Universidad Nacional de Colombia

Facultad de Ciencias Humanas

Planeacin social Luz Enith Castro
Laura Tatiana Ventura Gallego
Bogot, noviembre 2016

PLANEACIN SOCIAL: ENTRE LO GLOBAL Y LO LOCAL

El presente trabajo es un ensayo argumentativo que se realiza con el propsito de desarrollar una
interpretacin de la planeacin social como una herramienta de gestin pblica encaminada a un
proceso de cambio social. Para tal efecto, se pretende hacer un acercamiento a la planeacin
social situndola en el contexto colombiano, y ms especficamente, en el sector salud,
articulando la importancia que representan los marcos internacionales y las agendas globales en
esta planificacin, as como los procesos participativos locales.
Siendo este el propsito, la tesis sobre la que se estructura este ensayo es que la planeacin
social en Colombia, como proceso de gestin pblica enfocada a garantizar la calidad de vida de
las personas, debe articular como ejes orientadores lineamientos internacionales y procesos de
participacin locales, comprendiendo que ambos niveles son igualmente importantes y
complementarios.
Adems, es pertinente precisar que esto se argumentar teniendo en cuenta el proceso de
planeacin especfico del Modelo Integral de Atencin en Salud -MIAS- adelantado por el sector
salud en Colombia, el cual responde a orientaciones brindadas por marcos internacionales y las
agendas globales; as como a procesos participativos llevados a cabo con comunidades en
territorios locales.
Por consiguiente, en un primer momento se hace una aproximacin al concepto de la planeacin
social y sus orgenes; a su surgimiento en Amrica Latina y a su adopcin en Colombia. En un
segundo momento, se aborda la importancia de los lineamientos internacionales como marco
para la planeacin social en el pas, exponiendo, por un lado, cmo se incorporan las
recomendaciones o marcos brindados por la Organizacin Mundial de la Salud, las Naciones
Unidas y los Objetivos de Desarrollo Sostenible en los planes pblicos; y por otro lado, ilustrando
esta incorporacin de manera particular en el proceso de planeacin del MIAS. En un tercer
momento, se plantea la relevancia que tiene la participacin social desde el plano local para los
procesos de planificacin, tomando nuevamente la planeacin del MIAS como punto de
referencia especfico. Por ltimo, a modo de conclusin se elabora una reflexin sobre el rol y el
ejercicio profesional del Trabajo Social en el marco de los procesos de planeacin social y de
cara a la construccin de paz.
Breves aproximaciones a la planeacin social: mundo, Amrica Latina y Colombia
Para dar inicio, es fundamental precisar que la planeacin social es un proceso de gestin pblica
que se ha consolidado como una de las herramientas ms importantes para la administracin y
el gobierno de una sociedad, con el fin de lograr un cambio social encaminado al mejoramiento
de la calidad de vida de las personas.
Segn Lira (2006), el origen de la planeacin moderna como herramienta para la conduccin de
la sociedad se sita en Rusia en los aos de la revolucin bolchevique (1917-1930), periodo de
transformacin radical de una sociedad semi-feudal a una sociedad socialista. El debate terico
inicial se enfoc en discutir si ese cambio social iba a estar dirigido y condicionado por las fuerzas
del mercado o si este iba a ser determinado por planificadores. Se abogaba que la economa
sovitica estara mejor si era dirigida por expertos sociales, y moldeada en funcin de las metas
establecidas por el Estado. As comenz a consolidarse una planificacin normativa caracterizada
por la intervencin autoritaria del Estado en los planes o proyecciones econmicas
principalmente.
El debate inicial dado en Rusia fue replicndose entre los intelectuales occidentales y despus
de la Segunda Guerra Mundial pases como Francia ajustaron la planificacin sovitica normativa
a una planificacin indicativa, en la cual sigue el intervencionismo del Estado, pero no hay
oposicin frente a la propiedad privada y otros principios liberales de la economa (Martnez,
2010).
A su vez, los orgenes de la planeacin en Amrica Latina y su legitimidad poltica como
instrumento para promover el desarrollo, derivan de las resoluciones de la Carta de Punta del
Este (1961), a travs de la cual los gobiernos miembros de la Organizacin de Estados
Americanos -OEA- formalizaron la constitucin de la Alianza para el Progreso. Se reconoci la
importancia de propiciar un crecimiento econmico sostenido en los pases americanos
subdesarrollados para alcanzar niveles de vida semejantes a los pases desarrollados. Para
tales efectos, los gobiernos firmantes convinieron en la formulacin e implementacin de planes
nacionales para el desarrollo socio-econmico (Garca, 1961). De modo que, como resultado de
estas resoluciones, muchos pases de Amrica Latina adoptaron una institucionalidad
planificadora.
Por su parte, la planeacin social en Colombia puede datarse, por una parte, con la reforma
constitucional de 1945, la cual consagr por primera vez la adopcin de planes conforme a los
cuales deba someterse el desarrollo de la economa y los programas de Estado" (Varn, 2006,
p. 7); y por otra parte, por resoluciones de la Carta de Punta del Este, en la dcada de 1960 se
le convierte en obligatoria en el pas. Sin embargo, como afirma Garzn (sf.), en este periodo el
proceso de planeacin era ms tecnocrtico, era realizado por expertos en las oficinas de
planeacin sin consultar la realidad ni las necesidades directas de las comunidades.
Fue a partir de 1991, con la nueva Constitucin Poltica, que en Colombia se fortaleci la
planeacin en los mbitos nacional, departamental y local, considerndola no slo como un
proceso tcnico, sino poltico y ante todo participativo. Consecuentemente, a partir de esta nueva
Carta Constitucional se cre formal y jurdicamente el Sistema Nacional de Planeacin,
compuesto por el Consejo Nacional de Planeacin y consejos territoriales en 32 departamentos
y 1067 municipios (Cardona; Crdoba & Forero, 1999).
Hecha la anterior sntesis, es importante destacar que los procesos de planeacin en el pas no
responden nicamente a demandas u orientaciones propiamente nacionales, sino que estn
fuertemente permeados por lineamientos, marcos y orientaciones internacionales. En este
sentido, se destacar la importante influencia internacional en la planeacin nacional,
evidenciando cmo se incorporan las recomendaciones o marcos brindados por la Organizacin
Mundial de la Salud, las Naciones Unidas y los Objetivos de Desarrollo Sostenible en los procesos
de planeacin adelantados por el sector salud.
La importancia de lo global en la planeacin nacional
Colombia es uno de los pases miembros de las Naciones Unidas desde 1945, y ha recibido
apoyo tcnico y financiero de esta organizacin en mltiples reas de desarrollo social y
econmico. Consecuentemente, en los procesos de planeacin del pas es uno de los marcos
internacionales ms influyentes.
Uno de los elementos de mayor influencia que se aporta desde las Naciones Unidas en materia
de planeacin en el pas son los lineamientos brindados por los Objetivos de Desarrollo
Sostenible -ODS-, que si bien no son jurdicamente obligatorios, s fueron incorporados a nivel
nacional por el gobierno colombiano con la creacin de la Comisin Interinstitucional de Alto Nivel
para el alistamiento y la efectiva implementacin de la Agenda de Desarrollo post-2015 y sus
Objetivos de Desarrollo Sostenible. Esta comisin, segn el Departamento Nacional de
Planeacin -DNP-, tendr por objeto la implementacin de los ODS a travs de polticas pblicas,
planes, acciones y programas, con planificacin prospectiva, y el monitoreo, seguimiento y
evaluacin de estos objetivos, con sus respectivas metas (2015, p. 5-6).
Al respecto, el DNP (2015) tambin afirma que Los ODS no son una camisa de fuerza sino que
se trata de un referente de planeacin de largo plazo, alrededor de los cuales es posible articular
esfuerzos y recursos tanto entre pases como entre diferentes niveles de gobierno. Tambin,
expresa que 92 de las 169 metas asociadas con los ODS se incorporaron en las metas del PND
2014-2018; y adems, que Colombia ha venido incorporando los ODS en documentos CONPES
(p.ej. sobre Sistema de Ciudades, Seguridad Alimentaria y Nutricional, Equidad de Gnero para
las Mujeres, entre otros).
De manera que, la influencia de los ODS en los procesos de planeacin del pas no es algo
tangente, por el contrario, los ODS se configuran como una plataforma decisiva para la toma de
decisiones polticas en el pas, pues como se seal en los prrafos anteriores, hay un despliegue
de mecanismos polticos de amplio alcance para adoptar en polticas pblicas, planes y proyectos
esta Agenda.
En este sentido, es pertinente reconocer la importancia de los lineamientos internaciones
enmarcados en los ODS en los procesos de planeacin del pas, pues estos comprenden de
manera integral e interconectada los desafos mundiales en materia social, poltica y ambiental,
as como las soluciones frente a estos. En esta lnea, ofrecen unos ejes orientadores que pueden
ser transversales en los planes de desarrollo a diferentes niveles (nacional, departamental,
distrital y local.), movilizando acciones multisectoriales para abordar estos complejos desafos.
Por su parte, el profesor de Desarrollo Sostenible Jeffrey Sachs (2015), sostiene que la adopcin
mundial de objetivos ayuda a que personas, organizaciones y gobiernos de todo el mundo se
orienten en una misma direccin, contribuyendo a la elaboracin de unos procesos de planeacin
enfocados en cuestiones que son realmente importantes en el presente para el futuro. Adems,
afirma que al plantearse estas metas provistas por los ODS se estimula la formacin de
comunidades expertas capaces de recomendar procesos de planeacin pertinentes para
alcanzar los fines deseados.
Igualmente, a partir del marco de los indicadores globales que medirn el cumplimiento de las
metas propuestas en los ODS (aprobados en marzo de 2016), pueden construirse desde los
procesos de planeacin (nacional, departamental, distrital y local) indicadores regionales y locales
-articulados a indicadores nacionales- para hacer un seguimiento y evaluacin de los logros
alcanzados y los retos que permanecen.
La importancia de lo local en la planeacin nacional
Si bien en prrafos anteriores se reconoci la relevancia de los lineamientos internacionales
(enmarcados en los ODS) en los procesos de planeacin del pas, a continuacin se argumentar
la importancia que tiene poner estos en dilogo con orientaciones ms particulares y locales,
logradas a travs de procesos participativos llevados a cabo con comunidades en territorios
locales.
Para comenzar, es relevante precisar cmo una de las intencionalidades ms claras de la
Constitucin de 1991 fue empezar a complementar la democracia representativa con la
democracia participativa, definiendo la planeacin participativa como uno de los mbitos para el
ejercicio de esta nueva forma de la democracia (Cardona, Crdoba & Forero, 1991).
Al respecto, Betancourt, basado en lo planteado por Cardona, Crdoba & Forero, expone que
La planeacin moderna ya no debe prevalecer por su capacidad predictiva pero cerrada,
ni por su capacidad de modelar un futuro sin utilizar variables reales, sino por su capacidad
de convocatoria, escucha, interpretacin y gestin ante las propuestas siempre
inacabadas de las comunidades. (2001, p. 40)
En este sentido, cobra trascendencia que la planeacin social en el pas se site un paso ms
all de la adopcin instrumental de los lineamientos internacionales tales como los ODS,
posicionndose como una herramienta clave para vincular los objetivos globales con las
demandas y orientaciones brindadas por las comunidades locales. Es claramente demostrable
que es desde los mismos escenarios locales que se pueden definir problemticas, impactos,
capacidades y soluciones ms verdicos.
En esta lnea, la Red de Ciudades y Gobiernos Locales Unidos (2015) seala que los gobiernos
locales no deben considerarse como meros implementadores de las agendas globales, sino que
estos son responsables polticos y catalizadores del cambio. As, pues, la planeacin no se
posicionara como un instrumento con una jerarqua vertical, desde arriba hacia abajo, sino que
se podran establecer dilogos ms horizontales y concertaciones a travs de procesos
participativos locales tales como acciones populares, audiencias pblicas y/o consultas previas.
Entonces, puede deducirse que si se hace una localizacin adecuada de los lineamientos
internacionales en los procesos de planeacin a travs de procesos realmente participativos, y
hay una creacin de instituciones responsables e inclusivas, se impulsaran cambios relevantes
en las condiciones de vida, y se ampliarn, en palabras de Contreras (2007), las capacidades de
las personas involucradas, de tal forma que puedan agenciar sus idearios compartidos de futuro.
Lo global y lo local conjugado en el proceso de planeacin del MIAS
Las anteriores aproximaciones a la relevancia que suponen tanto los lineamientos internacionales
como los procesos participativos locales, pueden verse reflejadas en el proceso de planeacin
especifico del Modelo Integral de Atencin en Salud -MIAS- adelantado por el sector salud en el
pas, el cual conjuga orientaciones brindadas por marcos internacionales, en este caso los ODS,
con procesos participativos llevados a cabo con comunidades en territorios locales, para el caso
especfico, en el Departamento de Guaina.
Para comenzar, en la entrevista realizada a Fernando Cruz (2016), Jefe de Planeacin y Estudios
Sectoriales, se realiza una pregunta enfocada a los procesos de planeacin que se estn dando
actualmente en el sector salud. Uno de los procesos que resalto Cruz fue el del MIAS, y al
respecto mencion que es un proceso de planeacin que viene madurando desde el Plan de
Desarrollo. En sntesis, en el PND 2014-2018 se plantea como uno de sus ejes transversales la
Movilidad Social, y a su vez, este eje contiene una estrategia llamada Seguridad Social Integral:
Acceso universal a la Salud de calidad. Dentro de esta estrategia est contemplada la
implementacin del Modelo Integral de Atencin en Salud -MIAS-.
El proceso de planeacin para la implementacin del MIAS ha estado enfocado en el diseo de
un modelo de salud que permita mejorar el acceso y la calidad de los servicios de salud en lugares
apartados de la geografa nacional, basado en un enfoque de salud familiar y comunitaria y en la
gestin integral del riesgo. (Oficina Asesora de Planeacin y Estudios Sectoriales, 2015).
Tambin, dentro de la planeacin de este modelo, se reconocen las condiciones desiguales de
las poblaciones geogrficamente apartadas tales como Guaina: nmero importante de pueblos
y comunidades indgenas con alta vulnerabilidad debido a las necesidades bsicas insatisfechas
y el restringido o nulo acceso a salud, educacin, vivienda y trabajo. En este sentido se reconoce
la importancia de adoptar en el proceso de planeacin un enfoque integral para el cuidado de la
salud, que involucre la participacin comunitaria de las poblaciones que conforman el territorio
como eje principal respecto a la atencin de su propia salud (Oficina del Viceministerio de Salud
y Proteccin Social -OVSPS-, 2015.)
Es as como en la planeacin de este modelo se ha estado tomando en cuenta la participacin
de los pueblos indgenas que habitan el Dpto. de Guaina, con el fin de garantizar la legitimidad
del mismo y recoger las orientaciones locales. Para tal efecto, en conjunto con el Ministerio del
Interior, se adelant el proceso de construccin y adaptacin del modelo por medio de la Consulta
Previa, a travs de la cual se lograron mltiples discusiones de cada uno de los componentes del
modelo, contando con la participacin de representantes de los pueblos indgenas de las cinco
cuencas hidrogrficas del departamento (OVSPS, 2015.)
Por otra parte, teniendo en cuenta que el proceso de planeacin para la implementacin del MIAS
se encuentra enmarcado en el PND, se reconoce una influencia internacional sobre este desde
el marco de los ODS. En concreto, el MIAS estara cimentndose a partir del Objetivo 3 Salud y
Bienestar, de modo que, algunos de los componentes del modelo estaran dirigidos a cumplir las
metas planteadas por este objetivo.
Por ejemplo, entre otras cosas, el MIAS se basa en una gestin integral del riesgo, lo cual dialoga
con una de las metas del Objetivo 3 encaminada a reforzar la capacidad de todos los pases en
materia de alerta temprana, reduccin de riesgos y gestin de los riesgos para la salud nacional
y mundial (ONU, 2015).
Tambin, el enfoque del MIAS est cimentado sobre la importancia de no solo prestar servicios
de salud, sino fomentar el bienestar de las poblaciones adoptando una cultura de la prevencin
sobre la atencin de alta complejidad (Cruz, 2015). A su vez, esto est en concordancia con otra
meta del Objetivo 3 dirigida a reducir en la mortalidad prematura por enfermedades no
transmisibles mediante la prevencin y el tratamiento, promoviendo la salud mental y el bienestar
(ONU, 2015).
Adems, contemplando que el MIAS est enfocado en la mejora del acceso y la calidad de los
servicios de salud en lugares apartados de la geografa nacional, habra una importante
correspondencia con otra meta de los ODS: lograr la cobertura sanitaria universal, el acceso a
servicios de salud esenciales de calidad y el acceso a medicamentos y vacunas seguros,
eficaces, asequibles y de calidad para todos (ONU, 2015).
En conclusin, desde la planeacin del MIAS pudo evidenciarse cmo se articulan las
orientaciones brindadas por los ODS con las demandas locales. Se tuvo como punto de referencia
las metas propuestas por los ODS en materia de salud y bienestar incorporados en el PND 2014-
2018, pero se tendieron puentes con la comunidad expresados en la consulta previa como
mecanismo de participacin, localizndose, contextualizndose y ponindose a evaluacin
ciudadana el lineamiento internacional.
Reflexiones y conclusiones
Unas instituciones eficaces, responsables y transparentes y una toma de decisiones receptiva,
inclusiva, participativa y representativa a todos los niveles requieren un marco institucional claro,
una gestin reforzada y capacidad de planificacin, mecanismos participativos y negociaciones
financieras regulares entre todos los niveles de gobierno y las comunidades locales para definir
prioridades y pasar a la accin.
Movilizar a los grupos de inters locales y crear nuevas cooperaciones basadas en la
comprensin comn de la humanidad que compartimos.
Es necesario involucrarse con los gobiernos locales y sus asociaciones para que puedan
involucrarse en el proceso de implementacin, tanto en la definicin como en la implementacin.
Todos los gobiernos locales deben contar con los medios y la capacidad para mejorar la
administracin, anticiparse a la demanda, planificar e implantar soluciones.
Garantizar relaciones estables entre los poderes centrales y las comunidades locales a travs de
mecanismos de participacin.
Texto de Maira

BIBLIOGRAFA
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