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^lA^flfCCACO^;

n m m i K DE o p c c i o i

TP/1

NOTAS PARA UNA TEORIA GENERAL DE PLANIFICACION

Jorge Ahumada

El presente texto, que se reproduce para uso exclusivo de los

participantes de los cursos del Programa de Capacitacin, ha sido
tomado de Cuadernos de la Sociedad Venezolana de Planificacin,
Vol. IV, N^s % - 5 marzo de I966, nmero especial dedicado a
Jorge Ahumada, pgs, ?6-6?

77-20256-8O
 Notas para una teora general de la planificacin

' Jorge Ahumada

. Una definicin ..
La planificacin o programacin es una metodologa para la toma de
decisiones. Toda decisin envuelve una. eleccin entre alternativas,
por tanto, podemos decir que se trata de una metodologa para escoger
entre alternativas o
En un sentido muy general, hay dos grandes campos de eleccin:
el que se refiere a objetivos o fines y el que se refiere a medios o
instrumentoiso En ambos casos el problema de eleccin surge si hay
una relacin de competividad entre los objetivos o instrumentos.. Dos
objetivos son competitivos entre s, si perseguir uno envuelve sacrificar
el otro en alguna medida
Los conceptos de objetivo e instrumentos no son sustantivos,
sino adjetivos. Distintas acciones .o cosas tienen distintos grados
de instrumentabilidad, es decir, sirven, en mayor -o menor grado, para
conseguir que se produzcan ciertas cosas o se realicen ciertas acciones^
Una cosa o .una accin es un objetivo o es un instrumento -slo deatro
del contexto de un campo' de actividad definido y 'dentro de un plazo
concreto.
Aquellos' objetivos- cuyo grado de instrumentabilidad es cro'podra
llamrseles puros o finales. T Por lo.cgtme're.l, con"
juicios ticos o estticos y por tanto dependen ms bien del obser-
vador que de su propia naturaleza.
Un agricultor, por ejemplo, puede querer a su caballo y cuidarlo
an si le resulta ineficiente como instrumento de trabajo.
En la prctica, la manera de distinguir si nos interesa algo como
instrumento ms bien que como objetivo es preguntndonos si lo
juzgamos con criterio de eficiencia.
Elegimos un instrumento A en lugar de un instrumento B porque el
objetivo O se obtiene con un costo menor, si A es ms eficiente q.ue B.
/Estamos interesados
 - 2 -

Estamos interesados 911 4Aie Q se obtenga al .menor;^ cpsto posible

por dos razones principales: (i) porque los instrumentos son escasos,
es decir, no hay suficiente para lograr todos los objetivos en toda
la magnitud deseada y (ii) porque los instrumentos pueden emplearse
en la obtencin de otros objetivos distintos a O. ^^jrjta^to, mientr
menos instrumentos se- usen por . unidad deriBf .ms f.ctibl resultar
ol?tener mayores cantidades de otros abjetvos ;(o del ..mismo .0). , Se .
dice:que.los instrumentos escasos que tienen usos alternativos SOB .
econmicos. . . , . , ,.
Una de las caractersticas.del mtodo programtico reside .en que
permite escoger entre varios instrumentos aquel. :que es el ms eficiente
de todos para lograr r.un objetivo,^
En relaci.n con l-os objetivos, el mtodo programtico permite, en
esencia, tres cosas;: ,(.1) verificar que se da preferencia a los ms
deseables; (ii) verificar que los objetivos soa compatibles entre si .
y ( i ) verificar ique l.as rmetas- son, realistas o factibles..-, :
El primer :probl.ema arnotado. es el de las. prJiaciones o prioridades.
Surge de, la relacin-.de; escasez, entre ,objetivos . instrumentos:.- .Si :no
se pueden .lpgrar.-^tQd<3s. los objetivos .airaism.o::t:Jmpo y-.en .el mismo \
grado, hay que fijar ''Una orden de ::pr.elci6n. complejidad nace. ,
principalmente de dp.s -cosas.:' (i) rara vez un individuo en par.ticuiar
posee una clara percepcin de la jerarqua de sus preferencias .y 1..
(ii) los-distintos individuos en un grupo poseen jerarquas de^prefe-
rencia conflictivasi Esto ltimo es la esencia del problema de la
justicia distributiva. .i,-. . : , ,
Dos objetivos son incompatibles entre s cuando la obtencin de uno
envuelve el sacrificio completo del pt^o. , Se trata de un-caso extremo
de competividad (i.e.,;. la guerra y la-paz). La incompatibilidad puede'
surgir de la naturaleza misma, de los objetivos o del hecho que compiten
por los mismos instrumentos-, .Un Q.b.j'etivo puede ser* ,hb fkctible', eis
decir, no puede proponer alcanzar una meta inalcanzable-en un plazo
dado.. El realismo de un objetivo .est-determinado; por i a escasez de

.,s - /los instrumentos

 - 3 -

los instrumentos o por su. eficacia. Debido a que tanto la. escasez
como la eficiencia cambian con. el tieinpo,. el realismo de un objetivo
vara con el plazo considerado
Podemos ahora completar nuestra definicin: La planificacin es
una metodologa para escoger entre alternativas que se caracteriza
porque, permite verificar la prioridad,, factibilidad y compatibilidad
de los objetivos, y permite seleccionar los instrumentos ms eficientes.

El plaa y la planificacin
La planificacin no es el proceso de elaborar un documento'qu se
denomina plan o'programa. Esto essolo una parte del proceso, por
las siguientes razones: "' '
(a) La seleccin- racionalde objetivos e instrumentos es una tarea
permanente. Hay qe eta' planificando todo el tiempo?
(b) El proceso de seleccrn racional'continuo envuelve no solo
'el empleo de un mtodo, sino adems, una actitud, una manera
de pensar favorablea'la racionalidad;
(c) El establecimiento d una conducta racional depende'no solo
de que s disponga'd un mtodo, sino, adems que haya
(i) u sistema' propiado'de sanciones-y remuneraciones que
corrija las desviaciones y (ii) un sistema-de organizacin
social que sea compatible con la condcta racional;
(d) El documento denominado plan, muestra, por lo general, el
conjunto de decisiones tomadas por la autoridad. Es por
tanto un documento tcnico y poltico.- En cambio i" no muestra
todo el proceso tcnico, que consiste en la elaboracin de
las alternativas entre las.cuales, la autoridad escoge;
e) Las decisiones son relevantes slo si se reflejan en.acciones.
Solo una-vez,que las acciones estn ejecutadas, se tiene
seguridad que,.las decisiones fueron correctas.. Por esto
el proceso de planificacin contin-a hasta la evaluacin.
El "Plan" slo contiene las decisiones.

/Planificacin y
 ^ k -

Planificacin y poltica
Una poltica es un corijnt de decisiones sobre objetivos e
instrumentos relativos a una-actividad. Por ta:nto, se puede decir,
que la planificacin es una tcnica que sirve {>ara elaborar polticas
de una manera racional. . '
Lo antrior no quiere decir que los pl&riificadores sean polticos,
o sean autorida;d poltica. La autoridad poltica decide. . El
planificdof elabora las alternativas sobre las cuales esa autoridad
decide. Por tanto, los planificadores ison elaboradores de alterna-
tivas de poltica, mientras que, la autoridad poltica es decidora o
"policy-;-maker". . ,
De lo anterior resulta evidente que la planificacin es tica y
polticamente neutra. No es en s buena ni mala. Se puede plani-
ficar para la justicia como papa la injusticia, para la virtud como
para el vicio. Es polticamente neutra en el sentido de que no exije
ni mayor concentracin ni mayor dispersin de decisiones.
La dispersin y la concentracin pueden considerarse como
instrumentos para lograr un objetivo o un conjunto de objetivos.
Por tanto, se les. puede juzgar con criterios de eficiencia. En
general, no hay. instrumentos que sean ms eficientes que cualquiera
otro en cualquier circunstancia y lugar. Por tanto, la.dispersin
puede ser ms eficaz que la concentracin en algunas circunstancias
y en relacin con algunas:decisiones, mientras que la .concentracin
puede serlo en otras, .

Algunos conceptos bsicos aplicados en la planificacin

Sujeto y campo
Una o varias unidades de decisin relacionadas.entre s de modo
que formen una organizacin, puede ser sujeto- de planificacin,
Llamamos camp de la planificacin a la funcxn de' la organi-
zacin que se planifica,' Esto es, podemos planificar la funcin
de produccin de una organizacin, O la funcin de integracin, o la
de evaluacin, o todas las funciones que cumple la organizacin
sujeto de planificacin,
/Se llama
 - 5 -

Se llama planificacin integral a que comprende todas o la

mayora de las funciones de una organizacin.
Tericamente,, y sujeto a las restricciones que se sealarn ms
adelante, se puede planificar la sociedd en su' conjurto, pues se
trata de una organizacin de organizaciones. Hablaramos en tal caso
de planificacin integral nacional El concepto nacional envuelve
otro de jurisdiccin territorial. Por extensin, por tanto, se
puede .hablar de planificacin estadal y municipal.
Llamamos sistema a un conjunto de funciones semejantes qu la
sociedad tiene que desempear para asegurar su supervivencia.
Distinguimos 4 sistemas; i) el econmico; ii) el poltico; iii) el
social y iv) el cultural.
Se puede planificar un sistema, pero con grandes dificultades,
en vista de la ausencia de una jerarqua de organzacines relativas'
al sistema .o de algn mecanismo coordinador de decisiones,' 'Sin
embargo, es apropiado halalar de planificacin econmica, poltica,
social o cultural.
La planificacin sectorial es la que se aplica a un campo definido
en trminos tecnolgicos, ms bien que funcionales, ioe,, planifi- '
cacin aplicada, industrial', de la salud, o de la educacin, '

Objetivos e instrumentos ... , .

'Hay que .distinguir .entre enunciacin y definicin,, de objetivos,.
La. proposicin "combatiremos la malaria"-, repi^esenta. una epuncjacin.
La proposicin '"'reduciremos la malaria en 10 por ciento.,en . el ..
transcurso de-dos aos- en el Estado. Apure" representa una. d.e.finicin
de objetivos, . _ , . .
Por tanto, un o.bjetivo se., define una vez que se ha fijado el
sujeto de la accin (el Estado Apure), .se ha. cuantificado el _
objetivo Creduc.ci.n. exi.. 1,0 por cie.nt.o) y se ha determinado un plazo
para alcanzarlo (2 aiios), .Un objetivo as definido se llama, meta.
Por lo general-, ni los individuos ni los grupos persiguen un
Bolo bjetivo,. sino, un, conjunto. Pueden darse-dos-, tip.os de relaciones,
entre los objetivos-que componen cualquier conjunto: i) de compe-
tividad y ii) de., c.omj^lementr.riecla,
/Dos objetivos
 - 6

Dos objetivos son complementarios entre s, si la obtencin de

uno en cierta magnitud obliga a la obtencin del otro en alguna medida.
La competividad ya fue definida en prrafos anteriores.
Debido a las relaciones que existen entre los objetivos y debido i
a la escasez y"usos alternativos de los instrumentos, los objetivos'
de un sujeto no pueden ser definidos n forma aislada unos de otros, l
En otras palabras, el problema d eleccin no-se plantea como
cuestin de escoger entre "a" o "b'', o entre tanto de "a'' y cuanto
de "b", sino como cuestin de escoger entre "complejos d' objetivos".
Se denmink instrument' cualquier objeto o'norma, "' conjunto" "

de objetos o normas que se emplean en el proceso de obtener ri

objetivo y que son complementarios entre s' (Ejemplos:'cama d '
hospital; agente de"xtensin' agrcola^ oficirist colectora d impuesto
a la renta; generador). ; o
Que los objetos o normas que confol-mari un instrumento sean
complementarios significa'que ninguno puede realizar por si solo la
tarea para la cual est diseado el conjunto.
Para programar hay que instrumentalizar, es decir, identificar
los recursos en conjuntos operacionales instrumentales. La instru-
mentalizacin presenta tres problemas principales: i) el tecnolgico,
de determinar el complejo de insumes requeridos para cumplir la tarea;
ii) el de la denominacin i y iii) el de la unidad de medida. Por
lo general, cada tipo-de instrumento recibe una denominacin genrica
que se deriva .de..la actividad o tarea que rg-aliz^L, ie. , hospitali-
zacin^ -Gamar-hospital,.
La unidad de medida de un instrumento cualquiera puede definirse ^
en trminos del recurso manos divisible, i.e.,.la cama del hospital.
La composicin de recursos del instrumento^se. define por consi- I
deraciones tcnicas y econmicas. Las tcnicas imponen lmites al
rango de variabilidad de la composicin. Las econmicas permiten
definir la composicin ptima dentro del rango. Lacofflposicin es
econmicamente ptima, si permite obtenr una cantidad dada de obje-
tivos con la cuanta m pequea posible de recursos, o si con una
cantidad dada de recursos permite obtener un mximo del objetivo,
/Por lo
 - 7 -

Pbr- lo general, en situaciones concretas, se encuentra que la

composicin de los instrumentos muestra serias deficiencias Para
juzgar estas deficiencias se. precisa disponer de un patrn de compa-
racin, que est dado por la composicin ptimai
La composicin ptim-de cualquier instrumento vra cdn 'ei ti-mpo
en un mismo lugar y de lugr a lugar, por modificacion en las condi-
ciones tcnicas y/o en las econmicas. ' ' ' - '
Por lo general, para obtener un'objetivo se requiere el empleo
de varios instrumentos de distintos .tipos o' d un co-tjunto d 'instru-
mentos complementarios entre s Al conjunto de instrumntos com'p'l-'
mentarips que se emplea para 'consguir un objetivo se l denomina
tcnicao La composicin instrumental de una tcnica puede variar
tambin co-mo la del instrumento dentro de lmites determinados por
el estado de las artes y tambin hay ua"composicin instrumental
ptima
Las tcnicas son. ^'administradas" por unidades' de decisin o
unidades ejecutivas, ioe, hospital, finca, fbrica, escuela. La'
dimensin de una unidad ejecutiv puede variar entre limites fijados
por el estado de las artes y a distintas dimensiones de la unidad
ejecutiva corresponden distintas composiciones ptimas de los instru-
mentos y las tcnicaso Si al aumentar la dimension de la unidad ejecu-
tiva aumenta la eficiencia de las tcnicas o instrumentos, se dice
que hay economas de escala

Relaciones entre objetivos e instrumentos

Llamamos productividad a la relacin o cuociente entre la cantidad
de objetivos lograda y la cantidad de instrumento utilizada para
lograrla. ' '
Hay una productividad observada y una normativa. La observada
es la que se registra al analizar la produccin de cualquier objetivo.
La normativa es la mxima que se puede conseguir dados el conocimiento
tcnico y la disponibilidad de recursos, si bien en la prctica se
suele emplear como normativa la alcanzada por los mejores productores
o la alcanzada en otros pases en actividades semejantes.
/La relacin
 - 8 -

La relacin de productividad es el recproco de la relacin de

costo unitario, pues el costo unitario de un objetivo es la cantidad
de instrumento utilizado por unidad de objetivo logradoo
A medida que vara la cantidad del objetivo que se produce, la '
cantidad de instrumento necesaria pude cambiar en igual, mayor o
menor proporcin. Si ambas varan'en la misma proporcin, la '
productividad (y el costo unitario) permanecen constantes cualquiera
que.sea la cantidad de objetivo producida. La relacin que existe
entre una serie de un objetivo y la serie de un instrumento necesario
correspondiente se denomina funcin de produccin. Si la producti-
vidad no vara con la escala de produccin, se dice que la funcin
es lineal y homognea.
Las funciones de produccin son vlidas dentro de un rango de
variacin de la cantidad de objetivo producida. Por ejemplo: si para
producir automviles hay una funcin de produccin A, es probable
que no sea aplicable para producir 10 automviles por ao,_^ni
10 millones.
Algunos instrumentos ejercen influencias sobre un objetivo cuyo
sentido y magnitud cambia con el tiempo. Por ejemplo: si se aumenta
el precio de una mercanca se puede estimular su produccin, pero
si se mantiene el alza sta puede conducir a la contraccin de a
produccin nuevamente,'
Adems, los efectos de los instrumentos pueden distinguirse en
cuanto a. la permanencia de sus efectos - pueden ser duraderos o
transitorios - y en cuarito ..al'-p.la?;o, qu toman para dejar sentir'. :su
efecto instantneo restrasadd,
Un instrumento ped influir -sobre la produccin de ms de'h
objetivo, ya sea contribuyendo a que se produzca ms del otro ' ob'j'tivo, '
o se prodtzca menos, Si la influicia eS positiva, el incremento de
prodlcin del ot'ro objetivo dbe sumarse al numerador par medir
la productividad del instrurito. Si la influencia es negativa, deb
restarse.

' /Tanto en
 - 9 -

Tanto en el caso en que se requiere ms de un instrumento para

producir un objetivo como en el caso en que se produce ms de un
objetivo con un solo instrumento, se precisa homogeneizar en el primer
' caso los instrumentos y en el segundo los objetivos para poder calcular
la productividad .. . ,,.., . ... . ; .
' Si los objetivos de ua actividad pueden- ser instrumentales para
obtener otro objetivo comn ms "'alto'', la homogeneiir.cin de los que
son instrumentales puede realizarse reducindoles a equivalentes del
objetivo ms ''alto"
Por ejemplo, los objetivos de''reduccin.'de la malari y del cncer
se pueden homogeneizar, a travs de- l'-t^asa de .letalidad, en trminos
del nmero de muertes evitadas (objetivo m"s alto) en un pla-.o ;.dL,dc<,
En economa el objetivo mis alto es' el bienestar econmicoe
Todos los bienes de consumo son instrumentos para el- bienestar Si
una persona est dispuesta a cambiar dos cambures por una manzana y
no ms, quiere decir que haciendo ese cambio mejora su bienestar
Si una manzana vale medio bolvar y un cambur tambin medio bolvar,
quiere decir que para adquirir un cambur tiene que sacrificar una
manzana Wo estar por tanto dispuesto a pagar -el precio del
cambur hasta tanto no haya bajado a un cuartt) de bolvar Al no
haber demanda, el precio del camb'ur bajar hasta que su precio guarde
con el de la manzana'la misma relacin con que contribuyen albienestar.
De all que los precios puedan utilizarse como homogeneizadores de
productos econmicos heterogneos (bajo ciertas condiciones)
Vale la pena anotar que la homogeneizacin por la va de los
^ precios es factible en virtud de que i) es posible establecer el valor
de cambio entre dos objetivos - lo que presupone la existencia de un
' mercado, y ii) quines demandan los objetivos tienen libertad para
escoger (y lo hacen, por hiptesis, maximizando)
Tanto los objetivos como los instrumentos deben tambin homoge-
neizarse con respecto al tiempo El objetivo A obtenible en el tiempo
t es ms valioso que el objetivo A obtenible en el tiempo t + n
si ambas cantidades son iguales La homogeneizacin con respecto

/al tiempo
 - 1-0

al tierapo-'se- llama ctulizacii''-y en economa se hace utilizrido

una tasa -e interso' : Cien hoy eqiv^alen a' 110 a un ao plazo'si' la
'ta'; d' ifiters'e's'-'10''por cie'to ^(o ^cien- a'''un ao -pla2i' equivalen
a 91'-d hoy.) d'^'o^:-.,' . cr.;:;.:.; ' ^

Lneas Generales de Solucin a los Grandes

"" ' ' ' "" 'PrbTaleinas Pro'iir^tcos . \ ,

Los problemas
Hay, segn se dijo, dos grandes problemas programticos: i) cmo
escoger entre objetivos y ii) cmo escoger instrumentos o tcnicas.
La condicin determinante de la solucin de ambos problemas es
la escasez de recursos, da.do que los recursos'son escasos es l,gico
que: i) se les deba utilizar plenamente y ii) se deba utilizar los
disponiDles de modo que se obtenga el mximo de objetivos. Este
es el principio de la maximzacin, cuyo corolario es el siguiente:
dada la cuanta de un objetivo a conseguir, hay que procurar obtenerlo
con el miniaio de recursos posibles. Por ocupacin o utilizacin
plena se entiende la ocupacin total del recurso ms escaso si no
hay perfecta sustituibilidad. Si la hay, envuelve^la ocupacin plena
de todos ios recursos.
Dado que los recursos son escasos, es evidente que no es posible
satisfacer los objetivos de todos los individuos en igu'a medida.
Habr que satisfacer los de algunos en mayor medida que los de. otros.
Cmo determinar quines deben ser ms favorecidos y en cunto"
Este es el problema de la justicia distributiva, que en economa se
denomina de distribucin del ingreso.
Hay un aspecto de la distribucin del ingreso que est relacio-, f

nado con el tiempo, que podra plantearse as: qu es preferible, y

satisfacer en mayor medida ios objetivos.de la generacin presente
o los de la generacin futura? Es:e en en'esencia el problema de
la velocidad del desarrollo en economa. Hay tambin un elemento
espacial eh los problemas programticos. Si hay un espacio A con

/dos espacios.
 - l i -

dos espacios componentes b y e , y los recursos pueien movilizarse

entre b y c, oque es preferible satisfacer, los abjetiyos de los
beanos o de los ceano;^ en mayor medida" Evidentemente, se trata
de un problema de distribucin del ingreso (bienestar) interespacial
o interregional o
La satisfaccin de beanos o ceanos. puede lograrse supuestamente
usando los instrumentos en b en c en. ambos espacios Es que
espacio es ms conveniente ^^ Este es el problema de la localizacin
en economa.,

La jerarquizacin de los objetivos

Segn se dijo antes, la tarea del programador en cuanto a los
objetivos, .es verificar que la jerarqui-zaoin- establecida por la
autoridad es la apropiada
Idealmente, la autoridad debera dar a los programadores una lista
de objetivos indicando para cada cual la prioridad y la magnitud en
que la autoridad pretende que s satisfaga cada uno dentro de un
plazo determinado
Indicar la prioridad de los objetivos quiere decir fijar el
orden en que deben ser satisfechoso Por ejemplo, si se afirma que
la educacin tiene prioridad no quiere decir que hay que emplear los
recursos hasta satisfacer totalmente.la
- j
meta de educacin y se procu-
rara obtener el objetivo con prioridad dos slo si sobran recursos
La autoridad puede cometer dos tipos de errores en. cuanto a la.
jerarquizacin de los objetivos: (i) relativo al orden en que
establece, y (ii) relativo a la magnitud de las metas
Se puede decir que un orden cualquiera de prelacioneq est equivo-
cado slo si se cuenta con un patrn ptimo de jerarquizacin contra
el cual se le pueda comparar. En el campo de la economa se han
establecido patrones ptimos de jerarquizacin,....que son vlidos dados
ciertos supuestos, entre los cuales los principales sor^: (i) cada
individuo est en mejor posicin para fijar su propio sis.t^m.a. de priori-
dades econmicas que cualq^uiera otra autoridad; (ii) todos Its objetivos

. ' ' /econmicos especficos

 - 12 -

economicojs especficos son comparables, entre si y son instrumentos

para un objetivo ms alto., que ^es el bi-enesta-r econ-mio.; (lii) dado
que los recursos econmicos son escasos,, es lgi.co utilizarlos de
modo que se maximice el bienestar econmico, y (iv) los individuos
aptan racionalmente en el campo econmico.
Si las proposiciones anteriores spn correctas, se deduce que
si los individuos tienen libertad para utilizar los reciarsos sobre
los cuales tienen comando, el sistema de prioridades puede, inducirse
de la comparacin de presupuestos de consumidores
Supngase un consumidor cuyo gto -se -.aistribuye;:..si: -

Producto Gasto Gasto . Elastc. Implic.

A ' 40 25
B .J30 IS; i
C . 10.... .
D 00,

100 50 ..o:;.-:.'

Los recursos son. equivalentes al gasto desde el,punto de vista

del consumidor. Si R = 100, los productos que tienen pripridad son
A, B, C y D. Los que no tienen prioridad no aparecen en el gasto.
Para averigua^ cules .tienen prioridad entre los que s aps.receR,, es
preciso comparar la estructura, del ,gasto con otra estructura a nivel
menor de recursos. En el .ejemplo,, D tiene menos prioridad que A, B y
C porque al reducir el ^asto a la mitad, desaparece de^l presupuesto.
De lo anterior se infiere que las elasticidades-ingreso de la
demanda son un buen ndice del orden de prioridad de los objetivos
econmicos: ms bajo coeficiente elasticidad-ingreso de la demanda,
ms alta la prioridad. , . ,
El sistema de prioridades no es independiente de los precios
relativos de los distintos bienes. Por ejemplo, si el precio de D
sube en relacin al de los dos de A, B y C, podr desaparecer del
gasto aun si E no baja de 100. Esto quiere decir que las prioridades
no son andepehdients de las tcnicas disponibles para obtener
/los distintos
 - 13 -

los distintos objetivos. An ms, no se puede hablar de prioridades

sin precios relativos, puesto que ellos son los homogeneizadores de
objetivos hetergeneos
El sistema de prioridades econmicas vara de un individuo a otro,
en funcin de: (a) las diferencias en la cuanta de recursos' de que
disponen, y (b) las diferencias individuales en la jerarqua de
valores o preferencias (distintas estructuras de gast al mismo
nivel de recursos)
El sistema de prioridades econmicas colectivo se computa como
un promedio ponderado de las prioridades individuales, en el que la
ponderacin es la proporcin del gasto total colectivo en que incurre
cada individuo Por tanto, el sistema colectivo de prioridades depende
de la distribucin del ingreso. Si el ingreso se redistribuye, cambia
el sistema de prioridades
Las diferencias individuales en la jerarqua de preferencias a
un mismo nivel de ingreso depende de caractersticas demogrficas,
tales como edad y sexo, y socio-culturales, como educacin y antigedad
en el status.
La distribucin del ingreso es un ndice de la distribucin del
poder econmico Otro ndice es la distribucin de la riqueza
Por tanto, puede afirmarse que las prioridades econmicas colectivas
estn, en parte, determinadas por la distribucin del poder econmico
en la sociedad
El ejercicio del poder econmico requiere de'un mecanismo o insti-
tucin social Este mecanismo es el mercado Dada la distribucin
del ingreso y la riqueza, el sistema de prioridades econmico-colec-
tivas resulta del ejercicio de las fuerzas econmicas en el mercado
Las prelaciones de objetivos no econmicos de los distintos
individuos son tambin convertidos en la prctica en preferencias
de la sociedad por sistemas tales como las convenciones, las costumbres,
el mandato dictatorial y el voto, pero estos sistemas no toman en
debida cuenta la ''funcin de bienestar" de la sociedad

/La complejidad
 - Ik -

La complejidad de lo que puede ser un sistema de preferencias

de la sociedad se |)uede ilustrar con el niode.lo liipottico de una
compuesta sdlo de dos miembros y dos objetivos. Si hay:dos objetivos
X e y, un individuo puede ^^preferir x a y,. .6 y. a z o bien puede ser
indiferente a ambos. .Si se llama E. a la primera, R-, a la segunda,
y Ej a la .tercera y :hay dos individuos, se tienen .las posibilidades
indicadas en las columnas 1 y 2 del cuadro siguiente: , ..

1 2
^2

^ V

C-
. 1 ': '

E-,

Las F rpreieta formas de' combinar las preferencias de'1 y 2.

F^ representa un sistema con una "lgica de bienestar colectivo'';
^ ^k contienen lgica alguna, pero' son mtodos posibles de
combinacin. F , es un mtodo que contiene una "lgica dictatorial".
. , ' , Q. . ''

Lo importante es que hay'5 = 19683 pero como lo demuestra

no todas pueden llam:arse de bienestar.
Re.ferirk a "''lgica" de bienestar colectivo envuelve suponer
que se trata d mtodos de conversin del sistema de preferencias
individuale i 'sist'ema' d preferencias colectivas que se pueda esperar
que sean beptbles para ft gr-ah' nmero de individuos. O sea, s .
trata de mtodos qu deben cumplir con ciertos valores axiomticos.
; /Hay cinco
 - 15 -

Hay cinco axiomas que se han considerado importantes:

(i) Que la funcin de bienestar social tome en consideracin
el perfil de preferencia de todos los individuos,
(ii) Que haya una asociacin positiva de los valores individuales
y los sociales.
(iii),Que haya independencia de las alternativas irrelevantes,
(iv) Que haya soberana del ciudp.dano (no imposicin), y ,
(v) Que no haya dictadura.

Ls condiciones (i), (iv) y (v)'son bastante obvias. La (ii)

quiere decir que si h a y u n a modificacin de las preferencias indivi-
duales en un sentido, las preferencias sociales deben cambiar, en. el.-,
mismo sentido. La (iii) quiere decir que una fncioa'de-bienestar da
X como la mejor alternativa de un conjunto de (x, y, w, z ) , tambin
debe darlo en un conjunto (x, y, z). '"
Arrow ha demostrado que no hay ninguna funcin de bienestar que
cumpla c'on todos los axiomas anotados, es decir, .q.ue los axiomas
son incompatibles. La tcnica de la simple mayora tampoco cumple
con las condiciones expuestas porque conduce a situaciones intransi-
tivas. Por ejemplo,

. i
X . y z
y . z . X
z X y .

dado que la mayora prefiere

X a y
y a z
z a X
la sociedad tambin, pero esto es una solucin intransitiva (adems,
plantea problemas de estrategia).
El problema de la conversin de loe objotivos individuales a una
funcin de bienestr social" se discuti en trminos de rdenes de
preferencia simplemente, sin tomar en cuenta la intensidad. Por ejemplo,
/dijimos que,
 - 16 -

dijimos que, segn un criterio de conversin en una sociedad de dos

individuos y dos objetivos en que las preferencias son xy e yx, respec-
tivamente, la solucin para la sociedad es x-y, pero cul puede
ser si la preferencia x sobre y es dbil y la de y sobre x es fuerte';'
La introduccin de la intensidad de las preferencias conduce
inevitablemente al problema de la comparacin interpersonal"del
bienestar, es decir, seal.a la necesidad de^ introducir un homoge-
neizador y/o la fijacin de una base cero Se han.hecho varios
intentos para encontrar, una solucin satisfactoria, pero ninguno
ha tenido xito.' ' (Ve'Lucfe'y'Raiffa GraW amd Decisiones, John Willeye
an Sohs, NeW'Ybrk"l95B, p g S o ' ' '' ^'' ' ' '
' D a d St dificultad'en'la eboracin de un patrn,- qu puede
hacer el- prbgmkdbr en i' prctica pata veri-f ic^r si las prioridades
no ecionmicWs -establecidMs por* la autoridad son Tas' correctas7 ' Hay
dos caminos que puede seguir, que 'son 'complm'entarbs en cierta medida,
(i) En primer lugar, puede constituir"sebtores de actividad, es
decir, agrupaciones de objetivos que- son con los d"'otras
actividades. Por ejemplo, en general, las- actividades
econmicas de mercado' son ms homogene'ii?,abl'es-entre s't^ue
con las actividades correspondientes a l' edlicacin fornir,"
pero stas son tambin, en alguna medida, hornogeneizables
entre s. Ar"hacr esta clasificacin Hay que tener presente
que se suelen clasificar bajo un nombre genrico activi-
dades que no son hornogeneizables entre s (en salud, por
ejemplo, no son hornogeneizables las acciones de prevencin
con las de reparacin). Al procederse a'agrupar en la forma
indicada, se reduce notablemente el nmero de alternativas
entre las cuales es la autoridad la que debe fijar la funcin
social de bienestar en forma emprica,
(ii) Eh segundo lugar'",' puede estimular una mayor informacin Sobre
las prioridades que la gente concede a distintos objetivos-
sociales por medio d'encuestas y de otros instrumentos de
captacin de opitioeis." lsta mayor informacin'no' resuelve'
' ' /el probiem'a
 - 17 -

l problema de la conversin, pero disminuye el peligro

que se presuma que la propia jerarqua de objetivos es
tambin la de los dems,
(iii) Sn tercer lugar, la informacin que posee el programador con
respecto a la coaplemisntarier.d de los objetivos le permite
corregir las prioridades cada vez que a dos objetivos
complementarios se le da una prioridad diferente.,
(iv) En cuarto lugar, puede definir algunas condiciones axiomticas,
que debe cumplir una funcin social, siguiendo el ejemplo
de Arrov/, aunque no tienen que ser necesariamente las mismas
que l seala.

Una de estas condiciones puede ser la de la ptima adaptacin al

cambio con, el mnimo de conflictos Si se acepta esta proposicin,
aquellos objetivos individuales que contribuyen en mayor medida al
cumplimiento de esa condicin deberan tener una ms alta prioridad
que los que van en contra,
la condicin sealada tiene una lgica, que es mso menos asi:
(i) En las condiciones modernas todas las sociedades estn
sujetas a un proceso de transformacin, quiranlo o no.
Estas transformaciones surgen, esencialmente, de tres grandes
revoluciones que estn teniendo, lugar en la actualidad.

La revolucin de las aspiraciones

a. Uno de los fenmenos de mayor trascendencia del siglo XX es
el desarrollo de las comunicaciones a Desde el punto de,
vista sociolgico, su influencia principal ha consistido
en demostrar que a un status social y poltico determinado
no le corresponde de un modo fatal un status econmico
determinado^
bo En toda sociedad hay una jerarqua piramidal de status y,
por lo general, aquellos que estn en la cspide gozan de
mayor poder poltico, dems cultura, y de mejor nivel de
vida que los que estn en.la base. La sociedad funciona
/relativamente bien
 - 18 -

relativamente bien en la laedi.da .en que los q\ie; estn-.en la

base aceptan o estn , conf pjr;me5 con la , pir.aide social esta-
blecida. ,, . ,
c,,. La aceptacin ,de,la pirmide ..social.,,-se,logra raa,ntenien
equilibrio entre aspiraciones.,y realizaciones,, ya sea por
la lirnitacin. de las aspiraciones al..nivel de realizaciones
modestas, ya ;.s.ea ..ni^;,orando, el n^ivel de las realizaciones.
;. do. - En las sociedades .s.ubdesarrolladas el equilibrio. se logra
generalmente .frenando las .aspiraciones por .medio de las
creencias mgicas, P por medio, .del ."poder, desnudo'-, instru-
mentos muy eficaces para ese propsito y.muy poco eficaces
para mejorar el nivel de realizaciones.
e. Hay dos tipos de creencias mgicas qe en el pasado han'sido
particularmente eficaces"para mantener bajo e'nivel'de
aspiraciones: el fatalismo o la tradicin ("las cs tienen
que ser corno han sido siempre") y la nocin de la inaccesi-
bilidad del poder,
f. El desarrollo d las comunicaciones Ha hecho ineificaz el"'
instrumento de la tradicin para limitar las aspiracone.
Los status inferiores de la sociedad ya no creeh que las
cosas tienen que seguir como siempre. ' Creen que puede ser
de otra manera y que si no cambian es porque hay algn villand
que lo impide. .V-.?. ' '' '

La revolucin de la actitud frente al poder

a La nocin de inaccesibilidad del poder tambin ha estado
perdiendo eficacia como instrumento de control de las aspira-
ciones, como rsultado principal de la universalizacin del
voto popular; la universalizacin de la educacin, el xito
de las revoluciones populares, el contagio ideolgico y el
proceso de urbanizacin,
b. La universalizacin del voto popular y de la educacin ha
demostrado a los status inferiores de la" sociedad que el
poder no' surge solo de la cuna o de la divinidad; que ellos

/tambin tienen
 - 19 -

tambin tienen poder, por lo menos para llegar al poder.

Sin embargo, n^ ha demostrado que tener poder poltico
o cultural ^ es condicin necesaria y suficiente para que
- las realizaciones suban al nivel de las aspiraciones
Como consecuencia, se ha llegado a creer que el villano
nico.del desequilibrio son los sustentadores del poder y
se pone un acento casi exclusivo en su reemplazo como meca-
nismo de correccin.,
Co La posesin del poder no es condicin necesaria, y suficiente
para restablecer el equilibrio social entre aspiraciones
y realizaciones porque, si no se'ha de descansar exclusiva-
mente en lareduccinde las aspiraciones, el mejoramiento
de las realizaciones d'epende de la forma como se ejerce el
poder y no slo de que lo que posean quienes buscan mejorar
las realizaciones,
do Cualquiera que sea el grupo que sustente'el poder, que lo
conserve depender en medida importante de la eficacia de
las realizaciones y sto, a su vez, depender de que pueda
gj:tu_ar_ racionalment e o

La revolucin demogrfica
a. Las revoluciones de las aspiraciones y de la actitud frente al
poder se dan en un ambiente en que ocurre otra gran revolucin,
que acta como un elemento agravante del desequilibrio entre
aspiraciones y realizaciones: la revolucin demogrfica
b La revolucin demogrfica tiene dos dimensiones: el creci-
miento rpido de la poblacin y el crecimiento rpido de
la urbanizacin Ambos contribuyen a elevar el nivel total
de aspiraciones y a hacer ms difcil las realizaciones nece-
sariaso

/co Si el
 - 20.-

c^ Si el Grecimiento del ingreso total es, Ry, su/magnitud

-depende de: 'C y - /. - .
en que . ;">C es la proporcin de la produccin ,que se destina
a l capitalizacin y la productividad del capital. Dado
que se puede estimar en 9o5, cada un por ciento de aumento
d poblacin requiere un incremento ..de 2 por :,cient de aumento
en rXupara que se mantenga el j ingreso por -habitanteo
do En pases subdesarrollados es muy difcil conseguir un valor
:.para i^C superior a 10-por ciento, de modo, que valores para
Hy superiores a 5 por.ciento son muy improbables. Si la
tasa de incremento demogrfico de.3 por ciento a por
ciento queda slo a 2 por ciento par^ : el me.jorarmiento
del nivel de vida,'lo-.qu exije de dos o tres, generaciones
para . duplicarloi . ;; . , -

e. La urbanizacin contribuye al desequilibrio fentre aspiraciones

y , realizaciones de dos maneras principales,-: n primer lugar,
. creando ranchos, . favelas, i callampas, -o . ,coao quiera-.que se
llame .^ls viviendas insalubres y y en'.segundo lugar, haciendo
difcil dar ocupacin a todos los-.qu.estn en edad de
trabajar. La caracterstica comn-.en casi todas las grandes
ciudades de los pases subdesarrollados son la vivienda
insalubre y los desocupadoso
f. La urbanizacin contribuye a la revolucin del poder porque
el habitante urbano tiene ms acceso a la educacin, ms
libertad para el ejercicio del voto y es ms vulnerable al
..contagio ideolgico.

(ii) . Lnvlocidad con que una SQCiedg.d se adapta, a sus cambios

- pued'ser mayor o. menor. .Mientras ms lenta es la .adaptacin,
menos eficiente tiende a ser su funcionamiento, el sentido
que el bienestar que se logra es menor que el que se podra
lograr o que el costo envuelto en obtener el bienestar es

/ms alto.
 - 21 -

ms alto. A menor velocidad de adaptacin, mayor intensidad

de Is conflictos
La aceptacin de la condicin propuesta no conduce a la
aceptacin de un esquema de prioridades de-validez universal,
sino a la necesidad de conocer la situacin de cada sociedad
en el momento histrico concreto, es decir, a la elaboracin
de un diagnstico' de la situacin de cambio social.

/El Problema
 -'22 --

El Probima-d'la Seleccitx de Ins-trumentos

Supngase que hay .un.,.,ot)jetiyo O- cualquiera, y hay. dos instrumentos

o tcnicas,. A 7 B, para.lograrloo Cul .es preferible? ,
Ejemplos: . .,.-

Objetivo Tcnicas alternativas

Acero Altos hornos - Hornos elctricos.

Ingresos fiscales tributarios.
Reduccin uortalidado
Redistribv.cin ingreso.
Impuesto a la renta - Impuesto a los
licores
Prevencin - Reparacin,
Modificacin salarios monetarios -
Cambios estructura produccin.

La norma general para resolver este problema es la de minimizar el

valor de los instrumentos utilizados por unidad del objetivo logrado, es
decir, lograr el objetivo al costo ms bajo posible Una forma prctica
consiste en organizar las alternativas instrumentales en forma de proyectoi
medir la relacin entre los beneficios y los costos de cada proyecto y
compararlos.
Proyecto es la descripcin del conjunto de acciones, tecnolgica-
m.ente complementarias, que es necesario llevar a cabo para logar un
objetivo, o varios, que son complementarios en la produccin, durante
un tiempo que se depone por la vida til del conjunto instrumental,
conjunto que se organiza alrededor de una unidad ejecutiva, o de varias
similares.
Las diferencias principales entre una propuesta de plan y un
proyecto son las siguientes: (i) el plan se refiere a una cantidad
de objetivos co-iplementarios y competitivos; (ii) el plan se refiere
a un perodo determinado por consideraciones diferentes a la vida til
d los instruiuentos; (iii) el plan se refiere a unidades ejecutivas de
todo tipo; y (iv) las acciones del plan no son todas tecnolgicamente
complementarias

/La medicin
 - 244 -

La medicin d los beneficios y los costos y su comparacin con

un patrn o standard se denomina evaluacin del proyecto.
Elaborar y evaluar un proyecto envuelve:
(i) Precisar o dVf-inir la tcnica que s va a emplear, A esto
se le llama instrumentalizacion,
(ii) Precisar el itinrario de las acciones a realizar,
(iii) Calcular el costo de las acciones en trmino de unidades
honogneas en'confoi'mida con l itinerario de su
realizacin,' "" '
(iv) Precisar la cantidad del' objetivo a lograr en conformidad
con el itinerario y exprs'arlb en unidades homogneas, y
iv) Establecer u-n patrn o' clr'ferio de-comparacin para
eva.luar el proyecto, "

Las caractersticas de la tcnica que se va a emplear la precisan

los especialistas Por ejemplo, en el caso del acero, el ingeniero
siderrgico indicar los equipos que hay que utilizar, la secuencia de
la instalacin, la materia prima y la mano ce obra que hay que emplear,
etc.
Sin embargo, incluso en el caso de los objetivos econmicos, no
siempre es fcil definir una tcnica determinada. Pinsese, por
ejemplo, en la pi-oduccin de maz Se puede hacer una distincin
entre tcnicas mecanizadas, semimecanizadas y no mecanizadas, pero
esto no cubre todo el universo de alternativas, pues tambin se puede
considerar el ctiltivo de riego y de secano, con fertilizacin o sin
fertiliz-acin; con semillas seleccionadas o sin ellas, Qu combinacin
de estos . insumos -constituye una tcnica'dada? Si basta la mencin de
los factores sinpreocuparse de s cuanta, habra (91) tcnicas.
En vista e la dificultad ' qu' envu'elve la instrumentalizacin,
conviene tener presente algunas caractersticas en funcin de las
cuales se puede definir una tcnica, ai bien l'lista no es exhaustiva.
Estas son:
/(i) La naturaleza
 - 2k .

(i) La naturaleza de los insumos, especialmente en lo que se

refiere a ca:lida y durabilidado
(ii) Las normas tcnicas para el manejo de los insumos.
(iii) Las caractersticas de la funcin de produccin, entre
la.s cuales las ms importantes son:
(a) La escala mnima: el, nmero ms pequeo de unidades
del producto por unidad de tiempo para el cual es
.factible organizar los insumos.
(b) La escala ptima: el nmero de unidades de producto
- .. por unidad de tiempo al :cual se logra la relacin ms
.alta de beneficio-costo.
(c) Las economas de escala: la inclinacin de. la funcin
de produccin.
(d) La divisibilidad: el. grado de coptinuidad de la
funcin de produccin.
(e) Las economas jr deseconomas externas: los beneficios
j costos de la aplicacin de, la tcnica que no se
reflejan en el valor del producto ni en el de los
insumos.
(f).La vida til, es decir.., el tiempo durante el cual
conviene mantener organizados los insumos; y
( g ) El perodo de maduracin o el tiempo que toma desde el
momento en que se comienzan a organizar los insumos
hasta que se comienza a producir (puesta en marcha).

.El itinerario de las acciones a realizar lo determinan en gran

parte-las caractersticas de la funcin de produccin y es factible
precisar todo lo que hay que hacer mes por mes {cualquier otro
perodo), a partir del momento <ie la iniciacin hasta el fin de la
vida til.
El gasto en que hay que incurrir para realizar, las acciones y su
respectivo itinerario es fcil de determinar en el caso de los-"-
proyectos^econmicos, pues cada insumo tiene su precios.

/Las cantidades
 Las cantidades que se o-btendrn del' objetivo, perodo por perodo,
las determinan las caractersticas de la funcin- de produccin
Tratndose de una mercanca," esascantidades pueden expresarse en
dinero y se podr determinar 1- cuanta'de beneficios (o ingresos)
que producir' elr proyecto'., "perodo por perodo, -toda su vida til
En c.onociraiento de la Cuanta-- en- trttinoB de dinero - de los
beneficios y gastos y las- fechas en qu se' producirn, bastar' actua-
lizarlos para sumarlos y compararloSo ' La relacin'entre ambos se
denomina tasa- ele beneficios-costo- y se' emplea'-como criterio de
evaluacin jS un proyecto' para producir O con la tcnica 'A
muestra una relacin, benefie'io~csto superior a la'de'un proyecto
para producir O con la tcnic B, A-es^ Superior a F "
La eleccin de tcnicas o.instrumentos'para 16gar objetivos no
econmicos- -por 'iedio de la t'cnica de elaboracin y evaluacin de
proyectos, tropieza con mucho--mayores dificultades que en el caso de
los objetivos que son mercancs- Alguna de estas dificultades son
las siguientes: - . '.
- (i) -Eelacionadas con la definicin de las tcnicas alternativas'
La-naturaleza de.estas dificultades se ilustr ya con el ejemplo del
maz Sin-mbargo, vale la pena pensar en un caso de un objetivo'
educacicmal;,' codo es. formar un ingniero'-civilEl problema -fo s
tanto. lo., que'-.so'l debe ensear 'pue' eso est en cierto modo
definido, al i-d'eatif-ie-ar-el. producto^ -sino en cmo' se le db'e 'nsenar
Sin duda, hay di&ti-ntos cmos, pero - eL p-r-o'bl-ma resi'de en sab'er si
hay diferencias -s^igalfi'cativas entre- uno''y otro.
(ii) ..;Prcis'ar las caracterstioas-de la- funcin de produccan
En la mayora de los casos'-quizs no haya'pro'blemas serios en relacin
con las scalas mnima y', ptima y con la--determinacin de la vida til,
pero s los hay con respecto, a las -economas de 'e'scla,- a la-di-visi-
bilidad y, sobre todo, con respecto a las economas y deseconomas
externas, . . ' ' '
(iii) Expresar losbeneficios y los'insmos en unidades homogneas
Este es un problema general de loa objetivos que no son mercancas, que

/ya se
 - 26 -

ya se discuti, ' Solo precisamos insistir en que esto dificulta la

actualizacin, aun si e;l beneficio es uno solo y se puede medir en
unidades fsicas. Por,ejemplo, cmo comparar las muertes evitadas en
el ao n con las evitadas .el ao (n + 1)?
Muchas de las dificultades sealadas para elegir tcnicas por *
medio de proyectos pueden resolverse a travs :de la investigacin-,
de. modo que slo reflejan- falta de conocimiento emprico o Otros **
derivan de la falta de. conocimiento terico o metodolgico. Sin
embargo, no obstant^ las limitaciones, el :.examen del problema'de la
seleccin de alternativas por medio de la tcnica de proyectos, ayuda
a sistematizar y a tomar decisiones ms racionales.
Las limitaciones de la tcnica del,'proyecto para escoger entre
alternativas tecnolgicas son mayores-que las.mencionadas, debido a
las interrelaciones que existen entre los "distintos objetivos y los
distintos instrumentos y tcnicas disponibles. Debido a esas
interrelaciones, la eficiencia se logra escogiendo no entre pares de
objetivos, sino entre pares de complejos de objetivos; no, por tanto,
entre pares de tcnicas, sino entre pares de complejos instrumentales.
En otras:palabras, la tcnica.de proyectos es til si los objetivos y
los instrumentos pueden considerarse independientes entre s. '
Si hay interrelaciones entre los,objetivos, entre los instrumentos
y entre los objetivos y los instrumentos,, cabe la posibilidad de que se
convierta en un sistema dinmico, que se transforme a lo largo del
tiempo de una manera.predeterminable,. debido a la forma como estn
relacionadas las distintas variables entre s.- La representacin
cuantitativa de un sistema se denomina modelo Expresin de un '
modelo simple es "el crculo vicioso de la pobreza". La pobreza f
envuelve baja tasa de ahorro, la baja tasa de ahorro significa baja
inversin, la baja inversin significa estancamiento econmico en la ^
pobreza.: ..
La presencia de sistemas obliga a elegir los objetivos y los
instrumentos teniendo en cuenta no slo la. Ventaja relativa de cada

/objetivo y
 -27

objetivo y la eficiencia relativa de cada instrumento o tcnica consi-

derados individualmente, sino tambin la forma como funciona el
conjunto o
Si un modelo se define tanto por los objetivos e instrumentos
que conlleva como por la forma como funciona, entonces el problema
de eleccin se plantea en' escogeV entre modelos alternativos. Nueva-
mente, aqu surge la cuestin de precisar un criterio de seleccin,
que slo puede ser un modelo nor-mativo Por ejemplo, un modelo
normativo para el desarrollo econmico podra definirse en trminos
siguientes: mxima tasa de crecimiento con ..mnima desigualdad de
ingresos, sin inflacin, desocupacin ni problemas de balanza de
pagos IJn modelo que 'describe la forna como funciona un sistema,
se denomina analtico Un modelo analtico apropiado debe ser
capaz ;de .servir como instrumento' de-'pronstico, n modelo que repre-
senta la; forma corno un sistema debera funcionar, es n o r m a t i v o L a s
utopas son modelos normativos para el' sistema social considerado en
su integridad, ,, - '
No se puede elaborar cualquier modelo normativo para propsitos
programticos.La condicin sine qua-non que debe cumplir es la
factibilidado Segn s dijo antes', la'factlbilida;d de un objetivo
singular depende ea gran medida de la disponibilidad de instrumentos
y de su efectividad.^-^ .En el caso de' un modislo, la factibilidad
depende de la naturaleza del modelo analtico,' es decir, de la
estructura-y funcionamiento.' ' . . : -.
Un modelo analtico muy simplificado del sistema econmico podra
ser.-el siguiente:'-, .ii -- ' '' '

.. " . -
. , y = a D

D = b X

X = X"

/en qiie
 - ,28 - ..

; en que r .. = t a s a de c r e c i m i e n t o ' d e l producto

c>L ~ tasa de inversin

" -J' - productividad de l a inversin

D =.demanda global

: ; X = exportaciones ^

a = parmetro de poltica

. b = parmetro de poltica

X, = variables exgenas

En d i c h o m o d e l o , s i .a-.y b no v a r a n , bastara saber cul es el

crecimiento probable de X y. .14 c o n d u c t a f u t u r a deX-' p a r a determinar en

cunto crecer el sistema (jpronstico) Por otra parte, si el modelo

es correcto, debe p o d e r explicar cmo c r e c i el ingreso en e l pasado

recurriendo slo a las variables D, y X..

Un modelo que r e p r e s e n t a la f o r m a como d e b e r a funcionar un

sistema, s e denomina n o r m a t i v o , Por ejemplo,. s i el modelo analtico

anterior da un c r e c i m i e n ; o r ;= 0<.02, y esto, s e - c o n s i d e r a muy b a j o , se

podra construir otro; modeiLp- que! d,iera e l cambio deseado, ya s e a modi-

ficando ''a'^, rodiiican;do- ''b'',i b amboso: X y/.;/no s e p o d r a n modificar

si soa eKgaaoBi: , I n c l u s o se. p o d r a disear o t r o - modelo en que D

no f u e r a d e p e n d i e n t e de X n i de D . Hay t r e s , p r o b l e m a s principales'

que s e computan en l a elaboracin de m o d e l o s p a r a una a c t i v i d a d o

sistema.,

(i) Hay que d e f i n i r la actividad En l a sociedad todo est

unido con t o d o , pero v a r a la f u e r z a de l o s eslabones que f

unen l a s distintas variables Por e s o s e puede h a b l a r con

p r o ] 3 e d a d de un s i s t e m a econmico, de un s i s t e m a poltico f

y de un s i s t e m a cultural, no o b s t a n t e que e x i s t e n relaciones

entre e l l o s ,

/Los sistemas
 - 29 -

;\ Los sistemas se definen en t r m i n o s , d e la natur,ale.3a del

p-roducto p r i n c i p a l que. g e n e r a n p a r a e l resto de la

spciedado Usando e l mismo p r i n c i p i o se puede decir que

un s i s t e m a especfico est formado p o r las organizaciones

cuya t a r e a , p r i n c i p a l es p r o d u c i r para el resto de la

sociedad algn producto del sistema a l cual pertenecen

(ii) Hay que i d e n t i f i c a r l a s variables pertinentes del sistema,

e.lgunas de l a s cuales son i n t e r n a s , mientras otras

reflejan las relaciones del s i s t e m a con o t r o s sistemas

sociales. . . . ,
^(iii) Hay .que p r e c i s a r las relaciones existentes entre las

variables

Ija .niturs.lez,a de l o s . p r o b l e m a s ms g e n e r a l e s ^ue e s t n ehvuetos

en l a elaboracin de un m o d e l a p e - d ' - i l u s t r a r s e ' p e n s a n d o en el- s i s t e m a

..educacional ;escolaro- . ^ v . .

..... --Las yaria.bles que. h a y que t-omair. .en, c u e n t a para- e l a b o r a r dicho

modelo son principalmente:

. ...-(i) ,los roles '

(ii) los o b j e t i v o s , e;X.tern:Os (producci-B.-) .5'' lo's: o b j e t i v o s

internos-(mantenimiento del.istema^)

(iii) las tcnicas, y

(iv) las restricciones con que o p e r a e l sistema, que son:

(a).!la:-capacidad i h s - t l d a -de p r o d u c c i n y (b) los

ii::puestos p o r los dems s i s t e m a s .y s u b s i s t e m a s sociales

. /Roles Objetivos
 - -30 -

Roles Objetivos Tcnicas

Alumno Produc de egresados Para produco egresados
Maestro. Manten, del sistema Para manteno el sister;;a
Poltico Jerarquizacin
Administrador Integracin
Investigador Conocimientos
Evaluador Evaluacin
Adaptacin

En los modelos d programacin que se usan normalmente, las

variables se refieren a alumnos y maestros, entre los roles, al de
la produccin, entre los objetivos, aspectos parciales de la tcnica
y las restricciones tales como capacidad instalada y demanda de
produccin. Generalmente, se procede en esa forma porque son las
variables que pueden ser cuantificads
Como consecuencig. de dicha limitacin en las variables escogidas,
resulta difcil disear una-estrategia para pasar del modelo analtico
al normativo
La tcnica de eleccin, por el enfoque de modelos, no excluye el
uso de la tcnica de -proyctos, porque-es difcil que un modelo sea
tan detallado como para incluir todo tipo de" alternativa en toda su
complejidad ..

51 Problema de la Justicia Distributiva

Supngase'que se produce solamente una cantidad x de O y que hay

dos individuos A y B cuyas necesidades conjuntas de O son mayores que x,
Cunto se le debe dar a A y cunto a B? El mismo problema puede
tambin plantearse as:
Siendo O v.n esfuerzo o sacrificio al cual deben contribuir A y B,
cunto debe solicitarse de A y cunto de B?
Para resolver el primer problema hay en economa, en general, dos
criterios: de eficiencia y de justicia distributiva propiamente tal.

/La norma
 -

La norma de e f i c i e n c i a envuelve considerar ladistribucindel

ingreso como insti-umento p a r a l o g r a r ' u n ' o b j e t i v o Por ejemplo,
si se c o n s i d e i ' a que l a m a x i m i z a c i n de l a tasa de c r e c i m i e n t o del
ingreso nacional es e l objetivo principal^de una s o c i e d a d , es
posible determinal' cul es l a distribucin del ingreso que es
compatible o qv.e es ms e f i c i e n t para logar el c r e c i m i e n t o . .
mximop ^ E s a d i s t r i b u c i n no.es necesariamente ms i g u a l i t a r i a Ique
la de l a cual se part.^ . Por el contrario, en a l g u n o s - c a s o s , puede
s e r ms . e , s i g u a l . . ... : ' '

Proposiciones talei? como: . ' ' h a y ' q u e d a r mayor i n g r e s o a los pobres

para que se expanda e l - , r a e r o a q " o ha;y-.que. dar; mayor ingreso a los
p o b r e s porque disminuye :el ahorra" estn-.basadas n c r i t e r i o s de
eficiencia social .. . ' :

La t e o r a ec-onoBiic-^ de la.- c o m p e t e n c i a . p e r f e c t a e n v u e l v e un
mecanismo que conduce a-.una- d i s t r i b u c i n ,del ingreso en conformidad
con - c r a t e r i o s de efdcienp^iao En e f e c t o , -segn d i c h a teora,- cada
individuo, r e c i b e uaa porcjLn, d e l p.roducto que es igual a l -valor de
lo que. c - o n t r i b u y e , ya sea,-por- medio de s u . p r o p i o trabajo, ya s e a en
forma de s e r v i c i o s d e r i v a d o s - de -.los b i e n e s -que p o s e e . Si hay muchas'
diferencias entre distintos, individuos con.-respecto, a l o que
reciben, , se debe a' qu'e hay. muchas d i f e r e n c i a s en l o que contribuyen-
Dados, l o s supuestos-.de la. t e o r a , Be pue.de- d e m o s t r a r que' conduce'a:' '
l a raa.xi.mizaci.n., d,-el p r o d u c t o : ' - ' . . -
L a t e o r a econmica d e l b i e n e s . t a r -tambin r e c u r r e , a'un.'criterio
de e f i c i e n c i a p a r a anal-i z a r el. p r o b l e m a de l a distribucin.'-del ingreso,
p e r O;, .usa .como v a r i a b l e - de. m a x i m i z a c i n - n o el producto sino el-bienestar
social Hay a q u do.s e s c u e l a s , 'Dna a f i r m a que- l a s comparaciones
.interpersonales son;-p.osibles y la otra sostiene que no Si fueran
posibles y adgms se p u d i e r a - e s t a b l e c e r una r e l a c i n entre ingreso y
bienestar, se . p o d r a , p r e c i s a r cual es l a distribucin ptima,--es
decir, la que p r o d u c e el mximo de b i e n e s t a r La o t r a escuela '"

/sostiene que
 - 32 - -

sostiene que l a comparacin i n t e r p e r s o n a l es imposible y, por tanto,

no hay n a d a que d e c i r sobre la distribucin desde el punto de vista

del bienestar.

Desde el prnto de v i s t a de l a justicia distributiva propiamente

tal, se han recomendado dos c r i t e r i o s : (i) a cada cual segn su '

contribucin y (ii) a cada cual segn sus necesidades.

La t e o r a derivada de l o s supuestos de c o m p e t e n c i a p e r f e c t a , si

bien juzga la distribucin desde el-punto de v i s t a de l a eficiencia,

s e b a s a adems en e l juicio valorativo que a c a d a c u a l le debe

corresponder segn su c o n t r i b u c i n , ' y a s e a que' s t a -est constituida

por su p r o p i o trabajo o por la d"los'bienes que p o s e e . La ventaja

de e s t a teora reside en que" e l criterio d e f i c i e n c i a y el juicio de

valor dan e l mismo resultado.

La t e o r a marx'ista de l' d i s t r i b u c i n acepta la premisa valorativa

de l a teora clsica, pero niga que l o s b'ines contribuyan a la

formacin del valor y por tanto niega que l o s propietarios contribuyan.

Si no c o n t r i b u y e n , no deben r e c i b i r nada. Ch e s t o r e s u e l v e n el

p r o b l e m a de l a distribucin-entre los trabajadores y los capitalistas,

pero no e l de l a distribucin ent los trabajadores.

Para r e s o l v e r e l .prbleia bndonan l criterio de distribuir

segn l a contribucin y proponen distribuir segn l a necesidad. -

Con e s t o se a c e r c a n a la teora del bienestar y confrontan los mismos

problemas de cno m e d i r las necesidades y de qu h a c e r si la suma

de l a s necesidades excede la capacidad de satisfacerlas.

En c u a n t o a l distribucin d l a s cargas, t a m b i n se le puede
analizar desde el p u n t o de v i s t a de l a eficiencia y de l a justicia
propiamente ta.l. La t e o r a de l a competencia perfecta supone que es f

justo
que c a d a c u a l contribuya lo que d e s e e contribuir, pero el hecho I
de que s e le remunere segn l o que c o n t r i b u y e estimular a todos a
contribuir al
p o r c a d a c u a l . iiaximo dada l a relacin entre ocio y trabajo preferida

/La teora
 - 33-

La t e o r a m a r x i s t a propone que -d- 'cada c u a l debe exigirse segn

su c a p a c i d a d , p e r o no e x p l i c a cmo s e d e t e r m i n a esa capacidad ni qu

ocurre si la sv.aa de c a p a f e i d a k e s xce-d-d- necesario, vis, cmo

distribuir el ocio' ' ' ""

En e l hecho, tanto e U n s i s t e m a capitalista como en uno socia-

lista,' la distribucin d ' i o i s ' b e n e f i c i o s ' econmicos se efecta tanto

con c r i t e r i o s de e f i c i e n c i a cmo de j u s t i c i a La a p l i c a c i n rigurosa

del criterio de e f i c i e i i c i econmica u i c a m n t , conduce a graves

injusticias. La a p l i c a c i n de un c r i t e r i o solo de j u s t i c i a puede

conducir a serias ineficiecias Los v e r d a d e r o s problemas son por

tanto (i) cmo m e z c l a r ambos y ( i i ) qu mecanismos u s a r para hacer

la distribucin, pues ellos pueden f e c t a r ' l a justicia o la eficiencia

(vis la caridad)

Ambos c r i t e r i o s pueden s e r ' t a m b i n utilizados para la distribucin

de b e n e f i c i o s no p e c u n i a r i o s tales cmo l a salud y la educacin, si

bien en ambos ''casos h a b r a que j i r e c i s a r qu f u n c i n se pretende

maximizar paxa'emprar el criterio de e f i c i e n c i a En s a l u d , por

ejemplo,' s i lo qUe 'se q u i e r e - " m a x i m i z a r es el nmero de muertes

evitadas,- la dis'tribucin de l o s b e n e f i c i o s de l a salud favorece a

los nios frsnt's a ios adultos y a l a poblacin urbana frente a la

rural e i n c l u s o p o d r s -conducir a l a ' d e s a t ' e n c i n 'completa de los

rurales y de l o s ' f e d u l t s Como'estb'no parece sensato, hay que

poner una ^ e s t r i c c n valorativa

Desd'el p u n t o -de vis-fca d Ib. s b c i e d a d ' como un t o d o un criterio

de e f i c i e n c i a p a r a l a distribucin l o s ' b e n e f i c i o s , podra nueva-

mente s e r la adaptacin al cambio con un mnimo d e " c o s t o social

Este criterio implica, en c u a n t o a' l a distribucin del ingreso

econmico, la f i j a c i n de un i n g r e s o mnimo y m u t a t i s mutandi la de

uno mximo

/El Proceso
I
 - 3h -

El Proceso de P l a n i f i c a c i n N a c i o n a l

.Centros de d e c i s i n y flujos de informacin

En l a primera parte de e s t a s conferencias se d,is,cutieron los

problemas de l a p l a n i f i c a c i n En e s t a segunda, p a r t e se d i s c u t e la f

planificacin como un p r o c e s o , Nos r e f e r i m o s a -la planificacin

nacional porque sta es l a que nos interesa ^

Planificacin nacional se . r e f i e r e a la elaboracin de metas y

seleccin de i n s t r u m e n t o s sobre cuestiones que a f e c t a n a l a vida

colectiva de luia. n a c i n y , por tanto, el gobierno juega en e l l a un

papel principal. , .

El enfoque que s e a d o p t a en e s t a s notas es e l de l a planificacin

global, es d e c i r , el de que se aplique la tcnica programtica a todas

las actividades de t i p o nacional en l a s cuales tiene alguna participacin

el gobierno. La l g i c a de e s t e enfoque.reside: (a) en l a interdepen-

dencia de l a s distintas actividades y (b) en l a . h i p t e s i s de. l o s

desajustes intersectoriales de l a s sociedades en transicin.

El enfoque supone, adems, que hay un p r o c e s o especfico en la

toma de d e c i s i o n e s y hay una o r g a n i z a c i n administrativa tal que

permita que e l proceso tenga l u g a r en l a forma postulada.

En c u a n t o a la organizacin administrativa,, s e .supone, q u e : (i) que

es jerrquica por actividades o funciones, es decir,, p.e., que-todas

las subactividades relacionadas con l a . a g r i c u l t u r a - p e r t e n e c e n a un

sistema con una a u t o r i d a d mxima; (ii) que e x i s t e un c e n t r o nacional

de d e c i s i o n e s mximo ( c o n s t i t u i d o por el E j e c u t i v o y el Parlamento,

o cualquiera otra organizacin que cumpla i g u a l e s funciones) y los

respectivos centros de d e c i s i n por actividades o .sectores, y ( i i i ) .que

existan centros elaborados de a l t e r n a t i v a s de p o l t i c a al nivel nacional

y sectorial (oficinas de p l a n i f i c a c i n ) . ^

El proceso de elaboracin de a l t e r n a t i v a s se concibe del siguiente

modo:

/(i) La O f i c i n a
 - 35 - -

(i) La O f i c i n a C e n t r a l de P l a n i f i c a c i n elabora un diagns-

tico global que s i r v e de b a s e a la autoridad nacional

para fijar un c o n j u n t o de o b j e t i v o s preliminares

(ii) En b a s e a los objetivos fijados'por la autoridad, la

OCP e l a b o r a ..un p r o g r a m a g l o b a l de m e t a s , especificando

las restricciones en t r m i n o s de r e c u r s o s y estableciendo

asignaciones preliminares de r e c u r s o s por sectores

(iii) En b a s e al programa global de metas y l a s asignaciones

preliminares de r e c u r s o s por sectores, cada oficina

sectorial de p r o g r a m a c i n elabora- planes alternativos

para el sector que l e corresponde Estos planes son:

(a) el que c o r r e s p o n d e a la asignacin preliminar

s e a l a d a por l a OCP; (b) una l i s t a de s u b a c t i v i d a d e s o

proyectos:que se suprimira 6pospondra si la asignacin

preliniinar\resultara sobreestimada y ( c ) una l i s t a de

subactividades o proyectos que s e r e a l i z a r a si la

asignacin preliminar resulta subestimada,

(iv) Cada p l a n sectorial contiene:

(a) el diagnstico del sector,

(b) las metas que s e p r o p o n e alcanzar" y l o s instrumentos

que s e p r o p o n e utilizar.

(c) los proyectos de i n v e r s i n que hay que emprender

(d) las modificaciones'reglamentarias y legales que

hay que r e a l i z a r
(e) las modificaciones administrativas recomendadas

Adems i n d i c a : (a) cmo' se distribuye la responsabi-

lidad, es d e c i r , quin'hace qu y ( b ) l itinerario

de realizacin

(v) Los planes sectoriales son c o o r d i n a d o s en l a OCP

Coordinar quiere decir verificar que:

(a) las metas c o r r e s p o n d e n a las establecidas por la

autoridad;

/(b) las metas

 - 36 ^ -

( b ) : . l a s metas; son f a c t i b l e s , dadas ias-'-restricciones

, existentes; . ' ' '

-.(ci). l a s . metas son c o m p a t i b l e s - i n t r a . f e - i n t e r s e c t o r i a l m e n t e ;

, (fii) l o s ; i n s t r u m e n t o s son l o s i m s ' e f d c i e h t e s : y

o.-. ,:. , (a) IQ.S'instrumentos son c o m p a t i b l e s intra e intersec-

.
.. . . . . . . .
trialfflente-o . . . . ^ ^

(vi) Pa.ra que s e a - p o s i b l e realizar ia'cjOrdinacin, es indis-

pes.sable aaegurai" que: ( a ) s e r e s p e t a un i t i n e r a r i o de

f l u j o de l a informacin'desde l a OGP a l a s OSP y vice-

versa los procedimientos paral elaboracin de

los planes sectoriales y l a s f o r m a s de p r e s e n t a c i n de

. s t o s s o n homogneos.' :. '..;

( . v i i ) La.OCP p r e p a r a l a s - a l t-r n a t i v a s de ..plan, -en'-base a los

jplanes sectoriales'aoordinados y los'discut con la

autoridad n a c i o n a l ^ de l a . d i s c u s i ' l i r e s u l t a p o s i b l e -

m.j5,t:e un camb.io e^n i .:ordenaci'rt ' p r l i m i n a r de los

o b l e - t i v o s , ,1a-ideciain de ;escoge-r &i'guris'd l a s alter-

nativas presentada''.o. l a ecesidad de e l a b o r a r una nueva,

(viii) L a s OSP p r o c e d e n i - d e n t r o d'e su s e c t o r del mismo modo que

l a OCP cpft.tod;a:- el" s i s t e m a HabrSi p r dentro

del Ministerio de O b r a s " ' P b l i c a s - , ' una o f i c i n a de plani-

fica.cin..^el transporte', tra^ de c o t s t r u c c i n de edificios,

etc., cuyos programas s u b s e c t o r i a l e s ' e e l a b o r a n dentro

del marco p r e p a r a d o p o r l a O f i c i n a S e c t o r i a l y que sern

coordinados por ella.

Una v e z escogida.una;alternativa por l a A u t o r i d a d C e n t r a l , sta

se t r a n s f o r m a en e l P l a n de l a N a c i n que ha de e j e c u t a r s e La r e s p o n - ^

sabilidad de l a ejecucin recae en l a s organizaciones respectivas,

f
pero, dentro de e l l a s , ' las oficinas de p l a n i f i c a c i n no participan

en l a ejecucin. Sus f u n c i o n e s s o n de a n l i s i s , investigacin y

evaluacin, p e r o no de e j e c u c i n , - . No. o b s t a n t e , sor l a s autoridades

/encargadas de
 - 37 -

encargadas de l a ejecucin l a s que deben s e r tambin responsables

de l a elaboracin del plan. El divorcio de e s t a s dos funciones

conduce a l divorcio entre lo que se p l a n i f i c a . y lo que se ejecuta.

La e j e c u c i n del plan debe estar s u j e t a a un c o n t r o l perodico

que p e r m i t a (i) verificar si se estn cumpliendo l a s metas propuestas

o en qu medida y ( i i ) si no s e estn cumpliendo, averiguar por qu

motivos. .Dependiendo.de la n a t u r a l e z a , de s t o , se p r o c e d e r a

modifipar l a s metas o a tomar, m e d i d a s que a s e g u r e n su cumplimiento.

Mientras el plan est eri e j e c u c i n , las oficinas de planificacin

continan elaborando el plan del perodo, s i g u i e n t e , repitiendo todo

el proceso sealado antes, pero toffliando en c u e n t a . l a medida- en que

se l o g r cumplir el plan a n t e r i o r . . Esto, se- puede r e a l i z a r elaborando

cada ao un nuevo plan, digamos de 5 a o s , a g r e g a n d o un nuevo ao

al anterior a : .

Las Etapas de Planificacin

ETAPA El- d i a g n s t i c o

De. l a s p r o p o s i c i o n e s expuestas, antes se desprende qu'e hay .varias

etapas en e l proceso programtico. -Estas etapas son:

i) Diagnstico .

ii) Programacin propiamente tal

iii) Ejecucin y cpntrol

iv) Evalus-cin y, r e v i s i n

Elaborar un d i a g n s t i c o consiste en p r e c i s a r la'naturaleza y

m a g n i t u d de l o s problemas que a f e c t a n a l a actividad que s e examina.

La e l a b o r a c i n envuelve:

i) Describir el estado de l a actividad en t r m i n o s de:

a. los resultados que e s t produciendo;

bo los instrumentos que e s t u t i l i z a n d o , y

c. el medio en que e s t operando, tanto el fsico como el

cultural,

/ii) Describir - en
 - 38 -

() Describir - n l posible cuantitativmte - las relaciones

entre los resultados por un lado, y los instrumentos y l
medio, por l otro
(ii) Projctr (proiosticaf) el desenvolvimiento de la actividad
suponiendo que no is modifican los instrumentos ni las
'ffmas cmo se los usn dufante l perodo de previsin,
(iv)' Evaluar la situacin actual' y pronosticada de la actividad
'pr cipraci con l idelo normativo de la actividad,
(v) Explicai" por qu la situacin actual y pronosticada difiere
de'la normativa, cuaiib 'asi crf Esto es, en otrs '
palabras, la idhtifibaori'de cEusks del estado d
situacin, que, en grft-'medict, 'Se deriva del modelo '
analtico constituido jior las' tps ()' a Cii)
Los principales problemas envueltos en la descripcin d es'tad
de la actividad son los^siguientes:
i) Decidir cul Ss'laT"informacin"'primar se precisa. En
otras palabras, qu conocimiento mnirrio'es -necesario, te-ner ,
de una actividad para hacer un diagnstico?
ii) '. Decidir' el pr'od' qu 'c'oVn'e 'arializr Para actividades
que cambian poo,' pd ser s'fio''n^^^^ el estado ' ' '
de la actividad en un ao reciente, pero'1'se-qere
examine.^ el efecto dinmic'o''h'y' 'q'u t o m f * m s
largo. En economa se precisa no menos' de ' 10'V''s-
iii) Decidir los logros especficos'al-rdedor-- d 'ios 'cuales se
concentrar el anlisis y recles^^^ioiar' lag /informaciones
sobre recursos -;en instrumentos- y^/tecp-'c^s:-asignables a
cada logro especfico.
Los problemas principales que plantea la cuantificacjn de' las
relaciones entre los logros y los instrumentos y el medio son los
siguientes: ,

^' ' /i) Identificar las

 - 39- -

i) Identificar las variables estratgicas del sistema, es

decir, aquellas que ejercen una mayor influencia sobre
los logros y que son sensibles a la accin consciente
del hombre, es decir, son sensibles a las decisiones de
poltica. '
ii) Identificar los factores que afecta a esas variables'
estratgicas y determinar de qu modo las afectan.
Los principales problemas que plantea la prognosis son:
i) Identificacin de las variables exgenas y descripcin
de la forma como influyen en l- situacin
ii) Determinacin de criterios qu permitan proyectar la
conducta de las variables exgena:s =
Los princi-oales problemas que plantea la evaluacin son:
i) Determinar culeS'Son los logros factibles en un plazo
dado, conocidas las restricciones tanto instrumentos
como de constelaciones de poder
ii) Deterniiiiar los instrumentos requeridos para, pasar de la
situacin analtica a la normativa
iii). Concebir la estrategia y la tctica para pasar de una
situacin a otra

8l
ETAPA 2 : E_1 ;orpceso de programacin - La programacin propiamente tal

"Es la etapa en la cual se precisan las acciones a realizar para

conseguir que el estado real de la situacin se aproxime al estado
normativo Envuelve:
io Deter:.-!inar la medida en que se pretende esa aproximacin,
es decir, fijar objetivos realistas y compatibles,
ii. Fijar el lapso en que se lograrn las metas, y
iii. Seleccionar los instrumentos que se precisan para obtenerlas

Los plazos se establecen, por lo general, de ^ a 6 aos Esto

aunque convencional, obedece a la dificultad de preveer a plazos

/ms largos,
ms largos, y tarabin. a. la longitud del p.erlodo de maduracin de
algunas inversiones..J;Sin embargo, se suelen considerar plazos
mucho ms largos.. combL-complementos de los medianos, cuyo anlisis
puede influir en la orientacin.de.las decisiones a.mediano plazo
(los planes envolventes) Tambin se consideran plazos ms largos
para algunas, actlvida-deS; OS, construccin, de acueductos y-alcan-
tarillados = . , .
En principio.: 3:iay dos enfoques para elaborar las metas dentro
del perodo pro.gramtico: ." . ~ , . .
i. Se elabore, uii conjunto de, metas qu se . considera aprioris-
ticamente realista. y compatibles, y;: se computan los instru-
mentos necesariosr para .lograrlSi.
iio Se -coiironta o estima la cuanta.-y-tipt) de instruhiento de
, que se xodr.'disponerc y,:-s asignan a las distintas acti-
procuranoivmaxifflizar ,; pero' atendiendo a las rela-
ciones de complementari0dad.^ ; : '
Eni la prcitica:,no se.:^plantea la disyuti.va sealada, pues se
procede por aproximaciones, sucesivas: .. .> . : .
i. 'En base; al- diagnstico, se podr determinar la' diferncia
entre lo actual y lo normativo y se,podr;determinar qu
es posible alcanzar con los recursos que estn actualmente
en uso, iro-emplendolos con ftlayo.F"pr^
ii. Por encima de.los valores alcanzables con mejor asignacin
y empleo de los recursos, las metas se pueden,precisar en
base a, Primero: una provisin de los recursos posibles
con que podra contar el sector (proyeccin de los ingresos
del gobierno y cuota fija para la salud, por ejemplo); rN
Segundo: una evaluacin de las ventajas de dedicar ms
recursos al sector, con rela.cin a otros sectores, y
Tercero: una evaluacin de las dificultades tcnicas,
polticas y administrativas con que puedan tropezar metas
optimistas.
/El punto
 - - -

El punto (li) anterior indica que hay que fijar un orden de

prelacin .o prioridad.a cada una de las actividades. El criterio
principal de prioridad es el de m.aximizar el producto de la acti-
vidad por unidad de instrumento empleado, o,-lo que es lo mismo,
minimizar.la cantidad de instrumento utilizado por unidad de
producto.
Hay actividades que no estn sujetas a la discrecin, y deben
realizarse en alguna medida. En consecuencia, hay siempre una
canasta de.actividades de primera prioridad. Los problemas de
prioridad se presentan por encima del nivel mencionado.
Si una. e.ctividad se compone de varias sub-actividades, el
problema de las prioridades se presenta en dos planos:
io Qu preferencia fijar a cada una de las sub-actividades, y
iio Qu instrumentos escoger dentro de cada actividad para
cumplir las metas fijadas.
Las cuestiones anotadas en el prrafo.anterior tienen su
equivalencia en el diagnstico y son las siguientes:
Para (i): Estn correctamente asignados los instrumentos por
subactividades?
Para (ii): Se estn empleando bien los instrumentos en cada
subactividad? Y se estn empleando los mejores
instrumentos posibles?
Si las subactividades de cada- sector son horaogeneizables y
adems se conocen: (a) los niveles mnimos de las subactividades
esenciales y (b) las relaciones de complementariedad,el problema de
la asignacin de instrumentos por sectores se realiza dando mayor
prioridad a aquella subactividad dentro del sector donde se obtenga
mayor producto por unidad de instrumento. Igualmente, de los instru-
mentos disponibles se emplear en cada subactividad aquel que minimice
el insumo de instrumento por unidad de producto de la actividad.
En los casos en que una actividad contenga grupos de subactividades

/no homogeneizables5
 - hz -

no homgeneisables, habr que escop;er la- combinacin d actividades

con criterios ^ pragmticos y concentrar lo esfuer'zbs en la minimi-
zacin de instrumentos dentro de cada subactividd.' -
Dentro dl perodo programtico, lais ^mt"se- fijan para cada
ao. Esta operacin se llama-proyeccin., Se proyectan' tmbin los
valores que se espera que adquieran cada ao las variables exgnas
del sistema. 'Por contraposicin d las anteriores qu se llaman
proyecciones de.intencin, sta ulfim&'se llama de probabilidad.
El nmero deanetas que se proyecte, s decir, el detalle,
vara dentro del.perodo programtico. 'Es mximo para el prximo
ao y v disminuyendo. Para el ltimo^o-del perodo slo se
proyectan las metas principatles. '
De t.^dos modos, se plantea un prOblerria de rbita. Para alcanzar
una meta. X n el ao S, se puede hacer: progresar a tasas anuales
constantes, a tasas pequeas al comienz y aceleradas despus.
Influir mucho en la . quev se^'escoja la proyeccin de instrumentos
disponibles, la economi.de: Iss operaciones'-y la naturaleza de los '
obs-tculos que se opongan ai la.'.crealiaacin' de las metas, " 'ha. fijacin
de las metas debe hacerse de manera o p e f c i n a l s decir, de modo
que las acciones, correapon-dientes puedan ser claramente trazadas a
la responsabilidad de .una unidad ejecvitiva .'o administrativa. En
los casos en que es imposible porque san varias las unidades
ejecutivas que deban participar,, habr qu asegurar la coOrdinain
entre- ellas. La operacionalidad exige' adems qu'las metas" se
establezcan por'unidades geogrficas limitadas.
El tipo y cuanta de los instrumentos a utilizar se especifican
en detalle slO' para el primer ao del plan. Para los aos siguientes
slo se requieren- estimaciones globales, excepto en aquellas acti-
vidades que draandan inversiones de larga maduracin^ Hay dos
razones para hacer innecesario un cmputo detallado de instrumentos
para cada ao del plan.
/(a) Las previsiones
 - -

(a) Las "tjreVisiones en que se basan las metas no pueden ser

cien por ciento.correctas y hay que revisarlas, y-
(b) 1,0 que haya que hacer el ao dos depender en medida
importante del .grado en que se cumplan las metas del
ao uno.
Debido a cue el programador no es tribunal de ltima instancia,
deber preparar Ketas e instrumentos alternativos a la consideracin
de la autoridad poltica^- Estas alternativas se preparan como
planes esquenticos. Sol se refina una ve3 que se adopta una'
decisin poltica : , '

ETAPA 3 : La dis cusion y decisin

Todo proceso de programacin exige la participacin de un

nmero de personas, -relacionadas entre si por una jerarqua.. En
una democracia representativa la jerarqua va desde el parlamento
hasta la ms laurnilde entidad ejecutiva. A distintos niveles jerr-
quicos les corresponde cumplir distintas funciones dentro del
proceso prograsitico, ...
En la cs'iide de la pirmide 'de jerarquas estn el parlamento
y las ms altas a/'toridades del Poder Ejecutivo Las funciones
que cumplen so:i poltica.s en el primer caso y poltico-administra-
tivas en el se^^undOo . "
La esencia de la funcin poltica s la de lograr acuerdo
respecto a lneas generales de accin En una situacin ideal, las
autoridades polticas estableceran las lneas generales d accin
en base a un iag-nstico que necesariamente tendra que originarse
en el Ejecutivo El diagnstico cubrir todas y cada una de las
actividades en que opera el sector pblico Sin embargo, por lo
comn, no ocurre as, pues la actividad pblica no es programada y,
en los casos en que lo es, la autoridad, poltica - Parlamento

/Las oficinas
 -

Las oficinas sectoriales de programacin debrh discutir- el

diagnstico con la autoridad poltica respectiva y^ la Oficina
Central, y sta, e base a los diagnsticos coordinados sectoriles,
discutir con el Presidente de la Repblica y su Ministerio, para
que dicten las lneas generales de accin (suponiendo' que no es
posible llevar la discusin hasta el Parlamento)o
La tarea de diagnosticai"; s completamente tcnica y requiere '
devocin O tiempb-.cdiplto' ' Pol^-e e- preciso, que hayan oficinas:
sectoriales de x5rogl"^ma-inv La t&r.'-de fijr'l objetivos es, -en ;
cambio, poltica. La confusin entre la naturaleza del diagnstico
y la poltica de la fijacin de objetivos ha constituido el fracaso
de muchos intentos de programar (por-'-ej-emplo estblecimientos de '
juntas con representantes'de intereses opuestos, para elaborar
programas) o 'Dependiendo de. la' complejidad del sector-, -la Oficina '
Sectorial, de Programacin elaborar su-'-' diagnstico en ^base a los
que preparan entidades menores cuyk jurisdiccin se establece
funcional o regionalmente -^w.'^::,;. ,. :
Si se da ol caso mencionado en el prrafo anterior, las respon-
sabilidades 'principales de las oficinal sctorial's centrales de
programacin son las sigientes: ' ;'
a= ' " elaborar la metodologa a 6>i debern ceirse las unidades
menores para elaborar el diagnstico;
bo proveer la informacin <|e : no pueda'ser elaborada por las
unidades n^ore.s; \ ' -'' '
Co elaborar el diagns'tico'de aquellas aoti'vidades de caractei
nacional que quedan'fuera del alcance d jurisdicciones
menores; . i /, . . ^ .
do elaborar el dignstico'-'iectorial para toda la nacin',' '
I
coordinsjado-y valundo los diagnsticos de le unidades " '
menores, y estbiciendo las relions entre el ctr
y los d.ems sectores.

/Para la
 - if5 -

Para la coordinacin de un sector con otro habr'una oficina

central de prograraacino Sus funciones con respecto a las oficinas
sectoriales sern semejantes a las de stas ltimas con respecto a
las unidades ienores..
Los diagnsticos sectoriales, coordinados y combinados,
constituyen el diagnstico nacional que sirve de base de discusin
al nivel de las aiitoridades polticas Estas deben cumplir las
siguientes tareas: (a) Sealar la importancia que le asigne a
los distintos problemas (ms educacin que vivienda, o ms industria
que agricultura, etc), con lo cual sealan un orden preliminar de
prioridades.; (b) el tipo de instrumento que puede ser empleado y
cul no (expropiarein, por ejemplo), y (c) quin debe hacer qu,
es decir, las lineas principales de responsabilidad ejecutiva,
incluso qu tareas sern de responsabilidad exclusiva del sector
pblico y del -privado
U n a vez aprobadas las directrices polticas, en base al
diagnstico, los organismos de programacin elaborarn los planes
alternativos Cada sector elabora un plan preliminar que incluye
varias alterr./civaSo Este plan preliminar sirve de base para la
discusin al iiirel ejecutivo superior con el objeto de precisar:
(a) las ventajas tcnicas y polticas de cada alternativa (incluso
la relacin de beneficio-costo); (b) los problemas de implemen-
tacin que planteen y (c) el orden de prioridades en el tiempo
Aprobado el sistema preliminar de prioridades, las oficinas
de programacin ela.boran el plan de detalle, que ser presentado al
Parlamento para la aprobacin definitiva
Debe tenerse muy presente qe las oficinas programadoras debern
elaborar el plan en el ms ntimo contacto con las oficinas ejecutivas.
En lo posible deben procurar que sean stas las que elaboren los
planes con la ^r.a y ayuda tcnica de los programadores.

/La discusin
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La is.cus.i6ii':,fi:n,al, tanto . eti. el nivel ejecutivo superior como

en el Parlamento., debe .realizarse . en base a, unidades pr o gramticas o-
Por ejemplo, si una escuela es una unidad programtica que contiene-
edificio, equipo, personal, etc., debe decirse si se establece o no,
pero no aceptarse, o rechazarse por partes. De lo c o n t r a r i o e l
prograr,ia pierde eficacia. . ..

ETAPA La Ejecucin

ejecucin es el proceso por el cual se pone en marcha el plan.

Los principales .problemas que plantea son: ; >\
a. Irifoi-aacin jr comunicacin, que le. permita-a cada cual
saber, lo que le corresponde hacer, cmo y cundo,
bo SiAcroriisacin, que aseg:Ure que, la accin .de A necesaria
para que acte tenga lugar en .el momento y lugar apropiados,
y
c. normas de responsabil-idad,. que fi jen las sanciones y remu-
neraciones. . :

ETAPA La Bvaltiacin ''

La. evaluacin es/ el- pro^ces-o de.: ortica. por -medio del cual se' '
determina si los objetivos estipulados fueron o.hb conseguidos-y--
en caso negativo, por. qu . ' . .::.;'.'-
Esto plastea..,.los siguientes problemas principales:
a. Establecimiento de una unidad evaluadora objetiva (polti-
camente independiente). . . ^
b. Establecimiento de mtodos de evaluacin, y
c. Informacin y comunicacin entre las unidades ejecutivas y
. . . los evaluadores, .r .

/CUADRO ESQUEMATICO
 - if? -

CUADRO ESQUEMATICO DE RESUMEN

Problemas Normas de conducta Condiciones para Proceso de

racional frente al aplicar las nor- operacin
problema mas de conducta

Objetivos 1o Maximizacin si 1o Con respecto 1 o Diagnstic

mltiples los recursos son a los objetivos a Descripci.
y recursos dadoso
a Denominacin
escasoso
2p Minimizacin si o identificacin. bo Explicaci,
las metas son dadas.
bo Mesura Co Evaluacin

Co Homogeneiza- 2o Programaci
cin o sectori_a propiamente t,
lizacin
a Prioridade.
d Interrela- de los objeti
cin VOSo

e= Niveles de
bo Seleccin
referencia (ge_o
de instrumen-
grfica y tem-""
toSo
poral)o
3o Discusin
fo RealisraOo
decisiono
a o Con respecto
^o Ejecucin,
a instrumentoso

a Denominacin^ 3o Evaluacin

bo Mensura

Co lomogeneiza-
cin

do Interrelacino

eo Eficiencia