Guerrero: Administracin Pblica

El pensamiento administrativo antes de Wilson

El estudio de la administracin publica en la antigedad no puede ser separado del pensamiento poltico,
ste o la filosofa poltica puede ser entendidos como ciencia poltica (como parte de la misma).
Las grandes obras del pensamiento poltico deben ser ledas como explicacin o critica de fenmenos que
se dieron en la historia y que en la actualidad son valiosos testimonios del pasado, es decir, le pensamiento
administrativo anterior a Wilson como pensamiento poltico, es una expresin viva del acontecer (lo
ocurrido) de la administracin pblica.
*En los EEUU el estudio especializado de la AP con antelacin a la obra de WW es casi inexistente debido a
que no exista una comunidad cientfica que abordara el estudio separado de la AP, ni los pensadores
polticos lo hacan en forma distintiva. La AP puede ser entendida como un nuevo inters en un viejo
objeto al que nuevas tcnicas, desarrolladas en poco tiempo, pudieron ser aplicadas (no era nueva, sino que
en el siglo xix aprox se comenz a preguntarse aparte de cmo sern las leyes sino como seria
administradas las leyes, sus tcnicas como detalle prctico).
El estudio de la AP con anterioridad a la obra de W, estuvo caracterizado por su relativa confusin con el
estudio de la poltica; esto se debi a que algunos filsofos polticos intentaron caracterizar de alguna
manera la organizacin y el funcionamiento de la AP. Este esfuerzo constituye el antecedente
relativamente especializado de la AP contempornea.
*Fuera de los EEUU, la reflexin intelectual no solo se circunscribi (restringe) a la esfera de la filosofa
poltica sino que trascendi a cronistas administrativos de su poca. Quienes se destacan tienen en
comn haber sido funcionarios, practicantes de la AP y cronistas de sus experiencias en el servicio,
mostraron con fidelidad el acontecer (devenir) de la AP en su poca:
-Frontino era romano, un titular de la empresa pblica imperial responsable del suministro de agua en
Roma, que ha dejado un interesante documento escrito durante el reinado de Nerva (96-98 dc). En l
detalla el modo de organizacin del servicio, sus funciones y el personal empleado en el mismo. El
documento muestra con precisin el nivel alcanzado por la especializacin dentro de rgano especfico, la
extensin de sus servicios en la capital del mundo en la antigedad y la importancia dada en la
urbanizacin al suministro del agua. Es posible que sea uno de los primeros documentos encabezados con
la palabra administracin, cuyo objeto era la administracin de los acueductos de Roma.
-Filoteo era un funcionario bizantino (actual Estambul-Turqua) que en el ao 900 dc, escribi un trabajo
conocido como Notition et Administrationum, destinado a describir la organizacin de la jerarqua
ulica, mostrar sus modificaciones y destacar la simbiosis (asociacin) patrimonial-burocrtica que se
estaba desarrollando en Bizancio. La importancia de ste radica en el valor explicativo de esa compleja
jerarqua que era el relejo de una sociedad en la cual la posicin social se fincaba (construa) en la
pertenencia honoraria al servicio domstico imperial y el ejercicio efectivo de un cargo dentro de la AP.
-Ricardo Fils-Nel siendo tesorero del rey Enrique III en la Inglaterra del siglo XII, escribi una obra
demostrando contener suficiente inters para la AP. Su trabajo muestra el modo de organizacin fiscal de
la Inglaterra medieval. Su dialogo del EChiquier es un espejo en el cual se refleja el inters monrquico por
mantener un catastro (registro) completo de la tierra mediante el Domesday Book (registro para saber la
situacin de Europa), fuente principal de riqueza e ingreso reales, as como establecer criterios
centralizados de tributacin y manejo racional del gasto. El sistema fiscal ingles echiquier era utilizada
para operar el interjuego de ingresos tesorera y egresos.
Estos trabajos constituyen cuasiteoras, estructuras conceptuales dado que solo tienen capacidad
explicativa o predictiva en forma especfica o se presentan como sumamente sugerentes, pero sin
capacidad explicativa o productiva general. Obras de pensadores polticos como Hobbes, Tocqueville se
encuentran dentro del orden de la produccin terica de la AP. El pensamiento poltico es el ambiente
principal en el cual se establecen las teoras ms explicativas de la AP.
Las respuestas tericas
Algunos pensadores polticos formularon teoras (como conjunto de generalizaciones entrelazadas
deductivamente) de AP, que se orientaban a la explicacin de generalizaciones en el orden poltico y en su
devenir histrico. Ej:
*Bodino, quien en su libro explica el sentido de la formacin del Estado a travs de los cargos, es decir,
papeles sociales especializados en la funcin administrativa, cuya encomienda se ocupaba de la prctica de
la poltica gubernamental. En el desarrollo de la organizacin del Estado, los cargos pblicos han
manifestado una separacin entre quienes ostentan la autoridad, los magistrados, y quienes se
responsabilizan de las tareas ejecutivas, los ministros. Magistrados y ministros desempearon el cargo en
oficio, es decir ejercitaban el puesto en virtud de una ley, eran poseedores vitalicios de los cargos. Cuando
una circunstancia histrica posibilito el cambio social y poltico, como la disolucin del feudalismo, los
gobernantes decidieron desconocer los cargos ocupados en oficio, algunos apropiados patrimonialmente,
instaurando en su lugar cargos ejercidos en comisin, esto es, por nombramiento para una encomienda
especfica, poco estable o momentneo.
La historia de la AP hasta en el siglo XVI, estara caracterizada por el juego de fuerzas encontradas entre
quienes ocupaban los cargos en oficio vs en comisin. Los comisarios fueron instrumentos monrquicos
opuestos a las tendencias patrimonializadoras. La historia de la AP es la expresin del hecho que los
oficiales se entronizan en los cargos que ocupan aspirando a poseerlos en propiedad privada, vitalicia y
hereditaria; surgen los comisarios como instrumentos de centralizacin (con una misma direccin), luchan
por la apropiacin publica y con el tiempo se convierten en oficiales. Y se reinicia el proceso.
*

La formacin del campo terico de la AP

Wilson y la ciencia administrativa
La periodizacin del estudio de la AP en los EEUU se da en dos grandes pocas: la ortodoxa desarrollada
entre 1887 y 1945, y la poltica. Surgida en 1946 y an vigente.
La era ortodoxa tuvo su origen en el artculo El estudio de la A de W. Wilson, que trata la A como un
objeto especifico de estudio y plantea la integracin de una ciencia de la A. Propuso la construccin del
campo de la AP lejos de las fronteras de la CP y la formacin de una ciencia nica de la A.
Para Wilson la construccin del campo de la A solo podra efectuarse a partir de la indiferenciacin de la
misma como fenmeno y como disciplina. Considerando a la AP como un campo de negocios, como una
oposicin a la CP. El campo se estructura a partir de la distincin entre poltica y la administracin, la
separacin se funda en la diferenciacin de la poltica como formuladora de planes generales y de la
administracin como medios especficos. Corresponde a la CP los aspectos respecto al diseo de las
estrategias globales, mientras que a la ciencia administrativa su especificacin instrumental.
En 1887 la CA naca sin un fondo acadmico, sin antecedente alguno, como una disciplina sin pasado.
Contra la lgica de cualquier ciencia que se consolida a partir de acumulacin de teora precedentes, la CA
formula una construccin artificiosa montada sobre principios apriorsticos de supuesta validez
universal.
Era ortodoxa
sta es la poca Wilsoniana por excelencia: destaca la profundizacin de la dicotoma poltica-
administracin y el empeo por encontrar la eficiencia, considerada como el principio central del proceso
administrativo. Ambos elementos estarn presentes en las dos principales orientaciones de la poca: el
Movimiento de la administracin Cientfica y el Grupo Wilsoniano Ortodoxo; mientras que la Tendencia
Disidente se apoyar en criterios diversos.
-El Movimiento de la administracin Cientfica consideraba los dos principales presupuestos wilsonianos
como condiciones formales indispensables para el funcionamiento eficiente de la administracin.
-El Grupo Wilsoniano Ortodoxo, encabezado por Frank Goodnow y William Willoughby, ser el ms leal
ejecutor de las ideas esenciales de Wilson. El grupo intentar llevar las dos principales tesis wilsonianas
hasta las ltimas consecuencias.
*Goodnow propone ampliar la distincin entre poltica y administracin; la separacin, en contraste con
Wilson, no aparta planes generales de medios especficos, sino que divide el acto de decidir para la primera
del acto de ejecutar, para la segunda. Para Goodnow es artificioso (engaoso) el esquema tripartita de
poderes referidos a las instituciones legislativa, ejecutiva y judicial del gobierno; la accin del Estado se
consiste en las operaciones necesarias para la ejecucin de su/esa voluntad, teniendo dos funciones del
gobierno que puede ser designada como poltica y administracin, con las funciones de decisin y
ejecucin.
* Ms radicalmente, Willoughby se esfuerza en diferenciar la poltica de la administracin, formulando
para ello la tesis de separacin entre el acto ejecutivo y el acto administrativo. En su entender, el acto
ejecutivo es la funcin de toma de decisiones en el campo de los asuntos pblicos y de velar por la
aplicacin efectiva de dichas decisiones. El acto administrativo, en cambio, no implica la formulacin de
decisiones de carcter pblico, sino la ejecucin de dichas decisiones u rdenes.
Este autor afirma que la administracin, en un sentido amplio, expresa el trabajo involucrado en la
conduccin efectiva de los asuntos del gobierno. En su concepcin ms restringida se refiere a la
administracin como el cuarto poder del Gobierno. En sus obra establece una presuncin (deduccin)
emprica en la que la P y la A coinciden con instituciones vivientes. El afn desmedido por profundizar la
dicotoma lo conduce a la absoluta ausencia de A en la P.
La dicotoma poltica-administracin tambin fue la fuente de inspiracin para Henri Fayol y Frederick
Taylor, que deseaban el fomento de la eficiencia en las organizaciones administrativas. Para ambos, la
poltica es una condicin restrictiva (limita) para el funcionamiento normal de la administracin, y un
obstculo al patrn ptimo (mejor modelo para) de la economa y eficiencia en el rendimiento de las
organizaciones.
Por otra parte, la ciencia administrativa, al omitir distinciones entre organizaciones pblicas o privadas
sugiere la ausencia absoluta de factores polticos que entorpezcan el logro mayor del principio de la
eficiencia.
En este ambiente acadmico en que se favorece la concepcin apoltica de la administracin pblica, tiene
lugar la aparicin una de las obras ms importantes de la era ortodoxa: Ensayos sobre la ciencia de la
administracin, publicada en 1937 por Luther Gulick y Lindall Urwick. En esta obra, los autores realzan a
la eficiencia como principio rector de todo tipo de administracin. La idea de eficiencia conllevaba a
reafirmar la concepcin unitaria de la CA y la necesidad ineludible de despolitizar en la teora y en la
prctica a la administracin pblica.
Ortodoxia y disidencia
Entre sus mximos exponentes encontramos a White, Gaus, Dimock y Pffifner. La disidencia opuso a las
dos tesis centrales de Wilson: la unidad de la ciencia administrativa y la dicotomizacin de P y A.
Entendan que era necesario rescatar las races polticas de la AP y la configuracin del campo disciplinar
dentro del ms amplio espacio de la Ciencia Poltica. Siguiendo esta idea se puede resaltar que Leonard
White, uno de los tericos ms importantes de esta tendencia, afirma que en su sentido ms amplio, los
fines de la administracin son los objetivos ltimos del Estado.
Al afirmar la existencia de condiciones polticas que influyen en la administracin pblica, este grupo de
tericos afirmar que el contexto disciplinar (de enseanza) de la administracin pblica no es la ciencia
administrativa, sino la ciencia poltica. White, abri una brecha en el cuerpo de la ortodoxia, de la cual
surgira el desarrollo de la AP como disciplina politolgica. Gaus, Pffifner y Dimock destacaron por su
esfuerzo en la profundizacin del estudio de la disciplina y la consolidacin de las fronteras de la AP en
relacin con los linderos de la administracin de negocios.
Con notable esfuerzo y contra grandes obstculos, en los Estados Unidos la administracin pblica estaba
desarrollando lentamente su estudio y profesin. No obstante, careca de un centro institucional que
unificara a los tericos y diera direccin a la investigacin y la difusin. El labor de disidencia por forjar el
estudio de la AP y las condiciones que fueron favoreciendo esta tarea abrieron una brecha en el cuerpo de
la era ortodoxia a travs del cual emergi una nueva etapa en su evolucin: la era poltica.
Wilson y su herencia
W. Wilson es el fundador de la CA en los EEUU y de la AP. Los tericos de la posguerra centraron su
atencin en una de las tesis wilsonianas que los ortodoxos haban pasado por alto. Esta tesis deca que la
A era la parte ms visible del gobierno, era el gobierno en accin, el poder ejecutivo. As, Wilson entenda
que la accin gubernamental se vinculaba con la prctica de medidas polticas con decisin, mientras que
la administracin se encargaba de ejecutar dichas prcticas.
A partir de este postulado, estos tericos entendieron que si la P tena que ver con planes generales y la A
con medios especficos, no haba ninguna razn para diferenciar tajantemente voluntad y ejecucin y
puede superarse el prejuicio de entender a la AP como campo de negocios. Si la A como gobierno en
accin se encargaba de poner en prctica planes generales a travs de medios especficos, su accin era
tambin poltica debido a que el gobierno es siempre poltico, mire desde donde se lo mire.
Del mismo modo, entendan que la A no era meramente ejecucin, sino que tambin posea capacidad de
decisin y, al mismo tiempo, la P no era meramente decisin sino que tambin implicaba un potencial de
ejecucin.
De esta ideas surge la concepcin del gobierno como una unidad de P y A. Esta es la piedra basal de todo el
pensamiento de la era poltica y al mismo tiempo constituye la herencia de Wilson hacia los nuevos
tericos.
La era poltica
Esta es una etapa en la evolucin de la administracin pblica en la que triunfa la Tendencia Disidente, se
refutan los principios ortodoxos y se consolida el campo la administracin pblica. Si la era ortodoxa es la
etapa Wilsoniana por excelencia, en la era poltica no vamos a encontrar una corriente preponderante ni
un paradigma unificador de la comunidad cientfica. Por el contrario, las tres orientaciones que la
conforman defienden postulados compartidos y ostentan fuerzas equivalentes.
Enfoque de la poltica Pblica: compuesto por tericos de la Tendencia Disidente como White y
otros que se incorporan posteriormente.
Enfoque de la Teora poltica de la administracin pblica: encabezado por Dwight Waldo.
Enfoque Conductualista: liderado por Herbert Simon.