Los Decretos de Necesidad y Urgencia: Su Historia y Abuso.

Por: Carolina Carrara1

SUMARIO: I. Introducción - II. Concepto - III. Jurisprudencia – IV.

Antecedentes – V. Conclusión – VI. Bibliografía.

I. Introducción.
A lo largo de la historia argentina uno se debería preguntar si en este país los
estados de emergencia y de excepcionalidad legal son utilizados como
mecanismos permanentes de justificación tanto para la toma de medidas como
para legislar.
La respuesta es en su mayoría, afirmativa. Por lo tanto se puede llegar, desde
distintas visiones, a entender que estamos en “el mundo del revés”.
Cuando en 1853 se sancionó la Constitución Argentina, los convencionales
constituyentes no pensaron, al crear los institutos de emergencia, que estos iban
a transformarse en la cotidianeidad del país.
Plagada de contradicciones nuestra historia nos enseña que lo excepcional se
transformó en la regla, y la norma en excepción. ¡Qué distinto hubiese sido
nuestro destino, a mi criterio, si el respeto por las instituciones hubiese regido
nuestra vida y lo excepcional hubiese tenido, justamente, ese carácter!
Puede pensarse que a partir de 1930 comienza el periodo de excepcionalidad y
también el declive de la Argentina en el ámbito legal mundial: en pocos casos la
Corte Suprema de Justicia declaró la inconstitucionalidad de tales Decretos por
traspasar el marco legal.
En resumen, estamos frente a un país en donde se modifican las reglas del juego
como si fuese algo normal y habitual, conllevando al uso y abuso de la división de
poderes.
Ante esta realidad histórica, someramente mencionada en los párrafos anteriores,
llegamos a la realidad del 2010.

1
Carolina Carrara, Estudiante de Abogacía en la Universidad de Buenos Aires,
Argentina. Mail: carolinacarra7@hotmail.com
1
II. Concepto.
El artículo 99 inciso 3 de la Constitución Nacional Argentina consagra el principio
de prohibición al Poder Ejecutivo de dictar disposiciones de carácter legislativo. Lo
que significa, que el Poder Ejecutivo no podrá en ningún caso bajo pena de
nulidad absoluta e insanable, emitir disposiciones de carácter legislativo.
Esta prohibición se basa en el sistema de división de poderes. Este sistema
constituye el resultado histórico de la lucha contra el absolutismo, donde se limitó
el poder omnímodo del Ejecutivo. Se evitó la concentración de poder en manos de
un solo titular para lograr el respeto a los derechos y libertades de los ciudadanos.
No obstante en nuestra legislación existe una excepción, consagrada en el Art. 99
inc. 3 de la Constitución Nacional, en la cual el Poder Ejecutivo obtiene la facultad
de legislar.
Procedamos a leer lo pertinente del artículo:
“Art. 99.- El presidente de la Nación tiene las siguientes atribuciones:
Inciso 3: Participa de la formación de las leyes con arreglo a la Constitución, las
promulga y hace publicar.
El Poder Ejecutivo no podrá en ningún caso bajo pena de nulidad absoluta e
insanable, emitir disposiciones de carácter legislativo.
Solamente cuando circunstancias excepcionales hicieran imposible seguir los
trámites ordinarios previstos por esta Constitución para la sanción de las leyes, y
no se trate de normas que regulen materia penal, tributaria, electoral o el régimen
de los partidos políticos, podrá dictar decretos por razones de necesidad y
urgencia, los que serán decididos en acuerdo general de ministros que deberán
refrendarlos, conjuntamente con el jefe de gabinete de ministros.
El jefe de gabinete de ministros personalmente y dentro de los diez días someterá

la medida a consideración de la Comisión Bicameral Permanente, cuya

composición deberá respetar la proporción de las representaciones políticas de

cada Cámara. Esta comisión elevará su despacho en un plazo de diez días al

plenario de cada Cámara para su expreso tratamiento, el que de inmediato

considerarán las Cámaras. Una ley especial sancionada con la mayoría absoluta

2
de la totalidad de los miembros de cada Cámara regulará el trámite y los alcances

de la intervención del Congreso.”

En conclusión este artículo habilita al Poder Ejecutivo, es decir al Presidente de la

Nación, a crear decretos exclusivamente en las siguientes circunstancias:
- Cuando por la inminente necesidad y urgencia de la situación no sea
posible aplicar el procedimiento normal de la sanción de leyes por el
Congreso.
- Cuando no regule materia penal, tributaria, electoral o de partidos políticos.

Las circunstancias excepcionales se deben dar de manera objetiva y real, para

evitar de esta forma, que los decretos de necesidad y urgencia sean
excepcionales por el mero voluntarismo de un presidente, por su urgencia
personal, por intereses políticos o por conveniencia partidaria.

Ahora bien, ¿Cuál es la diferencia entre las leyes emanadas por el Congreso
Nacional de los Decretos de Necesidad y Urgencia?
Las leyes, una vez promulgadas y publicadas, gozan de una estabilidad en su
vigor y vigencia que sólo puede ser cuestionada por la vía jurisdiccional; de lo
contrario rigen sin más. En cambio, el dictado de los DNU, no constituye más que
un título provisorio, cuyo valor y vigencia nacen acotados y relativos, supeditados
a la convalidación legislativa real y efectiva. Es decir que los DNU rigen con fuerza
de ley hasta que el Congreso o la Justicia no los invaliden formalmente.
Entonces, para que los DNU obtengan su validez completa, deben cumplir con los
siguientes requisitos:
- Ser aprobado por los ministros, conjuntamente con el Jefe de Gabinete.
- Pasados los 10 días de la emisión del decreto, el Jefe de Gabinete deberá
someterlo a una Comisión Bicameral Permanente, que tendrá 10 días para
analizarlo y elevar un dictamen al plenario de cada Cámara del Congreso
para que lo traten expresamente.
- El Congreso debe dictar una ley especial (con la mayoría absoluta de la
totalidad de los miembros de cada Cámara) que exprese que el decreto es

3
 válido o no, teniendo en cuenta que el Art. 82 de la Constitución Nacional
no acepta la sanción tácita del Congreso Nacional.

“El artículo 99 de la Constitución establece que la medida debe ser sometida a la

consideración de la Comisión Bicameral Permanente que la Constitución prevé. La
norma debe incluir dentro de su articulado el envió a esta Comisión del Congreso;
de no ser así sería un simple decreto irregular pronunciado en exceso de las
competencias presidenciales.
Cumplido este requisito, tengo para mí que los decretos de necesidad mantienen
su vigencia mientras no sean expresamente derogados por el Congreso. Mientras
éste, a quien le compete la atribución constitucional de legislar no les quite
legitimidad, debe razonablemente interpretarse que esta convalidando su
vigencia”2

III. Jurisprudencia.
La Corte Suprema de Justicia reconoció por primera vez en el fallo “Peralta, Luis
A. y otro c. Estado Nacional” la facultad del Poder Ejecutivo de dictar los DNU para
hacer frente a ciertas circunstancias excepcionales de emergencia, y cuando no
existiera expresada la voluntad en contrario del Congreso.
En 1990, con el fin de enfrentar una situación de emergencia económica, el Poder
Ejecutivo dictó un DNU el cual ordenó que la devolución de los depósitos de más
de $1.000 se hiciese en bonos.
Frente a esa situación Peralta, al ver afectado su derecho de propiedad por no
poder retirar dinero de su plazo fijo, decidió interponer una acción de amparo
contra el Estado Nacional y el Banco Central de la República Argentina. Pidió la
declaración de inconstitucionalidad del decreto y el pago de su plazo fijo.
Luego de la interposición del recurso extraordinario federal, la Corte interpretando
dinámicamente la Constitución Nacional, dijo que los DNU serían válidos siempre
y cuando coexistieran los siguientes requisitos:
- La existencia de situación de emergencia inminente que afecte el orden
económico social y a la subsistencia de la organización jurídica y política.
- No debe existir otro medio más idóneo.
- Que la medida sea razonable y su duración sea temporal.
2
COLAUTTI, Carlos E., Responsabilidad del Estado, Ed. Rubinzal.Culzoni, 2003.
4
 - Que el Congreso no adopte decisiones que indiquen rechazo al decreto.

La Corte Suprema de la Nación concluyó su razonamiento expresando que el

decreto se dictó para afrontar una grave situación de emergencia económica que
afectaba a todo el bien común. No privó a los particulares de su propiedad, solo
limitó temporalmente la devolución de los depósitos justificada por dicha crisis.
Tampoco violó el principio de igualdad, porque los perjudicados no fueron elegidos
arbitrariamente sino con motivos (se necesitaba esa clase de depósitos porque
indicaba que esa gente no necesitaba el dinero con urgencia).
Además, si se hubiera hecho a través del proceso ordinario de formación y
sanción de leyes por el Congreso, no se hubiese logrado que la medida tenga la
rapidez y eficacia necesaria para que solucione la situación de emergencia.
Finalmente se concluyó que la medida fue razonable con respecto a su finalidad.

A partir de este fallo el Poder Ejecutivo pudo justificar en reiterados casos su

facultad de dictar estos decretos. Más tarde fue expresamente incorporada esta
excepción en la reforma de 1994.
“Nosotros estamos totalmente en contra de este criterio, el cual – además – ha
sido desvirtuado por el Poder Ejecutivo, al abusar de esta (in)competencia
excepcional dictando decretos-leyes más allá de los límites previstos por el fallo de
la Corte Suprema de Justicia, mencionado más arriba.
Si bien los decretos-leyes o decretos de necesidad y urgencia como también se
los llama, fueron utilizados por los gobiernos de jure desde antiguo, a partir del ya
mencionado caso “Peralta” la Corte Suprema de Justicia ha dado una aparente
cobertura constitucional al ejercicio de estas facultades legislativas, usurpadas al
Congreso.”3

IV. Antecedentes.
Desde el restablecimiento de la democracia, se ha incrementado sustancialmente
el uso de esta herramienta, ya que mientras en todo el período entre 1853 y 1983
(130 años) las distintas presidencias firmaron solo 25 DNU, y entre 1983 y 2010

3
EJMEKDJIAN, Miguel Ángel, Manual de la Constitución Argentina, Ed. Lexis Nexis,
Buenos Aires, 2002, pág. 331.
5
(poco mas de 26 años), fueron firmados 1061 DNU, registrando un promedio de
41 por año.

Es decir que desde el regreso de la democracia en 1983, el promedio anual de

DNU casi duplica el total firmado en los 130 años anteriores de la historia
argentina.

“Alfonsín firmó solo 10 durante su mandato, promediando 0,1 por mes, Menem a
lo largo de sus dos presidencias fue quien más firmó, llegando a 545 (4,4 por
mes), De la Rúa tuvo 73 (3 por mes), Duhalde con 158 fue quien los usó con
mayor intensidad (9,3 por mes). Kirchner firmó un total de 270 (5 por mes),
mientras que Cristina Kirchner firmo 5 (0.3 por mes), hasta ahora.”4

(*) Abarca hasta el de marzo del 2010 inclusive.5

El menemismo y la UCR en la reforma de 1994, intentaron limitar los DNU,

atenuando el híper-presidencialismo, pero la regulación quedó incompleta y fue
diferida a una ley del Congreso que establecería el procedimiento de control.

4
http://www.nuevamayoria.com/index.php?option=com_content&task=view&id=2182=Itemid=30
5
http://www.nuevamayoria.com/index.php?option=com_content&task=view&id=2182&Itemid=30
6
Esa ley fue dictada recién en el 2006, durante el gobierno de Kirchner y en base a
un proyecto presentado por la hoy Presidenta y entonces Senadora.

Antes y después de la ley y antes y después de la reforma constitucional del 94’,

todos los presidentes dictaron decretos de necesidad y urgencia, pero cualquiera
que acceda a un listado podrá advertir que no todos fueron iguales, ni estuvieron
pensados para mejorar la vida del pueblo, o aportar a la calidad institucional.

Paso a mencionar los decretos más polémicos de las últimas presidencias, los
cuales dieron lugar a serias controversias en el ámbito gubernamental:

Hasta Alfonsín (el presidente que menos apeló a ese recurso) dictó un DNU
(2192/86) para fijar los sueldos de jueces y funcionarios del Poder Judicial.
Menem impuso un record en la materia: entre otros, carga con un DNU para
suspender los juicios contra el Estado (34/90), instrumentar el Plan Bonex (36/90),
intervenir en Tucumán, Catamarca y Corrientes (DNU 103/91, 712/91 y 241/92),
etc.
De La Rúa se caracterizó por el dictado de: el DNU 896/01 el cual redujo un 13 %
los sueldos de los empleados públicos y de las jubilaciones, y el DNU 1570/01 que
implantó el conocido “corralito”, etc.
Duhalde, siendo un presidente elegido por el Congreso y no por el
pueblo, pesificó las deudas en dólares (DNU 214/02) e indexó los contratos de
obra pública (DNU 1295/02), apañado por la UIA, el Grupo Clarín, Techint, Pérez
Companc y el Grupo Macri.
Durante su presidencia, Néstor Kirchner firmó más DNU que proyectos que se
convirtieron en leyes en el Congreso: 249 contra 174. Es clara la deformación del
sistema democrático cuando es mucho más sencillo conseguir la aprobación del
Congreso de un decreto, que obtenerla para un proyecto de ley, hecho que
estimula la emisión de esta clase de normas que deberían ser excepcionales. Si
ya es suficientemente grave que el Ejecutivo legisle por decreto, tan o más grave
es que los legisladores, elegidos para cumplir la función que su nombre indica, no
sólo no defiendan la plena vigencia de la separación de poderes, sino que
convaliden mecánicamente los DNU, confirmando de esa manera que estamos
ante un Congreso condescendiente.

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Algunos de los DNU más destacados y controvertidos fueron: el Decreto 390/03,
relativo al Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones, varios Decretos para la
Modificación Presupuestaria de la Administración, el Decreto 527/05, sobre la
Radiodifusión, el Decreto 1599/05 sobre el Banco Central de la República
Argentina, el Decreto 750/05 modificando el Salario Mínimo, Vital y Móvil, etc.
Todos estos decretos de excepción dictados hasta el 2006 no tuvieron control
parlamentario, aunque sí los sancionados desde aquel año.
Cristina Kirchner firmó 18 DNU durante su gestión, pero ninguno tan polémico
como el que habilitó el uso de reservas del Banco Central para así poder crear el
Fondo para el Bicentenario y para el Desendeudamiento y la Estabilidad, el DNU
número 2010/09 “Creación del Fondo Solidario”.
Este decreto terminó concluyendo en la generación de grandes embargos
(temporalmente suspendidos) a la Nación Argentina por U$S 2.300 millones, a
partir de su redacción.
Es de público conocimiento el grado de inseguridad jurídica y personal que
padecemos en Argentina a partir del dictado de nuestros populares Decretos de
Necesidad y Urgencia.
Otro de los DNU más discutidos fue el de la coparticipación del 30 % de las
retenciones a la soja (DNU 206/09).
Mediante el cual se crea un mecanismo en donde el Estado nacional distribuye a
las provincias el 30% de las retenciones a la soja, logrando así la repartición de lo
retenido a nivel nacional.
El punto -y la trampa- se encuentra en que a la hora de distribuir los recursos
mediante dicha Ley, la Nación recibirá parte del dinero de manera automática, y
no se repartirá tal como se dice a las provincias lo prometido.

V. Conclusión.
Podemos concluir en que, desde programas económicos que cambiaron el signo
de la moneda como el Plan Austral hasta el indulto a los genocidas procesados de
la última dictadura. Desde el incremento de la edad jubilatoria hasta cambios en la
Ley de ART que cerraron a los trabajadores el paso a los reclamos judiciales. Des-
de programas de endeudamiento, pasando por canjes y mega canjes hasta el co-
rralito y el corralón.

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Todas esas y muchas otras medidas implementadas “en favor del pueblo argenti-
no” fueron adoptadas por presidentes de la democracia por la vía del decreto de
necesidad y urgencia (DNU) y nunca objetadas por el Congreso.
Este peligroso uso abusivo de los decretos de necesidad y urgencia y la reciente y
complaciente orientación jurisprudencial, nos mueve a exigir un enérgico control y
freno a su uso. Correspondiéndole tanto como al Poder Legislativo, ejercer su
protagonismo constitucionalmente atribuido, como al Poder Judicial, su rol de
tribunal de garantías constitucionales.
En conclusión, los DNU que bien utilizados podrían ser una herramienta de ayuda
para la solución de problemas urgentes del país, son utilizados para el mero
voluntarismo de un presidente, su urgencia personal y sus propios intereses
políticos.

VI. Bibliografía.
- BALBÍN, Carlos F., Curso de Derecho Administrativo, Tomo I, Ed. La Ley,
Buenos Aires, 2008.
- CASSAGNE, Juan Carlos, Derecho Administrativo, Tomo I, Ed. Lexis Nexis,
Buenos Aires, 2006.
- COLAUTTI, Carlos E., Responsabilidad del Estado, Ed. Rubinzal.Culzoni,
2003.
- EKMEKDJIAN, Miguel Ángel, Manual de la Constitución Argentina, Ed.
Lexis Nexis, Buenos Aires, 2002.