proporciona a los
pases con los que coopera.
En primer lugar, habra que mejorar la asignacin sectorial de la coopera-

cin. Como se ha mencionado antes, sera importante aumentar la ayu-
da que se destina a los sectores sociales bsicos, como son la educacin
y la sanidad bsicas, a las polticas sobre poblacin y salud reproductiva,
goberna 171
al abastecimiento y depuracin de agua y a otros servicios e infraestruc-
turas sociales.
Un segundo aspecto sobre el que habra que trabajar es la necesidad de

adaptar, siempre que sea posible, las actuaciones de la Cooperacin Es-
paola a las estrategias nacionales de desarrollo de los pases destinata-
rios de la ayuda y a sus planes de lucha contra la pobreza. Para ello ha-
br que elaborar estrategias de cooperacin para cada pas que sean
estables y de largo plazo, y que sirvan para apoyar las prioridades y obje-
tivos que esos pases se hayan marcado a s mismos.
En tercer lugar, sera necesario avanzar en el proceso de desvinculacin

de la ayuda, poniendo paulatinamente en marcha nuevos instrumentos
ms flexibles de financiamiento, como son la ayuda-programa, los enfo-
ques sectoriales y el apoyo directo a los presupuestos de los Estados o de
sus entidades descentralizadas.
Por ltimo, se debera participar activamente en los mecanismos de ar-

monizacin y coordinacin de polticas y procedimientos con otros do-
nantes, especialmente con otros pases europeos y con las instituciones
de la Unin Europea.
El hecho de que una gran parte de los pases latinoamericanos pertenez-

can al grupo de los pases en desarrollo de renta media hace que deba
impulsarse una cooperacin basada en el concepto de cohesin social,
teniendo muy en cuenta los principios aprobados por la Tercera Cumbre
Europa-Latinoamrica-Caribe celebrada en Guadalajara en mayo de
este ao. La erradicacin de la pobreza y de la exclusin, la lucha contra
la desigualdad y la marginalidad, y la promocin y participacin de todos
los grupos sociales y tnicos en la vida econmica y social, slo podrn
avanzar en un marco de coordinacin de donantes comprometidos con
el apoyo a las polticas pblicas de los pases de la regin.
Segn mi opinin esta coordinacin es imprescindible. En primer lugar,

porque la Unin Europea es hoy el primer donante internacional y las
orientaciones impulsadas por la Comisin Europea, y pactadas en el seno
del Consejo, estn influyendo de forma decisiva en la marcha de la ma-
yora de las grandes organizaciones internacionales y en las polticas bila-
terales de los Estados miembros de la UE.
En segundo lugar, porque la accin a travs de la va comunitaria es la

nica posible para la apertura de los mercados a las exportaciones de los
pases latinoamericanos o las ayudas por acuerdos pesqueros, pues en es-
tos mbitos la poltica comercial comn, y la poltica pesquera comn, ex-
cluyen tratamientos especficos de carcter bilateral por parte de Espaa.
172 goberna
Por estas razones la participacin de Espaa en la poltica comunitaria no
puede ser meramente pasiva o reactiva. Espaa debe tener un papel
mucho ms activo para influir en las orientaciones y en el destino de los
presupuestos de la Unin Europea.
Aqu hay que tener muy en cuenta las escasas vinculaciones con Amri-
ca Latina de varios de los Estados miembros actuales de la UE y el papel
motor que debe jugar por ello Espaa cara a la aprobacin de un marco
financiero adecuado que permita colaborar en el combate contra las im-
portantes bolsas de pobreza que existen en esa regin.
En este sentido, Espaa debera impulsar la actuacin de la Unin Euro-

pea en el momento de negociar las nuevas Perspectivas Financieras
2007-2013 y los presupuestos anuales de la UE. Tambin debera jugar acti-
vamente:
en el proceso de reforma de la reglamentacin comunitaria para la co-
operacin con la regin,
en la revisin del Sistema de Preferencias Generalizadas y
en la negociacin de Acuerdos de Asociacin con pases y organiza-
ciones regionales en la zona.
Por mi parte, lo dejara aqu. Quiz en el coloquio podamos retomar algu-

no de los temas mencionados. Muchas gracias.
goberna 173
NECESIDAD DE POTENCIAR LA COOPERACIN
TCNICA INTERNACIONAL ESPAOLA
INCENTIVANDO LA PARTICIPACIN DE LOS
FUNCIONARIOS EN DICHAS ACTIVIDADES
Felx Muriel Rodrguez

Director Adjunto de la Fundacin Internacional y
para Iberoamrica de Administracin y Polticas Pblicas (FIIAPP). Espaa
Sumario: I. El programa de hermanamientos en Espaa. II. La FIIAPP como rgano gestor

de los hermanamientos. III. Los resultados obtenidos: A) Nmero de hermanamientos;
B) Participacin en cifras de la Administracin Espaola; C) Pases hermanados con Ad-
ministraciones Espaolas. IV. Mecnica de los proyectos de hermanamiento: A) Proce-
dimiento; B) Incorporacin de los funcionarios a los hermanamientos. V. Situacin admi-
nistrativa de los funcionarios: A) Los RTA; B) Los expertos a corto y medio plazo. VI. Pro-
puestas para la incentivacin
En los ltimos tiempos, la cooperacin Internacional realizada por Espaa

se ha venido centrando en los pases candidatos a la adhesin a la Unin
Europea, para lo cual, con el fin de difundir el acervo comunitario, se han
creado diversos tipos de proyectos entre los cuales destacan, sin duda,
los Programas de Hermanamiento, en los que Espaa ha logrado un pa-
pel de gran relevancia.
I. EL PROGRAMA DE HERMANAMIENTOS EN ESPAA
El Programa de Hermanamientos es definido por la Comisin Europea

como el mecanismo principal para el desarrollo de proyectos de fortaleci-
miento de las instituciones y las administraciones.
En un primer momento el Programa de Hermanamientos se orient a cua-

tro reas clave del acervo comunitario: agricultura, medio ambiente, fi-
nanzas y justicia e interior. Hoy en da cubre todo el acervo en su sentido
ms amplio.
goberna 175
El Programa de Hermanamientos parte de dos principios bsicos:
1. Capacitar a los pases candidatos, durante la etapa pre-adhesin,
para la adopcin del acervo comunitario.
2. Establecer relaciones entre las administraciones de uno o varios Estados
miembros y la administracin del pas candidato, de modo que se faci-
lite el intercambio de experiencias, conocimiento e informacin duran-
te el proceso pre-adhesin.
Basndose en estas dos premisas, la Comisin Europea pone en marcha

un programa de asistencia cuya concepcin innovadora marca diferen-
cias importantes respecto al tipo de asistencia tcnica que viene prestn-
dose en proyectos de reforma institucional en diferentes continentes con
fondos de organismos financieros y de la propia Comisin.
Lo innovador del planteamiento de los hermanamientos es la relacin

que se establece entre dos administraciones pblicas con el fin de conse-
guir un resultado concreto relacionado con la transposicin o aplicacin
de una parte del acervo comunitario, todo ello en el marco de la coope-
racin multilateral.
En definitiva, un proyecto de hermanamientos es un proyecto de asisten-

cia tcnica (por tanto no tiene un componente relevante de inversin)
que bajo la forma legal de un convenio entre dos Administraciones pbli-
cas instrumentaliza el envo y recepcin de expertos (bsicamente funcio-
narios) de uno o varios Estados miembros a una determinada administra-
cin del pas candidato.
Los proyectos de hermanamiento se ofertan en rondas anuales, encon-

trndonos actualmente en la octava ronda.
II. LA FIIAPP COMO RGANO GESTOR DE LOS HERMANAMIENTOS
La FIIAPP es la gestora de los fondos de la Comisin Europea.
La decisin de asignar la gestin del programa a la FIIAPP se tom ante la

imposibilidad de que cada institucin espaola ingresara los fondos y ges-
tionara sus propios hermanamientos ya que los costes resultaban enormes
y en muchos casos no exista personal disponible para estas tareas.
La FIIAPP, gracias al personal especializado con el que cuenta, ha servido

de apoyo a la Secretara de Estado para la Unin Europea (SEUE) como a
la Secretara de Estado de Cooperacin Internacional (SECI) para coordi-
176 goberna
nar y desarrollar el programa. Ambas Secretaras de Estado forman parte
del Patronato de la FIIAPP.
Tambin juega un papel destacado para facilitar la tarea de las institucio-

nes pblicas espaolas hermanadas ayudando a ganar el proyecto en la
fase de licitacin, asesorando en la negociacin y coadyuvando en la
ejecucin tcnica de los proyectos.
III. LOS RESULTADOS OBTENIDOS
A) NMERO DE HERMANAMIENTOS
La evolucin de la participacin espaola en el programa arranca con

una presencia simblica en las primeras rondas, una implicacin crecien-
te y un importante aumento en el nmero de proyectos adjudicados.
La progresin de la presencia espaola en las siete rondas de hermana-

mientos que se han celebrado hasta la fecha ha sido muy satisfactoria.
Actualmente, Espaa es el cuarto Estado miembro con ms proyectos de

hermanamiento despus de Alemania, Francia y Gran Bretaa. Y se evi-
dencia el esfuerzo realizado para cuidar la calidad de las propuestas y de
los proyectos espaoles.
En este cuadro se puede apreciar la evolucin de los hermanamientos en

Espaa.
1. Ronda 2. Ronda 3. Ronda 4. Ronda 5. Ronda 6. Ronda 7. Ronda Total
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003
Propuestas
presentadas ND 8 22 81 58 76 75 307
Proyectos
ganados 2 7 14 34 16 28 35 136
Fuente: FIIAPP. Febrero de 2004.
B) PARTICIPACIN EN CIFRAS DE LA ADMINISTRACIN ESPAOLA
La Administracin espaola ha venido participando en lo programas de

hermanamiento tanto a travs de la Administracin General como de las
Comunidades Autnomas.
goberna 177
Entre los ministerios espaoles destacan los de:
Interior: con proyectos llevados a cabo por el Cuerpo Nacional de Poli-
ca, la Guardia Civil y el Plan Nacional de Drogas (29 proyectos).
Economa y Hacienda con proyectos de los propios ministerios (varios
de ellos en materia de fondos estructurales y de cohesin), la Agencia
Tributaria, y el Instituto de Estudios Fiscales (25 proyectos).
Las Comunidades Autnomas se han hermanado en un total de 20 pro-

yectos. Entre ellas destacan las de Castilla Len, Madrid y la Xunta de Ga-
licia con 5, 4 y 3 proyectos respectivamente.
Respecto a las administraciones pblicas espaolas que han participado

en el programa, el siguiente grfico nos muestra las reas en las que se
han hermanado Ministerios o departamentos de la Administracin Gene-
ral de Estado y Comunidades Autnomas.
C) PASES HERMANADOS CON ADMINISTRACIONES ESPAOLAS
En cuanto a los pases con los que Espaa tiene un mayor nmero de her-
manamientos cabe destacar los siguientes: Rumania con 31 proyectos y
Polonia con 25 proyectos.
En el siguiente cuadro podemos observar con detalle el reparto.
178 goberna
Fuente: FIIAPP. Febrero de 2004. Total 136 proyectos
IV. MECNICA DE LOS PROYECTOS DE HERMANAMIENTO
A) PROCEDIMIENTO
Los Programas de hermanamientos suponen el establecimiento de rela-

ciones entre las administraciones de uno o varios Estados miembros y la
administracin del pas candidato, con el objetivo de que se facilite el in-
tercambio de experiencias, conocimiento e informacin durante el pro-
ceso pre-adhesin.
El proceso se inicia cuando la UE pone en circulacin las fichas que con-

tiene las necesidades de asistencia tcnica de un pas candidato a la ad-
hesin. Esas fichas llegan a los Puntos Nacionales de Contacto de cada
pas, que a su vez, las recirculan en colaboracin con la FIIAPP, a las Ad-
ministraciones que pueden estar capacitadas e interesadas.
Estas administraciones, junto a la FIIAPP, preparan una propuesta, y si esta

es aceptada, la Administracin que se hermane dirigir los aspectos tc-
nicos del proyecto y la FIIAPP ser la entidad gestora del mismo.
goberna 179
B) INCORPORACIN DE LOS FUNCIONARIOS A LOS HERMANAMIENTOS
A lo largo del hermanamiento se incorporan funcionarios en distintas situa-

ciones administrativas, a saber:
a) Lder del Proyecto
Para coordinar, supervisar y facilitar las actividades a realizar por la Admi-

nistracin espaola se crea la figura del Project Leader. Se trata de un alto
cargo de la Administracin que simboliza el apoyo poltico y el compromi-
so de la institucin hermanada. La mayor parte de su trabajo la desarrolla
desde Espaa, aunque realiza visitas espordicas trimestrales al pas candi-
dato.
b) El Residente Permanente
El RTA es la pieza principal y el elemento clave del xito de un proyecto.

Un Consejero Residente de Hermanamientos es un experto, nacional de
un Estado miembro de la Unin Europea, que trabaja a tiempo completo
en el Pas Candidato en el marco de un proyecto de hermanamiento ad-
judicado a su pas, con el fin de dirigir, coordinar y colaborar en la ejecu-
cin de las actividades incluidas en dicho proyecto.
Su perfil es el de un funcionario de nivel alto-medio, y cuyo trabajo en su

administracin de origen es de alta cualificacin tcnica en la aplicacin
prctica de las polticas pblicas objeto del hermanamiento y/o en la
aplicacin de la poltica comunitaria.
Adems, el Consejero debe tener habilidades para gestionar, dirigir equi-

pos, tomar decisiones y un excelente trato con el personal local.
1. Requisitos
Los Consejeros Residentes de Hermanamientos debern:

Ser nacionales de los Estados Miembros pertenecientes a la funcin p-
blica o asimilados (jubilados, en excedencia) y, en casos muy con-
cretos, a los llamados mandated bodies la empresa privada.
Contar al menos con tres aos consecutivos de experiencia en organi-
zacin de la aplicacin prctica del Acervo Comunitario, procesos le-
180 goberna
gislativos u otras funciones descritas en el Anejo B del Manual de Herma-
namientos.
Su grado corresponder a la categora A definida en el Estatuto de
los Funcionarios de las Comunidades Europeas.
Poseer buenos conocimientos de ingls.
El Consejero debe desplazarse por un periodo de tiempo entre uno y tres

aos al pas candidato, donde en la administracin correspondiente se le
asignar una oficina y un ayudante. Los Consejeros Residentes no podrn
participar en un proyecto de hermanamiento por tercera vez consecuti-
va, debiendo regresar a su administracin de origen con el fin de actuali-
zar sus conocimientos.
Adems de su trabajo tcnico, el Consejero tiene una importante labor

de coordinacin para la realizacin del trabajo de los expertos de corta
duracin que participan en su proyecto.
Una idea de la complejidad y volumen de la gestin de los hermana-

mientos nos la da el hecho de que durante los seis aos de vida del pro-
grama de hermanamientos, la FIIAPP ha movilizado 85 RTA.
c) Expertos
Otras figuras importantes de los programas de hermanamientos son los ex-

pertos. La administracin del Estado miembro pone a disposicin del pro-
yecto una serie de expertos que apoyan el trabajo que desarrolla el Conse-
jero y, en concreto, ofrecen una asistencia o formacin en temas especfi-
cos y muy especializados. Estos expertos debern desplazarse a la
administracin del Pas Candidato donde por un periodo de una o dos se-
manas (aunque en ocasiones se desplazan por meses, sin superar nunca los
seis), realizan cursos, seminarios o trabajos de asistencia especializados, tu-
telados por el Consejero. Estos expertos son casi sin excepcin funcionarios
o trabajadores de la administracin del Estado miembro que se hermana.
El desplazamiento de estos expertos no presenta tanta dificultad a la Ad-

ministracin Pblica espaola porque en la mayora de los casos viajan
por un perodo inferior a seis meses y por tanto lo hacen en situacin de
comisin de servicios.
Durante el ao 2003 se desplazaron 1.487 expertos de corta y media dura-

cin.
goberna 181
V. SITUACIN ADMINISTRATIVA DE LOS FUNCIONARIOS
A) LOS RTA
El personal al servicio de las Administraciones Pblicas espaolas que se

desplace como RTA pasar a la situacin de servicios especiales en un
programa de cooperacin internacional, conforme a lo dispuesto en el
art. 29.2.a) de la Ley 30/84, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma
de la Funcin Pblica y al Acuerdo Marco firmado entre Espaa y la Co-
misin para los proyectos de hermanamiento.
Su remuneracin (nicamente en lo referido a su salario) correr a cargo

de la FIIAPP, entidad gestora de este Programa, con la que firmar un
contrato laboral (por obra o servicio) de duracin determinada.
De acuerdo con la Ley, al Consejero Residente de Hermanamientos se le

computar el tiempo que permanezca en tal situacin a efectos de as-
censos, trienios y seguridad social, y tendr derecho a la reserva del pues-
to de trabajo en los trminos previstos en la normativa que le es aplicable,
a saber:
* La Ley 30/1984, de 2 de agosto de Reforma de la Funcin Pblica regu-

la, en su artculo 29, las posibles situaciones de los funcionarios.
1. Quedan suprimidas las situaciones administrativas de excedencia es-
pecial y de supernumerario, crendose la de servicios especiales, la exce-
dencia para el cuidado de hijos, la expectativa de destino, la exceden-
cia voluntaria incentivada y la modalidad de excedencia forzosa aplica-
ble a los funcionarios declarados en expectativa de destino.
2. Servicios especiales. Los funcionarios pblicos pasarn a la situacin de
servicios especiales:
a) Cuando sean autorizados para realizar una misin por perodo determi-
nado superior a seis meses en Organismos internacionales, Gobiernos o
Entidades pblicas extranjeras o en programas de cooperacin interna-
cional. ()
* El RD 365/1995, de 10 de marzo, desarrolla la situacin de los Servicios Es-

peciales.
Artculo 7. Reserva de puestos de trabajo.
1. A los funcionarios que se hallen en situacin de servicios especiales,
procedentes de la situacin de servicio activo, se les asignar, con oca-
sin del reingreso un puesto de trabajo, segn los siguientes criterios y con-
182 goberna
forme al procedimiento que establezca el Ministerio para las Administra-
ciones Pblicas:
a) Cuando el puesto de trabajo desempeado con anterioridad hubiere
sido obtenido mediante el sistema de libre designacin, se les adjudicar,
con carcter provisional, en tanto no obtengan otro con carcter definiti-
vo, un puesto de igual nivel y similares retribuciones en el mismo municipio.
b) En los restantes casos, se les adjudicar, con carcter definitivo, un
puesto de igual nivel y similares retribuciones en el mismo Ministerio y muni-
cipio.
2. Cuando se hubiere accedido a la situacin de servicios especiales des-
de situaciones que no conllevan el desempeo o reserva de puesto de
trabajo no habr lugar a la reserva de puesto de trabajo, sin perjuicio de
lo dispuesto en el prrafo segundo del artculo 23 de este Reglamento.
B) LOS EXPERTOS A CORTO Y MEDIO PLAZO
No ocurre lo mismo con los Expertos a corto plazo que viajan por un pero-
do siempre inferior a seis meses y por lo tanto lo hacen bajo la situacin
de comisin de servicios. En estos casos se produce la reserva del puesto
de trabajo, por lo que esto deja de ser un obstculo cuando se propone
a los funcionarios desplazarse a un Proyecto Twinning.
El Real Decreto 364/1995, de 10 de marzo, por el que se aprueba el Regla-

mento General de ingreso del personal al servicio de la Administracin
General del Estado y de provisin de puestos de trabajo y promocin pro-
fesional de los funcionarios civiles de la Administracin General del Estado
establece:
Artculo 65. Misiones de cooperacin internacional.
1. Podrn acordarse por los Subsecretarios de los Departamentos ministe-
riales comisiones de servicios de funcionarios destinados en los mismos
para participar, por tiempo que salvo casos excepcionales no ser supe-
rior a seis meses, en programas o misiones de cooperacin internacional
al servicio de Organizaciones internacionales, Entidades o Gobiernos ex-
tranjeros, siempre que conste el inters de la Administracin, conforme a
los criterios que establezca el Ministerio de Asuntos Exteriores, en la partici-
pacin del funcionario en dichos programas o misiones.
2. La resolucin que acuerde la comisin de servicios determinar en fun-
cin de los trminos de la cooperacin a realizar, si se percibe la retribu-
cin correspondiente al puesto de origen o la del puesto a desempear.
goberna 183
VI. PROPUESTA PARA LA INCENTIVACIN
A tenor de lo expuesto con anterioridad, cada vez resulta ms complica-

do a las Administraciones Pblicas espaolas, y por tanto a la FIIAPP, el
envo de funcionarios pblicos espaoles en calidad de RTA, por lo que se
proponen una serie de medidas dirigidas a incentivar la participacin de
dichos funcionarios en el marco de los proyectos de hermanamiento:
* POSIBILIDAD DE QUE LOS FUNCIONARIOS VIAJEN EN COMISIN DE SERVI-

CIOS Y NO EN SERVICIOS ESPECIALES.
La situacin administrativa, anteriormente comentada, en la que se en-

cuentran los funcionarios que deciden desplazarse como RTA significa la
asuncin de un cierto riesgo para el funcionario, ya que, a su regreso del
Proyecto, slo tiene acceso a un puesto de similares caractersticas al que
dej. Esta es la razn por la que muchas veces los funcionarios se resisten
a abandonar la Administracin de origen.
Para salvar este obstculo, se presentan las siguientes opciones:
1. Interpretacin amplia del artculo 65 del Real Decreto 364/1995, de

10 de marzo
El Real Decreto 364/1995, de 10 de marzo, por el que se aprueba el Regla-

mento General de ingreso del personal al servicio de la Administracin Ge-
neral del Estado y de provisin de puestos de trabajo y promocin profesio-
nal de los funcionarios civiles de la Administracin General del Estado esta-
blece:
Artculo 65. Misiones de cooperacin internacional.
1. Podrn acordarse por los Subsecretarios de los Departamentos ministe-
riales comisiones de servicios de funcionarios destinados en los mismos
para participar, por tiempo que salvo casos excepcionales no ser supe-
rior a seis meses, en programas o misiones de cooperacin internacional
al servicio de Organizaciones internacionales, Entidades o Gobiernos ex-
tranjeros, siempre que conste el inters de la Administracin, conforme a
los criterios que establezca el Ministerio de Asuntos Exteriores, en la partici-
pacin del funcionario en dichos programas o misiones.
2. La resolucin que acuerde la comisin de servicios determinar en fun-
cin de los trminos de la cooperacin a realizar, si se percibe la retribu-
cin correspondiente al puesto de origen o la del puesto a desempear.
184 goberna
En este artculo se prev la posibilidad de conceder comisiones de servi-
cios por tiempo que salvo casos excepcionales no ser superior a seis
meses en programas o misiones de cooperacin internacional al servicio
de Organizaciones internacionales, Entidades o Gobiernos extranjeros,
siempre que conste el inters de la Administracin, conforme a los criterios
que establezca el Ministerio de Asuntos Exteriores, en la participacin del
funcionario en dichos programas o misiones, lo que supondra habilitar un
mecanismo para declarar los Proyectos de hermanamiento como uno de
esos casos excepcionales.
2. Regulacin ex-novo de la situacin.
Esta opcin consistira en hacer extensiva la concesin de comisiones de

servicio a todos aquellos casos en los que un funcionario se desplace en
proyectos de cooperacin internacional con independencia de la dura-
cin de su estancia.
* CONSIDERACIN COMO MRITO LA PRESTACIN DE SERVICIOS

EN PROYECTOS DE COOPERACIN INTERNACIONAL
Puesto que la cooperacin internacional es una de las funciones primor-

diales del Estado y del Gobierno y que en numerosas ocasiones es una
actividad prioritaria en el mbito de las relaciones internacionales, una
forma de incentivar la participacin de los funcionarios es la considera-
cin como mrito en la carrera funcionarial de aquellos funcionarios que
tomen parte en este tipo de proyectos, importante a la hora de que parti-
cipen en concursos o cualquier otro proceso de seleccin o provisin, tal
y como se establece en el artculo 44 del RD 364/1995, de 10 de marzo de
1995 por el que se aprueba el Reglamento General de ingreso del perso-
nal al servicio de la Administracin General del Estado y de provisin de
puestos de trabajo y promocin profesional de los funcionarios civiles de
la Administracin General del Estado.
Sera, adems, una forma de eliminar el vaco que existe respecto de

aquellos funcionarios que no pertenecen a la carrera diplomtica, ya que
a estos s se les conceden mritos por la ejecucin de actividades de co-
operacin internacional.
* FACILITACIN DE LA PROVISIN POR AUSENCIA
Con la finalidad de que la Administracin que enva a sus funcionarios

pueda cubrir las plazas vacantes lo antes posible y no tenga que soportar
goberna 185
la ausencia de uno de sus trabajadores durante un perodo muy dilatado,
se plantea tambin la posibilidad de que dichos puestos puedan ser cu-
biertos mediante comisiones de servicio temporales o adscripciones provi-
sionales, tal y como se recoge en el artculo 36.3 del RD 364/1995.
* FACILITAR LA DOTACIN DE PERSONAL ESPECFICO PARA

LA COOPERACIN
Actualmente, en Espaa nos encontramos en un momento en el que

cada vez se ceden ms competencias ejecutivas a las CCAA desde la
Administracin general, sin embargo, en el mbito de la cooperacin in-
ternacional, es el Estado el que debe asumir el grueso de las actividades
que est en aumento.
Por ello, es necesario dotar a la Administracin Central de personal sufi-

ciente y cualificado que ejecute eficientemente los recursos dedicados a
la cooperacin. Para ello, proponemos dos vas:
Dotacin de funcionarios del grupo A en las unidades administrativas

que se dedican a la cooperacin internacional.
Adscripcin a la FIIAPP de funcionarios de nivel superior, expertos y tc-

nicos en sus respectivas ramas y con la doble capacitacin de coopera-
cin internacional. A travs de esta va se podran conectar las activida-
des de la Administracin y la FIIAPP y a su vez los funcionarios adscritos po-
dran actuar como RTA en casos de necesidad.
* MEDIDAS INCENTIVADORAS DESDE LA PERSPECTIVA FISCAL
En este mbito ya ha sido planteada una consulta a la Direccin General

de Tributos en la que se pregunta por dos aspectos:
La posibilidad de que los rendimientos del trabajo que perciben los RTA
en contraprestacin por sus servicios y que es satisfecha directamente por
la FIIAPP, est exenta de tributacin en Espaa al amparo del artculo 7.p)
del Texto Refundido de la Ley del Impuesto sobre la Renta de las Personas
Fsicas y, en consecuencia, no sujeta a retencin.
Se plantea tambin si las dietas que perciben los RTA, cuyo objetivo es
sufragar los gastos de manutencin, estancia y locomocin en el pas al
que se desplazan, y que son actualmente satisfechas por la Unin Euro-
pea a travs de sus fondos PHARE, en el caso de que fueran satisfechas
por la FIIAPP s estaran exentas de tributacin en Espaa al amparo del ci-
186 goberna
tado artculo 7.p) del Texto Refundido de la Ley del Impuesto sobre la
Renta de las Personas Fsicas y, en consecuencia, no sujetas a retencin.
En el caso de que la resolucin de la Direccin General Tributos sea positi-

va, las remuneraciones percibidas por los funcionarios resultarn exentas
de tributacin en Espaa.
goberna 187
CONFRONTACIN POLTICA,
COHESIN SOCIAL Y GOBERNABILIDAD
EN LATINOAMRICA
Roberto Viciano Pastor

Profesor Titular de Derecho Constitucional
Universitat de Valncia
El estudio y la participacin en diversos procesos constituyentes en Latino-

amrica me ha demostrado que, desgraciada o afortunadamente, poco
se puede hacer para garantizar la gobernabilidad de los Estados desde
una concepcin tecnocrtica o desde un diseo institucional si no se
combaten la causa real por las cual existe ingobernabilidad que es, des-
de mi punto de vista, la ausencia de cohesin social.
Por eso, aunque sea profesor de Derecho Constitucional, creo que es per-
tinente mi intervencin en una mesa redonda en la que se habla de co-
hesin social, porque podemos hacer cualquier tipo de intervencin, insti-
tucional o constitucional, pero si no resolvemos el problema de la existen-
cia de una mnima cohesin social, seguramente, cualquier diseo que
pretendamos implementar va a resultar fallido y nos vamos a encontrar
con que no resolvemos el problema final de la gobernabilidad.
Yo creo que, en ese sentido, la experiencia y la historia europea resultan

bastante aleccionadoras y, por eso, me parece muy interesante que se
haga este tipo de reflexiones euro-latinoamericanas o iberoamericanas
porque, desde mi punto de vista, muchas veces intentamos inventar co-
sas que simplemente ya han sido concebidas o que la historia ha resuelto.
Simplemente se trata de refrescar un poco la memoria. En demasiadas
ocasiones, el gnero humano tiene una tendencia a olvidar de dnde
venimos y a dejar de lado las circunstancias que han hecho que se trans-
formaran determinadas sociedades.
Por lo tanto, voy a intentar defender la tesis de que lo que estoy plantean-
do respecto a la necesidad de cohesin social, no es un salto al vaco, un
planteamiento peregrino, sino que es, ms o menos, lo mismo que ocurri
en Europa durante buena parte del siglo XX. Es decir, nos hemos olvidado
de que Europa tambin tuvo una situacin de ingobernabilidad y que
esa situacin desapareci cuando se consigui crear un marco de cohe-
sin social mnimo a travs de la creacin del Estado Social.
Hoy en da hablamos de mejorar la gobernanza europea, pero lo esta-

mos haciendo desde una dimensin bastante diferente a cuando nos re-
goberna 189
ferimos a la mejora de la gobernabilidad en Latinoamrica. En el primer
caso estamos hablando de cmo mejorar el gobierno, de cmo hacerlo
ms eficaz, de cmo hacer para que no sea tan burocrtico, pero no es-
tamos hablando de una situacin de ingobernabilidad que es la que fre-
cuentemente, por desgracia, nos encontramos en Latinoamrica.
Pero, como deca, esa situacin de ingobernabilidad existi en Europa,

existi en Espaa. A veces nos olvidamos de que en Espaa hubo una
guerra civil. Creo que estaremos de acuerdo en afirmar que el grado m-
ximo de ingobernabilidad es el enfrentamiento armado entre dos sectores
sociales opuestos. Y relegamos con demasiada facilidad que solamente
se pudo constituir o crear un marco de convivencia normal cuando los
grupos dirigentes, las oligarquas locales, se convencieron de que era me-
jor compartir parte de sus beneficios, distribuir un poco su renta y, por lo
tanto, crear unas condiciones de cohesin social.
Por eso, en el perodo histrico que discurri entre la Primera y la Segunda

Guerra Mundial no se pudo conseguir la gobernabilidad en Europa, ni por
la va de la democracia que result impracticable por el nivel de confron-
tacin social, ni por la va del autoritarismo pretendiendo imponer un mo-
delo que no contaba con consenso social. Al final se tuvo que ir a un
pacto social, que, precedido de algunas experiencias al finalizar la Prime-
ra Guerra Mundial, no consigui consolidarse hasta despus de la Segun-
da Guerra Mundial, desarrollndose a lo largo de los aos cincuenta y se-
senta a travs de la generacin de una serie de polticas de promocin
de la redistribucin de la riqueza. Eso, indudablemente, es lo que ha per-
mitido que hoy podamos hablar de gobernabilidad en Europa.
Por lo tanto, a veces, en lugar de hacer circunloquios y no entrar a la

cuestin capital, habra que ir a plantearnos qu hay que hacer para im-
plementar ese tipo de polticas redistributivas en Amrica Latina. Desde
luego, desde esa perspectiva analtica, lo primero que queda claro es
que el llamado Consenso de Washington era precisamente la receta
contraria a lo que provoc la aparicin del Estado Social. Es decir, el Esta-
do Social, la redistribucin de la riqueza, no se puede hacer sobre el para-
digma de la defensa a ultranza del derecho de propiedad porque enton-
ces no puede ser socializada una parte de la propiedad; no se puede ha-
cer sobre la base de que haya un equilibrio presupuestario porque,
entonces, no se pueden hacer polticas sociales; no se puede hacer sobre
la base de reformas fiscales que lo que hagan es empequeecer las ar-
cas pblicas, en lugar de engrandecerlas para poder facilitar servicios p-
blicos y prestaciones sociales a los ciudadanos. La historia nos facilita la
receta: hay que implementar las polticas econmicas y sociales que se
adoptaron en Europa en la segunda posguerra.
190 goberna
Es fcil hablar hoy, desde Europa, de que hay que hacer un ajuste presu-
puestario. Evidentemente, cuando ya se ha producido la situacin de de-
sarrollo, cuando ya se ha creado la situacin de estabilidad, los dirigentes
polticos se pueden plantear poner en orden la Hacienda Pblica y en-
tonces promover el equilibrio presupuestario. Aun as, todos sabemos que
est siendo cuestionada esa idea en Europa. Debemos recordar que
Francia y Alemania, con gobiernos tericamente de ideologas antagni-
cas, estn planteando la modificacin de alguno de los criterios de la
convergencia econmica de la zona euro, impuestos desde el Tratado
de Maastricht. Y eso debera hacernos reflexionar. Pero aun con esos no-
vedosos debates europeos, podra parecer sensato pensar que es posible
el equilibrio presupuestario en una situacin de desarrollo. Lo que resulta
un poco difcil es que, en una situacin de subdesarrollo, en una situacin
de inexistencia de cohesin social, pretendamos que sta surja espont-
neamente, sin que haya inversin pblica.
Yo creo que esta es la cuestin central. A la vista est que desde el Con-
senso de Washington, establecido en los inicios de la dcada de los 90,
hasta nuestros das no se ha conseguido gobernabilidad en Latinoamri-
ca. Es cierto que, en un primer momento de aplicacin de dicho paradig-
ma econmico en esta rea geogrfica, se produjo una cierta tasa de
crecimiento macroeconmico o de estabilidad macroeconmica. Pero
ni siquiera esa bonanza macroeconmica se mantuvo: primero se conge-
l y posteriormente fue en decrecimiento. Pero, desde luego, ni siquiera
en los momentos en los que se produca ese crecimiento y se consegua
una cierta estabilidad en las cifras macroeconmicas, Latinoamrica
goz de gobernabilidad.
Adems, en el perodo de crisis del modelo impuesto por el Consenso de

Washington, se entr en fase de ingobernabilidad y, en algunos pases, de
enfrentamiento civil y ruptura del orden constitucional. Los casos de Ecua-
dor, Argentina o Bolivia, con procesos sociales en los que la poblacin,
por la va violenta, al margen de los cauces constitucionales, derroca a
los respectivos gobiernos, son suficientemente clarificadores. Y dichos pro-
cesos no son un ejemplo de una simple crisis de gobernabilidad, son un
ejemplo de evidente situacin pre-revolucionaria o revolucionaria. Ameri-
tara un anlisis especial por qu dichos procesos revolucionarios no se
consolidan, pero eso nos apartara del hilo argumental que estamos desa-
rrollando.
Por lo tanto, la mejora macroeconmica no fue aparejada a una mejora

en las condiciones de vida de la gente y, por lo tanto, las grandes cifras
macroeconmicas no han servido para paliar la situacin de ingoberna-
bilidad. Que en este momento, en Latinoamrica, el PIB per cpita del
20% de la poblacin ms rica sea 18,7 veces ms alto que el PIB per cpi-
ta del 20% ms pobre es algo que, evidentemente, nos coloca en una si-
goberna 191
tuacin de extrema desigualdad. Y si tomamos elementos de compara-
cin, esa relacin entre el 20% ms rico y el 20 % ms pobre en la OCDE
es de 6,8 veces y, a nivel mundial es de 7,1. Es decir, en Latinoamrica es-
tamos en una situacin especialmente llamativa de desigualdad. Con
esas condiciones, evidentemente, va a ser muy difcil que podamos tener
un paradigma de gobernabilidad. Podemos seguir hablando de las redes
de gobernanza, podemos seguir hablando de las reformas institucionales
o constitucionales, de cambiar el nombre de cuntas cosas se nos ocu-
rran, de modificar el sistema electoral, pero el problema de fondo es que
no hay condiciones de cohesin social, no hay un pacto social, hay una
inmensa cantidad de ciudadanos que se sienten fuera del Estado y que,
por lo tanto, hay que insertar dentro del Estado.
En este sentido, yo querra poner de relieve, en primer lugar, mi absoluta

confrontacin con las tesis que defienden la autonoma de la poltica.
Frente a argumentos hoy en boga, creo que no hay una autonoma del
poder poltico respecto de los grupos econmicos. Los grupos econmi-
cos condicionan y determinan la actitud de los grupos polticos, de quie-
nes ejercen el poder. Y eso lo hacen a travs de una combinacin de
mecanismos.
En primer lugar, el poder econmico nacional acta, en primera instan-

cia, facilitando el acceso al poder de los grupos polticos a travs de la
administracin de la financiacin de las campaas electorales y del fun-
cionamiento ordinario de los partidos polticos. Pero, si a pesar de ese me-
canismo, llegara un partido o movimiento poltico al poder, que no hubie-
ra gozado de dicho apoyo econmico o que, habindolo tenido, no
condicione sus polticas de Estado a la satisfaccin de los intereses de los
grupos econmicos que lo han financiado, el poder econmico va a in-
tentar condicionar la agenda poltico-econmica-social del poder polti-
co a travs de la amenaza de limitar la inversin, proceder al despido de
trabajadores o realizar una salida masiva de capital del pas.
En segundo lugar, el poder econmico transnacional, que presiona sobre

el poder poltico de ese pas con mecanismos similares a los del poder
econmico nacional pero que, a su vez, condiciona la poltica exterior de
los gobiernos ajenos a ese pas, de los gobiernos europeos y del gobierno
estadounidense o de otros gobiernos de pases en vas de desarrollo. Y,
por supuesto, condicionan tambin la poltica de las instituciones financie-
ras internacionales como una frmula de presin sobre el poder poltico
de un pas del tercer mundo.
Esos son mecanismos indiscutibles de presin que realiza directamente el

poder econmico. Pero cada vez es ms importante el mecanismo de
presin indirecta realizado a travs de los medios de comunicacin cuya
192 goberna
titularidad poseen, por cierto, de manera cada vez ms concentrada
esos mismos grupos econmicos.
Medios de comunicacin que no son un poder autnomo del poder eco-

nmico ni son medios colectivos que aparecen porque los ciudadanos los
crean. Defienden y presentan como objetivos lo que son los intereses sub-
jetivos y parciales de esos grupos econmicos. Fuerzan a que el poder po-
ltico, o quines ejercen el poder poltico asuman el discurso de que no
hay alternativas frente al sistema econmico y social existente. Y presio-
nan cotidianamente para que apliquen esas polticas que benefician a
esos sectores dominantes oligrquicos nacionales o transnacionales que
son sus propietarios.
Yo creo que la prueba ms evidente de esa situacin de presin del po-

der econmico sobre el poder poltico se puede encontrar en el manteni-
miento en Latinoamrica, durante decenios, de un sistema de partidos
basado en la alternancia entre conservadores y social-liberales que nun-
ca cuestionaron el modelo econmico-social, que nunca plantearon, re-
almente, una poltica de redistribucin de la riqueza, porque se encontra-
ban secuestrados, tanto los unos como los otros, por esos mecanismos de
presin del poder econmico nacional e internacional.
Hemos tenido que esperar al colapso total del sistema tradicional de par-
tidos, sumidos en la corrupcin y la aplicacin de polticas neoliberales, y
al empobrecimiento descomunal de las clases populares y medias latino-
americanas. Solo cuando la situacin se ha tornado insostenible, se ha
podido producir el acceso, al margen de lo deseado por los medios y por
el poder econmico, de fuerzas polticas que, al menos tericamente, di-
cen que van a aplicar unas polticas efectivamente de reforma estructu-
ral, unas polticas de generacin de cohesin social. Es decir, no hay me-
jor manera de comprobar la dependencia del poder econmico que ob-
servar como, a pesar de unas condiciones objetivas tan evidentes de
malestar social, han tardado tanto en llegar al gobierno el Partido de los
Trabajadores en Brasil, el Frente Amplio en Uruguay, el bolivarianismo en
Venezuela o el Polo Democrtico en Colombia.
Evidentemente, nos situamos en un momento especialmente interesante

porque existen nuevos actores, actores polticos que nunca ha tenido el ac-
ceso al gobierno a nivel estatal. Lo han tenido a nivel local o regional, pero
nunca a nivel estatal, y se encuentran con la disyuntiva de si, efectivamen-
te, van a aplicar ese programa terico que tenan o si, por el contrario, una
vez ganadas las elecciones, van a moderar el discurso y van a aplicar las
polticas precedentes basadas en el Consenso de Washington y sus deriva-
ciones.
goberna 193
Y en ese escenario, a m me parece, tambin muy esclarecedor, el que
vayamos analizando lo que ha pasado en esos nuevos escenarios. Tene-
mos la fortuna de que ya no hablamos de teoras sino que podemos ha-
blar de hechos reales y podemos analizarlos. Otra cosa es que el anlisis
se comparta o no, podemos tener anlisis enfrentados, pero tenemos una
realidad diferente que desde luego, rompe el paradigma que exista.
No podemos analizar la accin de gobierno del Frente Amplio porque

acaba de acceder al poder. Pero s podemos analizar la experiencia de
LULA DA SILVA y del Partido de los Trabajadores en Brasil, y de la experiencia
de Hugo CHVEZ y del bolivarianismo en Venezuela. Yo creo que esa es
una disyuntiva muy interesante porque, por una lado, LULA cuenta con el
apoyo meditico masivo, hay una gran simpata meditica por el gobier-
no de LULA y del Partido de los Trabajadores, y, por el contrario, a travs
del aparato meditico tenemos una demonizacin de CHVEZ.
Sin embargo, en el caso brasileo se percibe un claro distanciamiento de

sectores sociales de LULA y de su gobierno y, por el contrario asistimos a
una contina revlida electoral de CHVEZ y el bolivarianismo en Venezue-
la. Hoy, despus del arrollador triunfo del Presidente CHVEZ en el refern-
dum revocatorio de agosto de 2004, a pesar de que durante aos se nos
haba transmitido por lo medios que CHVEZ ya no contaba con el apoyo
popular, a pesar de que su gobierno ha sido brutalmente acosado por el
poder econmico nacional y transnacional, nos hemos encontrado con
que, con todos los vistos buenos de la comunidad internacional y una ob-
servacin electoral poco frecuente en el contexto latinoamericano, el
bolivarianismo ha conseguido casi el 59% de los votos venezolanos.
Sin embargo, la poltica sensata y tan alabada mediticamente del go-

bierno del Partido de los Trabajadores se ha encontrado con una respues-
ta desigual en las elecciones municipales brasileas de 2004. Por un lado,
el Partido de los Trabajadores ha conseguido nuevas alcaldas y ms con-
cejales en zonas tradicionalmente de voto ms moderado o, incluso, de
derecha. Sin embargo, en los tradicionales feudos de izquierda de Brasil,
Sao Paulo y Porto Alegre, donde existe una verdadera cultura social de iz-
quierda, el Partido de los Trabajadores ha sufrido el abandono de sus vo-
tantes tradicionales. En Sao Paulo pasando a la abstencin y en Porto
Alegre, dada la fortaleza de otro partido ms a la izquierda del PT, votan-
do masivamente al Partido Socialista Popular.
Pero, eso no responde a la casualidad. Resulta evidente que los electores

retribuyen a un gobierno que se confronta con el poder econmico y que
intenta implementar nuevas polticas econmicas y sociales, realizando
importantes inversiones en materia social. Y tambin parece que los elec-
tores sancionan a un gobierno que dice que va a hacer todo eso, que no
lo hace y que acaba frustrando las expectativas sociales que haba ge-
194 goberna
nerado asumiendo, otra vez, las polticas neoliberales, las sugerencias del
Fondo Monetario Internacional, etc.
Yo creo que la lectura, para la izquierda latinoamericana, est ms o me-

nos clara. Es decir, si uno apuesta por el camino difcil, el camino de la
confrontacin, el camino del enfrentamiento con los intereses dominantes
y el camino de la realizacin de un programa social contundente, tiene
obviamente el castigo y la incomprensin de la oligarqua. No cabra es-
perar otra cosa. Sera como si la derecha espaola o francesa de los aos
treinta hubiera festejado el triunfo del Frente Popular. No hubiera tenido
ningn sentido. Pero, evidentemente, tiene el apoyo y el reconocimiento
de los ciudadanos. Los ciudadanos, cuando efectivamente perciben que
hay alguien que se preocupa de defender sus intereses, no abandonan a
ese gobernante. Por el contrario, cuando el ciudadano percibe que
quien est en el poder ha dicho una cosa y hace la contraria, evidente-
mente, no tiene ningn compromiso eterno con esa persona o con ese
partido poltico; simplemente le retira el voto.
Pero a los fines de lo que yo quera defender sobre gobernabilidad y co-

hesin social, me parece muy interesante poner de relieve una cuestin.
Aunque parezca contradictorio, la gobernabilidad en Latinoamrica
pasa necesariamente por la confrontacin en el medio plazo. Como ocu-
rri en Europa, la paz social y la gobernabilidad se conquistan con la lu-
cha de los grupos sociales marginados del bienestar. Es ingenuo suponer
que sin lucha social los beneficiarios del sistema econmico-social vayan
a renunciar a la acumulacin de riqueza y bienestar.
Por tanto, como no podra ser de otra manera, la ruptura de la injusta y

opresora estructura econmica y social, supone una primera fase de ex-
trema ingobernabilidad. Obviamente, cuando se afecta a los intereses
dominantes, hay una reaccin de dichos intereses, que intentan generar
el desplazamiento del gobierno. Lo que ha ocurrido en Venezuela es bas-
tante emblemtico: en el pas se han producido, adems de la presin
econmica y meditica de la oligarqua, incluso la retirada de capitales
masiva, un golpe de estado y un paro de la gerencia petrolera para in-
tentar bloquear econmicamente el pas.
Sin embargo, como deca, la ingobernabilidad extrema en el corto plazo,

es desgraciadamente, como demuestra la historia europea, el nico ca-
mino para que pueda haber una gobernabilidad a medio plazo. Slo
cuando quienes estn en la posicin de dominio comprendan que no
pueden seguir imponiendo dicha situacin y que necesitan pactar con
las fuerzas polticas que defienden los intereses de los grupos sociales per-
judicados por el contexto social, se generar un escenario de gobernabi-
lidad. Si por el contrario, la sustitucin del tradicional sistema de partidos
no lleva aparejada la transformacin de la poltica econmica y social, se
goberna 195
producir la consiguiente frustracin de quienes esperan que se alcance
esa situacin de cohesin social y lanzaremos a los pueblos latinoameri-
canos a una serie de escenarios mucho ms complejos que pueden con-
ducir al abrazo a soluciones autoritarias de derecha o de izquierda o a la
generacin de situaciones revolucionarias que no sabemos dnde pue-
den acabar.
196 goberna
COMUNICACIN
LAS RELACIONES ENTRE
LO POLTICO Y EL PROCESO DE
DESCENTRALIZACIN EN CHILE
Carolina Gutirrez Ruiz

Doctoranda en Ciencias Polticas de la Universidad de Lille 2,
Francia. Chile
Sumario: I. Introduccin. II. El contexto del proceso de descentralizacin chileno: sus or-
genes. III. El proceso de regionalizacin. IV. La descentralizacin chilena: un proceso a
medias. V. Conclusin. VI. Cuadros anexos.
I. INTRODUCCIN
Desde la dcada de los noventa, y en el contexto de la reforma del Esta-

do, el tema de la descentralizacin ha resurgido en las agendas pblicas
de la mayora de los pases llamados centralizados. Este resurgimiento, sin
embargo, no es casual. Responde a diversos factores, entre los cuales se
puede establecer el contexto nacional, el internacional y el rol de los ac-
tores que pensaron y pusieron en marcha la descentralizacin entendida
sta como una nueva forma de organizacin territorial del Estado, pero
tambin como poltica pblica emanada de gobiernos particulares y con
objetivos especficos tendientes a canalizar el desarrollo y su aplicacin
en reas establecidas en los programas polticos de gobierno y luego, de
las agendas pblicas correspondientes.
Este tema, como resultado en el establecimiento de estructuras y en la

aprobacin de leyes, ha seguido en Chile una evolucin ascendente de
la cual este trabajo pretende dar cuenta32.
32Para mostrar esta evolucin se ha elaborado un cuadro-resumen con la cronologa

del proceso de descentralizacin en Chile en el anexo.
goberna 197
Se ha pasado as desde una concepcin de un desarrollo ms armnico
entre los territorios del pas, a la organizacin territorial en reas o regiones
con estructuras desconcentradas, y/o descentralizadas administrativa-
mente segn el caso, para en la dcada de los noventa poner el nfasis
sobre una descentralizacin poltica, que implica la eleccin de represen-
tantes y/o de las autoridades de las jurisdicciones respectivas, hasta una
concepcin de descentralizacin fiscal, componente esencial de la auto-
noma local, que significa el traspaso de atribuciones en materias fiscales,
disponer de recursos propios para el desarrollo e implementacin de pol-
ticas pblicas a nivel subnacional.
Esta evolucin en el discurso y en la accin poltica responde a diversos

factores de los cuales se tratar en este trabajo, principalmente el aspec-
to poltico del proceso o la importancia de lo poltico en esta dinmica
de reforma del Estado. Preponderancia que se ir dilucidando a lo largo
del anlisis.
Cul ha sido el papel de los partidos polticos en la insercin de la des-

centralizacin en la agenda poltica?, qu rol cabe a actores polticos
particulares?, qu papel han jugado los expertos en la materia? Son al-
gunas de las preguntas que este artculo pretende desarrollar. Para ello se
organizar en tres partes: primero, se analizar el contexto que dio origen
a la aparicin del tema territorial y a las primeras ideas hacia una descen-
tralizacin administrativa y poltica; luego, se estudiar el proceso de regio-
nalizacin chileno y sus caractersticas; y para finalizar, se analizar el mo-
delo de descentralizacin aplicado en Chile as como sus falencias, y a sus
actores.
II. EL CONTEXTO DEL PROCESO DE DESCENTRALIZACIN CHILENO:

SUS ORGENES
A partir de mediados y finales de los aos cincuenta se comienza a definir

en Chile un nuevo movimiento cuyo objetivo era el de disminuir las diferen-
cias entre los territorios que conformaban el pas, en post de un desarrollo
ms armnico33. Esta preocupacin inspirada en parte por la realidad in-
ternacional, bsicamente como resultado de los problemas econmicos y
de desigualdad generados a fines de la Segunda Guerra Mundial, lase:
la concentracin de los medios de produccin y de las estructuras admi-
nistrativas y de decisin poltica en las capitales de las naciones europeas
33 Estas ideas sern nutridas a nivel latinoamericano a travs de la llamada Teora de la
dependencia divulgada inicialmente por CEPAL, Naciones Unidas y cuyos autores son
Enzo FALETTO y F.H. CARDOSO.
198 goberna
lo que generar diversas publicaciones bajo el signo de la denuncia34 y
elementos del contexto nacional que se fundan, principalmente, en la re-
alidad socio-econmica de la poca.
As, desde la dcada del 30, la distribucin de la riqueza en Chile era casi
inexistente y fruto de las malas condiciones de vida del campo, en donde
los campesinos eran pagados en especies y no podan acceder a la pro-
piedad, la inmigracin del campo a la ciudad sigue un ritmo constante y
ascendente con los resultados de empobrecimiento y marginalidad de
las zonas perifricas de las ciudades. Esta situacin slo comienza a ser
denunciada marginalmente desde los aos 40, principalmente por inte-
lectuales de izquierda y masivamente a partir des los aos 60por intelec-
tuales del tema y por actores polticos.
Esta precariedad, vivida por un sector de la poblacin avecindada en

conventillos, conllevar a la toma ilegal de terrenos en la periferia de las
ciudades consecuencia sta, igualmente, de un sentimiento voluntarista
que esas poblaciones comenzaban a desarrollar en armona con el clima
poltico-social de ascensin de los sectores progresistas y del discurso re-
volucionario. ste ltimo haca hincapi en la necesidad de socializar los
medios de produccin y, en el caso del campo, de dar la tierra a quien
la trabaja.
A pesar de este voluntarismo y de la autonoma de la accin de stos

grupos, ella era, en los hechos, dirigida hacia el Estado en demanda de la
intervencin estatal. Ella pasaba inmediatamente por una negociacin
con el Estado ya que era ste que poda reconocer o rechazar la ocupa-
cin de terrenos y que, despus, poda favorecer o no la instalacin de la
poblacin35. Dicha intervencin era en ocasiones asumida por la admi-
nistracin municipal, que en la poca era dependiente financieramente
del Estado, y ella se efectuaba con la mediacin de organizaciones
como el grupo catlico Hogar de Cristo o de partidos polticos, particu-
larmente por parlamentarios del FRAP, Frente de Accin Popular, coali-
cin de partidos de izquierda.
El movimiento de denuncia de dichas desigualdades territoriales, organi-

zado desde los aos sesenta, y que efectuaba su accin desde la esfera
intelectual-universitaria se encontraba conformado principalmente por los
nuevos especialistas en los temas de planificacin y territorio, muchos de
los cuales, adems, eran militantes o simpatizantes del Partido Demcrata
34
Es el caso de la obra de Jean-Franois GRAVIER Paris et le dsert (1947) y de Gunnar MYR-
DAL con Economic theory and underdeveloped regions (1957).
35 Vicente ESPINOZA, Historia social de la accin colectiva urbana: los pobladores de San-
tiago, 1957-1987. Rev. del Instituto de Estudios Urbanos y Territoriales de la Universidad

Catlica. EURE, 24, Santiago, Sep. 1998, n 72: 71-84.
goberna 199
Cristiano36 de Chile y, de manera amplia, del sector progresista37 que des-
de finales de los aos cincuenta se haba organizado en el FRAP, confor-
mado ste ltimo por el Partido Comunista, el Partido Socialista y el Parti-
do Radical.
A) EL GOBIERNO DEMCRATA CRISTIANO
La llegada al poder, en 1964, del Partido Demcrata Cristiano condicio-

nar el que dichos especialistas hayan podido intervenir en el gobierno
de Eduardo Frei Montalva (1964-1970), a travs, primero, de su programa
de gobierno38 en el cual se determinaba como Cuarta Tarea el que: el
Ejecutivo debe contar con un organismo tcnico central de planificacin,
debe tener facultades suficientes y la iniciativa para mantener la unidad
en la operacin econmica del Estado as como el de establecer una
descentralizacin territorial, econmica y administrativa para dotar de
vida a las regiones del pas.
Y, luego, mediante su accin y trabajo en los nuevos organismos de que

se dotar el Estado para llevar a cabo dicha tarea. Es el caso de la ODE-
PLAN (Oficina de Planificacin Nacional) creada oficialmente en 1967
pero cuya accin comenzara desde 1964 y cuyo objetivo era el de
planificar el desarrollo armnico del conjunto del pas as como de dismi-
nuir las diferencias entre la ciudad y el campo.
Adems de la intervencin de esta nueva capa de expertos en los temas

del territorio, la ODEPLAN dispondr, como fuente de informacin, de es-
tudios regionales elaborados anteriormente por la CORFO (Corporacin
de Fomento) en acuerdo con la Universidad de Chile. Dichos estudios,
elaborados por Comits Regonales de Desarrollo, tuvieron por objetivo el
equilibrio del desarrollo econmico del pas, eliminar los focos de centra-
lismo, la concentracin productiva y el crecimiento irregular de las dife-
rentes regiones del pas39.
36 Nos apoyamos en esta afirmacin por las entrevistas realizadas a Luis LIRA, especialista
en desarrollo local en ILPES-CEPAL, entre marzo y abril del 2004 y de Sergio BOISIER, consul-
tor internacional de desarrollo territorial, durante el mes de marzo del 2004. Ambos liga-
dos al PDC.
37 Nos referimos a especialistas como Esteban MARINOVIC, Director de la ODEPLAN durante
la Unidad Popular y Sergio Ramos, Sub-director del organismo en el mismo perodo.

38
Miguel GONZLEZ, Cinco proyectos para gobernar a Chile Rev. Centro de Estudios P-
blicos. Estudios Pblicos, 32, 1988: 354-387.
39 Sergio BOISIER, la doctrina (oculta) de la descentralizacin chilena, ensayo no publica-
do (Santiago: 2003).
200 goberna
La idea de una planificacin corresponda, adems, al nuevo paradigma
planificador de la poca que consista en el establecimiento de planes
con duraciones diferentes como medio de equilibrar los niveles de desa-
rrollo intra e inter regionales; sin embrago, sta planificacin era elabora-
da desde el centro. As, incluso si muchos analistas de la poca denuncia-
ban la concentracin poltica, administrativa y econmica, en nuestro
caso, en la capital del pas Santiago, las primeras estructuras creadas con
fines de armonizacin del desarrollo del conjunto del territorio seguirn
siendo establecidas desde la capital.
Se agregar que sta iniciativa estuvo complementada, aunque slo par-

cialmente, por la reforma agraria cuyo objetivo bsicamente era el de
hacer productivas las tierras que, en manos de latifundistas, no eran tra-
bajadas agravando con ello la precariedad de los campesinos. Esta refor-
ma, incompleta en su aplicacin, ser puesta en marcha plenamente du-
rante el gobierno socialista que la continuar y que se desarrollar en el
segundo punto.
Para terminar esta seccin, se hace ineludible el tema electoral. En las

elecciones municipales de 1963 el PDC obtuvo un muy buen resultado lo
que le permiti situarse como el partido de centro al superar al Partido Ra-
dical. Un resultado que se confirmar en 1971 cuando la democracia cris-
tiana obtendr un 26.2% de los votos situndose, esta vez, como la prime-
ra fuerza poltica del pas.
Un aspecto que explicara, entonces, este inters por el tema ms local es-
tara dado, de una parte por el conocimiento de terreno a travs de los al-
caldes con que contaba el partido y de su consecuencia al querer resolver
los problemas de este nuevo nicho electoral y de otro lado, por este nacien-
te grupo de especialistas en los temas de desarrollo local prximos al PDC.
B) EL GOBIERNO DE LA UNIDAD POPULAR
En 1970, Salvador Allende es elegido presidente de Chile con el apoyo

poltico de la Unidad Popular (UP)40.
El programa de la UP41 estableca dentro de sus objetivos principales la

participacin directa de los trabajadores en la gestin de las empresas, lo
40
Alianza compuesta por el Partido Socialista, el Partido Comunista, el Partido Radical,
el Partido Social Demcrata, el Movimiento de Accin Popular Unitario y la Accin po-
pular Independiente.
41
Unidad Popular (Chile), Programa Bsico de gobierno de la Unidad Popular: Candida-
tura presidencial de Salvador Allende (Santiago: Biblioteca Nacional, 1970).
goberna 201
que se ha denominado como la autogestin. sta estableca, a grosso
modo, la socializacin de los medios de produccin y era vista, al mismo
tiempo, como una experiencia decentralizada de la toma de decisiones.
Dicho programa defina igualmente que: el gobierno popular iniciar in-

mediatamente una real descentralizacin administrativa conjugada con
una planificacin democrtica y eficiente que elimine el centralismo bu-
rocrtico reemplazndolo por la coordinacin de todos los organismos
del Estado. Esta idea de descentralizacin estar, a partir de este pero-
do, conjugada con la idea de democratizacin del pas como se estable-
ce en el mismo programa en el captulo sobre un nuevo orden institucio-
nal: el Estado popular: a travs un proceso de democratizacin a todos
los niveles y de una movilizacin organizada de las masas, se construir
desde la base la nueva estructura de poder () crearemos una organiza-
cin nica del Estado a nivel nacional, regional y local que tendr a la
Asamblea del Pueblo como su rgano superior de poder. La idea era
que un sistema de ste tipo podra eliminar los vicios de un presidencialis-
mo dictatorial y de un parlamentarismo corrompido.
A stas iniciativas, hay que adicionar la de la reforma agraria que ser la

nica en alcanzar, durante el gobierno de la UP, su pleno desarrollo y que
sentar las bases del modelo exportador chileno actual.
Esta preocupacin por el tema local encuentra tambin, como por el

PDC, una vertiente electoral. As, en las elecciones municipales de 1963 el
Partido Socialista, al cual perteneca S. ALLENDE, aument su porcentaje de
alcaldes, situacin que se confirma en 1971 cuando el PS obtiene 22,9%
de los votos situndose como el primer partido de la UP. Lo que le hubiese
permitido de conocer su fuerza poltica al momento de plantear el for-
talecimiento de las estructuras locales.
En lo que respecta a la voluntad poltica descentralizadora se observa

que durante el perodo entre los inicios de la dcada del sesenta y los co-
mienzos de la del setenta hay una progresin en la idea administrativa y
poltica de descentralizacin del pas. No obstante, la gran mayora de las
ideas sintetizadas en los programas polticos durante el perodo en cues-
tin quedarn, en la prctica, slo como declaraciones de voluntad que
no encontrarn su corolario material a travs de la creacin de las diver-
sas estructuras previstas por los dos gobiernos estudiados.
III. EL PROCESO DE REGIONALIZACIN
En Chile, se podra decir que el proceso de regionalizacin comienza con

y desde la nocin de regin. Esta es introducida por la CORFO (Corpora-
202 goberna
cin de Fomento) que fue creada en 1939 como consecuencia del terre-
moto de Chilln del mismo ao y cuya intervencin modificar la geogra-
fa econmica del pas42.
Anteriormente slo existan las provincias. En 1821 Chile contaba con tres
provincias que fueron, con el transcurrir del tiempo y en adaptacin a la
realidad territorial y administrativa, aumentando hasta llegar a 2543.
En este contexto la Corfo propuso en 1950 una divisin poltica-administrativa

compuesta de seis grandes regiones Norte Grande, Norte Chico, Ncleo
Central, Concepcin y la Frontera, Regin de los Lagos y Regin de Canales
y cuyos criterios se basaron esencialmente en aspectos geogrficos, sabien-
do que Chile es un pas de contrastes dada la longitud de su territorio, pero
igualmente con diferencias de poblamiento y de capacidad productiva.
Luego, y a partir de 1965, la ODEPLAN avanz en el proceso de regionali-

zacin aumentando el nmero de regiones en base a criterios de lo que
se haba denominado polos de desarrollo. Dividiendo el pas, esta vez, en
once regiones ms una zona metropolitana. Se estableci as como cen-
tro de desarrollo nacional a la ciudad de Santiago, con la zona metropoli-
tana a su alrededor y tres polos de desarrollo multiregional44. A un tercer
nivel de jerarqua se encontraban otra serie de polos.
El 17 de diciembre de 1973, el decreto n 212 creaba la CONARA (Comi-

sin Nacional de Reforma Administrativa), organismo que puso en marcha
el nuevo proceso de regionalizacin. Los criterios que establece CONARA
para esta nueva regionalizacin son: la seguridad nacional, la integracin
nacional, el desarrollo econmico y la racionalizacin administrativa del
Estado a los niveles nacional, regional y local45.
Este ltimo, dadas las estructuras que fueron creadas paralelamente, co-
rresponde al proceso de regionalizacin ms completo que se haba im-
plementado a la fecha.
A) EL CONTEXTO Y LAS NUEVAS ESTRUCTURAS
El 11 de septiembre de 1973 se produce un Golpe de Estado en Chile

bajo la direccin del General Augusto PINOCHET interrumpiendo as la expe-
42
Sergio BOISIER, la doctrina (oculta) de la descentralizacin chilena, Op. Cit.
43 Actualmente existen 53 provincias en Chile.
44
Que fueron las ciudades, de norte a sur, de Antofagasta, Valparaso y Concepcin.
45
Chile. Comisin Nacional de la Reforma Administrativa (CONARA), Chile hacia un
nuevo destino. Su reforma administrativa integral y el proceso de regionalizacin. N 2,
Santiago, 1974.
goberna 203
riencia socialista a la mitad de su gestin. A. PINOCHET implant una dicta-
dura militar cuya dinmica de administracin del territorio como para
cualquier dictadura estuvo marcada por una gestin centralizada.
Sin embargo, y a partir de 1974, el rgimen estableca los decretos-leyes

573 y 575 del 12 y 13 de julio que van a dividir al pas en 13 regiones.
Esta divisin responda, en todo caso, a preocupaciones de inspiracin

geopoltica ms que a unas de tipo identitario-territorial. Por lo que incluso
cada una de las nuevas regiones corresponda a un nmero o posicin
dentro del ranking establecido (I, II, III... o 1a, 2da, 3a, etc.) a excepcin
de la capital del pas, Santiago, denominada como regin Metropolitana.
A la cabeza del gobierno y de la administracin regional quedaba la figu-

ra del Intendente, quien hasta entonces estaba a cargo de la administra-
cin y del gobierno de las provincias chilenas46 y un Gobernador fue desig-
nado en cada provincia. En lo que se refiere a los alcaldes, stos pasan a
ser nombrados igualmente por el Presidente de la Junta de Gobierno, es
decir, A. PINOCHET. El pas quedaba as dividido en Regiones, las regiones en
Provincias y stas en Comunas.
No obstante, este inters principal de dividir el pas para controlarlo me-

jor, como se acaba de mostrar, se llevaron a cabo durante el perodo
otras medidas tendientes, esta vez, a desconcentrar la administracin p-
blica chilena y a dotar a los territorios de una cierta autonoma econmi-
ca. As, desde 1975 se creaba el FNDR (Fondo Nacional de Desarrollo Re-
gional) en una continuacin de las tareas y objetivos tendientes a un de-
sarrollo menos desigual de las regiones del pas, y se desconcentraban los
ministerios en SEREMIS (Secretaras Regionales Ministeriales). A partir de es-
tas iniciativas y en concordancia con el modelo econmico neoliberal y
con el nuevo principio de subsidiariedad del Estado que se comenzaba a
aplicar, se reemplazaban, adems, los departamentos del Plan de la ODE-
PLAN por los departamentos de Inversin Regional. Al mismo tiempo que
se creaban el Consejo de Desarrollo Regional (COREDE) y el Consejo de
Desarrollo Comunal (CODECO) cuyos miembros eran todos designados.
A nivel de la administracin central se creaba la Subsecretara de Desarro-

llo Regional (SUBDERE) cuya misin pas a ser la coordinacin de la accin
de las SEREMIS al mismo tiempo que planificaba las lineas centrales de ac-
cin.
46Hasta la promulgacin de los decretos-leyes 573 y 575, el territorio de la Repblica esta-

ba dividido en provincias, las provincias en departamentos, los departamentos en subde-
legaciones y las subdelegaciones en distritos (Cap. VIII de la Constitucin de 1925). Para
la administracin interior, el territorio se divida en provincias y stas en comunas (Cap. IX
de la Constitucin de 1925).
204 goberna
Por ltimo, y dentro de este paquete de reformas, se creaba en 1979 el
FCM (Fondo Comn Municipal) que buscaba, como el FNDR equilibrar las
diferencias entre las comunas del pas47, sobre todo luego del traspaso a
la administracin municipal de los hospitales y de los colegios pblicos.
Este traspaso de competencias estuvo acompaado del cobro de pa-
tentes por las municipalidades, lo que les permiti adquirir un cierto patri-
monio.
B) LOS ACTORES DEL PROCESO
Las medidas aplicadas, aunque insuficientes sobre todo en trminos de una

real descentralizacin de las decisiones, es decir, de una descentralizacin
administrativa y en la ausencia absoluta de algn tipo de poltica dado el
rgimen dictatorial donde las elecciones estaban prohibidas, significaron
un importante avance en el proceso de descentralizacin chileno.
Como otros procesos de este tipo dados en contextos autoritarios, al res-

pecto se puede mencionar el proceso de regionalizacin emprendido
por el rgimen de Vichy en Francia, el objetivo primordial de las medidas
aplicadas responden a necesidades de eficiencia de la Administracin
pblica del Estado, pero bajo criterios de centralidad poltica de las deci-
siones.
La particularidad del caso chileno responde a un segundo proceso de re-

forma que se desarroll paralelamente: el del nuevo modelo econmico.
Este modelo, neoliberal, empezara a ser aplicado desde finales de 1974
por los llamados chigagos boys dada su proveniencia de la escuela de
economa de la Universidad de Chicago donde las ideas de Friedrich VON
HAYEK y Milton FRIEDMAN sern exportadas al resto de los pases del globo y
donde Chile pasaba a ser el laboratorio de la nueva doctrina.
Estas ideas significaron la integracin en el aparato estatal de una visin

minimalista del Estado que tendr su consecuencia lgica en el principio
de subsidiariedad del Estado, el cual, a diferencia del establecido en el
tratado de Maastricht (1992), en su artculo 3B que lo define como: en los
mbitos que no son de su competencia exclusiva, la comunidad no inter-
viene, conformemente al principio de subsidiariedad que si, y en la medi-
da que los objetivos de la accin prevista, no pueden ser realizados de
manera suficiente por los Estados miembros y pueden, por tanto en razn
de las dimensiones o de los efectos de la accin prevista, ser mejor reali-
zados a nivel comunitario, en el caso chileno ste es comprendido como
47 Chile tiene 341 comunas.
goberna 205
un principio por el cual el Estado interviene slo cuando el sector privado
no quiera hacerlo o cuando su intervencin sea deficiente.
Paralelamente a estos actores cuya intervencin se desarrolla primordial-

mente en la esfera econmica y de reforma del Estado, otros actores van
a trabajar en el funcionamiento y puesta en marcha del proceso de re-
gionalizacin.
Como se ha visto en el primer punto, dicho proceso signific la creacin

de una nueva institucionalidad administrativa, que comprenda una ad-
ministracin regional y municipal estructurada y que corresponde a una
continuacin en las medidas aplicadas desde 1967.
Analizando algunas de las propuestas de Rodomiro TOMIC en su programa

de gobierno para las elecciones presidenciales de 1970 siendo candidato
de la democracia cristiana, encontramos un proyecto detallado en lo que
respecta al tema local. ste estableca, entre otros aspectos, el de que: El
Estado moderno tiene como instrumento fundamental la planificacin tan-
to a nivel nacional como regional. Se crearn ministerios de planificacin y
consejos de desarrollo regional con facultades planificadoras, administrati-
vas y financieras. Se crear el fondo para la independencia y el desarrollo
y se modernizar profundamente la administracin pblica () se crear
el sistema de administracin regional: para ello debern crearse zonas ge-
oeconmicas con capacidad de decisin descentralizadas y con partici-
pacin en ellas de las fuerzas vivas de la regin. En el plano municipal se
prevea: modernizar el rgimen de municipios, revisar sus atribuciones ac-
tualmente minimizadas y resolver problemas financieros48.
Estas proposiciones se asemejan con bastante exactitud a las aplicadas

por la dictadura; la creacin de regiones: zonas geoeconmicas con ca-
pacidad de decisin descentralizadas, el FNDR con fondo para la inde-
pendencia, el COREDE con consejos de desarrollo regional con faculta-
des planificadoras, administrativas y financieras y las nuevas competen-
cias municipales con modernizar el rgimen de municipios, revisar sus
atribuciones actualmente minimizadas.
La pregunta sobre la o las causas de esta similitud merece, entonces, ser

sometida al anlisis, para ello estudiaremos someramente a los actores
participantes del proceso antes descrito.
Cuando se produce el Golpe de Estado en Chile, el pas se encuentra

profundamente dividido ideolgica y socialmente. Exista una fractura en
48
Miguel GONZLEZ, Cinco proyectos para gobernar a Chile. Op. Cit.
206 goberna
la sociedad chilena entre los que estaban por o contra el gobierno de la
Unidad Popular49.
En el sector de aquellos que se encontraban en oposicin al gobierno y

con la derecha poltica estaba el Partido Demcrata Cristiano. ste ltimo
repudiaba particularmente el clima de violencia social generado desde la
ascensin de ALLENDE al poder, as como la adopcin de ciertas medidas
consideradas de orden revolucionario, sobre todo en lo que respecta a las
tomas ilegales de terrenos efecto no previsto de la reforma agraria.
As y en tanto que opositor al gobierno de S. ALLENDE y dado su apoyo al

Golpe de Estado militar, ciertos militantes-simpatizantes del PDC pudieron
seguir ejerciendo funciones en la administracin pblica. Este fue el caso
de algunos expertos en los temas territoriales quienes pudieron implemen-
tar un proyecto que, habindolo elaborado para un eventual gobierno
del DC TOMIC, poda ser aplicado dadas las condiciones dadas por el rgi-
men: el tema regional pasaba a tener importancia geopoltica, y el con-
texto poltico permita una transformacin en la organizacin territorial del
pas; lo que no requera de la opinin de la poblacin. No obstante, di-
chos especialistas dejarn sus cargos masivamente desde finales de la
dcada del setenta.
IV. LA DESCENTRALIZACIN CHILENA: UN PROCESO A MEDIAS
El proceso de regionalizacin analizado precedentemente signific un

gran avance en lo respectivo a una descentralizacin administrativa y a
una divisin territorial del aparato del Estado.
Sin embargo, y dado el contexto poltico y social en que se desarroll el

proceso, ste careca de participacin ciudadana en los trminos ms
elementales de sta: el derecho a opinar y a expresar opinin a travs del
voto. Ello implicaba que todas las autoridades de los organismos creados
en la dictadura eran designados por el presidente de la Junta de Gobier-
no, as como los miembros de los diferentes consejos establecidos, por lo
que slo una cierta categora de intereses se encontraba representado.
El nuevo contexto democrtico generado desde 1990 exiga, sin duda,

una evolucin desde la regionalizacin hacia la descentralizacin polti-
49Las razones de esta fractura son complejas y de larga data. Sin embargo, pueden ser
resumidas en la oposicin suscitada por la derecha y el centro poltico chilenos frente a
las medidas aplicadas por el gobierno de S. ALLENDE, bsicamente: la nacionalizacin
del cobre, la reforma agraria y la nacionalizacin de la educacin con su respectiva
gratuidad. Agravado lo anterior por la fuerte divisin de la sociedad con movilizaciones
permanentes y marchas en apoyo o contra el gobierno y sus respectivas derivas en
violencia social.
goberna 207
ca. Una demanda generada, sobre todo, por los propios grupos polticos
hasta la fecha marginalizados de las respectivas cuotas de representa-
cin, cuotas que como se ha visto anteriormente, estaban utilizadas en
gran parte por los nuevos gobernantes (Partidos Demcrata Cristiano y
Socialista, principalmente). Paralelamente, la sociedad civil exiga la parti-
cipacin poltica fundamental de poder representar y de ser representa-
da especialmente a nivel nacional y municipal, dos niveles que son, en la
idiosincrasia chilena, los ms fciles de reparar por su accin y por su his-
toria institucional.
A continuacin se vera cmo la transicin democrtica tom como uno

de sus pilares el tema de la descentralizacin y los actores del proceso.
A) LA TRANSICIN DEMOCRTICA
En diciembre de 1989 y luego de ms de 16 aos de dictadura militar, tie-

nen lugar las primeras elecciones democrticas en Chile50. La Concerta-
cin de partidos por la democracia51 obtiene la mayora absoluta, 55,2%
de los votos, lo que permite que su candidato, Patricio AYLWIN (1990-1994),
acceda al poder como el primer presidente del perodo de transicin a la
democracia.
P. AYLWIN, militante demcrata cristiano, comienza su gobierno en marzo

del ao siguiente. Con la llegada del nuevo gobierno, las instituciones y
organizacin territorial en general, creadas en dictadura, sern conserva-
das52 pero se intentar democratizarlas.
As, el mismo ao de su llegada al poder, P. AYLWIN pide la formacin de

una comisin para estudiar un proyecto de reforma constitucional, una
constitucin que haba sido elaborada y aprobada durante la dictadura
militar en el ao 198053.
Una de las medidas de reforma deba considerar la de la descentraliza-

cin del Estado. Este aspecto cobrar vida a travs de una serie de cam-
bios que fueron sintetizados en el primer mensaje presidencial del 17 de
mayo de 1991, en ste se confirma el carcter unitario del Estado, se su-
50 Elecciones parlamentarias y presidenciales tuvieron lugar de forma simultnea. Hay

que recordar que Chile tiene un rgimen presidencialista.
51 La Concertacin est compuesta por el Partido Demcrata Cristiano, el Partido Socia-
lista, el Partido por la Democracia, el Partido Radical.

52
Esta situacin responde al tipo de transicin poltica, pactada, lo que signific la con-
servacin de muchas de las instituciones creadas en dictadura as como la negocia-
cin de cuotas de poder institucional.
53 En la Constitucin de 1980 no se reconoce constitucionalmente a la regin.
208 goberna
prime la existencia de alcaldes designados y se crean los fundamentos de
la LOC de Municipalidades n 18.695. Ella establece a la figura del Alcal-
de como la mxima autoridad (ejecutivo) y del Concejo Municipal con
facultades normativas, resolutivas y de fiscalizacin. El alcalde y el conse-
jo pasan a ser elegidos por sufragio directo en sistema mayoritario. El pri-
mer elemento de cambio, as, lo constituye el del desarrollo democrtico
previsto para las elecciones municipales fijadas para 1992 y el de fijacin
de la estructura de los rganos y funciones de las municipalidades.
Luego de esta primera reforma en lo concerniente a la administracin

municipal, y despus de celebradas las elecciones municipales de 1992
donde la Concertacin obtuvo 53,3% de los votos y con una abstencin
total de slo 10,2%, el gobierno de P. AYLWIN contina en su poltica hacia
la descentralizacin del pas, sta vez incluyendo al nivel regional en la re-
forma.
En el segundo mensaje presidencial de enero 1992 el gobierno da a cono-

cer su proyecto sobre Gobierno y Administracin Regional. Dicho proyecto
seala entre sus fundamentos que se procura avanzar en el logro de una
mayor participacin ciudadana como elemento consustancial de una
descentralizacin de raz democrtica si bien que, en tal sentido, las nego-
ciaciones que precedieron el acuerdo poltico en la materia no permitie-
ron arribar, al menos por ahora, a la frmula de generacin directa del r-
gano colegiado del gobierno regional, como era el propsito de este Eje-
cutivo54. En 1993 se promulgaba de esta manera la LOC de Gobierno y
Administracin Regional que estableca como rganos del gobierno de la
regin al Intendente, en tanto que poder ejecutivo del mismo y al Consejo
Regional, rgano con facultades normativas, resolutivas y fiscalizadoras.
El primero contina siendo designado por el Presidente de la Repblica,

mientras que el segundo es elegido por los concejales municipales de la
regin, constituidos para estos efectos en colegio electoral por cada una
de las provincias de la misma. La votacin del consejo regional queda,
de esta manera, establecida como sufragio indirecto.
En lo que respecta a la provincia, sta es dirigida por el Gobernador

quien, como el Intendente, es nombrado por el Presidente de la Repbli-
ca. El gobernador da cuenta de su gestin al Consejo Econmico y Social
Provincial integrado por miembros elegidos en representacin de las or-
ganizaciones sociales de la provincia con 24 representantes y por miem-
bros de derecho propio, ellos se componen de 1 miembro de cada una
54 Luis LIRA, Fernando MARINOVIC, Estructuras participativas y descentralizacin: el caso de
los consejeros regionales en Chile, Instituciones y actores del desarrollo territorial en el

marco de la globalizacin ILPES (LC/IP/L.176)/Universidad del Bio-Bio, Santiago, 2001.
goberna 209
de las instituciones de las fuerzas armadas y de carabineros con asiento
en la provincia, ms los rectores o vicerrectores de las universidades pro-
vinciales o en su defecto los rectores de institutos profesionales o centros
de formacin tcnica.
El gobierno y la administracin interior del Estado quedan entonces es-

tructurados en cuatro niveles ascendentes y con una relacin, en princi-
pio, de jerarqua: comunal, provincias, regional y estatal.
En lo referente al plano poltico-social, la transicin tena lugar sin grandes

conflictos, pero en la incertidumbre casi permanente sobre el respeto de
las fuerzas armadas al Estado de Derecho. As, y quiz como consecuen-
cia de la garanta que tena la institucin gracias a una ley de amnista
que ella misma se haba dado por los crmenes cometidos entre el 11 de
septiembre de 1973 y el 10 de marzo de 197855, en dos ocasiones, durante
la administracin AYLWIN, se producirn acuartelamientos del ejrcito56.
El proceso de transicin, entonces, a pesar de sus logros en aras de la de-

mocratizacin del pas, quedar sin alcanzar las proyecciones estableci-
das, en los inicios, por sus actores.
B) ACTORES, INTERESES Y EL ESTADO DEL ARTE
Cuando en 1990 Patricio AYLWIN llega al poder, lo hace con un programa

de gobierno definido por actores57 pertenecientes a los diferentes parti-
dos que componan la Concertacin, muchos de los cuales tenan inters
por la aplicacin de una poltica de descentralizacin estatal como coro-
lario, casi instantneo, del proceso de democratizacin chileno.
Dicho inters dice en relacin con dos elementos fundamentales: prime-

ro, porque estratgicamente y dado el carcter incierto del devenir de-
mocrtico del pas, quienes estaban en el poder deban garantizar otras
vas alternativas a la estatal para acceder al poder y poder intervenir,
de esta manera, en el proceso democrtico, y con l de garantizar la
consolidacin de los partidos polticos. Segundo, porque, durante el de-
cenio que precedi a las primeras elecciones celebradas en 1989, mu-
chos de los integrantes del gobierno AYLWIN participaron de organismos
55 Decreto-ley n 2.19
56
El 20 de diciembre de 1990 y el 25 de mayo de 1993.
57 Algunos actores fueron Gonzalo MARTNER, actual presidente del Partido Socialista chile-
no y primer director de la Subdere en democracia; Ricardo NEZ, senador y vicepresi-

dente de la Internacional Socialista; Carmen FREI, senadora demcrata cristiana. Todos
participaron en la comisin por la reforma constitucional de 1991 y estn detrs de la
ley de municipalidades y de gobierno y administracin regional. La autora del presente
artculo los entrevist entre los meses de abril y junio del 2004.
210 goberna
cuya demanda era la vuelta de la democracia y dnde la descentraliza-
cin se situaba como reforma prioritaria58. En dichos organismos participa-
ron militantes de los actuales partidos que conforman la Concertacin.
As por ejemplo, Patricio AYLWIN haba participado como uno de los funda-
dores del Grupo de los 24 cuyo objetivo principal era el de establecer las
pautas para la vuelta a la democracia y en donde la demanda de des-
centralizacin se encontraba entre sus prioridades. Eran estos militantes
los que tenan memoria histrica sobre la manera en que se hacia demo-
cracia en Chile, antes del Golpe de Estado, y muchos de ellos, en razn
del exilio vivido o simplemente porque la reivindacacin democrtica era
recurrente en el sistema dictatorial, pudieron conocer otras experiencias
sobre la forma en que se ejercitaba la democracia, sobre todo en pases
europeos.
Ello les llev a priorizar el tema de una reforma hacia la descentralizacin

del Estado chileno, pero conservando una fuerte y clara insignia unitaria,
en concordancia con la tradicin centralista chilena.
Por otro lado y, en los ltimos meses del rgimen militar, las expectativas
de la poblacin eran de restaurar las libertades pblicas y de libre expre-
sin, por lo tanto el derecho a elegir a sus representantes, y de cambiar
un gobierno que haba dejado sumido al pas en una serie de conflictos
y de fracturas polticas, sociales y econmicas.
En este contexto, y dada la tradicin centralizadora chilena, la descentra-

lizacin del Estado no era prioridad, pero ya se haba transformado, por el
proceso de regionalizacin y las nuevas atribuciones otorgadas, en parte
de la institucionalidad del pas. Una institucionalidad que, sin lugar a du-
das, deba ser democratizada. Esta ser la prioridad de las administracio-
nes concertacionistas ya desde hace casi 15 aos en el poder aun
cuando sta no haya sido completamente superada y aun cuando el
problema de la falta de democratizacin de las instancias desconcen-
tradas no era la nica carencia del sistema.
Se tiene as que los niveles citados previamente, de gobierno y administra-

cin interior del Estado, aun cuando jerrquicos, poseen atribuciones y
competencias, pero sobre todo recursos asimtricos entre si. Una asimetra
que no es proporcional a su posicin en el escalafn de la organizacin te-
rritorial del Estado.
As y dentro de los niveles antes establecidos, es el municipio o el nivel co-

munal el que cuenta con las mayores atribuciones y recursos. Tiene bajo
58 Al respecto se pude citar el Grupo de los 24, el Centro de Estudios para el Desarrollo
(CED) y el ILPES (Instituto latinoamericano y del Caribe de Planificacin Econmica y So-

cial) perteneciente a la CEPAL, Naciones Unidas.
goberna 211
su competencia la administracin en educacin y salud municipalizadas,
los proyectos de inversin comunal, el aseo y ornato de la comuna, en
definitiva, los aspectos que intervienen con y en el diario vivir de los habi-
tantes comunales. Adems, y no es de menor importancia, sus autorida-
des son elegidas democrticamente y por votacin directa con sistema
proporcional en la eleccin del concejo municipal y mayoritario, en la vo-
tacin de alcalde y cuenta con recursos propios generados a travs del
pago de patentes y del impuesto local, principalmente. Lo antes mencio-
nado permite que se pueda hablar de autonoma de la accin municipal
y de una real descentralizacin a este nivel.
En lo que cabe a los niveles provincial y regional, en cambio, slo una

parte de sus autoridades el consejo econmico y social provincial y el
consejo regional, respectivamente son elegidos democrticamente,
bien que esta eleccin sea indirecta. El Gobernador y el Intendente, por
su parte, son designados por el Presidente de la Repblica, lo que signifi-
ca que son representantes del poder central en los niveles regionales y
provinciales respectivos. Sus presupuestos son fijados y discutidos local-
mente, pero los recursos los entrega el nivel central (el Estado) a travs del
presupuesto nacional directamente y/o a travs del FNDR, en el caso re-
gional, el cual se constituye de una proporcin del total de gastos de in-
versin pblica que establece anualmente la Ley de Presupuestos. La dis-
tribucin del mismo se efecta entre las regiones, asignndoles cuotas re-
gionales59. Esto ltimo, limita tambin el grado de autonoma de los
niveles regional y provincial.
Desde el ao 2000 y con la llegada de un tercer gobierno concertacionis-

ta60, las declaraciones de voluntad respecto a un mayor desarrollo de los
niveles de descentralizacin, con la eleccin de todas las autoridades re-
gionales y provinciales y con un aumento de las cuotas de participacin
ciudadana, se han multiplicado y son recurrentes en el discurso.
En lo que respecta a las finanzas, hasta ahora el acento ha sido puesto en

las finanzas municipales, particularmente mediante la llamada ley de ren-
tas municipales II que establece, adems de un impuesto territorial, una
regularizacin de las remuneraciones de alcaldes y concejales ms acor-
de a la oferta del mercado laboral. Se intenta, igualmente, disminuir a tra-
vs de ella las desigualdades intercomunales.
El nivel comunal sigue as liderando la autonoma local, proceso que an

parece lejano para los niveles regional y provincial.
59
Artculo 73 de la ley n19.175 de Gobierno y Administracin Regional.
60 Con Ricardo LAGOS como Presidente de la Repblica.
212 goberna
V. CONCLUSIN
Como se ha visto, el proceso de descentralizacin en Chile es relativa-

mente reciente, desde una perspectiva histrica, y tiene an sin duda
mucho camino que recorrer.
El objetivo del artculo ha sido mostrar que, a pesar de la lentitud del pro-
ceso, ha habido una evolucin del mismo y de cmo el rol del poltico y
de la poltica ha sido fundamental en dicha progresin. Claro est que
toda reforma poltica, y por lo tanto de la organizacin del Estado, requie-
re de la voluntad y de la accin del universo poltico, particularmente a
travs la accin parlamentaria y de gobierno. Sin embargo, se puede de-
cir que en el caso chileno sta influencia ha sido especialmente significa-
tiva dada la historia del pas, marcada fundamentalmente por la unidad
nacional en trminos de identidad cultural y nacional61. Ello ha llevado a
que por largo tiempo la descentralizacin, en la poblacin, no constituye-
ra un tema de importancia dados los otros muchos temas, de la vida coti-
diana, de preocupacin ciudadana. La descentralizacin ha sido as per-
cibida como una reforma desde arriba nacida desde y para el sistema
poltico con poca participacin y compromiso de la ciudadana y limita-
dos recursos para desarrollar polticas plenas a nivel subnacional.
La tradicin centralizadora del Estado y el presidencialismo del sistema

poltico han jugado un rol en l, hasta ahora, tmido desarrollo descentrali-
zador.
Con la progresin del sistema democrtico, empero, y la introduccin del

discurso participativo, una nueva consciencia local comienza a esbozarse
en el imaginario colectivo y en la accin de nuevos actores, esta vez, per-
tenecientes igualmente a la sociedad civil y a las agrupaciones colecti-
vas. El fenmeno es an, en todo caso, marginal y limitado para estable-
cer sus consecuencias en la creacin y puesta en marcha de polticas p-
blicas. De momento, y siguiendo la dinmica hasta ahora desarrollada, es
el mundo poltico el que sigue liderando el proceso.
61 Al respecto se podra argumentar que el caso del pueblo mapuche constituye una
excepcin. Sin embargo, sta situacin no representa una proporcin lo suficientemen-

te importante para ser considerada como elemento de divisin nacional.
goberna 213
VI. CUADROS ANEXOS
CRONOLOGA DEL PROCESO DE DESCENTRALIZACIN CHILENO
REA POLTICO-INSTITUCIONAL
1973-1975 1979-1983 1989 1990-1993 1994-2000
Elaboracin de una Decisin Primera eleccin de Se incorpora al Nueva

poltica de Descentralizadora Presidente y trabajo de administracin
Planificacin desde el nivel central Parlamentarios. parlamentarios una FREI (1994-2000)
Nacional y fortalecimiento de Senado: semana territorial mantiene
(CONARA) municipios Circunscripciones compromiso con la
regionales. descentralizacin
Estrategia para en su programa
cambios Creacin FCM Se pacta una Se promulga LOC de gobierno.
estructurales en la transicin poltica e de Gobierno y
economa institucional. La Administracin Descentralizacin
regionalizacin no Regional como parte de la
Regionalizacin del Ley de Rentas es tema de modernizacin del
pas en 13 regiones Municipales n3.063 negociacin. Estado
y sus respectivas
provincias: Constitucin de 1980 Transformacin de
Razones: No se da categora Demanda por ODEPLAN en Programa de
Seguridad constitucional a la mayor participacin MIDEPLAN (Ministerio cooperacin entre
Nacional regin. de las regiones en de Planificacin) gobiernos
Integracin las decisiones regionales y
Nacional polticas. LOC Municipal universidades
Desarrollo n18.695
Econmico 2 Eleccin
Racionalizacin Eleccin democrtica de
Administrativa del democrtica de autoridades
Estado en los Creacin CODECOS alcaldes y municipales
Niveles nacional (Consejos de concejales.
regional y local Desarrollo Comunal) LOC de Gobiernos Eleccin de
Regionales Consejeros
Creacin SUBDERE Y N 19.175 Regionales
SEREMIS
Sistema de
Estatuto de evaluacin de
Gobierno y proyectos de
Administracin inversin
Interiores del
Estado. Reforma Ley de
Rentas
Creacin COREDE y Municipales.
SERPLAC
Decreto supremos
n 1.824 y n 3.523
de recaudacin y
distribucin del FCM
214 goberna
REA POLTICO-SOCIAL
1973-1975 1979-1983 1989 1990-1993 1994-2000
Supresin de Municipio como Gran Movilizacin Trabajadores de la Inicio constitucin

organizaciones actor clave de la Social y Poltica educacin de Asociacin de
sociales poltica social municipal vuelven a Consejeros Regiona-
ser funcionarios les (ANCORE).
Los municipios pblicos. Ley
comparten n 19.070 Surgimiento del Con-
responsabilidades sejo Nacional para
con el Gob. Central Expansin del gasto la Regionalizacin y
en la provisin de social en la Descentralizacin
servicios de cultura, correspondencia (CONAREDE).
educacin, salud, con las exigencias
recreacin, deporte, del sistema Reforma estatutos
promocin del democrtico Ley n 19.296. Nace
empleo, vivienda y la Confederacin
asistencia social. Creacin de Nacional de Funcio-
Asociacin Chilena narios de Chile antes
Trabajadores de de Municiplidades llamada Asociacin
Salud y Educacin (AChM) Nacional de emple-
municipalizados ados municipales de
dejan de ser Chile.
funcionarios.
500.000 trabajadores Estatuto de funcio-
cesantes se ocupan narios municipales
en trabajos de de la atencin pri-
emergencia maria de salud mu-
administrados por nicipal, Ley n
municipios y 19.378.
financiados por el
Gob. Central.
REA POLTICO-INSTITUCIONAL
2000-2004
Profundizacin del proceso de modernizacin del Estado.

Se establece misin estratgica de los Gobiernos Regionales.
Reforma elecciones municipales. Eleccin de alcaldes y Concejales separadas. Ley n 19.737.
Programa Regional de Inversiones (PRI)
Convenios marco regiones-Estado
Ley de Rentas Municipales II
REA SOCIAL
Reforma del Estado: Un Estado a tu servicio

Tareas de apoyo social y ampliacin de oportunidades a los sectores ms vulnerables.
goberna 215
CAPTULO II.
GOBERNANZA Y SOCIEDAD DEL RIESGO.

LA CONSTRUCCIN DEMOCRTICA
DE LA SEGURIDAD
DEMOCRACIA Y SEGURIDAD EN UN MUNDO
GLOBALIZADO Y DE RIESGOS. ALGUNAS
ANOTACIONES
Klaus Bodemer
Instituto de Estudios Iberoamericanos de Hamburgo
Alemania
Sumario: I. Un recuerdo histrico: El proyecto de modernidad fue siempre un proyecto

de seguridad. II. El Estado benefactor es en realidad un Estado de seguridad. III. Globali-
dad y democracia Hacia un nuevo autoritarismo?. IV. La sociedad de riesgo Fin de la
seguridad? V. De la seguridad tradicional a la seguridad humana Oportunidades y
Riesgos: A) La nueva conceptualizacin de la seguridad por el PNUD; B) La seguridad
humana como medida para relegitimizar la cooperacin al desarrollo; C) Los peligros
del concepto de seguridad humana. VI. Bibliografa.
La seguridad es una necesidad bsica del ser humano y un bien colectivo

clsico. El mantenimiento o la (re)constitucin de la seguridad ocupa un
lugar destacado en la escala de valores de la poblacin. Ante el rpido
cambio social, econmico y poltico, en el deseo por seguridad se expre-
sa tambin la esperanza elemental de las sociedades modernas. En el de-
bate poltico actual el trmino de la seguridad es una categora central.
No slo a partir del 11 de septiembre de 2002 la seguridad externa e inter-
na es una de las tareas ms destacadas del Estado y de sus instituciones
polticas. Sin embargo, tan viejo como la funcin del mantenimiento de la
seguridad por el Estado es el miedo de los ciudadanos por su poder.
No obstante el mantenimiento de la seguridad tiene su precio: Eso ya lo

sostenan los pensadores de la filosofa poltica clsica desde la antige-
dad. Para alcanzar seguridad, renunciamos a una parte de nuestra liber-
tad y nos sometemos ms o menos de manera voluntaria a un conjunto
de reglas, prescripciones y restricciones, esperando as ganar como com-
pensacin un pedazo de seguridad.
En el debate pblico y cientfico, el trmino de la seguridad es muchas

veces utilizado en forma peyorativa o normativamente sobrecargado. Sin
embargo, hay consenso en que la seguridad es una construccin social
ya que no se refiere a hechos sociales fijos (como por ejemplo constata-
goberna 219
ciones claras sobre riesgos econmicos o el desarrollo de la criminalidad),
sino ms bien a ciertas evidencias supuestas.
Apenas es posible definir exactamente el termino seguridad como trmi-

no de las ciencias sociales. En el mejor de los casos es posible enmarcar su
sentido. Ms all de eso, tanto la seguridad como la inseguridad son trmi-
nos normativamente muy cargados y se han transformado, como el soci-
logo alemn Franz Xaver KAUFMANN ha expresado ya dcadas atrs, al sm-
bolo de palabra de una idea de valor societal (KAUFMANN 1970, p. 62).
Como primer paso para acercarse a la temtica que nos interesa aqu, se
pueden diferenciar cuatro conceptos (vase GLAESSNER 2002, p. 4):
1. Seguridad significa poder confiar, no ser defraudado y evitar riesgos. Se

asocia con este trmino la ausencia de o la proteccin contra peligros.
2. Seguridad significa adems seguridad del estatus, el mantenimiento del

nivel de vida alcanzado por individuos y/o grupos sociales y la preserva-
cin del estado quo social y poltico, en el cual los ciudadanos se han ins-
talado.
3. Se asocia con el termino una cierta configuracin institucional que pa-

rece idnea para defenderse contra amenazas internas y externas al or-
den social y poltico. Finalmente,
4. En el sentido jurdico, se comprende la seguridad como la integridad de

derechos cuya proteccin es la tarea principal del Estado. Algunos auto-
res hablan, adems, de un derecho fundamental o del hombre a la segu-
ridad. La seguridad legal significa la proteccin frente al ejercicio arbitra-
rio de poder y el tomar en serio las reglas reconocidas de la convivencia
en la sociedad y del modo de vida individual.
Un aspecto subjetivo fundamental de la seguridad es el hecho de que las

sociedades modernas, vistas desde el individuo particular, son cada vez
ms complejas y, al mismo tiempo, cada vez menos transparente. La per-
cepcin de la realidad tiene lmites. La complejidad creciente de todas
las esferas de vida hace cada vez ms difcil juzgar seriamente y decidir
en forma racional. La relacin del ciudadano con un ambiente cada vez
ms complejo puede significar por ste una sobrecarga o una adapta-
cin exitosa o fracasada, como una oportunidad para la accin indivi-
dual o colectiva. El socilogo alemn Niklas LUHMANN ha elaborado en de-
talle la hipercomplejidad de las sociedades modernas que lo hacen difcil
pronosticar el desarrollo futuro y produzcan ms bien inseguridad que se-
guridad (LUHMANN 1989). La promesa de seguridad en el mundo moderno
es cada vez ms frgil. La sensacin omnipresente es la inseguridad. Esta
inseguridad en el espacio econmico, poltico y de la sociedad tiene va-
220 goberna
rias dimensiones y tiene adems una dimensin interna y externa. Comba-
tir la inseguridad es la tarea del Estado y de sus instancias. Sin embargo,
frente a los nuevos desafos de seguridad (trfico de drogas, criminalidad
organizada, volatilidad de los mercados de capitales, terrorismo interna-
cional, etc.) las instituciones estatales disponen cada vez menos sobre las
capacidades para responder adecuadamente a estas amenazas y dise-
ar estrategias eficaces e implementarlas con xito. El conservadurismo
estructural de las instituciones y su insistencia en la solucin de problemas
a corto plazo no es apto para responder adecuadamente al surgimiento
acelerado de nuevos problemas. El monopolio de poder y regulacin del
Estado se ve cada vez ms amenazado desde arriba (internacionaliza-
cin y transnacionalizacin) y desde abajo (privatizacin) sin que se pue-
da ver en cada caso lo que reemplaza a este monopolio estatal.
Con estas ltimas afirmaciones nos acercamos al ncleo del problema:

desde Thomas HOBBES y John LOCKE, las cuestiones de la seguridad (pblica)
y del orden ocuparon el centro de las tareas del Estado, abarcando siem-
pre dos aspectos: la proteccin de los ciudadanos contra el Estado y la
proteccin de los ciudadanos entre ellos por parte del Estado. En este
sentido la seguridad puede ser descripta con el trmino moderno como
objetivo funcin del Estado (GLAESSNER 2002: 4 y ss). Hoy en da bajo los im-
perativos de la globalizacin, el desarrollo demogrfico y los movimientos
de migracin, que hacen erosionar tanto los rasgos culturales tradiciona-
les como los sistemas de seguridad social, bajo, adems, de las amenazas
del crimen organizado y los cambios dramticos en el sistema internacio-
nal, las coordinadas de la poltica se han cambiado fundamentalmente.
Todos estos fenmenos son factores de inseguridad, frente a los cuales la
poltica debe buscar respuestas, a sabiendas de que en contextos de de-
estructuracin (HABERMAS) y bajo el contexto, arriba descrito, no se puede
tratar de la garanta de seguridad, sino ms bien de la reduccin de inse-
guridad en el mbito econmico, poltico y social.
A continuacin quisiera concentrar mis observaciones en tres aspectos

del debate sobre seguridad, que nos prometen ciertos beneficios analti-
cos y enseanzas prcticas:
Primero, quiero recordar el hecho de que el proyecto de modernidad

fue al mismo tiempo un proyecto de seguridad.
Segundo, mirando al mundo de hoy, quisiera recurrir a algunos argu-

mentos de los paradigmas de la globalizacin y de la sociedad de riesgo,
dos corrientes de pensamiento que segn mi modo de ver, engloban en
forma convincente y comprensiva la nueva fase post fordista, post indus-
trialista del capitalismo moderno. El foco central (y tambin una restric-
cin pragmtica) ser la vinculacin de estas ofertas macro con el tema
de la democracia.
goberna 221
Finalmente y Tercero, quiero describir el nuevo concepto de seguridad/
inseguridad humana que se ha desarrollado desde los aos 1990 y pre-
guntar qu papel cumple este concepto en la cooperacin al desarrollo.
Como veremos, este concepto va y eso es sin ninguna duda un paso ha-
cia adelante ms all de un debate que durante dcadas qued ence-
rrado en los muros del pensamiento estratgico-militar e ideolgico de la
bipolaridad, pero que tiene tambin sus trampas y limites.
I. UN RECUERDO HISTRICO: EL PROYECTO DE MODERNIDAD

FUE SIEMPRE UN PROYECTO DE SEGURIDAD
Vale recordar que el proyecto de la modernidad fue siempre un proyecto

de seguridad tanto en el pensamiento de la teora poltica como en la re-
alidad. Para dar solo algunos ejemplos tanto de la filosofa poltica como
de la ingeniera poltica: en el siglo XVII DESCARTES intent superar la inseguri-
dad de la duda por el mtodo, el camino seguro. En los comienzos del
pensamiento moderno sobre el Estado se plasm la idea de que la prime-
ra y ms importante tarea del Estado era la de garantizar hacia adentro
la seguridad para evitar la guerra civil y tomar las medidas necesarias
para protegerse contra los enemigos externos. De esta manera, Thomas
HOBBES recomend como medida contra la inseguridad de la lucha de to-
dos contra todos la creacin del dios mortal, del Leviathan. El monarca
absoluto tuvo xito en terminar con las guerras de confesin de los siglos
XVI y XVII, consideradas por sus protagonistas como guerras justas. El re-
sultado fue una concentracin de los medios de fuerza en manos del Es-
tado absolutista. La constitucin del monopolio de poder moderno esta-
tal, la estatizacin del poder (REINHARD 1999, pp.351 y ss) fue legitimizado
por la funcin de Estado de garantizar la proteccin y la seguridad para
sus ciudadanos.
Necesidades de seguridad fundamentaron tambin, desde Max WEBER, la

racionalizacin del derecho. Y, como Eric JONES nos ha enseado en su libro
del ao 1981 The European Miracle, la capacidad del disaster manage-
ment fue una de las particularidades que explica la ventaja de los estados
nacionales europeos frente a los imperios asiticos (BREUER 1991:266).
II. EL ESTADO BENEFACTOR ES EN REALIDAD UN ESTADO DE SEGURIDAD
El ejemplo ms impactante hasta nuestros tiempos y tambin el vnculo

con las dos corrientes del pensamiento arriba mencionadas (la globaliza-
cin y la sociedad de riesgo) es, sin ninguna duda, lo que ha caracteriza-
do en gran parte el desarrollo europeo del siglo XIX: la gran inseguridad
222 goberna
de aquella poca fue, como nos ensean los historiadores, la cuestin so-
cial. El peligro de una lucha de clases como la consecuencia del avance
del sistema capitalista exiga, desde la perspectiva de la burguesa, medi-
das de cercado, de domestificacin. BISMARCK y otros optaron por una es-
trategia de crecimiento econmico, por establecer reglas procedurales
de distribucin y estndares sociales mnimos, garantizados por el Estado,
para asegurar los riesgos individuales de la clase trabajadora (contra en-
fermedad, accidente, vejez, desocupacin, etc.).
Con estas medidas de pacificacin, polticamente emprendidas en una

forma inteligente, el trmino del riesgo cubri mucho ms que aspectos
tecnolgicos, incluy tambin dimensiones econmicas y sociales de la
sociedad. Se puede decir, sin exagerar, como el terico francs, Franois
EWALD, ha explicado en detalle en su libro sobre la formacin del tat pro-
vidence (EWALD 1986), que el manejo ms usual de la contingencia es el
seguro. El Estado benefactor es, entonces, lo repito, en realidad un Estado
de seguro. A partir de all se comprendi el riesgo como una tcnica es-
pecfica del manejo de inseguridades.
III. GLOBALIZACIN Y DEMOCRACIA HACIA UN NUEVO AUTORITARISMO?
Como he mencionado arriba, existe un amplio consenso que, tanto en el

Norte como en el Sur, los gobiernos nacionales actan en un contexto na-
cional e internacional cada vez ms interconectado, complejo y menos
calculable. Hay sobre todo dos conceptos que discuten este fenmeno
ya hace alrededor de dos dcadas: el de la globalizacin y el de la so-
ciedad de riesgo. En el primer caso se trata de un concepto poco preci-
so, muchas veces contaminado por disputas poltico-ideolgicas y para-
digmas controvertidos (BODEMER 1998). Sin embargo, a pesar de estas con-
troversias existe consenso en que se ha desarrollado en los Estados nacin
modernos un proceso de disolucin de fronteras, el cual ha cambiado
profundamente las actitudes en la economa, la cultura y la poltica, tradi-
cionalmente organizadas a nivel del Estado nacin.
Entre las dimensiones afectadas la econmica, la cultural y la poltica

nos interesa aqu en primer lugar la ltima, es decir, el relacionamiento
complejo entre globalizacin, y democracia. Se trata de un campo teri-
co y polticamente muy minado, sobre el que existe una amplia literatura.
Por falta de tiempo y de espacio me restrinjo aqu slo a algunas facetas
del tema.
Polticamente, la globalizacin ha conducido a una prdida de sobera-

na (SASSEN 1996) o por lo menos, a una perdida de autonoma (DITTGEN
1999) del Estado nacional, lo que se concreta en primer lugar en un tras-
goberna 223
paso de competencias de la regulacin poltica en dos direcciones: ha-
cia abajo, el nivel subnacional, y hacia al nivel supranacional e interna-
cional.
En los pases desarrollados, el Estado nacional dispone sobre el monopolio

de la fuerza legtima, pero no ms sobre el de la gestin poltica (SCHARPF
1998:82). En Amrica Latina, el Estado muchas veces no dispone ni de la
fuerza ni de la gestin. Se estn formando nuevos espacios polticos ms
all del Estado nacional. Al mismo tiempo observamos que el proceso de
la globalizacin va acompaado cada vez ms por la regionalizacin y
una creciente fragmentacin tanto econmico-social como cultural y
poltica (MENZEL 1998). As se nota, tanto en los pases OCDE, como en los
del Sur, una fragmentacin de la estructura social, acompaada por un
creciente proceso de individualizacin. Paralelamente aumentan la desi-
gualdad, la segregacin y la polarizacin socioeconmica. En el mbito
social y de los estilos de vida individuales se destaca, adems, una hete-
rogeneizacin sociocultural. Al mismo tiempo, se estn formando en el
proceso de la de-diferenciacin cultural o re-tradicionalizacin del mun-
do de vida respectivamente (HABERMAS 1994) nuevas identidades.
Nuestra pregunta central es, entonces, cmo estas nacional surgi no solo
una tendencias macro globalizacin y fragmentacin afectan la demo-
cracia (HELD 1995). Una hiptesis, ampliamente difundida, destaca que
con la prdida de soberana o autonoma del Estado no slo hay una pr-
dida de gestin, sino tambin un dficit de legitimacin y de democracia
respectivamente (HABERMAS 1998). Los indicios al respecto son llamativos.
Observamos tanto en los pases desarrollados como en aquellos del Sur
una crisis de confianza. Esta crisis, que en primer lugar es una crisis de re-
presentacin, se refiere prioritariamente a las instancias intermedias entre el
Estado y la sociedad, es decir, los partidos polticos y los grupos intermedios
de presin. Los actores de la articulacin de los intereses societales y de su
agregacin en demandas polticas disponen cada vez menos de una ca-
pacidad de integracin. Algunos indicadores de este fenmeno son, entre
otros, la creciente volatilidad del comportamiento electoral, el reemplazo
de cleavages polticos por issues, la fragmentacin del sistema de partidos
y la creciente brecha entre los ciudadanos y la clase poltica62 .
Frente a los dficits de legitimacin y representacin estn surgiendo, eso

es la otra cara de la moneda, nuevas formas de participacin poltica, ar-
ticuladas por movimientos indgenas (como por ejemplo en Per, Bolivia,
Ecuador, Chile y Guatemala), de autoayuda y/o protesta social (los pi-
queteros en Argentina, los sin tierra en Brasil). Este proceso es la expre-
62 El mundo artificial, la autoalimentacin y el descoplamiento de la clase poltica ale-
mana es el tema del libro de FRUHAUF, S. Hhenrausch, actualmente un Bestseller.
224 goberna
sin de una nueva articulacin poltica directa, la cual algunos observa-
dores califican como un nuevo empuje democrtico. Por el otro, estas
nuevas formas de articulacin poltico-social estn muchas veces acom-
paadas al mismo tiempo por un nuevo autoritarismo, visible en el surgi-
miento de nuevos lideres populistas del tipo outsider, de un nacionalismo
tnico, de nuevas corrientes de la derecha, de un regionalismo separatis-
ta y un fundamentalismo religioso, tanto en Europa, como en Amrica La-
tina (LOCH, HEITMEYER 2001: 15; PEETZ 2001; WERZ 2003).
Estas experiencias que surgen en casi todas las regiones del mundo, han
motivado al socilogo alemn, Wilhelm HEITMEYER, de la Universidad de Bie-
lefeld, a formular la hiptesis, basada en datos empricos, de que las dife-
rentes variantes del capitalismo moderno se estn desarrollando cada
vez ms en esta direccin autoritaria, llevando consigo tanto una destruc-
cin social como afectando masivamente la sustancia de la democracia
liberal (HEITMEYER 2001). La combinacin entre un nuevo autoritarismo con
elementos neopopulistas y democracias meramente electorales, carac-
terizadas por profundos mecanismos de exclusin social, sistemas de se-
guridad quebrados, una creciente inseguridad pblica y el desencanto
poltico de los ciudadanos es responsable de que los ciudadanos se vean
cada vez menos protegidos y asegurados por las autoridades polticas
contra las crecientes inseguridades de su entorno.
IV. LA SOCIEDAD DE RIESGO FIN DE LA SEGURIDAD?
Qu nos dice el concepto de la sociedad de riesgo respecto a la de-

mocracia y el tema de la seguridad/inseguridad?
Que el proyecto de la modernidad que ha caracterizado los ltimos dos

siglos est a punto de fracasar, es la hiptesis central del bestseller del so-
cilogo alemn, Ulrich Beck, La sociedad de riesgo, del ao 1986 (BECK
1986). Las causas de este fracaso no se encuentran, segn el autor, en im-
pedimentos externos o en una implementacin insuficiente del proyecto,
sino en su lgica interna. La maximizacin de los riesgos, comprendidos
como efectos colaterales inciertos de las acciones en el marco del capi-
talismo post-industrialista, es prcticamente el precio a pagar por el man-
tenimiento de la modernidad. Se trata, segn Beck, de una ley forzosa de
la evolucin. La causa no es la modernidad completa, sino la moderni-
dad incompleta, a medio camino que vivimos hoy. El riesgo es la poten-
cialidad de un peligro. Los peligros se transforman, por las acciones del
hombre, en riesgos. No se pueden delimitar temporal ni espacialmente los
megapeligros en el mbito de la energa atmica, de la ecologa, de la
qumica y de la gentica. No se los puede calcular y, an menos, com-
pensar. Los riegos van ms all del manejo de los peligros tradicionales. La
goberna 225
seguridad de la vida cotidiana, la normalidad existe solo con reserva y
puede ser reemplazada a cualquier hora, en cualquier lugar por catstro-
fes que surgen en otros lugares del mundo. El mundo, como todo, se ha
transformado en un campo de experimento.
El principio del seguro socializa los peligros en riesgos y emancipa a la so-

ciedad hacia una tolerancia jams esperada de riesgos. Donde la capa-
cidad de seguro encuentra sus lmites, comienza el catastrofismo latente
de la sociedad de riesgo (BLANKE 1991: 281). Hoy en da, sin embargo, la
pacificacin de la lucha de clases por medidas del Estado benefactor ha
llegado a su fin, porque en tiempos de la globalizacin ningn gobierno
puede garantizar un crecimiento econmico relativamente continuo y
con eso mrgenes de distribucin. Eso significara un consumo creciente
de energa y recursos naturales y una complejidad del medio ambiente
en aumento. La catstrofe ecolgica inminente en el mbito planetario
es el precio por la solucin procedural del conflicto de clases por medio
de la inclusin social y la externalizacin de los costos, es adems el pre-
cio por el triunfo de la libertad e igualdad. La remocin de este peligro se
puede slo esperar de un nuevo empuje del aumento de complejidad.
Los riesgos de la civilizacin, sin embargo, no se reducirn por este empu-
je, porque el aumento del riesgo es el precio a pagar por el mantenimien-
to del estatus quo en un nivel cada vez ms complejo (BLANKE 1991:285).
El peligro omnipresente amenaza, segn BECK, no slo la vida fsica, sino al

mismo tiempo la vida social, al conjunto de todas las instituciones y estruc-
turas de la sociedad. Tambin la autonoma de los sistemas parciales de
la sociedad, segn Niklas LUHMANN una de las conquistas de los tiempos
modernos, experimenta un proceso de erosin. Las instituciones estatales
y de derecho han abandonado ya desde hace tiempo sus competen-
cias y las han delegado a los expertos que estn enraizados fuera del sis-
tema poltico. Con esta delegacin, argumenta BECK, las instituciones lle-
gan a una contradiccin extremadamente explosiva. Mientras estas insti-
tuciones prometen por un lado una seguridad absoluta, legalizan por el
otro actitudes que ofrecen solo una seguridad relativa y pueden transfor-
marse en cualquier momento en una catstrofe. Una consecuencia de
eso es que la credibilidad se erosiona cada vez ms. Se diluye el consen-
so bsico en el cual se basa hasta ahora el desarrollo. De esta manera se
desmorona el contrato social del Estado benefactor que, como subraya-
mos ms arriba, siempre fue al mismo tiempo un estado de seguro. La mi-
nimacin del conflicto alcanzado en el Estado benefactor de la poca
post guerra por el crecimiento y mecanismos de concertacin y coparti-
cipacin, es socavado por una intensificacin del conflicto como una
consecuencia del crecimiento de los riesgos.
Este diagnstico, extrado por Beck de la experiencia de los pases desa-

rrollados, gana an ms dramatismo en los pases del llamado Tercer
226 goberna
Mundo y, entre ellos, de Amrica Latina. Eso sucede debido a una serie
de fenmenos, los cuales en su conjunto nos muestran que estos pases ni
siquiera han alcanzado el Estado de una modernizacin de medio cami-
no, punto de partida del diagnstico de BECK. Vale la pena mencionar de
manera esquemtica algunos de estos impedimentos y/o desiderados:
1. Los pases de Amrica Latina y del Caribe se encuentran en su gran

mayora en el mejor de los casos a medio camino hacia una modernidad
del tipo del Norte. Su insercin en el mundo globalizado es y sigue siendo
perifrica, ms defensiva que proactiva (AROCENA 2004), su industrializacin
es y sigue siendo trunca (FAJNZYLBER 1983); sus aparatos estatales son y si-
guen siendo poco eficientes, sus instituciones representativas frgiles. Los
sistemas democrticos carecen de bases sociales y econmicas slidos,
siendo en su mayora frgiles, defectuosos y hasta hoy da no lo suficiente-
mente inmunizados contra los bacilos del autoritarismo y clientelismo, de
la corrupcin y del populismo. Como los datos recientes del Latinobar-
metro (y otros datos empricos) nos muestran claramente, la cultura polti-
ca de las sociedades latinoamericanas es reflejo de una realidad poltica,
econmica y social y una sensacin trmica que no suscita un gran opti-
mismo (vase HAKIM, LOWENTAHL 1996: 303 y ss.).
2. Las legislaturas y los sistemas judiciales carecen en gran parte de Am-

rica Latina de autonoma, jerarqua, recursos y competencia necesarios
para desempear plenamente sus funciones constitucionales. Los presi-
dentes suelen recurrir a procedimientos excepcionales para eludir el pro-
ceso legislativo. Al hacerlo, menosprecian a las instituciones formales del
gobierno, comprometen las normas jurdicas y socavan la legitimidad de-
mocrtica.
3. Los partidos polticos en diversos pases de Amrica Latina y el Caribe

carecen de vnculos efectivos con bases electorales regulares, y por lo
general apenas son poco ms que vehculos para impugnar elecciones y
distribuir prebendas y rentas. Raras veces ofrecen programas coherentes
y suelen ser manipulados para estar al servicio de las ambiciones persona-
les de sus dirigentes. (HAKIM, LOWENTHAL 1996:303).
4. La democracia en Amrica Latina se enfrenta tambin al obstculo de

no contar con una participacin ciudadana sostenida en la vida poltica.
Aunque la transicin a gobiernos electoralmente democrticos y liberales
estimul el surgimiento y crecimiento de organizaciones voluntarias, la
mayora de las naciones de la regin an carece de un conjunto vigoroso
de instituciones no gubernamentales a travs de las cuales se puedan ex-
presar, mediar y someter a la consideracin de las autoridades, de mane-
ra congruente, las demandas de la gente comn. Los actores sociales
clsicos sindicatos, grupos empresariales, organizaciones profesionales
y asociaciones cvicas siguen siendo dbiles y fragmentarias y tienen una
goberna 227
base demasiado estrecha para desempear papeles polticos efectivos.
La prensa representa slo una gama limitada de opiniones, es en muchos
casos econmicamente dependiente de fuentes de financiacin del
gran capital financiero y como regla no es un freno eficaz para la corrup-
cin o el abuso de poder.
5. Despus de casi dos dcadas de experiencias post-autoritarias tanto

expertos como ciudadanos comunes se preguntan cmo los actores e
instituciones con estas caractersticas estn en condiciones de enfrentar
de manera efectiva los desafos de la globalizacin y sociedades de ries-
go sin perder la confianza de su electorado. Se plantean cmo los polti-
cos pueden explotar de manera convincente y orientado hacia el bien
comn el margen de gestin restringido que les queda.
6. El fracaso en gran parte de las lites polticas con respecto a este desafo
se refleja con toda la claridad en el comportamiento ciudadano. En mu-
chos pases de la regin, el proceso democrtico se ve amenazado por el
hecho de que los ciudadanos dejan de participar activamente en la vida
poltica debido a la desilusin, la apata o a la sensacin de que han sido
excluidos o perjudicados injustamente. Muchos ciudadanos estn hartos del
discurso de sus representantes que les vienen diciendo ya desde los aos
1980 que los sacrificios de hoy (consecuencias de los programas de ajuste)
sern compensandos maana. A la sensacin de que cada vez les queda
cada vez menos dinero en su bolsillo y que su situacin econmica ha em-
peorado ms desde los aos de la transicin democrtica, se agrega el
comportamiento de una gran parte de la lite poltica caracterizada por
corrupcin, prcticas clientelistas y el mal manejo de los fondos pblicos. La
creciente desconfianza en la poltica y el hecho de que los votantes en mu-
chos pases emitan sus votos a favor de polticos recin llegados con sus re-
cetas de corte populista refleja, en parte, su poca estima por los dirigentes
democrticos establecidos, su frustracin por los magros resultados de la in-
geniera poltica y su decepcin por el continuo deterioro econmico y so-
cial y un mundo cotidiano cada vez ms inseguro y menos calculable.
Cada una de estas amenazas o impedimentos por la profundizacin de-

mocrtica en Amrica Latina, ha sido enormemente exacerbado por la
crisis econmica y la deuda social acumulada en la regin. Las cifras al
respecto son bien conocidas y por eso no es necesario repetirlas aqu. El
modesto crecimiento econmico a lo largo de las ltimas dos dcadas, la
brecha creciente entre ricos y pobres, la casi desaparicin de la clase
media el caso ms espectacular es el de Argentina han erosionado
cada vez ms la cohesin social con el riesgo que tambin el proceso de-
mocrtico y la estabilidad poltica estn en peligro. Una seal alarmante
al respecto es la decreciente valoracin del sistema democrtico y el he-
cho de que el porcentaje de la poblacin que prefiere un gobierno auto-
ritario a uno democrtico si el primero es capaz solucionar los problemas
228 goberna
econmicos, an pendientes (Latinobarmetro 2004; UNDP 2004 ) est
aparentemente en aumento.
Qu tiene todo eso que ver con el tema de la seguridad/inseguridad?

La sensacin y la realidad de inseguridad, crecientemente difundida en
los pases de Amrica Latina y del Caribe, no tiene su base en eso existe
un consenso amplio como en las dcadas anteriores, en conflictos clsi-
cos, como guerras interestatales, fronterizas (con la excepcin del conflic-
to armado entre Per y Ecuador en 1996) o guerras civiles (con la excep-
cin de Colombia), sino en primer lugar en aquellos fenmenos econmi-
cos, polticos, sociales y culturales de la vida cotidiana, discutidos desde
la primera mitad de los aos 90 tanto en el mbito poltico como cientfi-
co bajo el lema de la seguridad humana.
V. DE LA SEGURIDAD TRADICIONAL A LA SEGURIDAD HUMANA

OPORTUNIDADES Y RIESGOS
A) LA NUEVA CONCEPTUALIZACIN DE LA SEGURIDAD POR EL PNUD
Los mltiples y rpidos cambios acontecidos a nivel internacional durante

la ltima dcada del siglo pasado el fin de la Guerra Fra y su lgica, la
globalizacin y la entrada del capitalismo en la poca postfordista, los lla-
mados nuevos desafos de seguridad, como el trfico de drogas, el cri-
men organizado transnacional, las migraciones masivas, los desastres na-
turales y sus diversas repercusiones, as como el genocidio y los crmenes
de lesa humanidad, los abusos contra la infancia, la creciente inseguri-
dad pblica, sobre todo en los grandes conglomerados poblacionales y,
finalmente, la expansin del terrorismo internacional han estimulado tan-
to el debate cientfico como la fantasa poltica para encontrar respues-
tas tericas y prcticas adecuadas. Este debate ha desembocado (entre
otras cosas) en una nueva conceptualizacin de la seguridad que, ms
all de su estricto sentido militar, engloba ahora elementos econmicos,
sociales, tecnolgicos e incluso ecolgicos. As, en los aos 1980 y particu-
larmente 90, el debate sobre la seguridad internacional fue ampliado con
el fin de incorporar categoras innovadoras, tales como seguridad coope-
rativa (ACHARIA 2001), seguridad societal, seguridad global, seguridad de-
mocrtica y, finalmente, seguridad humana. Este ultimo trmino se impo-
ne cada vez ms en el debate internacional. Se trata de un concepto
multidimensional, amplio y polivalente que ha provocado fuertes contro-
versias por la particular inclinacin que este concepto tiene por respaldar
la nocin del derecho de intervencin humanitaria.
goberna 229
Fue el PNUD que en su Informe sobre Desarrollo Humano del ao 1993 por
primera vez reenfoc el termino seguridad de los Estados a los seres hu-
manos. Al respecto se dice:
The concept of security must change from an exclusive stress on natio-
nal security to a much greater stress on peopls security, from security th-
rough armaments to seurity through human development, from territorial
security to food, employment and environmemt security (PNUD 1993:2).
El informe de 1994 concretiz el concepto (PNUD 1994:30), diferenciando

entre dos aspectos fundamentales:
1. Seguridad humana significa la proteccin contra amenazas como el
hambre, la enfermedad. Ella adems significa
2. La proteccin contra sorprendentes y dolorosas perturbaciones en la
vida cotidiana (pg. 28).
La seguridad humana tiene cuatro caractersticas:

1. Seguridad humana es un deseo universal;
2. Existe una dependencia mutua entre los elementos particulares de la
seguridad humana;
3. Exige ms bien la prevencin que una ingerencia ex post;
4. El concepto est centrado en el ser humano
El concepto de la seguridad humana parte bsicamente de la convic-

cin de que cada persona debera ser capaz de manejar su vida por sus
propios esfuerzos y ganarse la vida. La seguridad humana no es, enton-
ces, un concepto defensivo, como, por ejemplo, la seguridad territorial o
militar, sino un concepto integral y proactivo (pg. 29).
En el ao 1999, el PNUD retom el concepto de la seguridad humana en

su informe anual, hablando ahora del desarrollo con cara humana
(UNDP 1999:iii) en conexin con una lista de amenazas que se extiende
desde la prdida del puesto de trabajo y el colapso de los mercados fi-
nancieros hasta el sida, el calentamiento global y los sindicatos criminales
mundiales. La globalizacin subraya el informe ampla los chances ha-
cia progresos humanos para los unos, pero los disminuye para otros y so-
cava la seguridad humana (UNDP 1999:53).
B) LA SEGURIDAD HUMANA COMO MEDIDA PARA RELEGITIMIZAR

LA COOPERACIN AL DESARROLLO
Si nos preguntamos por la funcin del concepto de seguridad humana, se

puede decir que el UNDP vincula la propagacin del concepto con la
230 goberna
cuestin del rol y de la dotacin financiera del sistema de las Naciones
Unidas en general y del financiamiento de desarrollo, sobre todo del
UNDP, en particular. Este enfoque es comprensible en el contexto del
pensamiento neoliberal en boga durante los aos 1980 y 90. En su contex-
to, la poltica de cooperacin al desarrollo ha perdido crecientemente
importancia. En esta situacin, el concepto de la seguridad humana ofre-
ce, con su distanciamiento del Estado y su focalizacin en los individuos,
en cierta medida la capacidad de vincular el discurso de desarrollo con
el discurso neoliberal. Por el otro, el trmino de la seguridad ampliada sir-
ve para transformar ciertos dficits de desarrollo en las dimensiones de un
riesgo potencial de seguridad y as relegitimizar una tarea que corre el
riesgo de perder cada vez ms importancia y recursos financieros (VON
BRAUNMHL 2002: 46). El discurso de seguridad argumenta, de esta manera,
desde la perspectiva de amenazas y medidas de proteccin contra ellas,
lo que significa que se piensa en primer lugar en la movilizacin perma-
nente de medidas de proteccin.
C) LOS PELIGROS DEL CONCEPTO DE LA SEGURIDAD HUMANA
La contracara del concepto es la visin que el mundo est poblado de

mirados de enemigos, de estados, pueblos, culturas y sociedades, lo que
lo hace poco probable asociar con el concepto tambin de un estado
de distensin, de relaciones pacficas y polticas de solidaridad. El recono-
cimiento del hecho de que sin desarrollo no hay seguridad y sin seguridad
no hay desarrollo, formulado ya dcadas atrs en el Informe Brandt, corre
el riego de desequilibrarse. Si el discurso de desarrollo est dominado por
el tema de seguridad, esto conlleva a la de-solidarizacin y a un pensa-
miento en categoras de fortaleza todo eso en detrimento de una polti-
ca activa de cooperacin al desarrollo (VON BRAUNMHL 2002:47). Adems,
tal discurso pierde de vista la relacin estrecha entre desarrollo, seguridad
y derechos humanos. Se debe diferenciar entre una poltica, basada en
una argumentacin que coloca el miedo, sensaciones de amenaza y la
defensa en el centro de su atencin y se encuentra de esta manera en la
continuidad de gestos defensivos de la Guerra Fra o si, por el contrario, se
ofrece una configuracin del pensamiento, donde la empata y la solida-
ridad son los pilares. Hace tambin una diferencia si la poltica de seguri-
dad est basada en consideraciones de derechos humanos o, al revs, la
poltica de derechos humanos est ms bien establecida en un discurso
de seguridad.
Resumiendo mis argumentos, quisiera decir que, a pesar del hecho de

que el concepto de la seguridad humana, como fue originalmente for-
mulado y paulatinamente revisado por el PNUD, significa un verdadero
progreso conceptual y prctico, comparado con el concepto de seguri-
goberna 231
dad tradicional, el discurso de la seguridad humana ha tomado en los l-
timos aos y frente a los nuevos desafos de seguridad una direccin
problemtica porque corre el riesgo de bloquear el potencial global de
transformacin, parte esencial del desarrollo humano como derecho hu-
mano. Este fenmeno es an ms evidente en el debate de seguridad
(en primer lugar norteamericano) post 11 de septiembre, que refuerza
cada vez ms un pensamiento polarizante entre nosotros y los otros y
muestra en cierto sentido elementos de paranoia.
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goberna 233
LA GOBERNABILIDAD
EN LA SOCIEDAD DE RIESGO
Luciano Tomassini
Presidente de Captulo Chileno de Transparencia
Internacional. Chile
Sumario: I. La preocupacin por la gobernabilidad en Amrica Latina. II. La transforma-

cin de los valores: un verdadero cambio de poca. III. El papel del Riesgo en las socie-
dades posmodernas.
I. LA PREOCUPACIN POR LA GOBERNABILIDAD EN AMRICA LATINA
El quiebre de la modernidad rest validez y eficacia a los grandes mode-

los a partir de los cuales durante los ltimos quinientos aos y particular-
mente en el siglo XX se pretendi organizar la historia y las sociedades. En
su reemplazo surge una pluralidad de visiones del mundo y de las cosas
que reivindica la importancia de las perspectivas particulares y locales. La
gobernabilidad de la democracia en ausencia de modelos o de mapas,
depende de la capacidad de los gobernantes, los ciudadanos y sus inter-
mediarios tanto antiguos como nuevos para lograr los consensos que
hagan posible formular polticas que permitan responder equilibradamen-
te a lo que la sociedad espera del gobierno. Ya no hay paradigmas, pro-
yectos o actores sociales consagrados que garanticen la aceptacin so-
cial de un rgimen que no lo logre en perodos o en grados razonables.
El problema de la gobernabilidad de la democracia hoy da, en un mun-

do globalizado e informatizado, es un problema de insuficiencia inmuno-
lgica63. Para erosionar el sistema democrtico ya no es necesario militar
entre los perdedores de una guerra mundial, como en el caso del Imperio
Ruso en la primera o de Alemania y Japn en la segunda; haber perdido
un conflicto de alcance medio, como las Malvinas, o haber descarriado
63
L. TOMASSINI, Gobernabilidad y Polticas Pblicas en Amrica Latina, en F. CARRILLO FLORES
(ed.), Democracia en Dficit: Gobernabilidad y Desarrollo en Amrica Latina y el Cari-
be, BID, 2001. Ver tambin L. TOMASSINI (ed.) Qu quiere la Sociedad del Gobierno?, Uni-
versidad de Chile, 1994.
goberna 235
una revolucin social, como en el Chile de ALLENDE. Es suficiente con que el
gobierno escoja mal las polticas con que procura en cada etapa dar res-
puesta a las demandas de la ciudadana, en un proceso que ha dejado
de ser ideolgico, como en el pasado, y que se ha vuelto eminentemen-
te experimental. Al mismo tiempo, las amenazas a la gobernabilidad es-
tn dejando de estar principalmente vinculadas a los azares o impactos
que experimentan las polticas y sistemas diseados por los gobiernos y las
sociedades para garantizar la seguridad de sus estructuras, valores y esti-
los de vida, desde el momento en que el riesgo ha pasado a ser parte in-
tegral de las sociedades postmodernas. En efecto, puede decirse que en
ellas la gobernabilidad consiste en la capacidad de manejar en forma
contractiva el delicado balance de riesgos y de oportunidad que enfren-
tan en forma cotidiana.
El problema de la gobernabilidad de la democracia se plante por pri-

mera vez en Amrica Latina durante el trnsito de la dcada de los 80 al
decenio de los 90. Despus de la crisis de la deuda, su renegociacin y las
polticas de ajuste, la regin vena saliendo de lo que la CEPAL denomin
una dcada perdida, y mientras Chile se liberaba de un sangriento rgi-
men autoritario, los gobiernos constitucionales de numerosos pases, por
muy variadas razones, no pudieron terminar su mandato. Al mismo tiem-
po, en el Este de Europa la revuelta de la sociedad civil contra los gobier-
nos socialistas soviticos en nombre de la libertad, el bienestar y el merca-
do colocaba por primera vez en ese mbito del mundo el problema de la
gobernabilidad de unas nuevas democracias. Es cierto que quince aos
antes la Comisin Trilateral, creada en 1973 por lderes de los Estados Uni-
dos, Europa Occidental y Japn, a fin de promover la cooperacin para
resolver sus problemas comunes en el marco de la democracia, enco-
mend a tres distinguidos acadmicos un informe sobre la gobernabili-
dad de dichos sistemas polticos64. En dicho informe, sin embargo, el con-
cepto de gobernabilidad qued ms confinado a su ttulo que al anlisis
de la realidad poltico-social de los pases a que se refera con dicho con-
cepto y ste no cre escuela en el anlisis poltico.
Tres factores diferencian el concepto de gobernabilidad del de la mera

estabilidad del gobierno o la preservacin de la democracia, con los cua-
les lo han asimilado los buscadores de continuidad en el desarrollo del
pensamiento y los que creen que, en efecto, no hay nada nuevo bajo el
sol. Primero, que a diferencia de las pocas doctrinarias en que se atribu-
an rasgos cannicos a la democracia y se hablaba de su ruptura, sus pa-
rntesis autoritarios, su recuperacin y consolidacin, hoy da ese concep-
to aparece tan inseparable del de gobernabilidad como la sensatez de la
64M. CROZIER, S. T. HUNTINGTON y J. WATANUKI, The Crisis of Democracy. Report on the Gober-
nability of Democracies to the Trilateral Commission, New York University Press, 1975.
236 goberna
locura de acuerdo con Michel FOUCAULT, de manera que hoy es indispensa-
ble analizarlos en conjunto. Segundo, que el problema de la gobernabili-
dad no es exclusivamente poltico, sino que depende de factores econ-
micos, sociales, tecnolgicos e internacionales estrechamente interrelacio-
nados, dentro del marco de sociedades complejas crecientemente
globalizadas. Tercero, que a causa de ese desdibujamiento entre la regla
y la excepcin, hoy es ms realista analizar los grados de gobernabilidad
de un sistema democrtico a la luz de los factores reales que adquieren
gravitacin en un momento determinado que empleando modelos o es-
quemas acadmicos preestablecidos. La prdida de confianza en la teo-
ra democrtica, y la bsqueda de nuevas combinaciones entre ideas, va-
lores, liderazgos y consensos para mantenerla a flote como el menos malo
de los regmenes conocidos a pesar de sus turbulencias y sus cambios de
ruta, es una expresin ms de la prdida de la fe en la salvacin por la
ideologa, por la sociedad o el Estado, para parafrasear a Peter DRUCKER.
En Amrica Latina esta percepcin se basa en que, despus de la crisis

de los proyectos ideolgicos de los sesenta y los setenta, del agotamiento
del modelo de industrializacin promovido por el Estado, de la crisis de la
deuda en los ochenta y de las reformas de mercado emprendidas a par-
tir de ese decenio, la dirigencia y la ciudadana en los pases latinoameri-
canos comenz a comprender la indisoluble vinculacin que existe entre
el crecimiento econmico, la equidad social y la democracia. Hasta en-
tonces, esos tres objetivos se haban buscado en forma separada, depen-
diendo de los nfasis de las ideologas imperantes, de manera que el
avance en una de esas direcciones se efectuaban en desmedro de los
otros dos objetivos, comprometiendo, pues, la gobernabilidad de la de-
mocracia65. Muchos anlisis recientes coinciden en que las condiciones
econmicas e institucionales de la gobernabilidad de la democracia ra-
dican en (1) el crecimiento y la prosperidad, o el buen desempeo eco-
nmico, con una inflacin moderada; (2) una desigualdad en descenso
o, por lo menos, la capacidad de los gobiernos para manejar los proble-
mas de la distribucin y la pobreza; (3) el grado de legitimidad y de apo-
yo popular ganado por los regmenes democrticos y por sus instituciones;
(4) la calidad de las polticas pblicas con que stos enfrentan las deman-
das mayoritarias de la ciudadana, y (5) un clima internacional favora-
ble66. La gobernabilidad de la democracia, dentro de esta percepcin,
no dependera de la aplicacin de una ideologa o de un modelo sino de
la habilidad con que los gobiernos, la sociedad y el sector privado mane-
65
La magnitud del contraste entre la poca de los grandes modelos y el acceso a esta
visin ms pragmtica, a costa de grandes fracasos, est sintticamente expresada por
un testigo, economista y dirigente de ese perodo, como E. D. IGLESIAS en, Reflexiones so-
bre el desarrollo econmico: hacia un nuevo consenso latinoamericano, BID, 1992.
66
Ver S. HAGGARD y R. KAUFMAN, Democratic Institutions, Economic Plicies and Performan-
ce in Latin America, en C. I. BRADFORD, Redefinning the State in Latin America, OCDE, Pa-
ris, 1999.
goberna 237
jan las principales variables anteriormente sealadas o, de acuerdo con
una frase acuada en Santiago por el brillante economista prematura-
mente desaparecido Carlos DAZ ALEJANDRO, en el arte del second best67.
El trnsito entre aquella visin idealista o ideolgica que prevaleci des-

pus de la Segunda Guerra Mundial acerca de la democracia, concebida
a imagen y semejanza de la de los Estados Unidos, y la preocupacin ms
pragmtica por su gobernabilidad que surgi con tonalidades propias en
Amrica Latina alrededor de los aos 90, se complic desde sus orgenes
debido a su coexistencia con las reformas de mercado que se introdujeron
en la regin durante ese mismo perodo. Se trataba entonces de reempla-
zar un cdigo por otro, un recetario estructuralista por otro de inspiracin
neoliberal. Sintetizado en el Consenso de Washington. Las frustraciones ge-
neradas por los excesos con que en muchos casos se implement este lti-
mo modelo plante un nuevo desafo. Este consista, ahora, en reemplazar
un modelo por una praxis, un libro de instrucciones por la habilidad de bus-
car los caminos y crear los consensos necesarios para formular las polticas
pblicas necesarias para responder a las demandas ciudadanas.
Si bien es ste el proceso que hemos estado viviendo durante los ltimos
diez aos, su direccin fue oscurecida por el nfasis que nuestros pases,
bajo una fuerte influencia de las agencias financieras internacionales, ha-
ban colocado en la recuperacin del mecanismo del mercado y en la
suficiencia de tener polticas macroeconmicas correctas. En efecto,
aunque en el mediano y largo plazo este problema est planteado en
trminos de la crisis de los grandes modelos, a comienzos de los aos 90 el
debate se planteaba entre los idealistas que confiaban en las institucio-
nes democrticas y los idelogos del mercado que crean que la causa
de la ingobernabilidad en los pases latinoamericanos era el agotamiento
del modelo de crecimiento hacia adentro protegido por el Estado y la in-
capacidad de sus gobiernos para manejar correctamente sus polticas
macroeconmicas, y apostaban a que el problema de su gobernabili-
dad se planteara dentro del crculo reducido del libre funcionamiento del
mercado y del manejo adecuado de tales polticas.
A partir del Consenso de Washington de 1989, que ofreci o impuso a los

pases latinoamericanos un conjunto de reformas orientadas a fortalecer
el mercado y, por consiguiente, a reducir las intervenciones del Estado,
esa experiencia se globaliz y se convirti en una verdadera ideologa68.
67 Ver, dentro de ese debate, L. C. BRESSER PEREIRA et. al., Las reformas econmicas en las
nuevas democracias: un enfoque socialdemcrata, Alianza Editorial, 1993; A. PRZEWORSKI,
Democracy and the Market, Cambridge University Press, 1991; N. NAIM, Latin Americas
Journey to the Market, ICEG, 1995 y J. M. MARAVALL, Los resultados de la democracia,
Alianza Editorial, 1995.
68
El Consenso de Washington, elaborado por el Departamento del Tesoro, el Fondo Mo-
netario Internacional y el Banco Mundial mediante la instrumentacin del flamante Insti--
238 goberna
A comienzos de los aos 90 en Amrica Latina el conflicto entre las posi-
ciones centradas en el rea chica de las polticas macroeconmicas y
aquellas que consideraban que la cuestin de la gobernabilidad depen-
da de variables ms amplias que tena que ver con la capacidad de
conjunto del gobierno y las polticas pblicas para atender las demandas
ciudadanas era bastante irreconciliable69. Esa polmica fue superada por
las tendencias histricas a partir de ese perodo.
En efecto, considero que diez aos despus de esa contienda, que pareca
tener un ganador garantizado, ella est completamente superada. De ella,
sin embargo, se pueden extraer tres lecciones. Desde un punto de vista eco-
nmico, que el papel del mercado en la economa, que se estren en la
poca del renacimiento, de la revolucin comercial y de los descubrimien-
tos geogrficos, es un factor insustituible como motor del crecimiento eco-
nmico. Desde un punto de vista ms amplio, que la principal responsabili-
dad de la poltica como siempre lo fue a lo largo de los tiempos modernos
es la de lograr equilibrios adecuados entre el Estado, la sociedad civil y el
mercado en cada etapa, particularmente a partir del advenimiento de so-
ciedades ms fluidas y complejas como las de la modernidad avanzada.
Desde el punto de vista acadmico, la de que nunca ms la ciencia polti-
ca debe aislarse de los factores histricos, tecnolgicos, econmicos, socia-
les y culturales como intent hacerlo bajo el liderazgo de los Estados Unidos
para asegurar la intangibilidad de su modelo y de sus intereses globales.
Aqu me permito hacer una breve disgresin acadmica. La ciencia polti-

ca contempornea, como declar Stanley HOFFMANN al emigrar a ese pas
durante la Segunda Guerra Mundial, se convirti en una ciencia america-
tute for International Economics y compendiado por John Williams, era una respuesta a
la crisis del estado desarrollista en Amrica Latina, la cual era a su vez un eco del estado
benefactor en los pases industrializados. Entre sus recomendaciones se contaban el
equilibrio fiscal, el control de la inflacin, el mejor manejo presupuestario, la moderniza-
cin impositiva, la liberalizacin del comercio internacional, la de los mercados financie-
ros, la privatizacin de las empresas pblicas, la desregulacin de los mercados y la re-
duccin de las esferas de intervencin del estado. A mi juicio una parte considerable de
los pases de la regin iniciaron reformas de mercado antes o al margen de las recetas
contenidas en el Consenso de Washington. El caso ms conspicuo es Chile desde me-
diados de los setenta. Para una evaluacin ms equilibrada de estas polticas efectua-
das ms tarde, ver S. EDWARDS, Crisis and Reform in Latin America y tambin Rosemary
TORP. Progreso, Pobreza y Exclusin: una Historia Econmica de Amrica Latina, BID, 1998.
Para el caso de Chile ver P. MELLER, Un Siglo de Economa Poltica Chilena (1890-1990), An-
drs Bello, 1996.
69 En aquella poca el autor era consultor externo del Presidente del BID. Este organis-
mo, en mi apreciacin, sin declararlo hasta ahora, fue el punto focal de la visin ms
amplia reseada en estas lneas, consistente en que la gobernabilidad dependa de
que el Estado y las polticas pblicas lograran un equilibrio adecuado entre el creci-
miento econmico, la equidad social y la profundizacin de la democracia. Para desa-
rrollar esta posicin, inicialmente el BID tuvo que recurrir a escenarios externos a los que
se pudiese invitar a diversos dirigentes y acadmicos como, por ejemplo, el Wilson Cen-
ter, o a documentos personales. Entre ellos se cuenta el libro de este autor Estado, go-
bernabilidad y desarrollo, Santiago, Foro 90, 1992, y Washington, BID, 1993.
goberna 239
na. La reflexin econmica, poltica y social, desde Adam SMITH, hasta DURK-
HEIM y Max WEBER, haba estado estrechamente integrada, y haba asignado
un papel fundamental a los valores culturales que inspiran una sociedad.
Los Estados Unidos durante la posguerra aislaron el estudio de la poltica de
toda suerte de cuestiones valricas, en primer lugar para preservar su lide-
razgo en el mundo libre frente a la competencia sovitica; en segundo tr-
mino, para garantizar el cultivo de actitudes favorables al florecimiento del
capitalismo, a imagen y semejanza de la experiencia norteamericana y, en
tercer lugar, a fin de crear un mundo seguro para la expansin de la ameri-
can way of life. Esa asepsia valrica impuesta al mundo de las ciencias so-
ciales, pero muy particularmente al interior de la reflexin poltica, comenz
a contaminarse a partir de los aos sesenta. Pero en su momento aquel re-
duccionismo impidi que el anlisis poltico tuviera todo el valor interpretati-
vo y predictivo que debi esperarse de l. Ello determin, por consiguiente,
que durante el ltimo tercio del siglo XX fueran factores tecnolgicos, socia-
les y culturales, muy superficialmente internalizados por la disciplina de la
ciencia poltica, los que transformaron en forma tan profunda las socieda-
des industriales, desintegraron los socialismos reales y se convirtieron en las
principales incgnitas de los pases emergentes. Lo clsico en las ciencias
sociales, como en el arte, parafraseando nuevamente a DURRELL, es lo que
linda con la cosmologa de la poca.
En la medida en que la gobernabilidad de la democracia no se defina sola-

mente en funcin del prestigio de dicho sistema y de la calidad de sus insti-
tuciones, sino de la capacidad de los gobiernos para lograr equilibrios entre
crecimiento, equidad y democracia, esta falla del anlisis poltico ha tenido
consecuencias negativas para la comprensin de unos problemas que se
han ido manteniendo en el tiempo o resolviendo caso a caso, de acuerdo
con la dinmica interna de las transformaciones sociales en la modernidad
avanzada, insuficientemente comprendida por los analistas acadmicos.
Conviene profundizar en las distintas corrientes del ms tradicional de es-

tos puntos de vista: el de que la gobernabilidad depende de la calidad
del modelo poltico imperante en cada pas en un momento determina-
do. Desde una perspectiva liberal, que predomin durante la segunda
posguerra, la gobernabilidad de la democracia dependa fundamental-
mente de la capacidad de negociacin y de formacin de consensos
entre los diversos intereses de los principales actores polticos, y de su con-
siguiente capacidad para crear coaliciones estables que sustentaran un
gobierno, visin que posteriormente abri el camino a las diversas escue-
las del public choice que han tenido vigencia hasta ahora, con una fuer-
te influencia de la ciencia econmica70. Desde el punto de vista de un
70 M. OLSON, The Logic of Collective Action, Harvard, 1965; A. DOWNS, An Economic Theory
of Democracy, Harper Row, 1957; M. TAYLOR, The Theory of Collective Choice, en F. I.

GREENSTEIN y N. W. POLSBY (eds.), Handbook of Political Science, 1975.
240 goberna
pensamiento de izquierda, una de cuyas versiones fue difundida en varios
pases a travs de la influencia que ejerci Alain TOURAINE, este fenmeno
depende de la capacidad de accin concertada de los actores sociales
predominantes definidos por la estructura socio-econmica imperante en
cada poca. Esta visin, a nuestro juicio, ha perdido su capacidad inter-
pretativa en unas sociedades ms fluidas y complejas, como las actuales,
que carecen de una matriz tan estable como las del reciente pasado71.
En los aos 90, algunos componentes de ambas aproximaciones fueron

inteligentemente sincretizados en algunas corrientes que atribuyeron la
clave de la gobernabilidad a la calidad de las instituciones de que dispo-
ne un pas, ms que al modelo poltico o al estilo de democracia genri-
cos imperantes en ste en cada etapa. El enfoque basado en la calidad
de las instituciones de una sociedad, como parte integrante de su sistema
poltico, es un elemento importante pero parcial de la visin entregada
en este ensayo, en la medida en que constituye una condicin necesaria
para un manejo adecuado del gobierno y las polticas pblicas para
atender equilibradamente los distintos tipos de demandas de la sociedad
y la ciudadana72.
En suma, en estas notas se propone una interpretacin del fenmeno de la

gobernabilidad, de sus causas, sus amenazas y sus posibles soluciones, emi-
nentemente pragmtica, que no depende de la validez de ninguna cons-
truccin terica sobre la matriz socioeconmica imperante, la capacidad
de efectuar buenas elecciones racionales o la calidad de las instituciones y
de los sistemas polticos, sino de la capacidad de los gobiernos para identi-
ficar las principales aspiraciones de las sociedades contemporneas y para
responder a ellas mediante polticas pblicas pertinentes, oportunas y efi-
caces. Esas aspiraciones, sin embargo, dependen de la visin del mundo y
de los valores prevalecientes en cada sociedad y en cada poca.
II. LA TRANSFORMACIN DE LOS VALORES: UN VERDADERO CAMBIO

DE POCA
Se postula aqu que desde el ltimo tercio del siglo XX las sociedades estn
experimentando una transformacin de sus valores tan profunda que equi-
71
A. TOURAINE, El regreso del actor, Eudeba, 1984 y Crtica de la modernidad, Temas de
Hoy, 1973; esta fue siempre la propuesta de la literatura europea de orientacin social-
demcrata, como en N. POULANTZAS, Povoir, politique et classes sociales, Presses Universi-
taire de France, 1968, o R. MILLBANK, El estado en la sociedad capitalista, Siglo XXI, 1969.
72 Ver, principalmente, J. G. MARCH y J. OLSEN, Democratic Governance, The Free Press,
1995, y tambin El Redescubrimiento de las Instituciones, FCE, 1997, as como algunos es-
critos de la escuela de Joan Prats Catal, como por ejemplo en El nuevo juego y sus re-
glas: construyendo la nueva institucionalidad en Amrica Latina de los 90, Esade, 1996.
goberna 241
vale a un verdadero cambio de poca, y que esta transformacin, al alte-
rar las visiones, las lealtades, las preferencias y las demandas ciudadanas,
estn modificando permanentemente el foco de la gobernabilidad enten-
dida de la manera en que sintetiz al final de la seccin precedente. En
otras palabras, la gobernabilidad pudo basarse en la racionalidad de los
modelos polticos y sociales ejecutados por la autoridad en una poca ca-
racterizada por una influencia creciente de la razn sobre la organizacin
de la sociedad y de la vida diaria, correspondiente a la modernidad ma-
dura, pero ha pasado a depender cada vez ms directamente de las pre-
ferencias del pblico y de la sociedad civil en un perodo en que sta lti-
ma, tal vez por haber pasado a ser mucho ms informada, diversa y prota-
gnica que antes, se expresa con ms potencia a travs de mltiples
voces en las cambiantes condiciones de la actual etapa: la de la moderni-
dad avanzada.
Hace ms de un cuarto de siglo que omos o leemos voces que nos dicen
que estamos viviendo en sociedades posindustriales, posestructuralistas o
posmodernas, en sociedades complejas, del conocimiento y del riesgo.
Sin embargo, el mundo de las ciencias sociales y en particular de la cien-
cia poltica no ha extrado, a mi juicio, sino una mnima parte de las con-
secuencias de esta nueva situacin para su interpretacin de las institu-
ciones y las actividades polticas.
El aislamiento de las ciencias sociales de las grandes mutaciones valricas

a partir de la segunda posguerra, orquestado por los Estados Unidos a tra-
vs de sus ricas universidades, fue durante varios decenios el principal res-
ponsable de esta impermeabilidad de la visin acadmica con respecto
a la realidad social. Pero la prolongacin de este aislamiento despus de
las revoluciones culturales de fines de los aos sesenta, y sobre todo des-
pus del fin de la guerra fra a fines de los aos 90, ha pasado a ser ina-
ceptable. Ello es parte de la explicacin de por qu los medios de comu-
nicacin, las empresas de imagen y los malls han reemplazado a los inte-
lectuales y a la clase poltica en la formacin de la opinin y en el
liderazgo de la gente73.
Hace alrededor de quince aos escrib en la pgina de redaccin de un

peridico que para comprender y manejarse en el mundo de hoy necesi-
73
Esto ha pasado todo el tiempo. KANT ense en Knisburg la filosofa escolstica de la
poca durante cuarenta aos mientras redactaba la Crtica de la Razn Pura y la Crti-
ca de la Razn Prctica que terminaran por destruir la escuela que l enseaba. GID-
DENS, BECK o HELD no necesitan tomar en cuenta las ltimas propuestas de Huntington
para describir los profundos cambios que estn ocurriendo en las actuales sociedades
del mismo modo en que aqul seguramente no considera necesario conocer los apor-
tes de estos intelectuales para revisar sus enfoques y su obra. Esta es una brecha incon-
mensurable, de catastrficas consecuencias no tanto para la academia, que no es el
tema de este ensayo, sino que para la comprensin del mundo real por parte de la ciu-
dadana.
242 goberna
tamos disear nuevos mapas cognitivos74. La necesidad de nuevos ma-
pas se debe a que el cambio cultural del ltimo tercio del siglo XX ha
transformado de tal manera nuestra percepcin de la realidad, y nuestro
trato con ella, que como ya se ha afirmado, equivale a un cambio de
poca.
La cultura cristiano-occidental fue fundamentalmente esencialista en el

sentido aristotlico-tomista, segn la cual la naturaleza y la funcin de las
cosas, nuestras relaciones con ellas y nuestro lugar en el mundo estaban
definidos unvocamente por unas esencias universales, inmutables e impe-
rativas, que definan nuestras identidades. Este pensamiento esencialista
se origina en la metfora platnica de la caverna contra cuyo fondo es-
taramos encadenados, y en el cual veramos las sombras proyectadas
contra l por el desfile de unas esencias inmutables frente a la luz del co-
nocimiento. Nuestra identidad estaba determinada por la esencia a la
cual respondamos, y no poda cambiar o diferenciarse, de acuerdo con
los principios tomistas de identidad y contradiccin, de conformidad con
los cuales una cosa slo puede ser lo que es, y no podra tener varios signi-
ficados. La autoridad, la sociedad, sus clases sociales, la familia, la educa-
cin y los oficios deban tener una identidad preestablecida de acuerdo
con unos arquetipos universales, cuyo carcter estaba inscrito en la natu-
raleza de las cosas. Como la tica los valores son dependientes de la
ontologa, esto es, de nuestra visin del mundo, se derivaba de ello que la
bondad o maldad de una institucin, de una persona o de sus comporta-
mientos derivaba de juicios universales e igualmente inmutables. La mo-
dernidad avanzada podra ser representada, pues, como la salida de la
caverna.
De esa visin del mundo surgi la autoridad de la iglesia, el error de la he-

reja, la legitimidad de las cruzadas y de los tribunales de la inquisicin, las
guerras de religin, la condena de GALILEO y la marginacin de PASCAL por
la espiritualidad de su Oratorio, la Asamblea y el Terror en que de hecho
desemboc la ideologa de la Ilustracin, la Santa Alianza que se conjur
para derrotar esas ideas y restaurar la monarqua y los principios del anti-
guo rgimen, la canonizacin pblica de unos valores violados todos los
das en privado durante la poca victoriana, y la condena de Oscar WILDE
o el ajusticiamiento de DREYFUSS, hasta llegar a las polticas de HITLER o MA-
CARTHY o hasta las de JOMEINI y BUSH.
Desde el punto de vista de la metafsica o teora del conocimiento que

presidi la cultura occidental, lo que distingua un sof de una cama era
que cada una de ellas responda a un arquetipo y un objetivo previos,
cuya expresin en la realidad poda presentar variaciones menores, de
74
Esta frase fue utilizada por Manuel MONTT BALMACEDA para inaugurar el siguiente ao
acadmico en la Universidad Diego Portales.
goberna 243
acuerdo con la definicin aristotlico-tomista de la sustancia y los acci-
dentes, pero no poda ser una cosa y otra, o bien un trmino medio. Un es-
curridor de botellas no poda confundirse con la imitacin en fierro de un
rbol, porque cada uno de ellos era la expresin de su propia esencia, vi-
sin que DUCHAMP confundi por completo al colocar un viejo escurridor en
un museo sosteniendo que era un objeto de arte por s mismo. La episte-
mologa anexa a esa metafsica consideraba que la razn es una tabula
rasa en la cual el hombre tiene la capacidad de reflejar tal cual son los
objetos que forman la realidad. Como este privilegio siempre careci de
explicacin, KANT agreg que ello se deba a que la razn posee interna-
mente, como en la configuracin de un software, unas categoras que le
permiten aprehender la realidad en la misma forma en que est realmen-
te clasificada, postulando as una correspondencia entre el conocimiento
y la realidad cuya problematicidad tambin dej pendiente. Como la ti-
ca es asimismo una consecuencia de la ontologa, y nuestra valorizacin
de las cosas depende de nuestra concepcin del mundo, la civilizacin
cristiano-occidental ha adolecido tambin durante largos perodos, rotos
por una sucesin de rebeliones humanistas, de una moral de imperativos,
inmvil, inflexible y dicotmica, y como los conflictos morales son aquellos
que ms afectan la psicologa de las personas, por lo que generalmente
tendemos a ocultarlos o sublimarlos, para estudiar las enfermedades de la
mente FREUD tuvo que penetrar en el inconsciente e incluso asignar a ste
un papel predominante en la represin de la agresividad, la sexualidad y
otros impulsos sociales.
A fin de sintetizar el discurso, definiremos por modernidad aquella rebelin

efectuada en nombre de la razn contra un mundo de autoridades ad-
mitidas, que se inici con el renacimiento, la reforma y la emergencia del
comercio, la banca, el arte, la burguesa y las ciudades-estado indepen-
dientes al final de la edad media. A estos procesos se debe la invencin
del Estado, el mercado y la sociedad civil, cuerpos extraos a la sociedad
feudal, seorial, jerrquica, rural, teolgica y guerrera. Con ese mismo
propsito, podramos sostener aqu que los impulsos libertarios, diversos y
exploratorios de la naciente modernidad crearon conflictos que se con-
centraron, como era de esperar, en el rea religiosa, y que fueron sofoca-
dos, disciplinados y regimentados al final de las guerras de religin por la
Paz de Westfalia de 1648, abriendo paso as a un progresivo avance de la
razn y de sus expresiones ms autoritarias como el absolutismo en lo pol-
tico y el antiguo rgimen en lo social, sobre aquella explosin de particu-
larismos que dio origen a los tiempos modernos.
La segunda revuelta de la razn, esta vez en nombre de la libertad y la

igualdad contra la racionalizacin autoritaria, que se expres en el pensa-
miento ilustrado y en las revoluciones americana y francesa, fue rpida-
mente sofocada por la Santa Alianza formada por las monarquas absolu-
244 goberna
tas. Esta reaccin abri un perodo de equilibrios precarios entre una ra-
cionalidad tradicional, autoritaria y conservadora, y una racionalidad li-
bertaria, la cual a la larga se impuso como consecuencia de la revolu-
cin industrial desarrollada desde Inglaterra desde fines del siglo XVIII, con
su secuela de innovaciones como el surgimiento de nuevas clases socia-
les, de nuevos balances polticos y nuevas formas de vida urbana. Esto l-
timo abri paso, en la segunda mitad del siglo XIX, a las sociedades indus-
triales de las que somos herederos directos, presididas por un estado in-
dustrial en lo econmico, benefactor en los social, militar y burocrtico.
Las sociedades industriales difundieron los principios heredados de sus an-
tecesoras dentro de moldes ms modernos, pero no menos rgidos ni ho-
mogneos, cuyo representante, el estado, acompaaba al ciudadano
desde la cuna hasta la tumba. Lo que aqu denominamos la moderni-
dad avanzada est rompiendo esas categoras. Cmo se manifiesta
este fenmeno?
Lord KEYNES dijo que detrs de todo gran hombre prctico siempre hay un
pensador difunto. Los desastres se producen cuando aquellos hombres
prcticos olvidan a sus inspiradores. El cambio cultural de nuestro tiempo,
de larga gestacin y que implic la ruptura no simultnea de numerosos
diques ideolgicos, tiene una raz filosfica que siempre influye en las so-
ciedades varias generaciones ms tarde en la ltima parte del siglo XIX,
en el corazn de la modernidad madura, y en pleno auge y consolida-
cin de las sociedades industriales. Tal vez la ms influyente de las corrien-
tes intelectuales que cuestionaron esas premisas se originan en el histori-
cismo filosfico alemn de fines del siglo XIX, gestado precisamente para
dar una explicacin de porqu, el que era tal vez el principal centro de la
cultura europea, haba sido incapaz de construir una fuerte expresin pol-
tica, diluido como estaba en el mosaico del Sacro Imperio. Tal vez fue DILT-
HEY el que contribuy en forma ms poderosa a establecer la concepcin
de que hay un espritu de la poca del cual dependen todas las forma-
ciones subjetivas, econmicas, polticas y sociales de cada etapa en la
evolucin de la cultura. De una u otra manera, de l fueron tributarios SIM-
MEL, WEBER o SOMBART, hasta llegar a la poca contempornea con Ferdi-
nand BRAUDEL y la escuela de los anales de Estrasburgo, o con Michel FOU-
CAULT y su genealoga de la enfermedad y la locura, del crimen y del casti-
go, o la arqueologa del saber75.
Pero a mi juicio fue HEIDEGGER, tan hermtico como discutido, el que en la

transicin de un siglo a otro sembr las semillas a partir de las cuales ger-
min de muy diversas maneras el pensamiento, la sensibilidad y la prcti-
ca de la modernidad avanzada. El plante la visin de que somos un ser-
75
Ver W. DILHEY, Introduccin a las Ciencias del Espritu y los volmenes siguientes de esta
obra en la traduccin de FCE, 1944 y siguientes.
goberna 245
ah (un Dasein), de que constituimos un ser-en-el-mundo en que ambos
trminos se construyen mutuamente y de que, por lo tanto, somos un pro-
yecto abierto, una posibilidad que se va diseando en el tiempo, en inte-
raccin con los otros y con las cosas con las cuales tratamos. El problema
del ser, segn l, no podra ser resuelto fuera de su misma existencia, de-
claracin formulada al comienzo de su principal obra y que lo mantiene
dentro del mbito de la metafsica. Existe una interrelacin entre el sujeto
y su mundo, en la medida en que aqul construye su identidad y a partir
de ella atribuye significados a las cosas y crea un mundo de sentidos.
Nuestra identidad, y la del mundo, son fruto de esa interaccin recproca.
ORTEGA Y GASSET, su indirecto difusor en el mundo de las letras hispnicas, lo
ratific con su declaracin de que yo soy yo y mis circunstancias.
Esta visin desestabiliza las categoras parmendeas, platnicas o aristotli-

cas en que se bas nuestro conocimiento del mundo y de las cosas, de su
valor y su significado, segn las cuales todos los seres tienen una naturale-
za fija, conferida desde afuera, y existen en la medida en que constituyen
el reflejo de una esencia permanente que es siempre idntica a s misma
y nunca puede encerrar ambigedades ni contradicciones. Nuestra vida
no consistira pues, segn la bella frase de PNDARO, en llegar a ser lo que
somos un somos que tiene un sesgo de univocidad preestablecida sino
en ser posibilidad o proyecto que, en su relacin con los otros y con las si-
tuaciones en las que vivimos, se va construyendo y, a la vez, va constru-
yendo nuestro mundo76.
A lo largo de la modernidad madura la sociedad era concebida como si

estuviera organizada de acuerdo con un proyecto social o con un mode-
lo previo ejecutado por el Estado o por los grupos dominantes. El resulta-
do era el predominio de lo general sobre lo particular, de la estructura so-
bre la persona, de la sociedad sobre el individuo y de la idea sobre la
vida. La sensibilidad cultural emergente prefiere la diversidad a la unifor-
midad, el cambio a la estabilidad, la flexibilidad a la persistencia, lo con-
tingente a lo necesario y lo que est abierto a lo concluso. Hay una fuerte
valoracin de nuestra capacidad de optar y tambin de la diferencia,
que antes eran consideradas como sinnimo de rerse en la fila.
El arte y la literatura captan los cambios culturales, o se anticipan a ellos,

con ms sensibilidad que la razn. Ya todo estaba dicho cuando HAMLET
76
Ver principalmente M. HEIDEGGER, Ser y tiempo, en la segunda y excelente traduccin de
J. E. RIVERA, Editorial Universitaria, 1997. Para una sntesis referida a nuestro cambio de po-
ca, ver L. TOMASSINI, El giro cultural de nuestro tiempo, en B. KLICKSBERG y L. TOMASSINI, Capital
social y cultura: factores crticos del desarrollo, Fondo de Cultura Econmica, 2000. Una
singular aplicacin de las consecuencias de aquella visin en la sociedad contempor-
nea se encuentra en los tres ltimos Informes sobre el desarrollo Humano en Chile, del
PNUD, y en la obra de N. LECHNER, desde Los Patios Internos de la democracia, FLACSO,
1987 hasta Las Sombras del Maana: La Dimensin Subjetiva de la Poltica, Lom, 2002.
246 goberna
dijo a su amigo: Hay ms cosas en el cielo y en la tierra, Horacio, que las
que caben en nuestros razonamientos. BORGES inicia el Otro Poema de los
Dones diciendo: gracias quiero dar al divino laberinto de los efectos y las
causas por la diversidad de las criaturas que forman este singular universo,
y contrasta esa diversidad con el oficio de la razn, que no cesar de so-
ar con un plano del laberinto El mundo est constituido por el sentido
que le atribuimos: nosotros lo construimos al poner nombre a las cosas.
Sin embargo fue Anthony GIDDENS, heredero a menudo indirecto de esta

tradicin reflexiva, el que ha entregado las claves fundamentales para
entender la cultura de la modernidad avanzada. Hoy da sostiene los in-
dividuos, sus colectividades y sus situaciones se encuentran como desga-
jados disembedded al decir de GIDDENS de esos nichos tradicionales (la
nacin, la clase, la familia, el colegio, la ideologa, el partido, la localidad
o el barrio) que moldeaban sus identidades y, por lo tanto, unos y otros se
ven obligados a construir sus identidades por s mismos. Vivimos, por lo
tanto, en un mundo de identidades construidas: en un mundo en que el
riesgo ya no es externo o accidental en nuestra vida sino que es existen-
cial o constitutivo de nuestro llegar a ser nosotros mismos77.
La idea de la tercera va utilizada para renovar la poltica progresista a

ambos lados del Atlntico ha recogido en forma superficial e incompleta,
en la medida en que pareca ser funcional para esos fines partidarios, la
situacin de un mundo en bsqueda de identidades y sentidos descrita
por GIDDENS. En otro lugar lo he ilustrado con la imagen de una plaza, en
una de cuyas esquinas se encuentra una persona decidiendo si caminar
hacia la derecha, en donde encontrar a los vecinos ms conservadores,
o hacia la izquierda, donde suelen reunirse unos contertulios progresistas.
En esta visin simplista, la tercera va rechazara esa opcin binaria, y pro-
pondra la posibilidad de caminar en diagonal por la plaza, mirando ha-
cia ambos lados, a fin de dotar a una derecha de un poco de sensibili-
dad social no muy distinta a la que hace mucho ms de cien aos trat
de imprimirle la Rerum Novarum y a la izquierda de algo de mercado.
Con razn esta caricatura no ha arraigado mucho en las sociedades ac-
tuales. Lo que nos propone la tercera va, o ms bien dicho su autor, Gid-
dens, es romper los planos de la plaza para que podamos caminar a todo
lo largo y ancho de la misma, hacia atrs y hacia delante, hasta encon-
trar nuestro nicho, como las gallinas. Dejar los mapas y cambiar de ruta
77
De A. GIDDENS, ver principalmente Modernity and Self-identity: Self and Society in the
Late Modern Age, Stanford University Press, 1991, en que expresa con mxima claridad
su hondo aporte a las ciencias sociales, mucho antes de los escritos que en 1999 fueron
utilizados para renovar la izquierda democrtica en Europa y los Estados Unidos, La ter-
cera va y Un mundo desbocado. Ver tambin U. BECK, Risk Society: Towards a New Mo-
dernity, Sage, 1992, as como en compaa de A. GIDDENS y S. LASH, Modernizacin reflexi-
va: poltica, tradicin y esttica en el orden social moderno, Alianza Universidad, 1994.
goberna 247
no era bien visto en la modernidad moderna. En Buena Vista Social Club,
Compay Segundo dice a un amigo que no logra caminar derecho: oiga,
fjese compadre, cambi la vereda por la calle. Y Mercedes Sosa canta-
ba: as como todo cambia, que yo cambie no es extrao.
III. EL PAPEL DEL RIESGO EN LAS SOCIEDADES POSMODERNAS
Los orgenes de estos cambios pueden simbolizarse en las revoluciones

culturales que en 1968 tuvieron lugar en Pars y en Praga, en el triunfo de
los hippies en Londres o del rock en Woodstock, en Tlatelolco y en Santia-
go, eclosiones precedidas haca tiempo por mltiples expresiones contra-
culturales. Esas revueltas fueron sofocadas, pero sus semillas maduraron
cuando esa generacin creci. Aunque gran parte de ella ingres al es-
trato de los ejecutivos, muchos optaron por usar camisas de colores o
abandonar los suburbios que sus padres haban construido para reinstalar-
se en un centro urbano restaurado, modificando considerablemente su
imagen corporativa. Ellos, con la ayuda de la revolucin digital que reem-
plaz al ciclo tecnolgico basado en el petrleo, cambiaron profunda-
mente las pautas de produccin y de consumo, desestabilizando el ritmo
y la orientacin del crecimiento econmico. Por eso la OCDE, que es el
club de los pases ricos, encarg en esos aos a R. Inglehart un estudio
basado en extensas encuestas acerca de la transformacin de los valores
en los pases industriales, que lleg a la conclusin de que aquellos esta-
ban cambiando muy aceleradamente, desde un conjunto de opciones
materialistas hacia otro de valores posmaterialistas, que apuntaban a un
mundo en que las ideas pesaran ms que el dinero78. El informe de la
OCDE se public bajo el ttulo de Interfutures en 1970 y que, desde enton-
ces, se ha prolongado en la Encuesta Mundial de Valores.
En Amrica Latina, y particularmente en Chile, desaparecieron los nichos

tradicionales que moldeaban nuestras identidades, como la aldea o el
barrio por obra de la urbanizacin; la familia extensa, con su influencia so-
cial e imagen de autoridad paterna y de distincin de gneros, que pos-
teriormente se procur reproducir con sus mismos rasgos en la nueva fami-
lia nuclear, lo que equivala a montar Ada, con elefante y todo, en un te-
atro de bolsillo; la organizacin sindical, que hizo posible el justicialismo en
Argentina, que paradjicamente con MENEM abri paso a un gobierno
acentuadamente liberal debido a la disminucin de la proporcin de
obreros sindicalizados en la fuerza de trabajo; la clase terrateniente, que
en Chile desapareci como resultado de la reforma agraria, la cual se-
78 R. INGLEHART, The Silent Revolution: Changing Values and Political Styles Among Western
Publics, Princeton University Press, 1977; Culture Shift in Advances Industrial Society, 1990
y Modernization and Postmodernization, 1997.
248 goberna
gn un poltico fue lo ms parecido que ese pas tuvo a una guerra civil
en todo el siglo XX; el estado industrial y benefactor, que baj de aproxi-
madamente un 80% a un 20% su control sobre en la inversin del PIB; las
ideologas, que en algn lugar he definido como un tour mundial con
todo incluido; los partidos polticos, que entraron en crisis debido a la pr-
dida de sus principales referentes: el estado, la clase, o la ideologa; el li-
ceo, formador de dirigentes; el servicio nacional de salud, el seguro obre-
ro obligatorio y las cajas de previsin; las llamadas autoridades morales,
que perdieron influencia pese a sus anacrnicos esfuerzos por disciplinar a
la sociedad y a las conciencias. Lo nico que pareciera haber sobrevivi-
do es una clase poltica formada para conquistar votos distritales, en me-
dio de un creciente alejamiento ciudadano, en lugar de haberse renova-
do para manejar a travs de polticas pblicas adecuadas los delicados
equilibrios que la nueva cultura cvica reclama, a partir de una visin de
pas y de una concepcin de mundo.
La obsolescencia de los mapas ontolgicos y valricos mediante los cua-

les la modernidad madura procur comprender la realidad y manejarla
enfrent a las actuales sociedades con la necesidad de navegar sin ins-
trumentos en cielos turbulentos o de recorrer sin planos territorios ignotos.
Personalmente estimo, por razones aqu apenas sugeridas, que la poltica
y sus instituciones permanecieron entre los sectores ms rezagados frente
al cambio, debido a su devocin por el poder entendido en forma clsi-
ca, y a su alejamiento de las aspiraciones de los nuevos grupos ciudada-
nos. Fue a partir de esa etapa cuando la gobernabilidad de los pases co-
menz a ser problematizada. Al igual que en los aos 90, el ingreso a los
aos 2000 enfrent con una nueva crisis de gobernabilidad a la mayor
parte de las sociedades latinoamericanas.
La idea de que stas estaban preordenadas por un paradigma o un mo-

delo previo sancionados por una autoridad religiosa, ideolgica o moral y
por los poderes que los administraban, y de que tambin lo estaban nues-
tras vidas en medio de esas sociedades, ha perdido todo crdito. En di-
chas sociedades se poda predecir quienes estaban condenados al xito
o al fracaso conociendo su situacin dentro de su estructura y de su jerar-
qua, pero la inevitabilidad de este destino dependa de la visin raciona-
lista o ideolgica del mundo que prevaleci a lo largo de ese perodo.
La principal continuadora de los fados de Amalia RODRIGUES Mariza hace
decir al personaje de una de sus canciones: eu tenia que pecar, de
acordo con o meu fado, e por eso chege a pecar, siendo el fado el des-
tino. Las sociedades en la modernidad avanzada rechazan la idea de
que un modelo o un destino preestablecidos, cuya legitimidad emanaba
de que eran el reflejo de la estructura socioeconmica dominante y de
los intereses de los actores sociales que la representan, tenga validez in-
terpretativa y capacidad operacional en las actuales circunstancias. No
goberna 249
creen que ni el xito ni el fracaso de las trayectorias sociales dependan
de esos factores. Esta nueva percepcin modifica radicalmente la visin
de las sociedades que se constituyeron en la modernidad madura, en el
sentido de que de acuerdo con ella las fronteras entre sus principales es-
feras el estado, la sociedad y el mercado eran diseadas de acuerdo
con las ideologas y los intereses predominantes. A lo largo de la historia
contempornea los grupos dominantes tuvieron la capacidad de ejercer
esa labor de ingeniera poltica y social. En las sociedades complejas, di-
versas, indeterminadas y fluidas que constituyen nuestro mundo, aquello
se ha vuelto imposible, y tanto las antiguas fronteras del estado industrial y
benefactor como las nuevas combinaciones entre lo que queda de ste
y el mercado, no llegan a proporcionar una cabal comprensin de la ac-
tual sensibilidad cultural de la comunidad y la ciudadana.
Esta confusin afecta todas las esferas, no slo la de la estructura social,

sino la de la vida privada de la gente79. Aquellas reformas que pretendie-
ron reinstaurar y fortalecer el mecanismo del mercado como motor del
crecimiento econmico transgredieron ese objetivo y crearon verdaderas
sociedades de mercado, en donde ste no slo regula la inversin, los
precios, la produccin y el crecimiento econmico, sino tambin la segu-
ridad social, la salud, la educacin, la vida en las ciudades, el acceso a
un habitat privilegiado o degradado y, por lo tanto, la calidad de la vida
y la seguridad ciudadana. En ellas la estructura impositiva es convertida
en intocable por los grandes intereses corporativos y se instala una distri-
bucin regresiva del ingreso que se encuentra incorporada a sus sistemas
econmicos y sociales. El llamativo profesor del MIT Lester C. THUROW ha de-
mostrado que la totalidad del crecimiento del ingreso en los Estados Uni-
dos despus de los aos sesenta ha sido capturado por el diez por ciento
ms afortunado de la poblacin de ese pas80. Cuando en sociedades
profundamente desiguales, como las latinoamericanas, cada familia
cada ciudadano debe pagar por su educacin, su salud, y su pensin,
y carece de una proteccin frente al deterioro urbano, la degradacin
del medioambiente o el incremento de la inseguridad ciudadana, se ge-
79
La exploracin de los impactos de los niveles de riesgo prevalecientes en las socieda-
des posmodernas, tal como esos impactos se pueden manifestar en los pases emergen-
tes, ha sido llevada a cabo brillantemente en los dos ltimos Informes sobre el Desarrollo
Humano en Chile elaborados por el PNUD en el ao 2000 y el 2002. Poniendo de mani-
fiesto las paradojas de la modernidad, el primero de estos informes da cuenta de una
subjetividad vulnerada como resultado de vivir en medio de ella, mientras que el se-
gundo prescribe la construccin de ms sociedad para curar esas heridas. Estos estu-
dios merecieron un premio otorgado por dicho organismo al mejor informe sobre desa-
rrollo humano entre aquellos elaborados en los ltimos aos en alrededor de 100 pases.
80 L.C. THUROW, The Future of Capitalism: How Todays Economic Forces Shape Tomorrows
World, Morrow, 1996. Para colocar sus juicios en un contexto ms amplio, ver M. J. MAZ-
NAR, Presidente Emrito de Merrill Lynch, Global Trands 2000, y B. EMMOTT, Editor Jefe de
The Economist, Lesson for the Twenty First Century, FSG, 2003, y especialmente sus cap-
tulos sobre la igualdad.
250 goberna
neran malestares que, en ausencia de polticas pblicas de origen demo-
crtico, producen manifestaciones de malestar de distintos grados de in-
tensidad. Esos grados son los que determinan la gobernabilidad de la de-
mocracia.
La destruccin de los moldes histricos que definieron las identidades y

disciplinaron a las personas y a las instituciones sociales durante la moder-
nidad industrial produce una sensacin de caos cada vez ms generali-
zada en la medida en que no emergen canales y liderazgos polticos
identificados con la sociedad civil y con los temas valricos que sta
constantemente vocea. Ello genera una sensacin de ingobernabilidad
que, aunque potencial o difusa, plantea a la gente comn y corriente
los que deberan constituir la ciudadana interrogantes sin respuestas
claras sobre el futuro de la democracia. Esta prdida de identidades y li-
derazgos sociales, este cmulo de perplejidades frente a las situaciones
de la vida cotidiana, crean un clima favorable a la ingobernabilidad, los
conflictos, la falta de dilogo y la desconfianza. Roberto CAMPOS, el tan bri-
llante como discutido economista brasileo, escribi un divertimento Gua
Para os Perleixos, en el que cita a un notorio poltico Luciano COUTINHO
que deca: una conversacin no es una negociacin mientras haya con-
fianza.
Estas reflexiones terminan donde debieron empezar. En la enunciacin de

los desafos a la gobernabilidad democrtica en las sociedades del riesgo
o posmodernas. En definitiva, como lo advert en un comienzo, he optado
aqu por presentar los antecedentes ontolgicos, ticos y sociolgicos
que estn disolviendo las antiguas estructuras de las sociedades y obli-
gndolas a tejer nuevos nichos y redes de participacin social; estn in-
corporando la indeterminacin, el cambio y el riesgo como condiciones
normales de la convivencia cotidiana; estn modificando profundamen-
te la vida de la gente, y estn provocando la destruccin de las antiguas
identidades conferidas por la sociedad y desafiando a las personas y a
las comunidades a construir nuevas identidades. Es este el escenario que
discurre en la base social, y no en su superestructura, el que est condi-
cionando la gobernabilidad de los pases y de la democracia.
Estos cambios plantean el tremendo desafo de reemplazar una poltica

de la competencia y del poder por una poltica de la identidad y del
sentido.
goberna 251
PRODUCIR SERVICIOS DE SEGURIDAD
EN CONTEXTOS MS COMPLEJOS
E INCIERTOS
Constantino Mndez Martnez

Delegado del Gobierno en la Comunidad de Madrid. Espaa
Sumario: I. Consideraciones previas: A) Una evolucin acelerada de los contextos; B) En

torno a los paradigmas de la modernidad; C) El difcil papel de los Poderes Pblicos;
D) Gobernanza y Responsabilidad Social Corporativa. II. Un ejemplo de la incertidumbre
y el riesgo: las polticas de seguridad ciudadana: A) Una demanda creciente de natura-
leza difusa; B) La necesidad de cambiar los enfoques; C) El sentimiento de la inseguri-
dad; D) Una demanda paradjica; E) Un modelo de intervencin multifactorial. III. Con-
sideracin final.
I. CONSIDERACIONES PREVIAS
A) UNA EVOLUCIN ACELERADA DE LOS CONTEXTOS
Deberamos poder convenir que los contextos polticos, econmicos, so-

ciales y culturales en medio de los que vivimos han cambiado acelerada
e intensamente y que nuestra capacidad de anlisis de los mismos corre
el riesgo de ser inadecuada si no adoptamos nuevos enfoques y nuevas
perspectivas. Desde comienzos de la dcada de los ochenta todas las or-
ganizaciones, pblicas y privadas, han estado viviendo por igual una lar-
ga crisis de adaptacin que ha tenido diversos escenarios: productivos,
tecnolgicos, de atencin a la oferta, de atencin al servicio, de revisin
de los modelos organizativos, de adopcin de los sistemas de calidad y
ahora de gestin de la informacin y el conocimiento.
Las transformaciones a las que estamos asistiendo como consecuencia de

los procesos de globalizacin, el colapso fiscal del gasto pblico, la apari-
cin de nuevos y cada vez ms poderosos actores econmicos y sociales,
as como la persistencia de demandas sociales no satisfechas, han venido
a plantear nuevos retos ante los cuales el Estado y las Instituciones no siem-
pre tienen respuesta. Esta dinmica, que en ocasiones ha sido confundida
con un debate acerca del tamao del Estado y de sus polticas pblicas,
ha puesto en cuestin los consensos en torno a las funciones y competen-
goberna 253
cias tradicionales de los Estados, y est suponiendo una prdida de la
confianza de los ciudadanos en la capacidad y eficacia de las institucio-
nes pblicas para dirigir los procesos de adaptacin poltica, social y eco-
nmica que es necesario abordar. La globalizacin ha supuesto el debili-
tamiento de las estructuras estatales, de la autonoma y del poder del es-
tado, ya que los principales problemas que afrontamos son problemas
globales y las instituciones pblicas de que disponemos para atenderlos
son locales y mantienen un modelo de gobernacin tradicional.
Asimismo, podemos afirmar que los elementos bsicos que las Administra-
ciones Pblicas, en tanto que principales entes instrumentales de los Esta-
dos, han venido utilizando para el anlisis de la realidad social estn so-
metidos a revisin y reformulacin:
Seguimos anclados en un sistema de valores y principios que no siempre
guarda relacin con las preocupaciones actuales de la ciudadana.
Utilizamos mtodos y procesos poco adecuados para la gestin de las
competencias.
Gestionamos de forma poco eficiente nuestros principales activos: los
recursos humanos, la informacin y el conocimiento.
Impulsamos modelos de liderazgo basados en el status y que no pro-
mueven la autonoma y la responsabilidad de los equipos.
No nos relacionamos de forma estructurada con las partes interesadas
en el funcionamiento directo de nuestros servicios y en la participacin
en el diseo de los mismos.
Estamos todava poco familiarizados con la importancia estratgica de
los sistemas de calidad.
Hacemos un anlisis esttico de la realidad sin tener en cuenta que
todo a nuestro alrededor est inmerso en un proceso vertiginoso de
cambios en profundidad y de cambios en la naturaleza de las cosas.
Tratamos de comprender lo que sucede a nuestro alrededor utilizando
las categoras clsicas de tiempo y lugar y las formas organizativas tra-
dicionales sin querer asumir que las nuevas situaciones que afrontamos
requieren no slo un cambio de tecnologas sino un cambio de conoci-
mientos, esto es, un cambio en nuestra forma de pensar y actuar para
poder responder a las nuevas demandas que se nos plantean.
B) EN TORNO A LOS PARADIGMAS DE LA MODERNIDAD
Por otra parte, la modernidad tiene ya, para los expertos, sus nuevos para-
digmas: la complejidad, la diversidad, y la incertidumbre. Asumiendo que
254 goberna
la realidad vendra a estar caracterizada por tales rasgos, debemos tener
en cuenta que la percepcin social se estara construyendo en paralelo
sobre la base de la dificultad de comprensin del entorno, la dificultad de
asimilacin del proceso de cambios constantes, el carcter difuso de las
identidades societarias y la inseguridad. Consiguientemente, el papel del
Estado y de las polticas pblicas debiera ir dirigido, nada ms y nada me-
nos, que a hacer sencillas las cosas complejas, integrar lo que es diverso y
producir seguridad y certeza en lo que se presenta como incierto.
Los paradigmas que caracterizan a las nuevas sociedades, por tanto,

poco tienen ya que ver con los que hasta hace poco utilizbamos para
analizar y comprender nuestros sistemas sociales, sistemas en los que to-
dava hunden sus races los modelos jurdicos y organizativos a partir de los
cuales se ha estado desarrollando la burocracia tradicional de los Estados
y de sus instituciones. Es ms, el propio concepto moderno del Estado y
de las formas de intervencin del mismo han evolucionado con ms in-
tensidad que las reglas internas de organizacin y funcionamiento que
para la gestin pblica seguimos utilizando.
Es indudable que las demandas sociales hoy son ms complejas, ms di-

versas y ms fragmentadas, pero igual de legtimas para cada uno de los
grupos que las formulan. Las respuestas uniformistas ya no sirven. Las Ad-
ministraciones Pblicas no siempre estn suficientemente preparadas
para gestionar esta nueva situacin de forma adecuada a la realidad so-
cial a la que se dirige su intervencin, seguramente porque su pretensin
uniformista de la realidad social confronta con el carcter diverso y hasta
contradictorio de la misma. As, seala Ulrick BECK que la imagen futura de
una Europa enmarcada en el contexto de la sociedad global emergente
estara compuesta de rasgos positivos y negativos. Entre los rasgos positi-
vos se encontraran la presencia en su seno de sociedades multirreligiosas,
multitnicas y multiculturales, basadas en la tolerancia de la diferencia
cultural, un pluralismo legal y una multiplicacin de las soberanas. En el
lado negativo se encontraran la extensin del sector informal de la eco-
noma y la flexibilidad laboral, la desregulacin legal de grandes sectores
de la economa y de las relaciones laborales, la deslegitimacin del Esta-
do, el crecimiento del desempleo, la intervencin profunda de las multi-
nacionales y los elevados ndices de violencia y crimen cotidianos.
He escogido este planteamiento para este debate porque considero que

la accin del Estado y las polticas pblicas slo tienen sentido desde la
perspectiva de ir dirigidas no slo a la solucin eficaz de los conflictos y la
atencin de las demandas, sino tambin a la capacidad de comprensin
de los fenmenos que la sociedad afronta en cada momento, capaci-
dad de comprensin en la que el papel pedaggico e innovador de los
poderes pblicos es un papel esencial. Y, en todo caso, porque slo a tra-
vs de la comprensin cabal de los conflictos y las demandas es posible
goberna 255
establecer un correcto diagnstico y estar en condiciones de atender a
la gobernacin.
C) EL DIFCIL PAPEL DE LOS PODERES PBLICOS
En respuesta a los desafos que hemos recordado antes, las sociedades

desarrolladas, y especficamente las de nuestro entorno europeo, han ve-
nido realizando un ya prolongado debate acerca de las nuevas misiones
y responsabilidades de los Estados. Uno de los objetivos comunes a esos
debates es el de tratar de saber cules son hoy las funciones que los Esta-
dos deben reservarse, en cules deben intervenir directamente, en cules
deben formar alianzas con terceros y en cules deben dejar que la socie-
dad acte por s misma. Ese debate sobre las titularidades pblicas es
adems un debate sobre las competencias y la gestin multinivel de las
mismas. Asistimos, en suma, a una redefinicin de las fronteras entre lo p-
blico y lo privado en la que lo relevante en el futuro va a ser la titularidad
de las funciones y las polticas, y lo accesorio el mtodo de gestin. Esa ti-
tularidad tiene como consecuencia la determinacin de la responsabili-
dad final acerca de quien debe resolver la satisfaccin de ciertas de-
mandas en el seno de las sociedades.
Desde ese enfoque, que sigue siendo un enfoque tradicional en la medi-

da en que se refiere de aquello que sucede en el tiempo y el lugar del Es-
tado tradicional, es posible comprender fcilmente el papel que las ad-
ministraciones pblicas deben desempear: posibilitar la gestin de las
polticas y administrar las funciones y responsabilidades encomendadas al
Estado, relacionando a ste con los ciudadanos. Esta simple definicin
encierra un modo de entender el trabajo basada en un sentido finalista y
servicial: conseguir el resultado propuesto desde las polticas pblicas en
la solucin de los problemas y las necesidades que le plantean los ciuda-
danos.
En suma, el Estado, en nuestras sociedades, va a seguir siendo presionado

para actuar, para intervenir y resolver los problemas que los ciudadanos
no pueden resolver por s mismos. En particular, para garantizar cohesin y
producir integracin y solidaridad entre los ciudadanos. Esa demanda de
un Estado garante de la cohesin y la integracin, ha de basarse en la
accin estratgica sobre las garantas de seguridad, equidad, eficacia,
accesibilidad, regularidad de sus acciones y calidad de los servicios que
preste. Las polticas que se formulen para la gestin de esas funciones b-
sicas del Estado son los ejes centrales del papel que las AAPP deben cum-
plir. En suma, slo si sabemos lo que el Estado debe hacer para sus ciuda-
danos, podremos plantearnos el modo de llevarlo a cabo. La Goberna-
cin es un problema de conocimiento de la demanda.
256 goberna
D) GOBERNANZA Y RESPONSABILIDAD SOCIAL CORPORATIVA
Un buen ejemplo de lo anterior es el debate sobre la gobernanza pblica,

debate que tiene sus races en la recuperacin y actualizacin de los mis-
mos principios ticos que han originado el xito de la estrategia mundial
sobre la Responsabilidad Social de las Corporaciones, que pone de mani-
fiesto la existencia de fenmenos de alejamiento entre las organizaciones,
pblicas o privadas, y las partes interesadas en el funcionamiento de las
mismas. El alejamiento entre los titulares de la organizacin y los adminis-
tradores y directivos ha permitido la aparicin de zonas de irresponsabili-
dad, la prdida del control de la vida de las organizaciones, y el conflicto
de intereses entre las distintas partes interesadas. Los problemas relativos a
la responsabilidad y la autonoma de los directivos, los lmites de las atribu-
ciones y mandatos que se les otorgan, el control de sus actividades y de-
cisiones, la evaluacin de los resultados que obtienen, o el impacto que
producen sus decisiones en el entorno en el que radica su organizacin,
son slo algunos de los aspectos sobre los que se reflexiona tanto en la es-
fera privada como en la esfera pblica.
Todos aquellos que se consideran parte interesada en el funcionamiento

de la organizacin exigen la implantacin de nuevas reglas de buen go-
bierno que delimiten las atribuciones y responsabilidades de los rganos
de decisin y que les garanticen la informacin, el control y la participa-
cin. El intenso debate sobre la responsabilidad social de las corporacio-
nes es una manifestacin clara de esta sensibilidad creciente de la socie-
dad y los distintos actores sociales por un funcionamiento controlado de la
vida de las organizaciones que reduzca la incertidumbre y la complejidad.
Por otra parte, especialmente en los sistemas pblicos europeos, trabaja-

mos ya sobre complejos y sofisticados modelos de gobierno y gestin mul-
tinivel que exigen crecientes dosis de interlocucin y coordinacin entre
las diferentes instancias polticas. El caso espaol, en el que Autonomas,
Entes Locales y Gobierno de la Nacin estn obligados a colaborar y coo-
perar, es un buen ejemplo. Se trata de un proceso imparable para el que
hay que encontrar respuestas polticas y gerenciales en lnea con las pro-
puestas que van emergiendo, como las contenidas en el Libro Blanco de
la Gobernanza Europea y las de la corresponsabilidad y la subsidiariedad.
El reto que ahora afrontamos es el del aprendizaje de la coordinacin y

colaboracin en el territorio entre las diferentes instancias del Estado y sus
administraciones pblicas. As, Joan PRATS, sealaba recientemente que El
Estado democrtico de Derecho sigue siendo la instancia decisiva, pero
su papel cambia... delegando hacia arriba (al nivel internacional, a orga-
nizaciones multilaterales y supranacionales) de modo que la arquitectura
de la gobernabilidad global vaya asentndose sobre ncleos regionales
goberna 257
eficientes; simultneamente, los actores locales ganan significado dentro
de la Nacin y los actores no estatales asumen funciones que hasta aho-
ra se adjudicaban al Estado. Estn surgiendo los contornos de una socie-
dad-red en la que el Estado-nacional cumple funciones de articulacin e
integracin hacia dentro y hacia fuera, y en la que tambin las institucio-
nes no estatales y las empresas han de asumir responsabilidades por el
desarrollo.
II. UN EJEMPLO DE LA INCERTIDUMBRE Y EL RIESGO: LAS POLTICAS

DE SEGURIDAD CIUDADANA
A) UNA DEMANDA CRECIENTE DE NATURALEZA DIFUSA
La preocupacin acerca de la seguridad ciudadana ha estado crecien-

do en los ltimos aos como consecuencia de diversos factores de entre
los que cabe destacar el incremento de los ndices de delincuencia, la
aparicin de nuevos fenmenos delictivos y la extensin del clima de in-
seguridad subjetiva en la poblacin. Esta preocupacin ha hecho que en
la actualidad los poderes pblicos y las diferentes fuerzas polticas y socia-
les hayan identificado este mbito como una de las prioridades de la ac-
cin poltica y de la intervencin pblica. Son numerosos los Estados que
debaten sobre la necesidad de modificar su sistema de seguridad y proli-
feran las experiencias sobre modelos de intervencin local en materia de
servicios policiales de comunidad.
Es evidente que los poderes pblicos han estado evaluando mal el pro-
blema de la inseguridad, abandonaron los esfuerzos de anlisis de las
causas, centraron la respuesta slo en el mbito judicial y policial, demo-
raron la toma en consideracin de las nuevas formas de la delincuencia y
el impacto de los nuevos fenmenos sociales, y sucumbieron a la tenta-
cin de creer que el gasto pblico en seguridad poda ser reducido y
transferido al mbito privado sin que ello afectara a la confianza de los
ciudadanos en la eficacia del sistema y en el papel de los Estados.
Quiz llevando el argumento a su extremo es por lo que Daniel Innerarity

en su ltimo libro, La Sociedad Invisible, dice al comienzo del captulo so-
bre la construccin cultural del miedo que Las culturas se diferencian por
lo que temen y cambian cuando cambian sus miedos. Frente a otros
miedos culturales a los que ha estado sujeta la sociedad en el pasado, In-
nerarity cree que el que ahora nos atenaza es un miedo difuso, virtual,
de causas dbiles e inespecficas, que resulta de unas experiencias de la
inseguridad especficamente contemporneas, lo que no quiere decir
que sea un miedo irreal, comparado con otros menos objetivables, sino
258 goberna
algo tan verdadero como difcil de gestionar adecuadamente. Lo ante-
rior le lleva a decir que la exigencia de seguridad aumenta de acuerdo
con el grado de seguridad ya alcanzado y a considerar que las socieda-
des modernas viven inmersas en una conciencia creciente del riesgo por-
que perciben que cada da es mayor el nmero de decisiones que de-
ben adoptarse en un contexto de incertidumbre.
B) LA NECESIDAD DE CAMBIAR LOS ENFOQUES
Aun cuando existen diferencias acerca de la estrategia a seguir para re-

vertir esta situacin, existe coincidencia acerca de la necesidad perento-
ria de incrementar los efectivos policiales y mejorar los recursos disponibles
as como fortalecer los actuales niveles de colaboracin para racionalizar
el despliegue policial en el territorio, con arreglo a los nuevos ndices de
poblacin y a los nuevos riesgos que afrontamos. Esto es, nadie duda de
la necesidad de responder al fenmeno de la inseguridad desde la efica-
cia judicial y policial, pero es evidente que hay diferencias de criterio
acerca de si es suficiente un escenario incrementalista o si se requiere un
cambio cualitativo en los enfoques, en los mtodos y en la estrategia a
desplegar.
Considero que un planteamiento basado en el incremento de la eficacia

policial y en el carcter disuasorio de las sanciones penales es condicin
necesaria pero no suficiente para ganar la batalla a la delincuencia de
forma continuada, y para producir una situacin estable de seguridad
para los ciudadanos. Es ms, considero que perseverar en las formas tra-
dicionales de intervencin puede comportar desnimo y aceptacin de
que la delincuencia y la inseguridad son consecuencia inexorable del
modelo de vida que hemos adoptado o, dicho de otro modo, una inefi-
ciencia del sistema que nos obliga a vivir en medio de la inseguridad.
Los nuevos fenmenos que afrontamos en el marco de las sociedades

complejas y abiertas en medio de las que trabajamos requieren una ca-
pacidad de interpretacin y anlisis para la cual los enfoques tradiciona-
les de la seguridad no resultan ya suficientes. Sin ir ms lejos, la idea de
riesgo inherente al modelo social en el que nos movemos nos aporta una
base conceptual ms rica y amplia que permite una comprensin de los
fenmenos sociales y un anlisis de sus causas y sus circunstancias.
Para Beck, el riesgo no es otra cosa que el enfoque moderno de la previ-

sin y control de las consecuencias futuras de la accin humana, las di-
versas consecuencias no deseadas de la modernizacin radicalizada. En
este sentido, aade que esta nueva dimensin del riesgo no es compara-
ble a los peligros y amenazas ya experimentadas porque el rgimen de
goberna 259
riesgo es una consecuencia especfica de un orden nuevo provocado
por el proceso de modernizacin en el que nos encontramos. Incluso su
dimensin es nueva ya que no se trata de una amenaza en el orden na-
cional sino en el orden global y, para afrontar el rgimen de riesgo, no po-
demos utilizar las herramientas conocidas para su predecibilidad, su eva-
luacin y su prevencin. Anticipa BECK que la sociedad del riesgo pone so-
bre la mesa el debate acerca de la naturaleza, la democratizacin de la
democracia y el papel de futuro del Estado, a travs de una incorpora-
cin de nuevos enfoques que permitan modificar los anlisis sobre los
conflictos de poder e intervenir sobre esos conflictos de otra manera.
C) EL SENTIMIENTO DE INSEGURIDAD
La percepcin del riesgo y la inseguridad han de ser interpretadas de for-

ma compleja no slo respecto de lo que objetivamente sucede sino tam-
bin por referencia a cmo percibimos e interpretamos lo que sucede
aunque no nos suceda a nosotros ni a nuestro entorno inmediato. Vivimos
una etapa de secularizacin en la que es la accin del hombre la que
produce los riesgos y en la que somos conscientes de que las sociedades
que hemos construido nos traen los riesgos que nos amenazan. Vivimos,
asimismo, en sociedades cada vez ms informadas en las que las amena-
zas son ms conocidas incluso aquellas que estn alejadas de nosotros
mismos. Frente a tales amenazas, en las que pasamos a depender de ter-
ceros para nuestra seguridad, nos sentimos inseguros y fracasa el senti-
miento de confianza en la sociedad y en las estructuras del poder dis-
puestas para asegurarnos. Esa desconfianza, que se nutre de la dificultad
o incluso de la incapacidad de comprensin de un mundo ms complejo
que produce formas complejas de inseguridad y de criminalidad, pasa a
ser una desconfianza en la gobernabilidad.
Por otra parte, estamos inmersos en la construccin de nuevas formas so-

ciales y familiares que han disuelto las tradicionales redes de proteccin y
seguridad en medio de las cuales nos hemos desarrollado hasta ahora, al
tiempo que construimos nuestra identidad personal como un proceso de
identidad autorrealizable, que depende poco de lo que suceda a nues-
tro alrededor porque nos sita a cada uno de nosotros como responsa-
bles directos de nuestra vida y de lo que nos pasa. Esa individualizacin
comporta fragilidad y vulnerabilidad y, por ende, miedo e inseguridad
personal.
Finalmente, el modelo territorial y urbano en el que desarrollamos nuestra

vida es frgil y difuso hasta el punto de que los expertos hablan de deste-
rritorializacin de la vida social y, como consecuencia, de un debilita-
miento de la capacidad de vigilancia y proteccin mutua que nos pro-
260 goberna
porcionaba la ciudad, el barrio y las estructuras sociales que permanec-
an estables a lo largo de toda la vida.
D) UNA DEMANDA PARADJICA
De lo anterior se desprende que la demanda de seguridad va a seguir

creciendo y ocupando el centro del debate poltico y que se acrecenta-
rn las demandas tradicionales de incremento de las plantillas policiales y
endurecimiento de las penas. Ahora bien, los enfoques tradicionales de la
seguridad no resultan ya suficientes para gestionar con eficacia las nue-
vas demandas de proteccin en el contexto de sociedades complejas y
abiertas y ante individuos que han perdido las referencias de seguridad
que hasta ahora venamos utilizando. Se requiere un cambio cualitativo
en los enfoques, en los mtodos y en la estrategia a desplegar, una estra-
tegia amplia y prolongada en el tiempo que no slo tenga como objetivo
la reduccin de los ndices de delincuencia sino la recuperacin de la
confianza de los ciudadanos en la capacidad y la eficacia del sistema
de seguridad.
Es en este mismo sentido que nos propone Innerarity profundizar en el es-

fuerzo de comprensin de las causas de la inseguridad, en tanto que fra-
caso social de la produccin de equidad y de cultura, pero tambin pro-
fundizar en la comprensin de los nuevos fenmenos que nos afectan y
que tienen que ver no slo con la inestabilidad internacional sino tambin
con la movilidad, las redes y la fragmentacin territorial y las sensaciones
de desorientacin y vulnerabilidad que tienen las personas delante de
esos nuevos contextos, en suma, con el panorama general de incerti-
dumbre que no terminamos de saber gestionar, con esa fragilidad e ines-
tabilidad en que se desarrolla el proceso de mundializacin. Lo anterior
pone de relieve una de las grandes paradojas de la actualidad, que las
demandas de seguridad se dirigen con claridad a los gobernantes del Es-
tado cuando el Estado ve como disminuye su competencia y su capaci-
dad en muchas de las funciones que hasta ahora tena encomendadas
por los ciudadanos.
Resulta evidente, por tanto, que las respuestas frente al fenmeno de la

delincuencia no son slo policiales y que en las sociedades desarrolladas
la lucha contra la delincuencia se aborda desde mltiples vertientes que
afectan a la prevencin, a la colaboracin ciudadana, a la eficacia poli-
cial y a la agilidad judicial, entre otras. Se hace preciso abordar esta
cuestin desde una perspectiva multifactorial y a travs del desarrollo de
una estrategia amplia y prolongada en el tiempo que no slo tenga
como objetivo la reduccin de los ndices de delincuencia sino la recupe-
racin de la confianza de los ciudadanos en el sistema y el establecimien-
goberna 261
to de un modelo de seguridad pensado para la intervencin social, poli-
cial y judicial sobre las causas, sobre los delitos y sobre el papel que al res-
pecto deben jugar las instituciones y los ciudadanos.
E) UN MODELO DE INTERVENCIN MULTIFACTORIAL
Afortunadamente, el modelo actual de seguridad ciudadana permite un

amplio margen para la mejora de la eficacia policial a travs de la inter-
vencin sobre sectores y formas especficas de la delincuencia y, esen-
cialmente, a travs de una ms estrecha colaboracin entre los recursos
presentes en el seno del sistema de seguridad sin que ese incremento de
la accin de seguridad tenga que reducir el mbito de las libertades.
Pero, ms all de lo anterior, la estrategia a desarrollar habr de basarse
en la capacidad de enfrentar el fenmeno de la inseguridad e intervenir
frente a la misma de forma multifactorial, teniendo en cuenta la necesi-
dad de conocer sus causas, sus races, invertir en la erradicacin de las
mismas y prevenir el fenmeno, obtener la colaboracin ciudadana tan-
to en la prevencin como en la erradicacin, implicar en este proceso a
todos los actores institucionales y a los numerosos agentes sociales y eco-
nmicos interesados en la mejora de la seguridad y de la confianza de los
ciudadanos. En suma, conseguir que la sociedad comparta una Estrate-
gia Comn en materia de Seguridad Ciudadana y conozca los objetivos
y las prioridades que en esta materia asumen los poderes pblicos en el
marco de sus respectivas y diferentes responsabilidades, de forma tal que
podamos colocar a la persona como protagonista fundamental en la
construccin de la seguridad. La Seguridad Ciudadana es un tema esen-
cial en la vida democrtica y no es una preocupacin que afecte slo a
los profesionales de la seguridad.
Esta estrategia en materia de seguridad debiera poder construirse por re-

ferencia, cuanto menos, a los siguientes objetivos esenciales:
Garantizar la convivencia ciudadana en el marco de una sociedad
compleja.
Promover las condiciones sociales e institucionales para una poltica de
prevencin del riesgo.
Incrementar la eficacia policial en la lucha contra la delincuencia y
modernizar sus estructuras, sus dispositivos y sus mtodos.
Impulsar la coordinacin y la colaboracin entre los Cuerpos y Fuerzas
de Seguridad en el marco de nuevos modelos policiales dirigidos a pro-
mover la convivencia.
Agilizar y simplificar la relacin de las policas y los ciudadanos con el
mbito judicial y su respuesta.
262 goberna
Atender solidariamente a las vctimas de la delincuencia y relacionarlos
con los recursos sociales disponibles.
Promover la colaboracin activa de todas instancias relacionadas con
la seguridad y expertas en el anlisis del fenmeno y en la proteccin.
Obtener la mxima colaboracin social y ciudadana.
Gestionar los servicios de la seguridad ciudadana bajo el concepto de
la calidad y enfocados a la preocupacin de los ciudadanos.
Impulsar la adopcin de protocolos y pactos cvicos por la Seguridad
Ciudadana y la Convivencia como marco de apoyo poltico y social y
compromiso de las distintas instancias y organizaciones con esta ma-
teria.
III. CONSIDERACIN FINAL
La lectura de las experiencias de xito que sobre la mejora de la seguri-

dad ciudadana se han desarrollado, pone de manifiesto que en todas
ellas se han tenido en cuenta algunos elementos comunes. De entre ellos
destacan:
Parten de un diagnstico dirigido a identificar los rasgos del problema,

las causas y las pautas de comportamiento de la criminalidad.
Tienen un enfoque ecolgico y analizan la criminalidad como una
manifestacin especfica del nicho social en el que se producen, presu-
miendo que los contextos sociales explican de forma ms amplia y cla-
ra las conductas delincuenciales que en esa sociedad concreta se pro-
ducen. Este enfoque permite conectar las conductas delictivas con
aquellas que sin tener esa naturaleza suelen antecederlas en el tiempo
y deben ser objeto de la prevencin porque afectan a la convivencia.
Tienen asimismo un enfoque etiolgico en el que se intenta estable-
cer una correlacin entre el fracaso social y las conductas delincuen-
ciales de modo tal que la sociedad y la polica no acten slo en un
plano reactivo frente a la criminalidad sino que incorporen a sus planes
de trabajo acciones dirigidas a la eliminacin de las causas de la exclu-
sin y la marginacin social.
Siguen un mtodo sostenible cuyos elementos bsicos vienen a ser:
- La redefinicin de la organizacin pblica de la seguridad en relacin
con las caractersticas del entorno que deben atender y su mejor
adaptacin al mismo, de forma tal que pueda darse una respuesta
organizativa diferenciada y especfica dentro del modelo general
previsto.
goberna 263
- La toma de decisiones sobre la base de la mejor informacin disponi-
ble, la revisin del diagnstico y la evaluacin permanente de los re-
sultados.
- La reorientacin sistemtica del modelo y de las respuestas policiales
para adaptarse cclicamente a los nuevos retos y amenazas de una
criminalidad que tambin evoluciona.
Se orientan a la prevencin para lograr un modelo de seguridad sostenible.
Se basan en la participacin, la transparencia y la evaluacin.
El objetivo bsico no puede ser otro que el de alcanzar un clima de Segu-

ridad y Confianza que contribuya al desarrollo de una sociedad justa y li-
bre a travs del impulso de un Modelo de Gestin de la Seguridad Ciuda-
dana concertado entre las instituciones y apoyado por las fuerzas polti-
cas y sociales, sostenible, duradero, abierto, cuyas metas y resultados
sean verificables y que vaya dirigido a las personas. Adicionalmente, de-
sarrollar una estrategia de implantacin de un Modelo en un contexto
ms amplio en el que la seguridad ciudadana interacte con otras polti-
cas dirigidas a promover la calidad de vida de los ciudadanos, la convi-
vencia activa, la recuperacin del uso de los espacios pblicos y, muy es-
pecialmente, a poner de manifiesto que la seguridad es un principio bsi-
co en todas las sociedades democrticas porque siempre est vinculado
a la libertad y la justicia. Asimismo, conseguir una seguridad sostenible.
Para ello es preciso lograr que todos los actores del sistema de seguridad
mantengan un enfoque multifactorial del problema ya que, como se ha
dicho en este informe, la lucha contra la criminalidad exige respuestas
multifactoriales que incidan sobre los distintos factores que concurren en
la aparicin de la criminalidad y cuyo abordaje debe ser hecho a travs
de una puesta en comn en la que se trabaje desde las distintas instan-
cias responsables frente a los distintos factores que propician su aparicin
y posterior permanencia. Es ms coherente plantearse el problema de la
criminalidad desde la perspectiva multicausal, esto es, de la existencia de
una combinacin de factores ambientales e individuales.
El paradigma etiolgico de la criminalidad que venimos utilizando siste-

mticamente limita el problema de la criminalidad al mbito del indivi-
duo que delinque. Este enfoque, siendo de gran utilidad a los efectos de
la reaccin frente a las conductas criminales, es insuficiente para com-
prender las causas de la criminalidad y dificulta el anlisis para la toma de
iniciativas a medio y largo plazo. As, no podemos olvidar que el 85% de
los encarcelamientos tienen como causa los delitos contra la propiedad o
que entre el 85 y el 90% de los detenidos procede de situaciones de pre-
cariedad econmica. Consiguientemente hemos de establecer una co-
rrelacin entre la carencia de recursos y la criminalidad o entre la crimina-
lidad y el deseo de obtener ms recursos econmicos.
264 goberna
Otro de los problemas bsicos que afrontamos en el seno de las socieda-
des modernas es la existencia de capas sociales cada vez ms alejadas
del conocimiento y comprensin de las reglas y los valores sobre los que se
construye la convivencia. En el caso de los desarraigados es frecuente en-
frentar un desconocimiento y una no comprensin de la organizacin so-
cial de la que, sin tener consciencia clara de ello, forman parte. Asimismo,
en el caso de otros colectivos, la prdida de las referencias sociales y cul-
turales de sus comunidades de origen, la ausencia de los vnculos prima-
rios que les vinculaban en sus sociedades, tiende a aislarles e incomuni-
carles con las redes sociales de las comunidades a las que se han incorpo-
rado por la va de hecho. Finalmente, tambin estamos haciendo frente a
lo que los tcnicos denominan una criminalidad aprendida, esto es, a la
persistencia de unas conductas asociales enraizadas en el mbito familiar
o social que dificultan la comprensin de las reglas de la convivencia.
La complejidad y la diversidad de los distintos sectores sociales que hoy

componen la nueva sociedad no pueden ser atendidas desde la misma
lgica del modelo anterior. Es preciso establecer nuevos cauces de parti-
cipacin y de acceso a las Administraciones Pblicas, enfocar la relacin
entre AAPP y ciudadanos de otra manera, sobre otros soportes y sobre
otras premisas: las polticas pblicas y las AAPP no slo han de ser accesi-
bles sino inclusivas, no deben actuar slo a favor de la transparencia y la
accesibilidad sino tambin a favor de la efectividad, los resultados y el
sentido finalista de toda poltica.
Si somos capaces de interpretar bien los contextos en los que vive la so-
ciedad y las circunstancias en las que se mueven los ciudadanos estare-
mos en condiciones de atender sus demandas y organizarnos bien para
satisfacerlas de forma eficiente. Estamos ante la prdida de la responsabi-
lidad asociada a las causas del riesgo, pero tambin ante un nuevo de-
bate sobre la responsabilidad social en el origen de los nuevos riesgos. As,
mientras que en el pasado los peligros quedaban asociados al azar y al
destino de todo lo humano, los riesgos, al estar vinculados a la accin
industrial y a la economa se han convertido en riesgos sociales. Por ello,
estos riesgos son una cuestin poltica. Pero una peculiaridad de los nue-
vos riesgos es la ausencia de una causalidad clara y atribuible a una per-
sonalidad clara. Por tanto, debemos dar carta de naturaleza a la necesi-
dad de intervenir en las polticas pblicas desde la lgica de un modelo
duradero de gobierno multinivel, basado no slo en el rbol lgico de
unos Estados cada vez ms descentralizados y al tiempo ms internacio-
nalizados, sino en la existencia de una constelacin de actores que asu-
men una definicin global en la que todos ellos estn implicados al tiem-
po que una interdependencia que slo se resuelve a travs de nuevas
frmulas de gestin en rgimen de colaboracin y cooperacin. Se trata
goberna 265
de formular espacios de corresponsabilidad basados en la especializa-
cin y en la subsidiariedad.
Vivimos en una sociedad del riesgo que es global, individualista y ms

moral de lo que suponemos. La tica de la autorrealizacin y el logro indi-
vidual es la corriente ms poderosa de la sociedad occidental moderna.
Elegir, decidir y configurar individuos que aspiran a ser autores de su vida,
creadores de su identidad, son las caractersticas centrales de nuestra
era. Una moral individual estimulada por la incertidumbre creativa de la
libertad.
266 goberna
POR UNA VISIN INTEGRAL DE LA (IN)SEGURIDAD:
EL INQUIETANTE CASO DEL TRFICO DE SERES
HUMANOS
Jaume Curbet Hereu

Consultor y editor de Seguridad Sostenible (IIG). Espaa
Sumario: I. Introduccin. II. El caso del Trfico de Seres Humanos. III. Resumen y conclu-
siones.
I. INTRODUCCIN
Nunca nos haba preocupado tanto la seguridad. Pero no entendemos la

inseguridad. Y cuanto menos comprendemos la inseguridad, con mayor
ansia perseguimos una seguridad ilusoria. Es decir, buscamos seguridad al
margen de los procesos econmicos y polticos, as como de los mecanis-
mos psicolgicos, que generan la inseguridad.
La paz no puede venir, de fuera, a sobreponerse al conflicto. En el mejor

de los casos, una paz impuesta, producir una tregua; pero, ms tempra-
no que tarde, la dinmica inalterada de los conflictos, prosigue imparable.
Lo mismo ocurre con los riesgos. Se generan con una gran dosis de irres-
ponsabilidad personal y social. En realidad, cada avance cientfico y tec-
nolgico contiene un riesgo inherente; el cual, una vez liberado, crece,
genera sinergias perversas con otros riesgos y se transforma constante-
mente a fin de eludir las sucesivas medidas de seguridad con que se pre-
tende gestionarlo.
No es extrao, pues, que las estrategias tradicionales de seguridad, surgi-

das de una incomprensin de los riesgos y los conflictos que las motivan,
terminen formando parte del problema en lugar de la solucin.
La bsqueda de una seguridad real nos reclama, pues, una accin previa
e indispensable:
Comprender los procesos dinmicos que generan inseguridad, as como

sus causas de fondo.
goberna 267
Porque cualquier otra accin, que no venga dictada por una verdadera
comprensin del fenmeno, no podr aspirar a obtener mejores resulta-
dos que los de un palo de ciego.
As pues, esta intervencin mediante el anlisis del trfico de seres huma-

nos pretende contribuir a la emergencia de una visin integral de la inse-
guridad que ofrezca, a quienes participan en la formulacin de polticas
pblicas de seguridad, tanto a escala local como global, la disponibilidad
de una tecnologa intelectual adecuada a las nuevas circunstancias.
II. EL CASO DEL TRFICO DE SERES HUMANOS
Por motivos diversos, una gran cantidad de personas sobre todo muje-
res se ven obligadas a migrar.
En muchos casos, adems, estas mujeres tienen que recurrir a la prostitu-

cin como medio de supervivencia o fuente de obtencin de recursos.
Algunas lo hacen por su cuenta, pero muchsimas ms caen en las redes
que reclutan, transportan y venden seres humanos.
Puesto que los traficantes pueden revender las deudas de las mujeres a
otros traficantes o empleadores, sus vctimas pueden quedar atrapadas
en un ciclo infernal de servidumbre perpetua a causa de unas deudas im-
puestas.
Naciones Unidas estima que, cada ao en todo el mundo, por lo menos 4

millones de personas son vctimas del Trfico de Seres Humanos.
De todas ellas, aproximadamente una cuarta parte son mujeres y nios,

que son forzados a ejercer frecuentemente en rgimen de esclavitud la
prostitucin u otras actividades.
Si queremos, pues, descubrir las causas de fondo que alimentan el Trfico

de Seres Humanos deberemos, ante todo, examinar esta inquietante rea-
lidad criminal a la luz de cinco contextos plenamente contemporneos:
1. Las migraciones masivas.
2. El crimen organizado global.
3. La mediatizacin criminal del Estado.
4. La preeminencia de la economa.
5. La magnificacin social del deseo.
268 goberna
Pero, a qu nos referimos cuando hablamos de Trfico de Seres Huma-
nos?
Despus de una dcada de debates, hace cuatro aos, se lleg a un

consenso de los Estados:
Por Trfico de Seres Humanos se entender la captacin, el transporte, el

traslado, la acogida o la recepcin de personas, recurriendo a la amena-
za o al uso de la fuerza o a otras formas de coaccin, al rapto, al fraude,
al engao, al abuso de poder o de una situacin de vulnerabilidad o a la
concesin o recepcin de pagos o beneficios para obtener el consenti-
miento de una persona que tenga autoridad sobre otra, con fines de ex-
plotacin. Incluye la explotacin de la prostitucin ajena o bien otras for-
mas de explotacin sexual, los trabajos o servicios forzados, la esclavitud o
las prcticas anlogas a la esclavitud, la servidumbre o la extraccin de
rganos.
Si bien las causas del incremento de las migraciones masivas a escala

mundial son complejas, algunos informes de Naciones Unidas indican que
los movimientos de gentes que buscan trabajo a travs de las fronteras
constituyen un terreno abonado para las actividades ilegales, entre ellas,
el Trfico de Seres Humanos.
En cualquier caso, la pobreza, la falta de oportunidades de trabajo, los

conflictos civiles, la represin poltica y la discriminacin por motivos racia-
les o bien de gnero son algunas de las causas de fondo que, por un
lado, empujan las migraciones masivas y, del otro, contribuyen a crear un
ambiente propicio a la explotacin de las personas vulnerables por parte
de los traficantes.
El Trfico de Seres Humanos est asociado, directamente, a la explota-

cin de la prostitucin: ms de 100.000 millones de euros anuales produce
la trata de blancas; lo cual la convierte en la tercera actividad ilegal
ms lucrativa del mundo, slo por detrs de los trficos de armas y de
drogas, y con la tendencia a convertirse en la primera.
Ello explica que, en el mbito de la prostitucin, se haya producido la

prctica desaparicin de la tradicional figura del proxeneta entendidos
stos como individuos aislados o miembros de bandas locales y su sustitu-
cin a cargo de organizaciones de estructura mafiosa que se hallan com-
pletamente articuladas en el seno del Crimen Organizado Global.
Estas mafias, utilizan mtodos brutales para mantener a las vctimas en sus
redes. Las vctimas de la trata de blancas son intimidadas y sometidas,
tanto psicolgica como fsicamente; sufren daos similares a los padeci-
dos por las vctimas de la tortura; no comprenden sus derechos; se hallan
goberna 269
desorientadas; y, frecuentemente, ni siquiera pueden comprender que
han sido vctimas de una accin criminal.
A pesar de todo ello, son muchos los gobiernos que se niegan a aceptar
la gravedad del problema que supone el Trfico de Seres Humanos, y
que no estn dispuestos, por lo tanto, a enfrentarlo decididamente, debi-
do a su alto nivel de corrupcin.
Y es que, las autoridades de las zonas donde florece la prostitucin, obtie-

nen de ella ingresos significativos: ya sean ilegales (procedentes de sobor-
nos y corruptelas) o bien legales (derivados de tasas e impuestos). Incluso,
el aumento del Trfico de Seres Humanos ha sido relacionado, por la Or-
ganizacin Internacional del Trabajo, con las polticas que siguen ciertos
gobiernos para trampear un paro insostenible mediante la exportacin
de mano de obra.
En todo caso, resulta clamoroso el contraste entre, por una parte, la velo-
cidad vertiginosa con la que las redes flexibles del Crimen Organizado
Global se mueven, adaptan, colaboran, pactan y se transforman en un
escenario sin fronteras y, por la otra, la oxidada ortopedia de los aparatos
estatales de seguridad.
Las actividades criminales no escapan a las reglas que rigen la nueva

economa. Las grandes transacciones slo se conciben a escala mun-
dial; y, desde hace tiempo, las mafias ms importantes organizaron su co-
mercio de esta manera. Es por ello, que resulta factible que todo lo que
se compra y se vende tambin los seres humanos vaya a parar a las
manos del mejor postor.
El Trfico de Seres Humanos, en ltima instancia, remite a un hecho cru-

cial que permite entender las consecuencias humanas de la expansin
mundial del capitalismo: las presiones econmicas y sociales vienen a sus-
tituir la violencia fsica inmediata como medio de explotacin de los indi-
viduos y como la forma ms fcil de establecer nuevas modalidades de
esclavitud, organizadas a escala global.
Tal y como ocurre en el conjunto de la economa capitalista, en el merca-

do de los seres humanos la demanda determina la oferta. Y la demanda
ya sea de turismo sexual, de matrimonios de conveniencia o bien de
mano de obra barata, lejos de disminuir no cesa de crecer.
Los beneficios de esta lucrativa industria son blanqueados en el sistema fi-

nanciero mundial y, en particular, en el negocio inmobiliario. Y, en pases
como Tailandia, Filipinas, Indonesia y Malasia, supone un ingreso de entre
el 12 y el 14% de su PIB.
270 goberna
Contrariamente a todas las predicciones negativas, basadas en la nueva
libertad sexual, la demanda de prostitucin, y por extensin de Trfico de
Seres Humanos, no ha parado de aumentar. Los varones espaoles mayo-
res de edad, por ejemplo, se gastan cada ao una media de 1.200 euros
en sexo con prostitutas.
Los traficantes modernos de esclavos no son, solamente, miembros de re-

des criminales organizadas. Son, tambin, diplomticos que importan tra-
bajadores domsticos y los mantienen aislados y haciendo tareas forza-
das en sus residencias. Pero tambin son familias respetables que impor-
tan hombres, mujeres y nios para que realicen trabajos forzados en sus
oficinas, fbricas y viviendas, y a los que someten a abusos sexuales y fsi-
cos. O bien las parejas norteamericanas y europeas que adoptan, ilegal-
mente, nios o nias.
Las vctimas estn por todas partes, a nuestro alrededor, cocinando nues-
tro almuerzo en los restaurantes de barrio o recogiendo las verduras y las
frutas. Podra serlo, incluso, la esposa extranjera de un compaero de
trabajo o bien la mujer que se ve forzada a ejercer la prostitucin en un
barrio tranquilo.
Finalmente, una vez identificados los procesos dinmicos que configuran

el fenmeno del Trfico de Seres Humanos, podremos desplegar una vi-
sin amplia y profunda, omnicomprensiva, que se revele capaz de inte-
grar la totalidad de las explicaciones parciales.
III. RESUMEN Y CONCLUSIONES
Primero. La pobreza, los conflictos civiles, la represin poltica y la discrimi-

nacin de gnero son algunas de las causas de fondo que alimentan tan-
to las migraciones masivas como el Trfico de Seres Humanos.
Segundo. El Trfico de Seres Humanos est asociado directamente a la

explotacin de la prostitucin. Este sector, conjuntamente con los trficos
de drogas y de armas, constituye uno de los tres grandes pilares del Cri-
men Organizado Global.
Tercero. Resulta decisiva la capacidad de las redes flexibles del crimen,

para mediatizar las instituciones y la poltica del Estado. Garantizada la
impunidad, nada puede impedir el aumento vertiginoso de esta activi-
dad criminal.
goberna 271
Cuarto. No se trata, el Trfico de Seres Humanos, de un efecto colateral
de la expansin mundial del capitalismo de consumo, sino de una de sus
manifestaciones extremas.
Y quinto. Contrariamente a todas las predicciones negativas, basadas en

la nueva libertad sexual, la demanda de prostitucin, y por extensin de
Trfico de Seres Humanos, no deja de crecer.
De nada nos servira, pues, el esfuerzo de comprensin si, finalmente, no

centrramos la atencin antes que en la oferta en la demanda que ali-
menta esta prspera industria global.
Porque, por ms que nos esforcemos en buscar las causas de fondo lo

ms lejos posible, la demanda de esclavos como tambin la de droga
no se genera nunca fuera de la realidad social que resulta de las interac-
ciones humanas; centradas como estn stas sobre todo en las socieda-
des de la opulencia en la satisfaccin compulsiva de los deseos que an-
gustian al individuo egocntrico.
272 goberna
CAPTULO III.
GOBERNANZA MULTINIVEL.
LA GOBERNANZA LOCAL, NACIONAL
Y GLOBAL. LA INTERACCIN ENTRE
LOS DIFERENTES NIVELES DE GOBIERNO,
ENTRE S Y CON LA SOCIEDAD CIVIL
EL FORTALECIMIENTO DE LA GOBERNANZA
LOCAL COMO FACTOR CLAVE PARA
LA REDUCCIN DE LA POBREZA
Josep M Pascual Esteve

Fundacin Ciudadana y Buen Gobierno. Espaa
Sumario: I. Las ciudades y la pobreza. II. Un modelo innovador en la reduccin de la po-

breza: la pobreza como incapacidad de conseguir bienestar. III. Componentes de la
capacidad de organizacin y accin. IV. El fortalecimiento de la gobernanza local, cla-
ve para la reduccin de la pobreza. V. Metodologas e instrumentos para la gobernan-
za local.
I. LAS CIUDADES Y LA POBREZA
A) LA TIERRA, UN PLANETA DE CIUDADES
Al finalizar el ao 2000, el 75% de la poblacin de los pases industrializados

(es decir, 900 millones de personas) vive en ciudades, mientras en el ao
1990 era el 73%. En los pases en vas de desarrollo, la poblacin de las ciu-
dades habr pasado del 37 al 45% en el mismo perodo. Es decir, 2.300 mi-
llones de personas vivirn en ciudades. La poblacin urbana del mundo
est creciendo entre dos y tres veces ms deprisa que la poblacin rural81.
La tierra ser un planeta de ciudades. En el 2025 el ndice de poblacin

llegar hasta el 85% en Amrica Latina, el 55% en Asia y el 54% en el conti-
nente africano.
Existe, sin duda, una correlacin entre urbanizacin y desarrollo econmi-

co, por eso hay un incremento de los flujos migratorios hacia las ciudades.
Flujos que no se limitan a la emigracin del campo a la ciudad, sino que
afectan a zonas rurales y urbanas de pases y tambin de culturas diferen-
81
Datos de la oficina de anlisis y previsin de la UNESCO.
goberna 275
tes. El hecho de que sea en las ciudades del mundo en donde se alberga
el mayor nmero de pobres no significa que sea la ciudad la causa de la
pobreza urbana, sino que en la mayora de situaciones los pobres tienen en
la ciudad su nica esperanza para sobrevivir y por ello acuden y permane-
cen en ella. Sin entender adecuadamente este hecho difcilmente podrn
disearse polticas eficaces de cohesin social a escala planetaria.
B) LAS CIUDADES SON CONDICIN NECESARIA AUNQUE INSUFICIENTE

PARA REDUCIR LA POBREZA
El incremento de la urbanizacin, al contrario del pensamiento dominan-

te, coincide con una mejora de los resultados en la reduccin global de
la pobreza en los pases en vas de desarrollo, y en especial en Amrica
Latina. Estos son algunos resultados:
En 1950, la esperanza de vida en los pases en vas de desarrollo lleg a los

41 aos; en 1998 se increment hasta los 65 aos82 y la mortalidad infantil
ha descendido ms del 50% en el ltimo siglo.
La ONU seal en 1997 que la pobreza haba disminuido en los ltimos 50

aos ms que en los 500 anteriores. El Banco Mundial (1998) ha sealado
que en las ltimas cuatro dcadas los indicadores de pobreza se han re-
ducido en los pases en desarrollo.
Asimismo, en los pases en desarrollo, segn la UNESCO (2000), el analfa-

betismo ha descendido pasando de un 75% de las personas nacidas en
1920 hasta el 20% de las nacidas en 1980.
Indicadores similares encontramos en alimentacin, salud, seguridad, sui-

cidios, etc. Estos datos no significan que no debamos luchar contra la po-
breza en un mundo tan desigual y en el que cientos de millones de perso-
nas morirn de hambre, sino que ilustran que la mejora insuficiente de los
niveles de pobreza se correlaciona con el crecimiento de la urbanizacin.
Es decir, como afirma el World Resources Institute (1996), las ciudades es-
tn creciendo gracias a que proporcionan mayores ventajas sociales y
econmicas que las reas rurales.
Es decir, en las ciudades hay ms pobres porque stas concentran ms

poblacin pero es un medio necesario para reducir la pobreza. La con-
centracin de la pobreza en las ciudades significa que en stas hay ms
pobres en trminos absolutos y relativos, pero dicha concentracin signifi-
82
Banco Mundial, 2000.
276 goberna
ca una reduccin de la pobreza en el planeta y en particular en el mbi-
to de Amrica Latina.
Estos datos y la dinmica histrica de la poblacin hacia las ciudades sig-

nifican, evidentemente, que el problema global de la pobreza requiere
soluciones urbanas.
Estamos en condiciones de descartar, por caduca y no ajustada a las di-

nmicas socio-demogrficas del planeta, y en concreto de Amrica Lati-
na, todo planteamiento que tenga por finalidad desconcentrar la pobre-
za en ncleos poblacionales del mbito rural basndose en el menor im-
pacto de la pobreza en el mundo rural. La lucha contra la pobreza tiene
en las ciudades su mbito ms idneo y, como veremos, en la capaci-
dad de los gobiernos locales su instrumento ms adecuado.
C) LAS CIUDADES, MOTOR DE DESARROLLO
Que las ciudades son la principal riqueza de las naciones en tanto constitu-
yen su principal capacidad de desarrollo ya es un tema ampliamente reco-
nocido y legitimado.
En su informe Entering the 21th. Century, el Banco Mundial seala que

las dos fuerzas fundamentales para el desarrollo de los territorios en la pri-
mera parte del siglo XXI son la globalizacin y la localizacin. Ambas
constituyen las ms importantes oportunidades para la economa mun-
dial, que pueden revolucionar la perspectiva del desarrollo humano, tan-
to en sentido positivo, pero tambin, en funcin de cmo se relacionen,
pueden incrementar el sufrimiento humano.
Segn el Banco Mundial, las ciudades pueden ser las locomotoras del de-
sarrollo nacional y arrastran al conjunto de la economa slo si son capa-
ces de crear un clima adecuado para los negocios con servicios atracti-
vos, infraestructuras urbanas y calidad de vida en general; y especialmen-
te esforzndose en buscar la colaboracin entre el sector pblico y
privado y las asociaciones y grupos comunitarios.
En esta perspectiva, el Banco aconseja el desarrollo de planes estratgi-

cos de los gobiernos locales para las ciudades y se dispone a invertir en es-
trategias de desarrollo urbano para conseguir el desarrollo de las naciones.
Por otra parte, el gobierno local es potencialmente el ms adecuado para

asumir la responsabilidad democrtica de articular a los distintos actores
econmicos, sociales e institucionales para generar desarrollo humano.
goberna 277
Las ventajas de los gobiernos locales con respecto a los nacionales y re-
gionales son fundamentalmente: La mayor capacidad de representacin
de los intereses y demandas de los ciudadanos y por su mayor flexibilidad
y adaptacin a los constantes cambios en la oferta y la demanda provo-
cados por la interactividad entre los crecientes flujos entre territorios y sec-
tores econmicos y sociales. Es evidente que se refieren a una realidad de
los ayuntamientos alejada de la actual configuracin poltico-administrati-
va de no pocos de los ayuntamientos de buena parte de los pases euro-
peos y americanos. Se refieren a gobiernos locales dotados de una plena
autonoma poltica como partes integrantes de la Administracin del Esta-
do, con importantes competencias y recursos y con una gestin basada
en la cualificacin del personal y la modernizacin tecnolgica. Es decir,
se describe una capacidad y una oportunidad para la gestin urbana
para la que es preciso dotar a los ayuntamientos de mayores instrumentos
operativos.
D) LA DEMOCRACIA, FACTOR DE DESARROLLO Y REDUCCIN

DE LA POBREZA
El desarrollo econmico, en tanto que genera renta susceptible de distri-

buirse socialmente, ha sido y es considerado como un elemento impres-
cindible en la lucha contra la pobreza. Pero lo que hoy resulta novedoso
es que el desarrollo se considera una variable dependiente del fortaleci-
miento democrtico y, en especial, del modelo de interaccin entre los
actores.
En su informe Desarrollo ms all de la poltica, del ao 2000, el BID ya

sealaba la dependencia del desarrollo econmico y social de la capa-
cidad de representacin efectiva de las instituciones pblicas.
En trminos sintticos, la democracia favorece el desarrollo econmico y

social por diferentes razones:
a) Permite un modelo flexible, adoptativo y pacfico de las relaciones en-

tre los actores a los cambios de entorno y permite la inclusin y de los ac-
tores y sectores emergentes83. Un modelo de interaccin oligrquico, bu-
rocrtico e inflexible es factor clave y disuasorio del desarrollo y facilitador
de colapso y revueltas reactivas tal como se ha demostrado en las lti-
mas dcadas en Amrica Latina.
83
Ver PRATS CATAL, Joan Globalizacin, Democracia y Desarrollo en Estrategia Regional
y Gobernanza Territorial: La gestin de Redes de Ciudades. Junta de Andaluca, 2004.
278 goberna
b) La democracia, en tanto que significa disfrute de derechos sociales y
polticos y que favorece la libertad y capacidad de eleccin, es en s mis-
ma un elemento de bienestar y, por tanto, de desarrollo humano.
El fortalecimiento de la gobernabilidad democrtica no slo es reductor

de la pobreza por su impacto en el desarrollo humano y econmico en
particular, sino que incide directamente en el despliegue de amplias pol-
ticas de lucha contra la pobreza en tanto que:
a) En democracia se consigue una atencin poltica a las demandas del

conjunto de la poblacin, al facilitar la aparicin de organizaciones y mo-
vimientos sociales representativos de los diferentes sectores sociales.
b) En especial, se facilita la generacin de capital social entre los secto-

res y organizaciones implicados en la reduccin de la pobreza.
II. UN MODELO INNOVADOR EN LA REDUCCIN DE LA POBREZA:

LA POBREZA COMO INCAPACIDAD DE CONSEGUIR BIENESTAR
En la actualidad; como consecuencia tanto de los cambios que aconte-

cen en la era info-global, como de los anlisis y evaluaciones de las polti-
cas de reduccin de la pobreza, en especial los inspirados en las teoras
de la equidad y la justicia de John RAWLS y muy en especial del paradigma
inaugurado por los exmenes sobre la pobreza y la desigualdad de
Amartya SEN; podemos afirmar que la pobreza es ms una cuestin de in-
capacidad de conseguir bienestar de manera endgena que de la pre-
sencia exgena de una oferta de bienes y servicios. Un modelo adecua-
do de lucha eficaz contra la pobreza debe basarse en las siguientes con-
clusiones:
A) LA REDUCCIN DE LA POBREZA SE RELACIONA CON

LA CONSTRUCCIN DE CAPACIDADES SOCIALES Y PERSONALES
Lo importante para reducir la pobreza y mejorar los niveles de bienestar y

calidad de vida no son tanto los bienes y servicios, es decir, los medios,
sino lo que se consigue realizar con ellos. Es decir, la capacidad social de
organizacin y accin. Los medios no slo son insuficientes sino que inclu-
so, y en no pocas ocasiones, son inadecuados.
Por otra parte, a menudo se tiende a creer que son las grandes infraes-
tructuras y equipamientos lo que constituye el motor del desarrollo, ca-
yendo en un importante defecto: El fetichismo de las infraestructuras. En-
goberna 279
tendiendo por ello la sobrevaloracin de las mismas y con ello la oculta-
cin de lo verdaderamente importante, es decir, el buen uso y la gestin
de calidad de las mismas orientado a objetivos de progreso humano.
Las infraestructuras son a menudo necesarias pero nunca suficientes. En

primer lugar, es preciso identificar la infraestructura y el servicio adecua-
do; en segundo lugar, es preciso usarlo y para ello es fundamental la ha-
bilidad y la motivacin; y en tercer lugar, es aconsejable que responda a
una estrategia integral de desarrollo para que tenga efectos sinrgicos y
no desequilibradores.
La ayuda internacional facilita en muchas ocasiones los medios que con-

sideran adecuados y no los adecuados, pero lo ms grave es lo habitual
que resulta que los gobiernos locales y regionales no tienen identificados
los medios necesarios para desarrollar las polticas de reduccin de la po-
breza.
B) LA EXTENSIN DE LAS CAPACIDADES COLECTIVAS: FACTOR CLAVE EN

LA LUCHA CONTRA LA POBREZA
Lo fundamental es la capacidad de organizacin y accin de una socie-

dad para reducir la pobreza y ganar calidad de vida. Dicha capacidad
no slo sirve para usar eficientemente unos medios, sino tambin para
identificar cules son los medios necesarios y adecuados. El esquema es
el siguiente84:
Conseguir bienestar significa dotarse de capacidades para construirlo, so-

bre todo colectivamente, pero tambin individualmente.
C) GOBERNANZA ES FORTALECER LA CAPACIDAD DE ACCIN

Y ORGANIZACIN COLECTIVA
La gobernanza se entiende como un nuevo arte de gobernar que tiene

por finalidad gestionar las interdependencias entre los actores econmi-
cos y sociales para conseguir objetivos de calidad de vida.
Generar calidad de vida o, si se prefiere, reducir la pobreza gestionando

las interdependencias, significa construir o, mejor, fortalecer la capacidad
de organizacin y accin de una ciudad.
84 Ver PASCUAL ESTEVE, Josep M. La gestin estratgica de las ciudades: Un instrumento para
gobernar las ciudades en la era info-global. Junta de Andaluca, 2003.
280 goberna
La extensin de las capacidades colectivas es uno de los aspectos clave
que estructuran la gobernanza, la nueva accin de gobierno.
III. COMPONENTES DE LA CAPACIDAD DE ORGANIZACIN Y ACCIN
La capacidad de organizacin y accin capaz de reducir la pobreza ge-

nerando desarrollo humano significa:
A) ESTABLECER UNA ESTRATEGIA COMPARTIDA INTEGRAL E INTEGRADORA

ENTRE LOS PRINCIPALES ACTORES DE LA COLECTIVIDAD
Esta estrategia debe estar centrada en el bienestar de las gentes y capaz

de compatibilizar y articular los intereses de dichos actores econmicos,
sociales e institucionales.
B) CONSEGUIR EL SOPORTE SOCIAL A LA ESTRATEGIA EN BASE

A LA PARTICIPACIN CIUDADANA
Las estrategias y los principales proyectos generadores de desarrollo hu-

mano, reductores de pobreza, deben disponer de un importante soporte
social y ste ser ms efectivo si impulsa y garantiza la participacin ciu-
dadana en dos sentidos: Como garanta de que son contemplados sus
principales retos y expectativas en las estrategias y como condicin para
su responsabilizacin e implicacin social productora de capital social en-
tre la poblacin en general y pobre en particular.
C) SUPERAR LA CULTURA DE LA POBREZA Y GENERAR EL COMPROMISO

CVICO Y COMUNITARIO
Uno de los aspectos de la pobreza en Amrica Latina es que genera una

cultura que reproduce dicha situacin y que se caracteriza, entre otros,
por: un predominio de la inmediatez, la no previsin, la desconfianza en el
cambio, el desarraigo con el conjunto social, solidaridad en la pobreza
Es preciso generar una cultura de accin y compromiso cvico en el con-
junto de la sociedad que supere tambin la cultura tanto de la satisfac-
cin como de la queja, as como el burocratismo y el nihilismo.
Esta cultura se caracteriza por:
Un sentimiento de pertenencia al lugar.
goberna 281
Una actitud abierta al cambio y a la innovacin.
Ilusin realista hacia el futuro.
Legitimacin y reconocimiento social a la persona e institucin empren-
dedora.
El respeto y la confianza.
D) LA PRESENCIA DE LIDERAZGOS FORMALES E INFORMALES
Entre los actores institucionales clave capaces de aglutinar y representar

a la mayora de intereses, con capacidad de pacto y respeto social a sus
decisiones.
En definitiva, reducir la pobreza, o si se prefiere promover el desarrollo hu-

mano, es una tarea colectiva, es la construccin colectiva del progreso.
De la capacidad de organizacin social y comunitaria dependern los
resultados con la reduccin de la pobreza y lo ms importante es saber
que existen metodologas e instrumentos para crear y fortalecer esta ca-
pacidad.
IV. EL FORTALECIMIENTO DE LA GOBERNANZA LOCAL, CLAVE PARA

LA REDUCCIN DE LA POBREZA
A) EL GOBIERNO LOCAL ES LA CLAVE PARA EL FORTALECIMIENTO

DE LA CAPACIDAD DE ORGANIZACIN Y ACCIN
El liderazgo aglutinador para generar las redes que fortalecen y amplan

la capacidad de organizacin y accin de una ciudad es propio del go-
bierno local. Debido a su proximidad relacional a los actores, al conoci-
miento de sus necesidades y retos, es el nivel de gobierno con mayores
posibilidades. Por otra parte, si no es el gobierno democrtico el que pro-
mueve la articulacin social nos encontraremos con un dficit democrti-
co muy importante que incidir en la limitacin a la libertad, al desarrollo
y a la calidad de vida.
Es el gobierno local, debidamente preparado, el ms adecuado para

construir el inters general a partir de la articulacin de los intereses de los
actores y la gestin democrtica de sus interdependencias.
282 goberna
B) FORTALECER LA GOBERNANZA LOCAL; CLAVE PARA LA REDUCCIN DE
LA POBREZA EN LOS PASES EN VAS DE DESARROLLO
Hacer bien lo que no debemos es incrementar la ineficiencia85. Los bue-

nos propsitos y la gestin de calidad no son efectivos si no se enmarcan
en un planteamiento correcto de lucha contra la pobreza en los pases
de Amrica Latina.
A la luz de las ms recientes investigaciones y evaluaciones, y en particu-

lar las del PNUD, BID y Banco Mundial, la lucha contra la pobreza es una
batalla urbana que tiene por prioridad, no el dotar de equipamientos y
servicios del exterior, sino el incrementar la capacidad de gobernar o in-
crementar la gobernanza de los territorios locales principalmente.
Incrementar la gobernanza significa muy especialmente dotar a los go-

biernos locales de asesoramiento y asistencia para disear y fortalecer sus
polticas dirigidas a desarrollar la capacidad de organizacin y accin de
la ciudad.
V. METODOLOGAS E INSTRUMENTOS PARA LA GOBERNANZA LOCAL
La gobernanza local no es slo una visin estratgica de un nuevo arte

de gobernar con impacto efectivo en la reduccin de la pobreza, sino
que se disponen de metodologas e instrumentos para mejorar la capaci-
dad de organizacin y accin social que se persigue.
En la Fundacin Ciudadana y Buen Gobierno investigamos para disponer

y actualizar metodologas e instrumentos probados para que, en funcin
de los objetivos y situacin concreta de cada ciudad, puedan ser utiliza-
dos para producir gobernanza local, es decir, gestionar con calidad las
interdependencias entre los actores. Entre ellos:
Elaboracin de planes estratgicos, para proporcionar estrategias
compartidas ya sean integrales de ciudad o sectoriales con incidencia
especfica en la lucha contra la pobreza urbana.
Metodologas y tcnicas para la participacin ciudadana, entendida
sta como responsabilizacin e implicacin ciudadana en tareas co-
lectivas en general y planes de lucha contra la exclusin y la pobreza.
Metodologas y tcnicas para la creacin, impulso y gestin de redes
de actores para el desarrollo de proyectos en red.
Asistencia a la negociacin estratgica a los gobiernos locales.
85 ZAFRA, M. Los gobiernos Locales (2003).
goberna 283
Mediacin en conflictos entre actores econmicos, sociales e institucio-
nales.
Anlisis y encuestas para la identificacin del estado de la configura-
cin cultural y civismo.
Diseo de estrategias de fortalecimiento de la cultura de accin y el
capital social.
Metodologas para la elaboracin de estrategias de mejora de la ima-
gen de la ciudad entre la ciudadana y el exterior.
284 goberna
LA GOBERNANZA LOCAL COMO ESTRATEGIA
ANTE LOS RETOS DE LA GLOBALIZACIN.
EL CASO ESPAOL
Adriana B. Garca Farias

Dirigido por Jos Mara Vidal Beltrn
Sumario: I. La gobernanza local como parte de un contexto complejo. II. Caractersticas

y peculiaridades del mapa municipal espaol. Diagnstico y punto de partida. III. Los
pactos locales y la descentralizacin competencial y del gasto pblico. IV. Retos y es-
trategias de la gobernanza local.
I. LA GOBERNANZA LOCAL COMO PARTE DE UN CONTEXTO

COMPLEJO
Este breve anlisis sobre los desafos a los que han de enfrentarse las ad-
ministraciones locales de hoy da frente a las transformaciones y nuevos
retos que surgen tras la sociedad de la informacin y los mecanismos de
las administraciones locales en estrategias de gobernanza pblica, buen
gobierno o gobierno en red aplicado a la realidad espaola, pretende
aportar una reflexin en la bsqueda de mejora de cara a afrontar estos
nuevos desafos planteados por una sociedad del conocimiento que vive
en la incertidumbre de un entorno cambiante y pluralista en todos los r-
denes, exigente de una amplia gama de demandas que no pueden con-
templarse ya de forma aislada o inconexa, dada la evidente interaccin
de las distintas polticas pblicas y la necesidad de abordarlas desde es-
tructuras complejas que abarcan el nivel supralocal (mancomunidades,
comarcas, etc). Asimismo, se pone de manifiesto la urgencia de estable-
cer una actualizacin del papel del gobierno local en el proceso que se
ha venido a denominar Nuevo Pacto Local o Segunda Descentraliza-
cin, de forma que este nivel de Gobierno desde sus estructuras supralo-
cales, asuma el protagonismo que le corresponde en la conjuncin Esta-
do-Comunidades Autnomas86-Municipios.
Los gobiernos subestatales, es decir, las organizaciones regionales o loca-

les, hoy en da estn implicados en desarrollar actuaciones que incidan
sobre problemas colectivos y se ven comprometidas a dar soluciones a
86 En adelante CCAA.
goberna 285
los nuevos retos emergentes: europeizacin de las polticas pblicas, de-
sarrollo local, medioambiente, inmigracin, seguridad ciudadana, refor-
mas institucionales en la gestin pblica, etc.
El fenmeno de la conformacin de redes aparece como signo caractersti-

co de la gobernanza, debido a esta imperiosa necesidad de articular los in-
tereses colectivos a travs de la interaccin de la administracin ms cerca-
na a los ciudadanos con la realidad social. Por ello, explorar nuevos meca-
nismos de gobernanza coordinando las actividades pblicas a travs de
redes o foros deliberativos conjuntamente con una variedad de actores: sin-
dicatos, asociaciones, ONGs, empresarios, polticos, etc., es necesario para
dar cabida al desarrollo de la gestin local de manera eficaz y eficiente87.
As, dentro de este proceso de evolucin de la sociedad del conocimien-

to y en un entorno cambiante, el papel y las funciones de las entidades
locales evolucionan, de manera tal, que las soluciones que pueden consi-
derarse como las apropiadas en este momento clave para el asenta-
miento definitivo del gobierno local dentro del encuadre territorial del Es-
tado Autonmico, deben ser continuamente cotejadas y, en su caso,
contrastadas a la luz de los cambios producidos en la sociedad de hoy, al
igual que las necesidades y las expectativas fragmentadas de los ciuda-
danos, con la finalidad clara de propiciar el avance y consolidacin de
estos gobiernos en el Siglo XXI.
Ante este contexto de incertidumbre permanente que incide de manera

radical en lo local, dicho escaln de la administracin debe desarrollar un
alto nivel de adaptacin frente al impacto que generan tales cambios
tanto internos como externos en lo que se refiere a la innovacin y de-
sarrollo, elaboracin de polticas pblicas y mecanismos de gobernanza.
Atravesamos una fase de transformacin de las funciones pblicas del Es-

tado en la que el gobierno a cualquier nivel: estatal, autonmico y/o lo-
cal ya no es el nico actor, en donde la gobernanza pblica se presenta
como mecanismo que ejerce una gran influencia en los procesos sociales
a partir de ese nuevo sistema de redes integrado por la multiplicidad de
actores. Esta diferenciacin y la complejidad de la sociedad moderna se
manifiesta de mltiples maneras, generando consecuencias polticas di-
rectas para los gobiernos locales quienes se ven inmersos en enormes difi-
cultades a la hora de tratar de una manera eficaz dicha complejidad,
87As, la gobernanza implica algo ms que una simple gestin empresarial alejada de los
ciudadanos ya que es necesario insistir en la idea de la continua interaccin entre agen-
tes pblicos y sociales; es decir, la gobernanza conlleva la gestin de las interdependen-
cias entre el gobierno y la administracin con el entorno socio-poltico, existiendo, no slo
la variable organizativa, sino tambin la actuacin externa y la participacin en la toma
de decisiones por parte de esos agentes sociales.
286 goberna
muy a pesar, de tener atribuidas las responsabilidades decisorias ms im-
portantes y, dada su influencia y capacidad demostrada de gestin, ex-
perimentan un deterioro considerable a causa de la ausencia de recursos
tanto materiales como financieros, debiendo entonces de dotarse de
mecanismos alternos para garantizar la gobernanza88.
As, la frontera entre lo pblico y lo privado tiende a difuminarse cada vez

ms dando lugar a mltiples reas de intercambio y de negociacin en
las que, para conseguir los objetivos propuestos, la gobernanza se con-
vierte en una nueva forma de estrategia poltica destinada a garantizar la
gobernabilidad de las sociedades y a mantener la legitimidad de las insti-
tuciones a cambio de ceder un mayor grado de decisin poltica a estos
actores sociales capaces de intervenir en el proceso y generar dinmicas
que garantizan la eficacia y efectividad en los resultados de dicha prcti-
ca de la gobernanza.
Es por ello que en este contexto el concepto de la gobernanza implica la

capacidad del gobierno para relacionarse y obtener resultados, as como la
capacidad de la sociedad y de sus ciudadanos para relacionarse con ese
gobierno. Esta es la verdadera habilidad y la eficacia de la gobernanza.
De esta manera se plantea en el contexto de la globalizacin y la socie-

dad del conocimiento sobre la base de un requisito primordial, la exigen-
cia de ser democrtica. Ello va a implicar un nuevo estilo poltico y admi-
nistrativo (nuevas formas de liderazgo poltico), un nuevo debate de parti-
cipacin ciudadana, unas nuevas maneras de relacin entre las
administraciones pblicas y entre stas y los ciudadanos, y unas nuevas
perspectivas en la prestacin de servicios en lo que se refiere a los meca-
nismos y estructuras intermedias de asociacionismo.
A modo de ejemplo terico de esta nueva gobernanza, el Documento

URBAN XXI de 199989 expona 7 principios para el gobierno local del futuro,
que podran ser reglas para el buen gobierno:
1. Subsidiariedad. Principio recogido en la Carta Europea de la Autono-

ma Local90 y que defiende que las competencias se ejercen en el nivel
ms prximo a los ciudadanos.
88 Los cambios del entorno, se traducen en la reestructuracin de las funciones tradicio-

nales del Estado, en donde la direccin jerrquica y el control de los procesos polticos
es necesario sustituirlos por nuevas formas de regulacin basadas en la negociacin y
la coordinacin.
89
Urban XXI. Informe Mundial y Declaracin de Berln sobre el futuro urbano, edicin a
cargo de RODRGUEZ LVAREZ, Manuel y CANALES ALIENDE, Jos Manuel. Fundacin Pi i Sunyer.
Barcelona, Noviembre 2000.
90 En adelante CEAL, aprobada por el Consejo de Europa en Estrasburgo, el 15 de octu-
bre de 1985.
goberna 287
2. Solidaridad entre personas y territorios.
3. Asociacin o complementariedad entre lo pblico y lo privado. Ya no

existe una separacin entre ambos mbitos propio de los Estados de De-
recho del siglo XIX, en la actualidad. El Estado de Derecho debe transfor-
marse para responder a esta nueva circunstancia. La complementaridad
entre lo pblico y lo privado aparece con claridad en el tercer sector
(ONGs, asociaciones, cooperativas, etc.) siendo importante en la presta-
cin de servicios pblicos.
4. Relaciones entre gobierno y sociedad civil.
5. Accin integrada y complementariedad entre los distintos niveles de

gobierno, dando a lugar a la gestin multinivel.
6. Separacin entre direccin poltica y gestin administrativa. Por un

lado, debe darse a los polticos capacidad de gestin e impulso y, por el
otro, debe darse responsabilidad, lo que se manifiesta en la trascenden-
cia de la accountability, por la que cada uno debe responder de sus pro-
pios actos. El mundo de hoy exige cada vez ms transparencia91.
7. Buenas prcticas. La importancia del Benchmarking es evidente en un

momento en que la innovacin y el desarrollo del capital humano es fun-
damental para las instituciones, siendo necesario crear un marco de bue-
nas prcticas en el mbito local que facilite el aprendizaje entre organiza-
ciones y de solucin a los problemas.
II. CARACTERSTICAS Y PECULIARIDADES DEL MAPA MUNICIPAL

ESPAOL. DIAGNSTICO Y PUNTO DE PARTIDA
A) MARCO GENERAL
Nuestra Carta Magna reconoce como administraciones pblicas a todos

los municipios segn reza su artculo 137: El Estado se organiza territorial-
mente en municipios, en provincias y en las Comunidades Autnomas
que se constituyan. Todas estas entidades gozan de autonoma para la
gestin de sus respectivos intereses.
91
El Nuevo Pacto Local, en este sentido, no debe ser slo un pacto de competencias,
sino tambin un pacto social y poltico, a travs del que se articula un Pleno que exige
responsabilidades al equipo de gobierno mediante la mocin de censura y dems me-
canismos as previstos. De ah la importancia de la transparencia y del control.
288 goberna
Existen un total aproximado de 8.109 municipios en el mapa local espa-
ol. Teniendo en cuenta esta cifra podemos decir que de los 169 artculos,
4 disposiciones adicionales, 9 transitorias, 1 derogatoria y 1 final, la Consti-
tucin slo dedica a la Administracin Local, un total de 3 artculos: el 140,
141 y el 142, ubicados en el Captulo Segundo de la Administracin Lo-
cal del Ttulo VIII de la Organizacin Territorial del Estado.
Por tanto, el tratamiento que hace el texto Constitucional de la adminis-

tracin local podemos calificarlo como escaso y un tanto ambiguo. A pri-
mera vista, ello nos lleva a una impresin de insuficiente regulacin ante
algo tan importante como son esas 8.109 realidades municipales que co-
existen en nuestra geografa. Ante ello, podemos afirmar que la adminis-
tracin local ha venido a ser la gran desconocida, muy a pesar de que
ya hayamos celebramos los 25 aos de nuestros ayuntamientos en demo-
cracia.
Por otro lado, hay que sealar que tras la consagracin terica del princi-
pio de autonoma municipal en los artculos 137 y 140 de la Constitucin, en
la prctica, dicho principio supone una mera declaracin de intenciones
en cuanto a lo que respecta al grueso de los pequeos municipios (munici-
pios con menos de 5.000 habitantes) representantes de una amplia mayo-
ra del mapa local, endeudados y encorsetados debido a una hacienda
local y unos recursos propios insuficientes para cumplir con las obligaciones
y competencias asignadas por la vigente Ley de Rgimen Local92.
As, a pesar de haber superado con xito esta primara etapa de avance
y consolidacin de las autonomas y sobre la base de las insuficiencias y
agravios en los que se han visto envueltos, los ayuntamientos han traba-
jando para servir a los ciudadanos con cercana, proximidad y plena de-
dicacin. En definitiva, podemos afirmar que la verdadera identidad de
la administracin local en su relacin e integracin en el Estado auton-
mico no est an, pues, definitivamente establecida.
B) DIMENSIN DE LA ADMINISTRACIN LOCAL
Apuntado el dato del nmero municipal espaol, si hacemos hincapi en

el mismo, dicha cifra nos hace pensar en la notoriedad e importancia del
peso que representa la variable demogrfica en el mapa municipal. As,
la mayor parte de estos municipios espaoles, casi el 85% de los mismos
(que representan a unos 6.905 del total) tienen menos de 5.000 habitan-
tes, y slo un 0,7% (equivalente a unos 57 municipios) cuentan con ms
de 100.000 habitantes, lo que suma una cifra de ms de 17 millones de
92 Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Rgimen Local.
goberna 289
habitantes que equivalen al 40,5% de la poblacin espaola. Estos ncle-
os urbanos unidos a aquellos municipios de ms de 20.000 habitantes,
acumulan una cifra aproximada de ms de un total de 28 millones de ha-
bitantes, ello representa el 66,13% del total de la poblacin.
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Fuente: Elaboracin propia a partir de datos del Registro de Entidades Locales de la Di-
reccin General para la Administracin Local.
290 goberna
Segn SUBIRATS, este subsistema poltico-administrativo local se caracteriza
por las siguientes notas93:
1. Pluralidad.
2. Complejidad.
3. Interrelacin horizontal y vertical.
4. Fragmentacin.
5. Apertura ante el proceso de cambio.
Si tenemos en cuenta el elevado nmero de unidades municipales, nues-

tra organizacin territorial presenta como especificidad en el mapa muni-
cipal espaol una alta fragmentacin y atomizacin en el nivel local. Si lo
analizamos conjuntamente con la dinmica de la despoblacin generali-
zada que sufren los municipios desde hace ya varias dcadas94, podemos
observar que stos deben afrontar en la prctica diaria de sus gobiernos,
los retos que plantean las demandas de los ciudadanos y, asimismo, ha-
cer frente al desafo de solventar los dficits propios de estos Gobiernos
Locales cada vez ms estrangulados econmicamente, con el objetivo
de garantizar su existencia dentro del marco de la organizacin territorial
del Estado espaol con unos niveles de eficacia y calidad propios de los
Gobiernos del Siglo XXI.
C) DIAGNSTICO DEL MAPA MUNICIPAL ESPAOL
Una vez expuesto el nmero municipal y apreciada la extensa representa-

cin por parte de una amplia muestra de Ayuntamientos de menos de
5.000 habitantes (aproximadamente unos 6.900 municipios), reiteramos
que Espaa tiene una organizacin territorial descentralizada en donde
coexisten una heterogeneidad de municipios que, adems, se deben a
las preferencias de sus ciudadanos residentes en cada uno de sus trminos
municipales. Estas preferencias sociales, directamente relacionadas con
los servicios pblicos, ataen a la hora de tomar decisiones en cuanto al
reparto de competencias entre CCAA y Entes Locales, e interfieren en la
coordinacin de los niveles de la administracin en los poderes pblicos
(tanto a nivel supramunicipal como autonmico). Pero el Estado y las
CCAA tienen establecido un marco competencial constitucional y esta
particularidad no ocurre con las entidades locales, en donde la previsin
93
SUBIRATS, Joan. Gobierno local y polticas pblicas. Agentes de la Espaa de los 90, en
Revista Valenciana de Estudis Autonomcs, nm. 15, febrero-mayo. 1996, pgs. 17-26.
94 Lo que limita su capacidad recaudatoria, todava ms disminuida con la supresin
del Impuesto de Actividades Econmicas (IAE) y su falta de compensacin para dichos

municipios.
goberna 291
de esos bienes y servicios se entiende como consecuencia de esas prefe-
rencias de los ciudadanos y no por las atribuciones competenciales pre-
viamente fijadas por ley.
Ante este hecho, debemos plantearnos cmo estos pequeos gobiernos

locales pueden satisfacer esas demandas o preferencias tan variopintas,
de manera que se presten dichos servicios en niveles ptimos y propios de
economas de escala y de tal manera, que no exista en nuestro mapa
municipal una diferenciacin clara entre municipios de primera y de se-
gunda en funcin de la poblacin a quien estos representen y/o de los
servicios prestados o no, segn los recursos obtenidos de dicha poblacin
o provenientes de su financiacin95, sin perjuicio de carecer de medios
humanos y econmicos para la adecuada prestacin de los servicios p-
blicos.
Sobre ello, puede llegarse a la conclusin de que la reordenacin del

mapa municipal, extremadamente fragmentando y atomizado, es nece-
saria en virtud de una ordenacin territorial que tienda hacia la existencia
y el fortalecimiento de mecanismos de gobernanza, potenciando las es-
calas intermedias entre el nivel provincial y el municipal (mancomunida-
des, comarcas, reas metropolitanas, consorcios etc.) Entidades locales
de nivel intermedio que constituyen por lo pronto una asignatura clave
pendiente para la mayora de las CCAA y que estudiaremos a continua-
cin, no sin antes realizar una breve diagnosis sobre la perspectiva com-
parada en la materia que nos afecta.
D) BREVE COMENTARIO DE LA GOBERNANZA LOCAL Y LA SUPRAMUNICIPALIDAD

EN LA ADMINISTRACIN LOCAL ESPAOLA Y EN PASES DE LA UNIN EUROPEA
La Gobernanza local en Espaa
Para analizar la gobernanza local en Espaa hay que partir del hecho im-
portante que acabamos de analizar: el de la fragmentacin municipal.
Como ya hemos visto, existen un total aproximado de 8.109 municipios es-
paoles y la necesidad de promover agrupaciones supramunicipales po-
tentes que equilibren unas relaciones intergubernamentales fuertes y ge-
neren instrumentos adecuados para ejercer la gobernanza en este nivel
de gobierno, se desprende de un primer diagnstico del mapa, que ade-
ms arroja como conclusin, la clara aparicin de enormes desequilibrios
internos.
95
Hay que considerar el hecho de que la descentralizacin puede agravar las diferen-
cias en cuanto a los niveles de renta y calidad de vida entre territorios y, por tanto, tam-
bin entre individuos de diferentes municipios.
292 goberna
Segn los datos del mapa local espaol, consideramos que es imprescin-
dible avanzar en la va de potenciar frmulas de agrupacin que ejerzan
las competencias y estimulen el desarrollo local. Las estructuras supramu-
nicipales existentes para fortalecer la gobernanza en el mundo local di-
putaciones provinciales, cabildos, comarcas, consejos insulares, mecanis-
mos de gobierno metropolitano no siempre han desarrollado su gestin
de una manera eficaz ni alcanzado los objetivos para los que fueron cre-
adas. En Espaa se da la paradoja de que, a pesar de ser una sociedad
mayoritariamente urbana (en trminos demogrficos a nivel local) es un
pas de marcado calado rural, y ello va ligado al fraccionamiento del
mapa municipal, lo que retrasa en gran medida el desarrollo de este po-
der dentro del proceso descentralizador del Estado96.
As, podemos afirmar que tal y como est configurado en la actualidad el

mbito local espaol que es a su vez, el ms prximo a los ciudadanos,
la utilizacin de mecanismos de gobernanza en los trminos que hemos
planteado en los apartados anteriores apenas se pone en prctica. Del
mapa municipal espaol, ya detectamos que de los 8.109 municipios, el
85% de estos no superan los 5.000 habitantes. De ah que uno de los desa-
fos ms urgentes, sea el de dotarse de una supramunicipalidad fuerte
que multiplique el rendimiento poltico, al mismo tiempo que garantice las
prestaciones de los servicios que demandan los ciudadanos. Y es en este
nivel intermedio supramunicipal, en el que podemos hablar de una inter-
municipalidad, entendida sta, como un justo equilibrio entre la existen-
cia de una necesaria cooperacin y colaboracin entre el municipio y el
escaln inmediatamente superior, siempre con respeto a la autonoma
propia de cada entidad local.
Sin embargo, esta argumentacin que se deriva del exiguo nivel de me-
canismos de gobernanza en el mbito local es contradictoria si toma-
mos en cuenta la experiencia de gestin desarrollada por los ayunta-
mientos durante los ltimos 25 aos de sus gobiernos democrticos, pu-
diendo constatarse la anttesis derivada de la situacin de proximidad de
la que gozan stos niveles de gobierno ante los ciudadanos, frente a la in-
capacidad tcnica y de decisin en la que se ven inmersos, debido a la
falta de atribucin legal de unas competencias que han de ser asumidas
(las denominadas competencias impropias) y el agravio financiero que
supone el afrontar los problemas que se generan al hacer frente a la eje-
cucin de las mismas para cubrir las demandas sociales (mediante los lla-
mados gastos supletorios), situacin que merma casi en la totalidad los
gastos presupuestados (debido a la insuficiencia de recursos de la que
padecen y ante la cual se muestran encorsetados econmicamente).
Por ello, resulta necesario, cuando menos, y as lo han hecho algunos mu-
96 Segn padrn de 2003.
goberna 293
nicipios, utilizar mecanismos de gobernanza en la prctica local diaria,
que, como recomiendan algunos autores, debera apoyarse sobre una
base slida de una teora, modelo o estructura metodolgica que garan-
tice estos nuevos modos de gobernacin necesarios para asentar de una
manera definitiva la aplicacin de ese saber tcito que existe y que est
latente hoy da en nuestras Corporaciones Locales97.
En suma, el espaol es un sistema de organizacin territorial nico y com-

plejo, tal y como ya hemos apuntado, y que adems, (sin perjuicio de su
adaptabilidad a las peculiaridades y especificidades de los distintos terri-
torios o regiones) posee una estructura bsica integrada por tres instan-
cias o escalones: el nacional, el autonmico y el local, en donde, este lti-
mo nivel de la administracin, constituye un escaln territorial que desde
una posicin derivada de lo constitucional, sirve simultneamente a los
dos niveles u rdenes superiores: el estatal y el autonmico.
En la misma lnea, dicho modelo territorial fundamentado en el principio

de autonoma, es el resultado de una cultura territorial basada en la per-
cepcin propia que tiene cada CCAA del espacio fsico en el que se
asienta, lo que se ve traducido a la hora de institucionalizar esa percep-
cin de la realidad autonmica en los distintos escalones intermedios y de
existencia no obligatoria en las CCAA:
Provincia, comarca, mancomunidad y rea metropolitana.
Por debajo del municipio: distrito, barrio, pedana, etc.
Pero si tenemos en cuenta no el territorio, sino los niveles de organiza-
cin territorial, encontramos: CCAA, Diputacin Provincial, Mancomuni-
dad Provincial interinsular, Cabildo o Consejo insular, rgano de gobierno
de la Comarca o de la Mancomunidad, Ayuntamiento, Oficinas munici-
pales, y a todo esto, hay que aadir los consorcios.
Por tanto, lo que aqu se pretende sealar es que son amplias y muy varia-
das las posibilidades de organizacin del territorio as como de las vas ins-
titucionales para lograr la satisfaccin de los intereses de los ciudadanos,
necesarias en el desarrollo de las potencialidades de los entes locales
para la adecuada asuncin de nuevas competencias y prestacin de
servicios. Sin embargo, estas mltiples posibilidades en la mayora de las
ocasiones, deben ir acompaadas de una cultura organizacional y cierta
flexibilidad jurdica suficiente que permita aprovechar las sinergias de to-
dos los colectivos implicados en la gobernanza, propiciando un trabajo
en red que permita un mejor, ms completo y eficaz abordaje de las
cuestiones y servicios locales demandados.
97
PRATS CATAL, Joan, Las transformaciones de las Administraciones Pblicas de nuestro
tiempo, SINZ MORENO, Fernando (dir), INAP, Madrid, 2004, pg.: 101.
294 goberna
Antes de pasar al siguiente apartado y para dar un mayor significado a
nuestros argumentos, apelamos de una manera breve y sinttica a la
experiencia extranjera mediante la perspectiva comparada.
Perspectiva comparada
En otros Estados de la Unin Europea, si observamos algunos de los niveles

de gobiernos descentralizados, tambin encontramos una gran heteroge-
neidad de elementos organizativos a nivel municipal, procedentes de la
estructura histrica tradicional o de la opcin poltica elegida durante los
aos 50, dcada en la cual tiene lugar un importante debate sobre el n-
mero o dimensin ptima de los municipios.
As, Alemania Federal disminuy el nmero de Ayuntamientos a la tercera

parte de los existentes. Poblacin mnima exigida: 5.000 habitantes. Resul-
tado: excelente calidad de los servicios de responsabilidad municipal. Y
todo ello tras una buena dosis de tenacidad y de resolucin por parte de
la clase poltica del pas, lo que conllev a una situacin que en un plazo
de diez aos, ultim una reforma de las estructuras administrativas territo-
riales de largo alcance.
En Francia, el mapa municipal est dividido aproximadamente en unos

36.763 municipios considerados tradicionalmente en palabras de TOQUEVILLE
como la clula bsica de la democracia (de ah que los franceses man-
tengan la fuerte conviccin de que el verdadero corazn de la vida p-
blica radica en la vida municipal, la cual est en contacto directo con la
realidad que vive el simple ciudadano). Esta elevada cifra de unidades
municipales hace que dicho nivel de gobierno local se aleje, cada vez
ms, de una gestin ptima a la hora de prestar los servicios, ya que no
pueden disponer de los medios necesarios para una gestin autnoma
de los mismos. En los aos sesenta y setenta el Estado francs intenta ra-
cionalizar esta situacin mediante la aprobacin de una ley relativa a las
fusiones de municipios (siguiendo el ejemplo de lo que estaba ocurriendo
en el contexto europeo, en donde muchos pases preconizaban abierta-
mente una reduccin drstica del nmero de municipios) pero la expe-
riencia fue un fracaso y no se produjo una disminucin significativa de los
mismos (tan slo se realizaron 604 fusiones que agruparon a 1.972 munici-
pios, muchos de los cuales con el paso de los aos, se separaran de nue-
vo). Como conclusin, ante el rotundo fracaso de dicho experimento y la
reaccin adversa a la reduccin del nmero de los municipios, la coope-
racin y la creacin de instituciones supramunicipales result inevitable,
siendo imperiosa la necesidad de potenciar dichas instituciones, convir-
tindolas al principio en una estructura totalmente rgida, pero que fue
experimentando cambios en el transcurso de los aos hasta conseguir un
goberna 295
verdadero y complejo derecho de cooperacin municipal ejercido me-
diante numerosas instituciones supramunicipales: distritos, comunidades
urbanas de municipios y de ciudades, sindicatos mixtos y de nuevas aglo-
meraciones, entre otras.
La reforma llevada a cabo en Italia con la Ley 3/2001, que modifica el T-

tulo V de la parte segunda de la Constitucin, ha dibujado un marco
completamente distinto para las regiones, provincias y municipios, vindo-
se completada as, toda una serie de reformas sobre materia de descen-
tralizacin territorial y administrativa iniciada desde hace varios aos
atrs. Sin embargo, hay que sealar que en lo que respecta al asociacio-
nismo municipal en este pas, no presenta la misma fuerza ni la importan-
cia que en otros pases, como en el caso de Alemania.
A modo de ejemplo, podemos observar algunos de la Unin Europea y

sus distintos niveles de gobierno.
ESTADO NIVEL REGIONAL NIVEL DEPARTAMENTAL NIVEL MUNICIPAL

ALEMANIA 16 Lnder 306 Landkreise 13.862 Gemeinden
DINAMARCA 14 Amtskommuner 273 Kommuner
ESPAA 17 Comunidades
Autnomas 50 Provincias 8.109 Municipios
FINLANDIA 19 Regional Councils 452 Kunta
FRANCIA 26 Rgions 100 Dpartements 36.763 Municipalitie
ITALIA 20 Regioni 108 Province 8.074 Comuni
SUECIA 19 Landstings 290 Kommuner
FUENTE: Elaboracin propia a partir de los datos obtenidos en las Webs oficiales de estos
pases.
En este anlisis numrico comparativo, podemos constatar como los pro-

blemas derivados de la heterogeneidad de colectividades locales se han
resuelto con la agrupacin o reduccin del nmero de unidades munici-
pales. Sin embargo, ante las dificultades que dicho procedimiento pre-
senta, se ha optado por la agrupacin voluntaria o la creacin de estruc-
turas supramunicipales, salvaguardndose con ello el escaln de la proxi-
midad, respetando el principio de subsidiariedad y haciendo frente a la
situacin de la problemtica local de una manera ms holgada con insti-
tuciones ms competentes para afrontarlos. Al mismo tiempo, se han em-
pezado a utilizar mecanismos de gobernanza para resolver numerosas
cuestiones del gobierno local.
El futuro por lo tanto, parece ligado a una mayor priorizacin de proyec-

tos alternativos de gobernanza y supramunicipalismo, que tengan como
296 goberna
eje vertebrador el desarrollo endgeno local hacia los niveles intermunici-
pales o supramunicipales, impulsados a partir de actitudes activas de los
mismos municipios y que, en cierta medida, los gobernantes de los mis-
mos se conviertan en verdaderos lderes y articuladores de la red de acto-
res locales (en consonancia con las caractersticas y requisitos de una ver-
dadera gobernanza) que colaboran para generar unos escenarios propi-
cios a la resolucin de problemas, procurando que esta cultura de la
gobernanza arraigue en los lderes municipalistas, como camino necesa-
rio para una gestin ms eficaz de los problemas que plantean sus ciuda-
danos.
III. LOS PACTOS LOCALES Y LA DESCENTRALIZACIN COMPETENCIAL

Y DEL GASTO PBLICO
A) ORGENES Y DESARROLLO DEL PACTO LOCAL ESTATAL. PACTOS

LOCALES AUTONMICOS
En una primera etapa y tras el establecimiento del rgimen democrtico,

el proceso descentralizador espaol iba orientado casi en exclusiva, al
asentamiento del Estado autonmico y todos estos esfuerzos polticos re-
legaron a un segundo plano, el asentamiento y configuracin definitiva
del nivel local.
La necesidad de fortalecer a nuestros gobiernos locales fue reconocida a

nivel general y ello se vino a plasmar en el denominado Pacto Local.
Este pacto local tuvo su origen en la celebracin de la Asamblea Extraor-
dinaria de la Federacin de Municipios y Provincias98, celebrada en A Co-
rua en noviembre de 1993, donde comienza a cobrar cuerpo la idea de
un gran pacto local en el contexto estatal.
En sus inicios el pacto local presentaba un carcter bifsico: una fase es-
tatal y otra autonmica. En la fase estatal, el primer y nico hasta ahora
pacto local se aprueba por unanimidad en la Comisin Ejecutiva de la
FEMP el 24 de septiembre de 1996, con la denominacin de Bases para
el Pacto Local, siendo un acuerdo no vinculante pero que tendra conse-
cuencias en las reformas legislativas concretas llevadas a cabo posterior-
mente.
As, dicho pacto local estatal tuvo resultados concretos ya que se modifica-
ron algunas leyes estatales para precisar o definir mejor las competencias
98 En adelante FEMP.
goberna 297
de los municipios o para ampliarlas, a modo de ejemplo se pueden citar las
siguientes: urbanismo, con la aprobacin de nuevos procedimientos para
que los municipios participen en la realizacin de los planes para obras p-
blicas de carcter general; Tribunal Constitucional, con la modificacin del
procedimiento de reclamacin ante el mismo, para que los municipios
puedan impugnar directamente las leyes que, en su opinin, afecten a la
autonoma local mediante el denominado conflicto de competencias de
la autonoma local; y por ltimo, educacin con los procedimientos de par-
ticipacin de los municipios en la programacin de la enseanza.
Ahora bien, la mayor parte de las reivindicaciones de dicho pacto no fueron

atendidas ya que correspondan a materias propias de las CCAA. En efecto,
la FEMP solicitaba 92 medidas concretas (medidas de definicin y amplia-
cin de competencias). De estas medidas, 60 correspondan al mbito com-
petencial de las CCAA y slo 32 al mbito de competencia estatal99. Por eso,
en la actualidad, sigue pendiente una parte del pacto local, proceso que se
ha venido a denominar como segunda descentralizacin o pacto local au-
tonmico, al tiempo que se demanda al Gobierno Central por parte de este
escaln, un nuevo impulso al desarrollo local en el siglo XXI.
Sin duda, nos hallamos en el mejor momento para abordar esta fase a nivel
autonmico, ya que el primer proceso descentralizador a favor de las
CCAA prcticamente se ha cerrado (desde enero de 2002 todas las Comu-
nidades del rgimen comn, exceptuando Pas Vasco y Navarra con reg-
menes especiales, han alcanzado un techo competencial similar, aunque
siguen pendientes algunas materias objeto de traspasos), puede decirse,
por tanto, que hoy es posible llevar a cabo los pactos locales autonmicos.
Este proceso descentralizador autonmico debe completarse con la

asuncin de competencias por las Corporaciones Locales. La importan-
cia de este proceso radica sobre las mismas CCAA ya que stas tienen el
papel fundamental de seguir avanzando y profundizando en la idea de
una definitiva descentralizacin territorial en Espaa y para hacerlo posi-
ble han de atribuir parte de sus competencias a los Entes Locales que in-
tegran sus territorios.
La puesta en marcha de dicho proceso requiere de una gran implicacin

por parte de todos los niveles de gobierno estatal, autonmico y local sin
restar importancia a la necesidad de responsabilizar a los partidos polticos
con el objeto de hacer efectivo en cada CCAA y cada municipio el traspa-
so de competencias locales, eso s, debidamente acompaadas por una
dotacin de recursos suficientes (financiacin), posibilitando la adecuada
gestin de las mismas, con unos criterios elevados de eficacia y calidad.
99
Vid. Documento elaborado por la FEMP Bases para la negociacin del Acuerdo para
el desarrollo del Gobierno Local, de 29 de julio de 1997.
298 goberna
A su vez, debe apuntarse que muchos de los gobiernos locales han sido
pioneros en la introduccin de nuevas tcnicas de gestin administrativa,
es por ello que en este momento no pueden detenerse estos procesos
modernizadores con el objeto de acercar la administracin al ciudadano,
ofrecindole un modelo de relacin mucho ms transparente, eficaz y
global y en el que ste, ltimo receptor del servicio, se sienta coparticipe
directo de la gestin local.
Adems, este Nuevo Pacto Local as como los Pacto Locales Autonmicos
deben servir para avanzar hacia el establecimiento de un autentico y ge-
nuino Gobierno Local. Nos hallamos en el marco propicio para llevar ade-
lante este proceso, de manera que las administraciones locales de hoy da
sirvan con eficacia y coordinacin a los intereses de los ciudadanos, de-
biendo estar a la altura de los mismos ya que stos son los destinatarios fi-
nales a los que se debe dicho nivel de la administracin. En conclusin, los
ciudadanos veran mejor satisfechas sus necesidades si los Entes Locales
asumieran un mayor mbito competencial lo que lleva aparejado una
mayor prestacin de servicios, y si, en correlacin, stos ven aumentada su
financiacin asumiendo y responsabilizndose de la gestin de los mismos.
B) DESCENTRALIZACIN COMPETENCIAL Y DEL GASTO PBLICO
Ya hemos apuntado cmo Espaa exhibe un crecimiento exiguo en el

desarrollo municipal frente a escenarios similares con administraciones lo-
cales fuertemente desarrolladas como ocurre en Dinamarca, Suecia y Fin-
landia, lo que coloca a Espaa en las ltimas posiciones de pases menos
descentralizados en cuanto al mbito local. A partir de esta constatacin
y previamente al anlisis de propuestas entorno a la gobernanza local,
debemos adentrarnos en la distribucin del gasto pblico y el mbito
competencial local de Espaa y los pases de nuestro entorno.
Si hablamos de descentralizacin del gasto pblico en Espaa, tenemos

que calificarlo como insuficiente e inadecuado para las Entidades Loca-
les, quienes tienen una participacin limitada en el conjunto del gasto de
las Administraciones Pblicas. Es de suma importancia recalcar que des-
de 1978 a 2003, esta participacin permanece invariable en torno a un
12% y un 13%100 (hay que apuntar que este porcentaje incluye los gastos
de la Seguridad Social) cifra que est muy alejada de unos porcentajes
de gasto ms equitativos entre el Estado, CCAA y Entes Locales.
100
Segn datos del Ministerio de Economa y Hacienda.
goberna 299
As, en el mbito Europeo esta cifra es superada por pases unitarios como
Dinamarca 59%, Suecia 40%, Finlandia 36%, mientras que en otros pases
como Francia o Alemania se queda en un 19% y 16% respectivamente. En
todo caso, la necesidad de superar esta escasa participacin de las Enti-
dades Locales en el gasto pblico se presenta como una demanda urgen-
te en nuestro caso espaol debiendo aproximarla a las medias europeas.
A continuacin, mostramos tabla comparativa y grfico sobre la realidad

europea y el peso del gasto en los niveles de Gobierno.
Distribucin del gasto por niveles de Gobierno
Pas Nivel Central Nivel Regional Nivel Local
Espaa 63% 24% 13%

Alemania 65% 20% 15%
Dinamarca 43% 57%
Finlandia 61% 40%
Francia 82% 18%
Suecia 62% 38%
Italia 73% 27%
Fuente: Ministerio de Economa y Hacienda. 2002.
Distribucin del gasto pblico en el nivel local

D
300 goberna
La percepcin de la realidad municipal en los Estados europeos ha ido
cada vez a ms, pudiendo afirmar que se est dando una verdadera re-
valorizacin de lo local recobrando un mayor auge aquellas polticas eu-
ropeas que afectan a este mbito.
Si volvemos al anlisis realizado sobre la realidad del mapa municipal es-

paol que arroja como caracterstica una mayora de municipios con una
poblacin de menos de 5.000 habitantes, en la prctica, resultan ser bien
pocos los alcaldes o corporaciones municipalistas que reivindican una
verdadera descentralizacin. Ms bien, si nos fijamos en las demandas,
nos topamos con que reclaman ms recursos, y qu administracin no?,
pero la reivindicacin de reales competencias y responsabilidades es re-
lativamente escasa a consecuencia de la atomizacin local existente y la
insuficiencia de recursos para la prestacin de los servicios pblicos.
C) EL PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD
Adems, debe tenerse en cuenta la obligada aplicacin en el mbito es-

paol y europeo del principio de subsidiariedad101. Dicho principio, a gran-
des trazos, implica que aquello que pueda hacer la sociedad no lo haga
la administracin, y que los servicios que tenga que prestar sta, se reali-
cen desde la administracin ms cercana y prxima a los vecinos. En vir-
tud de esta premisa, es dicha administracin la que debe asumir la presta-
cin de los servicios pblicos, cuando la misma suponga un incremento en
los niveles de eficacia e implique un ahorro en el gasto pblico102.
Ello nos obliga, aunque sea fundamentalmente desde la vertiente prcti-

ca, a avanzar hacia una mayor descentralizacin. Se trata de que al apli-
car dicho principio de subsidiaridad se proceda a trasladar o devolver
competencias y responsabilidades polticas al rgano de gobierno ms
cercano a la ciudadana103. En este contexto, la descentralizacin es, en
principio, buena y necesaria siempre que implique consigo la garanta del
cumplimiento del mencionado principio de subsidiariedad.
Es en esta fase descentralizadora que hemos descrito, en donde los pac-

tos locales autonmicos debern basarse en una profundizacin del
101 Artculos 3 y 4 de la Carta Europea de Autonoma Local.

102
Ahorro en el gasto pblico que tiene su razn de ser en una mayor simplificacin de
la organizacin administrativa, lo que supone evitar la duplicidad de funciones con el
objetivo de alcanzar una estructura administrativa ms slida, mejor dimensionada, ms
eficaz y ms eficiente en cuanto a la asignacin de recursos y gestin de las compe-
tencias.
103 Tratndose de servicios, implica el traspaso de activos, recursos humanos, recursos fi-
nancieros y responsabilidades polticas.
goberna 301
principio de proximidad o subsidiariedad mediante la transferencia de
competencias y delegacin de servicios a favor de las entidades locales,
proceso que ya ha comenzado ya en algunas Comunidades y en el de-
sarrollo de cualesquiera nuevos mecanismos de descentralizacin com-
petencial y de gasto pblico, ser por tanto, esencial y de suma impor-
tancia el atender a este principio.
D) LOS POSIBLES RIESGOS DE LA SEGUNDA DESCENTRALIZACIN
Est claro que los efectos positivos esperados de una mayor descentrali-
zacin competencial y financiera no son visibles a corto plazo. De hecho,
hemos apreciado, tras el anlisis de la experiencia comparada, que la
descentralizacin puede originar verdaderos quebraderos de cabeza
para los Gobiernos. No podemos, por lo tanto, ignorar la existencia de ta-
les riesgos104, y en esta lnea, apuntamos algunos de aquellos que conside-
ramos importantes a la hora de llevar a cabo la descentralizacin a favor
de la administracin local, riesgos que si no son tenidos en cuenta, harn
de la misma un xito relativo (para aquellos municipios que puedan salvar
la situacin hacindole frente, como es el caso de medianos y grandes
municipios) o un rotundo fracaso como puede ser el caso de los munici-
pios de menos de 5.000 habitantes.
1. Factor demogrfico: las ya apuntadas caractersticas del mapa munici-

pal espaol, sealan como factor de alto riesgo la existencia de una mayo-
ra de pequeos municipios de menos de 5.000 habitantes, que se enfren-
tan a serios problemas para ser autnticas administraciones prestadoras de
servicios pblicos, en virtud de la escasez de recursos que stos poseen.
2. Envejecimiento de la poblacin: ello conlleva a una despoblacin ge-

neralizada en estos pequeos territorios (menos de 5.000 habitantes).
3. Carencia de infraestructuras bsicas y de capacidad tcnica: la distin-

ta capacidad tcnica de los gobiernos locales para disear y gestionar
polticas es escasa e insuficiente en este nivel.
4. Ciclos electorales: en donde las decisiones polticas se adoptan en fun-

cin de obtener beneficios polticos a corto plazo, de cara a las nuevas elec-
ciones, ms que en funcin de las verdaderas necesidades ciudadanas.
5. Insuficiencia de las Haciendas Locales: las haciendas locales se mue-

ven hoy en un entorno competitivo que puede llevarles a forzar sus niveles
104 Vase a tal respecto, ARIAS, Xos Carlos y COSTAS, Antn, El eslabn perdido de la des-
centralizacin. Claves de la razn prctica, n 114. 2001. Pgs. 38-43
302 goberna
de endeudamiento sin tener que pagar los costes polticos de su actua-
cin, al considerar que ese riesgo acabar siendo cubierto por la hacien-
da central o por el siguiente equipo de gobierno que tome el relevo.
As, en este contexto heterogneo, atomizado y fragmentado de unida-

des municipales carentes del mbito competencial necesario y de los
consiguientes recursos tanto financieros, tcnicos como econmicos, di-
cha descentralizacin puede resultar negativa o peligrosa si no se tie-
nen en cuenta el conjunto de cuestiones prcticas que hemos venido
apuntando y no se mejoran las estructuras de la gobernanza local. Sobre
ello podemos deducir que el proceso de descentralizacin profundo que
precisa Espaa y del cual hemos venido hablando, slo se puede dar si
emergen estos nuevos factores polticos de gobernanza y las administra-
ciones locales se dotan de un nivel intermedio de intermunicipalidad, ad-
quiriendo as, un marcado carcter estratgico en lo que se refiere a la
prestacin de sus servicios.
La verdadera accin por la descentralizacin en buena parte de los en-

tes locales, es por tanto, sembrar la semilla de la iniciativa que implica hoy
da la Gobernanza del maana en los municipios.
E) ANLISIS DAFO DE LA ADMINISTRACIN LOCAL
A travs del siguiente anlisis DAFO (Debilidades, Amenazas, Fortalezas y

Oportunidades) que mostramos a continuacin, podemos detectar algu-
nas de las estrategias a considerar despus de analizar la situacin real
del gobierno local en Espaa.
As, las oportunidades y amenazas tienen en cuenta las condiciones favo-

rables y desfavorables del entorno que determinan la capacidad de los
entes locales en el proceso descentralizador actual. Las fortalezas hacen
referencia a los puntos fuertes que el nivel de gobierno subestatal posee,
y las debilidades, los aspectos deseables de potenciar. Identificadas las
variables en la siguiente matriz, es posible determinar la prioridades y las
acciones necesarias para mejorar la gobernanza de los Entes Locales en
Espaa.
goberna 303
FORTALEZAS (F) DEBILIDADES (D)
Factores internos
304
1. Existencia de un marco regulador de las organizaciones 1. Mapa local altamente fragmentado y desequilibrado.
supralocales en la legislacin local. 2. Asociacionismo local dbil en la prctica de la gestin.
2. Extraordinaria capacidad de gestin demostrada por 3. Insuficiente sistema de Financiacin Local y cada vez mayor
parte de nuestros gobiernos locales, afrontando con xito endeudamiento de este nivel de la administracin.
la prestacin de servicios. 4. Insuficiencias y disfuncionalidades de la legislacin vigente
3. Administracin ms directa y prxima al ciudadano. (LBRL, LHL)
4. Habilidades y nuevos recursos tecnolgicos a explotar por 5. Necesidad de revisin del rgimen electoral y Estatuto de
el mbito local. cargos colectivos locales (eleccin del Alcalde, Estatuto del
Factores externos Concejal)
6. Definicin poco clara del marco competencial legal res-
pecto de las competencias impropias y servicios locales
prestados por la administracin local.
OPORTUNIDADES (O) Implicaciones F-O: Implicaciones D-O:

Oportunidad de aplicar nuevas frmulas alternativas para la Oportunidad para la renovacin y el cambio de la atomizacin
I. Momento actual abierto al proceso de reforma del Rgimen prestacin de servicios, definiendo el papel de mancomunida- del mapa local espaol que permita hacer frente, desde lo lo-
Local. des, comarcas, diputaciones provinciales y potenciando los cal, a las insuficiencias organizativas y financieras de los peque-
II. Nueva realidad emergente de vecindad en el nivel local, lo otros entes supralocales bajo el prisma de la gobernanza.
que potencia el sentido de pertenencia, identidad y cohesin os municipios, a travs de una unin de intereses que les per-
En la sociedad globalizada, el factor de la proximidad es cla- mita generar economas de escala.
social, a favor de verdaderos municipios de proximidad. ve para afrontar con xito las soluciones a los problemas loca- Elaboracin de una lista definitiva de las competencias de los
III. Entorno europeo de sobrada experiencia y evolucin en lo que les, jugando un papel central las entidades locales con los nue- poderes locales, a travs del Libro Blanco para la Reforma del
se refiere al desarrollo y la configuracin de este nivel de local vos recursos y tecnologas existentes y competencias pendien- Gobierno Local y su inclusin en la futura redaccin de la LRBRL.
de gobierno. tes de descentralizacin.
AMENAZAS (A) Implicaciones D-A:

Implicaciones F-A:
I. Elevado nivel de desconfianza del ciudadano respecto del fun- Potenciar el Gobierno Local avanzando en la configuracin de
Intencin del Gobierno de iniciar una reforma del Rgimen Lo-
cionamiento y organizacin de la Administracin Local. los Pactos Locales Autonmicos, llevando adelante un verda-
cal en el que convergen: el proceso de reforma de los Estatutos
II. Avance lento y poco alcance significativo del denominado dero proceso de transferencia de competencias desde las au-
de Autonoma; la elaboracin del Libro Blanco para la Reforma
Pacto Local o descentralizacin. tonomas a sus municipios para impulsar una nueva fase de
del Gobierno Local y el impulso de mecanismos de coopera-
III. Proceso descentralizador que puede verse detenido en el tiem- asentamiento del nivel local en el conjunto del Estado Auton-
cin como la Comisin Nacional de Administracin Local, las
po (Pactos Locales Autonmicos) por el poco impulso de los mico espaol.
relaciones Inter.-administrativas o el Nuevo Pacto Local.
mismos a falta de consenso poltico y poca implicacin por par- Nuevo sistema de Financiacin Local que garantice la suficien-
te de las autonomas. cia financiera de estos entes.
goberna
IV. RETOS Y ESTRATEGIAS DE LA GOBERNANZA LOCAL
En los apartados anteriores se muestran las principales cuestiones relativas

a la organizacin territorial del Estado espaol y el encuadre de la admi-
nistracin local en el mismo. Adems, se ha tratado de mostrar los efectos
que se derivan del diseo del mapa local y el juego que se genera con la
pluralidad de entes locales que tienen protagonismo propio y asumen un
papel de gobierno en un marco de indefinicin de sus competencias y
escaso nivel de gasto pblico.
Esta realidad municipal debe recobrar un contenido poltico orientado a

la adopcin de polticas pblicas que no estn basadas en la improvisa-
cin, conforme van apareciendo los problemas, estableciendo soluciones
segn las contingencias del tiempo y las caractersticas propias de los en-
tes locales. Se trata, entre otras muchas cosas, de aportar algunas pro-
puestas a los problemas que ataen a los gobiernos locales desde una
ptica de la prestacin conjunta de servicios, supramunicipalidad o inter-
municipalidad que ayuda, en gran medida, a afrontar de una manera
conjunta el desempeo efectivo de sus competencias, propiciando la
aparicin de nuevos escenarios de gobernanza que conlleven a un forta-
lecimiento de la esfera local. De ah, que la gestin conjunta de dichos
servicios se presente como solucin hacia una visin mucho ms estrat-
gica de los mismos, estrategia que deber conjugarse con la introduc-
cin de la flexibilidad jurdica y unos mecanismos de gobernanza en red
que permitan dicha gestin eficaz de sus competencias.
Tras el anlisis de los grficos estudiados en el apartado II, la nota que ca-
racteriza a las distintas realidades municipales que coexisten en el mapa lo-
cal espaol, est condicionada por mltiples variables: nmero de habitan-
tes, renta per cpita, capacidad de gestin municipal, situacin geogrfi-
ca, recursos econmicos municipales, entre otras. Dentro de esta
especificidad, hemos de tener en cuenta el hecho de que no todos los go-
biernos en este mbito local puedan ser capaces de ejercitar eficientemen-
te, en un primer momento, el marco competencial ntegro fijado por la ley.
Si analizamos la tendencia conformadora en nuestra realidad poltica en

relacin con las entidades locales durante los ltimos aos, sta ha sido la
de no reconocer legalmente las competencias que stos entes han ido
asumiendo en funcin de las necesidades prestacionales de los servicios
locales debido al principio de subsidiariedad. Todo ello en contraposicin
al gran desarrollo y ampliacin del mbito competencial de las CCAA, fru-
to del modelo autonmico espaol configurado en nuestra Constitucin,
bien por motivos de desconfianza poltica, bien por la necesidad de ase-
gurar el funcionamiento de los servicios pblicos en un mbito superior al
estrictamente local. Frente a esta tendencia poco favorable para el desa-
goberna 305
rrollo endgeno local, se reclama, por una parte, la autonoma de las enti-
dades locales y, por otra, un haz de competencias especifico que afectan
de manera directa a la financiacin de este nivel de la administracin105.
Este anhelo tendente al fortalecimiento de los gobiernos locales se mani-

fiesta en incontables ocasiones, dada la necesidad de acercar al ciuda-
dano las labores pblicas de administracin, tarea que slo se puede lo-
grar mediante el robustecimiento de las Administraciones Locales106.
Tambin el Libro Blanco sobre La Gobernanza Europea107 seala que

hace falta una mejor gobernanza a nivel local y regional, porque los ciu-
dadanos quieren participar y porque la accin pblica tiene sus lmites.
Adems, muchas colectividades han creado asociaciones con los ciuda-
danos y los diferentes actores afectados, con el fin de implicarlos en las
consultas y en la puesta en marcha de medidas a nivel local.
En base a todo lo comentado hasta el momento y con el objetivo con-

creto de establecer redes que afronten la gestin conjunta de proyectos
que permitan avanzar en unos mayores ndices de cogobernanza y dan-
do cabida a la gobernanza multinivel podemos apuntar a modo de de-
clogo, posibles acciones estratgicas:
1) POTENCIAR EL PAPEL DE LA INTERMUNICIPALIDAD
Las distintas instancias supramunicipales deben asumir un papel principal

y ser revalorizadas por las administraciones autonmicas para la ejecu-
cin y prestacin dentro de su mbito territorial de aquellas competen-
cias y servicios propios de dichas Comunidades. Si comparamos las orga-
nizaciones supramunicipales existentes en pases vecinos europeos, con
las que funcionan en Espaa, podemos constatar por ejemplo en el caso
de Alemania, que la colaboracin intermunicipal tiene una larga tradi-
cin y su prctica est difundida por todo el territorio108. As, el mapa mu-
105
Artculo 142 CE, y en el desarrollo de los principios constitucionales, la Ley Reguladora
de Bases de Rgimen Local, 7/1985, de 2 de abril, viene a fijar las competencias del go-
bierno local, dejando al legislador autonmico la posibilidad de encomendarles otras
distintas, si la Comunidad Autnoma las tena en materia de rgimen local.
106
As, en el contexto europeo, la Carta Europea de Autonoma Local, viene a significar
un verdadero instrumento normativo tendente a asegurar el proceso de descentraliza-
cin poltica y administrativa a favor de las Administraciones Locales, garantizando los
principios bsicos de la organizacin de poderes, la democracia y la subsidiariedad.
107 Libro Blanco sobre La Gobernanza Europea, Bruselas, 25 de julio de 2001.
108
Para entender colaboracin intermunicipal o trabajo municipal social debemos te-
ner presente que el marco de la administracin municipal alemana se estructura en dos
niveles: el nivel superior est constituido por las comarcas y las grandes ciudades (que
no perteneces a ninguna comarca: ciudades no comarcales). Por debajo, en el nivel
306 goberna
nicipal alemn, presenta tambin, a semejanza del espaol mltiples
configuraciones institucionales, existiendo dos tipos de colaboracin inter-
municipal: la organizada por derecho pblico (sus formas de organiza-
cin son las mancomunidades, el convenio de derecho pblico y en al-
gunos Lnders, la comunidad de trabajo municipal), y la organizada por
derecho privado (sus formas de organizacin son: la sociedad annima,
la sociedad con responsabilidad limitada y la sociedad civil).
En el caso espaol y a consecuencia de la atomizacin existente en el

mapa local, as como de la insuficiencia de algunos entes locales para la
prestacin adecuada de sus servicios pblicos, es necesario replantearse
la creacin y el fortalecimiento de entidades locales supramunicipales, ni-
vel intermedio entre el mundo local y autonmico, en donde el asocia-
cionismo a escala municipal se presenta como garante de esa prestacin
de servicios en condiciones de calidad.
2) REFORZAR, FLEXIBILIZAR Y PROCURAR UNA GESTIN MS EFICAZ

DE LAS INSTITUCIONES SUPRAMUNICIPALES EXISTENTES
2.1. Diputaciones Provinciales
Hay que tener en cuenta que las diputaciones provinciales son claves a la
hora de definir e implantar el papel de los gobiernos locales, configurn-
dose como supragobiernos (ayuntamiento de ayuntamientos) con com-
petencias instrumentales, derivadas de la coordinacin de las competen-
cias municipales, fundamentalmente de aquellos municipios de menos de
5.000 habitantes. No cabe, por tanto, que dichas diputaciones, asuman
ms competencias en un sentido estrictamente material, pero s entende-
mos que stas tienen el deber de implicarse ms en la introduccin de
nuevos mecanismos de cogobernanza y fomentar que el mapa munici-
pal local se convierta en una verdadera red de municipios, cuya articula-
cin debe ser el objetivo fundamental y prioritario de estas instituciones.
2.2. Comarcas
El artculo 152.3 CE. establece que los Estatutos de Autonoma pueden in-
cluir mediante la agrupacin de municipios limtrofes, circunscripciones te-
inferior, hay en las comarcas ciudades y municipios comarcales con diverso nmero de
habitantes (algunos Lnders han impuesto un nmero mnimo de 3.000 a 5.000 habitan-
tes y en ciudades unos 25.000. Otros Lnders dejan la autonoma en municipios de inclu-
so, menos de 1.000 habitantes, pero los han reunido en comunidades administrativas
que constituye tambin una forma de colaboracin supramunicipal).
goberna 307
rritoriales propias que gozaran de personalidad jurdica plena109. As, la
Comarca se presenta como una buena solucin a los problemas de falta
de recursos y equipamientos, siendo el marco ms adecuado al que asig-
nar competencias dentro del actual proceso descentralizador110, aunque
ser necesario utilizar frmulas organizativas y de cooperacin intermuni-
cipal flexibles para que stas se conviertan en un instrumento gil y eficaz
al servicio de los ciudadanos y no se conviertan en meras estructuras terri-
toriales. En Espaa algunas CCAA han desarrollado sus previsiones estatu-
tarias en este sentido y podemos apuntar como ejemplo a Castilla y Len
o Catalua donde existe una probada experiencia de este nivel comar-
cal como ente local intermedio distinto al provincial.
2.3. Mancomunidades
En virtud de las facultades normativas atribuidas a las CCAA por la Ley

7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Rgimen Local, pueden
configurarse con potestades administrativas con la finalidad de prestar
servicios cuyo mbito sobrepase al municipal o en el caso en que se re-
quieran inversiones superiores a las que podran asumir los ayuntamientos
por separado. De ah la importancia de las mismas para que acten
como mbito territorial adecuado para la realizacin de obras y presta-
cin de servicios. Por esta razn, con la intencin de la prestacin de di-
chos servicios, muchas CCAA se apoyan en esta frmula descargando en
ellas una especial funcin a la hora de ejecutar inversiones municipales
de obras o prestacin de servicios en beneficio de municipios mancomu-
nados. Sin embargo, segn los mismas han demostrado, en su actividad
presupuestaria, poca vida activa, muy a pesar del continuo aumento del
nmero de mancomunidades en las dos ltimas dcadas111, por lo que
sus requisitos de organizacin y funcionamiento deberan flexibilizarse
para dar una apertura a la participacin de otros actores institucionales y
la sociedad civil.
109
As, los Estatutos de Autonoma recogen en su mayora la figura de la comarca.
110
Catalua establece que su territorio es el de las Comarcas. Galicia la reconoce
como entidad local propia. Andaluca tambin regula la creacin de las mismas, inte-
gradas por municipios limtrofes y dentro de una misma provincia. Asturias se organiza
en municipios que se denominan Consejos y en Comarcas. Los Estatutos de Autonoma
de Cantabria, La Rioja y de la Regin Murciana tambin regulan la organizacin territo-
rial de sus territorios en municipios y Comarcas. Al igual que la Comunidad Valenciana,
Aragn, Castilla-La Mancha, Castilla-Len y Extremadura. No se menciona a la comar-
ca en los Estatutos de: Euskadi, Navarra, Islas Baleares, Canarias y Madrid, aunque ste
ltimo recoge la posibilidad de agrupamiento entre municipios limtrofes.
111 El continuo crecimiento de las mismas ha sido la nota caracterstica durante las lti-
mas dcadas, pasando de las 165 que existan en 1978 a las 1003 Mancomunidades
que existen en la actualidad.
308 goberna
2.4. reas Metropolitanas
Estas agrupaciones de municipios, creadas en reas de alta concentra-

cin urbana para la gestin de uno o ms servicios en comn112, deben
configurarse como frmula especfica de intermunicipalidad para el de-
sarrollo estratgico de dichos espacios urbanos y procurar, en su caso, la
apertura a la participacin de otros actores institucionales y la sociedad
civil.
2.5. Consorcios
Esta figura asociativa debe explotar al mximo la interaccin entre sus

miembros y sus actuaciones, deben ir dirigidas a favorecer las condicio-
nes adecuadas que permitan un desarrollo econmico, competitivo y
sostenible, garantizando la coherencia de las administraciones y los agen-
tes econmicos y sociales implicados, con competencias en desarrollo lo-
cal, con el fin ltimo de conseguir la solidaridad y el equilibrio intermunici-
pal. En la actualidad los servicios gestionados por stos abarcan todas las
reas de intervencin social, en especial: proteccin civil, saneamiento,
gestin de residuos, comunicaciones, turismo y cultura.
3) IMPULSAR EL ASOCIACIONISMO MUNICIPAL
Procurando dar ms cabida a frmulas de asociacin supramunicipal, se-

gn las cuales se establezca la posibilidad de que las competencias de
los gobiernos locales se ejerzan mediante simples acuerdos entre munici-
pios, quienes voluntariamente y al amparo de lo dispuesto en la normati-
va de rgimen local, puedan asociarse mediante frmulas jurdicas flexi-
bles para gestionar por un tiempo determinado, competencias propias
en comn, y sobre unos criterios de eficacia, eficiencia y calidad. Este
auge de la necesidad asociativa de los municipios y la implicacin de
otras competencias sectoriales en el mundo local, que hasta el momento
han dado lugar al desarrollo de figuras arropadas en el derecho privado
como lo son las sociedades mercantiles, y en la esfera del derecho pbli-
co como los consorcios y los convenios administrativos nos permiten intuir
la necesidad de impulsar y promover nuevas frmulas como por ejemplo
los contratos programas, las sociedades de municipios, entre otras,
que permitan aprovechar al mximo este inters, actuando incluso,
112 Las reas metropolitanas que sobrepasaban en 2003 los 300.000 habitantes son un to-
tal de 21, de entre las cuales se encuentran grandes ciudades como: Madrid, Barcelo-
na y Valencia.
goberna 309
como mecanismos mucho ms adecuados que ciertos instrumentos su-
pramunicipales existentes en la actualidad.
Por ejemplo, en este sentido, resulta muy conveniente destacar la valiosa

experiencia que aporta Francia con el asociacionismo municipal de nue-
va generacin, en donde este tipo de intermunicipalidad se da tras el re-
sultado de un proceso negociado entre Estado y municipios, estimulado
mediante medidas de fomento tales como una posible participacin mu-
nicipal en los tributos del Estado de aquellos municipios as asociados o
bien, la preferencia de subvenciones estatales finalistas. Estamos hablan-
do del caso de los Contratos Programa franceses que en esta lnea se
han puesto en marcha como experiencia innovadora de asociacionismo
entre municipios.
Asimismo, la figura catalana de la Comunidad de municipios planteada

en la Ley 21/2002, de 5 de julio, de Rgimen Municipal aparece como
una frmula especial de asociacin intermunicipal con el objeto de ges-
tionar tareas y funciones comunes, convirtindose en una nueva posibili-
dad a tener en cuenta para la adopcin, fomento o creacin de nuevas
alternativas o vas de asociacionismo local. Lo novedoso que aporta esta
figura dotada de personalidad jurdica es que a partir de una estructura
sencilla se pueden acometer tareas comunes por parte de municipios
que carecen de capacidad tcnica y financiera, evitando as el coste
que supondra crear una nueva figura con personalidad jurdica propia
para tal efecto.
4) FOMENTAR INSTRUMENTOS Y/O VAS DE COOPERACIN INSTITUCIONAL

ENTRE DISTINTOS NIVELES DE GOBIERNO
Para aumentar las tendencias desincentivadoras en torno a la coopera-

cin, en especial, hace falta incidir en mecanismos de gobernanza multi-
nivel en un sentido amplio que nos lleven a estimular la cooperacin entre
distintos niveles de gobierno. No solo hay que fomentar el asociacionismo
tal y como hemos visto en el apartado anterior, sino que tambin hay que
buscar y ofrecer a esas asociaciones, los medios y cauces efectivos para
trasladar a otras instancias institucionales de mbitos superiores sus intere-
ses e inquietudes. Por ello, la creacin de nuevos espacios de gestin
conjunta entre distintos niveles del sector pblico, en la medida en que
stos generen nuevas estrategias para hacer frente a los escenarios de la
prestacin de servicios, es necesaria en virtud de una potenciacin de es-
tos entes multinivel que permitan la superacin del inframunicipalismo, es-
casez de financiacin y ampliacin de ipso del mapa competencial le-
gal.
310 goberna
5) FLEXIBILIZAR LOS REQUISITOS Y TRABAS PARA LA CONSTITUCIN
DE CUALQUIER TIPO DE COOPERACIN POR PARTE DE LOS COLECTIVOS
SOCIALES EN PROYECTOS MUNICIPALES
El proceso de elaboracin de los planes estratgicos de los gobiernos lo-

cales debe tener un carcter ms participativo. Ello significar la oportu-
nidad de aumentar la capacidad de gestin municipal, rompiendo as
con la visin tcnica y sectorial que an existe en muchos de nuestros go-
biernos locales. Para ello, es necesario disponer de personal con capaci-
dad de analizar de manera interdisciplinaria y polivalente las necesidades
del territorio y por ende, poder formular, evaluar y ejecutar programas en
los que se d una cooperacin intermunicipal o multinivel. Asimismo, es
importante la puesta en marcha de escenarios ms participativos y de
consenso que involucren a la masa heterognea de la sociedad en las
instituciones locales como nuevo modo de gestin estratgica local de la
gobernanza, reconociendo de esta forma la visin de que la instancia
municipal no es la nica que planifica, sino que planificamos todos aque-
llos que tomamos decisiones. En esta diversidad de intereses y perspecti-
vas que se multiplican en el mundo local inciden de una manera especial
las Nuevas Tecnologas de la Informacin y Comunicacin que, a su vez,
permiten y facilitan el intercambio de informacin y conocimiento que
generan esa mltiples interdependencias, dado que los ciudadanos
cada da son ms conscientes de sus derechos y diferencias, vindose im-
pulsados a la articulacin y defensa de sus intereses.
Con todo ello estaramos impulsando la creacin de mecanismos de go-

bernanza para conseguir una mayor implicacin del conjunto de los ac-
tores que intervienen activa o pasivamente en la poltica municipal,
aportando una mayor legitimidad democrtica y fortalecimiento de los
gobiernos locales, de manera que stos sean ms eficaces en el marco
de una gestin en red mucho ms abierta y flexible a la participacin
ciudadana.
En Espaa, la gestin participativa y en redes en determinados mbitos

no muy generalizados es una realidad en el mundo local113 en donde ha
calado hondo la preocupacin por la eficacia, la eficiencia y la gestin
desde la interaccin y dilogo con los ciudadanos. Esta tendencia al for-
talecimiento de mecanismos de gobernanza democrtica, en cierta me-
dida intentan apoyarse con la reciente Ley 37/2003 de Medidas para la
Modernizacin del Gobierno Local, de 16 diciembre y que entr en vigor
en enero de 2004, a travs de la cual se introdujeron cambios en la nor-
113 BRUGU, Q. Nuevos ayuntamientos, concejales diferentes: del gobierno de las institu-
ciones al gobierno de las redes. Revista Espaola de Ciencia Poltica, n: 7, pgs: 9-38.
2002.
goberna 311
mativa vigente de Rgimen Local114, pero que sin embargo, apenas ha lo-
grado resultados prcticos, quedando latente la necesidad de ir ms all
en lo que se refiere a la introduccin y fomento de mecanismos de go-
bernanza local.
6) FORTALECIMIENTO Y SUPERVISIN DE LA GESTIN DE LA GOBERNANZA
A su vez, la gestin de la gobernanza pblica a travs de redes municipa-

les implica fundamentalmente:
La creacin de una estructura organizativa nueva, tendente a facilitar
los procesos de interaccin y comunicacin entre el mbito local y auto-
nmico.
La supervisin metodolgica de tales procesos para extraer las ense-
anzas oportunas, con el objeto de afianzar la prctica del gobierno su-
pralocal.
7) IMPULSO Y REVALORIZACIN DE LA TICA PBLICA
La actuacin diaria de los funcionarios pblicos ha de estar guiada por

principios ticos y de conducta que configuran y mejoran el fortaleci-
miento de los mecanismos de gobernanza. As, la promocin de una ti-
ca pblica implica servir con objetividad a los intereses generales, me-
diante la definicin y aplicacin de normas o cdigos deontolgicos de
conducta. En el marco de esta tendencia a la promocin de la tica
como parte integradora de los mecanismos que garantizan la gobernan-
za, el Consejo de Europa aprueba el Cdigo Europeo de Conducta para
la integridad poltica de los Representantes Locales y Regionales Electos.
En Espaa recientemente se ha aprobado el Cdigo de Buen Gobierno115
que afecta a los miembros del Ejecutivo y todos los altos cargos de la Ad-
114 De entre los cambios ms significativos que introduce la Ley se destacan: 1) Fortaleci-
miento del papel de las mancomunidades mejorando la regulacin de sus potestades y

posibilitando la creacin de mancomunidades entre municipios de distintas CCAA. 2)
Refuerzo del mbito competencial de las Diputaciones Provinciales destinadas al desa-
rrollo econmico y social. 3) Potenciacin de la participacin ciudadana en el gobier-
no local exigindose a los municipios la aprobacin de reglamentos orgnicos en esta
materia. 4) Introduccin de la regulacin de las Entidades Pblicas Empresariales. 5) Re-
gulacin especfica para municipios de gran poblacin, capitales de provincia o de
CCAA y localidades especiales por razones histricas y culturales.
115
Orden APU/516/2005, de 3 de marzo, por la que se dispone la publicacin del Acuer-
do del Consejo de Ministros de 18 de febrero de 2005, por el que se aprueba el Cdigo
de Buen Gobierno de los miembros del Gobierno y de los Altos Cargos de la Administra-
cin General del Estado.
312 goberna
ministracin General del Estado, presidentes, directores y gerentes de las
empresas pblicas, de las fundaciones pblicas y de los rganos regula-
dores y de supervisin. Consideramos que en el avance del fomento de la
tica como valor de referencia que ha de guiar la actuacin del personal
al servicio de la administracin, sera de suma importancia el trasladar el
mbito de aplicacin al nivel local, as como, tenerse como referencia de
cara a proyectos de cogobernanza.
8) VOLUNTAD DE LIDERAZGO POLTICO COMO INSTRUMENTO LEGITIMADOR

DE LA GOBERNANZA
Consideramos que es necesario potenciar el liderazgo local para alcan-

zar la confianza suficiente y necesaria que promueva la cooperacin en-
tre todos los poderes de la red de gobernanza, fomentando as un mode-
lo desde el cual se articule, por un lado, una red de cogobernanza hori-
zontal entre las instituciones locales y ayuntamientos y, por otro lado, una
red de cogobernanza vertical, que acte desde el mbito local hacia ni-
veles administrativos superiores.
El liderazgo poltico que debe emanar de los entes locales debe percibir-
se como un recurso ventajoso por el resto de poderes pblicos, con la fi-
nalidad de avanzar en los mecanismos de gobernanza que tiendan ha-
cia la cooperacin y colaboracin interadministrativa y superando la ac-
tuacin en solitario que dificulta el surgimiento de las economas de
escala.
As, la red de gobernanza que aqu planteamos debe articularse desde lo

local, lo que exige una estrategia propia y clara en lo que se refiere al li-
derazgo poltico que han de asumir los mismos de cara a garantizar una
mejora de la eficacia de este nivel de la administracin.
9) NECESIDAD DE INCIDIR EN LA TRANSPARENCIA Y MECANISMOS

DE RENDICIN DE CUENTAS
Como pilares bsicos para hacer una poltica orientada hacia una mayor
democratizacin de la vida social y mejora de la gobernanza local, con
el objetivo de generar espacios de dilogo social y propiciar una apertu-
ra de este nivel de gobierno que permita la participacin de la sociedad
civil y dems actores que intervienen en el ciclo de la gobernanza, respal-
dando de esta manera, el derecho del ciudadano sobre el acceso a la
goberna 313
informacin de inters pblica de la administracin116, consideramos que
es importante tener presentes ambos principios: transparencia y rendicin
de cuentas, como componentes bsicos que garantizan la gobernanza
en cualquier gobierno democrtico.
La incorporacin del hbito de la transparencia en la administracin p-

blica es necesaria e imprescindible para la adopcin de una cultura de
confianza que debe imperar en la relacin entre lo pblico y lo privado.
Asimismo, la rendicin de cuentas se desprende del postulado anterior, ya
que cualquier ciudadano puede organizarse y defender sus intereses fren-
te a las acciones provenientes de los poderes pblicos. Para ello, es nece-
sario contar con la informacin suficiente para poder controlar y evaluar
las acciones de las instituciones u organizaciones gubernamentales. Es as
que cualquier institucin pblica tiene la obligacin de explicar a la socie-
dad o rendir cuentas de sus acciones, aceptando la responsabilidad so-
bre las mismas.
En el avance de la gobernanza y en particular sobre estos mecanismos,

se requiere el mejoramiento de instrumentos de consulta y dilogo, con el
fin de proporcionar informacin favoreciendo las oportunidades para su
consulta, fomentando as, la participacin activa de la sociedad en la for-
mulacin de polticas pblicas.
En definitiva, el gobierno democrtico debe ser transparente para mos-

trar su funcionamiento, facilitando as el escrutinio pblico, rindiendo
cuentas para explicar y justificar sus acciones.
10) GARANTIZAR LA COHERENCIA EN LA TOMA DE DECISIONES
El potencial del mundo local estiba en el poder que ste tiene de relacio-
nar los problemas entre s y dar respuestas diversas y coherentes desde la
ptica de la colaboracin interadministrativa. Esto implica que la gober-
nanza local basada en todos los mecanismos sobre los cuales hemos inci-
dido a lo largo de la lectura, de alguna manera tenga una visin compar-
tida dentro de un enfoque global e innovador de los problemas. Esta cir-
cunstancia confiere a los gobiernos locales una responsabilidad cuya
amplitud es nueva. En el marco de una sociedad mundial, la gobernanza
local tiende hacia la integracin con el resto de los niveles de gobierno:
116En este contexto, el principio de transparencia de la administracin pblica se refiere

a la apertura y flujo de la informacin de la administracin, convirtindola en accesible
a todos los interesados y permitiendo su revisin, control y anlisis por parte de los mis-
mos. Incluye cuestiones tales como: la publicacin de cuentas y presupuestos guberna-
mentales auditados, datos sobre financiamiento de las campaas polticas, etc.
314 goberna
regional, estatal y supranacional. Ello implica cierta coherencia en el siste-
ma global de gobernanza multinivel.
La nueva gobernanza local se ejerce entonces desde un mbito territorial

determinado hacia estructuras mundializadas y estandarizadas basadas
en los principios que la orientan y son comunes en todos los pases, por lo
que es necesario que exista coherencia a la hora de tomar decisiones en
estos distintos niveles de poder, debiendo tener las acciones y estrategias
nacionales una correspondencia con las decisiones del resto de niveles
internacionales. As, el verdadero reto de la globalizacin, es el de garan-
tizar un mnimo comn denominador basado en las reglas de una gober-
nanza mundial con el fin de procurar dicha cohesin en lo que se refiere
a la actuacin, toma de decisiones y elaboracin de polticas pblicas
por parte de todos y cada uno de los actores que conforman esta red,
tanto en el mbito local, nacional e internacional.
A modo de conclusin, puede apuntarse que en las sociedades moder-

nas y globalizadas, la complejidad social, administrativa y tcnica se ma-
nifiesta de mltiples formas y con consecuencias polticas directas, por lo
que todo ello se refleja en la elaboracin de las polticas pblicas por par-
te de las instituciones formales quienes deben esforzarse y readaptarse a
estos cambios constantes del entorno, hacindoles frente a una gestin
eficaz de dicha complejidad.
En una visin amplia de la elaboracin de estas polticas, es necesario te-

ner en cuenta principios como la participacin de los diversos actores, los
intereses diversos y complejos y los sistemas relacionales que intervienen
de manera directa en la gobernanza, entendida sta como frmula resul-
tante de la interaccin entre actores y niveles de gobierno. As, la conju-
gacin y articulacin de redes de polticas pblicas tienden a potenciar
el papel de los gobiernos locales en el marco de los restantes niveles su-
periores autonmico, estatal y supranacional gracias a la interconexin
de redes. Por tanto, la gobernanza se apoya en una red multinivel que
garantiza, por una parte, que en solitario todos y cada uno de los niveles
de gobierno se revistan de la legitimidad necesaria basada en las respon-
sabilidades decisorias asumidas por stos; y por otra, que la interdepen-
dencia vertical entre los distintos niveles de gobierno garantice una cogo-
bernanza sobre la base de una cooperacin y consenso que responda
una democratizacin de la misma en todos los niveles de gobierno.
En definitiva, la cuestin clave para el impulso definitivo de los entes loca-

les en el siglo XXI es detectar el modo de fomentar variantes de coopera-
cin, preservando eso s, sus particularidades y su independencia (segn
sea el caso), permitindoles a los entes locales contribuir de forma decisi-
va en el buen gobierno local. Las propuestas y alternativas que emanan
de ese proceso descentralizador no deben limitar la potestad y el ejerci-
goberna 315
cio de competencias en el nivel autonmico, ni tampoco restarle impor-
tancia a los municipios o bien, a las organizaciones que emanan de ellos.
Hay que redefinir y seguir avanzando en este proceso descentralizador,
orientndolo hacia la creacin y el fortalecimiento de la intermunicipali-
dad y la cooperacin efectiva en el seno de dichos entes supramunicipa-
les, los cuales, adems de servir al objetivo que les es propio, deben ac-
tuar y desarrollar sus actividades, de manera tal que no sean unos meros
instrumentos burocratizados, permitindoles abordar proyectos comunes
entre ellos, de forma planificada y eficiente para la gestin de los servicios
locales.
A su vez, el camino de la descentralizacin local de competencias no

debe ser una obligacin legal, sino una posibilidad abierta a aquellos mu-
nicipios que la reclamen. En este sentido, cabe pensar que la coopera-
cin intermunicipal, la emulacin de buenas prcticas, benchmarking o
experiencias innovadoras de gestin aplicadas en otras instituciones o en-
tes locales, as como, la ayuda tcnica y funcional de diputaciones y co-
munidades autnomas permitir a los pequeos y medianos municipios
aprovechar las posibilidades de mejorar la calidad de las polticas pbli-
cas locales que ofrece la descentralizacin en virtud de la aplicacin del
principio de subsidiariedad, segn los deseos de la eficacia requeridos por
las demandas de las mismas, posibilitando con todo ello, unos niveles ms
aceptables de gobernanza local.
316 goberna
ANEXO I. EL CICLO DE LA GOBERNANZA EN EL MBITO LOCAL
goberna 317
COMUNICACIONES
GOBERNANZA LOCAL, GOBERNANZA
MULTINIVEL Y LA AGENDA 21 LOCAL
Mara Cristina Gomes Da Rocha

Tcnica superior Ayuntamiento de Belo Horizonte
Doctoranda en Teora Poltica, Teora Democrtica y Administracin
Pblica de la Universidad Autnoma de Madrid. Brasil
Sumario: I. Introduccin. II. Gobernanza local: la participacin de los actores polticos lo-
cales. III. Interaccin y gobernanza multinivel. IV. Algunas consideraciones finales. V. Bi-
bliografa.
RESUMEN
La Agenda 21 consiste en el principal documento producido en la Conferencia

Mundial ECO-92 celebrada en Rio de Janeiro y su contenido propone una reinter-
pretacin del concepto de desarrollo. As, la Agenda 21 Local (A21L), consiste en
una va alternativa a los modelos actuales de gestin local. Este trabajo propone ex-
plorar los nexos entre la A21L y los procesos de gobernanza en el nivel local, consi-
derando que la adopcin de la iniciativa de la A21L presupone, entre otras cosas, la
amplia y efectiva participacin de la comunidad en las decisiones pblicas, bien
como un alto grado de interaccin con otros entes supralocales, condicionantes
elementales para el desarrollo de gobernanza local y gobernanza multinivel.
PALABRAS-CLAVE
Participacin, interaccin, desarrollo sostenible y gobierno local.
I. INTRODUCCIN
La creciente tendencia de las administraciones locales en compartir res-

ponsabilidades en la resolucin de los problemas colectivos con los ms di-
versos actores sociales, nos ofrece un privilegiado campo de anlisis para
los procesos de gobernanza. Sin adentrarnos en los marcos tericos de los
goberna 319
estudios de la gobernanza local, que van desde la perspectiva de los cl-
sicos estudios del poder en la comunidad, pasando por las aportaciones
de la economa poltica al desarrollo local en los aos 80, hasta los recien-
tes trabajos producidos por STOCKER (1999; 2000) nos detendremos a una
simplificacin de la idea central del concepto acuado por MAYNTZ, en la
dcada de los 90. El concepto llama la atencin para el desarrollo de
nuevos modelos de decisiones pblicas caracterizados por una intensa
colaboracin entre actores pblicos y privados, cuya relacin est basa-
da en los principios de la cooperacin, participacin, responsabilidad y
transparencia.
Paralelamente a ello, podra afirmarse, que las estrategias de gestin

adoptadas bajo el concepto del desarrollo sostenible117 como la A21L, se
mueven hacia enfoques innovadores preconizados por los mismos prin-
cipios. En el propio concepto de desarrollo sostenible, comprendido a
travs de la perspectiva de la teora democrtica, est plasmada la
idea de democracia participativa y presupone estrategias inclusivas. Por
ende, el eje poltico-institucional de la A21L, al cual dedicaremos nues-
tros anlisis, brinda nuevas frmulas de reajuste entre los intereses del go-
bierno, del mercado y de la sociedad, a travs de diversos mecanismos
que asignen un nuevo rol de facilitador e intermediador a las administra-
ciones pblicas.
Este nuevo prisma, promueve la extensin del conjunto de interacciones

entre el gobierno local y diversos actores, comprendidos como esferas de
relaciones interdependientes localizados dentro y fuera del mbito estric-
tamente local. As, los flujos de interaccin en estos sistemas de gobierno
local se dan tanto en sentido horizontal (entre diversos actores de la co-
munidad local) como vertical (entre los distintos niveles de gobierno y otras
instituciones). El entorno socioeconmico local y el entorno interguberna-
mental conforman, de esta forma, espacios de negociacin y formacin
de coaliciones, donde el gobierno local ocupa la centralidad en este siste-
ma de interaccin multinivel, y por ello, se instalan potenciales redes de
gobernanza.
En este marco general, el presente artculo pretende presentar algunas

breves reflexiones sobre los fenmenos de gobernanza en el nivel local en
estas dos dimensiones, aadiendo algunos elementos sobre las experien-
cias de las A21L, ya que la iniciativa se propone como un estilo de gestin
participativa e interactuante, por tanto, su adopcin por las administra-
ciones locales pueden generar sinergas positivas para dichos procesos
de gobernanza.
117
Salvndose aqui, cualquier discusin alrededor del trmino dada su ambigedad y
ambivalencia conceptual.
320 goberna
II. GOBERNANZA LOCAL: LA PARTICIPACIN DE LOS ACTORES
POLTICOS LOCALES
Es evidente la tendencia al protagonismo de los gobiernos locales en el

sistema de decisin pblica en la actualidad en las ms diversas regiones
del planeta. La razn principal para que el nivel local se haya convertido
gradativamente en el locus decisional, coincide la mayor parte de los au-
tores, es que, los gobiernos municipales poseen una alta capacidad de
gestin y provisin de servicios, fundamentales para el bienestar de los
ciudadanos, representando as, un porcentaje significativo del gasto p-
blico y del empleo de cualquier pas. Adems de ello, por su cercana a
los ciudadanos, disponen de ms informaciones sobre los problemas de la
comunidad y por ende, suelen estar mejor preparados para gestionar el
territorio.
Ahora bien, es importante apuntar los esfuerzos por parte de las actuales
administraciones locales para asumir un nuevo rol, insertado en un entor-
no diverso y complejo. Es cierto pues, que el pensamiento tradicional, tra-
ducido en el modelo jerrquico centralizado de regulacin estatal (go-
vernment) sea paulatinamente reemplazado por otras lgicas. La dinmi-
ca de las sociedades polticas contemporneas, requiere enfoques
innovadores de gestin inclusiva e integradora, vinculados a la idea de
governance, o mejor interpretado al castellano el concepto desarrollado
por Brugu y Gom (1998) como gobierno relacional. Este modo de go-
bierno alternativo, supone explorar nuevas vas de responsabilidad demo-
crtica capaz de gestionar la complejidad, el dinamismo y la diversidad
de los sistemas sociopolticos actuales, cuyo funcionamiento est basado
en las redes de actores interdependientes y de lgicas no jerrquicas.
La idea de las profundas transformaciones en las relaciones del gobierno

local con su entorno est claramente expresada en captulo 28 de la
Agenda 21, que destaca el papel de los gobiernos locales como elemen-
tos estratgicos invitados a promover y facilitar la incorporacin de los pre-
ceptos de la sostenibilidad a travs de la consecucin de polticas que
asuman las formas de cooperacin y aprendizaje mutuo entre estas admi-
nistraciones y los agentes sociales locales (FONT, 2000). Bien como en la
Agenda 21, otros documentos importantes como el Quinto Programa de
Accin Medioambiental de la Unin Europea (1992), que tambin pro-
mueve el concepto de desarrollo sostenible, refuerza la participacin
como requisito imprescindible para el alcance de los objetivos propuestos.
En este ambiente de nuevas formas de pensar y actuar, el eje central se

ubica, quiz, en el proceso de entrega de poderes a la comunidad (em-
powerment), que requiere la debida capacitacin de la ciudadana para
recibir y gestionar sus prerrogativas. En este sentido, la participacin pue-
goberna 321
de cumplir desde la funcin consultiva hasta la forma de gestin e imple-
mentacin de polticas. Las claves para que se llegue a este nivel de
compromiso por parte de la ciudadana est en el grado de confianza
que tengan hacia la administracin local que les representen. La propia
dinmica de la participacin consiste en un ejercicio de aprendizaje ca-
paz de crear nuevas instituciones y ratificar la confiabilidad en los gober-
nantes (MARTELL y QUEROL, 2000).
As, uno de los retos planteados por las A21L para lograr altos niveles de
gobernanza local consiste, en primer lugar, en fortalecer la democracia
local y asegurar que las interacciones entre los diversos actores sea inten-
sa, permanente y sostenible en el tiempo. Por ello, cabe llamar la aten-
cin al campo emprico de las A21L, que, en muchos casos, se aleja de
los preceptos de efectiva participacin ciudadana. La trampa de la re-
trica de la sostenibilidad reside en la relativa facilidad de las administra-
ciones locales en asumirla de forma superficial, sin mayores implicaciones
y costes. Al contrario, considerando que el tema se ubica en el tope de la
moderna agenda pblica internacional, estas iniciativas suelen ser am-
pliamente aceptadas por las sociedades locales.
En el plan operativo de las A21L, algunas conductas recurrentes adopta-

das por algunos gobiernos municipales tambin merecen nuestra aten-
cin. La deseada construccin de esquemas de participacin activa en-
tre los entes locales es muchas veces, sustituida por procesos consultivos
inadecuados para involucrar la comunidad local para la formacin de
consensos y coaliciones productivas para el desarrollo de su territorio. Con
cierta frecuencia, la matriz de participantes suele replicar la desigualdad
en las relaciones de poder en la ciudadana local (WARBUTON, 1998). Por
tratarse de administraciones todava engarzadas en culturas administrati-
vas tradicionales, conducen estos procesos participativos desde la pers-
pectiva de arriba abajo (top down), un enfoque que permite el control
sobre la composicin de las mesas o consejos participativos, sobre pauta
de la agenda, la frecuencia de las reuniones, y principalmente sobre la
continuidad de la existencia de estas estructuras.
Ahora bien, dada la novedad del tema para las comunidades locales y
muchas veces la poca o escasa cultura participativa, el enfoque institu-
cionalista puede contribuir al comienzo del proceso de entrega de pode-
res a la comunidad, una vez que ste requiere la debida capacitacin
de la ciudadana para recibir y gestionar sus prerrogativas. Lo ideal es que
una vez impulsada, la comunidad local pueda desarrollar mecanismos de
auto-generacin capaces de crear capital social local y por ello, sostener
en el tiempo las prcticas participativas.
El alcance de fuertes interacciones entre los entes locales, movilizados y

organizados bajo la adopcin de estrategias orientadas a la sosteniblili-
322 goberna
dad como las A21L, demandan profundas transformaciones poltico-insti-
tucionales, socioeconmicas y culturales que exigen un cambio significa-
tivo en la perspectiva de la intervencin pblica, utilizada hasta ahora.
El avance a los modelos participativos plenos presupone principalmente

romper com los fenmenos de exclusin de los sectores tradicionalmente
marginados e infrarrepresentados en la vida poltica local, bien como las
formas epidrmicas de participacin. Si el acceso a las estructuras deciso-
rias estar limitado a ciertos grupos sociales, fallarn las condiciones de
sostenibilidad, y por tanto, de gobernanza. El reto de la participacin en
administraciones que adoptan la A21L es involucrar, animar y organizar
de forma permanente y autnoma todos los actores de la esfera local,
para que estos puedan contribuir constructivamente en las nuevas formas
consensuadas de resolucin de sus problemas.
III. INTERACCIN Y GOBERNANZA MULTINIVEL
La internacionalizacin de la vida poltica, social y cultural ha llevado a un

cambio de escala en el marco de la actuacin gubernamental. La clsica
visin de los sistemas urbanos organizados en una jerarqua de niveles pier-
den su lgica en la actual insercin de las ciudades en los sistemas mundia-
les de produccin, comunicacin e intercambio (CASTELLS y BORJA, 1997).
As, las mltiples posibilidades ofrecidas por el reconocimiento de las relacio-

nes existentes entre los diversos actores e instituciones pueden generar no-
vedosas formas de gestin. Para AGUILAR (1999), en los escenarios de gobier-
no multinivel multiplican las posibilidades de formar y reforzar alianzas, de es-
tablecer mecanismos eficaces de cooperacin y negociacin, permitiendo
que se pueda integrar mejor los intereses locales y supralocales. Estos nuevos
sistemas de actuacin pblica estn cobrando progresiva relevancia como
estructuras de varias interconexiones y un alto grado de interdependencia,
asumiendo formas horizontales en sustitucin a la rgida escala de niveles. Es-
tas redes, segn AGRANOFF (1997), son altamente eficaces cuando son capa-
ces de trabajar de forma no jerrquica, coordinadas por una cierta racio-
nalidad programtica y motivadas por un proyecto comn.
Podra afirmarse as, que estas tendencias de las administraciones locales

de explorar la forma de gobierno relacional118 representa un avance en los
procesos de gobernanza multinivel. Como observa HOOGHE Y MARKS (2001),
la gobernanza multinivel se da en entornos de intensos procesos de inte-
raccin y negociacin entre actores gubernamentales y no gubernamen-
tales, como de gubernamentales de diferentes niveles de gobierno.
118 Se refiere al concepto acuado por Brugu y Gom (1998).
goberna 323
En este sentido, las cuestiones relacionadas con la sostenibilidad exigen,
de la misma forma, un alto grado de cooperacin e interaccin entre el
nivel local y otras esferas de la intervencin pblica. Si analizamos la res-
triccin presupuestaria por la cual atraviesan los municipios, responsables
por proveer la mayor parte de los servicios de atencin al ciudadano y la
gran envergadura de los problemas que estos enfrentan en la actualidad
(transporte pblico, planificacin del ordenamiento urbano, gestin de
residuos slidos, entre otros), comprenderemos que las soluciones desbor-
dan sus fronteras convencionales.
Una consideracin sumamente relevante en este campo de las relacio-

nes multiniveles est centrada en la cuestin de las regiones metropolita-
nas, que asumen cada vez ms importancia como espacios estratgicos
de gestin en la actualidad, principalmente en los pases en vas de desa-
rrollo. Con frecuencia se percibe la disfuncin econmica y demogrfica
creada alrededor de las grandes ciudades, vctimas de su fuerza atracti-
va para la poblacin que deposita en ellas sus expectativas. Las aglome-
raciones urbanas de esta naturaleza se han convertido en una de las ma-
yores fuentes de marginalidad, desigualdad social y degradacin am-
biental.
Ahora bien, la implementacin de la A21L puede representar una oportu-

nidad para abordar estos problemas y plantear soluciones de manera dis-
tinta como ha sido hasta el momento. De hecho, las iniciativas de A21L
posibilitan a los municipios romper con los esquemas jerrquicos tradicio-
nales y expandir sus interacciones con los diversos actores fuera del mbi-
to local. La propia naturaleza de las cuestiones vinculadas al mbito am-
biental y al desarrollo sostenible requieren el establecimiento de redes soli-
darias de actuacin pblica, una vez que los impactos de ciertas polticas
locales generan impactos no solo a escala local, como regional e incluso
global. Las estrategias orientadas por la A21L invitan no solamente a la ar-
ticulacin intergubernamental, bien como plantea la importancia de la
solidaridad entre pueblos y ciudades.
La conformacin de redes de ciudades, por ejemplo, representa la ten-

dencia de establecer alianzas por criterios territoriales, econmicos, polti-
cos o demogrficos. Las redes se muestran una interesante alternativa a
los esquemas formales de divisin poltico-administrativa y pueden cumplir
un rol estratgico para los gobiernos locales por varias razones. Estas es-
tructuras pueden promover la discusin conjunta de sus problemas comu-
nes, encontrar soluciones colectivas, establecer mecanismos de inter-
cambio de informacin y sobretodo, crear condiciones para la insercin
de sus demandas en la agenda de otras esferas de gobierno, fomentan-
do as, ms sinergias entre los flujos de interaccin multinivel.
324 goberna
En suma, las iniciativas que fomentan los procesos de intercambio de in-
formacin, del desarrollo de formas cooperativas y solidarias de gestin,
contribuyen para el fortalecimiento poltico local, incrementando su ca-
pacidad de enfrentar con xito los problemas que impactan su territorio,
con perspectivas y soluciones que van ms all de sus fronteras. La visin
integrada de problemas y la adopcin de un modelo de decisin com-
partido capacita a las administraciones locales para establecer podero-
sas redes de gobernanza multinivel.
IV. ALGUNAS CONSIDERACIONES FINALES
En este trabajo, nos hemos acercado al tema de la gobernanza local, a

partir de un breve anlisis del complejo entramado de relaciones que se
establecen en este mbito. A nuestro ver, la dinmica de las interaccio-
nes locales se establecen en dos niveles: una, entre los propios entes loca-
les y otra multinivel, entre diversos agentes gubernamentales o no.
Paralelamente a ello, como es sabido, los contextos dominados por cultu-

ras administrativas muy rgidas impiden el pleno desarrollo de las innume-
ras posibilidades de interaccin de los gobiernos locales con los ms va-
riados actores.
Sabemos que cambiar estos escenarios no resulta una tarea sencilla, por-
que exige rupturas profundas con los patrones actuales de desarrollo eco-
nmico, de comportamiento social, de enfoque y gestin de los proble-
mas, en fin, requiere una transformacin integral de la realidad vigente.
Creemos, as, que al explorar otras formas de gobierno de carcter flexi-
ble, inclusivo e integrador, avanzamos hacia la construccin de entornos
favorables al florecimiento de prcticas que posibiliten el efectivo buen
gobierno.
Conocemos las limitaciones de los aportes del campo emprico de las

A21L, por tratarse de iniciativas muy novedosas, y por ende, se mueven
en un terreno donde muy poco se ha construido. Sin embargo, si nos per-
mitimos la experimentacin y lo nuevo, nos capacitamos para el aprendi-
zaje y para la innovacin, y esto por cierto, nos ofrecer posibilidades pro-
misoras.
V. BIBLIOGRAFA
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goberna 325
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326 goberna
HACIA UN NUEVO DISEO DE GOBERNABILIDAD
GLOBAL/LOCAL POSTNACIONAL
Jos Vargas Hernndez

M.b.a; pH.D. Centro Universitario del Sur.
Universidad de Guadalajara. Mxico
Sumario: I. Introduccin. II. Concepto de Gobernabilidad. III. Un nuevo diseo de gober-

nabilidad econmica global. IV. Gobernancia local. V. Gobernabilidad democrtica
de los gobiernos locales: A) Gobernabilidad democrtica; B) Gobernabilidad democr-
tica como grado de gobierno; C) Gobernabilidad democrtica en latinoamrica.
VI. Discusin. VII. Bibliografa
RESUMEN
Este trabajo se propone analizar los nuevos diseos de gobernabilidad global post-
nacional y gobernancia local a partir de una conceptualizacin de gobernabili-
dad. Se analiza tambin las caractersticas de la gobernabilidad democrtica de
los gobiernos locales y se hace especial nfasis para el caso de Latinoamrica. En
la discusin se avanza la nocin de que en la complejidad e incertidumbre de los
entornos actuales, el sistema de gobernabilidad debe ser lo suficientemente flexi-
ble para dar oportunidad a que se expresen las expectativas y se resuelvan los
conflictos de intereses entre los diversos actores estratgicos.
Por lo tanto, la discusin de la democracia postnacional es una discusin que nos

compete a todos los ciudadanos y no nada ms a quienes la imponen en nuestro
espacio como una forma dominante de gobernabilidad. La flexibilidad de un siste-
ma institucional para aplicar y adaptar las reglas y procedimientos es el principal
sustento para garantizar la gobernabilidad en ambientes turbulentos, dinmicos,
de alta complejidad e incertidumbre.
PALABRAS CLAVE
Diseo de gobernabilidad, gobernabilidad global, gobernabilidad postnacional,

gobernancia.
goberna 327
I. INTRODUCCIN
La ola democratizadora de las ltimas dcadas requiere la precisin con-

ceptual de gobernabilidad local entendida como capacidad de coordi-
nacin y accin del gobierno local para dirigir una sociedad como co-
lectivo, es decir, la accin misma de gobernar mediante las decisiones de
los representantes polticos y gobernantes.
El anlisis del fenmeno de la globalizacin econmica y su impacto en

las formas de gobernabilidad se hace bajo los enfoques por dems insufi-
cientes del neoliberalismo, el globalicrtico, desde la perspectiva de la in-
tegracin regional, sus interacciones con las ubicaciones locales y el n-
fasis en lo intergubernamental de la regulacin de polticas de globaliza-
cin econmica.
SALDOMANDO (2002) sintetiza la tendencia terico metodolgica que tiene la

gobernabilidad a partir de que la corriente neoliberal que impone como
agenda los derechos del mercado y las polticas de desregulacin en un
marco de normatividad transnacional. La preeminencia del mercado
mximo se combin con Estado y democracia mnima, cada vez ms re-
ducida a hacer funcional el Estado y el sistema poltico a la gestin de las
reformas necesarias a la desregulacin y a la extensin del mercado.
II. CONCEPTO DE GOBERNABILIDAD
Entre el enfoque neoinstitucionalista y el de regulacin democrtica

emerge el concepto de gobernabilidad como una relacin existente en-
tre los procesos de libre mercado y los procesos de la democracia. De
acuerdo a la teora neoinstitucional de la economa, el subdesarrollo es
resultado de las fallos del Estado para proveer las estructuras de gover-
nance necesarias para garantizar las instituciones que apuntalan el desa-
rrollo de los pueblos.
La gobernabilidad trasciende los meros problemas de la accin guberna-

mental para proyectarse como un atributo social con capacidad para
delinear y dirigir un proyecto de desarrollo. Las disfunciones de la demo-
cracia deslegitiman la autoridad, sobrecargan y desequilibran la accin
gubernamental, fragmentan los partidos polticos y estimulan el parro-
quialismo nacionalista e inciden en la falta de gobierno y puntualizan la
necesidad de governance o gobernanza (PRATS, 2001) para lograr la go-
bernabilidad. Gobernabilidad y governance son dos conceptos interrela-
cionados, pero con significados diferentes. La Nueva Economa Institucio-
nal da origen al trmino gobernabilidad en referencia a las instituciones
que la sociedad debe poseer a fin de monitorizar las reglas del juego.
328 goberna
La gobernabilidad segn KAUFFMAN (2000) es un concepto clave en el do-
minio de las libertades pblicas y se revela indispensable a los ciudadanos
que desean pronunciarse sobre la accin del Estado. Es un concepto re-
almente multidimensional que es necesario hacer operacional.
La gobernabilidad es inherente al funcionamiento del Estado y se refiere a

la calidad y tipo de las instituciones, de las polticas y de los arreglos socia-
les que orientan la evolucin del pas.
Gobernabilidad es la capacidad poltica de gobierno para intermediar

intereses, garantizar la legitimidad y gobernar. La gobernabilidad se rela-
ciona con el ejercicio del poder del gobierno. Para WILLIAMSON (1998:76) la
gobernabilidad consiste en los medios para lograr el orden en relacin a
los conflictos que amenazan las oportunidades para la obtencin de be-
neficios mutuos en las transacciones, consideradas como las unidades de
anlisis. De acuerdo a PRATS (2000), un concepto ms elaborado de go-
bernabilidad exige el desarrollo de conceptos tales como actor estratgi-
co, reglas y procedimientos de ejercicio de autoridad, orden pblico y la
consideracin normativa o meramente positivo del trmino.
Por lo tanto, el concepto de gobernabilidad implica la correcta aplica-

cin de las reglas y procedimientos en la solucin de conflictos para man-
tener el orden pblico general. As, el concepto de gobernabilidad asu-
me el conflicto entre actores como una dimensin fundamental sin la que
no sera posible interpretar la dinmica de las reglas, procedimientos o fr-
mulas llamadas a asegurar la gobernabilidad en un momento y en un sis-
tema sociopoltico dados.
Este concepto normativo considera a la gobernabilidad como una condi-

cin necesaria y no suficiente para la produccin de desarrollo.
Entre los proponente de los enfoques al control y los acercamientos cola-

borativos a la gobernabilidad hay tensiones que van en aumento, princi-
palmente debido a la coexistencia entre democracia y autoridad.
El elemento clave de la gobernabilidad es la democratizacin del cono-

cimiento y entendimiento de mecanismos complejos sociales, econmi-
cos y de bienestar y la desmitificacin de las alternativas polticas disponi-
bles a los representantes electos (NATH, 2000). La transferencias de conoci-
mientos y experiencias fortalece a la sociedad civil y les otorga
capacidad y autonoma para ejercer sus funciones en las nuevas formas
de gobernabilidad.
La calidad de la gobernabilidad est determinada por los procesos de

institucionalizacin, el tiempo que estn en vigencia las normas y procedi-
mientos y la capacidad que tenga para la resolucin de conflictos. La
goberna 329
evaluacin de la gobernabilidad se relaciona con la calidad de los mo-
dos de desregulacin y que incluyen la calidad del funcionamiento de
las instituciones y de las normas en un ambiente democrtico, transparen-
te e ntegro (SALDOMANDO, 2002). Las instituciones, polticas y arreglos socia-
les como modos de regulacin son interactivos entre s, de tal forma que
se refuerzan mutuamente, a tal punto que estn en estrecha relacin
como componentes de la gobernabilidad.
Una sociedad dispuesta a aceptar las decisiones de gobernantes y del sis-

tema poltico y sus productos, dentro de las reglas institucionales, constitu-
ye el mejor indicador de la gobernabilidad alcanzada. La toma de deci-
siones debe realizarse al ms cercano nivel de la poblacin involucrada.
Por lo tanto, la gobernabilidad es un atributo de la sociedad.
La sustentabilidad de la gobernabilidad est relacionada con los procesos

acumulativos en la construccin de modos de regulacin y en las capaci-
dades de aplicacin, es decir, segn SALDOMANDO (2002), de la capacidad
de generar polticas, instituciones y arreglos sociales con impactos en las
condiciones estructurales. La sustentabilidad de la gobernabilidad depen-
de de las reglas y procedimientos que mantienen el orden del sistema insti-
tucional sociopoltico. La debilidad de las instituciones econmicas y socio-
polticas limitan la sustentabilidad de la gobernabilidad del sistema social.
Desde una visin Estado-cntrica en donde los gobiernos tienen un papel

predominante, la gobernabilidad es provista por una sociedad influida
por redes organizacionales de grupos de inters, como los iron triangles o
tringulos de hierro y, los issue networks o redes temticas, debilitan el pa-
pel de la gobernabilidad Estado cntrica y contribuyen a centrar la go-
bernabilidad en la sociedad civil misma, lo cual puede predeterminar la
agenda poltica de los gobiernos.
La participacin de las instituciones y los actores en las situaciones polti-

cas locales crean las condiciones necesarias para un nuevo diseo de los
arreglos institucionales que faciliten la gobernabilidad. En esencia, todo
contenido de gobernabilidad implica acciones de naturaleza poltica. En
este sentido, la gobernabilidad de un sistema social mantiene su estabili-
dad poltica. La gobernabilidad de la sociedad est en riesgo por los pro-
cesos de informalizacin de la poltica democrtica que ha modificado
los vnculos de lealtad entre el Estado y la ciudadana.
III. UN NUEVO DISEO DE GOBERNABILIDAD ECONMICA GLOBAL
La gobernabilidad de la sociedad presenta desafos en todos los niveles:

global, internacional, regional, nacional y local en las reas econmicas,
polticas, sociales, culturales, etc.
330 goberna
Con el desmantelamiento de la economa social del modelo del Estado
de Bienestar, el nuevo modelo de Estado neoliberal se torna intervencio-
nista y regulador para proteger los grandes intereses hegemnicos de las
grandes corporaciones transnacionales y sus aliados, los Estados imperia-
les, siempre contando con el apoyo sumiso de las lites gobernantes loca-
les. En realidad, puede afirmarse que las grandes corporaciones estn sus-
tituyendo la gobernabilidad que estn perdiendo los Estado-nacin y or-
ganismos multilaterales.
Los imbalances de poder entre los Estados pequeos y las grandes corpo-
raciones transnacionales necesitan ser regulados globalmente. Estas cor-
poraciones limitan la capacidad de los Estados para regular sus propias
economas y para tomar sus propias decisiones. La concentracin del ca-
pital corporativo limita las oportunidades de desarrollo de las economas
ms dbiles, debilita y socava las bases del poder de los Estados naciona-
les, aumentando las tensiones sociales y por tanto la ingobernabilidad de
las sociedades. Las sociedades son ms cohesivas y plurales a medida
que se alejan de la gobernabilidad reluctante. La gobernabilidad reluc-
tante se caracteriza por la nula o poca presencia del Estado, por un con-
trol difuso territorial y por una diversidad de fuerzas que pretenden legiti-
mar la autoridad.
ROBINSON (2000) explora tres proposiciones interrelacionadas en la concep-

cin materialista del Estado, que describe como la emergencia de un Es-
tado transnacional que tiene su base en la formacin transnacional de
clases, la transformacin del Estado-nacin y la institucionalizacin de
una nueva relacin de clases entre el capital y el trabajo global.
Esta tendencia de transformacin regional econmico-poltica y social re-

configura las funciones del Estado y sus capacidades de gobierno que
responde al colapso de la gobernabilidad que proporcionaron las ya de-
cadentes instituciones de BRETTON WOODS. Pero tambin muchos de los es-
fuerzos de globalizacin se han estrellado bajo el peso de una coordina-
cin de necesidades no satisfechas, desde la quiebra del sistema de BRET-
TON WOODS, el cual produjo un vaco de gobernabilidad internacional
rpidamente ocupado por los mercados financieros y las organizaciones
transnacionales y multinacionales.
Si bien la gobernabilidad de la globalizacin econmica avanza, la go-

bernabilidad poltica se rezaga en muchos Estados porque se encuentra
con limitaciones institucionales, sociales y de cultura poltica que inciden
en verdaderas crisis de capacidades, las deficiencias tecnolgicas que
debilitan la legitimidad de los procesos de globalizacin y la irresponsabili-
dad para asumir los costos relacionados.
goberna 331
La globalizacin dinamiza y complica los arreglos de identidades cultura-
les, reconfigura la geografa de los territorios y reinventa la gobernabili-
dad. Las fronteras territoriales de los Estados nacin son derribadas por los
inminentes procesos de globalizacin, haciendo casi imposible mantener
su autonoma y soberana sobre sus propias instituciones. Sin embargo, SAS-
SEN (1995) argumenta que la globalizacin ha transformado el significado
y los lugares de la gobernabilidad de las economas. La tecnologa tiene
un impacto directo en los costos de gobernabilidad en las distancias.
Para el anlisis de gobernabilidad se requiere el mapeo de las relaciones

complejas y diversas de los actores estratgicos. Cuando los jugadores so-
ciales buscan las ventajas a cualquier costo y a corto plazo convierten en
disfuncionales los procesos de desarrollo y las soluciones se encuentran en
la gobernabilidad. El xito de la gobernabilidad depende de la calidad y
contenido de los procesos de decisiones. Una gobernabilidad responsiva
depende de los procesos de entendimiento mutuo de las definiciones de
la realidad, motivaciones e intereses que tienen los diferentes actores in-
volucrados en procesos de interacciones.
Obviamente, el diseo de las estructuras de gobernabilidad permite ma-

yor transparencia en la solucin de los conflictos sociales, econmicos y
polticos. Las estructuras de gobernabilidad global son factores exgenos
en la economa global porque dan sustento a marcos normativos para las
instituciones multilaterales, las grandes corporaciones transnacionales y
multinacionales, los Estados nacionales, las cuales tienen impactos direc-
tos sobre las regiones y las localidades. Estos impactos demuestran las in-
terrelaciones existentes entre los niveles globales, regionales, nacionales y
locales y dejan en entredicho el modelo estratificado.
Pero los procesos de globalizacin econmica empujados por la compe-

tencia abierta de los mercados globales bajo el modelo neoliberal de de-
sarrollo, desafan las formas de gobernabilidad institucional local de los Es-
tados nacin, presionan para la liberalizacin y desregulacin de los siste-
mas econmicos y financieros, promueven la privatizacin de amplios
sectores de empresas pblicas e instituciones de investigacin y educa-
cin superior, adaptaciones de polticas ambientalistas y sociales, etc. Sin
embargo, la autorregulacin propuesta por el sistema capitalista en for-
ma de desregulacin que reduce las funciones del Estado al mnimo a
partir de la idea de que el gobierno slo debe hacer lo imprescindible, ha
sido solo una fantasa. Los fundamentos para el desarrollo estratgico de
la gobernabilidad institucional se encuentran en los trabajos sobre inge-
niera social de POPPER, las diferenciaciones entre sociedad y organizacio-
nes de HAYEK y el enfoque de cambio basado en las instituciones de NORTH.
La conexin entre los procesos de globalizacin econmica y la goberna-

bilidad se relaciona con la presin que la globalizacin pone sobre las na-
332 goberna
ciones en trminos de competitividad, la cual puede ser mejorada por los
gobiernos mediante el incremento de la eficiencia de las instituciones de
gobierno locales capaces de trasladar en los mejores servicios sociales a
la ciudadana en retorno de sus aportaciones fiscales.
La gobernabilidad de la economa global tiene una doble dimensin. Por

un lado, las interrelaciones entre las grandes corporaciones transnaciona-
les con la normatividad de las organizaciones multilaterales en los merca-
dos globales y por otro lado, las estructuras intergubernamentales interac-
cionan con cadenas globales de valor agregado formada por los clusters
en localizaciones regionales y locales.
Esta gobernabilidad global no es democrtica ni tampoco efectiva por-

que es ejercitada por un grupo minoritario cuyos intereses econmicos y
financieros se multiplican a escala mundial. El Banco Mundial, el Fondo
Monetario Internacional y la Organizacin Mundial del Comercio deben
ser solamente una parte de un sistema ms amplio de gobernabilidad
que busque fortalecer sus acciones mediante la aceptacin democrti-
ca y la legitimidad de la participacin de todos los intereses involucra-
dos, garantizados por una accin coordinada y coherente al nivel inter-
nacional.
La interactividad de las relaciones entre las empresas y su entorno institu-

cional formado por estructuras de gobernabilidad y redes de meso-eco-
nomas guiados por una empresa lder, constituyen la base de la competi-
tividad sistmica de regiones completas mediante la formacin de cade-
nas de valor agregado en sus mltiples operaciones de produccin,
distribucin y consumo.
Las cadenas globales de valor agregado tienen como soporte una com-
pleja diversidad de estructuras de gobernabilidad que van ms all de la
simples transacciones comerciales, tal como HUMPHREY y SCHMITZ (2001:7) ar-
gumentan: Las estructuras de gobernabilidad encadenadas constituyen
las relaciones y los mecanismos por medio de los cuales se consigue la
coordinacin de la cadena ms all del mercado.Estas cadenas globa-
les de valor agregado permiten la coordinacin de relaciones comercia-
les intra-firmas y entre empresas jurdicamente separadas.
Por lo tanto, en los contextos de las formas y estructuras de gobernabili-

dad global de los mercados que interacciona con la gobernabilidad lo-
cal, se integran en procesos de globalizacin econmica los emplaza-
mientos y clusters locales y regionales. Por otro lado, estos emplazamien-
tos tienen que sujetarse a las reglas y estndares impuestos por los actores
que integran las denominadas redes de gestin pblica y redes de intere-
ses privados, tales como las organizaciones no gubernamentales. En las
redes de gestin poltica global interaccionan actores privados y pblicos
goberna 333
que forman estructuras horizontales de cadenas globales de valor agre-
gado y constelaciones transnacionales con estructuras multiniveles, que
como formas de governance influyen en los flujos transfronterizos de inver-
sin, tecnologa, produccin, distribucin y consumo.
Estos nuevos arreglos de produccin econmica orientados por empresas

con alcances globales alteran las estructuras institucionales nacionales de
gobernabilidad econmica, poltica y social para ceder facultades a las
instituciones de gobernabilidad global, tales como las instituciones finan-
cieras internacionales y a redes de organizaciones no gubernamentales
que maniobran negociaciones de normatividad ambiental y social.
Bajo este nuevo arreglo geoeconmico global, la gobernabilidad centra-

da en el Estado nacional que no resiste los embates de los procesos de
globalizacin econmica pierde control en sus fronteras territoriales sobre
los flujos econmicos, financieros y tecnolgicos en sus fronteras territoria-
les para dar lugar a procesos de dependencia-interdependencia. El Esta-
do nacional democrtico, como la institucin originaria del orden consti-
tucional, tiene un importante papel en la formulacin y el mantenimiento
de la divisin del trabajo de la gobernabilidad entre los diferentes niveles,
internacional, regional, nacional y local.
Sin embargo, muchos de estos Estados nacionales no son democrticos o

su sistema democrtico es imperfecto, otros son pobres, con niveles altos
de desigualdad social, injusticias, o bien no cuentan con las instituciones
apropiadas que garanticen las bases para el establecimiento de la go-
bernabilidad nacional y para la extensin a la gobernabilidad internacio-
nal. No obstante, la nacin concita la sensacin de lealtad emotiva que
facilita los procesos de gobernabilidad de los pueblos que no pueden lo-
grar entidades mayores como la humanidad, el continente o la comuni-
dad lingstica.
Muchos de los componentes de la globalizacin econmica no fortale-

cen el sistema de gobernabilidad interestatal y gestin global de las crisis
financieras, pero s debilitan los sistemas de gobernabilidad del Estado-na-
cin. En sustitucin de este sistema de gobernabilidad interestatal se pien-
sa en un sistema de gobernabilidad que est centrado en el Estado. Por
lo tanto, surge la urgente necesidad de acondicionar el entorno nacio-
nal. Por ejemplo, una desregulacin selectiva en vez de una desregula-
cin total en todas las reas puede significar que el Estado mantiene la
gobernabilidad.
Los resultados de una mala gobernabilidad global se muestran en los

efectos negativos que estn causando la degradacin ambiental, el in-
cremento de la violencia y actos de terrorismo, consumo de drogas y es-
tupefacientes, limpieza tnica, aumento de los flujos migratorios, etc. Los
334 goberna
mecanismos de gobernabilidad global existentes perpetan las formas de
dependencia y explotacin de los pases subdesarrollados por los pases
ms desarrollados. Las instituciones de la economa global necesitan para
su legitimacin poltica y socia, solucionar dentro de un sistema democr-
tico los problemas de los efectos distributivos sociales y ambientales perni-
ciosos que provoca, asegurando la primaca de los gobiernos nacionales
y locales como los pilares de la gobernabilidad econmica global.
No obstante, otros investigadores como LINDERT and WILLIAMSON (2001) de-

fienden a la globalizacin como la causa principal de las crecientes desi-
gualdades y culpan a los gobiernos antidemocrticos y con deficientes
sistemas de gobernabilidad y administracin pblica. El reto ms grande
que enfrentan las instituciones de gobernabilidad internacional es revertir
las tendencias de desigualdad creciente entre los diferentes pases y ha-
cia el interior de los mismos, que caracterizan a los procesos actuales de
globalizacin econmica. Un mundo ms multipolar requiere resolver el
problema de la creacin de instituciones de gobernabilidad multinivel,
global, internacional, nacional, local y regional, de tal forma que manten-
ga la estabilidad continua que allane los perodos de disparidades y desi-
gualdades de poder.
El sistema de gobernabilidad econmica global requiere de una reforma

de sus instituciones, de una postura ms inclusiva para el debate y nego-
ciacin de los asuntos econmicos que ms preocupan a todos, en don-
de no se acepte la influencia directa de organismos proclives a la defen-
sa de los intereses de proyectos de lites econmicas hegemnicas. Las
alternativas son claras: o establecer mecanismos de gobernabilidad glo-
bal y gestin internacional de las crisis financieras o dejar la responsabili-
dad de la gobernabilidad y de proteccin a cada Estado-nacin de
acuerdo a sus propias caractersticas. Un primer frente se enfoca a consi-
derar la gobernabilidad del Estado nacin como rebasada por la globali-
zacin econmica, y un segundo frente que sigue considerando que el
Estado nacin no solo retiene sus funciones reguladoras, sino que conti-
na siendo el principal promotor del desarrollo y el soporte de las relacio-
nes internacionales de los pueblos.
La solucin a un problema que aqueja a toda la villa global tiene que

partir de un sistema de gobernabilidad internacional, como por ejemplo,
de las Naciones Unidas. Sin embargo, la misma Organizacin de las Nacio-
nes Unidas no tiene ejercicio democrtico de gobernabilidad internacio-
nal. Los organismos internacionales existentes reorientan sus funciones y se
crean otros para la gestin y la gobernabilidad transnacional. Las capaci-
dades se enfocan la atencin en la importancia de reconciliar las tareas
institucionales a nivel nacional y el diseo de instituciones de gobernabili-
dad internacional en forma que produzcan efectos de suma positiva.
goberna 335
La gobernabilidad internacional necesita de la fortaleza democrtica de
los Estados nacionales. Las prcticas de la democracia de los Estados na-
cin son importantes para extender la gobernabilidad internacional me-
diante una legitimidad ampliada de las instituciones. Las polticas de com-
petencia, por ejemplo, han sido de carcter de gobernabilidad econmi-
ca nacional ms que internacional.
Son los gobiernos nacionales quienes bajo un esquema de cobertura in-

tergubernamental y multilateral, los responsables de resolver los proble-
mas de gobernabilidad mediante la delegacin de competencias a las
instituciones y organismos internacionales. De hecho, las transformaciones
en las competencias y funciones del Estado nacin ha dado lugar a que
tambin se presente una nueva formulacin de competencias y funcio-
nes en los dems niveles de gobierno, sobre todo los locales y municipa-
les. Es por lo tanto un problema de gobernabilidad ms que de adminis-
tracin pblica que requiere la redefinicin de las funciones del Estado y
de la sociedad civil. Sin embargo, a pesar de las proposiciones del papel
declinante del Estado, todava se requiere de la gobernabilidad y del de-
sempeo de las funciones del Estado-nacin.
El Estado como articulador de la gobernabilidad en las esferas econmi-

cas, sociales y polticas est en constantes transformaciones discontinuas
conforme a un nuevo diseo neoliberal. La economa neoinstitucional de-
muestra las deficiencias e incapacidades del Estado como mecanismo
de gobernabilidad y coordinacin que garanticen los acuerdos y com-
promisos sobre la propiedad. Las normas bsicas y las formas de regula-
cin se refuerzan mutuamente con el Estado de Derecho y con las estruc-
turas institucionales integradas por las redes de los actores polticos estra-
tgicos y por el conjunto de las polticas pblicas, econmicas, sociales,
etc.
Los intergubernamentalistas enfatizan los aspectos normativos y fcticos

de las estructuras y polticas de gobernabilidad econmica global emiti-
das por las instituciones y organizaciones multilaterales que configuran el
marco macroeconmico para la accin de los agentes econmicos en
sus diferentes localizaciones, considerando las posibilidades de ejercicio
de soberana interna en el diseo de polticas de integracin regional. Es
decir, ya que la tesis de la gobernabilidad global tendra muchos obst-
culos para establecerse, la gobernabilidad internacional tiene que surgir
a partir de los mismo Estados-nacin. La apertura y la integracin econ-
mica reduce los costos de transaccin en los mercados nacionales y los
costos de integracin poltica mediante la formulacin e implantacin de
polticas que se orientan a homogeneizar las diferencias individuales, por
lo que la democracia funciona mejor en los Estados pequeos. Cuanto
ms grande es un Estado tiende a ser ms heterogneo.
336 goberna
Para los proponentes del intergubernamentalismo, el diseo institucional
de las nuevas formas y estructuras de gobernabilidad del orden econmi-
co global se concentra en la fundacin, consolidacin y participacin de
organismos multilaterales creados y controlados por los Estados nacin
como los actores principales, sin considerar la participacin de los actores
privados. La institucionalizacin de los indicadores de gobernabilidad glo-
bal debe sealar las fortalezas y debilidades que los diferentes Estados-
nacin muestran en la democratizacin de procesos de decisiones eco-
nmico-sociales.
Como alternativa a la controversia entre los neoliberales que procuran

ms mercado y los intergubernamentalistas que buscan una mayor parti-
cipacin del Estado, surgen las estructuras de redes de las sociedades
que involucran en su diseo las estructuras de los mercados, los actores
privados (organizaciones no gubernamentales, empresas, clusters, redes
de gestin poltica, etc.) y los Estados en nuevas formas de gobernabili-
dad, tales como las interacciones entre los emplazamientos locales, na-
cionales y globales, las alianzas trans-locales.
La regulacin intergubernamental adquiere la forma de una globalizacin

macropoltica cuando los Estados nacionales delegan competencias y so-
berana a los organismos multilaterales en los que operan una estructura
de gobernabilidad quasi jerrquica y una forma basada en la negocia-
cin intergubernamental. La importancia que para los intergubernamenta-
listas adquieren la governance local y regional como base de las normas
globales y la competitividad en los procesos de integracin econmica, se
fundamenta en las interacciones locales del mercado, el Estado y los ac-
tores sociales.
IV. GOBERNANCIA LOCAL
La gobernabilidad tiene varias dimensiones entre las cuales se cuentan la

poltica, econmica, social, cultural, etc., las cuales se presentan en dife-
rentes escalas: local, regional, nacional y global. El trmino gobernancia
se refiere a las acciones y funciones del gobierno como un modo de go-
bierno o una forma de gobernar, es decir, una forma de la gobernabili-
dad. El mbito local es el espacio territorial y cultural para la interrelacin
ciudadana de los diferentes actores econmicos, sociales y polticos. La
lgica territorial de la gobernabilidad, tambin denominada como go-
bernancia del territorio, delimita el espacio de aplicacin en trminos
como gobernabilidad local o regional.
goberna 337
Necesidades de evidencia emprica para documentar relaciones entre
problemas y resultados y los modos de regulacin integrando la
variable territorial de Saldomino (2001)
Territorio Reduccin Pluralismo Respuesta Modo de Impacto

de Integracin institucional regulacin
desigualdad poltica Demandas
y conflictos
Pol Inst ES P
As R
Comunidad
Local
Regional
Nacional
Fuente: SALDOMINO (2001).
Pol: Polticas. Ins, Instituciones. AS, Arreglos sociales. ES, Espacio territorial. P, Procesos. R,
resultados.
Por lo tanto, la gobernabilidad de la sociedad presenta desafos de coo-

peracin para la regulacin en todos los niveles: global, internacional, re-
gional, nacional y local en las reas econmicas, polticas, sociales, cultu-
rales, etc. Por ejemplo, las contribuciones de la gobernabilidad en los
acuerdos de cooperacin internacional han crecido pero sin progresos
sustantivos en los soportes operacionales y con fuertes diferencias sobre
los contenidos (SALDOMANDO, 2002). Hay una falta de coherencia de los di-
ferentes tipos de acuerdos estructurados en una jerarqua entre los que
sobresalen los elaborados entre la OMC y otros organismos internaciona-
les, lo que se requiere de un cambio de gobernabilidad en el sistema
econmico internacional.
El Estado nacin es la fuente original de la gobernabilidad y la democra-

cia y representa, por lo tanto, el cuerpo poltico del complejo sistema de
gobernabilidad porque tiene la capacidad de legitimar a las agencias
supranacionales y, adems, tiene la capacidad soberana para distribuir
el poder dentro de su territorio nacional dando lugar a la gobernabilidad
interna. Las instituciones y agencias supranacionales creadas y sostenidas
por los pases ricos tratan de establecer una gobernabilidad internacional,
pero solamente responden a los intereses de quienes las apoyan y ante
quienes rinden cuentas y son responsables, nunca ante los pases pobres.
As, el Estado nacin es el organismo poltico central en el complejo siste-
ma de gobernabilidad porque otorga legitimidad a las agencias suprana-
338 goberna
cionales y distribuye el poder hacia el interior. Pero es urgente reemplazar
las viejas y obsoletas instituciones.
La nueva gobernabilidad supranacional que se ejerce en las estructuras

de poder Internacionalizadas implica un orden basado en acuerdos ne-
gociados para la coordinacin de polticas normativas y estrategias de
desarrollo econmico, social y poltico conjunto que supere el impulso
cautivador de los grandes intereses que buscan sus ventajas y beneficios.
Criterios sobre la definicin del campo de la gobernabilidad, la

contribucin nacional y la de cooperacin segn Saldomando (2002).
CAMPO DE LA NACIONAL COOPERACIN

GOBERNABILIDAD
Un problema poltico Diagnstico nacional Evaluar condiciones y
del pas. condiciones de ejecucin prioridades.
Diagnstico adecuado
Situacin problema Elaboracin de: Identificacin de demanda

Hiptesis de intervencin Programas, Polticas Identificacin de acciones
acciones Procesos Arreglos sociales Identificacin de procesos
e institucionales y actores.
No sustituirse
Compromisos Condiciones locales Consideracin de condiciones

Estrategia resultados locales
Flexibilidad sobre la estrategia
Acuerdo sobre objetivos y resulta-
dos
Interrogar las acciones Establecer criterios Acordar los criterios
Resultados y evaluacin Criterios de resultados Acordar criterios

informacin emprica Evaluacin de informacin emp-
rica
Fuente: Saldomando (2002).
Las relaciones de cooperacin que sustentan una buena gobernabilidad

son promovidas mediante la eficiencia adaptativa y el aprendizaje social.
Por lo tanto, es necesario que exista coherencia y agregacin entre los di-
ferentes niveles, en donde las acciones nacionales deben tener corres-
goberna 339
pondencia con las decisiones locales y estar respaldadas por acuerdos in-
ternacionales.
reas de apoyo de la cooperacin para la regulacin segn

SALDOMANDO (2002)
MODOS DE REGULACIN: REAS DE APOYO IMPACTOS EN
RELACIN ENTRE ESPECFICAS
Instituciones Acceso y cobertura de REDUCCIN DE

bienes pblicos DESIGUALDADES E
Sistemas de evaluacin INTEGRACIN POLTICA
integral
Formacin recursos humanos RESPUESTA
Desarrollo institucional INSTITUCIONAL A LAS
Misin sectorial de las DEMANDAS Y A LOS
instituciones CONFLICTOS
Sistemas de informacin CALIDAD DE LA
Rendimiento democrtico RELACIN
(demandas, conflictos) ESTADO SOCIEDAD
Polticas Elaboracin de polticas en:

Democratizacin
Estado de Derecho
Derechos individuales
Derechos sociales
Reduccin de desigualdades
Marcos normativos e incentivos
Arreglos sociales Desarrollo organizativo y tcnico

de actores sociales
Instancias de negociacin local
y nacional
Apoyo a la masa crtica
Mecanismos y medios de consulta
y divulgacin
Evaluacin de impactos
Fuente: SALDOMANDO (2002).
El desafo de la globalizacin no es detener la expansin de los mercados

globales sino encontrar las reglas y las instituciones de una governance
mejor local, regional, nacional y global para preservar las ventajas de
los mercados y la competencia global pero tambin para proveer los re-
cursos comunitarios y medioambientales suficientes para asegurar que la
340 goberna
globalizacin trabaja para la gente y no solo son reglas, instituciones y
prcticas establecidas que sientan los lmites y los incentivos para el com-
portamiento de los individuos, las organizaciones y las empresas (MARTNEZ,
1999, citada por PRATS, 2001). La governance, no se refiere solo a las orga-
nizaciones gubernamentales porque enmarcan y entrelazan una serie in-
terdependiente de actores que comprende los gobiernos, los actores de
la sociedad civil y el sector privado, tanto en el mbito local, nacional e
internacional (PNUD, 1997, citado por PRATS, 2001).
Es esencial que la democracia y la transparencia estn igualmente orga-

nizadas a nivel popular en los niveles locales afectados por las interven-
ciones de las Instituciones Financieras Internacionales. La informacin ha-
cia las sociedades locales debe ser sistemtica. Las intervenciones de las
Instituciones Financieras Internacionales deben ser objeto de debate y de
la intervencin parlamentaria nacional. Esto significa poner en tela de jui-
cio el actual sistema de condicionalidades contrarias a la idea de coope-
racin como tambin al restablecimiento del equilibrio entre los desigua-
les vnculos existentes entre pases ricos y pases en desarrollo. Las condi-
cionalidades de la cooperacin son perversas porque atan los destinos
de los pueblos a una relacin de dependencia al desincentivar la capa-
cidad para solucionar los propios problemas.
STIGLITZ (1998) argumenta la nocividad de las prcticas de condicionalidad

diciendo que En vez de aprender cmo razonar y desarrollar capacida-
des analticas, el proceso de imponer condicionalidades socava tanto los
incentivos para adquirir esas capacidades como la confianza en la habili-
dad de usarlas. En vez de implicar a amplios segmentos de la sociedad
en el proceso de discusin del cambio incentivando con ello el cambio
en el modo de pensar refuerzan las relaciones jerrquicas tradicionales.
Se conjetura que las organizaciones jerrquicas obstruyen la emergencia
de confianza y la cooperacin recproca entre las personas. En vez de
fortalecer a quienes pueden actuar como catalizadores del cambio en
esas sociedades, se demuestra su impotencia. En vez de promover el di-
logo abierto que es central en toda democracia, se argumenta que tal
dilogo es innecesario cuando no contraproductivo
La inviabilidad e incapacidad de los gobiernos locales y municipales para

lograr y mantener la gobernabilidad puede ser alcanzada mediante el
desarrollo de redes voluntarias e informales de solidaridad en programas
de participacin local, de tal forma que se mantenga un equilibrio entre
gobernantes y gobernados. Tambin la solidaridad necesita ser globaliza-
da para contrarrestar los efectos negativos de los actuales procesos de
globalizacin econmica.
Igualmente importante es el papel que desempea el mecanismo coordi-

nador empleado por las autoridades locales tanto en la administracin
goberna 341
de los procesos como en los resultados de la entrega de los servicios por
una tercera institucin (OSBORNE, 1997: 318), tal como puede desprenderse
del anlisis de la tabla siguiente:
TAREA MECANISMO COORDINADOR
Mercado Jerarqua Clan
Identificacin de la Hecho por los equipos Hecho por los comits Hecho por los equipos
necesidad del rea local de los conjuntos de planeacin del rea Local de los DSS
departamentos de local y pasado a nivel y Pasado al grupo de
servicio social (DSS) y municipal y regional. Asesores Departamentales.
pasado a los equipos de
compras locales
y regionales.
Especificacin del Preparado por el equipo Acordado como Acordado con el Equipo
servicio de compras. proyecto con el equipo sombrilla Establecido por
conjunto de planeacin los Departamentos de
municipal. Servicio social.
Eleccin del Ya sea a travs de la Discusiones sostenidas Acordado con el Grupo
Proveedor del Competitividad o de con un grupo amplio de sombrilla Establecido por
servicio procesos de propuestas proveedores internos y los Departamentos de
negociados. externos quienes son Servicio social.
invitados a enviar
propuestas para su
consideracin.
Monitoreo y Indicadores clave Desempeo como Desarrollado por Oficiales
evaluacin del Establecidos en el equipos de rea como de los Departamentos de
servicio. contrato de servicio. parte de la prctica del Servicio social que Forman
trabajo social parte de los Comits
profesional. Administrativos de
los grupos de provisin de
servicios.
Mayor fortaleza del Maximiza la Eficiencia Resalta las habilidades Permite una Respuesta
mecanismo. de los Costos del especialista. flexible a la incertidumbre
del medio ambiente.
Mayor debilidad Incrementa los costos Consumidor del tiempo Puede ser exclusivo
del mecanismo. de transaccin de todas y potencialmente y divisivo.
las partes. demasiado burocrtico
Papel de la red Minimiza los costos de Reduce el consumo del Componente integral del
dentro del los procesos de tiempo y la naturaleza clan.
mecanismo de elaboracin de las inflexible de la
coordinacin. propuestas y jerarqua
evaluacin. burocrtica.
Adaptado de OSBORNE (1997)
342 goberna
La gobernabilidad local tiene como principal componente a las polticas
pblicas diseadas sobre la base de la equidad, la accesibilidad y la par-
ticipacin de los diferentes actores polticos y sociales.
La accin pblica que corresponde a las polticas pblicas se organiza

bajo la lgica territorial referida a un centro y su relacin horizontal y multi-
sectorial en varios espacios geogrficos delimitados por un conjunto de
normas que intentan la cohesin social y que sustentan la gobernabilidad
local mediante formas de gobierno horizontales y no jerrquicas. El capi-
tal social se vincula las formas de cohesin e identificacin social con las
formas de gobierno. La capacidad de respuesta de los gobiernos locales
est asociada a las capacidades de formulacin e implantacin de pol-
ticas pblicas que promuevan el desarrollo econmico mediante un in-
cremento de las contribuciones de las actividades econmicas, polticas
y sociales.
Los pases desarrollados adoptan una estructura del Estado que facilita
una amplia participacin del gobierno local. Las estructuras de goberna-
bilidad local se interrelacionan e interaccionan a travs de las redes trans-
nacionales con la gobernabilidad global que se extiende ms all del
control intergubernamental y del mercado.
El mbito local es el espacio territorial y cultural para la interrelacin ciu-

dadana de los diferentes actores econmicos, sociales y polticos. Sin em-
bargo, en la realidad todos los aspectos de la ciudadana se supeditan a
los programas de crecimiento econmico y recaudacin fiscal municipa-
les, mediante polticas que articulen los esfuerzos locales con los naciona-
les.
Para atender las diferencias locales, bajo un enfoque de federalismo, el

Estado debe formular e implementar polticas diferenciales que conside-
ren sistemas de incentivos a los comportamiento de los actores sociales y
polticos para desactivar la relacin perversa existente entre la clase polti-
ca y el clientelismo y operen como articuladores del desarrollo econmi-
co social local.
La promocin de los procesos de democratizacin debe considerar las

condiciones locales y asegurar su cumplimiento con las actividades que
benefician a los ciudadanos. El concepto de un gobierno por el pueblo
nos remite a preceptos y teoras de participacin, mayoritarismo, repre-
sentacin, republicanismo cvico, eleccin pblica e incluso campaa fi-
nanciera. El modelo mayoritario no es un problema para la democracia
sino una consecuencia de la misma.
Las instituciones mayoritarias que sufren de las cargas de los procesos no

tienen motivos para quejas cuando hacen mal uso del poder acordado
goberna 343
por el sistema de la regla mayoritaria, aunque pareciera que la regla ma-
yoritaria es en s misma no democrtica, por lo que las decisiones va las
mayoras electorales no necesariamente son el camino para el buen go-
bierno, el cual se desarrolla mediante mecanismos que permiten a la so-
ciedad su desarrollo socioeconmico. El reto queda en identificar, definir
e implementar algn tipo de obligacin en el gobierno para aquellos que
no forman parte de las mayoras.
V. GOBERNABILIDAD DEMOCRTICA DE LOS GOBIERNOS LOCALES
La gobernabilidad democrtica de las estructuras institucionales de un sis-

tema econmico, poltico y social facilita las reglas formales e informales
de las redes de interrelaciones entre diferentes agentes y actores estrat-
gicos necesarias para los procesos de toma de decisiones colectivas y re-
solucin de sus diferencias de intereses.
Las relaciones entre el mercado y el Estado pueden ser orientadas por la

gobernabilidad democrtica que sirve de sustento a la gestin social me-
diante la cooperacin de las instituciones nacionales que regulan los me-
canismos de distribucin equitativa de los recursos en las localidades. La
asignacin del gasto pblico, es uno de los problemas que obstaculizan
la gobernabilidad descentralizada en relacin con los conflictos distributi-
vos. Los conflictos distributivos obstaculizan la descentralizacin de la go-
bernabilidad. Las relaciones inversas o trade offs de la delegacin de au-
toridad a la burocracia central para suministrar servicios pblicos en fun-
cin de los objetivos y la relacin costo-eficiencia.
El Estado intervencionista usa el poder para colonizar la sociedad y el Es-

tado neoliberal subyuga a la sociedad al libre juego del mercado, limitan-
do con ello las posibilidades de la sociedad civil para establecer una go-
bernabilidad democrtica. La asociatividad forma parte de las virtudes
de los ciudadanos que participan en la gobernabilidad democrtica y li-
mita los excesos populistas, corporativistas y clientelares de los gobiernos.
La gobernabilidad democrtica recubre mbitos complejos, que en lo

fundamental tiene que ver con la capacidad del pas de producir las re-
gulaciones necesarias para conducir su proceso de desarrollo (SALDOMAN-
DO, 2002).
La gobernabilidad tiene dos connotaciones: como gobernabilidad de-

mocrtica y como grado de gobierno. La gobernabilidad democrtica
se refiere a la forma de hacer gobernable la democracia mediante pro-
cesos regulados por instituciones que dan cauce a la pluralidad de intere-
ses en un mbito de garantas y libertades. La gobernabilidad entendida
344 goberna
como grado de gobierno hace referencia a las percepciones sobre el
desempeo del gobierno que tienen los ciudadanos.
A) GOBERNABILIDAD DEMOCRTICA
En la gobernabilidad democrtica, los actores estratgicos se comportan

ms de acuerdo al modelo de la poliarqua, con la representacin de ac-
tores proporcional a su poder y en donde los actores ms poderosos re-
suelven sus diferencias y conflictos acatando las decisiones emanadas de
los poderes ejecutivo y legislativo designados por voluntad popular me-
diante procesos de eleccin. La gobernabilidad democrtica plantea la
necesidad de analizar el comportamiento de los actores estratgicos en
la resolucin de sus conflictos. Las reglas institucionales deben fomentar la
cooperacin en los procesos de interaccin que facilitan los intercambios
de ideas entre los diferentes actores polticos y sociales, allanando el ca-
mino hacia la gobernabilidad democrtica.
La gobernabilidad democrtica requiere de procesos de toma de deci-

siones y de resolucin de conflictos entre los diversos actores econmicos,
polticos y sociales con base a un sistema de reglas y procedimientos. La
gobernabilidad democrtica, de acuerdo a Prats (2001), presupone la
existencia de democracia que implica procesos de toma de decisiones
de autoridad y la resolucin de conflictos entre los actores estratgicos
que se producen conforme a un sistema de reglas y frmulas. No obs-
tante, la democracia no es condicin suficiente para que exista goberna-
bilidad democrtica.
El sistema poltico que se fundamente en la gobernabilidad democrtica

genera mecanismos de acuerdos y negociaciones sobre la base de un
amplio acceso a la informacin de carcter pblica, lo cual permite am-
pliar las posibles respuestas a la solucin de problemas pblicos.
La recuperacin del poder por la sociedad local consiste en dar a los

procesos democrticos un sentido de gobernabilidad democrtica que
confiera al ciudadano participacin en las decisiones y en la exigencia
de la rendicin de cuentas de las autoridades. Por lo tanto, las descrip-
ciones sobre la declinacin de las capacidades de gobernabilidad y
rendicin de cuentas de los Estados-nacin son parciales. A escala inter-
nacional, el problema de la rendicin de cuentas de la gobernabilidad
se debe a una desarticulacin de mecanismos existentes para la rendi-
cin de cuentas. Al menos, en la gobernabilidad internacional, la rendi-
cin de cuentas (public accountability) y la legitimidad son indirectas
porque responden a compromisos entre los oficiales de las agencias y
goberna 345
los oficiales del gobierno del Estado nacional, los que a su vez respon-
den a los representantes locales.
Tanto una mayor participacin ciudadana y una mayor autonoma de los

gobiernos locales son elementos imprescindibles para consolidar la gober-
nabilidad democrtica entendida como una cualidad de la sociedad
que establece el conjunto de normas que estructuran las interrelaciones
entre los diferentes actores estratgicos sociales y polticos y sus represen-
tantes, para regular los procesos de toma de decisiones as como los me-
canismos para la resolucin pacfica de conflictos.
La gobernabilidad de un sistema social es democrtica cuando adquiere

como caracterstica distintiva que la toma de decisiones de autoridad y
la resolucin de conflictos entre los actores estratgicos se produzca con-
forme a un sistema de reglas y frmulas que son calificadas como demo-
crticas.
La localizacin del espacio pblico de los gobiernos locales permite den-

tro de su mbito de autonoma, la incorporacin de los ciudadanos me-
diante mecanismos de reconocimiento que garantizan su acceso a la in-
formacin, a los procesos de formulacin e implantacin de las polticas
pblicas, al desahogo de agendas de trabajo que promuevan el creci-
miento econmico y el desarrollo social y poltico, al fortalecimiento inter-
no de las capacidades de gobierno y su funcin prestadora de servicios
pblicos, a propiciar los mecanismos de gobernabilidad democrtica de
la organizacin social, etc.
Los mecanismos gubernamentales son necesarios para la persecucin de

ciertos fines que los mecanismos del mercado no pueden lograr. Los me-
canismos de la gobernabilidad existen, slo que no estn integrados en
un sistema coherente formado con componentes que se refuerzan unos a
otros. El Estado, el mercado y la comunidad son mecanismos de coordi-
nacin y gobernabilidad imperfectos, que presentan cada uno diferentes
ventajas y desventajas, pero que se complementan. La creacin de es-
pacios para la toma de decisiones mediante mecanismos de gobernabili-
dad que democrticamente informen del bienestar, de los principios de
derechos humanos, del desarrollo sustentable y del desarrollo social es un
rol importante de la sociedad civil.
B) GOBERNABILIDAD DEMOCRTICA COMO GRADO DE GOBIERNO
De acuerdo a Prats (2001), los conceptos de democracia y gobernabili-

dad son diferentes pero relacionados en donde no se da una sin la con-
currencia de la otra. Un sistema de gobernabilidad autocrtico que cum-
346 goberna
ple institucionalmente con ciertos requerimientos pueden contribuir al cre-
cimiento econmico, por lo que no puede haber crecimiento sin gober-
nabilidad y desarrollo humano sin gobernabilidad democrtica. El desa-
rrollo humano se concreta en sistemas de gobernabilidad que no tienen
relacin necesariamente con las formas democrticas de gobierno.
La capacidad de gobernabilidad en los niveles local y nacional es el pun-

to crucial para la efectividad de los mercados y el crecimiento econmi-
co. Si es as, entonces, la gobernabilidad como un atributo de la sociedad
son consustanciales al desarrollo socioeconmico, es decir, la gobernabili-
dad social fundamenta la institucionalizacin funcional del crecimiento
econmico y el desarrollo social. La interaccin del sistema institucional y
el desempeo econmico toma como referencia los elementos macroe-
conmicos que inciden en la competitividad del sistema econmico y los
mesoeconmicos como las instituciones y su entorno externo, las organiza-
ciones.
WILLIAMSON (1985) y NORTH (1998 y 1990) resaltan la importancia del rol que
las instituciones juegan en el desarrollo econmico y sugieren que la evo-
lucin de las estructuras de gobernabilidad de las instituciones polticas y
econmicas generan ambientes que contribuyen al aumento de la pro-
ductividad y el crecimiento econmico. La propuesta de la dependencia
institucional sostiene que estas son preferidas a aquellas que estn ms
cercas a la mayora original o al diseo de negociacin ms posible. Estos
mecanismos de gobernabilidad existentes en la actualidad, difcilmente
pueden contribuir a lograr un crecimiento econmico, desarrollo y cohe-
sin social mediante el aprovechamiento de oportunidades y eliminacin
de riesgos. Las disfuncionalidades del Estado en el crecimiento econmi-
co y desarrollo social conlleva problemas de gobernabilidad.
La sociologa poltica y el institucionalismo de la ciencia poltica funda-

mentaron conceptualmente la nocin del buen gobierno empujando la
instauracin de procesos de gobernabilidad democrtica y el anlisis de
los procesos de informalizacin de la poltica.
El buen gobierno, esencia de la gobernabilidad democrtica, se centra

en los procesos de formulacin y ejecucin de polticas pblicas creado-
ras y reguladoras de instituciones y mecanismos que permitan a los acto-
res colectivos, acordar, negociar y asumir funciones de vigilancia de la es-
fera pblica. El nuevo modelo de gestin pblica requiere que los proce-
sos de formulacin e implementacin de las polticas pblicas estn
estrechamente vinculados con las capacidades del Estado y sus contribu-
ciones al logro de la gobernabilidad democrtica.
Ciertas formas de gobernabilidad tienen la tendencia a alentar el desa-

rrollo humano, pero esto no es garanta de que la gobernabilidad demo-
goberna 347
crtica lo sustente. Si bien el desarrollo humano implica democracia y go-
bernabilidad democrtica no siempre la gobernabilidad democrtica fa-
vorece el desarrollo humano. La esencia de la tensin entre democracia
y gobernabilidad, de acuerdo a PRATS (2001), estriba en que la goberna-
bilidad requiere la representacin de actores proporcional a su poder
mientras que la democracia ideal requiere la representacin de actores
proporcional a su nmero.
Es sintomtico que la gobernabilidad democrtica se construya sobre

una estructura de instituciones dbiles que no pueden canalizar las de-
mandas de los nuevos movimiento sociales ni concretan acuerdos confor-
me a un proyecto de desarrollo. Por lo tanto, la calidad de la gobernabili-
dad democrtica no solamente est en disparejo con los fundamentos
materiales de la ciudadana sino que estos experimentos democrticos
frgiles tambin estn en peligro porque hacen caso omiso de las expec-
tativas y razonables y legtimas de la poblacin, magnificando la fortaleza
de la clase dominante como resultado de reforzar el papel de las relacio-
nes de poder no institucionalizadas (BORON, 1995).
As, la gobernabilidad democrtica de los gobiernos locales se fortalece

con el ejercicio autnomo de la autoridad para la formulacin e implan-
tacin de sus propias polticas pblicas como respuesta a las demandas
de la ciudadana.
C) GOBERNABILIDAD DEMOCRTICA EN LATINOAMRICA
La crisis de gobernabilidad democrtica en los Estados latinoamericanos

se caracteriza por la disfuncionalidad de las instituciones para solucionar
democrticamente los conflictos y que ponen en evidencia las tensio-
nes existentes entre los requisitos de la democracia y los de la goberna-
bilidad. La gobernabilidad local plantea una problemtica por las crisis
de legitimidad del sistema, las deficiencias econmicas y las inequida-
des sociales.
El sistema capitalista transnacional tiene contradicciones internas que ha-

cen que el Estado latinoamericano de corte neoliberal atraviese por una
crisis de gobernabilidad y legitimidad, debido a que los procesos de glo-
balizacin impulsados debilitan la integracin econmica interna, se pier-
de la capacidad para armonizar los intereses sociales conflictivos y por
tanto, para mantener la cohesin social de los Estados nacionales. La cri-
sis de gobernabilidad resulta cuando los conflictos entre los diversos acto-
res estratgicos tradicionales y emergentes cuestionan el equilibrio institu-
cional del sistema sociopoltico debido principalmente a un deficiente sis-
tema de institucionalizacin de reglas y procedimientos.
348 goberna
El origen de las crisis de gobernabilidad puede proceder, siguiendo a PRATS
(2001), de la incapacidad de las reglas y procedimientos para resolver
problemas de interaccin o de accin colectiva, de una institucionaliza-
cin de reglas y procedimientos dbiles o inadecuados, de la emergen-
cia de nuevos actores estratgicos y del cambio estratgico de actores
poderosos. Las crisis de gobernabilidad pueden ser la oportunidad para
que un sistema sociopoltico establezca un nuevo equilibrio institucional
que aliente su desarrollo. Si bien el desarrollo requiere de gobernabilidad,
no toda forma de gobernabilidad produce desarrollo (PRATS, 2001).
La reforma del Estado Latinoamericano incorpora los principios propues-

tos por el modelo neoliberal tales como delimitacin de funciones, uso de
contratos, reduccin de tamao del Estado, orientacin a los consumido-
res y usuarios, disminucin de intervencin en la economa, control y recu-
peracin de costos, incremento de la capacidad de gobierno o gover-
nance y de la gobernabilidad, rendicin de cuentas, etc. La reforma del
Estado enfatiza las reformas institucionales que fortalecen la gobernabili-
dad con base en un sistema democrtico y de libre mercado (PRATS,
1998). La promocin del buen gobierno y el fortalecimiento de las capaci-
dades legislativas son objetivos especficos de la Reforma.
El programa poltico de gobernabilidad democrtica propuesto para los

estados latinoamericanos a finales de los noventa, se orienta a alcanzar
la estabilidad de las instituciones polticas y sociales a travs del fortaleci-
miento de las organizaciones intermedias entre el Estado y la sociedad ci-
vil, tales como los partidos polticos, con capacidad para eliminar las ba-
rreras existentes entre la sociedad civil y el Estado. Este programa de go-
bernabilidad busca la promocin de la poltica democrtica orientada a
la formacin de una opinin pblica mediante una regeneracin de la
vida ciudadana capaz de encausar los intereses y derechos de la socie-
dad civil que el mismo Estado reconoce.
La falta de gobernabilidad conlleva la amenaza de anomia y desinte-

gracin social. En Amrica Latina, la gobernabilidad democrtica es una
construccin que PRATS (2001) delimita como la que trata de que la transi-
cin y consolidacin democrtica sean gobernables y mejoren el desem-
peo econmico, social y poltico a tal grado que se evite la regresin al
autoritarismo. En Mxico se acepta esta construccin despus del 2000 en
que se convierte en una poliarqua. As, la gobernabilidad democrtica
es una construccin para los procesos de la democracia latinoamericana
que experimentan dificultades para su consolidacin y serias amenazas
de regresin neo-autoritarias.
Los elementos del Programa de Desarrollo de las Naciones Unidas para la

promocin de la gobernabilidad y la democracia en Latinoamrica com-
prenden la consolidacin de la gobernabilidad democrtica ms all de
goberna 349
las elecciones, el fortalecimiento de las instituciones de la gobernabilidad
democrtica, promocin del Estado de Derecho mediante la separacin
de poderes, el apoyo a la sociedad civil con atencin particularizada a
las organizaciones no gubernamentales, grupos de educacin cvica,
centro de estudio y desarrollo de polticas, medios de comunicacin inde-
pendientes y sindicatos (SANTISO, 2002).
La gobernabilidad en Amrica Latina trata de que la transicin a la de-

mocracia y la democracia misma sean gobernables, evite la regresin
al autoritarismo y consolide el sistema democrtico (PRATS, 2001). La go-
bernabilidad democrtica en Amrica Latina requiere la construccin de
una cultura cvica sobre la base de un proyecto de ciudadana participa-
tiva y de integracin de la comunidad nacional que promueva el desa-
rrollo humano.
VI. DISCUSIN
El Estado de Derecho, el fortalecimiento de la sociedad civil y el desarrollo

de la capacidad de gobernabilidad son requerimientos del Buen gobier-
no porque contribuyen a la ampliacin y profundizacin del espacio p-
blico y al establecimiento de mecanismos de control social sobre los re-
cursos pblicos.
En la complejidad e incertidumbre de los entornos actuales, el sistema de

gobernabilidad debe ser lo suficientemente flexible para dar oportunidad
a que se expresen las expectativas y se resuelvan los conflictos de intere-
ses entre los diversos actores estratgicos. Por lo tanto, la discusin de la
democracia postnacional es una discusin que nos compete a todos los
ciudadanos y no nada ms a quienes la imponen en nuestro espacio
como una forma dominante de gobernabilidad. La flexibilidad de un sis-
tema institucional para aplicar y adaptar las reglas y procedimientos es el
principal sustento para garantizar la gobernabilidad en ambientes turbu-
lentos, dinmicos, de alta complejidad e incertidumbre.
Los procesos de democratizacin representan un paso significativo para

la resolucin de problemas del desarrollo econmico, social, poltico y la
consolidacin de la gobernabilidad mediante cambios profundos que im-
plican la definicin de los lmites entre los sectores pblicos y privado, prin-
cipios y procesos de las funciones del Estado.
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352 goberna
LA PARTICIPACIN COMO EJE CENTRAL PARA
UN NUEVO MODELO DE GESTIN PBLICA
Aragon rico Dasso Jnior
La reflexin sobre la gobernabilidad est siempre asociada a la impreci-

sin del concepto. No hay como debatir algo tan sensible como la regu-
lacin del orden social sin asumir la carga ideolgica que ese tema tiene.
Las agencias internacionales y las lites vieron su utilidad para desconta-
minar polticamente las discusiones sobre la reforma del Estado, la des-
centralizacin, la reforma de los aparatos de justicia y otros en el marco
de los ajustes neoliberales que se impulsaban a escala global. Ello produjo
el justificado recelo de aquellos luchadores por la justicia social y no hubo
pocos entre ellos que pretendiesen apresurarse a descartar el concepto
como un truco ideolgico.
Las sociedades no pueden abandonar su propia suerte a tendencias glo-

bales que estn hasta ahora solo validando las desigualdades de poder y
los intereses dominantes en la transnacionalizacin. Cada sociedad debe
buscar como resolver sus problemas para encontrar una mejor calidad de
vida y las necesidades de la regulacin que surjan de sta.
Las palabras gobernanza, en espaol, o governana, en portugus, son

anglicismos del trmino ingls governance. Fue un concepto incorporado
en los aos 90 a los estudios y prcticas de la gobernabilidad.
Se entiende la gobernanza como un nuevo estilo de gobierno, basado en

los principios de trasparencia, participacin y responsabilidad, que difiere
de los estilos tradicionales de control jerrquico y tambin es diferente en
cuanto al papel que otorga a la interaccin y la cooperacin entre los
poderes pblicos y los actores no estatales en el interior de redes decisio-
nales mixtas entre lo pblico y lo privado.119
Por eso, se puede afirmar que la gobernabilidad est basada en el grado

de desarrollo institucional de la gobernanza que hay en una sociedad.
Por lo tanto, no hay posibilidad de hablar de gobernanza sin hablar de
democracia, y, por supuesto, no hay posibilidad de hablar de democra-
cia sin hablar de participacin.
119MAYNTZ, R. Nuevos desafos de la teora de governance. Instituciones y desarrollo, Vol

7, 2000.
goberna 353
...no dia em que algum me mostrar um nico pas do planeta Terra, unzin-
ho, que seguiu o receiturio dos parasitas, das instituies de financiamento
multilaterais, e, mesmo sob a gide da globalizao capitalista, conseguiu
superar a dicotomia desenvolvimento econmico incluso social, deixo de
ser esquerda. No tem. (trecho da entrevista concedida pela Senadora
Helosa HELENA120 a Caros AMIGOS, ano VIII, nmero 88, julho de 2004, p. 37).
INTRODUCCIN
Este paper pretende, primeiramente, demonstrar que a Nova Gesto

Pblica o arranjo terico correspondente Globalizao e ao Estado
Neoliberal. Posteriormente, pretende propor alguns princpios bsicos que
devem compor um modelo alternativo de Gesto Pblica, a partir do
conceito de democracia participativa. Para tanto, necessrio reconhe-
cer a existncia de um dficit democrtico em terreno at agora razoa-
velmente negligenciado pelas cincias sociais aplicadas, como o caso
da gesto pblica e das instituies e das normas derivadas do processo
de reforma do Estado no Brasil. Ademais, este texto pretende contribuir
para a construo de uma teoria crtica de combate ao Estado neolibe-
ral e teoria da Nova Gesto Pblica. Combater o neoliberalismo exige
mais do que repeties de teorias clssicas.
Alguns questionamentos que devero ser respondidos so:
Existe democracia sem participao?
Servio pblico deve ser universal?
Quem deve prestar servio pblico?
Por qu a Nova Gesto Pblica vem adquirindo o status de modelo he-
gemnico?
CONTEXTO NEOLIBERAL
As contradies existentes no modo de produo capitalista geram crises

que so aprofundadas ou estendidas de acordo com a luta de classes e
as condies pragmticas de desenvolvimento do capitalismo. Entretan-
to, estranhamente a crise da qual se fala e se escreve a crise do Estado
e no a crise do capitalismo, dando a entender que o Estado est em
crise, que vivemos um perodo de transio do Estado-nao e isso no
verdade. A crise que se aprofunda a crise do capital, crise essa que
120
A senadora Helosa Helena foi expulsa do Partido dos Trabalhadores (PT) em dezem-
bro de 2003 e, atualmente, recolhe assinaturas para a legalizao do Partido Socialismo
e Liberdade (PSOL), fundado por ela e outros ex-petistas.
354 goberna
foi estancada, parcialmente, com o Estado de Bem Estar Social, no ps-2
Guerra Mundial, em alguns pases, mas que agora vem se aprofundando
com a globalizao e o neoliberalismo.
Jos Eduardo FARIA (1996, p.10-11) alerta para o surgimento de alteraes

institucionais nas estruturas jurdicas do Estado, com o advento do fenme-
no da globalizao econmica, tais como:
mundializao da economia, mediante a internacionalizao dos merca-
dos de insumo, consumo e financeiro, rompendo com as fronteiras clssi-
cas e limitando crescentemente execuo das polticas cambial, mo-
netria e tributria dos Estados nacionais;
desconcentrao do aparelho estatal, mediante a descentralizao de
suas obrigaes, a desformalizao de suas responsabilidades, a privati-
zao de empresas pblicas e a deslegalizao da legislao social;
internacionalizao do Estado, mediante o advento dos processos de in-
tegrao formalizados pelos blocos regionais e pelos tratados de livre co-
mrcio e a subseqente revogao dos protecionismos tarifrios, das re-
servas de mercado e dos mecanismos de incentivos e subsdios fiscais;
desterritorializao e reorganizao do espao da produo, mediante a
substituio das plantas industriais rgidas surgidas no comeo do sculo
XX, de carter fordista, pelas plantas industriais flexveis, de natureza toyo-
tista, substituio essa acompanhada pela desregulamentao da legis-
lao trabalhista e pela subseqente flexibilizao das relaes contra-
tuais;
fragmentao das atividades produtivas nos diferentes territrios e conti-
nentes, o que permite aos conglomerados multinacionais praticar o co-
mrcio inter-empresa, acatando seletivamente as distintas legislaes na-
cionais e concentrando seus investimentos nos pases onde elas lhes so
favorveis;
expanso de um direito paralelo ao dos Estados, de natureza mercatria
(lex mercatoria), como decorrncia da proliferao dos foros de nego-
ciaes descentralizados estabelecidos pelos grandes grupos empresariais.
Pierre BOURDIEU (2001, p.100) alerta para o duplo sentido da globalization

(em francs mondialisation) ao afirmar que
ela poderia, num sentido rigoroso, designar a unificao do campo econ-

mico mundial ou a extenso desse campo na escala do mundo. Mas tam-
bm atriburam-lhe um significado completamente diferente, passando
sub-repticiamente do sentido descritivo do conceito tal como acabo de
formular para um sentido normativo, ou melhor, performativo: a globaliza-
tion designa ento uma poltica econmica que visa unificar o campo
econmico por todo um conjunto de medidas jurdico-polticas destinadas
a suprimir todos os limites a essa unificao, todos os obstculos, em sua
maioria ligados ao Estado-nao, a essa extenso. Isso define, com pre-
ciso, a poltica neoliberal, inseparvel da verdadeira propaganda econ-
mica que lhe confere uma parte de sua fora simblica atravs da ambi-
gidade da noo.
goberna 355
A globalization econmica no um efeito da mecnica das leis da tcni-
ca da economia, mas o produto de uma poltica implementada por um
conjunto de agentes e de instituies e o resultado da aplicao de regras
deliberadamente criadas para fins especficos, a saber, a liberalizao do
comrcio, isto , a eliminao de todas as regulaes nacionais que freiam
as empresas e seus investimentos. Em outras palavras, o mercado mundial
uma criao poltica (como havia sido o mercado nacional), produto de
uma poltica mais ou menos conscientemente acordada.
H uma clara necessidade dos tericos defensores da globalizao em

justificar que o processo poltico deve ser subordinado ao fenmeno
econmico, idealizando para isso um conceito de mercado inexistente.
Boxberger e Klimenta (1999, p. 68) desmascaram tal mentira quando afir-
mam que
sem decises polticas no h livre mercado e no h globalizao. A glo-

balizao o resultado de uma criao poltica consciente de espaos
econmicos sob a marca da desregulamentao e da liberalizao. (...)
Apresentar a globalizao como um desenvolvimento fatdico, que no
pode ser brecado, uma manipulao demaggica de opinio.
Nesse contexto, importante recordar que a globalizao exige um pro-

jeto poltico e ideolgico121, representado pelo Estado neoliberal, carac-
terizado, segundo Jos COMBLIM (2001, p. 20-21) pela supresso ou re-
duo notvel dos obstculos livre circulao dos capitais, dos bens e
servios e pela destruio de todos os coletivos que servem para defen-
der os indivduos, pois o objetivo deixar o indivduo entregue s foras
do mercado sem possibilidade de resistncia.
Segundo BOURDIEU (1998, p.3), trata-se de uma nova reorientao poltica,

colocada sob o signo do liberalismo, mas , com efeito, uma violncia
estrutural, que subordina os estados nacionais s exigncias das liberda-
des econmicas, suprimindo todas as formas de proteo das leis do tra-
balho, privatizando servios pblicos e, sobretudo, reduzindo vertiginosa-
mente as despesas pblicas e sociais.
Perry ANDERSON talvez tenha sido o autor que primeiro identificou as carac-
tersticas hegemnicas do projeto neoliberal no mundo, apesar das suas
diversas verses e nveis de profundidade. Em meados da dcada de 90,
Anderson (1996, p.14) j identificava a hegemonia alcanada pelo neoli-
beralismo como ideologia.
No incio, somente governos explicitamente de direita radical se atreveram

a pr em prtica polticas neoliberais; depois, qualquer governo, inclusive
os que se autoproclamavam e se acreditavam de esquerda, podia rivalizar
com eles em zelo neoliberal.
121
Friedrich HAYEK e Milton FRIEDMAN, ambos lderes da escola de Chicago, so considera-
dos como os grandes idelogos do neoliberalismo.
356 goberna
Infelizmente, exceto por exguas experincias de poder local, as polticas
neoliberais, hoje, so hegemnicas. Parece no haver caminhos realmen-
te alternativos para pr em prtica, apesar de algumas vitrias recentes
da esquerda (Partido dos Trabalhadores PT, em 2002, no Brasil; Partido
Socialista Operrio Espanhol PSOE, em 14 de maro de 2004, na Espan-
ha; esmagadora vitria do Partido Socialista nas eleies regionais fran-
cesas de 28 de maro de 2004). frustrante verificar que a esquerda
est limitando-se a apenas capitalizar passivamente, muitas vezes por fal-
ta de opo, as insatisfaes populares.
scar CORREAS (1996, p.6-7) identificou tal situao como o grande xito
do neoliberalismo, pois conseguiu introduzir no imaginrio social e jurdi-
co122 o conceito de globalizao
como si fuese natural, como si no hubiese sido decidida por algunas mentes
poderosas. Y hablan de los tratados y dems leyes que la organizan, como
si fueran de derecho natural; como si no hubiera otra posibilidad que pro-
ducir esa legislacin. Hay que ser realistas, dicen los que, no siendo libera-
les, participan de ese imaginario jurdico, y se han tragado esa ideologa
como si fuera ciencia.(...) Existe, en efecto, entre los no neoliberales, una
ideologa del cansacio: no hay nada qu hacer.
Entretanto, no se pode e no se deve esquecer que o conceito de Esta-

do Democrtico de Direito est fundamentado na soberania e na auto-
nomia, recordando que, em tese, a condio exigida por um Estado De-
mocrtico de Direito, jamais estar subordinado aos ditames estritos das
regras econmicas, mesmo que tidas por muitos como leis insuperveis
que regem a sociedade. Neste particular tanto a economia clssica
como suas mais atuais manifestaes que atendem exclusivamente ao
mercado e aqueles que as antagonizam, diferem apenas quanto natu-
reza da lei que submete as sociedades, eis que concordam em essncia
que existam leis econmicas que subordinam as pessoas. Ou seja, no
so os sujeitos sociais que escolhem seus caminhos. Antes, existem espe-
cialistas que, conhecedores das ocultas regras da organizao e reali-
dades sociais, desvendam-lhe o sentido, determinam o rumo dos gover-
nos e desenham as regras com que devem se mover os partidos e as so-
ciedades. Pois um Estado Democrtico de Direito avesso noo de
regras de especialistas, que sempre esto ocupados em desvendar, e
aps revelar, quais as leis devemos seguir. O contedo democrtico de
direito intrinsecamente poltico e se sustenta a partir da deciso polti-
ca voluntria, j que democrtica. antes de qualquer coisa, um Estado
fundado num acordo social, na concertao das vontades e na defesa
dessas regras assim institudas e no de qualquer outra. De certa maneira,
122 BOURDIEU (1998, p. 31) identificou que tal coero econmica se disfara muitas vezes
de razes jurdicas.
goberna 357
um Estado Democrtico de Direito a forma de uma sociedade ideal
onde deve imperar o desejo concertado de seus indivduos e no de leis
ou regras que os mesmos desconheam.
A REFORMA DO ESTADO SOLUO PARA A CRISE DO ESTADO OU

PARA A CRISE DO CAPITALISMO?
O tema da reforma do Estado surge ao final da dcada de 70, quando o

modelo estatal montado no ps-guerra passa a ser responsabilizado pela
crise do capitalismo. O impulso para a mudana veio da crise fiscal, gera-
da pelos choques do petrleo, que teve efeitos por toda a dcada de
80. Entretanto, foi durante os anos 90 que o debate sobre a reforma do Es-
tado ganhou projeo, tanto no plano internacional como no Brasil.
A literatura identifica duas geraes de polticas de reforma do Estado. A

primeira gerao de reformas teve como objetivo principal gerir a crise
econmica que afetou tanto os pases centrais como os perifricos no fi-
nal dos anos 70 e no incio da dcada de 80. A segunda gerao esteve
voltada para a estabilidade econmica e para a reforma das instituies
pblicas. Enquanto nas reformas da primeira gerao as iniciativas estive-
ram voltadas para o ajuste fiscal, envolvendo cortes nos gastos pblicos,
liberalizao econmica e comercial, reformas tributrias, bem como
desregulamentao e privatizaes, na segunda gerao, que se conso-
lidou a partir dos anos 90, o foco esteve voltado para mudanas institu-
cionais mais slidas, tais como: reformas da Administrao Pblica, do Ju-
dicirio, do Legislativo, dos mecanismos regulatrios, das relaes trabal-
histas, assim como programas massivos de privatizaes e alteraes das
relaes entre governos centrais e sub-nacionais.
Entretanto, quaisquer que sejam as formas de classificar as geraes, es-

tas tiveram em comum, como centro teleolgico estratgico, adaptar a
estrutura e a forma do Estado de modo a corresponder s exigncias da
etapa de acumulao capitalista que sempre exigiu do Estado desvalori-
zar o pblico para ampliar a concentrao do poder econmico.
Albert HIRSCHMAN (1992) afirma que a crtica sofrida at agora pelo Welfare
State (sculo XX) corresponde a uma terceira onda reacionria contra
idias progressistas. As duas primeiras reaes reacionrias foram contra
a afirmao das liberdades individuais no sculo XVIII e contra a am-
pliao da participao poltica no sculo XIX. Foi Thomas MARSHALL (1967),
examinando a experincia inglesa, quem desenvolveu a distino entre
as vrias dimenses da cidadania ao longo da histria, ao concluir que o
sculo XVIII foi o sculo dos direitos civis (direito vida, liberdade, pro-
priedade, igualdade perante a lei, etc.), o sculo XIX o dos direitos pol-
358 goberna
ticos (direito a voto, a partidos polticos, a um Parlamento livre e represen-
tativo, etc.) e o sculo XX o dos direitos sociais (direito educao, ao
trabalho, sade, aposentadoria, etc.). Marshall entendia que no se
tratava apenas de uma seqncia cronolgica, mas tambm lgica.
Para Jos MURILO DE CARVALHO (2001, p.219) a cronologia e a lgica da se-

qncia descrita por Marshall foram invertidas no Brasil, gerando uma ex-
cessiva valorizao do Executivo (normalmente reforada pela busca de
um messias poltico) e uma desvalorizao do Legislativo. CARVALHO (p. 219
a 221) argumenta que essa inverso cronolgica e lgica no nosso caso
fundamental para explicar a construo da democracia no Brasil, pois
aqui, primeiro vieram os direitos sociais, implantados em perodo de su-

presso de direitos polticos e de reduo dos direitos civis por um ditador
que se tornou popular. Depois vieram os direitos polticos, de maneira tam-
bm bizarra. A maior expanso do direito do voto deu-se em outro perodo
ditatorial, em que os rgos de representao poltica foram transformados
em pea decorativa do regime. Finalmente, ainda hoje muitos direitos civis,
a base da seqncia de Marshall, continuam inacessveis maioria da po-
pulao. A pirmide dos direitos foi colocada de cabea para baixo. (...)
Seria tolo achar que s h um caminho para a cidadania. A histria mostra
que no assim. Dentro da prpria Europa houve percursos distintos, como
demonstram os casos da Inglaterra, da Frana e da Alemanha. Mas razo-
vel supor que caminhos diferentes afetem o produto final, afetem o tipo
de cidado, e, portanto, de democracia, que se gera.
Entretanto, importante enfatizar que o Brasil nunca desenvolveu um Es-

tado de bem estar social: apenas uma parcela pequena da sociedade
teve acesso ao modelo desenvolvido desde a dcada de trinta. Portan-
to, esse Estado concentrador de renda sempre esteve restrito, por defi-
nio, a uma minoria, deixando a maioria da populao desprotegida e
desassistida. Ou seja, para uma minoria o pas se desenvolveu, criando
um pequeno pas rico dentro de um grande pas pobre.
As primeiras propostas de reforma do Estado (reformas gerenciais) ocorre-

ram nos pases desenvolvidos, especialmente a partir das vitrias dos con-
servadores na Gr-Bretanha (Margaret THATCHER, 1979) e nos EUA (Ronald
REAGAN, 1980). Elas tiveram o seu eixo central na reduo da dimenso e
dos gastos do aparelho estatal, balizadas pelo conceito de Estado mni-
mo.
O debate referente reforma do Estado tem sua base terica de apoio

na escola da Nova Gesto Pblica (NGP). Elaine KAMARCK (2000) analisou
123 pases, fazendo um grande balano da experincia internacional, re-
velando de que maneira foram realizadas as reformas e quais medidas
foram privilegiadas.
goberna 359
Observa-se, primeiramente, que houve agncias constitudas especifica-
mente para conduzir mudanas, demonstrando concentrao de poder
e foco, provando o carter estratgico deste projeto. Outras caractersti-
cas importantes so as privatizaes e a descentralizao (alterao pro-
funda da organizao do aparelho estatal). As privatizaes demonstram
que houve uma reformulao do papel econmico do Estado. Da nas-
cer uma das grandes promessas falaciosas da Nova Gesto Pblica: a
constituio de um Estado regulador. A essncia deste Estado regulador,
na verdade, visa a desregulamentao crescente sempre em favor dos
titulares da atividade econmica de escala. BOAVENTURA (2001) tem razo
quando afirma que a definio de um novo paradigma emergente care-
ce de um novo senso comum emancipatrio e no somente regulatrio.
A questo oramentria, em funo da importncia da questo fiscal
para o processo de reforma em todo o mundo, tambm teve relevncia
nesse processo, pela via da reduo de pessoal.
Nota-se, a partir da anlise das experincias de reformas, que elas passa-

ram por vrias fases nos ltimos vinte e cinco anos. No incio, o foco esta-
va nas privatizaes, na questo oramentria e no discurso a favor do
Estado mnimo. curioso observar que nos pases desenvolvidos os gastos
governamentais com relao ao PIB no foram fortemente reduzidos,
mesmo depois da reestruturao do setor pblico ocorrida nas duas lti-
mas dcadas.
Quanto ao funcionrio pblico, no se observa reduo quanto ao n-

mero, mas sim alterao na localizao governamental, isto , est ha-
vendo um enorme processo de descentralizao em todo o mundo, re-
fletindo-se na descentralizao de servios e de pessoal.
A segunda fase das reformas iniciou-se no final da dcada de 80 nos pa-

ses centrais ou desenvolvidos, e na segunda metade dos anos 90, em
grande parte dos pases perifricos. A literatura majoritria e conservado-
ra tenta desvincular esta segunda etapa de reformas do modelo neolibe-
ral. Para isso, resume esta fase em dois termos: busca de melhor desem-
penho e democratizao do poder pblico.
Quanto busca de melhor desempenho, a mudana est na nfase

dada aos resultados (contratos de gesto, avaliao de desempenho,
flexibilizao) tentando superar o modelo burocrtico que opera na lgi-
ca de um controle estrito das normas e procedimentos.
J no tocante democratizao do poder pblico, apesar de muita re-

trica, poucas experincias de fato aproximaram a cidadania da toma-
da de decises. Alis, so experincias normalmente limitadas ao poder
local, apesar do aumento das demandas por participao e/ou por con-
trole das polticas pblicas. Outro fenmeno observado a crise que vem
360 goberna
enfrentando o modelo de democracia baseado na representao. H
uma evidente necessidade do Estado de se relegitimar.
No h dvida de que a reforma do Estado, portanto, no se limita re-

ordenao administrativa. O conceito de espao pblico e as relaes
entre o Estado e a sociedade so temas igualmente importantes nesse
contexto.
As reformas nos pases desenvolvidos tm buscado conciliar a atuao

regulatria dos governos, o equilbrio fiscal, a eficincia e a democrati-
zao da tomada de decises, sem a necessidade do desmantelamento
do Estado. J nos pases latino-americanos as reformas esto associadas
ao enfraquecimento do Estado.
ESTADO E ADMINISTRAO PBLICA NO BRASIL
Para Nestor DUARTE (1939), Portugal, ao outorgar o domnio pleno e heredi-

trio do solo a sesmeiros e a donatrios, no apenas partilhou a proprie-
dade territorial no Brasil, mas fragmentou a soberania, pois conferiu a
cada senhor de terra, nos limites de sua possesso, as funes inerentes
ao Estado. O resultado no consistiu apenas na descentralizao, mas na
privatizao das funes pblicas e do poder poltico, desestatizando a
sociedade, segundo a matriz do feudalismo europeu ocidental clssico.
porm, foi raymundo faoro (1989) quem melhor explicitou o carter patrimo-
nialista das relaes entre a economia e a poltica no brasil, mostrando o
percurso pelo qual o patrimonialismo colonial brasileiro, de origem ibrica,
estendeu as suas razes ao imprio (1822 a 1889) e repblica, especial-
mente repblica velha (1889-1930). no patrimonialismo, a apropriao po-
ltica, sob forma de acessos monopolizados diferenciais partilha do poder
estatal, precede, condiciona e limita a apropriao econmica. sob o pa-
trimonialismo, todas as probabilidades de apropriao econmica so ex-
tradas, enquanto patrimnio fixo e acabado, da apropriao poltica, isto
, da apropriao do estado. tambm fernando uricoechea (1978) descre-
veu a poltica patrimonialista do imprio brasileiro, enquanto simon sch-
wartzman (1988) analisou mais detalhadamente os desdobramentos da po-
ltica patrimonialista ao longo da repblica velha. para schwartzman (p.23),
no patrimonialismo a administrao pblica vista como um bem em si
mesmo, e a organizao governamental tem as caractersticas de um pa-
trimnio a ser explorado.
Somente a partir da dcada de 30 do sculo XX, com a chegada de Var-

gas ao poder, a Administrao Pblica patrimonialista comea a ceder
espao Administrao Pblica burocrtica. Dois mecanismos institucio-
goberna 361
nais utilizados pelo governo Vargas foram fundamentais nesse processo: a
nomeao de interventores (1930 a 1946), que administravam os Estados
por delegao do Presidente, e a criao do Departamento Administrati-
vo do Servio Pblico (DASP), responsvel pelos departamentos estaduais
do servio pblico (DSPs).
HISTRICO DAS REFORMAS ADMINISTRATIVAS NO BRASIL
REFORMA DE 1936
A Reforma de 1936 foi fruto do esgotamento do modelo de Estado exis-

tente e correspondeu a uma necessidade do governo Vargas de contro-
lar o poder que a oligarquia rural tinha sobre o setor pblico. A primeira
medida adotada foi a criao do Conselho Federal do Servio Pblico
Civil (CFSPC), em 1936. Posteriormente, em 1938 foi criado o Departamen-
to Administrativo do Servio Pblico (DASP), rgo responsvel pela profis-
sionalizao do servio pblico.
REFORMA DE 1963
No incio do governo Joo Goulart, em 1963, foi criado o Ministrio Extra-

ordinrio para a Reforma Administrativa. Tal ministrio foi dirigido por Erna-
ni do Amaral Peixoto, porm seus projetos de descentralizao adminis-
trativa e flexibilizao gerencial por meio da Administrao Indireta foram
soterrados pelo golpe militar.
REFORMA DE 1967
Em 1964 foi constituda a Comisso Especial de Estudos da Reforma Admi-

nistrativa Econmica (COMESTRA), presidida pelo ento Ministro Extraordi-
nrio para o Planejamento e Coordenao, Roberto Campos. Como re-
sultado dos estudos da COMESTRA em 1967 foi editado o Decreto-Lei n
200 objetivando flexibilizar a Administrao Pblica, com mecanismos de
gesto mais prximos aos do setor privado, especialmente no que con-
cernia contratao de pessoal para a Administrao Indireta.
REFORMA DA NOVA REPBLICA
Em 1986, aps a transio de um governo militar para um governo civil,

foi constituda a Comisso geral do Plano de Reforma Administrativa que
362 goberna
definiu trs eixos para a reforma: conteno de gastos pblicos, racionali-
zao das estruturas administrativas e formulao de uma poltica de re-
cursos humanos. Os estudos realizados por essa Comisso influenciaram o
processo constituinte, em 1987, e terminaram, parcialmente, sendo trans-
formados em normas constitucionais, em 1988.
Jos Lus FIORI (2003, p.13) identifica que neste perodo houve um projeto
de democratizao social e poltica do desenvolvimento, pelo menos
nas intenes e aes reformistas de algumas reas e polticas governa-
mentais, acabando por ocupar um lugar importante no texto da Consti-
tuio de 1988.
REFORMA COLLOR
A Reforma Administrativa implantada pelo governo Collor em 1990 insta-

lou-se sob o discurso da modernizao do pas, com medidas de desre-
gulamentao, desestatizao123, abertura da economia, ajuste econ-
mico reformas das estruturas administrativas. Estava ancorada no discurso
da campanha eleitoral que identificava os servidores pblicos como ma-
rajs. Enfim, o governo Collor foi o responsvel por iniciar o desmonte do
servio pblico.
Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado do governo FHC

(1995) e a Emenda Constitucional 19/98
Como no resto do mundo, foi o pretexto da crise fiscal que impulsionou as

reformas do Estado brasileiro, no incio da dcada de 80, alm da crise
da dvida externa, responsvel pela extino do antigo modelo de de-
senvolvimento econmico, associado a este tipo de financiamento. Ade-
mais, a reforma do Estado no Brasil impulsionada pela relativa estabili-
zao monetria. Portanto, o excesso de fiscalismo marcou decisivamen-
te este debate.
Outra necessidade brasileira foi e construir novas instituies estatais

num pas recm sado de um longo perodo de ditadura militar, com de-
mandas sociais represadas durante dcadas. No plano do discurso, a
transparncia da Administrao Pblica e o aumento da participao e
do controle da sociedade sobre o Estado sempre estiveram presentes. En-
tretanto, estes aspectos da reforma do Estado foram e tm sido conside-
rados, no mnimo, secundrios.
123
O Programa Nacional de Desestatizao (PND 1990) foi objeto da Lei 8.031/90.
goberna 363
A transformao da burocracia brasileira vem enfrentando um desafio
maior do que a dos pases desenvolvidos, pois o modelo de Adminis-
trao Pblica weberiana no se estendeu a todo o aparelho estatal, j
que as caractersticas patrimoniais ainda permanecem nos aparatos go-
vernamentais, com a convivncia entre o clientelismo e o insulamento
burocrtico. Ademais, a reforma do Estado no Brasil nunca tentou respon-
der a questo da desigualdade social, mas sim a uma suposta crise do Es-
tado desenvolvimentista com necessidade de redesenho estatal.
A criao do Ministrio da Administrao e da Reforma do Estado

(MARE), sob o comando de Luiz Carlos Bresser Pereira124, foi o sinal claro
do processo reformista no perodo de Fernando Henrique Cardoso. O
chamado Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (PDRAE-1995)
balizou as discusses e as estratgias reformistas, tornando-se um docu-
mento poltico essencial. Nele, estava presente uma teoria sobre o Esta-
do, mesmo que isso fosse constantemente negado. Este Estado , sem
dvida alguma, o Estado neoliberal. Portanto, a teoria de gesto pblica
conhecida como Nova Gesto Pblica a teoria correspondente ao Es-
tado neoliberal. Curioso observar a negativa dos seus adeptos em rela-
cionar o Estado neoliberal com a teoria da Nova Gesto Pblica. Alegam
constantemente que esse debate pela via do antagonismo ideolgico
no contribui para o avano da gesto pblica.
O Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (PDRAE-1995) foi ela-

borado pelo Ministrio da Administrao Federal e da Reforma do Estado,
aprovado pela Cmara da Reforma do Estado, em 21 de setembro de
1995, e submetido ao Presidente da Repblica, que o aprovou na ntegra.
Posteriormente, uma disputa poltica interna no governo levou pre-

valncia da equipe econmica sobre a equipe dirigente da reforma ad-
ministrativa, alicerada no fugaz e aparente xito inicial da estabilizao
monetria. Porm, como no havia nenhuma incompatibilidade natural
entre o ajuste fiscal e o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado
(PDRAE-1995), houve apenas uma subordinao do segundo em relao
ao primeiro. Isso ficou evidente na discusso da Emenda Constitucional
19/98 (alteraes de dispositivos constitucionais que estruturaram a Admi-
nistrao Pblica brasileira, a partir de 1988), quando aspectos financeiros
prevaleceram sobre aspectos gerenciais.
124
Bresser PEREIRA (2002) afirma que a Reforma do Aparelho do Estado voltada para a
gesto e busca de resultados, inclusive com indicadores, metas e avaliao de desem-
penho, um processo de mudanas da instrumentalidade da ao do Estado, dos
meios, da governana, no manejo ou gerenciamento de seus recursos econmicos e
sociais, na busca da eficincia.
364 goberna
O debate a respeito do federalismo tambm esteve presente no debate
da reforma do Estado nos anos FHC, pelas vias da descentralizao e do
aumento do poder dos governos estaduais e municipais, especialmente
a partir da Constituio de 1988. No mbito municipal houve vrias expe-
rincias inovadoras de gesto pblica, especialmente com governos de
partidos mais esquerda, notadamente gestes do Partido dos Trabal-
hadores (PT). Entretanto, essas propostas de relacionamento do Estado
com a sociedade (mecanismos participativos) nunca ultrapassaram o n-
vel de poder local.
A reforma do Estado levada a cabo pelo governo FHC sofreu trs grandes
objees.
a reforma estava fundamentada no desmonte do Estado (o principal
alvo de crtica foi a Emenda Constitucional 19/98 e os seus principais crti-
cos estavam associados a partidos polticos de oposio);
a burocracia weberiana ainda no havia se consolidado no Brasil, e,
portanto, no se poderia caminhar para um novo modelo sem completar
o anterior, ainda permeado por caractersticas patrimonialistas (Luiz Alber-
to dos Santos, 1997);
o referencial terico adotado pelo PDRAE e pelos textos de Bresser Pe-
reira vinculava-se Teoria da Escolha Pblica (Public Choice), portanto,
uma viso neoliberal do Estado (Christina Andrews e Alexander Kouzmin,
1998).
Greg PALAST (2004), no seu captulo dedicado ao Brasil, defende que a cri-
se foi um elemento deliberado do plano para reeleger FHC, em 1998. Na-
quele momento, houve um grande apoio da elite internacional candi-
datura de FHC, coordenado pelos EUA, pelo FMI e pelo Banco Mundial,
materializado na super valorizao da moeda brasileira.. Porm, quinze
dias depois da posse de FHC o real despencou e com ele veio o pnico
econmico. Com a crise, Robert RUBIN (secretrio do Tesouro dos EUA na-
quele momento) e o FMI puderam soltar o que Palast denominou de
Quatro Cavaleiros da Reforma: eliminar os gastos sociais, cortar a folha
de pagamentos do governo, quebrar os sindicatos e, o verdadeiro pr-
mio, privatizar empresas pblicas lucrativas (p. 25).
Referindo-se ao apagamento das diferenas entre Estado e Sociedade e

entre Estado e Mercado, no caso brasileiro, Francisco OLIVEIRA (1999, p.72 e
73) lembra que
quem estava na empresa ontem, pode estar no Estado hoje, e vice-versa.

Tome-se o atual ministrio do Presidente Cardoso: nunca houve em minist-
rio algum, uma taxa to alta de empresrios. E, reciprocamente, nunca
houve uma taxa to alta de ex-altas figuras do primeiro e segundo escalo
que tenham deixado o governo e se instalado confortavelmente num ban-
goberna 365
co ou numa alta consultoria empresarial ou ido diretamente para a alta di-
reo de um grande grupo econmico-financeiro. (...) Essa experincia
subjetiva, ao lado da objetividade que sempre uma exteriorizao, lem-
bremo-nos da velha lio dos Manuscritos econmico-filosficos, Marx e En-
gels, sim senhor da falncia do Estado, constitui a pedra de toque da pri-
vatizao do pblico. Este aparece como desnecessrio. E uma reforma
do Estado que o faa parecer-se com essa objetividade subjetivada, vale
dizer, com a empresa privada e com a experincia burguesa cotidiana,
constitui a reificao quase necessria desse movimento. No toa, o Mi-
nistro da Reforma do Estado e da Administrao o que encarna melhor
essa proposta reducionista: o Estado deve ter a mesma rationale da empre-
sa privada; deve retrair seus efetivos quando a crise o ordena; deve aplicar
os mesmos critrios aos negcios, que uma empresa privada. Desnecess-
rio dizer que o referido ministro provm no apenas da empresa privada,
mas da tradio norte-americana de indiferena entre a funo pblica e
a funo privada e mais: provm do ncleo emblemtico desse novo pa-
radigma que a organizao de marketing.
O termo Estado, no Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado

(PDRAE, 1995, p. 51), definido como: a organizao burocrtica que
possui o poder de legislar e tributar sobre a populao de um determina-
do territrio, sendo, portanto, a nica estrutura organizacional que possui
o poder extroverso, ou seja, o poder de constituir unilateralmente obri-
gaes para terceiros, com extravasamento dos seus prprios limites. Tra-
ta-se de uma descrio (o Estado identificado como burocracia com
exerccio da violncia), no considerando suas relaes com a socieda-
de e o mercado, com o sistema poltico e, portanto, com a correlao
de foras (hegemonia e contra-hegemonia). Como assinala Coutinho
(1985, p. 59), a esfera poltica restrita que era prpria dos Estados elitis-
tas tanto autoritrios como liberais cede progressivamente lugar a
uma nova esfera pblica ampliada, caracterizada pelo protagonismo
poltico de amplas e crescentes organizaes de massa. No entanto,
essa ampliao vem sendo restringida, no contexto neoliberal, pois o ca-
pital cada vez mais protagonista na determinao das aes dos Esta-
dos.
As reformas, nesse contexto, so processos complexos como salienta Sidi-

caro (2000, p.11): es evidente que la novedad no radica en la existencia
de pases con limitada independencia de decisiones en virtud de factores
internacionales que no controlan. Lo verdaderamente distinto que trajo la
actual situacin de globaliazacin reside en el hecho de que en todos los
Estados-nacin los gobiernos cuentan con menos posibilidades de imple-
mentar polticas eficaces contrarias a los intereses de actores privados po-
derosos que operan internacionalmente.
Ajuste e desmonte so dois focos marcantes na anlise das reformas por

parte de autores como BORN (1994), PETRAS (1999), SOARES (2000) e FIORI
(2001), com destaque para a lgica do capital ou para o desmonte da
366 goberna
nao, nesse caso significando piora das condies de vida (LEBAUSPIN e
MINEIRO, 2002). Para Soares (2000), o neoliberalismo produziu um novo es-
tado sob o poder das grandes empresas que ditam as regras, passando-
se da minimizao do Estado a sua reconstruo para um novo papel no
desenvolvimento. H consenso de que a mudana do papel do Estado
na economia se articula ao processo de mundializao do capital, tor-
nando os Estados nacionais menos soberanos e com polticas e propostas
bastante semelhantes entre si.
De fato, a abertura comercial e aos investimentos estrangeiros, a privati-

zao, a terceirizao, a implementao de parcerias com organismos
da sociedade, a desregulamentao e a desresponsabilizao do Esta-
do fazem parte de um pacote de aes que foram sendo implementa-
das como padro pelo Fundo Monetrio Internacional, como assinala STI-
GLITZ (2002, p. 16), ex-vice-presidente snior do Banco Mundial: as de-
cises eram tomadas com base no que parecia ser uma curiosa mistura
de ideologia e m economia, dogma que, s vezes, mal encobria interes-
ses especficos. Quando as crises assomavam, o FMI prescrevia solues
antiquadas, inadequadas, muito embora fossem padro, sem conside-
rar os efeitos que elas teriam sobre as populaes dos pases orientados a
seguir tais polticas.
Disse o prprio FHC (1996, p.42): A globalizao tambm tem contribudo

para alterar o papel do Estado: a nfase da ao governamental est
agora dirigida para a criao e a sustentao de condies estruturais
de competitividade em escala global, defendendo o Estado como su-
porte das condies do mercado globalizado.
Curiosamente, a produo acadmica em Administrao Pblica no

Brasil sempre esteve concentrada em dois enfoques, segundo Tania Kei-
nert (2000): um legalista, de cunho normativo, baseado no Direito Admi-
nistrativo, e outro tecnicista, que via a Administrao Pblica como uma
tcnica que deveria ser separada, tanto na teoria como na prtica, da
poltica, tornando a gesto pblica um instrumento neutro. Ser uma
carncia de estudos ou uma carncia de experincias concretas que in-
corporem de fato a participao da sociedade civil gesto pblica? A
segunda hiptese parece responder mais apropriadamente o dilema em
questo.
A partir desse histrico, cinco categorias de anlise podem ser observa-

das no processo de reforma de Estado no Brasil: reforma do Estado em
geral (conceitos, pressupostos, modelos, contexto e crticas, tanto no Bra-
sil como em outros pases); regulao (mudana do papel do Estado em
sua prestao de servios pblicos e/ou no seu relacionamento com o
mercado privatizaes, concesses, marcos reguladores e criaes e
atuaes de Agncias Reguladoras); gesto pblica (processos de ino-
goberna 367
vao organizacional e de planejamento estratgico, polticas oramen-
trias, avaliao de desempenho, aes na rea de recursos humanos e
novas formas administrativas de lidar com as polticas pblicas); relaes
Estado/sociedade (criao de parcerias, do estabelecimento de redes,
de mudanas na relao pblico-privado, na montagem do espao p-
blico no-estatal e na criao de formas de participao da sociedade
civil); descentralizao (articulao intergovernamental, reformas admi-
nistrativas nos governos estaduais e municipais, inovaes no contexto lo-
cal e novas formas de prestao de servios de forma descentralizada,
especialmente na rea social).
PRIVATIZAES
Para Fernando Henrique CARDOSO o papel do Estado deveria mudar de pi-

lar do desenvolvimento interno125 para o de suporte da competividade in-
ternacional. FHC126 (1996- p. 42) se posicionou contrariamente era de-
senvolvimentista, declarando que: a misso do Estado de direcionar o
desenvolvimento passa a ser muito mais importante do que a tentativa
comprovadamente ineficaz de substituir a iniciativa privada na produo
de bens e de servios que no tm natureza essencialmente pblica.
Para FHC, o combate excluso passa pela competitividade. Props,
portanto, deliberadamente diminuir o papel do Estado na economia
para transform-lo em agente do mercado internacional. O Plano Diretor
da Reforma do Aparelho do Estado PDRE (1995, p.14) rejeita a idia de
um Estado mnimo, mas no a orientao de simplesmente dar ao
mercado mais espao, pois um mercado forte precisa de um Estado
forte127. A competitividade, e no a solidariedade, foi escolhida como
valor central do Governo, seguindo a lgica de tornar o Estado o suporte
do capital internacional.
A consolidao legal da abertura de barreiras ao capital se efetivou no

marco legal, com a mudana de vrios artigos da Constituio128. J em
125
Como no processo de substituio de importaes, exercido desde a primeira gue-
rra mundial at o incio dos anos 80.
126
O prprio FHC (1996, p. 31) afirma que intimamente vinculada globalizao
econmica a mudana no papel do Estado. A globalizao significa que as variveis
externas passam a ter influncia acrescida nas agendas domsticas, reduzindo o es-
pao disponvel para as escolhas nacionais.
127 Segundo BRESSER PEREIRA, que foi ministro da Reforma do Estado no Governo Cardoso,
em palestra no Seminrio de Gesto do Ministrio do Planejamento, realizado em 6 de

agosto de 2002.
128 A Constituio de 1988 previu uma reviso que deveria ser efetuada aps 5 anos de
sua promulgao, conforme previsto no Ato das Disposies Constitucionais Transitrias,

em seu artigo 3, pelo voto da maioria absoluta dos membros do Congresso Nacional,
em sesso unicameral. Embora tenha havido facilidades para reduzir o quorum e tam-
368 goberna
1995 foi aprovada a Emenda Constitucional nmero 05, que modificou o
pargrafo 2 do artigo 25 da Constituio, abolindo a exclusividade dos
Estados em explorar diretamente, ou mediante concesso, o gs canali-
zado, abrindo-se espao para a concorrncia e a privatizao. A Emen-
da n 06 revogou o artigo 171 da Constituio, que se referia empresa
brasileira, e tambm modificou o artigo 170, que dava tratamento favore-
cido s empresas de pequeno porte, mantendo-se, para elas, o trata-
mento favorecido. Eliminou-se o conceito de empresa brasileira. A mu-
dana do artigo 176 tambm abriu a pesquisa e a lavra de recursos natu-
rais a empresas estrangeiras, desde que fosse constituda sob as leis
brasileiras. O artigo anterior restringia esse setor empresa brasileira de
capital nacional. A Emenda n 07 abriu o transporte areo, aqutico e te-
rrestre empresa estrangeira, devendo-se, contudo, observar os acordos
firmados pela Unio. Tambm ficou aberta s empresas estrangeiras a
cabotagem, a navegao interior, de acordo com a Lei, pois isso era pri-
vativo de embarcaes nacionais.
A Emenda Constitucional n 08, das mais polmicas, veio desnacionalizar

as telecomunicaes, tornando o setor acessvel explorao privada e
estrangeira, rompendo-se o monoplio estatal previsto no artigo 21 da
Constituio de 1988. Assim tambm ocorreu com os servios de radiodi-
fuso sonora e de sons e imagens.
Na redao anterior, estava previsto o controle acionrio estatal dos ser-

vios telefnicos, telegrficos de transmisso de dados e demais servios
pblicos de telecomunicaes. Na votao dessa Emenda, houve gran-
de mobilizao da sociedade para impedir a transferncia de um mono-
plio estatal a monoplios ou oligoplios privados.
Finalmente, nessa fase de reforma do marco constitucional, a Emenda n

09 aboliu o monoplio da explorao de petrleo, que era afeto Petro-
brs, facultando Unio o contrato com empresas estatais ou privadas; a
realizao de atividades referentes pesquisa e lavra de jazidas de pe-
trleo e gs natural; a refinao; a importao e a exportao de produ-
tos e derivados; e o transporte martimo, que continuam sendo monop-
lios da Unio, mas eram restritos empresa estatal. Continuaram mono-
plio da Unio a pesquisa, a lavra, o enriquecimento, o reprocessamento,
a industrializao e o comrcio de minrios e minerais nucleares e seus
derivados. Tambm continuou prevista em lei a estrutura de um rgo re-
gulador do monoplio da Unio.
bm tenham sido preparadas vrias propostas de reviso, com pareceres elaborados,

sistematizados em trs volumes de Relatoria da Reviso Constitucional, publicados
pelo Senado Federal, poucas matrias foram votadas, em funo da crise provocada
pelo impeachment do presidente Collor e das disputas pelo poder.
goberna 369
No primeiro ano de Governo FHC foi realizada a reordenao estratgica
do Estado no marco legal constitucional, abrindo-se espao para o capi-
tal estrangeiro e as empresas privadas nos setores economicamente cru-
ciais das telecomunicaes, do petrleo, da navegao e cabotagem,
da canalizao do gs e da prpria definio de empresa, terminando-
se com o conceito de empresa brasileira, implicando um fortalecimento
do mercado, na preparao do terreno para as privatizaes, combina-
das com a desnacionalizao.
O Programa Nacional de Desestatizao (PND 1990) foi objeto da Lei

8.031/90. Em 1997, a Lei 9.491 mudou a lei anterior e definiu os objetivos
do PND como: reordenar a posio estratgica do Estado na economia,
transferindo iniciativa privada atividades indevidamente exploradas
pelo setor pblico; contribuir para a reestruturao econmica do setor
pblico, especialmente atravs da melhoria do perfil e da reduo da d-
vida pblica lquida;129 permitir a retomada de investimentos nas empre-
sas e atividades que vierem a ser transferidas iniciativa privada; contri-
buir para a reestruturao econmica do setor privado, especialmente
para a modernizao da infra-estrutura e do parque industrial do pas,
ampliando sua competitividade e reforando a capacidade empresarial
nos diversos setores da economia, inclusive atravs da concesso de cr-
dito130; permitir que a Administrao Pblica concentre seus esforos nas
atividades em que a presena do Estado seja fundamental para a conse-
cuo das prioridades nacionais; contribuir para o fortalecimento do mer-
cado de capitais, atravs do acrscimo da oferta de valores mobilirios e
da democratizao da propriedade do capital das empresas que inte-
grarem o programa.
A privatizao efetivou a transferncia do patrimnio estatal para empre-

sas privadas, do pblico para o mercado. O provimento de servios coleti-
vos pelo Poder Pblico passou para mos privadas, a maioria para o pa-
trimnio das multinacionais. Essas empresas siderrgicas e mineradoras, ge-
radoras de energia eltrica, alm de prestadoras de servios, estradas e
agncias distribuidoras de gua, energia e telefone, foram o carro-chefe
do desenvolvimento da era Vargas, da era Kubitschek e da era da ditadu-
ra militar, contribuindo para a infra-estrutura do prprio capitalismo nacio-
nal. Com a reforma, tornaram-se suporte do desenvolvimento do capitalis-
mo internacional. Apesar de suporte capitalista, as empresas estatais se
orientavam tambm por critrios de demanda social, com decises toma-
das no pas. Com a privatizao, a lucratividade veio a ser o critrio cen-
129
Em 1990, esse objetivo estava definido como contribuir para a reduo da dvida p-
blica, concorrendo para o saneamento das finanas do setor pblico.
130 Em 1990, esse objetivo estava definido como contribuir para a modernizao do par-
que industrial do pas, ampliando sua competitividade e reforando a capacidade em-

presarial nos diversos setores da economia.
370 goberna
tral dos investimentos. Tanto as decises estratgicas como o controle da
gesto dessas empresas passaram a ser tomados fora do territrio nacio-
nal, alm do envio massivo de dividendos. O conceito e a implementao
da soberania nacional, como a capacidade do Estado de definir seu pr-
prio destino de acordo com os interesses de seus cidados e atravs do
processo de representao por estes estabelecido, foi posto em segundo
plano. Aumentou-se a vulnerabilidade do pas s turbulncias dos merca-
dos internacionais, como aconteceu em 1998 e 2002 com as crises do
cmbio, sem que se tivessem condies de resolubilidade interna dessas
crises, devendo-se recorrer, ento, ao Fundo Monetrio Internacional.
A mudana na Lei de Concesses tambm fez parte do processo de re-

ordenao estratgica do Estado. A Lei 8.987, de 13/2/95, de Concesses
do Servio Pblico, permitiu a delegao da prestao de servios feita
pelo poder concedente, mediante licitao, na modalidade de con-
corrncia, a pessoa jurdica ou consrcios de empresas que demons-
trem capacidade para seu desempenho, por sua conta e risco e por
prazo determinado, independente de ser nacional ou no. A legislao
deixou flexibilidade para a fixao de tarifas nos contratos do Estado
com as empresas, o que veio a ser negociado com reajuste pelo maior n-
dice de inflao ou atrelado ao dlar. A fiscalizao do pblico no foi
estabelecida em lei, dependendo do regulamento.
Se no Governo Collor e Itamar j haviam sido privatizados os setores side-

rrgico, petroqumico e de fertilizantes, no Governo Cardoso foi privatiza-
do o fil-mignon da economia: os setores de minerao, de telecomuni-
caes e de energia. Carvalho (2001) assinala trs fases no processo de
privatizao: a primeira, dos anos 80, esteve marcada por reprivatizaes
de empresas que j haviam pertencido ao setor privado e foram absorvi-
das pelo Estado, implicando 38 empresas de mdio e pequeno portes,
gerando uma receita de US$ 726 milhes. A segunda fase iniciou-se com
o Plano Nacional de Desestatizao (PND) e o Fundo Nacional de Deses-
tatizao, de 1990 a 1994, com privatizao prioritria do setor siderrgi-
co, incluindo tambm petroqumica e fertilizantes. Na terceira fase, inau-
gurada por Cardoso a partir de 1995, com a aprovao da Lei de Con-
cesses, destacam-se os setores de telecomunicaes, energia eltrica e
transportes, substituindo-se os monoplios pblicos por empresas privadas.
Em 1996, os estados so includos no processo de privatizao dos Progra-
mas Estaduais de Desestatizao PEDs. A participao do investidor es-
trangeiro nas privatizaes, em milhes de dlares, no perodo 1991/2002,
foi de 48,3%, sendo 16,5% dos Estados Unidos (12,8% nas telecomuni-
caes) e 14,9% da Espanha, (dos quais 17,5% nas telecomunicaes),
segundo dados do BNDES131.
131 Ver site do BNDES (www.bndes.gov.br). Acesso em 27/07/2004.
goberna 371
Como se pode observar, a reforma do Estado no Governo Cardoso estru-
turou-se de acordo com os interesses internacionais e nacionais, tanto
das elites como do bloco no poder. Segundo Biondi (1999), houve um
arrombamento do BNDES pelas multinacionais, decorrente da poltica
de submisso do pas s presses internacionais. Alm disso, houve tam-
bm um arrombamento do consumidor pelas altas tarifas pagas132.
GOVERNABILIDADE E DEMOCRACIA
O dficit de governabilidade historicamente um dos maiores problemas

da gesto do setor pblico brasileiro, pois os agentes polticos nunca prio-
rizaram uma formao adequada para lidar com a Administrao Pbli-
ca. Em funo disso, sempre insistem em criticar o funcionamento da
mquina e o corporativismo dos servidores pblicos. Tais argumentos
condicionam sobremaneira o modo pelo qual a Administrao Pblica
percebida pela opinio pblica.
Essa perspectiva limitada porque assume que os valores, as atitudes e

as crenas prevalecentes no seio da opinio pblica em um determina-
do momento refletem verdades estabelecidas. Na verdade, esses ele-
mentos reproduzem to-somente parte do processo de formao de opi-
nio, um consenso que resulta do choque de pontos de vista acerca de
questes controversas, delicadas e ainda suscetveis de discusso.
EXISTE DEMOCRACIA SEM PARTICIPAO?
Todo e qualquer princpio deve ser traduzvel, ou seja, no h nenhuma

matria de interesse da gesto pblica que no possa ser decidida pela ci-
dadania, pois ela a nica titular da soberania, caracterstica do Estado.
Quem deve prestar servio pblico?
Por qu a Nova Gesto Pblica vem adquirindo o status de modelo he-

gemnico?
Servio pblico deve ser universal?
A partir da dcada de setenta os processos de reforma do Estado passa-

ram a representar o cliente como sendo o paradigma das relaes so-
132 Segundo a Folha de So Paulo de 17/02/03, o aumento de tarifas de energia eltrica
para o consumidor residencial, a partir de 1995 at 2002, foi de 174,17%, sendo que o
IPCA acumulado no perodo foi de 101%.
372 goberna
ciais e o modelo empresarial de administrao privada como a regra a
ser adotada tambm para a gesto pblica. Ao mesmo tempo, um po-
deroso movimento poltico conservador alterou as formas pelas quais o
setor pblico desempenha sua misso.
A onda neoliberal fez com que governos de alguns pases (Canad, Esta-
dos Unidos, Japo, Holanda, Nova Zelndia, Gr-Bretanha e Chile, na
Amrica Latina) propusessem uma nova diviso de trabalho com o setor
privado. Sanear as finanas do Estado passou a ser o objetivo. Para tanto,
a soluo encontrada foi a privatizao das empresas estatais e dos ser-
vios pblicos.
Todavia, sem desmentir as tendncias principais, mas recusando-se a

questionar o papel e a misso histrica do Estado, a maior parte dos go-
vernos optou por uma soluo de compromisso: a reforma administrativa.
Sua idia era fazer o setor pblico desvendar as condies de seu prprio
funcionamento, as circunstncias que envolvem os gastos pblicos e a
qualidade dos servios, bem como a utilizao do dinheiro dos contri-
buintes, tendo em vista aumentar a eficincia da mquina e a eficcia
das polticas macroeconmicas.
A reforma comeou a evoluir segundo o modelo a que fizemos refern-

cia, isto , dando destaque ao conceito de sistema. No modelo, as virtu-
des essenciais do Estado e do servio pblico so preservadas, porm
tendo em vista o amadurecimento das relaes com o setor privado e a
economia como um todo. O que aparentemente exige renunciar assi-
milao pura e simples das medidas importadas das empresas particula-
res para corrigir prticas inoperantes no setor pblico. Procedimentos que
na verdade limitam-se a remanejamentos e modificaes superficiais en-
volvendo custos considerveis, inclusive do ponto de vista poltico.
Assim, desde 1989 esses governos tm evitado estatizar ou privatizar em

grande escala. Sua alternativa promover condies de maior governa-
bilidade, polticas de saneamento das finanas, controle de despesas e
harmonizao entre a eficincia administrativa no setor pblico com a
poltica macroeconmica. Dentre as iniciativas tomadas destacam-se:
a) sintonizar setor pblico eficaz e eficiente com um desempenho cada
vez melhor do conjunto da economia;
b) melhorar a qualidade para satisfazer os clientes dos servios pblicos;
c) dar um carter quase comercial s atividades do Estado, concen-
trando-se em resultados e na gesto financeira;
d) gerir recursos humanos de forma integrada e estratgica, simplificando
e flexibilizando os quadros do funcionalismo;
goberna 373
e) encarar a informtica como fulcro da modernizao do servio pbli-
co;
f) articular Executivo e Legislativo na regulamentao das normas admi-
nistrativas, redefinindo reas e formas de cooperao entre os dois pode-
res;
g) acompanhar processos de reformas e as modalidades de obteno
de resultados.
Nesse sentido, deve-se acentuar, de um lado, a questo da demanda, a

relao entre os servios que o Estado pode oferecer e os usurios esto
dispostos a comprar. Um problema que o modelo do cliente resolve a
seu modo, restabelecendo funes de mercado e equalizando demanda
e oferta atravs do mecanismo de preos. Considerada na sua complexi-
dade, todavia, a questo abriga distores devidas ao atendimento indis-
criminado (beneficiando quem precisa menos), responsabilidades no
fixadas, critrios estabelecidos de forma burocrtica, recursos absorvidos
em grande parte pela prpria estrutura de atendimento, desvios de
funo, etc.
As reformas administrativas no possuem um tratamento homogneo. Os

pases industrializados a promovem levando em conta o elenco de medi-
das antes mencionado. Por sua parte, periferia esto reservadas recei-
tas condicionadas por violentos ajustes de preos, relaxamento das res-
tries importao, desregulamentao generalizada e indiscriminada
e, naturalmente, privatizao e desregulamentao em larga escala.
Em outras palavras, enquanto os pases desenvolvidos buscam equilibrar

os mecanismos de livre mercado e as instituies que ficam fora de seus
domnios para manter o bom funcionamento e a integrao da socieda-
de e da economia, os pases subdesenvolvidos continuam a ser controla-
dos pelo mercado. O resultado um claro desequilbrio a favor do priva-
do em detrimento do pblico nos pases perifricos, pois falta determi-
nao poltica diante da crise motivada provavelmente no por m
administrao do setor pblico, mas por processos de natureza suprana-
cional, cujas regras transcendem as relaes entre os pases e o prprio
Estado tomado como entidade autnoma, bem gerenciada ou no.
CONCLUSES
O objetivo deste artigo no foi tanto desvelar interesses quanto destacar

certas questes obscurecidas pela bruma que envolve o discurso sobre a
crise do Estado. O endividamento do Estado e a complexidade da de-
manda dos servios pblicos acabaram sendo eclipsados pelos argu-
374 goberna
mentos que culpam a Administrao Pblica brasileira por ser irracional
ou de ter crescido sem critrio.
No difcil de imaginar um mundo diferente, ou seja, um mundo com

igualdade total para todos. Talvez ningum discorde de tal desejo, mas
quando este desejo recebe o nome de socialismo, bom, a a questo
muda de figura. A meta do comunismo era o da igualdade total para
todos. Qual a do capitalismo?A bandeira poltica do capitalismo ou
do liberalismo, que a sua verso ideolgica no a da igualdade
forada, mas sim a da liberdade individual e a da prosperidade geral.
Qual a sua meta? Simples:Um nmero cada vem maior de oportunida-
des para um nmero cada vez maior de pessoas.
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