AN CARLOS MONCADA ZAPATA EL REGLAMENTO COMO FUE! DE DERECHO EN COLOMBIACariruto I CONCEPTO DE REGLAMENTO. EN LA CONSTITUCION POLITICA DE 1991 Reglamentar, en sentido juridico, no es otra cosa que desarrollar una materiaen términos generales, impersonales y abstractos, De tal suerte, puede decirse que la funci6n de la ley es reglamentar; pero también corresponde reglamentar al de- creto que desarrolla una ley, 0 al decreto que desarrolla la Constitucién 0, en general, a cualquier norma que deba desa- rrollar en términos generales y abstractos una materia estatui- daen una norma superior. En consecuencia, nila funcién de reglamentar, niel con- cepto de reglamento deberfan estar encadenados a determina- do nivel del sistema juridico, como cuando se dice que el decreto reglamentario del presidente se sitiia jerdérquicamen- te debajo de la ley. Es cierto que algunos decretos del presi- dente se sitdan por debajo de la ley; pero es incorrecto usar el verbo reglamentar, en este contexto, como si estuviéramos ha- blando necesariamente de normas inferiores a la ley en senti do formal. Dicho en otras palabras: hay reglamentos de la Cons- titucién, reglamentos de la ley y reglamentos de normas superiores en cualquier escala del sistema juridico, siempre que tales reglamentos sean generales y abstracto: Un analisis del lenguaje usado en la Constitucién Poli- tica de 1991 confirma que el verbo reglamentar se utiliza en el sentido de desarrollar una materia en términos generales y abstractos, indistintamente del nivel jerérquico del sistema juridico en el que se siti la norma reglamentaria. Veamos:6 JUAN CARLOS MONCADA ZAPATA EL REGLAMENTO COMO FUENTE DE DERECHO EN COLOMBIA 7 weep niten numerosasdisposicionesconstitucionales en articulo 123, queestablece que los servidores piblicos ejercen que el verbo reglamentarse utiliza en el sentido de desarrollar sus funciones en la forma prevista “por la Constitucién, la ley una materia en el mismo nivel jrdrguicode la ley:elarticulo yelreglamento pate clejvisiodcl deca. ellegislador “podré regla- La expresi6n “reglamento” de esta norma alude a un nese carat de etcign ante orgnizacio derecho jerirquicamente inferior al dela ley; sin embargo, en la excepcién de acceso a funciones piblicec ore otras normas constitucionales la expresisn reglamento alude doblenacionaide chorea ones bless los casos de aun derecho jerrquicamente igual ala ley, como en el caso ‘mentara” la progenitura rest ea Tarnie ley regla- del “reglamento del Congreso” (arts. 135-4, 144, 151, 157- due la “ley reglamentara™ ae oo articulo 56 sentencia 2y 185). No parece, entonces, que el atributo que define al chas otras similares, el pardgrafodel iene Looe, reglamento sea el de la subordinacién a la ley. eu Oe eaiablece que En otras disposiciones, laidea del reglamento reconduce “El Congreso reglamentara” asuntos atinentes a partidos y ‘movimientos politicos. aniveles normativos subordinados a la ley; este es el caso de i “ Jos articulos 189-11, que le atribuye al presidente el ejercicio lo eA resi Per naa ionales, como ladelarticu- (ela llamada “potestadreglamentaria” para laejeeucion de las . el verbo reglamentar alls famaal enmmaterel ueeis tiene ee leyes; el 257-3, que le permite al Consejo Superior de la Ju- mas uridias de contenido general. Peace caer on dicatura dictar reglamentos de administraci6n de justicia “con tacién también supone el desarrollo deunamatene cee, sujeci6n ala ley”; el 265-9, que le atribuye al Consejo Nacio- cho 0 una actividad! oe nal Electoral la funcién de “reglamentar” la participacién de . partidos y movimientos en los medios de comunicacién esta- peers copnueion Presupone que “re- tales “de conformidad con la ley” s “‘detallar” (art 122), yque“detallan” como lreglamento,aludiendo enestecasoa“tevlanenne cee Sin embargo, no siempre la Constituci6n supone que el ‘moss se tratara de un tipo especial de norma d. e cae reglamento est subordinado a la ley, como sucede con el ar- co distinto del de la ley. Esta idea apa ee ticulo 355, a cuyo tenor“El gobierno nacional reglamentara” a ee laposibilidad de suscribircontratos con entidades privadas sin ‘inimo de lucro con cargo a recursos piblicos. Eneste caso, 1901 ene! sentido de que los equisitos que debenreunire paraeslone ‘idea de reglamento alude a una subordinacién constitucional {arunaatividad no sonsolo aquellos previstoscn lay, no trsbicn ea directa, no auna subordinacién legal. Pero también sucede que lsdertorglenivin CC eS loGeee A, ‘autoridades inferiores del gobierno nacional pueden reglamen- fran, Sein Prince sn. 19 feo 199 ep ALOIS. CP tar, en el contexto de subordinacién meramente constituci ave Urge Ayo En providenciaanerior mismo Coneo bi nal, como ocurre con asambleas y concejos (arts. 300-1 y 313, ma reglamentara el ejecutivo no puede hums. 1y 7). establecer vlidamenteexigencias eas requisitos adicionales no previstosen ley"s Clr. C. de E. Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccion Ocurre también que la idea de reglamento aparece en (Cuarta, sent. 13 agost a, Sent. 13 agosto 1996, rad. 7705.C. P.: Consuelo Sarria Oleos, contextos de jerarquia normativa de dificil tipificacién, subor- 'EIConsejo de Estado ha interpretado el articulo 84de la Carta de8 JUAN CARLOS MONCADA ZAPATA dinado a “usos y costumbres” y no a ls la dinadoa unosy ynoa la Constitucién o la ley Finalmemt, la idea de “reglamento” funciona con el Propésito de aludira cuestiones de organizacién corporativa Interna: pueden adoptar su propio reglamento la Corte Supre ma (art. 235-6), el Consejo de Estado (art. 237-6), la Corte Constitucional (art. 241-11), el Consejo Nacional Electoral (art.265-11) y la Asamblea Nacional Constituyente (art. 376), abe anotar que otras normas constitucionales utilizan ta idea de reglamentar en el sentido de regular una materia de modo general, aunque fijando los detalles, sin hacer uso ne. ccesariamente del término “reglamentar”. Es el caso delacom. petencia del contralor para “prescribir” métodos de rendicion de cuentas o el de “dictar normas generales” para irmonizar sistemas de control fiscal (art. 268 nums. 1 y 12); de la del Banco de la Repdiblica para “regular” la moneda, los cambios internacionales y el crédito (art.371); de lade las universidas des para “regirse” por sus propios estatutos (art. 69). En el mencionado caso del contralor, la subordinacidn es consttu- cional; pero en el caso del banco y de las universidades, la subordinacién parece ser legal. El verbo “regular” también se utiliza para aludira la competencia del organismo auténomo ue tiene a cargo la televisién (art. 77). LaCorte Consiuciona hizo su ani sobre la expresin“e- ular, en: Corte Cons, sent C-866, noviembre 1999, MP Vana Naranjo Mesa. En ota providenca, la misma corporaciGn face wre anicion distinién ene teglamentary“egulapar diferencias Botestadreglamentaria de presidente dela eos mnisros (Core Coe sen :805 I" gosto 2001, M.P. Rodi Escobar Gil) Micacrns dav esa disncin ens reglanent” y"ramitaron Cds E. Seg lo Contencioso Admiisratvo,Secidn Segunda sen 25muyo i998 xp. 4614.C.. Carlos Arturo Orca. Tambien hadichomistenaegs el Conscjode Estado quc"ta potest de eslamenalateyecdsnade efaculiad de expedir actos administativos de cariter gener": Cie EL REGLAMENTO COMO FUENTE OE DERECHO EN COLOMBIA 9) ‘Otros verbos que parecen aludir al mismo fenémeno son los del articulo 354, segiin el cual corresponden al contador ‘general las funciones de uniformar, centralizar y consolidar lacontabilidad piblica y determinarlas normas contables que deben regir en el pais, conforme a la ley. Estos hallazgos de la gramtica constitucional se pueden traducir en las siguientes propiedades de la funcién juridica reglamentaria: —La Constitucién no reserva la palabra reglamento, ni el verbo reglamentar, para aludir a un determinado tipo de normas, sino para referirse a un fenémeno de produccién nor- ‘mativa general. —Laidea de reglamentar (funcién reglamentaria) noesté encadenada a un determinado nivel jerdrquico del sistema juridico: dicho de otro modo, reglamentos se cosechan en casi cualquier nivel del érbol normativo. —Laiidea de reglamento siempre supone subordinacién normativa, aunque esa subordinacién no esté necesariamente relacionada con la ley: supone subordinaci6n normativa, en {érminos generales. —La idea de reglamento supone siempre una materia previa, definida en una norma superior que requiere un des- envolvimiento mas frondoso. —El concepto de reglamento no est amarrado consti- tucionalmente ala competencia de ninguna autoridad en par- ticular —La idea de reglamento supone aptitud para la produe- cign de derecho, tanto sustantivo como procedimental. —La idea de reglamento no esti ligada a determinado envoltorio juridico; es decir, puede aparecer en formato de ley, de E., Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccién Quinta, sent. 12 ‘gosto 1999, exp. 1730, C. P, Mario Alario Méndez.10 JUAN CARLOS MONCADA ZAPATA de decreto, de ordenanza, de acuerdo, o en otro recipiente de acto de cardcter general. —Laiidea de reglamento supone siempre la expedicién denormas generales, impersonales y abstractas —La idea de reglamento no es propiedad exclusiva de Jo que ha dado en Ilamarse derecho piblico, sino de todo el derecho. Elreglamento tiene neutralidad temitica. Las propiedades de que hablamos se confirman también sihacemos caso a un tesauro juridico. En efecto, los concep- tos de reglamento comunitario, reglamento corporativo, regla- mento de empresa, reglamento administrativo, reglamento de personal, reglamento de necesidad, reglamento ejecutivo, reglamento interno, reglamento orgéinico, etc., expresan laidea de subordinacién a normas superiores, la idea de detalle, la idea de produccién de normas y la de neutralidad tematica, ‘También el diccionario apoya esta versi6n del reglamen- to, que se reduce a reglas que se dan para la ejecucién de una ley. Anétese, en fin, que la Corte Constitucional ha dado una definicién de “reglamento” que indica que la potestad regla- ‘mentaria es una manifestaci6n mas amplia y més trascenden- tal que la mera potestad reglamentaria presidencial: reglamen- to es “el conjunto de normas generadoras de situaciones juridicas generales, dictadas por la administraci6n, 0 por los distintos organismos del Estado o del poder paiblico, que no ostentan la potestad legislativa™. ® Corte Const. sent. C-477 19 septiembre 1996, M. P. Carlos Gaviria Diaz, Reiterada en: sent. C-31222 abril 2003, M. P. Manuel José Cepeda Espinosa. Y sobre las variadas nociones de “reglamento” en la Constitucién de 1991 puede consultarse el salvamento de voto de Eduar- do Montealegre a la sent. C-712, 5 julio 2001 (M. P. Jaime Cérdoba Trivinto), también de la Corte Constitucional