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Formulacion Depoliticaenergeticalcg2214e PDF
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desarrollo
sustentable en
Amrica Latina
y el Caribe
GUA PARA LA FORMULACIN
DE POLTICAS ENERGTICAS
Primera edicin
89
Reconocimientos
La direccin del Proyecto integrada por Byron Chiliquinga, Coordinador de Proyectos de OLADE,
Axel Dourojeanni, ex Director de la Divisin de Infraestructura y Recursos Naturales de CEPAL,
y Paul H. Suding, Coordinador de GTZ, agradece al Ministerio de Cooperacin Alemn (BMZ) su
contribucin para que el Proyecto Energa y Desarrollo Sustentable en Amrica Latina y el Caribe
haya podido concretar este trabajo, que es el resultado de la acumulacin de diversos trabajos
durante tres fases consecutivas que configuraron el ciclo del proyecto. La tercera fase del proyecto
concluy con la primera versin de la Gua para la Formulacin de Polticas que fue presentada
en diversos talleres de capacitacin de carcter nacionales, sub-regionales y regional, con el objetivo
de aportar a la mejora de los procesos de formulacin de polticas energticas que favorecieran a
la sustentabilidad del desarrollo. Estas experiencias mostraron la conveniencia de contar con una
gua que pueda ser utilizada en acciones de difusin y capacitacin tendientes a mejorar el proceso
de identificacin y formulacin de polticas dentro de un contexto de institucionalidad mucho ms
complejo, resultado de las reformas implementadas, al mismo tiempo que la conveniencia de
realizar en el contenido de la misma algunos agregados y adecuaciones, que conforman esta nueva
edicin. Tambin agradece a los funcionarios de OLADE y CEPAL que aportaron comentarios
y participaron en las diferentes reuniones de discusin preparatorias, y de los citados talleres.
La autorizacin para reproducir total o parcialmente esta obra debe solicitarse al Secretario de la
Junta de Publicaciones, Sede de las Naciones Unidas, Nueva York, N.Y. 10017, EE.UU. Los Estados
miembros y sus instituciones gubernamentales pueden reproducir esta obra sin autorizacin
previa. Slo se les solicita que mencionen la fuente e informen a las Naciones Unidas de tal
reproduccin.
Energa y desarrollo sustentable en Amrica Latina y el Caribe
NDICE
RESUMEN 11
INTRODUCCIN 13
1. Antecedentes 13
2. Objetivos de la Gua 14
3. Naturaleza y orientacin de la poltica energtica 16
4. Los cambios en el proceso de formulacin de polticas
energticas 17
CAPTULO I
LA POLTICA ENERGTICA Y LA
SUSTENTABILIDAD DEL DESARROLLO 23
5
Cuadernos de la CEPAL N89
CAPTULO II
LOS ARREGLOS INSTITUCIONALES Y LAS
MODALIDADES DE LA COORDINACIN SECTORIAL 59
C. COMBINACIONES: MODALIDADES DE
COORDINACIN Y ARREGLOS INSTITUCIONALES 71
CAPTULO III
LOS RECIENTES PROCESOS DE REFORMA
ENERGTICA EN AMRICA LATINA 73
6
Energa y desarrollo sustentable en Amrica Latina y el Caribe
CAPTULO IV
EL PLANO INTERNACIONAL: LAS REFORMAS Y LOS
PROCESOS DE INTEGRACIN 109
7
Cuadernos de la CEPAL N89
CAPTULO V
EL PROCESO DE FORMULACIN DE POLTICAS 131
CAPTULO VI
OBJETIVOS E INSTRUMENTOS DE LA POLTICA
ENERGTICA 145
8
Energa y desarrollo sustentable en Amrica Latina y el Caribe
CAPTULO VII
ENFOQUES Y HERRAMIENTAS EN EL PROCESO DE
FORMULACIN DE POLTICAS ENERGTICAS 161
CAPTULO VIII
OPERACIONALIZACIN DE LA
FORMULACIN DE POLTICAS 189
9
Cuadernos de la CEPAL N89
ANEXO:
SISTEMATIZACIN Y SNTESIS DE LOS
RESULTADOS DE LOS SEMINARIOS-TALLERES SOBRE
FORMULACIN DE POLTICAS ENERGTICAS PARA EL
DESARROLLO SUSTENTABLE EN AMRICA LATINA Y EL
CARIBE 211
1. Introduccin 211
2. Los problemas de poltica energtica 212
a. Seminariostalleres subregionales 213
b. Seminariostalleres nacionales 222
c. Las matrices de identificacin de las situaciones
problema y otros resultados 226
BIBLIOGRAFA 229
10
Energa y desarrollo sustentable en Amrica Latina y el Caribe
INTRODUCCIN
1. Antecedentes
13
Cuadernos de la CEPAL N89
2. Objetivos de la Gua
14
Energa y desarrollo sustentable en Amrica Latina y el Caribe
15
Cuadernos de la CEPAL N89
16
Energa y desarrollo sustentable en Amrica Latina y el Caribe
1 En ciertos casos, esa racionalidad estaba subordinada a los intereses polticos partidarios o
de ciertos grupos de poder.
17
Cuadernos de la CEPAL N89
18
Primera parte
Captulo I
LA POLTICA ENERGTICA Y LA
SUSTENTABILIDAD DEL DESARROLLO
Una vez concluida la segunda guerra mundial, las preocupaciones por los
problemas del desarrollo se reflejaron abundantemente en la literatura
econmica. Aunque la discusin acerca de la naturaleza del proceso de desarrollo,
de sus mltiples dimensiones y del diseo de polticas dirigidas a impulsar su
dinamismo ocup una parte sustantiva en dicha literatura3 , quedaron claras
las dificultades para abarcar tericamente toda la complejidad de ese proceso
que despliega su dinmica en el largo plazo. De este modo, una importante
porcin de la produccin terica se centr en la elaboracin y el anlisis de los
modelos estilizados de crecimiento econmico.4
El rpido crecimiento de la economa mundial hasta mediados de la
dcada de los sesenta5 hizo olvidar, al menos en parte, la incidencia de los
aspectos sociales y ambientales en el proceso de desarrollo. Sin embargo, ya
en la dcada de los setenta, qued en evidencia la insatisfaccin acerca de las
caractersticas y consecuencias de ese crecimiento que, por otra parte, ya haba
agotado sus fuentes de dinamismo.6
3 Vase, por ejemplo, Rosestein-Rodan (1943); Nurkse (1960); Hirschman (1958); y Myrdal
(1962).
4 Vase, por ejemplo, Rojo (1966).
5 Ese crecimiento, que se bas esencialmente en el paradigma tecnolgico gestado durante
la segunda guerra mundial, tuvo como principales impulsores a los sectores industriales de
la metalmecnica (equipos de capital, bienes de consumo durables) y la petroqumica
(sustitucin de materiales naturales). En dicho perodo, la industria mundial se expandi
a una tasa anual acumulativa de 6%. El consumo de las fuentes de energa comercial ms
que triplic durante el perodo comprendido entre 1950 y 1973.
6 El llamado perodo de la edad de oro del crecimiento comenz a evidenciar sntomas de
crisis hacia fines de la dcada de los sesenta.
23
Cuadernos de la CEPAL N89
7 Algunos autores acuaron la expresin de sndrome del casillero vaco en el caso del
proceso de desarrollo de Amrica Latina, mostrando que la mayora de los pases de la
regin se congregan hasta fines de los aos setenta en las situaciones de alto o bajo crecimiento
sin equidad y un nmero limitado de casos en situaciones de bajo crecimiento con mayor
equidad, pero el casillero de alto crecimiento con equidad estaba vaco. En las dcadas
siguientes, las asimetras se profundizaron de manera muy marcada.
24
Energa y desarrollo sustentable en Amrica Latina y el Caribe
25
Cuadernos de la CEPAL N89
26
Energa y desarrollo sustentable en Amrica Latina y el Caribe
14 Si la historia ofrece algn tipo de gua, entonces, al menos en la parte desarrollada del
mundo, la acumulacin de conocimientos tecnolgicos probablemente har que nuestros
bisnietos sean mejores que nosotros, aunque no hagamos grandes esfuerzos al respecto
(Solow, 1973, p. 42).
27
Cuadernos de la CEPAL N89
(*) KT KF KN KH
(**) KT KF KN KH
15 Es claro que incluso en este caso, se puede tener un mismo nivel en valor y composiciones
ms o menos funcionales al desarrollo sustentable.
16 Ms adelante, cuando se aborden los indicadores de sustentabilidad, se retomar la discusin
acerca del sentido de la nocin de ahorro genuino.
28
Energa y desarrollo sustentable en Amrica Latina y el Caribe
29
Cuadernos de la CEPAL N89
30
Energa y desarrollo sustentable en Amrica Latina y el Caribe
31
Cuadernos de la CEPAL N89
18 Este tema se vincula con la discusin del concepto de ahorro genuino que se presenta ms
adelante.
19 Vase la propuesta Zukunftsfhiges Deutschland: Ein Beitrag zu einer global nachhaltigen
Entwicklung ("Una Alemania sustentable. Un aporte para un desarrollo sustentable global")
Wuppertal Institut fr Klima - Umwelt - Energie GmbH im Wissenschaftszentrum
Nordrhein Westfalen, septiembre de 1995. Referencia tomada de OLADE/CEPAL/GTZ
(1997).
32
Energa y desarrollo sustentable en Amrica Latina y el Caribe
1. Indicadores de sustentabilidad
33
Cuadernos de la CEPAL N89
34
Energa y desarrollo sustentable en Amrica Latina y el Caribe
La dotacin del capital natural per cpita para la dimensin del entorno
fsico, incluidos los recursos naturales y el medio ambiente. Comprende
tanto el capital natural no renovable (fsil) como el renovable (suelos,
bosques, etc.).
Mientras que los tres primeros indicadores expresan niveles corrientes anuales
(como variables de "flujo") o cambios de estructura (distribucin del ingreso),
el cuarto indicador refleja la base fsico-natural para el desarrollo (referido a
un stock). La relevancia de este indicador para la sustentabilidad del
desarrollo resulta evidente si se tiene en cuenta que cuanto mayor sea la
dotacin de recursos naturales, ceteris paribus, ms alto podr ser el grado de
crecimiento econmico que se apoye de modo esencial en el uso de los mismos,
como es el caso de buena parte de los pases de Amrica Latina
(OLADE/CEPAL/GTZ, 1997, p. 4).
35
Cuadernos de la CEPAL N89
Recuadro 1
SENTIDO DE LA NOCIN DE AHORRO GENUINO
36
Energa y desarrollo sustentable en Amrica Latina y el Caribe
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Cuadernos de la CEPAL N89
Recuadro 2
AMRICA LATINA Y EL CARIBE: NIVEL RELATIVO DEL PIB POR HABITANTE(*)
Y ASIMETRA DISTRIBUTIVA
PIB por habitante expresado en paridad del poder adquisitivo (ao 1999)
225
200
175
150
%
125
100
75
50
25
0
HT NI HN BO EC JM GY GT SR SV PYPE VE DO CO PA ALCBR TT MX CL CR UY AR BB
ALyC=100 PADH=100
Indice de Gini
65
60
55
50
45
40
35
30
J M G Y T T U Y E C C R P E D O PA V E S V M X A R G T C O C L P Y B O H N B R N I
(*) Como porcentaje del nivel medio de Amrica Latina y el Caribe (US$ 6880) y del promedio
correspondiente al conjunto de los pases de alto ndice de desarrollo humano.
26 Los datos corresponden a 1999 y estn expresados en dlares de los Estados Unidos de 1990-
1999.
27 Este conjunto incluye 48 pases entre los cuales hay 5 de la regin de Amrica Latina y el
Caribe: Barbados, Argentina, Uruguay, Chile y Costa Rica.
38
Energa y desarrollo sustentable en Amrica Latina y el Caribe
28 Los datos del ndice de Gini corresponden a diferentes aos de la dcada de los noventa y
estn medidos en una escala de 0 a 100. Los datos correspondientes a Argentina se tomaron
del Panorama social de Amrica Latina, 2000-2001, elaborado por la CEPAL, y corresponden
a 1999.
39
Cuadernos de la CEPAL N89
Recuadro 3
CONTRIBUCIN DEL SISTEMA ENERGTICO A LA SUSTENTABILIDAD DEL DESARROLLO
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Energa y desarrollo sustentable en Amrica Latina y el Caribe
Recuadro 4
CURVAS DE LORENZ DE CONSUMO DE ENERGA Y DE INGRESOS DE LOS HOGARES
Porcentaje Referencias:
acumulado
de consumos e Cons. Ener. Final
ingresos Cons. Ener. til
Cons. Ener. Electr.
Ingresos
Porcentaje
acumulado
de familias
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Cuadernos de la CEPAL N89
Recuadro 5
AMRICA LATINA Y EL CARIBE: CONSUMO RESIDENCIAL DE ENERGA TIL
POR HABITANTE
HT
NI
BO
HN
CO
EC
PE
CU
SV
GT
JM
CR
GY
PA
BR
AL
MX
PY
GD
SR
BB
CL
VE
UY
DO
TT
AR
0.00 0.50 (bep/h) 1.00 1.50
42
Energa y desarrollo sustentable en Amrica Latina y el Caribe
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Cuadernos de la CEPAL N89
Recuadro 6
AMRICA LATINA Y EL CARIBE: CONTENIDO ENERGTICO DEL PIB
(bep/miles de dlares)
GY
HT
TT
NI
SV
VE
PY
HN
JM
GT
CU
DO
EC
BO
CO
SR
GD
CL
ALyC
BR
CR
MX
PA
AR
PE
UY
BB
0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
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Energa y desarrollo sustentable en Amrica Latina y el Caribe
Recuadro 7
COMPARACIN DE LAS EMISIONES DE CO2 PER CPITA (*)
16
14
12
10
(tn/h)
8
6
4
2
0
BO
BB
CR
CU
GY
SV
HN
HT
JM
PY
PE
VE
TT
Pmun
CO
GD
MX
AR
BR
EC
GT
NI
DO
SR
UY
PAIDH
CL
PA
ALC
(*) Los indicadores referidos a Amrica Latina y el Caribe corresponden al ao 2000; el
valor medio del conjunto de pases de alto ndice de desarrollo humano (PAIDH) promedio
mundial (Pmun) corresponden al ao 1997.
45
Cuadernos de la CEPAL N89
Por una parte, las emisiones de gases y partculas tienen efectos locales sobre
el ambiente areo urbano, particularmente graves en algunos de los grandes
centros urbanos de la regin. Por otra parte, las presiones internacionales para
la adopcin de tecnologas limpias en el uso de la energa y para la utilizacin
de fuentes renovables pueden constituir una oportunidad para obtener
cooperacin para mejorar el abastecimiento en las zonas rurales, donde la
cobertura de los requerimientos bsicos de energa, en cantidad y calidad,
presenta serias deficiencias en buena parte de los pases de la regin.
En el caso de la dimensin poltica, los indicadores son generalmente de
carcter cualitativo. En el recuadro 8, se presenta una lista de los indicadores
que se utilizaron en el anlisis de las situaciones energticas de los pases de
Amrica Latina y el Caribe, en trminos de su aporte a la sustentabilidad del
desarrollo, dentro del trabajo ya citado de OLADE/CEPAL/GTZ.
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Energa y desarrollo sustentable en Amrica Latina y el Caribe
Recuadro 8
INDICADORES SELECCIONADOS DE SUSTENTABILIDAD ENERGTICA
Robustez frente a Baja contribucin de las - flujos estables de ingresos de las exportaciones
cambios externos exportaciones energticas al PIB - menor peso de ingresos variables en el presupuesto
- reduccin del riesgo de desequilibrio en el balance de pagos
Pureza relativa del Bajos niveles de emisiones (de CO2) - mejor calidad del aire (por reduccin de emisiones con
uso de energa efectos locales y regionales)
- reduccin de emisiones de gases con efecto climtico
Uso de energas Alta participacin de energas - mejor calidad del aire (por reduccin de emisiones con
renovables renovables en la oferta energtica efectos locales y regionales)
- reduccin de emisiones de gases con efecto climtico
Alcance recursos Alto nivel de relacin - extensin del alcance de recursos al largo plazo
fsiles y lea reservas/produccin de energticos - seguridad de suministro al largo plazo
fsiles y lea - mantenimiento de un mnimo de patrimonio natural
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Energa y desarrollo sustentable en Amrica Latina y el Caribe
Recuadro 9
TIPIFICACIN DE SITUACIONES Y CLASIFICACIN DE PASES DE AMRICA LATINA
Y EL CARIBE EN TRMINOS DE SUSTENTABILIDAD ENERGTICA
a: VE, TT alto muy bajo medio bajo alto medio alto medio bajo alto
I
b: BB bajo bajo Alto alto medio bajo medio bajo bajo bajo
a: CO, MX alto medio alto medio bajo medio alto medio medio alto medio bajo alto
II
b: BO, EC, PE alto medio bajo medio bajo medio bajo medio alto medio bajo medio bajo
AR, CL, BR, UY, alto alto medio medio alto medio alto alto medio alto medio alto
PY
III
a: CR, PA, JM bajo alto medio bajo medio alto medio bajo medio alto medio bajo muy bajo
b: GY, SR, NI, CU medio bajo alto bajo medio bajo medio bajo medio alto medio medio bajo
IV
c: GT, HN, DO,
medio alto alto bajo bajo bajo medio alto bajo muy bajo
SV, HT, GD
Referencias:
VE: Venezuela TT: Trinidad y Tabago BB: Barbados CO: Colombia
MX: Mxico BO: Bolivia EC: Ecuador PE: Per
AR: Argentina CL: Chile BR: Brasil UY: Uruguay
PY: Paraguay CR: Costa Rica PA: Panam JM: Jamaica
GY: Guyana SR: Suriname NI: Nicaragua CU: Cuba
GT: Guatemala HN: Honduras DO: Repblica Dominicana SV: El Salvador
HT: Hait GD: Granada
49
Cuadernos de la CEPAL N89
34 Aunque en el recuadro 9 no se introduce particin interna alguna dentro del patrn III,
pareci conveniente presentar dos situaciones que se diferencian en dos aspectos: el grado
de autoabastecimiento y el grado de cobertura en los requerimientos de energa.
50
Energa y desarrollo sustentable en Amrica Latina y el Caribe
Recuadro 10
PATRN I: PASES MONO-EXPORTADORES DE PETRLEO Y DERIVADOS
(a) (b)
VENEZUELA 1999 BARBADOS 1999
Robustez Robustez
1
1.000
Autarqua Productividad Autarqua Productividad
0,5
0.500
Pureza Pureza
Fuente: Elaborado sobre la base de una actualizacin de los indicadores realizada por la
Divisin de Recursos Naturales e Infraestructura de la CEPAL en el marco del proyecto
Energa y desarrollo sustentable en Amrica Latina y el Caribe.
51
Cuadernos de la CEPAL N89
Recuadro 11
PATRN II: PASES EXPORTADORES DE ENERGA
(a) (b)
Robustez Robustez
1
1.000
Autarqua Productividad Autarqua Productividad
0,5
0.500
Pureza Pureza
Fuente: Elaborado sobre la base de una actualizacin de los indicadores realizada por la
Divisin de Recursos Naturales e Infraestructura de la CEPAL en el marco del proyecto
Energa y desarrollo sustentable en Amrica Latina y el Caribe.
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Energa y desarrollo sustentable en Amrica Latina y el Caribe
Recuadro 12
PATRN III: PASES AUTOABASTECIDOS O CON UN PESO RELATIVAMENTE
BAJO DE IMPORTACIONES/EXPORTACIONES
(a) (b)
Robustez Robustez
1.000
1.000
Autarqua Productividad Autarqua Productividad
0.500
0.500
Pureza Pureza
Fuente: Elaborado sobre la base de una actualizacin de los indicadores realizada por la
Divisin de Recursos Naturales e Infraestructura de la CEPAL en el marco del proyecto
Energa y desarrollo sustentable en Amrica Latina y el Caribe.
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Cuadernos de la CEPAL N89
Recuadro 13
PATRN IV: PASES IMPORTADORES DE ENERGA
(a) (b)
Robustez Robustez
1.000
1.000
Autarqua Productividad Autarqua Productividad
0.500
0.500
Pureza Pureza
(c)
HAITI 1999
Robustez
1.000
Autarqua Productividad
0.500
Uso_ER Cobert_Nec._Bas.
Pureza
Fuente: Elaborado sobre la base de una actualizacin de los indicadores realizada por la
Divisin de Recursos Naturales e Infraestructura de la CEPAL en el marco del proyecto
Energa y desarrollo sustentable en Amrica Latina y el Caribe.
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Energa y desarrollo sustentable en Amrica Latina y el Caribe
Recuadro 14
PATRONES DE SUSTENTABILIDAD DEL DESARROLLO Y TIPOS DE
SITUACIONES ENERGTICAS
Patrones I II III IV
VE, TT,
A BB
B BR, AR, CL,
UY, PY
C MX, CO CR, PA, JM
55
Cuadernos de la CEPAL N89
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Energa y desarrollo sustentable en Amrica Latina y el Caribe
57
Cuadernos de la CEPAL N89
58
Energa y desarrollo sustentable en Amrica Latina y el Caribe
Captulo II
Tal como se ha expresado, este captulo est destinado a describir las principales
formas que han asumido los procesos de reestructuracin de las industrias
energticas en los pases de la regin, tratando de poner en evidencia las
caractersticas tpicas de las nuevas modalidades de organizacin y coordinacin,
con la finalidad de mostrar los rasgos fundamentales del contexto en que habr
de desenvolverse la formulacin y aplicacin de las polticas energticas.
En este anlisis, se pondr especial atencin a los aspectos ms directamente
vinculados con el aporte del sector energtico, y las medidas de poltica que
lo afectan, y al logro de una mayor sustentabilidad del desarrollo de los sistemas
socioeconmicos nacionales. Tambin se examinar la evolucin reciente de
los procesos de integracin energtica, su interaccin con los procesos de
reforma y su aporte a la sustentabilidad.
El marco de referencia conceptual comienza con una sistematizacin de
las caractersticas institucionales y de las modalidades de coordinacin
resultantes.
59
Cuadernos de la CEPAL N89
i. parcial
ii. total.
60
Energa y desarrollo sustentable en Amrica Latina y el Caribe
Las medidas que se refieren a la condicin jurdica de las empresas del sector
y a los derechos de propiedad sobre las mismas pueden distinguirse de aquellas
que modifican la organizacin productiva del subsector energtico (la
organizacin estructural de la industria energtica), pese a que algunas de ellas
sean comunes a ambas dimensiones.
Si se supone que la organizacin predominante en el perodo previo al
inicio del proceso de cambio era la de un monopolio integrado (muy frecuente
en las industrias energticas), entre las medidas utilizadas para aplicar las
reformas se incluiran:
61
Cuadernos de la CEPAL N89
3. Modalidades de funcionamiento
y marco regulatorio
39 Se trata tan slo de una enumeracin incompleta, dirigida a destacar algunas de las cuestiones
principales.
62
Energa y desarrollo sustentable en Amrica Latina y el Caribe
63
Cuadernos de la CEPAL N89
B. MODALIDADES DE COORDINACIN
SECTORIAL
64
Energa y desarrollo sustentable en Amrica Latina y el Caribe
40 Los supuestos favorables que motivaron una preferencia por esta modalidad fueron:
Permite asegurar el abastecimiento energtico interno y, al mismo tiempo, plantear una
amplia gama de objetivos socioeconmicos, concibiendo el suministro energtico como
servicio publico de carcter estratgico, que el Estado debe procurar;
Posibilita la apropiacin de la renta por parte del Estado en pases con amplios recursos
naturales energticos;
Permite mantener el control estratgico de los recursos energticos bajo un enfoque de
defensa nacional;
Facilita la optimizacin en el uso de los recursos (capital, energa, humanos) sobre la base
de una planificacin, eventualmente integral, del desarrollo sectorial, permitiendo
especialmente el aprovechamiento de economas de escala y de alcance.
Todos esos factores hicieron que la presencia generalizada de monopolios estatales integrados
pareciera la solucin mas adecuada
65
Cuadernos de la CEPAL N89
66
Energa y desarrollo sustentable en Amrica Latina y el Caribe
Estado puede fijar los trminos del negocio, guardando una mayor
o menor congruencia con las condiciones del mercado y, en la mayora
de los casos, otorgando alguna garanta para hacer atractivo el negocio.
De este modo, la presencia creciente y ms o menos significativa de actores
privados implica un cambio, al menos parcial, de racionalidad respecto de la
predominante en la modalidad de control central (CC). Los actores privados
que se incorporan al sistema responden a finalidades de ganancia y de
minimizacin de riesgos. Por ello, surge la necesidad de garantizar ciertas
condiciones de rentabilidad.
En tal caso, tambin es necesario modificar el marco regulatorio a fin de
establecer las condiciones de entrada y los derechos y las obligaciones de los
nuevos actores en lo que se refiere a su participacin dentro de la cadena
productiva energtica correspondiente.
4. Modalidad de mercado
67
Cuadernos de la CEPAL N89
68
Energa y desarrollo sustentable en Amrica Latina y el Caribe
Grfico 1
ESQUEMA IDEAL DE LA MODALIDAD DE MERCADO EN UN
SISTEMA ELCTRICO
rea de Concesin
UR GU
Comercializadores
Principios Regulatorios
Mercado mayorista
* Mercado Spot
* Mercado de contratos
Referencias y aclaraciones
Incompatibilidad de funciones: se refiere a las funciones que no puden ser realizadas
simultneamente por un mismo actor (generador/transportista, distribuidor/transportista
comercializador/transportista, generador/distribuidor)
UR: usuario cautivo del segmento del mercado minorista regulado.
GU: gran usuario que tiene la opcin de hacer un bypass comewrcial al distribuidor -
comerzializador.
69
Cuadernos de la CEPAL N89
Recuadro 15
CARACTERSTICAS DE LOS MERCADOS DISPUTABLES
La teora de los mercados disputables surgi en los Estados Unidos hacia fines de los aos setenta y
principios de los ochenta. De acuerdo con sus principales autores, dicha teora pretende constituirse en
una generalizacin del modelo neoclsico de la competencia perfecta en el caso en que existan industrias
donde se registran rendimientos crecientes a escala y, por tanto, presenten estructuras monoplicas u
oligpolicas. Si los mercados de esas industrias fueran perfectamente disputables, entonces (a pesar de
la presencia de monopolios u oligopolios) estaran dadas las condiciones para que el libre juego de los
mecanismos de mercado conduzca a una asignacin ptima de los recursos (al igual que la competencia
perfecta). La disputabilidad supone que la competencia efectiva en el mercado es complementada por la
competencia potencial: la amenaza del competidor potencial disciplina el comportamiento de la o las
empresas presentes en el mercado.
Una cuestin especialmente destacable es que esa contribucin constituye al mismo tiempo una teora
de la estructura industrial y permite introducir un nuevo concepto de eficiencia econmica: la eficiencia
estructural. Se dice que una estructura industrial es eficiente si la misma permite minimizar los costos de
la produccin requerida para abastecer a la demanda.
La disponibilidad de los mercados:
La idea bsica de la disputabilidad es que un mercado puede ser vulnerable a las fuerzas competitivas
aunque est caracterizado por una situacin monoplica u oligoplica. Es decir, si las empresas que ocupan
el mercado son tcnicamente ineficien-tes, aplican precios excesivos a sus productos, practican subsidios
cruzados entre productos y tipos de clientes o explotan a los consumidores de alguna otra manera, es
posible la entrada exitosa de competi-dores.
En consecuencia, los mercados disputables deben estar caracteriza-dos por una libre y fcil entrada
y salida, de modo tal que la competen-cia potencial puede ser suficiente para disciplinar el comporta-miento
de las firmas oligoplicas o monoplicas presentes en el mercado.
Se dice que un mercado es perfectamente disputable si en l se verifican las siguientes propiedades:
1) Los potenciales entrantes tienen acceso al mismo conjunto de tcnicas productivas y demandas de
mercado que aquellas que estn disponibles para las empresas presentes en el mercado.
2) No existen restricciones legales para la entrada o salida del mercado y tampoco hay costos especiales
que debe enfrentar el entrante ni recaer sobre las firmas que ocupan el mercado. Es decir, que la tecnologa
utilizada puede implicar economas de escala pero no requerir necesariamente costos hundidos.
3) Las firmas presentes en el mercado slo pueden modificar sus precios con cierto perodo de demora
(reaccin no instantnea), pero los consumidores responden inmediatamente a la diferencias de precios.
Indirectamente estas condiciones presuponen que todo el capital requerido por los entrantes potenciales
se encuentra disponible en forma lquida y que el mismo puede desplazarse rpidamente de industria a
industria. Esto significa que existen mercados bien desarrollados para el "leasing" o la reventa de equipos
de capital, de modo tal que la liquidez del capital puede recuperarse rpidamente, sin incurrir en prdidas
en su valor.
En tales circunstancias, una firma puede ingresar a un mercado monoplico u oligoplico si es que
espera obtener beneficios fijando precios inferiores a los de las firmas presentes sirviendo una parte de la
demanda atendida hasta el momento por las mismas. Si las firmas que ocupaban previamente el mercado
reajustan sus precios, reaccionando frente a la nueva competencia, entonces la firma recin ingresada
puede salir rpidamente del mercado sin la prdida que podra originar cualquier tipo de costos hundidos.
En esas condiciones, las economas de escala no constituyen barreras a la entrada. Si la tecnologa
que caracteriza a la industria implica la presencia de costos hundidos, entonces esos costos constituirn
una barrera a la entrada ya que ellos deben ser afrontados por el potencial entrante, pero no deben ser
erogados nuevamente por la o las firmas ya presentes en el mercado.
Los costos hundidos son aquellos costos que no pueden ser recupera-dos o, al menos, no rpidamente.
Por ejemplo, los costos de inversin de las redes de transmisin o distribucin en un sistema elctrico y
los rieles de un sistema ferroviario son ejemplos de ese tipo de costos. Se trata de inversiones que no
pueden transformar-se tan fcil y rpidamente en capital lquido, conservando al mismo tiempo el valor del
capital inicialmente invertido.
Disputabilidad y regulacin:
La principal implicancia normativa de la teora de los mercados disputables es la no necesidad o inconveniencia
de la regulacin en los mercados que sean disputables, especialmente, si la regulacin constituye una
barrera legal a la libre entrada de nuevas firmas a la industria considerada.
Por contraposicin, es claro que en aquellas industrias caracteri-zadas por la presencia de monopolios
u oligopolios, cuyos mercados no sean disputables, la regulacin resulta indispensable como instrumento
para promover un mayor bienestar.
Por supuesto, la perfecta disputabilidad no existe en los mercados reales. Sin embargo, en aquellos mercados
cuyos bienes son comercializables, la disputabilidad proviene de las importaciones. Por otra parte, el Estado
puede crear condiciones aproximadas de disputabilidad en ciertos mercados, por medio de medidas
institucionales y regulatorias.
70
Energa y desarrollo sustentable en Amrica Latina y el Caribe
C. COMBINACIONES: MODALIDADES DE
COORDINACIN Y ARREGLOS
INSTITUCIONALES
Cuadro 1
MODALIDADES DE COORDINACIN RESULTANTES DE LAS ALTERNATIVAS
ESCOGIDAS RESPECTO DE LA PROPIEDAD Y LA ORGANIZACIN ESTRUCTURAL
Y FUNCIONAL DE LOS SUBSECTORES ENERGTICOS
Estructura
productiva
Monopolio integrado Parcialmente Desintegrada Estrictamente
(grado de desintegrada
desintegrada de modo
integracin
(apertura parcial) virtual
vertical u
horizontal)
Estatal y
privada
Propiedad Parte del Estatal Mixta o (upstream) Privada, mixta o
Estado corporativizada privada estatal
Estatal o
mixta
(downstream)
71
Energa y desarrollo sustentable en Amrica Latina y el Caribe
Captulo III
La continua crisis que afect a los pases de la regin durante la dcada de los
ochenta, el marcado endeudamiento externo y las nuevas condiciones que se
fueron plasmando en el plano mundial desde mediados de la dcada de los
setenta, fueron factores decisivos para impulsar las reformas estructurales en
las economas de Amrica Latina y el Caribe. En trminos generales, se trat
de cambios adaptativos, requeridos para la viabilidad del proceso de
acumulacin dentro de esas nuevas condiciones, fuertemente influenciados
por orientaciones doctrinarias neoliberales.
Las transformaciones introducidas en las industrias energticas se enmarcan
dentro de esas reformas estructurales de las economas de la regin. Sin
embargo, tal como se ver ms adelante, la ejecucin de tales reformas no tuvo
el mismo grado de alcance, profundidad y ritmo de ejecucin en todos los
pases. Las transformaciones llevadas a cabo en los sistemas energticos
presentan tambin una gran diversidad, aun cuando respondieran a
orientaciones generales comunes.
Los principales ejes de las reformas econmicas fueron los siguientes:
Reordenamiento de las cuentas fiscales tendiente a lograr la disminucin
de los dficit e incluso para alcanzar un supervit primario que permitiera
atender los servicios de la deuda externa.
Disminucin del grado de discrecionalidad de los gobiernos en el manejo
de la emisin monetaria, dando mayor autonoma a los bancos centrales.
Apertura externa de las economas y mayor disciplina en el manejo de las
73
Cuadernos de la CEPAL N89
74
Energa y desarrollo sustentable en Amrica Latina y el Caribe
ms que por urgencias del plano econmico global. En estos casos, los cambios
ms profundos se centraron en los sistemas elctricos y, eventualmente, en el
transporte y/o la distribucin del gas natural.
En otros casos, a pesar de serios desequilibrios macroeconmicos, las
reformas energticas enfrentaron serias dificultades de aplicacin y mostraron
avances y retrocesos debido a la oposicin de fracciones polticas y grupos
sociales.
Por ltimo, puede identificarse otro conjunto de pases donde, ms all del
diferente grado de intensidad de las dificultades en el plano econmico, los
procesos de cambio en las industrias energticas tuvieron una incidencia parcial
y/o se iniciaron con bastante retraso. En algunos pases del Caribe, la preexistente
presencia de actores privados limit el alcance de las reformas (particularmente
en los sistemas elctricos). En otros casos, predomin la voluntad poltica de
preservar los monopolios pblicos y/o el de los recursos naturales energticos
en manos del Estado. Para los principales pases exportadores de petrleo, esa
orientacin de poltica no se debi tan slo a la intencin de mantener el control
estatal sobre la apropiacin de renta de los recursos, sino tambin sobre la
principal fuente de divisas por su repercusin en el plano macroeconmico.
De cualquier modo, la orientacin general predominante de las reformas
en el plano de las economas de la regin implic cambios en las funciones del
Estado, un mayor rol otorgado a los mecanismos de mercado y un protagonismo
creciente de los actores privados en las decisiones de asignacin de recursos.
En trminos generales, la intensidad de esos cambios se reflej claramente en
la reestructuracin de las industrias energticas, ms all de las modalidades
especficas de concrecin de la misma.
La asistencia y la condicionalidad impuesta por las instituciones multilaterales
de crdito para la renegociacin de la deuda externa de los pases de la regin,
as como la abundante disponibilidad de capitales en el mercado financiero
internacional a comienzos de la dcada de los noventa, fueron factores decisivos
en favor de esas orientaciones generales de las reformas.
La desregulacin de los mercados de los energticos comercializables, la
apertura a la participacin de inversionistas privados en la explotacin de los
recursos hidrocarburferos y la introduccin de mecanismos de mercado en
las industrias energticas vinculadas a redes de transporte y distribucin fueron
los elementos principales del esquema general impulsado por los organismos
multilaterales de crdito, en concordancia con las reformas estructurales
promovidas en el plano econmico general.
La abundante disponibilidad de capitales en el mercado financiero
internacional a comienzos de los noventa, junto con las marcadas dificultades
financieras que vena soportando el sector pblico de los pases de la regin
desde principios de los ochenta para hacer frente a las inversiones necesarias
para atender a los crecientes requerimientos energticos, fueron tambin factores
conducentes para la apertura de las industrias del sector.
75
Cuadernos de la CEPAL N89
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Energa y desarrollo sustentable en Amrica Latina y el Caribe
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Cuadernos de la CEPAL N89
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Energa y desarrollo sustentable en Amrica Latina y el Caribe
45 Sin embargo, cabe sealar que las apreciables externalidades positivas que se derivaran
de la aplicacin de medidas de ahorro de energa podran ser contradictorias con la
racionalidad de los actores dentro de la nueva organizacin productiva sectorial y no se
traduciran en beneficios privados que impulsaran su aprovechamiento.
79
Cuadernos de la CEPAL N89
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Energa y desarrollo sustentable en Amrica Latina y el Caribe
81
Cuadernos de la CEPAL N89
Antes de las reformas, los sistemas elctricos de la casi totalidad de los pases
de Amrica Latina y el Caribe se caracterizaban por la presencia exclusiva o
muy predominante de empresas pblicas48. En trminos generales, esas empresas
estaban verticalmente integradas y se observaba una fuerte concentracin
(monopolio u oligopolio concentrado) en el mbito de la gran generacin-
transmisin. En cambio, en algunos pases, la distribucin presentaba una
mayor descentralizacin (empresas pblicas estatales, departamentales o
provinciales). De cualquier modo, el manejo global de los sistemas estaba sujeto
de modo generalizado al control central del Estado nacional o federal. La
fijacin de tarifas y las decisiones de inversin se manejaban centralizadamente
y la racionalidad estaba guiada por objetivos de promocin y desarrollo, aunque
con frecuencia intervenan otras finalidades de carcter poltico de corto plazo
(fiscales, monetarias, motivaciones partidarias).
En consecuencia, puede afirmarse con rigurosidad que, en las situaciones
previas a las reformas, exista un claro predominio de la modalidad de control
central como esquema de coordinacin de la operacin y expansin de los
sistemas elctricos de la regin.
A pesar de la ya mencionada diversidad de los procesos de reforma en lo
que se refiere a la velocidad de ejecucin y alcance de las mismas, se observan
ciertos patrones caractersticos en las trayectorias seguidas en los diferentes
pases.
En el grfico 2 se presentan, de acuerdo con el esquema planteado, las
orientaciones predominantes de las reformas aplicadas en los sistemas elctricos
de la regin. En dicho grfico, se puede observar la tendencia general de
privilegiar la introduccin de los mecanismos de mercado (modalidad de
mercado abierto, con transferencia total o parcial de los activos al sector privado)
o el mantenimiento de empresas pblicas integradas (con mayor autonoma
y una orientacin ms comercial), con apertura a los actores privados y con
nuevos enfoques regulatorios (modalidad de estructura integrada regulada o
82
Energa y desarrollo sustentable en Amrica Latina y el Caribe
83
Cuadernos de la CEPAL N89
Grfico 2
TRAYECTORIAS DE LOS PROCESOS DE REFORMA EN LOS SISTEMAS ELCTRICOS
Segmentacin (h)
vertical con Argentina (***)
incompatibilidad Bolivia(**)
de funciones Guatemala(**)
Propiedad
privada (g) (f)
Integracin Chile(**)
vertical Per(**)
permitida Barbados El Salvador(**)
Granada
84
Energa y desarrollo sustentable en Amrica Latina y el Caribe
53 Pases a los que se podra agregar Chile y Ecuador, pero con una disponibilidad del recurso
mucho ms limitada.
54 Subregin en la cual ya se ha materializado un conjunto de proyectos de integracin, tal
como se explicitar ms adelante.
55 Sujeta a la misma interpretacin cualitativa que se ha sealado.
56 Vase Pistonesi (2000).
85
Cuadernos de la CEPAL N89
Grfico 3
TRAYECTORIAS DE LOS PROCESOS DE REFORMA EN EL DOWNSTREAM
DE LA INDUSTRIA DEL GAS NATURAL
(d)
Propiedad Argentina (*)(**)
privada
Chile(**)
(b) (c)
Propiedad Venezuela (**)
mixta o Trinidad y Tabago
participacin
privada parcial Brasil Mxico
Colombia Bolivia (*)
(a)
Propiedad
estatal exclusiva
86
Energa y desarrollo sustentable en Amrica Latina y el Caribe
Los cambios impulsados en las cadenas productivas del petrleo y sus derivados
respondieron a criterios diferentes segn la magnitud de las reservas disponibles
o de la dimensin del mercado interno. Tambin fueron distintas las orientaciones
de las reformas aplicadas en los mbitos del upstream y el downstream.
En el grfico 4(a), se presentan las trayectorias ms tpicas en el upstream,
que incluye tambin al gas natural.58 Vase Bravo (1999). En este caso, los
conceptos indicados para tipificar las diversas situaciones difieren de los
empleados para las etapas del downstream de la cadena del gas natural y para
la electricidad, debido a las caractersticas especficas de la actividad de
produccin petrolera. Aunque se preserva la indicacin de las modalidades de
coordinacin, resulta ms relevante atender a las formas de contratacin
utilizadas para la concrecin de la apertura y a la vigencia o no de la libre
disponibilidad del producto.
57 Se prev la plena vigencia del esquema de libre funcionamiento del mercado mayorista
hacia el ao 2005. Sin embargo, la alta concentracin de la oferta de gas natural permite
esperar un grado de competencia muy limitado.
58 Vase Bravo (1999).
87
Cuadernos de la CEPAL N89
Grfico 4(a)
TRAYECTORIAS DE LOS PROCESOS DE REFORMA EN EL DOWNSTREAM
DE LA INDUSTRIA DEL GAS NATURAL
Argentina(****)
Propiedad (g)
privada
exclusiva Guatemala
(**)(***)
(f)
Propiedad
mixta con Bolivia(***)(****)
predominio
privado Per(***)(****)
(*****)
(a)
Mxico(*)
Propiedad
estatal
exclusiva
Barbados()
Control Mercado
central Integrada regulada o comprador nico abierto
Los casos extremos con relacin a los senderos que siguieron las reformas
(tanto en lo que se refiere al upstream como al downstream) son los
correspondientes a Argentina59 y Mxico. Mientras que en el primero de estos
88
Energa y desarrollo sustentable en Amrica Latina y el Caribe
89
Cuadernos de la CEPAL N89
Grfico 4(b)
TRAYECTORIAS DE LOS PROCESOS DE REFORMA EN EL DOWNSTREAM
DE LA INDUSTRIA DEL PETRLEO
(h)
Propiedad El Salvador
Privada Nicaragua Argentina
exclusiva Guatemala
Panam
Hait
(g)
(a) Chile
Ecuador
Brasil
Uruguay Bolivia
Propiedad Paraguay
estatal Costa Rica
exclusiva Venezuela(**)
Trinidad y Tabago
Jamaica Mxico
Cuba
90
Energa y desarrollo sustentable en Amrica Latina y el Caribe
91
Cuadernos de la CEPAL N89
Cuadro 2
ESTADO DE LA REFORMA Y CAPACIDAD DE LOS SISTEMAS
Barbados Suriname
0-500 Hait Guyana
Granada
10000 - 20000
Colombia Argentina
a
20000 Venezuela
Brasil
a Mxico
66 Ese tipo de requerimientos puede extenderse al caso de la cadena productiva del gas natural.
Sin embargo, es importante tener presente las observaciones planteadas en la seccin 1,
de la parte B del captulo III, con relacin a las reales posibilidades de la competencia en
los sistemas de gas natural, atendiendo al tamao de los mercados, a la ubicacin espacial
y al tamao de las reservas y al grado de mallado de las redes de gasoductos troncales.
92
Energa y desarrollo sustentable en Amrica Latina y el Caribe
Resultara por tanto muy difcil pensar que, en tales sistemas, los eventuales
beneficios sociales que pudiera aportar la introduccin de competencia sean
superiores a las prdidas ocasionadas por el desaprovechamiento de tales
economas.
En consecuencia, atendiendo a ese tipo de consideraciones, en el caso de
los mercados de tamao reducido, parece preferible adoptar alguna de las
alternativas de apertura parcial con regulacin negociada (es decir, una
modalidad de coordinacin de estructura integrada regulada o de comprador
nico). Se podra optar por: i) alguna de las formas de desincorporacin jurdica
de las empresas pblicas; ii) esquemas de regulacin por incentivos; y iii)
mecanismos de competencia por el mercado en la apertura parcial. En tal caso,
se podra lograr una mayor eficiencia (productiva y estructural) que intentando
introducir competencia en el mercado.
Por otra parte, tambin debe tomarse en cuenta que el intento de construir
un mbito de competencia en los mercados de generacin y abastecimiento
supone introducir en el sistema costos de transaccin que pueden ser
significativos con relacin a la magnitud total de las transacciones.
En el cuadro 2 se presenta la ubicacin actual aproximada de los diferentes
pases de la regin, atendiendo al tamao de sus mercados elctricos y a las
caractersticas de los cambios institucionales y regulatorios introducidos por
las reformas.67
Tal como se desprende de dicho cuadro, la mayor parte de los pases con
mercados elctricos de pequeo tamao han optado por las modalidades de
coordinacin de comprador nico o de sistema integrado regulado o por
mantener la modalidad de control central con cambios no demasiado
significativos en lo concreto, aunque pueda esperarse algn grado de mayor
apertura hacia el futuro. Los casos ms destacables en lo que se refiere al intento
de introducir mecanismos de competencia en mercados de muy pequeo
tamao corresponden a Bolivia, El Salvador y Guatemala, a los que se agregara
Panam a partir del ao 2001.68 En algunos de estos pases (Bolivia, El Salvador,
Panam), la demanda mxima de potencia no alcanza a superar los 900 MW
y, en los casos donde no existe gas natural, las alternativas trmicas de generacin
67 La informacin est referida al ao 1998. Sin embargo, por entonces, los cambios o la
orientacin de las transformaciones estaba definida en casi todos los pases de la regin.
En el grfico 2 se indican las posibles trayectorias futuras.
68 De acuerdo con la informacin del SIEE de la OLADE, los valores de potencia instalada
(2000) y de demanda mxima que registraron estos pases en 1999 fueron:
93
Cuadernos de la CEPAL N89
son caras y presentan economas de escala, incluso con las nuevas tecnologas.
La potencia instalada de Per se sita en un nivel levemente superior a
los 5000 MW, aunque la demanda mxima se ubica en alrededor de 2600 MW
y el esquema regulatorio utilizado es muy semejante al de Chile. La intencin
de aprovechar el gas de Camisea podra permitir hacia el futuro disponer de
gas natural para la generacin elctrica, al igual que en Chile con el gas
importado de Argentina. Sin embargo, en Per habr que esperar hasta el ao
2004 para que esa posibilidad exista, aunque para ello existen barreras derivadas
de la sobrecapacidad existente y de la resistencia de los actores presentes en
la generacin elctrica a perder las cuasi-rentas que la situacin presente les
permite apropiar. Por otra parte, en ninguno de los dos casos puede esperarse
la multiplicacin de actores en el mbito de la generacin, sino ms bien una
reintegracin de la cadena productiva, una concentracin creciente del mercado
y una transnacionalizacin de la industria elctrica, que ya se evidencia
claramente.
En el caso de los derivados del petrleo, la existencia de costos hundidos
significativos en la esfera de distribucin-comercializacin (infraestructura
portuaria y de almacenamiento, canales de distribucin establecidos como
estaciones de servicio de bandera), limita fuertemente la posibilidad de introducir
disputabilidad de los correspondientes mercados.69 Aun en los mercados de
mayor tamao para esos productos, dentro de la regin, la estructura de
produccin de derivados tiene caractersticas oligoplicas debido a la fuerte
presencia de economas de escala en la actividad de refinacin. Este hecho se
ve en general reforzado por los patrones de evolucin histrica que ha registrado
la industria. La situacin de Argentina, luego de la aplicacin de las reformas
en el rea petrolera es un claro ejemplo de ello: las tres principales empresas
de refinacin concentran el 90% de la capacidad de refinacin y la mayor de
ellas, en el plano nacional, maneja el 57%. En tal situacin, es usual que la
empresa lder sea la que orienta la fijacin de precios dentro de un claro esquema
oligoplico, ya que la competencia potencial se ve seriamente limitada por las
redes de comercializacin establecidas. En consecuencia, los precios de los
productos no habrn de responder a las reales condiciones de costos, dando
lugar a mrgenes de apropiacin de rentas de monopolio que seguramente no
estuvieron en las motivaciones declaradas al aplicar las reformas. 70
En los pases cuyos mercados son de tamao reducido, a las mencionadas
limitaciones a la competencia potencial, derivadas de los costos hundidos en
las inversiones de infraestructura, se agrega la necesaria existencia de monopolios
en el mbito de la refinacin, debido a las mencionadas economas de escala.
Por tanto, resulta engaoso pensar que el carcter comercializable de los
derivados del petrleo habr de inducir disputabilidad de los mercados por
94
Energa y desarrollo sustentable en Amrica Latina y el Caribe
71 sta podra ser la solucin que Per podra adoptar si se conservara en el mbito pblico
a la refinera de Talara.
72 El caso de Argentina constituye un claro ejemplo de esta ltima opcin. En Colombia, los
subsidios otorgados a los estratos ms pobres de la poblacin dentro de las facturas de los
servicios pblicos domiciliarios se financian principalmente a partir de cargos aplicados
al resto de los usuarios; este mecanismo est previsto en la Ley de Servicios Pblicos
Domiciliarios, que regula tales actividades. Es claro que en Colombia, este segundo
mecanismo otorga una garanta mayor para el mantenimiento de los mencionados subsidios,
mientras que en Argentina, dicha permanencia queda sujeta a los proyectos de presupuesto
que eleva el poder ejecutivo y, por tanto, sujetos a los reiterados procesos de ajuste fiscal.
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Cuadernos de la CEPAL N89
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101
Cuadernos de la CEPAL N89
Por otra parte, la estrategia seguida por PETROBRAS, que enfrenta la necesidad
de contar con reservas probadas que le permitan cubrir el consumo interno de
derivados, consiste en otorgar prioridad a la actividad de desarrollo de la
produccin de petrleo en el territorio nacional e incursionar en actividades
de exploracin de reservas fuera de Brasil85. Este ltimo tipo de estrategia es
tambin adoptado por aquellos pases que como Chile no cuentan con recursos
a nivel nacional.84
Otros pases de la regin que cuentan con reservas significativas, pero
que no disponen de capitales suficientes y/o sus empresas estatales no tienen
acceso a las tecnologas modernas de exploracin y desarrollo, se plantean la
promocin de la inversin privada, bajo diferentes formas de asociacin con
sus empresas petroleras estatales, que descartan por tanto cualquier posibilidad
de internacionalizarse, ya sea en el upstream o en el downstream.
Entre los pases que optaron por la estrategia de privatizacin como
Argentina, Per y Bolivia, se observan enfoques claramente diferentes en
cuanto al desarrollo de la industria. En Argentina, son las estrategias propias
de las empresas privadas las que marcan el rumbo; las principales entre tales
empresas estn mostrando una clara tendencia hacia la internacionalizacin85.
En Bolivia, dada la singular modalidad de privatizacin adoptada, la estrategia
consiste en el fortalecimiento de las unidades de negocio de YPFB sobre la base
del concurso privado por ampliacin y no por enajenacin de activos. En Per,
parece no existir an una estrategia nacional clara.
Dentro de la tendencia de internacionalizacin previamente sealada, es
importante destacar las alianzas estratgicas establecidas entre las empresas
83 PETROBRAS de Brasil, a travs de su subsidiaria BRASPETRO, realiza actividades de
exploracin y produccin en el extranjero. BRASPETRO realiza operaciones en Angola,
Argentina, Colombia, Ecuador, Estados Unidos y el Reino Unido. Adems, BRASPETRO
comercializa productos provenientes de produccin propia en Colombia, Estados Unidos
y el Reino Unido. Asimismo, ha incursionado en la distribucin de los lubricantes LUBRAX
a travs de PETROBRAS en Argentina.
84 Chile importa alrededor de 800 millones de dlares anuales de petrleo crudo que se
destina a las refineras de la Empresa Nacional del Petrleo (ENAP). La creacin de
SIPETROL, como subsidiaria de ENAP, tiene como objetivo buscar petrleo en el extranjero.
Para estos efectos ha concretado joint ventures con Bridas e YPF (Argentina), Repsol (Espaa)
y BRASPETRO (Brasil).
85 En Argentina, las empresas privadas, entre ellas YPF, Prez Companc y Pluspetrol, impulsan
su accin en el upstream nacional, pero estn incursionando agresivamente en el exterior
(Per, Venezuela y Bolivia). YPF esta internacionalizando sus operaciones, tanto en el
upstream como en el downstream (refinacin y comercializacin de combustibles). Las
estrategias obedecen a diferentes objetivos. En 1995, YPF adquiri en 750 millones de dlares
la compaa petrolera Maxus que opera en los Estados Unidos, lo que la ha transformado
en una compaa de petrleo y gas de nivel internacional. Esta compra le permite operar
no slo en los Estados Unidos, sino tambin en Indonesia, Bolivia, Ecuador y Venezuela,
adems de adquirir ventajas tecnolgicas para operaciones off shore. En mayo de 1995, el
consorcio Refinadores del Per formado por YPF, junto con Repsol, Mobil y tres compaas
peruanas, adquiri el 60% de las acciones de la Refinera La Pampilla dentro de la privatizacin
de PETROPERU.
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Energa y desarrollo sustentable en Amrica Latina y el Caribe
regionales, puesto que las mismas pueden tener un impacto significativo sobre
el proceso de integracin energtica y econmica, al menos a nivel subregional.
Entre tales alianzas se destacan las celebradas entre YPF y PETROBRAS86,
PETROBRAS y PDVSA87 , YPF y ENAP88.
86 Se trata de una "alianza estratgica" para realizar operaciones conjuntas tanto en trminos
de exploracin y explotacin, como de refinacin y comercializacin, aprovechando las
ventajas tecnolgicas de cada cual. Las actividades conjuntas en exploracin de PETROBRAS
e YPF tienen lugar en el Golfo de Mxico como se seal anteriormente y, tambin, en
yacimientos costa fuera en el sur de Argentina.
87 En noviembre de 1995, PETROBRAS y PDVSA firmaron una carta de intencin para formar
la asociacin PETROAMERICA. Los proyectos que podra ejecutar la compaa incluyen
la construccin de una refinera de 100 MBD en Brasil para procesar petrleo proveniente
de Venezuela. Sin embargo, se tiene pensado ingresar en todas las fases del upstream y
downstream.
88 Esta alianza estratgica tiene por objetivo la venta de petrleo crudo de YPF a ENAP.
89 Tamao de los sistemas, dotacin de recursos naturales, nivel de desarrollo y estructura
de las industrias energticas, grado de cobertura de los requerimientos energticos esenciales,
importancia de la presencia de las economas de escala, secuencia y alcance.
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Cuadernos de la CEPAL N89
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Cuadernos de la CEPAL N89
c) Los consumidores
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Energa y desarrollo sustentable en Amrica Latina y el Caribe
En el transcurso de las reformas del sector energtico, esos grupos sociales han
sufrido una reduccin de sus opciones econmicas, especialmente cuando
tuvieron que asumir efectos semejantes derivados de reformas en los sectores
de las telecomunicaciones, el agua, la salud, la educacin y el sistema de
pensiones. La esperanza de recibir con el tiempo un mejor trato y una calidad
incrementada en el servicio, as como una eventual reduccin de precios por
un sector energtico ms eficiente, representaba un contrapeso insuficiente.
Un fenmeno relativamente reciente en Amrica Latina y el Caribe es la
aparicin de las asociaciones de consumidores y de organizaciones de defensa
del consumidor. Ambos tipos de organizaciones pueden ayudar para alcanzar
un mayor equilibrio de intereses dentro del sector energtico en general y, en
p a r t i c u l a r, e n t re a b a s t e c e d o re s y c o n s u m i d o re s d e e n e rg a .
Los grandes usuarios de energa empezaron efectivamente a organizarse
para defender sus intereses frente a los grandes abastecedores, las instituciones
del Estado, los entes reguladores independientes o con relacin a las definiciones
de poltica. Por el contrario, en el caso de los pequeos usuarios cautivos, el
mayor equilibrio se encuentra an lejos de alcanzarse. Incluso con la presencia,
todava escasa, de organizaciones de defensa del consumidor, las audiencias
pblicas convocadas por los entes reguladores para dirimir conflictos entre ese
tipo de clientes y las empresas abastecedoras, estn marcadas por un
desequilibrio en los recursos econmicos y tcnicos disponibles para argumentar
en favor de unos y otros. Esto puede volverse grave en el marco de democracias
todava incipientes y un poder judicial dependiente del poder ejecutivo que
impuls las reformas.
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Cuadernos de la CEPAL N89
90 Sobra decir que el espritu crtico que se desprende de estas lneas no representa en modo
alguno un rechazo a los procesos de reforma o una estril vuelta atrs. Por el contrario,
reconociendo la necesidad de tales procesos, se pretende identificar las tareas pendientes
para una intervencin ms eficaz del Estado en los sistemas energticos a travs de sus
instrumentos de poltica.
108
Energa y desarrollo sustentable en Amrica Latina y el Caribe
Captulo IV
91 Este mayor dinamismo del rea del sudeste asitico es concordante con una mayor
horizontalizacin de la divisin del trabajo dentro del rea que potencia la exportacin de
manufacturas de los pases de ms reciente industrializacin, especialmente, a partir de la
incorporacin de China al intercambio comercial de manufacturas en la regin.
109
Cuadernos de la CEPAL N89
de importaciones.
En funcin de ello, se puede afirmar que los procesos de integracin
reciente en Amrica Latina y el Caribe no son el resultado de una voluntad
predeterminada por los gobiernos de un conjunto de pases, tal como ocurri
en el caso de la Unin Europea, ni de un modelo de transferencias tecnolgicas
en cadena, como en el caso asitico, sino la consecuencia de un conjunto de
relaciones prcticas donde los particulares y los gobiernos interactan generando
una dinmica de integracin, cuya forma e intensidad dependen de la manera
y profundidad del proceso de reestructuracin interna de los pases que lleva
a una multiplicacin de los factores (y actores) intervinientes 9 2 :
Uno de los principales factores desencadenantes de las reformas y de la
integracin en la regin ha sido la influencia del nuevo orden internacional
caracterizado por tres componentes principales:
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Energa y desarrollo sustentable en Amrica Latina y el Caribe
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Cuadernos de la CEPAL N89
94 De entre 5 y 20%.
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Cuadernos de la CEPAL N89
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Energa y desarrollo sustentable en Amrica Latina y el Caribe
98 La entrada neta de capitales en el perodo 1990-1998 fue de alrededor de 460 mil millones
de dlares, es decir, poco menos de 50.000 millones al ao en trminos promedio. Sin
embargo, la transferencia neta de recursos financieros hacia la regin durante ese perodo
fue de alrededor de 170 mil millones de dlares.
99 Para una discusin de las polticas tendientes a disminuir los riesgos derivados de la entrada
masiva de capitales de corto plazo, vase CEPAL (1994a).
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Cuadernos de la CEPAL N89
100 Como la Asociacin Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC), creada en 1960 a partir
del Tratado de Montevideo
101 Mercado Comn Centroamericano (MCCA), creado a partir de la Carta de Managua en
1960; la Comunidad del Caribe (CARICOM), creada mediante el Tratado de Chaguaramas
en 1973; el Grupo Andino, creado mediante el Acuerdo de Cartagena en 1969 con el fin de
facilitar el proceso de integracin en el Tratado de Montevideo que crea la ALALC.
102 Asociacin Latinoamericana de Integracin (ALADI), Acuerdo suscrito en Montevideo por
Argentina, Brasil, Colombia, Chile, Ecuador, Mxico, Paraguay, Per, Uruguay y Venezuela.
La ALADI responde a un esquema ms flexible y equilibrado de los compromisos adoptados
por los pases de la regin, que se consolidan luego con la generalizacin de los procesos
democrticos en Amrica Latina y el Caribe, y que tiene como propsito alcanzar un Mercado
Comn Latinoamericano a travs de un proceso progresivo de "articulacin y convergencia"
de las iniciativas de integracin subregionales; el Grupo de los Tres (G3); y el Mercado
Comn del Sur (Mercosur). Una figura novedosa e indita es la integracin de los pases
de Amrica Latina y el Caribe con el norte del continente, iniciada con la incorporacin de
Mxico al Acuerdo de Libre Comercio de Amrica del Norte (TLC).
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Energa y desarrollo sustentable en Amrica Latina y el Caribe
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Cuadernos de la CEPAL N89
103 Podra mencionarse al respecto el caso de Cuba y Trinidad y Tabago, en todos los subsectores
energticos, y el de Hait en el caso de la electricidad.
104 Barbados y Granada en el subsector elctrico.
105 Vase OLADE (1999, pp. 25 y 26).
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Energa y desarrollo sustentable en Amrica Latina y el Caribe
Cuadro 3
REFORMAS Y CAMBIOS EN LAS MODALIDADES DE INTEGRACIN
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Cuadernos de la CEPAL N89
entre Venezuela, Colombia y Ecuador y stos han sido de montos muy inferiores
a los esperados. Las interconexiones que se han construido responden a
situaciones coyunturales y fueron desarrolladas con el objeto de proporcionar
respaldos entre sistemas elctricos fronterizos, sin buscar una optimizacin en
el uso conjunto de los recursos (OLADE, 1994, p. 43). En un horizonte de corto
y mediano plazo, los proyectos de interconexin elctrica que aparecen como
ms relevantes giran en torno a Ecuador: con Colombia por el norte106 y con
Per por el sur107.
En lo que se refiere al gas natural, no existen an interconexiones entre
los pases del rea. La mayor parte de los pases que cuentan con recursos
gasferos (Venezuela, Colombia, Per) ha mantenido ...un esquema de
autosuficiencia con potenciales excedentes que podran encontrar vastos
mercados en el Mercosur y en Centroamrica (OLADE, 1999, p. 50). Slo
Bolivia exhibe una larga tradicin de exportacin de gas natural hacia Argentina.
Sin embargo, existe un conjunto importante de proyectos de interconexin
gasfera a nivel subregional e interregional, con estudios de prefactibilidad ya
disponibles o en estado de evaluacin.108
En el mbito del Cono Sur109 , los nuevos actores privados han demostrado,
tal como ya se ha sealado, un fuerte dinamismo para el aprovechamiento de
las oportunidades de negocios que ofrece la integracin fsica y comercial de
los mercados energticos. Ya se han ejecutado o se estn desarrollando varios
120
Energa y desarrollo sustentable en Amrica Latina y el Caribe
110 Ya est en funcionamiento el gasoducto que vincula a Argentina con Chile en la Zona
Central (Mendoza - Santiago de Chile) y se estn construyendo otros dos en la Zona Norte
(uno de ellos, GASATACAMA, entr en funcionamiento en mayo de 1999). Adems, en
esta ltima zona ya opera desde abril de 1999 una lnea de transmisin (Interandes), de 345
KV, para llevar al Sistema Interconectado del Norte Grande Chileno (SING) energa generada
en la proximidad de los yacimientos de gas ubicados en el Noroeste argentino (vase
OLADE, 1999, p. 63). Sin embargo, en este ltimo caso, no se trata de una interconexin
elctrica entre los sistemas de los dos pases, ya que esa generacin no est vinculada al
sistema elctrico argentino y, por tanto, no forma parte del Mercado Elctrico Mayorista
(MEM).
Adems, existen otros gasoductos en construccin entre Argentina y Chile:
Gasoducto Norandino, Pichanal (Argentina) Tocopilla/Mejillones/Coloso (Chile). El
inicio de la operacin estaba prevista para octubre de 1999.
Gasoducto Gas Pacfico, Neuqun (Argentina Concepcin (Chile). El inicio de la operacin
estaba prevista para noviembre de 1999.
Gasoducto Cndor Posesin. El inicio de la operacin estaba previsto para junio de 1999
y est dirigido a abastecer de gas natural al tercer tren de produccin de metanol en la
planta de METHANEX en el extremo sur de Chile.
111 Gasoducto Buenos Aires Montevideo que ya est en construccin; y otro en la zona del
Litoral Argentino hacia Paysand destinado especialmente a alimentar una central trmica
en suelo uruguayo (en operacin desde 1998).
112 Se inaugur en 1999 y signific una inversin de alrededor de 2 mil millones de dlares.
Los principales integrantes del consorcio son PETROBRAS, ENRON, SHELL Y British Gas
(OLADE, 1999, p. 77).
113 Se encuentran ya en construccin los siguientes proyectos:
Gasoducto Cuiab (Bolivia Brasil). Se trata de un ramal del gasoducto Santa Cruz So
Paulo.
Gasoducto Uruguayana (Argentina Brasil). Parte de Entre Ros, pasa por Uruguayana
y se dirige a Porto Alegre.
En la lista de proyectos adicionales, dirigidos a abastecer al sur y sudeste de Brasil (y
Paraguay), pueden mencionarse los siguientes:
Gasoducto Mercosur, Salta (Argentina) Asuncin (Paraguay) So Paulo (Brasil).
Gasoducto Austral, Cuenca Austral (Argentina) Montevideo (Uruguay) Porto Alegre
(Brasil).
Gasoducto Tans-Chaco, Chuquisaca (Bolivia) Asuncin (Paraguay).
Gasoducto Camisea (Per) So Paulo (Brasil).
Vase OLADE (1999, pp. 78 y 80). Dicha publicacin proporciona algunos detalles adicionales
sobre las caractersticas de dichos proyectos (longitud, dimetro, capacidad).
114 Con la clara intencin por parte de los inversionistas de ocupar posiciones en el mercado.
Estas inversiones, junto con el acceso a la disponibilidad de gas natural a bajo costo, fueron
factores decisivos para mejorar las condiciones de competencia frente a otros actores.
121
Cuadernos de la CEPAL N89
122
Energa y desarrollo sustentable en Amrica Latina y el Caribe
123
Cuadernos de la CEPAL N89
Para los energticos que se transportan y distribuyen por redes fijas (y, por
tanto, no son comercializables), la situacin es diferente. En esta seccin, se
prestar especial atencin al caso de la electricidad, ya que los grados de
integracin que pueden darse son muy variados y los marcos regulatorios
plasmados por las reformas son diversos.
Es claro que la integracin de los sistemas elctricos, aunque no sea a
nivel de interconexiones que permitan intercambios en bloque, manteniendo
los despachos a nivel nacional, puede redundar en importantes beneficios para
todos los pases del rea de integracin que se consideren. Esto es posible
debido a la complementariedad hidroelctrica entre pases con caractersticas
y cuencas hidrogrficas distintas (disminuyendo el vertido de agua y la
optimizacin de su almacenamiento), al apoyo hidro-trmico entre los sistemas
nacionales (disminuyendo los riesgos hidrolgicos y aprovechando la diversidad
de disponibilidades y costos de combustibles, principalmente del gas) o a las
potenciales diferencias de diversidad horaria de cargas, entre los sistemas, as
como de complementacin estacional.
En un reciente trabajo de la Comisin de Integracin Elctrica Regional
(CIER), se analizaron diferentes alternativas de corredores de interconexin
elctrica en la subregin de Amrica del Sur y se estimaron los beneficios
globales para el conjunto y para cada pas.115 Pero, respecto a los ahorros de
la interconexin, los impactos sobre los actores muestran sensibles divergencias,
evidenciando fuertes ingresos para unos y acentuadas prdidas para otros, no
obstante el beneficio global resultante. En efecto, en la mayora de los casos,
estos impactos son, en valor absoluto, significativamente superiores a los
beneficios, multiplicando repetidas veces el valor de estos ltimos. Tales
asimetras y, en particular, los perjuicios, pueden generar resistencias y barreras
contrarias a la integracin (CIER, 1999).
En efecto esta fuerte disparidad entre las prdidas de algunos actores
y los beneficios de otros, as como la desproporcin de sus montos en valores
absolutos, respecto al beneficio real de la integracin (ahorros de costos
124
Energa y desarrollo sustentable en Amrica Latina y el Caribe
125
Cuadernos de la CEPAL N89
Donde:
CMgLAM: Costo marginal del sistema local (del pas importador) antes de
considerar la importacin.
CMgLDM: Costo marginal del sistema local (del pas importador) despus de
tomar en cuenta la importacin.
: parmetro cuyo valor puede variar entre 0 y 1.
126
Energa y desarrollo sustentable en Amrica Latina y el Caribe
127
Segunda parte
Captulo V
EL PROCESO DE FORMULACIN
DE POLTICAS
131
Cuadernos de la CEPAL N89
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Energa y desarrollo sustentable en Amrica Latina y el Caribe
133
Cuadernos de la CEPAL N89
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117 Ibd
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Energa y desarrollo sustentable en Amrica Latina y el Caribe
119 Dentro de esta tradicin, el concepto de regulacin se vincula esencialmente con el plano
microeconmico, donde las acciones de intervencin regulatoria se fundamentan en las fallas
del mercado (existencia de barreras y/o externalidades) o, de acuerdo con las visiones ms
recientes, en la falta de disputabilidad o en presencia de mercados faltantes (vase, por
ejemplo, Spulber, 1989). De acuerdo con la escuela regulacionista francesa, el concepto de
regulacin est en cambio vinculado con la dinmica de acumulacin del sistema capitalista
(vase, por ejemplo, GRREC, 1983).
120 Las funciones de fiscalizacin y control abarcan tambin los aspectos tcnicos que tienen que
ver con la calidad de los productos o servicios y/o las condiciones de seguridad. En este plano,
la formulacin de la normativa correspondiente puede agruparse junto con las funciones de
carcter poltico-normativo o con las propias funciones de fiscalizacin y control. Desde el
punto de vista de una estricta separacin de funciones, la primera opcin parece ms conveniente.
139
Cuadernos de la CEPAL N89
140
Cuadernos de la CEPAL N89
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Energa y desarrollo sustentable en Amrica Latina y el Caribe
143
Energa y desarrollo sustentable en Amrica Latina y el Caribe
Captulo VI
OBJETIVOS E INSTRUMENTOS DE LA
POLTICA ENERGTICA
A. ASPECTOS GENERALES
Grfico 6
FACTORES CLAVE EN EL CONCEPTO DE POLITICA ENERGETICA
P1 P2 ... Pn
De qu se parte? A qu se aspira?
Cmo actuar?
145
Cuadernos de la CEPAL N89
146
Energa y desarrollo sustentable en Amrica Latina y el Caribe
Grfico 7
IMPACTOS DEL SISTEMA ENERGTICO Y OBJETIVOS DE LA POLTICA ENERGTICA
PARA EL DESARROLLO SUSTENTABLE
Sistema
energtico
Sistema econmico
b
c
Sociedad
Crecimiento econmico
Objetivos vinculados a las dimensiones
del desarrollo sustentable { Equidad social
Preservacin ambiental
147
Cuadernos de la CEPAL N89
148
Energa y desarrollo sustentable en Amrica Latina y el Caribe
Cuadro 4
OBJETIVOS DE LA POLTICA ENERGTICA TENDIENTES
AL DESARROLLO SUSTENTABLE
Dimensin poltica
Soberana e independencia nacional
Espacio de maniobra amplio para la poltica
Influencia internacional del pas
Seguridad de las instalaciones del sector energtico ante conflictos
Equilibrio del poder poltico-econmico (estatal y privado)
Dimensin econmica
Eficiencia econmica
Eficiencia productiva
Eficiencia estructural
Seguridad del suministro energtico
Externa: continuidad en las importaciones
Interna: continuidad en el abastecimiento
Calidad de productos energticos
Impacto macroeconmico favorable
En el PIB
En la inflacin
En la balanza comercial
En el empleo
En la formacin bruta de capital fijo
En las finanzas pblicas
Flujo estable de ingresos fiscales
Autosuficiencia energtica razonable
Captacin de las rentas econmicas por parte del Estado
Recursos del subsuelo
Recursos hdricos
Racionalidad en el uso de las rentas asociadas a las fuentes de energa
Mayor valor agregado en las cadenas energticas
Productos ms elaborados
Oferta diversificada de servicios
Confianza de los actores en la regulacin y el ente regulador
Dimensin social
Cobertura total de los requerimientos bsicos de energa de la poblacin
Costo mnimo para los hogares
Oferta energtica diversificada
Continuidad del suministro
Acceso a las fuentes de mayor calidad
Existencia de fuentes de financiamiento para la compra de equipos
Dimensin ambiental
Aire, agua y suelo libres de contaminantes
Biodiversidad fuera de peligro en su ambiente natural
Ecosistemas escasamente perturbados
Uso sostenible de la lea
Racionalidad en la explotacin de los recursos energticos fsiles
Racionalidad en el manejo de las cuencas hdricas
149
Cuadernos de la CEPAL N89
Grfico 8
IDENTIFICACIN Y ELECCIN DE OBJETIVOS DE POLTICA ENERGTICA
PARA EL DESARROLLO SUSTENTABLE
Proyecto Polticas
Condiciones
poltico econmicas
sociales de borde
ambientales
Diagnstico
Anlisis de contribucin
Conjunto de Conjunto de
a la sustentabilidad
problemas objetivos
del desarrollo
identificado seleccionados
Orden de prioridad
de los objetivos
Funcin de preferencias identificados
del decisor de polticas
Poltica energtica
150
Energa y desarrollo sustentable en Amrica Latina y el Caribe
151
Cuadernos de la CEPAL N89
En la mayor parte de los casos, resulta muy poco realista pretender que los
problemas identificados en el anlisis de las situaciones energticas concretas
de cada pas puedan resolverse plenamente a partir de una accin de poltica.
En general, el cumplimiento de los objetivos que definen las lneas principales
o las direcciones estratgicas de la poltica energtica constituyen procesos que
suponen recorrer un conjunto de etapas. Es decir, avanzar progresivamente en
las direcciones sealadas por los objetivos que se han definido como prioritarios.
De este modo, al formular la poltica energtica correspondiente a un
determinado perodo de gobierno, resulta necesario establecer las metas a
alcanzar en esa etapa o perodo, con relacin a cada uno de los objetivos
planteados.
El mejor punto de partida para poner en prctica este tipo de enfoque
consiste en examinar con detalle las caractersticas concretas de las polticas
vigentes, tratando de identificar efectos perversos y obstculos vinculados con
uno o ms de los objetivos vinculados, de manera directa o indirecta, con los
lineamientos principales que se plantea la nueva poltica. Es claro que nunca
se parte de una situacin en la que exista un vaco total de polticas; incluso,
la inexistencia de polticas energticas activas constituye una poltica.
152
Energa y desarrollo sustentable en Amrica Latina y el Caribe
153
Cuadernos de la CEPAL N89
154
Energa y desarrollo sustentable en Amrica Latina y el Caribe
Grfico 9
ASPECTOS DEL DISEO DE LA POLTICA ENERGTICA
EN SITUACIONES DE PODER COMPARTIDO
mbito de viabilidad
(fortalezas y debilidades)
coherencia
Objetivos
Lneas estratgicas
Instrumentos
Las lneas estratgicas indican los cursos de accin que se plantean para
el logro de determinados objetivos; es decir, el trnsito desde las situaciones
negativas que caracterizan a los problemas identificados hacia las situaciones
futuras deseadas que traducen los objetivos, tal como se indica en el grfico 6.
De acuerdo con su naturaleza, una lnea estratgica puede atender a uno
o ms objetivos. Su eleccin, con referencia a un objetivo dado, debe realizarse
atendiendo a las condiciones de borde (factores externos al mbito de accin
de la poltica energtica) y a las condiciones propias de la esfera de accin
(factores internos) que obstaculizan (amenazas y debilidades) o facilitan
(oportunidades y fortalezas) el logro de dicho objetivo (grfico 9). 123
Los instrumentos se identifican una vez establecidas las lneas estratgicas
y estn directamente vinculados con cada una de ellas. Tales instrumentos
pueden agruparse en diferentes tipos, de acuerdo con la naturaleza de
intervencin que suponen o atendiendo a las relaciones de jerarqua que entre
ellos pueden establecerse.
Las diferencias de jerarqua tienen que ver con el hecho de que algunas
acciones de poltica energtica estn dirigidas a establecer las condiciones
estructurales para el funcionamiento del sistema, que se suponen esencialmente
estables por un largo perodo de tiempo y que, por tanto, sirven de marco para
las otras acciones dirigidas a intervenir sobre las modalidades de ese
funcionamiento. En cambio, cuando se habla de naturaleza de la intervencin
se hace referencia a si se trata de intervenciones directas, de acciones de
promocin o de compromisos negociados, establecidos con diferentes tipos de
formalidad.
123 En el Captulo VIII se presenta una especificacin operativa de este enfoque de formulacin
de polticas.
155
Cuadernos de la CEPAL N89
124 Como ya se ha expresado, slo en el caso de Per y Bolivia este tipo de accin afect tambin
a la cadena productiva petrolera.
125 Concepto vinculado con la estructura que hace mnimo el costo de abastecimiento.
156
Energa y desarrollo sustentable en Amrica Latina y el Caribe
A partir del detalle de los tipos de acciones vinculadas con los aspectos
enumerados previamente, se definen implcitamente las funciones que quedan
a cargo del Estado y, por tanto, se afecta al mbito de intervencin de los
instrumentos de poltica energtica dentro de ese marco.
Los mbitos de accin directa pueden ser muy variados, pero es claro que
su amplitud o su gama dependen de los espacios que le hayan dejado las
condiciones de marco establecidas por la propia poltica energtica a travs
del tipo de instrumentos detallados en la seccin anterior.
157
Cuadernos de la CEPAL N89
158
Energa y desarrollo sustentable en Amrica Latina y el Caribe
127 En algunos casos, los subsidios no actan directamente sobre los precios. Por ejemplo,
subsidiar la constitucin y parte del funcionamiento de las organizaciones no gubernamentales
(ONG) que tienen por finalidad promover acciones de uso racional de la energa.
159
Cuadernos de la CEPAL N89
160
Energa y desarrollo sustentable en Amrica Latina y el Caribe
Captulo VII
ENFOQUES Y HERRAMIENTAS EN EL
PROCESO DE FORMULACIN DE
POLTICAS ENERGTICAS
1. Diagnstico y anlisis
161
Cuadernos de la CEPAL N89
128 Se admite aqu que esa es la orientacin general de la poltica socioeconmica: la bsqueda
de sustentabilidad del proceso de desarrollo.
129 La enumeracin de problemas en cada plano tiene slo la intencin de ejemplificar y no
pretende de ninguna manera ser exhaustiva.
162
Energa y desarrollo sustentable en Amrica Latina y el Caribe
130
Grfico 10
DIAGNSTICO ENERGTICO: CONJUNTO DE INTERACCIONES RELEVANTES
Recursos
naturales Subsistema de
energticos abastecimientos (actores) Subsistema de
consumo (actores)
Sistema Energtico
Sociedad Familias
El anlisis de situacin del estado actual del sistema energtico debe abarcar
al conjunto de las cadenas productivas (correspondientes a fuentes comerciales
y no comerciales).
Con tal finalidad, dentro del mbito del abastecimiento, en cada cadena
productiva deberan examinarse:131
130 No se consideran los impactos entre el medio ambiente natural, el sistema social y el sistema
econmico que no se vinculan de modo directo o indirecto con el sistema energtico. El impacto
indicado del medio ambiente sobre la sociedad es una consecuencia directa de los impactos
energticos sobre ste. Los impactos de las familias y de las actividades productivas sobre el
medio ambiente natural son consignados nicamente a travs de sus consumos energticos.
131 Se enumeran tan slo los aspectos principales.
163
Cuadernos de la CEPAL N89
164
Energa y desarrollo sustentable en Amrica Latina y el Caribe
Por otra parte, dentro del anlisis de la evolucin del sistema importa
especialmente el anlisis de los cambios estructurales en los tres mbitos
mencionados previamente y el comportamiento de ciertas relaciones entre
variables (series histricas) del sistema energtico y de los sistemas econmico,
social y ambiental, as como las tendencias de ciertas variables o indicadores
puramente energticos.
Sendero energtico
Sendero energtico: E/PIB
Sendero
(E/P)t = (E/PIB)t (PIB/P)t
Donde: tn
E = consumo total de energa
P = poblacin to
PIB = producto interno bruto E/P PIB/P
165
Cuadernos de la CEPAL N89
132 Debe sealarse que el uso de rendimientos constantes por fuente a lo largo del tiempo tiene
la limitacin de suponer que no existen cambios en la estructura por usos de las diferentes
fuentes y en la tecnologa incorporada en los artefactos que se aplican a esos usos.
Por otra parte, el conocimiento razonablemente aproximado de los rendimientos de las fuentes
en cada uso requiere de un conocimiento detallado de la informacin de los consumos de las
familias; es decir, matrices de fuentes y usos en energa final y til para ese sector de consumo,
y son muy pocos los pases que cuentan con esa informacin con una periodicidad tal que
permita construir el tipo de senderos que se plantea. Sin embargo, teniendo en cuenta las
limitaciones planteadas, utilizando rendimientos estndar por fuente, puede tenerse a partir
de tal instrumento una imagen aproximada de las trayectorias caractersticas de cada pas.
166
Energa y desarrollo sustentable en Amrica Latina y el Caribe
Grfico 11
SENDERO ENERGA FINAL Y TIL POR HABITANTE
Energa
til por
habitante
167
Cuadernos de la CEPAL N89
Cuadro 5
ESTRUCTURA Y ELEMENTOS DEL DIAGNSTICO
DEL SISTEMA ENERGTICO NACIONAL
(contina)
168
Energa y desarrollo sustentable en Amrica Latina y el Caribe
(conclusin cuadro 5)
Mercados
Polticas pblicas (precios, subsidios, ambiente, seguridad)
Organizacin institucional
Energa y desarrollo sustentable
Energa y economa
Aporte del sector energtico al crecimiento econmico
Producto interno bruto, formacin bruta de capital, estabilizacin de
la economa (inflacin), comercio exterior, recaudacin fiscal, empleo, valor
agregado de la economa, inversin, deuda, competitividad, finanzas pblicas
El sendero energtico (energa, economa, sociedad)
Intensidad energtica, consumo per cpita, ingreso per cpita
Energa y equidad
Dinmica de la poblacin consumidora de energa
Energa y distribucin del ingreso
Equipamiento de los hogares y consumo especfico
El sendero energtico II (energa comercial)
Energa y cuidado ambiental
Impactos ambientales por subsector (biomasa, hidrocarburos, elctrico)
Impactos ambientales por recurso afectado (agua, aire, suelo, biodiversidad)
Tasa de emisiones, global y por sectores
Indicadores de desarrollo sustentable
Autarqua energtica
Robustez frente a cambios externos
Productividad energtica
Cobertura elctrica
Cobertura de necesidades energticas bsicas (cantidad y calidad)
Pureza relativa del uso de la energa
Uso de energas renovables
Alcance de recursos fsiles y lea
Poltica energtica
Poltica de desarrollo y poltica energtica
El plan nacional de desarrollo
El programa nacional de energa
Aspectos fundamentales de poltica energtica
Objetivos, lneas de accin
Polticas subsectoriales
Petrleo, gas, electricidad, carbn, fuentes renovables
Poltica energtica de acuerdo con el uso de las herramientas e instrumentos
Precios, impuestos, subsidios, empresas pblicas, informacin, educacin
Poltica ambiental y sector energtico
Leyes y reglamentos, normas, disposicin de desechos, reforestacin
Poltica energtica externa
Integracin regional, acuerdos internacionales, participacin en organismos
169
Cuadernos de la CEPAL N89
Cuadro 6
MATRIZ DE IDENTIFICACIN DE PROBLEMAS
Elementos del
Definicin Manifestacin Causas Actores
problema
del problma del problema involucrados
mbito o
dimensin
Estrictamente
energtico
Econmico
Social
Ambiental
Politico-institucional
170
Energa y desarrollo sustentable en Amrica Latina y el Caribe
a. Planificacin energtica
171
Cuadernos de la CEPAL N89
de los actores internos del Estado hacan que ese enfoque de la planificacin
fuese con frecuencia ineficaz.
Por otra parte, en la mayora de los casos se trataba de una planificacin
de carcter subsectorial. Slo en unos pocos pases se han elaborado planes
integrales para el sistema energtico en su conjunto. El sector elctrico es el
que tiene una mayor tradicin de planificacin. Esta planificacin se
materializaba mediante el uso de modelos de optimizacin134, que utilizaban
una funcin objetivo escalar de mnimo costo. En muy pocos casos se ha
observado el uso de enfoques multiobjetivo.
Por lo tanto, es evidente que resulta ms apropiado concebir a la
planificacin como un proceso permanente, de carcter sistmico y sobre la base
de un enfoque multiobjetivo. Por otra parte, teniendo en cuenta que casi siempre
el planificador se enfrenta con situaciones de poder compartido, ese proceso
debe incluir la construccin de viabilidad.
Sin embargo, este ltimo aspecto (la viabilidad) se convierte en un escollo
prcticamente insalvable en el caso en que ya se haya procedido a descentralizar
el proceso de decisiones de inversin de manera casi completa, y los instrumentos
de poltica energtica que le restan al Estado son, en su mayor parte, de carcter
inductivo o de promocin. Sin embargo, aun en el caso de haber transferido
a los actores privados la responsabilidad fundamental de ejecucin de las
inversiones de expansin dentro de las cadenas productivas energticas, la
discusin acerca de la naturaleza de la planificacin sigue vigente.
Est claro que en el caso en que todas las instancias del proceso relativo
a dichas decisiones de inversin se atribuyen a los actores privados, la
planificacin que pueda realizarse en el seno de los entes de poltica energtica
slo puede tener un carcter orientador, sin que su contenido implique que
tales actores deban elegir necesariamente los lineamientos establecidos por
dicha planificacin. En tales casos, la poltica energtica slo puede incidir
sobre aquellas decisiones por medio de instrumentos inductivos (de promocin
o desaliento).
No obstante, en aquellas situaciones en que las reformas asignaron al
Estado la funcin explcita de asegurar el abastecimiento energtico, as como
el rol subsidiario de hacerse cargo de aquellas inversiones que fueran de inters
social pese a no ser atractivas para el sector privado, la planificacin puede
trascender a aquel carcter meramente orientador y tener una vigencia ms
efectiva. Ms all del hecho de que quienes realicen concretamente las inversiones
sean actores privados, puede plantearse un esquema de planificacin que
determine dentro de un enfoque global las decisiones de inversin que resulten
ms convenientes. Adems, se puede recurrir a esquemas licitatorios para
ejecutarlas.
172
Energa y desarrollo sustentable en Amrica Latina y el Caribe
173
Cuadernos de la CEPAL N89
174
Energa y desarrollo sustentable en Amrica Latina y el Caribe
Grfico 12
SENDERO ENERGA FINAL Y TIL POR HABITANTE
Escenarios
Escenarios
To Estado del sistema
Escenarios en TH
175
Cuadernos de la CEPAL N89
176
Energa y desarrollo sustentable en Amrica Latina y el Caribe
Grfico 13
MBITOS RELEVANTES PARA LA CONSTRUCCIN DE LOS ESCENARIOS
SOCIOECONMICOS
(*) Se admite que el SSRP tiene las caractersticas de un espacio predominantemente perifrico
(no forma parte del ncleo central de acumulacin a escala nacional).
177
Cuadernos de la CEPAL N89
178
Energa y desarrollo sustentable en Amrica Latina y el Caribe
135 Para una presentacin de los aspectos relevantes que deberan incorporarse a los
escenarios en los planos o sistemas mencionados vase Pistonesi (1998).
179
Cuadernos de la CEPAL N89
Grfico 14
ESTRUCTURA DE UN SISTEMA DE OBJETIVOS
Visin Diagnstico
Objetivos Priorizacin
generales de problemas
Condiciones
de borde
Fuerzas a favor
y en contra
Reaccin de
Instrumentos los actores
Conflictos entre
actores
180
Energa y desarrollo sustentable en Amrica Latina y el Caribe
Cuadro 7
VISIN
Cuadro 8
OBJETIVOS
181
Cuadernos de la CEPAL N89
Cuadro 9
CONDICIONES DE BORDE
182
Energa y desarrollo sustentable en Amrica Latina y el Caribe
Cuadro 10
OBJETIVOS ESPECFICOS E INDICADORES
183
Cuadernos de la CEPAL N89
Cuadro 11
MATRIZ DE IDENTIFICACIN DE LNEAS ESTRATGICAS
184
Energa y desarrollo sustentable en Amrica Latina y el Caribe
Cuadro 12
EJEMPLOS DE LNEAS ESTRATGICAS DE ACCIN
Dimensin poltica
Coordinacin de las polticas de apertura con los pases vecinos
Participacin en organizaciones y foros energticos internacionales
Conformacin de coaliciones internacionales
Separacin de funciones de defensa de la soberana de las funciones empresariales
Consolidacin e independencia de los entes de fiscalizacin y control
Fortalecimiento del control democrtico de las funciones de fiscalizacin y control
Deliberacin con autoridades de la defensa y seguridad interna
Dimensin econmica
Diversificacin de las importaciones energticas y las fuentes de suministro
Conclusin de contratos a largo plazo con pases exportadores e importadores
Construccin de almacenamiento estratgico contra interrupciones de suministro de corto plazo
Promocin del desarrollo de las fuentes de energa autctonas
Diversificacin de las exportaciones energticas y el destino de las mismas
Fomento a la integracin energtica con los pases vecinos
Creacin de fondos de estabilizacin de ingresos (divisas derivadas del petrleo y el gas)
Reduccin de riesgos participando en los mercados de futuros
Aplicacin de instrumentos de captacin de rentas
Reestructuracin del presupuesto pblico con orientacin a la inversin en capital humano
Fomento del uso racional de la energa
Promocin de una mayor integracin nacional de aquellas industrias con uso intensivo de energa
Prevencin de prcticas monoplicas u oligoplicas en aquellos mbitos de accin del mercado
Fomento de la competitividad de las actividades productivas con alto uso de insumos energticos
Patrocinio de mrgenes de autofinanciamiento adecuados en empresas reguladas
Activacin en la interaccin con actores de los mercados financieros internos
Fortalecimiento en el acceso a mercados internacionales de capital
Aprovechamiento de las ventajas de los mtodos de administracin privada
Apoyo al control de prdidas tcnicas y no tcnicas
Regulacin de la calidad de servicios y productos energticos, y de las condiciones de acceso
Fomento al desarrollo tecnolgico interno y la transferencia de tecnologa externa
Fomento al entorno empresarial (servicios para el sector energtico)
Impulso a la transformacin de productos energticos en el pas
Dimensin social
Fomento a la diversificacin energtica en el uso residencial
Fomento del acceso al consumo de energticos de mayor calidad en el mbito rural (energizacin rural)
Reforestacin y fomento a las plantaciones energticas
Regulacin del uso de los recursos forestales con fines energticos
Utilizacin de sistemas transparentes de impuestos y subsidios para facilitar el acceso de la poblacin
pobre
Dimensin ambiental
Internalizacin de las externalidades
Fomento a la penetracin de energas limpias
Fortalecimiento de las evaluaciones de los impactos ambientales de los proyectos energticos
Definicin de perfiles de explotacin de energticos fsiles y control de su cumplimiento
Desaceleracin del crecimiento de las emisiones
Creacin y operacin de mecanismos efectivos y prcticos de control de cumplimiento de las normas
Creacin de sistemas de contingencia para todas las instalaciones
Fomento al desarrollo de tecnologas apropiadas de mitigacin de emisiones y vertimientos
185
Cuadernos de la CEPAL N89
Cuadro 13
MATRIZ DE IDENTIFICACIN DE LNEAS ESTRATGICAS
Lnea
estratgica 1
Lnea
estratgica 2
Lnea
estratgica n
186
Energa y desarrollo sustentable en Amrica Latina y el Caribe
Cuadro 14
MATRIZ DE REACCIN
Actor 1
Actor 2
Actor 3
Actor s
Cuadro 15
MATRIZ DE CONFLICTIVIDAD
Instrumento i
Actor 1
Actor 2
Actor 3
Actor n
187
Cuadernos de la CEPAL N89
188
Energa y desarrollo sustentable en Amrica Latina y el Caribe
Captulo VIII
OPERACIONALIZACIN DE LA FORMULACIN
DE POLTICAS
A. CONSIDERACIONES GENERALES
189
Cuadernos de la CEPAL N89
190
Energa y desarrollo sustentable en Amrica Latina y el Caribe
191
Cuadernos de la CEPAL N89
Cuadro 16
PASOS DE LA FORMULACIN DE LA POLTICA ENERGTICA
192
Energa y desarrollo sustentable en Amrica Latina y el Caribe
1. Diagnstico
a. Identificacin de problemas
Los subsidios son factores que entorpecen o dificultan los procesos de reforma
193
Cuadernos de la CEPAL N89
describe una situacin futura que puede reconocer como antecedente temporal
la insuficiencia de inversiones en exploracin petrolera en el presente. Es decir,
existe seguramente alguna situacin actual que habr de ser la causa de ese
estado futuro no deseable. En consecuencia, es preferible que la poltica
energtica acte sobre esa o esas causas concebidas como situaciones problema
del estado presente del sistema. En el ejemplo planteado resultara ms
conducente una formulacin del tipo:
194
Energa y desarrollo sustentable en Amrica Latina y el Caribe
195
Cuadernos de la CEPAL N89
Causas Problema
Este paso metodolgico permite caracterizar cada problema como una estructura
sobre la cual es necesario intervenir. En trminos de planificacin, la relacin
causa-efecto tiene coherencia con la relacin medio-fin; en ese sentido, la
construccin de la propuesta est presente en cada momento metodolgico.
d. Actores involucrados
Problema Actores
Productores rurales:
Se ve afectado en su actividad
productiva por los efectos de
la deforestacin (erosin,
reduccin de biomasa,
alteracin de los ciclos e
intensidad climtica, reduccin
del recurso hdrico)
196
Energa y desarrollo sustentable en Amrica Latina y el Caribe
Cuadro 17
EJEMPLIFICACIN DE LA MATRIZ DE IDENTIFICACIN DE PROBLEMAS
Estrictamente Intereses de los grupos Existen barreras de Alta dependencia de 1. Ministerio de Energa
energtica de poder vinculados a diferente naturaleza y combustibles fsiles 2. Ministerio de
los combustibles fsiles ausencia de incentivos Economa
y/o subsidios 3. Ente Regulador
Econmica El alto costo del pertinentes, que Alta incidencia de la 4. Ministerio del
crdito disponible impiden el desarrollo energa sobre las Ambiente
Riesgo en la de proyectos de importaciones 5. Legisladores
inversin por fuentes renovables de 6. Partidos polticos
polticas cambiantes energa 7. Gobiernos locales
Alto costo de los 8. Organizaciones
equipamientos y de rurales
su mantenimiento 9. Organizaciones
Los recursos indgenas
econmicos pblicos 10. Empresas
son insuficientes para industriales
promover proyectos 11. Inversionistas
de fuentes renovables 12. Banca multilateral
13. Bancos comerciales
Social Desconocimiento de los Inadecuada cobertura 14. Agencias de
pobladores rurales sobre de los requerimientos cooperacin
alternativas de bsicos de energa en 15. Desarrolladores de
abastecimiento las reas rurales proyectos
energtico basado en 16. Generadores
fuentes renovables 17. Compaas
petroleras
Ambiental Uso de tecnologas 18. Organismos
contaminantes regionales
19. Colegios
profesionales
Poltico- Indefinicin del marco 20. Empresas de
administrativa legal para transmisin
promocionar fuentes 21. Empresas
energticas distribuidoras
renovables 22. Oficinas de cambio
Las visones de corto climtico
plazo del gobierno no 23. ONG ambientales
permiten visualizar la 24. Iglesia
evolucin del sistema
energtico
(*) Sera conveniente explicitar con relacin a cada uno de los actores los referentes de poder en los que se ven afectados
140 El contenido del cuadro 17 utiliza parte de los resultados de los ejercicios de planificacin
realizados en la regin.
197
Cuadernos de la CEPAL N89
2. Priorizacin de problemas
198
Energa y desarrollo sustentable en Amrica Latina y el Caribe
De carcter tcnico: los problemas que hayan pasado por el primer tamiz
sern sometidos al segundo (el tcnico), que toma en cuenta las
articulaciones de las situaciones problema identificadas al interior del
sistema energtico. En tal sentido deberan priorizarse aquellas que tienen
mayor influencia en la direccin del sistema hacia la imagen deseada que
se haya plasmado en la visin planteada.
3. Objetivos especficos
199
Cuadernos de la CEPAL N89
Problema Objetivo
Problema Objetivo
Existen barreras de diferente Se ha ampliado en forma
naturaleza y ausencia de sostenible el mercado de las
incentivos y/o subsidios fuentes renovables de energa,
pertinentes, que impiden el superando las barreras que
desarrollo de proyectos de obstaculizan su desarrollo.
fuentes renovables de energa
200
Energa y desarrollo sustentable en Amrica Latina y el Caribe
4. Lneas estratgicas
201
Cuadernos de la CEPAL N89
Cuadro 18
EJEMPLIFICACIN DE MATRIZ DE IDENTIFICACIN
DE LNEAS ESTRATGICAS
Se ha ampliado en Factores
forma sostenible el internos Debilidades Fortalezas
mercado de las
fuentes renovables
de energa (FRE), Ausencia de un
superando las marco legal que
barreras que favorezca el
fortalecimiento de D2 .... Dn El gran potencial F2 .... Fn
obstaculizan su de fuentes
desarrollo mercados de
fuentes renovables renovables de
de energa (FRE) energa
Factores externos sostenibles y
slidos
202
Energa y desarrollo sustentable en Amrica Latina y el Caribe
203
Cuadernos de la CEPAL N89
Cuadro 19
EJEMPLIFICACIN DE LA MATRIZ DE IDENTIFICACIN DE INSTRUMENTOS
204
Energa y desarrollo sustentable en Amrica Latina y el Caribe
Esta etapa tiene dos partes: una, donde el equipo de trabajo trata de escenificar
la reaccin de los actores y la conflictividad existente entre ellos con relacin
a la propuesta de poltica, y otra, que supone el desarrollo de eventos de
planificacin participativa a los que concurran los actores identificados como
ms relevantes con relacin a cada uno de los objetivos y lneas de accin al
momento de formulados.
La seleccin de los participantes en esos eventos es muy importante, dada
la trascendencia del proceso. Usualmente, se busca invitar a los representantes
de actores que tienen afinidad con el gobernante, el equipo tcnico o la institucin
que lidera el proceso. Eso no es en s mismo inadecuado; sin embargo, es
absolutamente indispensable invitar tambin a los actores que tienen
contradiccin u oposicin con el gobernante, el equipo tcnico o la institucin
responsable, por cuanto ese contraste hace que la propuesta sea real, factible,
social y polticamente viable.
Operativamente, el anlisis de viabilidad se examina al interior del equipo
responsable de la formulacin de la propuesta de poltica, antes de la real
confrontacin de la misma con los actores considerados como relevantes. Ese
anlisis se lleva a cabo mediante la construccin de dos tipos de matrices: la
primera es la matriz de reaccin de los actores, y la segunda, una matriz de
conflictividad entre los mismos.
205
Cuadernos de la CEPAL N89
Cuadro 20
EJEMPLIFICACIN DE LA MATRIZ DE REACCIN
141 Esta ltima informacin ya estara consignada en cierta medida en la matriz de identificacin
de problemas
206
Energa y desarrollo sustentable en Amrica Latina y el Caribe
2. Matriz de conflictividad
Este segundo instrumento busca identificar cul es la actitud entre los actores
en relacin con cada una de las lneas estratgicas.
Cuadro 21
EJEMPLIFICACIN DE LA MATRIZ DE CONFLICTIVIDAD142
Lnea
estratgica Desarrollando incentivos econmicos
Actor 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23
Actor
Actor 1 A A A A A A A C A A C A A A A A A A A A A A
Actor 2 C A C C C C I I A A A A A I A A A A A C C C
Actor 3 I A C I I I I I I I A I I I I I I ICIC C I C
Actor 4 A C C C A A A A I I A I A A C C A C
C A A A
Actor 5 A C C A A A A A A A C A A I C C A C
C A A A
Actor 6 A C C A A A A A A A C A A A C C A C
C A A A
Actor 7 A C I A A A A A A A A A A A I I A I
A A A A
Actor 8 A C I A A A A C I I C I A A I I I I
C I A A
Actor 9 C I I A I I C C I I I I I I I I I I
I I A I
Actor 10 A A I A A A A I I A A A A A A A A A
A IC IC A
Actor 11 A A I A A A A I I A A A A A A A A A
A A A A
Actor 12 A A A A C C C I I A A A A A A A A A
A A C A
Actor 13 A A I A A A A I I A A A A A A A A A
A A I A
Actor 14 A A I A A A A A A A A A A A I I A I
I A A A
Actor 15 A A I A A A A A C A A A A A I I A I
C A A A
Actor 16 C A A C C C I I I A A A A I I A I A
A C C I
Actor 17 C A A C C C I I I A A A A I I A A A
A C C I
Actor 18 A A A A A A A I I A A A A A A I I I
I A A A
Actor 19 C A A C A A C I I A A A A I I A A A A I C I
Actor 20 AC A A C A A C I I A A A A I C A A A A I C I
Actor 21 A A I A A A A I I I I A I A I C C I I I A I
Actor 22 A C C A A A A A A I I A I A I C C A C C A A
Actor 23 A C I A A A A A A A A C I A I I I A I I I A
142 Los actores son los detallados en la matriz del Cuadro 20.
207
Cuadernos de la CEPAL N89
4. Definicin de actividades
208
Energa y desarrollo sustentable en Amrica Latina y el Caribe
209
Cuadernos de la CEPAL N89
210
Energa y desarrollo sustentable en Amrica Latina y el Caribe
Anexo
1. Introduccin
211
Cuadernos de la CEPAL N89
212
Energa y desarrollo sustentable en Amrica Latina y el Caribe
a. Seminariostalleres subregionales
213
Cuadernos de la CEPAL N89
Cuadro A - 1a
214
Energa y desarrollo sustentable en Amrica Latina y el Caribe
Cuadro A - 1b
215
Cuadernos de la CEPAL N89
Cuadro A - 1c
216
Energa y desarrollo sustentable en Amrica Latina y el Caribe
que una porcin muy significativa de la poblacin tiene carencias muy fuertes
en lo que se refiere a la cobertura de los mencionados requerimientos bsicos.
Aunque la amplitud de los mercados energticos internos tiene que ver
fundamentalmente con el grado de desarrollo de las actividades productivas,
no cabe duda que tambin se ve afectada por la insuficiente cobertura de los
requerimientos de energa de los hogares.
En el cuadro A-1d se presentan dos conjuntos de problemas que, pese a
tener una naturaleza diferente, se encuentran estrechamente vinculados. Para
algunas de las subregiones (Centroamrica y Caribe), la marcada dependencia
de su abastecimiento energtico de los combustibles derivados del petrleo de
origen importado genera una amplia gama de problemas, tanto en el mbito
estrictamente energtico, como en los planos econmico, social y ambiental.
Cuadro A - 1d
217
Cuadernos de la CEPAL N89
218
Energa y desarrollo sustentable en Amrica Latina y el Caribe
Cuadro A - 1e
219
Cuadernos de la CEPAL N89
Cuadro A - 1f
Cuadro A - 1g
218
Energa y desarrollo sustentable en Amrica Latina y el Caribe
221
Cuadernos de la CEPAL N89
b. Seminariostalleres nacionales
Cuadro A - 2a
222
Energa y desarrollo sustentable en Amrica Latina y el Caribe
Cuadro A - 2b
Cuadro A - 2c
223
Cuadernos de la CEPAL N89
Cuadro A - 2d
Cuadro A - 2e
224
Energa y desarrollo sustentable en Amrica Latina y el Caribe
Cuadro A - 2f
225
Cuadernos de la CEPAL N89
Cuadro A - 2g
En las dos secciones anteriores, se realiz tan slo una presentacin sistematizada
de los problemas que, en la aplicacin concreta de la Gua, deberan surgir de
un diagnstico dirigido especficamente a la identificacin de situaciones
consideradas como tales y que en las reuniones de los seminarios surgieron de
una lluvia de ideas de los participantes.
Tal como se ha expresado, el paso siguiente a la planificacin participativa
consisti en escoger el problema de mayor prioridad y, sobre la base de esa
eleccin, se procedi a construir, en cada caso, la correspondiente matriz de
identificacin de problemas, indicando las causas y consecuencias ms relevantes,
as como los principales actores involucrados.
226
Energa y desarrollo sustentable en Amrica Latina y el Caribe
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Energa y desarrollo sustentable en Amrica Latina y el Caribe
BIBLIOGRAFA
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