1.1.

1 Teora de las elites: la poltica pblica como eleccin de las elites

1.1.2 Modelo racional econmico: la poltica pblica como maximizacin del bienestar social.
1.1.3 Incrementalismo y the garbaje can: la poltica pblica como cambio racional.
1.1.4 Teora de la eleccin pblica: la poltica pblica como eleccin colectiva.

l origen de la teora de las lites

La teora de las lites tiene su punto de arranque en la constatacin, fcilmente
observable, de que en toda sociedad hay unos que mandan, gobiernan y dirigen (la
minora) y otros (los ms) que obedecen y son gobernados. El fundamento de la teora
est, pues, en la oposicin entre quienes detentan el poder, las lites, y los que no tienen
poder, las masas, que son dirigidos por aqullos.

La definicin de Pareto
Vilfredo Pareto ha sido quien ha dado al trmino y a la nocin de lite carta de ciudadana
en Sociologa. En opinin de este autor, la lite est compuesta por todos aquellos que
manifiestan unas cualidades excepcionales o dan pruebas de aptitudes eminentes en su
dominio propio o en una actividad cualquiera. Como se habr advertido, Pareto define la
lite en trminos muy parecidos a como la entiende el sentido corriente: le atribuye un
valor cualitativo. La lite, a su juicio, esta integrada por miembros "superiores" de una
sociedad, por aquellos a quienes sus cualidades eminentes deparan poder o prestigio.
Por lo dems, a la luz de esta nocin de lite es preciso comprender la teora de la
"circulacin de las lites" de Pareto. De acuerdo con esta teora, la pertenencia a la lite no
es necesariamente hereditaria: no todos los hijos tienen las cualidades eminentes de sus
padres. Se produce pues una incesante sustitucin de las lites antiguas por otras nuevas,
salidas de las capas inferiores de la sociedad. Cuando tiene lugar esta constante circulacin
de las lites, se mantiene ms firmemente el equilibrio del sistema social, en la medida en
que esa circulacin asegura la movilidad ascendente de los mejores espritus. La
circulacin de las lites concurre al mismo tiempo que el cambio social, porque trae
consigo a su vez la circulacin de las ideas.

La definicin de Mosca
Gaetano Mosca cree que la lite est compuesta por la minora de personas que detentan
el poder en una sociedad. Esta minora es asimilable a una autntica clase social, la clase
dirigente o dominante, porque aquello que constituye su fuerza y le permite mantenerse
en el poder es precisamente su organizacin, su estructuracin. Existen, en efecto,
diversos vnculos que unen entre s a los miembros de una lite dominante, etc. Estos lazos
o vnculos aseguran a la lite una unidad suficiente de pensamiento y la cohesin propia
de grupos caractersticos de una clase. Dotada ya de poderosos medios econmicos, la
lite se asegura, adems, por su unidad, el poder poltico y la influencia cultural sobre la
mayora mal organizada. Esto explica el papel histrico de la lite.
Pero la lite no es totalmente homognea. En realidad, est estratificada. Casi siempre
cabe observar en ella un ncleo dirigente, integrado por un nmero reducido de personas
o de familias que gozan de un poder muy superior al de las dems. Este ncleo rector
desempea las funciones de liderazgo en el seno de la lite: constituye una especie de
superlite dentro de la lite. El liderazgo en cuestin presta a la lite una fuerza y eficacia
mayores an.
Mosca concluye finalmente en la posibilidad de elaborar una explicacin completa de la
historia a partir de un anlisis de las lites rectoras. La historia se le antoja como animada
por los intereses y las ideas de una lite establecida en el poder.
Por tanto, el hecho innovador de Mosca y Pareto fue incidir en que un grupo minoritario
del sistema social se encargara de dirigirlo y que esta minora se distanciara y escapara del
control de la mayora (Parry, 1980, p. 31). Por lo tanto, un primer y nico acotamiento que
introdujeron los clsicos fue el de contraponer la lite a la parte de la poblacin excluida
de la misma, la no-lite (lite vs masa).
Ambos autores identifican un grupo dirigente frente a otro que es dirigido, a un conjunto
de personas que monopolizan el poder poltico frente al resto que se ve desposedo de l.
A los clsicos slo les interesa aquellas personas que dominan los accesos generales de las
fuentes de poder; no contemplan la posibilidad de que este grupo, grande o pequeo, se
encuentre subdividido en unidades ms pequeas que se correspondan con las divisiones
del tejido social. No se puede hablar de varias lites sino de una nica lite, la lite
poltica. En el campo militar, en el religioso, en el econmico se hallan personas con las
categoras "residuales" superiores -segn la terminologa paretiana-; sin embargo,
constituyen el centro de atencin aquellas personas cuyas categoras "residuales"
superiores les confieren las claves de acceso al poder.
En lneas generales, subyacen dos grandes diferencias entre los dos representantes de la
"Escuela italiana de los elitistas". Por un lado, el concepto utilizado por ambos -dirigentes,
lite (Pareto), clase poltica (Mosca)- vara. Segn Rebenstorf, Pareto ve en el grupo
dirigente, personas individuales que llegan a la cumbre por ser los mejores. Segn l,
aqullos que tengan los residuos apropiados, sern capaces de ascender. No obstante, no
presupone ninguna cohesin entre aqullos miembros de la lite que tengan los mismos
residuos, para l no tiene ningn sentido la formacin de una esencia poltica comn.
Frente a este modelo individual, abierto, de eleccin de los mejores, se opone el modelo
de Mosca, la clase poltica. Aunque Mosca acepta el fenmeno de la dominacin de la
minora como universal, su existencia depende del grado de institucionalizacin logrado;
no se entiende su posterior reproduccin si no es a travs de las organizaciones
burocrticas. Los miembros de la clase poltica no son los mejores en el sentido paretiano,
sino que su acceso al poder depende de la educacin, que es mediatizada por el origen
social. El xito de la clase poltica est condicionado a su capacidad para obtener una
mayor integracin social. Frente al individualismo de Pareto, el concepto de la clase
poltica traduce mejor la cohesin entre los miembros de la misma y la conciencia de la
propia posicin del individuo en relacin con el resto (Rebenstorf, 1993, p. 18 y 29).

La dicotoma de la lite gobernante y la masa dirigida expuesta por primera vez

por los autores clsicos no exterioriza la diferenciacin de la sociedad en toda su
dimensin. Sin embargo, estas connotaciones ideolgicas que aparecen en las
teoras elitistas de los clsicos, han seguido marcando tambin los estudios ms
recientes sobre las lites, aunque con distintos matices y diferenciaciones. En este
sentido, ha existido toda una controversia, que data ya de varias dcadas, sobre la
configuracin de la estructura de poder que caracteriza a las sociedades
industriales modernas. El punto central de esta controversia radica en saber si
nuestras sociedades occidentales estn regidas por una lite dominante que
controla los principales mecanismos de poder, econmico, poltico e ideolgico, o
si, por el contrario, ante una pluralidad de lites, cuyo poder e influencia se ven en
la prctica contrastados y compensados entre s, alcanzando de este modo algn
tipo de equilibrio. As, mientras unos hablan de "lite del poder" y
de "establishment", otros insisten en la existencia de "pluralismo poltico" y de
"equilibrio de poderes". El primer punto de vista responde a lo que se ha venido en
llamar la "teora elitista", el segundo viene siendo conocido como la concepcin
"pluralista-democrtica". Veamos brevemente las argumentaciones de una y otra
posicin.
Entre los de la teora "elitista", estn sin duda los estudios aparecidos en los aos
50 de dos socilogos americanos: F. Hunter y C. Wright Mills. El libro de
Hunter, Community Power Structure, se centra en la estructura de poder de las
comunidades locales, consideradas como un laboratorio de lo que sucedera en el
nivel nacional. La principal conclusin de Hunter es que en la ciudad estudiada,
Atlanta concretamente, el poder estaba en manos de un reducido nmero de
lderes que controlaban los principales resortes decisorios en la vida de la
comunidad. En un trabajo posterior, Hunter concluira diciendo que "los hombres
ms influyentes en la formacin de la poltica nacional se encuentran en las
grandes ciudades, manejando las grandes empresas corporativas y usando su
influencia para conseguir que el gobierno se mueva de acuerdo con sus intereses"
(Hunter, 1959, p. 7). El tiempo ha demostrado que es difcil extrapolar al mbito
nacional los resultados obtenidos en la esfera local, y que tampoco pueden ser
comparables los estudios de las corporaciones locales encuadradas en sistemas
polticos diferentes (Herzog, 1982, p. 103).
 Si los trabajos de Hunter levantaron fuertes reacciones en la comunidad
acadmica americana, mayores fueron an las que suscitaron con ocasin de la
publicacin por C. Wright Mills de su obra The Power Elite. En ella, Mills trata de
demostrar que las grandes masas de la poblacin americana estn dominadas por
un reducido nmero de gente que configuran la lite de poder en la sociedad
americana: los propietarios y managers de las grandes corporaciones, los
polticos, y los altos mandos militares; tres grupos que confluyen conjuntamente en
las altas esferas de sus respectivas pirmides institucionales, formando una lite
de poder con mltiples lazos e interconexiones entre sus miembros. Esta unidad
de la lite de poder se apoya, segn Mills, no slo en las coincidencias
estructurales de las posiciones de mando y de sus respectivos intereses objetivos,
sino tambin en la accin directa que unos y otros llevan a cabo para coordinar
sus actuaciones conjuntas, al igual que en toda la red de relaciones sociales que
mantienen entre s los miembros de cada uno de los sectores de la lite (idnticos
orgenes sociales, relaciones familiares y personales, intercambio de individuos de
las posiciones de un sector a otro, etc.) (Mills, 1956, p. 18 y 55).
Con Mills, ya no se habla de una clase de los mejores, ni tampoco de los elegidos;
el elemento determinante es la estructura donde las personas se encuentran
incardinadas. Es importante hacer notar que slo las personas que ejercen el
poder durante cierto tiempo forman parte de la lite; se desprecia as a aquellos
que desempean el poder puntualmente.
Como tesis, la lite del poder no era novedosa, pero los aportes de Mills estn en
caracterizar al poder como algo relacional dentro de una estructura social, a travs
de las altas posiciones y abandonar as la lnea de las biografas como base para
el estudio de las minoras.
Frente a estos planteamientos, los tericos "democrtico-pluralistas" han
pretendido siempre que la realidad del poder en las sociedades occidentales no
responde a un esquema unitario de una lite de poder que parece controlarlo todo.
Segn ellos, el poder no est de hecho tan concentrado como la teora "elitista"
parece indicar; existe una pluralidad de grupos influyentes y de lites sociales,
cada uno de los cuales ejerce su influencia en determinados sectores especficos,
lo que impide que exista en realidad una nica lite del poder.
La respuesta contra esta concepcin unitaria del poder se inici en los Estados
Unidos con Dahl y su escuela. Su aproximacin pluralista surgi como
consecuencia del estudio de New Haven, ciudad norteamericana en la que analiz
la composicin de las lites locales. El examen histrico de los grupos dirigentes
de la ciudad permita aseverar el paso de una oligarqua patricia, que dominaba
todos los recursos de forma acumulativa, al equilibrio de los diferentes grupos de
lderes, cada grupo con un acceso a una combinacin diferente de recursos
polticos. En cualquier caso, ningn grupo tena la capacidad de controlar
totalmente la comunidad. (Dahl, 1979, p. 1-84). Es lo que estos autores han
llamado el "equilibrio de poderes" caracterstico de la sociedad democrtica. Para
los tericos pluralistas, el Estado, sujeto como est a una multitud de presiones
diferentes, tiene como misin precisamente la de reconciliar los distintos intereses
de unos y otros, tratando de mantener una cierta neutralidad y buscando de
ordinario la solucin de compromiso; nica manera de poder tener una poltica
democrtica, competitiva y pluralista en las modernas sociedades industriales.
La reaccin a estas teoras "pluralistas", iniciada por Hunter y Mills segn hemos
visto, se ha visto prolongada posteriormente por nuevos estudios como el de G.W.
Domhoff en Estados Unidos y los de S. Aaronovitch y R. Miliband en Gran
Bretaa, aunque desde una perspectiva un tanto diferente ahora. Lo caracterstico
de estos estudios ms recientes es que tratan de ligar la lite del poder a la clase
dominante, a diferencia de los anteriores en los que el concepto de "lite" tendra a
reemplazar al de "clase dominante" en el sentido marxista. Domhoff, por ejemplo,
considera la lite del poder como "servidora de los intereses de la alta clase social;
es su brazo ejecutor", en la medida en que son los miembros de esta clase alta
quienes definen la mayora de las cuestiones polticas, forman las propuestas de
poltica general del pas y, en definitiva, influyen y dominan completamente al
gobierno (Domhoff, 1968, p. 258). En la misma linea, Aaronovitch, en su obra The
ruling class, se centra fundamentalmente en ver cmo los capitalistas financieros,
como clase econmica, dominan polticamente. En sus propios trminos, "los
capitalistas de las finanzas pueden describirse verdaderamente como la clase
dirigente si de hecho las decisiones polticas y econmicas son tomadas por sus
representantes y a favor de sus intereses". Lo que ciertamente ocurre en la
sociedad inglesa, como trata de demostrar a lo largo de todo su estudio, ya que,
debido al control que los capitalistas ejercen sobre el Estado, "las decisiones que
afectan al bienestar y a las propias vidas de millones de gente se toman sin
discusin pblica o control popular efectivo" (Aaronovitch, 1961, p. 134 y 160).
A idnticas conclusiones llega Miliband en The State in Capitalist Society, cuyo
argumento central, apoyado en toda una serie de consideraciones tericas y
constataciones empricas, es que en los regmenes de las democracias
occidentales una clase econmicamente dominante gobierna a travs de
instituciones democrticas. En este sentido, nos encontramos, pues, ante una
clase dominante que, por su control sobre la vida econmica de la sociedad,
consigue tambin influenciar las decisiones polticas en defensa de sus intereses
especficos de clase.
La importancia de estudios como el de Miliband, a pesar de ciertas ambigedades
y puntos discutibles en su argumentacin, estriba fundamentalmente en que nos
hacen ver la debilidad terica del concepto de "lites" para explicar el
funcionamiento de nuestras sociedades capitalistas actuales, apuntando
consiguientemente a la necesidad de acudir para ello al anlisis de las clases y de
sus relaciones sociales.
 Como ya apunto Mills y, posteriormente otros autores, en los ltimos aos los
estudios sobre las lites han ido centrndose en el anlisis de las formas de las
redes de relaciones existentes entre las posiciones sociales ocupadas por los
miembros de la lite, ms que en el de las caractersticas individuales de los
ocupantes. Por tanto, desde las estructuras se puede averiguar cmo se cumplen
las distintas funciones de la dominacin, la integracin y la representacin de los
intereses sociales (Highley y Moore, 1981, p. 585). En definitiva, a las lites les
distingue su localizacin estratgica en las organizaciones o en la sociedad para la
toma de decisiones. Los grupos dirigentes no ejercen el poder ni en el vacio ni
desde la nada, se amparan en las organizaciones mediante las que el Estado y la
Sociedad se articulan. Estos estudios conectan el concepto de lite al de
estructura. Las lites sern denominadas normalmente aqullas personas, cuyo
poder est institucionalizado, esto es, como expresin de una estructura de poder
con una mayor o menor duracin determinada (Hoffman-Lange, 1992, p. 19).
Ello significa, como han apuntado diversos autores con posterioridad, que en la
consideracin de la sociedad y sus fenmenos claves debe producirse un
desplazamiento del inters en las personas fsicas como sujetos de las relaciones
sociales. En efecto, las personas son contingentes y por tanto cambian y se
renuevan. Por el contrario la reiteracin de relaciones a partir de las aptitudes
diferenciales y los entrecruzamientos e interconexiones de estas relaciones, dan
lugar a una serie de espacios abstractos a los que conviene la denominacin de
posicin en sociedad (Pizarro, 1990, p. 37 y Baena, 1992, p. 20).
En consecuencia, desde esta perspectiva, no existe la posicin aislada sino una
serie de posiciones que constituyen conjuntos correspondientes a la interseccin
de relaciones. Ahora bien, las relaciones no se dn slo en el interior de los
conjuntos posicionales, sino tambin entre las posiciones de cada conjunto y de
los dems, de ah que exista a su vez una red de complejidad an mayor entre los
conjuntos posicionales.

Modelo racional econmico: la poltica pblica como maximizacin del

bienestar social
No esta tan lejana la postura que sostiene que el bienestar social es una
corresponsabilidad ciudadana muy parecida al lema fraternal de los Tres
Mosqueteros: "Uno para todos y todos para uno", el cual se manifiesta solo en
ciudadanos orientados a la solidaridad en el marco de una cultura poltica
emanada de la democracia participativa.
La poltica de bienestar social se sustenta dentro de un proceso educador y de
desarrollo integral del individuo dnde se ponga especial nfasis en los valores
fundamentales del ser humano, as como en aquellas actitudes y acciones que
eleven su calidad de vida y hagan del ciudadano la persona consciente, libre y
justa que la sociedad requiere.

Por lo tanto para la plena eficacia de los proyectos emprendidos se requiere la

participacin y esfuerzo de la poblacin y el apoyo de las instancias de gobierno,
permitiendo as a los grupos sociales buscar y alcanzar los fines que les son
propios. Se debe alentar y facilitar la integracin de agrupaciones que incidan en
la reestructuracin del tejido social que posibilite la participacin efectiva de la
persona, de las organizaciones y del gobierno conforme a los principios de
subsidiariedad y solidaridad.

La plena realizacin del hombre y de la sociedad es el propsito final del bien

comn. Entendemos a la justicia social como una parte del bien comn y creemos
que la poltica comunitaria es un instrumento para alcanzar el bienestar de la
comunidad. La lucha por la justicia es una responsabilidad compartida por el
gobierno y la sociedad. Todos los miembros de nuestra sociedad tenemos el
derecho y el deber de participar en las tareas del desarrollo.
El bienestar social no puede ni debe concebirse como herramienta de
manipulacin de las familias menos favorecidas por el vertiginoso y anrquico
crecimiento poblacional. Estamos en un proceso para entender que mediante la
prctica de la justicia, la legalidad, la honestidad, y la subsidiariedad son posibles
los avances sociales ms trascendentes.
Consideramos como una negacin de la democracia y la tica cualquier propuesta
que convierta los programas y acciones de gobierno en instrumentos de
manipulacin de las personas. Rechazamos por igual el corporativismo social y el
clientelismo poltico. Ambos atentan contra la dignidad humana y la libertad de las
personas.

En ese sentido el desarrollo debe ser armnico y llevar implcito una educacin
ms amplia y de mejor calidad y realizar mayores esfuerzos para el desempeo
cultural, deportivo, del servicio eficiente y promocin de satisfactores de primer
orden como la distribucin de agua potable, ms empleos, viviendas y transporte
pblico entre otras premisas, para el logro de los objetivos fundamentales.
El gobierno seguir basndose en la sociedad participativa como la va
fundamental para estimular el espritu de decisin, el sentido de responsabilidad y
la libertad de los integrantes de las organizaciones sociales.
La autoridad asumir con plena responsabilidad su papel de coordinador,
promotor, organizador y motivador de los esfuerzos encaminados a fortalecer el
bien comn, accin compartida de sociedad y gobierno corresponsables en la gran
tarea de elevar la calidad de vida de los habitantes del Estado.
El 'modelo' racional.
H. Simn (1947) parte de considerar que un proceso de decisin racional implica
en primer lugar, la recogida de informacin e investigacin sistemtica en orden a
identificar los problemas presentes o potenciales. En un segundo momento, la
definicin de todas las alternativas posibles para enfrentarse a cada problema. De
aqu deriva, en un tercer momento, el anlisis omnicomprensivo de todas estas
posibles alternativas y de sus consecuencias. Finalmente, el proceso racional de
decisin se completara con la evaluacin de los diferentes conjuntos de
consecuencias y la seleccin de aquella alternativa que maximice los valores del
decisor. Este modelo, que Simn no plantea como real, sino como ideal al que
tender, intenta adems evitar la desconexin entre fines y medios, pues considera
que estos ltimos tampoco estn desprovistos de valores. El propio autor
reconoce tambin que, a nivel de aplicacin prctica, raramente el proceso de
decisin se produce de manera tan lgica, racional y claramente orientada. Entre
otras razones, seala la imposibilidad de ana-146lizar todas las alternativas
posibles durante el proceso, adems de los problemas derivados de la
incertidumbre en el anlisis de las consecuencias. Precisamente por ello elabora
posteriormente (Simn, 1957) su concepto de 'racionalidad limitada', como
enfoque que considera ms realista, en el sentido de expresar las limitaciones
(propias y externas) a que se enfrenta el decisor al no poder examinar todas, ni en
toda su profundidad, las posibles alternativas, con lo cual importantes opciones y
consecuencias pueden ser ignoradas. En este marco, y sobre la base del
importante desarrollo de las tcnicas de simulacin como instrumento auxiliar,
plantea que ya no se trata de seleccionarla alternativa que maximice los valores,
sino aquella ms 'suficientemente satisfactoria' (satisfacen).Finalmente, los
problemas derivados de las limitaciones individuales y organizativas, as como los
problemas situacionales (consecuencia de polticas acontecimientos anteriores,
distribucin actual de poder, intereses en presencia, aspectos dominantes en la
cultura poltica, etc.) le llevan a enfatizaren su ltima obra (1983) la imposibilidad
de resolver el conflicto de valores y de intereses a travs de un 'modelo racional'.
En este marco de consideraciones, al mismo tiempo que relativiza el papel de los
'expertos' otorga mayor relieve que anteriormente al papel de la negociacin y el
acuerdo a travs de las instituciones polticas formales y no-formales, observando
con preocupacin el 'declive' de los partidos polticos y el surgimiento del que
califica como 'elector individual'. No obstante la prdida de 'racionalidad cvica'
que, a su parecer, estos ltimos hechos indican, plantea la funcin de la
racionalidad en la elaboracin de las polticas como instrumento que permita
encontrar de manera ms efectiva objetivos consensuados.
El ^modelo' incrementalista. Por su parte, Ch. Lindblom (1959), sumndose a la
autocrtica de Simn sobre el modelo 'racional-omnicomprensivo', plantea una
alternativa que invierte el esquema de razonamiento de Simn, a pesar de
acercarse en sus implicaciones. As, al modelo de 'racionalidad limitada', que es
un modelo 'radical' en el sentido de plantear el proceso de elaboracin poltica
como un proceso siempre 'nuevo', originado desde 'la raz' en cada caso, opone
su modelo 'incrementar, un modelo de 'rama', siguiendo el acertado smil de Ch.
Ham y M. Hill (1984). Ante las limitaciones humanas, el enorme coste del anlisis
segn el 'modelo racional', la inexistencia de mtodos de previsin y de evaluacin
satisfactorios y, sobre todo, como resultado del conflicto de intereses, en la
prctica, la elaboracin de las polticas parte de la situacin existente
anteriormente, planteando slo pequeos cambios de forma incremental. Es decir,
que el nmero de las. 147 FRANCESC PALLARES alternativas que se consideran
en el anlisis queda limitado a aquellas que incorporan cambios no demasiado
importantes en relacin a la situacin precedente. En este modelo, pues, el
anlisis no es omnicomprensivo, limitndose al de las diferencias marginales
entre las diversas consecuencias esperadas, y tratando de ajustar los objetivos a
lo medios al alcance, ya que, en su opinin, los decisores tratan de solucionar en
primer trmino problemas existentes actualmente, ms que disear la obtencin
de. un futuro estadio ideal. Posteriormente, y conjuntamente con Baybrooke
(1963), acua el trmino de 'incrementalismo desarticulado', completando as su
inicial concepcin del sistema de elaboracin de las polticas que ahora queda
caracterizado, por una parte, por la toma de decisiones a travs de un proceso de
'ajuste mutuo entre las partes', y por otra, por la inexistencia de un centro
realmente planificador y coordinador. Planteamiento en el que subyace claramente
una concepcin "pluralista' de las relaciones en los procesos de toma de
decisiones y de la distribucin del poder en la sociedad. As, los diferentes grupos
tienen capacidad para defender sus intereses y para que ninguno sea ignorado,
resolvindose el conflicto a travs del proceso de ajuste mutuo. Adems, la
existencia de un sistema de centros de poder dispersos facilita mejor la proteccin
de los intereses de grupo que un sistema de coordinacin y planificacin
centralizada. La crtica ms acabada a este planteamiento es la de Etzioni (1967),
que seala como objecin principal la falta absoluta de criterios que guen el
proceso en el modelo incremental. En este sentido, su modelo de 'mixed scanning'
se basa en la distincin entre "decisiones fundamentales' y las 'decisiones
incremntales'. Las primeras son las que configuran las direcciones bsicas del
proceso, as como el contexto en el que desarrollar las incremntales. Este
mtodo permite al decisor realizar una amplia revisin en el marco de los
modelos racionales de las estrictas decisiones fundamentales a medio o largo
plazo. La toma de decisiones incremntales se realizara as en un marco
previamente configurado. Propuesta que, adems de abrir la va a la aparicin de
'modelos contingentes', incorpora dos crticas fundamentales al modelo de
Lindblom: a) por una parte, la inherente a que el gradualismo del modelo
incremental no parece permitir el planteamiento de innovaciones bsicas y en
cuestiones fundamentales, y b) por otra, que el proceso de ajuste mutuo favorece
a los actores mejor organizados y con ms recursos de poder, en detrimento de
los menos poderosos. 148 EL SISTEMA POLTICO EN ACCIN Aunque, en sus
ltimos trabajos, Lindblom (1979), plantea que, en determinadas circunstancias, el
proceso de ajuste mutuo puede conducir a la introduccin de cambios importantes,
acepta en lo fundamental estas crticas y evoluciona hacia una mayor
consideracin de las posibilidades de innovacin, introduciendo en su modelo el
concepto de "anlisis estratgico' con un planteamiento similar al de las
'decisiones fundamentales' de Etzioni. Acepta que, en la prctica, y tomando
EE.UU. como ejemplo, la poltica incremental ha sido interpretada por muchos
ciudadanos, entre ellos l mismo, como inefectiva para hacer frente a los grandes
problemas: el deterioro en el medio ambiente, la escasez energtica, la inflacin,
el desempleo, etc. Sin embargo, piensa que ello no ha sido debido tanto a la teora
incremental como a las particulares caractersticas del proceso de elaboracin de
polticas en Estados Unidos (Peters, 1982; Kirlin, 1984). Los obstculos a la
innovacin, e incluso a veces al cambio incremental, llevaron a Lindblom a
reconsiderar la prctica del proceso de ajuste mutuo. Observa as que existen
intereses subrepresentados; que, desde su enfoque pluralista, existen
obstaculizadoras tendencias hacia el corporativismo, y que la discusin de los
grandes temas es a menudo ahogada mediante la homogeneizacin de una
opinin pblica 'adoctrinada' (sic) a travs de mecanismos de socializacin,
especialmente los medios de comunicacin. Acepta tambin, pues, que el
pluralismo sobre el que se basa el proceso de ajuste mutuo est fuertemente
desequilibrado, e insiste en la necesidad de desarrollar el 'anlisis estratgico'
como va de avance. En definitiva, el optimista tono pluralista del primer Lindblom
ha dado paso, reflejando los cambios en las coordenadas econmicas y polticas
en los Estados Unidos, a una visin ms pesimista en este sentido, reconociendo
que la desigual distribucin de poder no permite que el proceso de ajuste mutuo
desempee la funcin que inicialmente pensaba. Sobre una misma realidad, pero
por caminos y sobre presupuestos diferentes, las posiciones de Simn y de
Lindblom acababan acercndose. Existe, sin embargo, un acuerdo bastante
general en aceptar el 'incrementalismo' como descripcin genrica del proceso de
elaboracin de las polticas en los sistemas polticos democrticos, a pesar de que
incorpora en sus formulaciones aspectos especficos del 'estilo' americano de
elaboracin de pol- ticas. Los trabajos europeos sobre el particular recalcan el
carcter ms centralizado que tiene en nuestros pases el proceso de elaboracin
de las polticas, como consecuencia de unas estructuras de decisin ms
centralizadas. 149 FRANCESC PA