2016 Pensamiento Propio La Consolidacion de La Democracia en AL PDF

PENSAMIENTO
PROPIO
PUBLICACION TRILINGE DE CIENCIAS SOCIALES DE
AMERICA LATINA Y EL CARIBE
La consolidacin de la democracia en los espacios regionales.

Miradas cruzadas: Amrica Latina y Europa
Editora invitada: Elena Tarditi
Colaboradores:
Brigitte Weiffen, Jorge Heine, Lincoln Bizzozero, Ana Mara Moure,
Marcelo Mondelli, Miguel ngel Contreras Natera, Pa Riggirozzi,
Jean Grugel, Cecilia Alemany y Bruno Theodoro Luciano
43
ENERO-JUNIO 2016 / AO 21
PENSAMIENTO PROPIO es una publica- El Comit Editorial de Pensamiento
cin de anlisis socioeconmico y poltico. Propio invita a todas las personas intere-
sadas a enviar sus aportes a este foro de
Estimula estudios que enfoquen a Amrica
debate, pero se reserva el derecho de pu-
Latina y el Caribe en su totalidad, con el blicacin de las colaboraciones recibidas.
propsito de crear un foro intelectual abierto Los artculos publicados en la seccin
a las propuestas democrticas para la regin. Investigacin y Anlisis son sometidos a
Las ideas expresadas en los textos aqu evaluacin externa antes de ser aprobados
para su publicacin. Se permite la repro-
publicados son de exclusiva responsabilidad
duccin de los contenidos, a condicin de
de sus autores, y no reflejan necesariamente que se mencione la fuente y se enven dos
el punto de vista de Pensamiento Propio. copias a la redaccin.
La Coordinadora Regional de In- instituciones acadmicas, redes, asociacio-

vestigaciones Econmicas y Sociales nes, fundaciones y organizaciones no-gu-
(CRIES) es una red de centros de in- bernamentales afiliadas de toda la regin y
vestigacin y organizaciones no-guber- coordina actividades y programas con redes
namentales, que acta como un think y centros de investigacin a nivel global.
CRIES es una institucin indepen-
tank regional, promoviendo el anlisis,
diente y sin fines de lucro que promueve
el debate y la formulacin de polticas
el pluralismo y la participacin ciudadana y
sobre temas de relevancia regional, he-
que no esta afiliada a ninguna organizacin
misfrica y global, desde la perspectiva poltica o religiosa.
de la sociedad civil. Para ms informacin sobre las activi-
Fue constituida en 1982 y en la ac- dades y las publicaciones de la red, visitar
tualidad cuenta con ms de 35 centros, la pgina www.cries.org.
PENSAMIENTO
PROPIO

43
PENSAMIENTO
PROPIO ENERO-JUNIO 2016 / VOLUMEN 21
Director: Andrs Serbin

Coordinador Editorial: Rodolfo Wlasiuk
Diseo Grfico: Laura Toso ISSN: 1016-9628
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Caracas, Venezuela San Jos Costa Rica
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Instituto de Estudios Internacionales (IEI) Universidad de Chile, Academic Committee
Santiago de Chile, Chile
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Ms. Armando Fernndez Prof. Tullo Vigevani, Universidade Estadual de So Paulo.
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Fundacin Antonio Nez Jimnez de la Naturaleza y Dra. Manuela Mesa, CEIPAZ.
el Hombre. La Habana, Cuba Prof. Eric Hershberg, CLALS, American University.
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PENSAMIENTO PROPIO
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Association of Caribbean Economists (ACE), Kingston, Jamaica. La Habana, Cuba.
Ctedra de Estudios del Caribe de la Universidad de La Habana, Fundacin para la Paz y la Democracia (FUNPADEM), San Jos, Costa Rica.
La Habana, Cuba. Foro Social para la Transparencia (FST), Buenos Aires, Argentina.
Ctedra de Integracin, Universidad Andina Simn Bolvar, Grupo de Analise e Prevenao de Conflitos Internacionais (GAPCon),
Quito, Ecuador. Rio de Janeiro, Brasil.
Centro Flix Varela (CFV), La Habana, Cuba. Institute of International Relations (IIR), University of the West Indies,
Centro de Estudos das Amricas (CEAS) - Universidade Candido St. Augustine, Trinidad and Tobago.
Mendes, Rio de Janeiro, Brasil. Instituto de Estudios Polticos y Relaciones Internacionales (IEPRI ),
Universidad Nacional de Colombia), Bogot, Colombia.
Centro de Estudios de la Economa Cubana (CEEC),
Universidad de La Habana, La Habana, Cuba. Instituto de Estudos Econmicos e Internacionais (IEEI), UNESP,
So Paulo, Brasil.
Centro de Estudios Estratgicos (CEE), Managua, Nicaragua.
Instituto de Estudios Estratgicos y Polticas Pblicas, (IEPP),
Centro de Estudios Latinoamericanos (CELA), Managua, Nicaragua.
Univ. Nacional Autnoma de Mxico, Mxico D.F., Mxico.
Instituto de Investigaciones en Ciencias Econmicas, (IICE),
Centro de Estudios Hemisfricos y sobre los Estados Unidos (CEHSEU), Universidad de Costa Rica, San Jos, Costa Rica.
Universidad de La Habana, La Habana, Cuba.
Instituto de Relaciones Internacionales y de Estudios de la Paz (IRIPAZ),
Centro de Estudios Integrales del Ambiente (CENAMB), Ciudad de Guatemala, Guatemala.
Universidad Central de Venezuela, Caracas, Venezuela.
Instituto Nacional de Ciencia y Tecnologa para Estudos sobre
Centro de Estudios y Accin Social Panameo (CEASPA), Estados Unidos (INCT-INEU), UNESP, So Paulo, Brasil.
Panam, Panam.
Instituto Superior de Relaciones Internacionales (ISRI), La Habana, Cuba.
Centro de Investigaciones de la Economa Mundial (CIEM),
La Habana, Cuba. Instituto Venezolano de Estudios Sociales y Polticos (INVESP),
Caracas, Venezuela.
Centro de Investigaciones de Economa Internacional, (CIEI),
Latin American - Caribbean Centre (LACC), University of the West Indies,
Universidad de La Habana, La Habana, Cuba.
Mona, Jamaica.
Centro de Investigaciones Econmicas para el Caribe (CIECA),
Programa Interinstitucional de Ps-graduao em Relaes Internacionais
Santo Domingo, Repblica Dominicana.
San Tiago Dantas.
CIDER -Universidad Tecnolgica Nacional - Fac. Regional San Rafael, PROPAZ, Ciudad de Guatemala, Guatemala.
San Rafael, Mendoza, Argentina.
Sir Arthur Lewis Institute of Social and Economic Studies (SALISES),
Colectivo de Anlisis de la Seguridad con Democracia A.C. (CASEDE), University of the West Indies, Mona, Jamaica.
Mxico D.F., Mxico.
Universidad Autnoma del Caribe, Barranquilla, Colombia.
Departamento de Relaciones Internacionales, Pontificia Universidad
Javeriana (PUJ), Bogot, Colombia. Unidad Ecolgica Salvadorea (UNES), San Salvador, El Salvador.
Universidad Externado de Colombia, Bogot, Colombia (en proceso de
admisin).
CRIES es miembro del Global Partnership for the Prevention of Armed Conflict (GPPAC), con Secretara en La Haya, Holanda; de la International Coalition for the
Responsability to Protect (ICRtoP), con Secretara en Nueva York, EEUU, y de la Mesa de Articulacin de Asociaciones Nacionales y Redes de ONGs de Amrica Latina
y el Caribe.
CRIES tiene acuerdos marco y memorandos de entendimiento establecidos con la Secretara General de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO),
San Jos, Costa Rica, y con el Centro Regional para Amrica Latina y el Caribe del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), Panam.
Consejo Editorial Internacional / International Editorial Board
Gabriel Aguilera Peralta, Embajador de Guatemala en el Reino Thomas Legler, Universidad Iberoamericana, Mxico.
de los Pases Bajos. David Lewis, Manchester Trade Ltd., EEUU.
Carlos Alzugaray, UNEAC, Cuba. Gilbert Merkx, Duke University, EEUU.
Luis Ayerbe, IEEI, UNESP, Brasil. Manuela Mesa, Centro de Educacin e Investigacin para la Paz
Ral Bentez Manaut, CASEDE, Mxico. (CEIPAZ), Espaa.
Adrin Bonilla, Secretara General de FLACSO, Costa Rica. Paz Vernica Milet, Instituto de Estudios Internacionales (IEI)
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Jos Briceo, Universidad de Los Andes, Venezuela.
Gert Oostindie, Royal Institute of Linguistics and Anthropology,
Roberto Briceo Len, LACSO, Venezuela.
Holanda.
Clovis Brigago, Universidad Cndido Mendes, Brasil.
William Pace, World Federalist Movement-Institute for Global
Anthony Bryan, Dante B. Fascell Center, University of Miami, Policy, EEUU.
EEUU.
Carlos Quenan, IHEAL, Universit de la Sorbonne, Paris, Francia.
Alberto Corts, Universidad de Costa Rica, San Jos de Costa Rica. Socorro Ramrez, Instituto de Estudios Polticos y Relaciones
Rut Diamint, Universidad Torcuato Di Tella, Argentina. Internacionales (IEPRI), Universidad Nacional de Colombia.
Neville Duncan, Sir Arthur Lewis Institute of Social and Economic Marcos Robledo, Universidad Diego Portales, Chile.
Studies (SALISES- University of the West Indies), Jamaica. Gilberto Rodrigues, Universidade Federal do ABC, Brasil.
Armando Fernndez, Fundacin Antonio Nuez Jmenez de la Thiago Rodrigues, Universidade Federal Fluminense, Brasil.
Naturaleza y el Hombre, La Habana, Cuba.
Francisco Rojas Aravena, Universidad de la Paz, Costa Rica.
Norman Girvan, Institute of International Relations, University of
the West Indies, Trinidad y Tobago. Carlos Romero, INVESP, Venezuela.
Natalia Saltalamacchia, ITAM, Mxico.
Wolf Grabendorff, Universidad Andina Simn Bolvar, Quito,
Ecuador. Jos Antonio Sanahuja, Universidad Complutense, Madrid, Espaa.
Alfredo Guerra-Borges, Instituto de Investigaciones Econmicas, Heinz Sonntag, CENDES, Universidad Central de Venezuela,
Universidad Nacional Autnoma de Mxico, Mxico. Venezuela.
Jean Grugel, The University of Sheffield, Reino Unido. Diana Tussie, Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales
(FLACSO), Buenos Aires, Argentina.
Jorge Heine, Centre for International Governance Innovation
(CIGI), Canada. Jos Manuel Ugarte, Universidad de Buenos Aires, Argentina.
Eric Hershberg, American University, EEUU. Daniel Van Eeuwen, CREALC, Universit dAix-en-Provence,
Francia.
Richard Hillman, John Fisher College, Rochester, EEUU.
Tullo Vigevani, INCP-INEU, UNESP, Brasil.
Francine Jcome, INVESP, Venezuela.
Judith Wedderburn, Association of Caribbean Economists (ACE),
Grace Jaramillo, Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales Jamaica.
(FLACSO), Ecuador.
Gladys Lechini, Universidad Nacional de Rosario, Argentina. In memoriam
Indice / Contents
Mensaje del Director / 7
INVESTIGACIN Y ANLISIS / RESEARCH & ANALYSIS
Introduccin

E lena Tarditi / 9
La proteccin de la democracia en los espacios regionales
Escudo efectivo o tigre de papel? La Carta Democrtica

Interamericana a los 15 aos
B rigitte Weiffen y Jorge H eine / 19
El vnculo democracia integracin regional en el MERCOSUR:
hacia un control mutuo de Estados o hacia mejores niveles de
calidad institucional y participacin ciudadana?
L incoln Bizzozero / 65
El multilateralismo efectivo y su profundizacin en la Asociacin

Estratgica Birregional entre Europa y Amrica Latina
A na M ara Moure / 87
La dimensin social de la integracin regional
MERCOSUR Continental y los espacios emergentes a nivel social

M arcelo Mondelli / 123
Democracia, ciudadana y polticas sociales. Desafos del MERCOSUR Social
M iguel ngel C ontreras Natera / 155
Polticas de salud en UNASUR: legitimidad, democracia y legitimidad de resultado
P a R iggirozzi y Jean G rugel / 173
La legitimacin democrtica de la integracin regional.
Qu balance diez aos despus de la IV Cumbre de
las Amricas y la creacin del Parlamento del MERCOSUR?
Propuestas para la participacin ciudadana en el MERCOSUR: Revisin al 2016

Cecilia A lemany / 203
Desafos contemporneos del PARLASUR y experiencias
comparadas Europa y Latinoamrica
B runo Theodoro Luciano / 229
RESEAS/BOOK REVIEW
Etnocentrismo y teora de las relaciones internacionales

Jos A ntonio Sanahuja / 257
La poltica exterior de Cristina Fernndez al finalizar su mandato
Hugo Rogelio Suppo / 265
Buscando consensos al fin del mundo: hacia una poltica exterior
argentina con consensos (2015-2027)
M acarena Luca R iva / 273
Suramericanizados. La integracin regional desde la Alianza al kirchnerismo
Vernica G iordano / 277
Poltica Externa Brasileira, Cooperao Sul-Sul e Negociacies Internacionais
Thiago L ima / 281
Poltica exterior colombiana: escenarios y desafos en el postconflicto
D iego Vera P ieiros / 289
La integracin regional en Amrica Latina: Quo Vadis? El Mercosur desde una
perspectiva sectorial y comparada
Brbara Turner y M ara Jess Vega Vera / 295
PULSO BIBLIOGR AFICO/BIBLIOGR APHIC PULSE / 303
REVISTA DE REVISTAS/REVIEW OF JOURNALS / 309
COLABOR ADORES / CONTRIBUTORS / 315
NORMATIVAS / NORMATIVES / 321

En portada / Cover: La rueca, 2001, plomo y
madera, dimensiones variables.
Autora: Aime Garca Marrero (Matanzas, 1972)
Mensaje del Director
Apreciad@s amig@s:
En continuidad con ediciones anteriores de Pensamiento Propio,

este nuevo nmero de la revista tiene un foco temtico de especial
relevancia en la coyuntura que actualmente vive Amrica Latina y el
Caribe - la consolidacin de la democracia en los espacios regionales,
tomando en cuenta las experiencias de Amrica Latina y Europa. En el
marco del mandato de CRIES como think tank regional de promover
la participacin de la sociedad civil en la agenda regional, el tema ha
tenido un abordaje sostenido por parte de las instituciones y miembros
de la red, como un tema clave en el proceso de profundizacin de
la democracia a nivel regional. En este marco, en mayo de 2015,
el Instituto de las Amricas, la Fundacin Polo MERCOSUR, la
Cooperacin Regional Francesa para Amrica del Sur, CRIES y la
Facultad de Ciencias Sociales de la UDELAR, organizaron, en la
sede de MERCOSUR en Montevideo, un Coloquio Internacional
sobre La consolidacin de la democracia en los espacios regionales.
Miradas cruzadas: Amrica Latina y Europa con la participacin de
acadmicos, especialistas y funcionarios de la regin. En funcin de
PENSAMIENTO PROPIO 43
la riqueza de las presentaciones y del debate en el transcurso de este

coloquio, solicitamos a Elena Tarditi, joven organizadora y promotora
de esta actividad, que editara un nmero especial de la revista con las
contribuciones presentadas en dicha oportunidad. Aunque la mayora
7
Mensaje del Director
de stas se focaliz en MERCOSUR y en la Unin Europea, nuestra

editora invitada ampli el espectro geogrfico con algunos aportes
desde una perspectiva hemisfrica. Como resultado, presentamos en
esta ocasin un nuevo nmero de Pensamiento Propio cuya seccin
de Investigacin y Anlisis, incluye una introduccin exhaustiva de la
editora, una seccin sobre la proteccin de la democracia en los espacios
regionales, y otras dos sobre la dimensin social de la integracin
regional y sobre la legitimacin democrtica de la misma, analizando
la situacin regional luego de la IV Cumbre de las Amricas y de la
creacin del Parlasur. Por otra parte, con la intencin de mantener
informados a nuestros lectores sobre las investigaciones y publicaciones
recientes en la regin, incluimos, en la seccin Reseas, siete de stas
de volmenes recientemente publicados sobre temas de relaciones
internacionales, integracin regional y polticas exteriores de algunos
de los pases latinoamericanos, en anticipacin del prximo nmero
de Pensamiento Propio que abordar, bajo la edicin del Profesor Jos
Antonio Sanahuja, los cambios recientes en las polticas exteriores de
los pases de la regin. Como es habitual, junto a esta seccin incluimos,
con la misma finalidad, las secciones de Pulso Bibliogrfico y de Revista
de Revistas.
Finalmente quiero agradecer de manera especial a Elena Tarditi por

el esfuerzo realizado en la edicin de este nmero y a Ana Bourse,
Directora Ejecutiva de CRIES, por colaborar en la coordinacin del
mismo.
Hasta el prximo nmero,
Andrs Serbin
8
INTRODUCCIN
La consolidacin de la
democracia en los
espacios regionales
Miradas cruzadas: Amrica
Latina y Europa
Elena Tarditi
La consolidacin de la democracia: Piedra angular de los

procesos de integracin regional
El presente nmero de Pensamiento Propio da continuidad a la discu-

sin acadmica y poltica iniciada en el marco del Coloquio Interna-
cional La consolidacin de la democracia en los espacios regionales.
Miradas cruzadas: Amrica Latina y Europa realizado el 6 y 7 de
mayo de 2015 en Montevideo. Este encuentro fue organizado por el

Instituto de las Amricas / Fundacin Polo MERCOUR junto con la
Cooperacin Regional Francesa para Amrica del Sur y cont con el
apoyo de CRIES y de la Facultad de Ciencias Sociales de la UDELAR.
9
La consolidacin de la democracia en los espacios regionales. Miradas cruzadas: Amrica Latina y Europa
Esta edicin de Pensamiento Propio analiza un tema actual y de inters

comn de ambas regiones: la consolidacin de la democracia. Si bien
la integracin regional no siempre concierne a pases democrticos, la
democracia parecera ser una condicin favorable al desarrollo de estas
construcciones regionales. A su vez, la integracin regional contribuira
a la consolidacin y proteccin de la democracia. Esta correlacin, se
ha manifestado en Europa, as como en Amrica Latina.
Con el fin de proteger la democracia, algunas organizaciones regiona-

les han adoptado mecanismos tales como clusulas democrticas de
acceso y/o de suspensin.
La consolidacin de la democracia no slo implica la estabilidad del

orden constitucional, sino tambin la calidad de la misma. Es por ello
que este nmero de Pensamiento Propio analiza la consolidacin de
la democracia de manera integral y se focaliza en tres dimensiones.
La primera seccin se centra en el rol de las organizaciones regionales
en la proteccin y fortalecimiento del orden democrtico en los pa-
ses miembros. La segunda seccin abarca la dimensin social de la
integracin regional. Por ltimo, esta coleccin ofrece un anlisis de
la legitimacin democrtica de las organizaciones regionales.
La proteccin de la democracia en los espacios

regionales
La creacin y evolucin de varios procesos de integracin en la regin,

se vieron inspirados por el principio de proteccin de la democracia.
En un contexto de golpes de Estado y amenazas al orden democrtico,
se vio la necesidad de erigir espacios de integracin regional fundados
sobre los pilares de defensa de la democracia y respeto irrestricto de la
soberana nacional. Aunque la mayora de las organizaciones regionales
expresa su compromiso con los valores democrticos y la promocin
de stos, cabe sealar que la democracia no es un prerrequisito para la
integracin regional. Adems, no todas las organizaciones regionales

comprometidas con los valores democrticos cuentan con una clusula
democrtica.
10
Elena Tarditi
La democracia se asocia tradicionalmente con los asuntos internos de

un pas, con un bien nacional y al principio de no-intervencin. Sin
embargo, con la evolucin de los procesos de integracin, la democracia
se convierte en un bien regional. Es en este carcter dual que reside la
problemtica de las polticas pblicas relacionadas con la democracia,
ms especficamente de las clusulas democrticas. Las polticas pbli-
cas regionales relacionadas a la democracia ilustran uno de los debates
ms importantes de la integracin regional: Qu tipo de integracin
para Amrica del Sur? Supranacional o intergubernamental?
El trabajo de Weiffen y Heine propone un estudio de la Carta Demo-

crtica Interamericana en su 15 aniversario. Los autores reconocen
que si bien ha habido avances significativos tanto con respecto a la
consolidacin democrtica en la regin, como con respecto a la cons-
truccin de mecanismos para la defensa de la democracia, la OEA
actualmente se encuentra en un impasse relativo a la aplicacin y la
posible actualizacin de la Carta Democrtica.
El artculo de Bizzozero, nos ayuda a entender el vnculo entre demo-

cracia y el proceso regional del MERCOSUR. Se plantean para ello dos
cuestiones: una referida al contenido que se le asigna al bien pblico
protegido y otra al mbito regional en que se protege la democracia.
Un anlisis comparativo de las clusulas democrticas del MERCO-
SUR y de UNASUR, concluye que las clusulas de segunda generacin
amplan y profundizan el camino de supervisin de los Estados, lo cual
aparejar en perspectivas otras contradicciones y conflictos.
La asociacin estratgica birregional entre Europa y Amrica Latina

es el tema que abarca el artculo de Moure. Este trabajo revela que
para la UE, tanto en sus polticas internas como externas, siguen
siendo claves los temas de la paz, la seguridad y la defensa, que estn
relacionados a su vez con el desarrollo econmico y social. En cambio,
en Amrica Latina, la consolidacin de un sistema multilateral ms
eficiente, transparente y constante, sern aspectos esenciales que de-

ben ser tomados en cuenta para seguir profundizando los temas sobre
gobernanza democrtica y la cohesin social.
11
La dimensin social de la integracin regional
A la preocupacin de la estabilidad de la democracia, se ha sumado el

inters por la calidad de la misma. Efectivamente, no slo la participa-
cin de la sociedad civil y la opcin parlamentaria nos permiten medir
el nivel de consolidacin democrtica de un proceso de integracin
regional. Como lo subraya Dabne (2009), la teora realista y prag-
mtica de la democracia incita a poner al acento en el contenido de
las decisiones. En el caso de las organizaciones regionales, esta teora
insiste en examinar en qu medida las polticas pblicas producen el
bienestar y sirven el inters general.
Carlos lvarez (2008) nos recuerda que en los pases del MERCOSUR,
las reformas de los aos 80 y 90 provocaron un aumento de la desi-
gualdad as como un incremento en niveles de pobreza y exclusin. A
inicio del siglo 21, debut un proceso de cuestionamiento que cambi
la manera de ver la integracin regional: de una lgica comercial de
la integracin, se privilegi una perspectiva multidimensional. Este
cambio implic una tarea de profundizacin y ampliacin del marco de
la integracin, pero tambin un esfuerzo de recarga de la legitimidad
de los procesos de integracin. Sin embargo, cabe recalcar que, a pesar
de la adopcin de un marco conceptual, las estructuras institucionales
siguen encontrando obstculos en su funcionamiento.
Ante estos desafos, se impone una tarea de cuestionamiento: el

MERCOSUR debera facilitar el intercambio de experiencias y buenas
prcticas o asumir la ambiciosa tarea de elaborar e implementar polti-
cas sociales regionales? Qu innovaciones en materia de gobernanza
seran necesarias para alcanzar estos objetivos?
Es menester profundizar las polticas sociales dentro del MERCOSUR

si se quiere hacer de la dimensin social uno de los pilares de la integra-
cin suramericana. Teniendo en cuenta los desafos del MERCOSUR
y la voluntad de la UNASUR de luchar contra la pobreza y reducir las
asimetras en Amrica del Sur, habra que reflexionar cmo este espacio
regional ampliado puede alcanzar sus metas y cmo esta organizacin
regional se articula con los dispositivos regionales existentes.
Por otro lado, la Europa Social funciona hace una dcada segn el
Mtodo Abierto de Coordinacin (MAC). El MAC representa una
12
Elena Tarditi
respuesta pragmtica a las ambiciones de armonizacin de las polti-

cas sociales de la Unin Europea valindose de la soft law y de fondos
estructurales para alcanzar sus objetivos. Considerando los desafos
futuros de las sociedades europeas tales como el envejecimiento de su
poblacin, el desempleo estructural y el bajo crecimiento econmico,
la Unin Europea podra a travs un mayor involucramiento en la
dimensin social reforzar su legitimidad? La lucha contra la evasin
fiscal anunciada por la Comisin Europea podra recaudar los fondos
necesarios para reforzar la dimensin social?
En este contexto de expansin de las temticas de la integracin, al-

gunos proyectos de polticas sociales regionales emergen con el fin de
reforzar el ejercicio de los derechos de la ciudadana. En esta seccin,
nos interesamos en la amplitud de las polticas sociales regionales
(cooperacin tcnica o polticas supranacionales?), as como en las
diferentes modalidades de financiamiento.
Desde un enfoque multidimensional, Mondelli analiza la evolucin

de la dimensin social del MERCOSUR. El autor procede luego a
un anlisis sobre los desafos que representa la discontinuidad en la
convergencia de agendas: los problemas de heterogeneidad territorial;
las asimetras entre pases y entre regiones; y los niveles de proteccin
convergentes con las reglas. El artculo llega a la conclusin que los
avances son mnimos en relacin a los grandes desafos planteados
para la regin.
Por otro lado, Contreras apunta a comprender el giro social de MER-

COSUR a principios del siglo 21: efectivamente este signific un
importante desplazamiento poltico-cultural. El autor concluye que la
re-significacin de las polticas sociales provoc mejoras progresivas y
crecientes de la poblacin en general, adems, identifica los desafos
que presenta la regin como consecuencia de la crisis global de 2008.
Con el trabajo de Riggirozzi y Grugel, pasamos al estudio de un

espacio regional ampliado, la UNASUR, y de sus polticas sociales,
particularmente en salud. Las autoras sugieren que la estructura
normativa novedosa de UNASUR en salud, con nfasis en derechos

y equidad, estructura nuevas prcticas y la reasignacin de recursos
materiales y de conocimiento que, a su vez, afectan positivamente
el desarrollo social. Sin embargo, mientras la agenda social se define
13
como un resultado, existen tensiones en trminos de una apertura

hacia mayor participacin social dentro de UNASUR, presentando un
desfasaje entre la legitimidad democrtica (input), y la legitimidad de
resultado (output).
La legitimacin democrtica de la integracin regional.

Qu balance diez aos despus de la IV Cumbre de las
Amricas y la creacin del Parlamento del MERCOSUR?
Ningn proceso de consolidacin estara completo sin la participacin

de la sociedad civil. Ante las acusaciones de sufrir un dficit democrtico,
las organizaciones regionales recurren a mecanismos de participacin de
la sociedad civil y a parlamentos regionales como mtodos paliativos.
La legitimacin democrtica representa as un verdadero desafo
para la integracin regional. El regionalismo post-liberal tiene como
objetivo ir contra la lgica de exclusin del Consenso de Washington.
Sin embargo, Serbin (2012) seala que desde la IV Cumbre de las
Amricas del 2005, el dficit democrtico ha aumentado. Si bien
bajo el Nuevo Regionalismo, las polticas sociales eran marginales, la
manifestacin de las organizaciones de la sociedad civil era activa en
las Cumbres Sociales. Con la llegada del Regionalismo Post-liberal
se constata una centralizacin estatal de la implementacin de las
polticas pblicas as como una estructura vertical de la participacin,
donde la independencia de las organizaciones de la sociedad civil es
cuestionada.
Por otro lado, van Roozendaal (2007) aade que este dficit democr-
tico es tambin el resultado de problemas de articulacin dentro de las
organizaciones de la sociedad civil, y falta de recursos y capacitacin
de las mismas.
En esta seccin nos interesamos en los espacios, mecanismos e ins-

trumentos de la participacin de la sociedad civil, as como a sus
financiamientos y culturas de participacin.
El artculo de Alemany tiene como propsito realizar una evaluacin de

la participacin ciudadana en el MERCOSUR. La autora concluye que
si bien se han creado nuevos foros, ampliado funciones en los existentes
14
Elena Tarditi
y han aumentado los foros de participacin de la sociedad civil tanto

en el MERCOSUR como en otros procesos de integracin de la regin,
su incidencia en la toma de decisiones y negociaciones ms duras sigue
siendo muy limitada. Existe entonces el desafo de posicionar como
tema prioritario de la agenda, las estrategias de desarrollo e inclusin
de los propios pases y atraer la atencin de la sociedad en su conjunto.
Desafo an mayor, teniendo en cuenta el estancamiento generalizado
del MERCOSUR en los ltimos aos.
Por otro lado, esta seccin buscar analizar los parlamentos regionales
en Amrica Latina. Malamud y de Sousa (2007) enfatizan la baja
legitimidad de los parlamentos regionales en Amrica Latina. En pri-
mer lugar, existe un problema de representacin debido al hecho de
que son pocas las elecciones populares directas de los parlamentarios
regionales. Por consecuencia, los parlamentos poseen un input legi-
timacy bastante bajo. En segundo lugar, al no tener poder legislativo
en la toma de decisiones, el nivel de output legitimacy es escaso. Por
ltimo, no existe ningn poder de control ni de monitoreo por parte
del Parlamento a las otros rganos regionales, por lo que el control
legitimacy es nulo.
Theodoro Luciano hace un anlisis comparativo del modelo institu-

cional del Parlamento del MERCOSUR. Si bien se puede constatar
un incremento de la input legitimacy debido al rol de las elecciones
directas, el autor concluye que no se lleg an a un empoderamiento
del Parlamento en el proceso decisorio regional. Efectivamente, en un
contexto de parlisis institucional iniciado en 2010, el Parlamento no
ha an logrado posicionarse como un actor relevante en la integracin
del MERCOSUR.
Como balance de todos estos artculos, se puede concluir que las orga-
nizaciones regionales han contribuido a lo largo de los aos a consoli-
dar la democracia dentro de los pases miembros. Sin embargo, es un
proceso que ha conocido retrocesos y ha avanzado de manera dispareja
a nivel regional. Es por ello que la consolidacin de la democracia en
los espacios regionales, no ser nunca una finalidad, sino ms bien un

proceso en va de construccin y redefinicin constante que requiere
vigilancia y compromiso.
15
REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
lvarez, Carlos (2008). Exposicin del Sr. Carlos lvarez en ALADI

(ed.), Primer Foro sobre una Dimensin Social de la Integracin en la
ALADI. Montevideo, ALADI: 140 147.
Dabne, Olivier (2009). The Politics of Regional Integration in Latin

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16
La proteccin de la
democracia en los
espacios regionales
INVESTIGACIN Y ANLISIS
Escudo efectivo
o tigre de papel?
La Carta Democrtica
Interamericana
a los 15 aos
Brigitte Weiffen y Jorge Heine
Durante mucho tiempo, se consider que la transicin y la consolidacin

democrtica eran impulsadas principalmente por factores internos.
Hace diez aos, los estudiosos de las organizaciones regionales y la
democratizacin todava se sentan obligados a justificar por qu el
multilateralismo debera ser considerado una influencia relevante
sobre la democracia. Segn ellos, las influencias internacionales sobre
la democratizacin hasta entonces haban sido ignoradas o concebidas
exclusivamente como factores estructurales (Pevehouse, 2005; Cooper
& Legler, 2006). Sin embargo, esto ha cambiado. Hoy por hoy, el papel
de los actores internacionales que promueven la democracia ha asumido
un alto perfil. Gobiernos, agencias gubernamentales, organizaciones
19
Escudo efectivo o tigre de papel? La Carta Democrtica Interamericana a los 15 aos
internacionales y ONGs se involucran en la asistencia a la democracia

y la promocin de la democracia. Ello tambin ha llevado a la creacin
de instrumentos regionales para promover y proteger la democracia. La
mayora de las organizaciones regionales, como la Unin Europea, la
Organizacin de Estados Americanos (OEA) y la Unin Africana (UA)
han adoptado acuerdos multilaterales para apoyar el fortalecimiento
de la democracia y las normas y prcticas de los derechos humanos
en sus Estados miembros. Organizaciones subregionales como el
MERCOSUR, la Comunidad Andina (CAN), la Unin Suramericana
de Naciones (UNASUR), la Comunidad Econmica de los Estados de
frica Occidental (CEDEAO), la Comunidad de Desarrollo del frica
Meridional (SADC), e incluso la Asociacin de Naciones del Sudeste
Asitico (ASEAN) han seguido ese ejemplo (Brzel & van Hllen, 2015;
Genna & Hiroi, 2015; Heine & Weiffen, 2015: captulo 1).
La OEA estuvo a la vanguardia en trminos de mecanismos interna-

cionales para la proteccin y defensa de la democracia. Es una de las
pocas organizaciones que ya en su documento fundacional la respald
formalmente. Junto con el Pacto Andino, fue la nica que ya antes
del final de la Guerra Fra inclua un compromiso con la democracia
como objetivo de la organizacin. Sin embargo, la OEA fue pionera
especialmente con respecto a los mecanismos de aplicacin, esto es,
las medidas concretas para defender y restaurar la democracia una
vez que los Estados miembros violan las normas acordadas. A pesar
de su papel protagonista en aquella poca, la OEA como defensora
de la democracia actualmente est bajo ataque. Esto se debe, por un
lado, a la naturaleza ambigua de las crisis democrticas recientes, lo
que hace difcil identificar un limite crtico de seriedad que justifique
una intervencin. Por otro lado, se ha producido un cambio desde la
cooperacin a nivel hemisfrico al subregional, y las organizaciones
subregionales compiten cada vez ms con la OEA en sus esferas tra-
dicionales. Especialmente la UNASUR intenta asegurar la supremaca
en la defensa colectiva de la democracia en Amrica del Sur y excluir
a la organizacin hemisfrica.
En la primera parte de este artculo se presenta una breve resea

de la evolucin de las normas democrticas en el marco de la OEA.

La segunda parte se centra en los orgenes y antecedentes de la
Carta Democrtica Interamericana, adoptada en 2001, as como sus
20
contenidos, particularmente, las provisiones para la defensa de la

democracia. A los quince aos de su creacin, la tercera parte evala
el desempeo de la Carta Democrtica e identifica los principales
problemas y desafos que enfrenta.1
Evolucin histrica de las normas democrticas en la

OEA
A diferencia de los documentos fundacionales de otras organizaciones

regionales, la Carta de la OEA incluye referencias claras a la democracia.
El prembulo se refiere a la Declaracin Americana de Derechos y
Deberes de Hombre, diciendo que la solidaridad americana y la buena
vecindad slo pueden significar que se consolide en el continente, en
el marco de las instituciones democrticas, un rgimen de libertad
individual y de justicia social, fundado en el respeto de los derechos
esenciales del hombre. Al enumerar sus principios, la Carta afirma que
La solidaridad de los Estados americanos y los altos fines que con ella
se persiguen, requieren la organizacin poltica de los mismos sobre la
base del ejercicio efectivo de la democracia representativa.2 Sobre esta
base, se podra argumentar que cualquier golpe o interrupcin ilegal
del proceso democrtico plantea un desafo a uno de los elementos
esenciales de la organizacin y que la participacin de gobiernos no
democrticos en la organizacin sera incompatible con sus objetivos
(Muoz, 1998: 4).
Sin embargo, pese a las esperanzas generadas por tales aspiraciones,

la OEA no cumpli con las expectativas que gener. Los gobiernos
democrticos de la regin a menudo eran derrocados por golpes
de Estado, y muchos pases vivieron durante aos bajo regmenes
autoritarios. A pesar de las reiteradas declaraciones de la OEA en favor
de la democracia representativa (Ball, 1969: 485-498), en la prctica
se consider aceptable que un Estado miembro tuviese un gobierno
autocrtico, y que un Estado cuyo gobierno democrtico hubiese sido
derrocado por un golpe militar pudiese seguir siendo miembro pleno
de la OEA.
Slo en la dcada de los ochenta, con las transiciones a la democracia

en Amrica Latina, la gobernabilidad democrtica pas a ser un punto
21
central de inters interamericano. Las disposiciones de la OEA para

promover y proteger la democracia fueron ampliadas y fortalecidas
(Vaky & Muoz, 1993; Farer, 1996; Cooper & Legler, 2001; Boniface,
2002; Parish & Peceny, 2002). Las reformas a la Carta de la OEA,
englobadas en el Protocolo de Cartagena de 1985, hicieron hincapi en
la centralidad de la democracia representativa como forma de gobierno
y aadieron la siguiente frase al prembulo de la Carta: la democracia
representativa es condicin indispensable para la estabilidad, la paz y
el desarrollo de la regin.3 Tambin aadieron una frase adicional en
el Captulo I como uno de los propsitos esenciales de la organizacin:
Promover y consolidar la democracia representativa dentro del respeto
al principio de no intervencin.4 Al ser declarado un propsito esencial,
la democracia representativa se convirti en una de las raisons dtre
de la OEA.
Un primer paso para poner en prctica ese compromiso se dio en 1989.

La Asamblea General aprob la Resolucin 991, que autorizaba a la
OEA a llevar a cabo misiones de observacin electoral en los pases
miembros a pedido del pas anfitrin. Los esfuerzos para promover la
democracia adquirieron un impulso especial con el fin de la Guerra Fra.
Tambin ayud a ello la entrada de Canad a la organizacin en 1990, ya
que signific agregar recursos humanos y presupuestarios sustanciales
a este esfuerzo. Ya en 1990, Ottawa proporcion el liderazgo para la
creacin de una Unidad para la Promocin de la Democracia (UPD).
Inicialmente, la UPD se enfoc en la observacin electoral. Ms
tarde, su mandato fue ampliado para incluir el fortalecimiento de las
instituciones polticas y procedimientos democrticos, actividades
educativas y asistencia tcnica para el proceso electoral (Gosselin &
Thrien, 1999).5
El inicio de los noventa vio el final de la Guerra Fra, el retorno de

la democracia en Amrica del Sur, y el fin de las guerras civiles y
las intervenciones externas en Centroamrica. Los temores de los
Estados Unidos acerca de la amenaza comunista en el hemisferio
disminuyeron y Washington finalmente acept la nocin de la
democracia como una norma para la regin. A su vez, los pases
latinoamericanos que haban pasado por gobiernos militares y ahora

tenan gobiernos electos estaban ansiosos de encontrar una manera de
anclar sus sistemas democrticos frgiles y no consolidados (Pevehouse,
22
2005; Mansfield & Pevehouse, 2006). Por vez primera, todos los
gobiernos tenan la aspiracin de ser y de parecer democrticos y
perciban todo lo que se hara en defensa de la democracia como en
su propia defensa. Fue entonces que los polticos y los diplomticos
acreditados como Representantes Permanentes de sus gobiernos ante
la OEA comprendieron que se debera hacer ms para amarrar
(Moravcsik, 2000) los logros democrticos alcanzados.
La adopcin de mecanismos contra los intentos de golpe de Estado se

inici en mayo de 1991 en la reunin del Consejo Presidencial del Pacto
Andino organizada por el Presidente Carlos Andrs Prez en Caracas.
En la declaracin final, los presidentes de Bolivia, Colombia, Ecuador,
Per y Venezuela acordaron que la Carta de la OEA debera modificarse
para negarle el reconocimiento a gobiernos que llegasen al poder por la
fuerza. Hasta entonces, los gobernantes de la regin haban insistido
en la soberana del Estado y el principio de no intervencin, lo que
implicaba que cualquier gobierno en control del territorio nacional
debera ser reconocido. Como la Asamblea General de la OEA en 1991
tuvo lugar en Santiago, el gobierno chileno recin electo aprovech la
oportunidad para mostrar al mundo su compromiso con la proteccin
de la democracia. El 4 de junio de 1991, la Asamblea General aprob
el Compromiso de Santiago con la Democracia y la Renovacin
del Sistema Interamericano. Los Estados miembros declararon su
compromiso indeclinable con la defensa y promocin de la democracia
representativa y de los derechos humanos en la regin6 y decidieron
responder colectivamente a las amenazas al orden constitucional en
los Estados parte.
El Compromiso de Santiago fue complementado por la Resolucin

1080, adoptada el 5 de junio de 1991, y titulada Democracia
Representativa, que estipulaba que en caso de interrupcin abrupta
o irregular del proceso poltico institucional democrtico o del legtimo
ejercicio del poder por el gobierno democrticamente electo en un
Estado miembro, el Secretario General sera instruido para convocar
una reunin del Consejo Permanente. Esta disposicin estaba
destinada a superar la reticencia de los Estados de interferir en los
asuntos internos de los pases vecinos y aliviar al Secretario General de

la responsabilidad de justificar sus acciones. Adems, la expectativa era
que una reunin automtica creara presin para hacer algo, al margen
23
de qu pas fuese el afectado.7 El Consejo Permanente examinara la

situacin y decidira sobre la convocatoria de una reunin ad hoc de
los ministros de relaciones exteriores o un perodo extraordinario de
sesiones de la Asamblea General dentro de los diez das siguientes
a la ruptura del orden constitucional, con el objetivo de analizar los
hechos. La Resolucin 1080 no contempl consecuencias especficas,
pero dej a la discrecin de la reunin de los Ministros de Relaciones
Exteriores o la reunin extraordinaria de la Asamblea General el adoptar
las decisiones apropiadas para proteger al gobierno democrtico.8
La Resolucin 1080 fue un punto de inflexin en la historia de la OEA.

Reflej tanto el vuelco de Amrica Latina hacia la democratizacin
y el nuevo enfoque multilateral del gobierno de los Estados Unidos
en las Amricas. Por primera vez, la Resolucin 1080 proporcion a la
OEA con un mecanismo colectivo, automtico y rpido contra rupturas
democrticas. La Resolucin sent las bases para el establecimiento
de los parmetros legales para la promocin y defensa colectiva de la
democracia en el hemisferio, permiti a la organizacin reaccionar en
el caso de rupturas democrticas, defini el carcter de la defensa de
la democracia y puso en marcha la construccin de una nueva norma
hemisfrica para proteger y estimular la democracia.
Sin embargo, la Resolucin 1080 tena limitaciones. Como mera

resolucin de la Asamblea General, no tena fuerza obligatoria.
Tampoco especific las posibles sanciones a las interrupciones del
proceso democrtico. As, en 1992 los miembros de la OEA firmaron el
Protocolo de Washington, lo que permiti a la organizacin a suspender
a un Estado miembro. El Protocolo, que entr en vigor en septiembre
de 1997, aadi un nuevo artculo a la Carta de la OEA, que prev la
posibilidad de suspender la membresa de la OEA por mayora de dos
tercios si se ha producido la cada extra-constitucional de un gobierno
democrticamente constituido.9 El Artculo 9 hizo de la democracia un
requisito para la participacin en cualquier rgano de la OEA. Esta fue
tambin la primera vez que una organizacin regional estableci en un
documento jurdicamente vinculante un mecanismo de sancin para
los Estados miembros cuyo gobierno electo sea derrocado por la fuerza.
Durante la dcada de 1990, la Resolucin 1080 se invoc en cuatro

ocasiones: el golpe de Estado que tuvo lugar en Hait en 1991; dos
autogolpes, en Per en 1992 y Guatemala en 1993, y un intento de
24
derrocar al presidente de Paraguay en 1996. En los cuatro casos, el

Consejo Permanente se reuni en una sesin de emergencia, aprob
una resolucin que condena la violacin del orden institucional
democrtico y convoc una reunin ad hoc de Ministros de Relaciones
Exteriores. Los cancilleres decidieron entonces las medidas a tomar.
Presentacin de la Carta Democrtica Interamericana
Orgenes y antecedentes
La Carta fue el producto de la confluencia de un conjunto nico

de factores al comienzo del nuevo siglo. Esta fue una poca de
notable consenso sobre el significado de la democracia, sus valores e
instituciones. Tras el final de la Guerra Fra, la transicin de Amrica
Latina a la democracia, el Consenso de Washington como programa
econmico nico, y el rea de Libre Comercio de las Amricas
(ALCA) como proyecto panamericano dominante, haba un acuerdo
generalizado sobre la democracia y el libre mercado como paradigmas
dominantes. As como el ALCA fue diseado para formalizar el
compromiso con un cierto tipo de economa de mercado, la Carta
Democrtica Interamericana (CDI) surgi como marco y conjunto
de principios comprometidos con un cierto tipo de democracia. Esta
era la democracia representativa en su expresin clsica, liberal, con
su nfasis en la separacin de poderes, elecciones libres y libertad
de prensa. Si bien la OEA desde su creacin haba respaldado la
democracia representativa, ello fue olvidado durante la larga y oscura
noche de dictaduras militares que se dio en gran parte de la regin
entre los sesenta y los ochenta.
Una vez superadas las tensiones de la Guerra Fra y con las Fuerzas
Armadas de vuelta en sus cuarteles, la diplomacia colectiva en el
hemisferio se centr en la erradicacin de la posibilidad de golpes
militares. Las Fuerzas Armadas seguan siendo influyentes, y golpes
de Estado, intentos de golpes y amenazas de golpe todava eran
una preocupacin. Por ende, lo que los redactores de la Resolucin

1080 tenan en mente eran reversiones claras y abruptas del orden
constitucional, como el derrocamiento repentino de un gobierno
25
democrtico por la fuerza, por lo general, un golpe militar. El golpe

militar en Hait contra el presidente Jean-Bertrand Aristide en 1991,
el fallido golpe de estado en Paraguay contra el presidente Juan
Carlos Wasmosy en 1996, y el golpe militar de corta duracin contra
el presidente Jamil Mahuad en Ecuador en 2000 fueron casos en los
que este compromiso con las normas democrticas se puso a prueba,
saliendo bien parado. En ellos se demostr que los lderes recin
elegidos estaban dispuestos a hacer lo que decan, y actuar como
corresponde. Y aunque los militares de Amrica Latina seguan siendo
una fuerza a tener en cuenta, la impunidad como respuesta al golpismo
dej de existir.
Pero si la vuelta de las dictaduras militares se hizo cada vez ms

remota, surgi un nuevo tipo de amenaza a la democracia en los
noventa. Presidentes democrticamente elegidos, como Fernando
Collor de Mello en Brasil (1989-1992), Carlos Menem en Argentina
(1989-1999), y, sobre todo, Alberto Fujimori en Per (1990-2000),
encarnaron una nueva versin del caudillo latinoamericano. Una vez
en el poder, trataron de elevarse ms all de las limitaciones de las
instituciones democrticas y de eliminar, en la medida de lo posible, la
accountability horizontal ante otras ramas del gobierno, y de acumular
poder al mximo. Su modo preferido de gobernar fue a travs de
decretos ejecutivos, el famoso decretismo que les permiti saltarse
las negociaciones y compromisos que son parte integral del proceso
legislativo en el Congreso. En suma, estaban creando democracias
delegativas, en la expresin de Guillermo ODonnell (1994).
La forma ms extrema de democracia delegativa tuvo lugar en Per.

En 1992, a escasos dos aos de su eleccin, Fujimori llev a cabo un
autogolpe. Cerr el congreso, estableci un estado de emergencia, y en
el nombre de la lucha contra el terrorismo, suspendi muchos derechos
y libertades civiles. As, los peruanos de sbito descubrieron que la
principal amenaza a sus derechos no provena de una junta militar,
sino que de un lder electo que convirti su gobierno en una dictadura
(McClintock & Vallas, 2003; Conaghan, 2005; Carrin, 2006). Y no es
casualidad que fue en Per donde los esfuerzos para dar una respuesta
regional a este tipo de regresin autoritaria se iniciaron y continuaron
durante gran parte de la dcada.
26
El detonante de la creacin de la CDI fue el resultado de las elecciones

presidenciales peruanas de 2000. Fujimori fue reelegido para un tercer
mandato, a pesar de lo que algunos consideraron graves irregularidades
en la segunda vuelta del 28 de mayo. Como resultado, la misin de
observacin electoral de la OEA se retir del pas, lo que provoc
extensas deliberaciones dentro de la OEA. La Asamblea General de la
OEA celebrada en junio de 2000 en Windsor, Canad, decidi enviar
una delegacin especial. Ella fue encabezada por el Secretario General
de la OEA, Csar Gaviria, y el ministro de Relaciones Exteriores de
Canad, Lloyd Axworthy. La delegacin propuso una Mesa de Dilogo
con la participacin del gobierno, la oposicin y representantes de la
sociedad civil para lograr un acuerdo entre el gobierno y la oposicin,
y exigi que el gobierno peruano pusiese en marcha un ambicioso
programa de reformas. La OEA y la comunidad internacional jugaron
un papel importante en el proceso que llev a la renuncia de Fujimori
y facilit el paso de la democracia delegativa de Alberto Fujimori a la
democracia representativa de Alejandro Toledo. Con su nfasis en el
dilogo y el programa de cambio gradual que foment, la misin de
la OEA tambin ayud a reunir a las lites de una sociedad altamente
dividida (Cooper & Legler, 2006: 62-83).
Fue como resultado de esa lucha prolongada por sus derechos

democrticos que entre lderes e intelectuales peruanos surgi la idea
de una carta democrtica para el hemisferio. Su lgica era subrayar
que las graves amenazas e interrupciones de la institucionalidad
democrtica van ms all de los golpes de Estado. Materializar esto
en un documento ayudara a otros a evitar una situacin similar a la
que ellos se enfrentaron cuando lucharon contra el fujimorismo. La
nocin inspiradora era dejar atrs los componentes fundamentales
del sistema interamericano de la Guerra Fra, esto es, la soberana del
Estado y el principio de no intervencin, o al menos lograr que fuesen
ms permeables a las preocupaciones sobre las normas democrticas.
Los lderes del gobierno interino que sucedi al de Alberto Fujimori,

el Presidente Valentn Paniagua y el Canciller Javier Prez de Cullar,
tomaron la iniciativa e introdujeron la propuesta inicial de una carta
democrtica poco antes de la Tercera Cumbre de las Amricas en

abril de 2001 en Ciudad de Qubec. Canad, como anfitrin de la
conferencia, tambin jug un papel importante. El embajador de
27
Colombia ante la OEA, Humberto de la Calle, as como el Secretario

General, Csar Gaviria, tambin lo hicieron.10 En lo que se conoci
como la clusula democrtica de la Declaracin de Qubec, los jefes de
Estado del hemisferio declararon que un compromiso compartido con
la democracia y el Estado de derecho eran una condicin esencial para
la participacin en el proceso de Cumbres. Ello enfatiz la necesidad de
fortalecer la capacidad de las naciones americanas para responder a las
amenazas a la democracia.11 Dos meses despus, la Asamblea General
de la OEA realizada en San Jos, Costa Rica, reiter el consenso sobre
el tema.12El texto final del documento se adopt formalmente como
CDI en una sesin especial de la Asamblea General celebrada en Lima,
Per, en el mismo da en que se llevaron a cabo los ataques terroristas
en los Estados Unidos, el 11 de septiembre de 2001.
Una nueva carta para el nuevo siglo
La CDI es el documento ms importante sobre la democracia como

forma de gobierno en el hemisferio occidental.13 El ncleo y elemento
ms novedoso de la Carta reside en los captulos I y IV. En ellos se
plantean ciertos conceptos que, si bien reflejan los procedimientos
ya existentes, encarnan un esfuerzo por lograr una mayor precisin
semntica en la organizacin y aplicacin de dichos procedimientos.
Por el contrario, otras reas conceptuales y procedimentales, como los
captulos II y III, ya eran parte de las actividades habituales de la OEA.
La mdula conceptual respecto al significado de la democracia en el

sistema interamericano se establece en el Captulo I. En su primer
artculo, la CDI identifica el derecho a la democraciauna idea
planteada por Thomas Franck (1992)como un derecho clave de
los pueblos de las Amricas, y define la democracia como requisito
esencial para el desarrollo social, poltico y econmico de los
pueblos del continente. La carta luego procede a definir la democracia
representativa, distingue entre elementos esenciales (Art. 3) y
componentes fundamentales(Art. 4) de ella 14 y subraya otros
ingredientes del sistema poltico cuyo desarrollo son necesarios para
el fortalecimiento de las instituciones democrticas.
Los elementos esenciales de la democracia representativa incluyen

el respeto a los derechos humanos y las libertades fundamentales;
28
la celebracin de elecciones peridicas libres, justas y basadas en

el sufragio universal y secreto como expresin de la soberana del
pueblo; el acceso a poder y su ejercicio con sujecin al Estado de
derecho; la separacin y la independencia de los poderes pblicos; y
un rgimen plural de partidos y organizaciones polticas. En la misma
lnea, son componentes fundamentales del ejercicio de la democracia
la transparencia de las actividades gubernamentales; la probidad; la
responsabilidad de los gobiernos en la gestin pblica; el respeto por los
derechos sociales y la libertad de expresin y de prensa; la subordinacin
constitucional de todas las instituciones del Estado a la autoridad civil
legalmente constituida; y el respeto al Estado de derecho por parte de
todas las entidades y sectores de la sociedad. Contrariamente a lo que
a veces se dice, la CDI tambin hace hincapi en que la participacin
ciudadana no slo fortalece la democracia, sino que es una condicin
necesaria para el pleno ejercicio de la democracia (Art. 2 y 6).
Como corresponde en este tipo de documento, el mismo incluye

secciones completas sobre derechos humanos (Captulo II, Art. 7 a
10) y sobre desarrollo integral y combate a la pobreza (Captulo III,
Art. 11 a 16). Por su parte, los Captulos II y III tienen el propsito
de reafirmar, en trminos generales, el compromiso de la OEA y sus
Estados miembros con los derechos humanos y la lucha contra la
pobreza y la desigualdad, y proporcionan un vnculo crucial entre la
consolidacin de la democracia y el desarrollo socio-econmico (Art. 11
a 16), as como la garanta, la supervisin y la defensa de los derechos
humanos (Art. 7 a 10).
Sin embargo, la parte ms innovadora de la carta radica en sus secciones

operativas: aquella sobre la promocin y defensa de la democracia
(Captulo IV, Art. 17 a 22, la seccin ms larga del documento) y, en
menor medida, aquella sobre la observacin electoral (Captulo V,
Art. 23 a 25). Es aqu donde se da el difcil acto de equilibrio entre
defender la democracia, por una parte, y no violar los principios cuasi
sagrados de la OEA, la soberana estatal y la no intervencin, por otro.
Si la democracia es un derecho de los pueblos de las Amricas (Art. 1)
y forma la base del Estado de derecho y los regmenes constitucionales
de los Estados miembros de la OEA (Art. 2), se deduce de ello que

sus gobiernos tienen la obligacin de promoverla, y que es necesario
establecer mecanismos colectivos para la proteccin y defensa de la
29
democracia, que corresponden a la OEA. En consecuencia, el captulo

IV establece procedimientos para la respuesta colectiva a las diversas
situaciones en las que la democracia en los Estados miembros de la
OEA se ve amenazada, seriamente afectada o destruida.
El Captulo V ofrece un nuevo marco institucional para la prctica ya

establecida de la OEA de la observacin electoral, inicialmente llevado
a cabo por la Unidad para la Promocin de la Democracia y ahora
administrada por el Departamento para la Cooperacin y Observacin
Electoral (DECO) de la Secretara de Asuntos Polticos.15 Finalmente,
el captulo VI define las directrices generales a ser adoptadas por la
OEA y sus Estados miembros con el fin de fortalecer una cultura
democrtica y promover principios y prcticas democrticas. Si bien
enfatiza la educacin (Art. 27) y la participacin de la mujer (Art. 28),
no se definieron medidas especficas al respecto.
Mecanismos colectivos para la defensa de la democracia
Dijimos que la creacin de la CDI se debi a dos factores: la persis-

tencia de la inestabilidad poltica en la regin a lo largo de la dcada
de 1990, a pesar de los considerables avances realizados en la transicin
de la regin hacia la democracia; y el hecho de que las amenazas a la
democracia estaban tomando nuevas formas, diferentes de los golpes
militares clsicos. En un esfuerzo por responder a los nuevos desafos, el
Captulo IV distingue entre diferentes situaciones y establece mecanis-
mos de accin especficos para cada una, haciendo una diferenciacin
inexistente en la concisa Resolucin 1080. Provee cuatro modalidades
en que la OEA puede defender la democracia cuando se considera
amenazada. De este modo, los artculos 17-21 tratan de aplicar el
principio de respuesta gradual y proporcionada. Las opciones dispo-
nibles a travs de la CDI se pueden reducir a dos. El primer enfoque,
de carcter preventivo, hace uso de los mecanismos de la diplomacia
y la cooperacin internacional para ayudar a superar y revertir una
crisis democrtica en curso. Para ello es necesario el consentimiento
del gobierno en cuestin. El segundo enfoque, reactivo y punitivo,
consiste en la amenaza o la aplicacin de sanciones a un Estado en

el que el orden democrtico se alter o rompi (Lagos & Rudy, 2004;
Ayala Corao & Nikken Bellshaw-Hgg, 2006).
30
De acuerdo con el primer enfoque, el artculo 17 abre la posibilidad

que el gobierno de un Estado miembro pueda solicitar la asistencia
del Secretario General o el Consejo Permanente de la OEA si su
proceso poltico institucional democrtico est en riesgo. Esta es una
propuesta relativamente sencilla que no debe prestarse a dificultades de
interpretacin. Si un gobierno pide ayuda a la OEA, difcilmente puede
reclamar ms tarde que su soberana fue violada o que el principio
de no intervencin no fue respetado. Por otro lado, es poco probable
que este artculo sea usado, por dos razones. Si una de las amenazas
ms graves a la democracia en la regin a partir de 1990 en adelante
ha sido la regresin democrtica, es decir, tendencias autoritarias
procedentes de la rama ejecutiva, es poco probable que los culpables de
ese comportamiento se dirijan a la OEA para denunciarse a s mismos.
Si esto no es el caso, y es a su vez el poder ejecutivo que se encuentra
bajo asalto por otras ramas del gobierno o por una insurreccin no
armada, una solicitud formal a la OEA (por definicin un acto pblico)
seala debilidad institucional, y puede envalentonar an ms las
fuerzas de la oposicin decididas a derrocar el gobierno. Por lo tanto,
invocar el artculo 17 pone a los gobiernos en un dilema, ya que la
invocacin significara admitir que el propio gobierno est en riesgo.
Tambin existe el peligro de que las medidas para la preservacin de
la institucionalidad democrtica tomadas por la OEA puedan ser
interpretadas como injerencia indebida en la poltica interna. As,
desde la perspectiva de los opositores del presidente, la OEA podra
ser percibida como partidaria del gobierno, lo que limitara el margen
de maniobra de la organizacin en sus esfuerzos de mediacin.
Una segunda arma en el arsenal de la CDI es su artculo 18, que alienta

al Secretario General de la OEA o al Consejo Permanente a tomar
la iniciativa en casos en que la democracia est en peligro. Ayala y
Bellshaw-Hgg (2006) ven otra distincin entre los artculos 17 y 18,
una del momento apropiado. Considerando que la utilizacin del
trmino riesgo en el artculo 17 implica que el problema an no se
ha producido, el artculo 18 habla de una situacin ya existente que
puede afectar el proceso democrtico o el legtimo ejercicio del poder.
En tales casos, la tarea de la organizacin consiste en organizar visitas de
inspeccin, preparar informes, evaluar situaciones, y tomar decisiones

sobre cmo enfrentar tales amenazas. Una vez ms, el requisito del
consentimiento del gobierno en cuestin se convierte en un tema
31
crtico. Esto puede llegar a ser un obstculo que haga imposible que la
OEA adopte medidas para proteger la democracia, sobre todo si son las
acciones del mismo gobierno que estn debilitando las instituciones
democrticas. Segn un punto de vista, se tratara de una deficiencia
fundamental de la Carta Democrtica, a ser remediada dando mayor
libertad de accin al Secretario General para enviar delegaciones e
investigar lo que est sucediendo en el pas. En esto, hubo diferencias
entre los ex-Secretarios Generales Jos Miguel Insulza y Csar Gaviria,
con el primero abogando por mayores poderes para la Secretara, y el
ltimo afirmando que esto sera innecesario, ya que las reglas actuales
proporcionaran suficiente espacio para actuar (Gaviria Trujillo, 2012;
Insulza, 2012).
Los verdaderos dientes de la carta, sin embargo, estn en de los

artculos 19-22, que especifican las sanciones a los Estados miembros
en los casos de transgresin de las normas democrticas. El artculo
19 es la clusula democrtica central de la CDI y tiene un estatus
especial como un principio relacionado a las disposiciones de los
artculos 20 y 21. En ella se estipula que una ruptura del orden
democrtico (Art. 21) o una alteracin del orden constitucional
que afecte gravemente su orden democrtico (Art. 20) son, mientras
persistan, un obstculo insuperable para la participacin de un
Estado miembro en los rganos de la OEA. De acuerdo con el artculo
20, una alteracin provocara la convocatoria del Consejo Permanente
y gestiones diplomticas para la normalizacin de la institucionalidad
democrtica. Si los esfuerzos diplomticos no logran alcanzar la
normalizacin de la situacin, se debe convocar una sesin especial
de la Asamblea General, cuya tarea es decidir si la gravedad de la
situacin ha cruzado el lmite de una ruptura del orden democrtico,
por lo que se debera aplicar el artculo 21. Si es as, la Asamblea
General est autorizada a suspender la membresa del Estado en
cuestin, con una mayora de dos tercios de los Estados miembros.
Sin embargo, el artculo 21 tambin estipula que la suspensin no
impide la continuacin de las gestiones diplomticas.16 Por ltimo,
el artculo 22 contiene instrucciones sobre cmo proceder una vez
que la situacin que llev a la suspensin ha sido resuelta. Hasta el
momento, la primera (y nica) vez que artculo 21 se ha aplicado fue

en 2009. En esa ocasin, el voto unnime de la Asamblea General
llev a la suspensin de Honduras despus del derrocamiento del
32
presidente Zelaya del 28 de junio. Tuvieron que pasar dos aos hasta
que Honduras fue readmitida a la OEA.17
Es fcil subestimar la importancia de la CDI. Una comparacin

del nmero de crisis democrticas en Amrica Latina en la dcada
anterior y la posterior a la aprobacin de la CDI permite concluir que
no hay una baja significativa (McCoy, 2012). La aparente escasez de
invocaciones de la CDI podra llevar a la conclusin de que no ha
cumplido una funcin til. Sin embargo, Graham (2002), observa que
la carta tiene valor como herramienta diplomtica para estigmatizar
Estados recalcitrantes y que podra ser un elemento de disuasin
creble para detener la escalada de amenazas a la democracia. Adems,
desde el punto de vista del ex-Secretario General de la OEA Insulza,
la CDI tiene dos dimensiones: por un lado, proporciona un conjunto
de reglas sobre la manera de defender y promover la democracia en
las Amricas; por otro, constituye una declaracin de intenciones, un
programa para avanzar y acercarse al ideal democrtico.18 A su vez, Peter
Hakim, del Dilogo Interamericano, ha caracterizado la CDI como un
documento aspiracional.19 Es en esta doble condicin, como manual
y como manifiesto, que la CDI tiene que ser evaluada.
As, la Carta ha creado normas democrticas nuevas y ms rigurosas que

los pases de las Amricas deben cumplir (Boniface, 2002). Tambin ha
establecido la idea de que la comunidad internacional, y en particular
la comunidad hemisfrica, tiene un papel ms importante que antes
en hacer cumplir esas normas. Y en trminos de los mecanismos para
hacer cumplir esas normas, la idea inspiradora es la de una respuesta
gradual a acontecimientos complejos. En otras palabras, tanto las
gestiones diplomticas como las sanciones desempean un papel
clave en el tratamiento de amenazas autoritarias (a menudo sutiles)
a las instituciones democrticas. Estos son muy diferentes de los
golpes militares de antao, y exigen respuestas y herramientas ms
matizadas para enfrentarlos. Es en la bsqueda de un equilibrio entre
respuestas firmes que transmitan la preocupacin de la comunidad
hemisfrica acerca de amenazas inminentes a la integridad de las
instituciones democrticas, por un lado, e intervenciones demasiado

agresivas, por otro, donde se encuentra gran parte del arte y la ciencia
de la implementacin de la CDI.
33
Problemas y desafos
La CDI aborda muchas de las deficiencias identificadas durante

la dcada de 1990 en el debate sobre el rgimen emergente para la
defensa de la democracia. Sin embargo, la OEA se enfrenta a un desafo
permanente en aplicarla de forma oportuna y eficaz. Si bien el Consejo
Permanente y la Asamblea General se refieren regularmente a la CDI al
emitir comunicados sobre la democracia, las disposiciones del captulo
IV slo se han utilizado en unos pocos casos.20 Aparentemente, los
Estados miembros se encuentran en un punto muerto en cuanto a la
aplicacin de la CDI. Esto es atribuible a deficiencias en el diseo de
la Carta, a las controversias sobre el concepto de la democracia y la
naturaleza cambiante de las crisis democrticas que la CDI tiene que
abordar, as como a los desafos provocados por la transformacin del
entorno regional.
Deficiencias en el diseo de la Carta
Desde sus inicios, algunos defectos inherentes en el diseo de la CDI

se hicieron evidentes (Cameron, 2003a; Pastor, 2003, 2004; Legler,
2007). Estos defectos se reducen a tres cuestiones fundamentales: la
condicin jurdica del documento; el rol del ejecutivo en su uso; y su
enfoque gradual y proporcionado. Son estas tres reas que el proceso
de revisin interna de la OEA ha mencionado como las limitaciones
principales.21
En cuanto a la condicin jurdica del documento, cabe notar que la

CDI es un acuerdo poltico, no un tratado. Tiene vigencia poltica, pero
carece de la precisin y el rigor de un tratado y no es jurdicamente
vinculante. Este es, sin duda, un aspecto negativo de la CDI en
comparacin con el artculo 9 de la Carta de la OEA (la clusula
democrtica creada por el Protocolo de Washington), a pesar de que
la primera es ms amplia que el artculo 9, limitado a un cambio de
rgimen por la fuerza.22 La Carta Democrtica es la expresin de un
consenso entre los Estados miembros de la OEA para llevar a cabo
acciones colectivas prestando apoyo si la democracia est en peligro
y penalizando su quiebre. Ah reside su fuerza y al mismo tiempo su

debilidad, pues su invocacin depende de la voluntad poltica (Rudy,
2005). Como instrumento poltico, se ve afectado por las tensiones
34
entre las nuevas normas pro-democracia y la posibilidad de proteger

la democracia mediante mecanismos colectivos, por un lado, y las
normas de soberana ms establecidas, por el otro. A diferencia de lo
que estaba previsto por sus autores intelectuales, la CDI no ha sido
capaz de superar el principio de no intervencin.
La segunda manzana de la discordia es el hecho de que el proceso

de juzgar si existe una amenaza a la democracia, es controlado por
el ejecutivo. Esto causa problemas de acceso para otros actores
tratando de hacer uso de los mecanismos de la CDI. La decisin de
aplicar la CDI en forma preventiva o en casos de una alteracin o
interrupcin del orden democrtico depende del consentimiento
del Estado miembro en cuestin y de las mayoras generadas entre
los otros Estados miembros. Ninguna otra rama del gobierno que
no sea el ejecutivo puede activar la CDI para evitar una crisis de la
democracia; y mucho menos pueden hacerlo las organizaciones de
la sociedad civil (Sundstrom, 2003; Hubert, 2009). El requisito del
consentimiento del gobierno en cuestin, incluso para evaluar una
amenaza a la democracia, ha sido caracterizada como un principio de
intervencin slo por invitacin (Legler, 2007, 2012). A menos que
el mismo gobierno del Estado miembro considere que est siendo
amenazado (cuando se est intentando un golpe de Estado o cuando
protestas opositoras estn ganando fuerza), ser improbable obtener
su consentimiento para una investigacin externa. Especialmente si la
conducta del propio ejecutivo constituye el peligro para la democracia,
la OEA est condenada a la inaccin, ya que es poco probable que el
gobierno recurra al artculo 17 o que otorgue el consentimiento para
recurrir al artculo 18 (Sundstrom, 2003).
Para recurrir a los mecanismos reactivos de los artculos 20 y 21, la

valoracin de la gravedad de una situacin dada va a depender del juicio
por los otros Estados miembros. El Consejo Permanente se compone de
embajadores que, antes que nada, siguen instrucciones de sus capitales.
Esto no es atpico para la toma de decisiones a nivel multilateral, dado
que la OEA es una organizacin intergubernamental y los gobiernos
tomaron la iniciativa en la creacin del rgimen para la defensa de la
democracia.23 Con todo, esto limita la posibilidad de una intervencin,

ya que los diplomticos son reacios a formular acusaciones. Incluso
si el Secretario General insistiese en una respuesta de la OEA en una
35
determinada situacin, el consentimiento de los dems representantes

de los gobiernos, ya sea en el Consejo Permanente o en la Asamblea
General, no se puede dar por descontado. En un escenario de
democracias incompletas o imperfectas, y, en ocasiones, de gobiernos
dbiles, la posibilidad de establecer un precedente negativo que podra
invocarse en el futuro en contra de ellos es algo que los gobernantes
tienen muy presente. Y puede ser lo suficientemente potente como
para socavar la voluntad poltica necesaria para emprender una accin
colectiva bajo la CDI.
Despus de todo, la razn original para establecer medidas para la

defensa de la democracia fue la proteccin de los presidentes en
ejercicio para asegurar su supervivencia poltica frente a las amenazas
antidemocrticas.24 Ergo, en caso de una conducta cuestionable de un
presidente electo, los dems Estados miembros no iran al extremo de
presionar a un colega a dejar el cargo. Es por ello que, para algunos
crticos, el objetivo real de la defensa del rgimen de la democracia es
la preservacin de la estabilidad.
La tercera limitacin se refiere a la ausencia de un lmite claro para

determinar en qu momento la OEA debera intervenir de acuerdo con
las clusulas de accin en los artculos 17 a 21. Si bien el problema de
la soberana del ejecutivo (Cooper & Legler, 2006) ya exista antes
de la adopcin de la Carta Democrtica, la posibilidad de respuestas
diplomticas graduales y proporcionales a los diferentes tipos de
desafos a la democracia fue una de las principales innovaciones de la
CDI. El Captulo IV de la Carta es un intento por refinar las medidas
y procedimientos que se puedan aplicar a los diferentes escenarios de
la alteracin del orden constitucional democrtico. Tras una ruptura o
un deterioro inminente del orden democrtico, el Secretario General
y/o el Consejo Permanente pueden decidir investigar el asunto. En
ese sentido, la CDI es un avance en comparacin con la Resolucin
1080.Sin embargo, los crticos sealan la imprecisin de trminos
claves y la falta de claridad en los criterios para definir cundo y en
qu medida se han alterado las instituciones democrticas de un pas,
cundo la OEA se enfrenta a una situacin de alteracin o interrupcin
inconstitucional del orden democrtico, y cundo hay una crisis

(Sundstrom, 2003; Fabry, 2009). Con excepcin de los casos de un
colapso total y absoluto de las instituciones democrticas (Art. 21)
36
y de la solicitud de un gobierno para obtener asistencia (Art. 17), es

difcil delimitar cada escenario del Captulo IV de manera precisa.25
Muchas discusiones sobre la aplicabilidad de la CDI, por tanto,

giran en torno a qu tipo de comportamiento antidemocrtico es lo
suficientemente grave como para justificar la accin de la OEA. Por
un lado, la OEA no puede responder a cualquier infraccin menor
de la CDI, sino que slo a las amenazas inmediatas y tangibles. Por
otra parte, una serie de transgresiones menores hacen que se corra
el riesgo de que escalen a una erosin gradual de la democracia.
Al mismo tiempo, manifestaciones menos claras de violaciones de
normas democrticas no son fcilmente identificables. A menudo
hay una escasez de informacin confiable para evaluar la magnitud
de una alteracin. Por otra parte, diferentes observadores pueden
sacar conclusiones contradictorias de la evidencia. La OEA carece
de un mecanismo de revisin para supervisar el cumplimiento de la
CDI, as como un sistema de alerta temprana que ayude a determinar
alteraciones inconstitucionales (Cameron, 2003a).
A su vez, las medidas destinadas a responder a las crisis democrticas se

consideran dbiles. Esto vale en particular para las medidas preventivas
que dependen del consentimiento previo del gobierno afectado.
Sin embargo, incluso las medidas reactivas dejan mucho margen
de maniobra para los que tengan derecho a iniciar una respuesta.
El lenguaje suave de los artculos 18 y 20 que dicen que se podr
hacer algo en respuesta a las crisis democrticas, contrasta con el
lenguaje preciso de la Resolucin 1080, segn la cual el Secretario
General es instruido a llamar a una reunin de emergencia del Consejo
Permanente como reaccin a una interrupcin inconstitucional del
orden democrtico.26 Por lo tanto, una mayor flexibilidad la expansin
y la posible aplicacin de la proteccin de la democracia a ms tipos de
situaciones fue introducida a expensas de la automaticidad.
Estas crticas generaron una discusin en torno a una posible reforma

de la Carta Democrtica. Una propuesta de los Amigos de la Carta
Democrtica (una red de ex jefes de Estado y funcionarios pblicos
de alto rango asesorados por un grupo de acadmicos )27 prevea una

definicin ms clara de alteracin del orden constitucional, as como
un mecanismo para una mayor participacin de la sociedad civil en
el monitoreo del cumplimiento de los Estados miembros con la CDI.
37
Durante la Asamblea General de la OEA de junio de 2005 en Fort

Lauderdale, el gobierno estadounidense plante una propuesta para
establecer un mecanismo preventivo a ser activado por iniciativa de
la sociedad civil de una democracia amenazada y as permitir una
supervisin ms continua de potenciales amenazas a la democracia.28
Esto fue rechazado por los Estados latinoamericanos, que teman
que su soberana se viera socavada si se le concedan tales medios de
intervencin a la OEA.29 En cambio, instruyeron al Secretario General
Insulza a presentar un informe al Consejo Permanente sobre la forma en
que la CDI se haba aplicado hasta entonces as como sobre sugerencias
para perfeccionarla30.
El informe fue presentado en abril de 2007,31 y fue seguido por

dos informes actualizados en 2010 y 2011. 32 El Comit Jurdico
Interamericano llev a cabo su propia investigacin sobre la CDI y
produjo un informe exhaustivo (Hubert, 2009). En la ocasin del
dcimo aniversario de la CDI, el Consejo Permanente llev a cabo una
serie de reuniones para examinar las distintas secciones de la Carta
Democrtica. Se propusieron varias soluciones para hacer frente a
sus limitaciones. Para algunos, ello requerira enmiendas al texto de
la CDI; para otros, un uso ms eficaz de los instrumentos existentes
sera suficiente.33
Controversias sobre la democracia y la naturaleza de las crisis

democrticas
Si bien se han dado enormes avances en materia de democratizacin en

el curso del ltimo cuarto de siglo, las debilidades y deficiencias de la
democracia en Amrica Latina son ms que evidentes. Sin el paraguas
de la Guerra Fra para justificarlos, se ha vuelto ms difcil realizar
golpes militares. Esto no significa que las instituciones democrticas no
enfrenten otros peligros. La naturaleza de las amenazas a la democracia
en la regin ha cambiado, y el escaso uso de la CDI tambin puede
ser atribuible a la situacin confusa dentro de los pases frente a una
crisis democrtica.
En la poca en que la Resolucin 1080 de 1991 y el Protocolo de

Washington de 1992 fueron redactados, lo que sus creadores tenan
en mente era la sancin de los golpes (e intentos de golpe) de Estado.
38
Diez aos despus, la CDI de 2001 surgi como una reaccin a un

tipo diferente de amenaza, los llamados autogolpes y otras instancias
de retroceso autoritario en los noventa. Para enfrentar esos desafos,
se introdujo la distincin sutil, pero crucial entre rupturas del orden
democrtico y alteraciones del orden constitucional. La primera
categora incluye el clsico golpe militar, as como su nueva variante,
el autogolpe. La segunda categora, a su vez, se refiere a los intentos
ms insidiosos de presidentes electos para torcer la voluntad del
pueblo mediante el robo de las elecciones, la usurpacin de los
poderes de una o varias ramas del gobierno, el silenciamiento de los
medios de comunicacin u otras infracciones reiteradas y sistemticas
de la libertad de expresin.
Sin embargo, si bien durante los noventa los presidentes fueron los
principales culpables en esta materia, nuevos tipos de amenazas han
surgido desde que se adopt la CDI en 2001.34 Mientras que los golpes
militares estn en retirada, Boniface (2009: 186) sostiene que en vista
de las normas internacionales que apoyan la democracia los militares y
otros actores polticos no electos han adaptado sus estrategias y utilizan
formas ms discretas para amenazar la democracia. En as llamados
golpes bajo la mesa, presionan a presidentes electos mientras
proclaman pblicamente su respeto a la Constitucin.
Una nueva amenaza a la democracia ha sido el advenimiento del

golpe de la sociedad civil, en el que presidentes electos se ven
forzados a abandonar su cargo ante protestas masivas que exigen
su dimisin (Legler, 2007; Boniface, 2009). La protesta popular ha
sustituido la injerencia militar como fuente extra-institucional de las
crisis democrticas (Prez-Lin, 2007). En Argentina (2001), Bolivia
(2003, 2005), Ecuador (2000, 2005) y Venezuela (2002) la cada de
presidentes electos ocurri en medio de movilizaciones populares.
Este tipo de crisis es ambigua, por dos razones. En primer lugar la
movilizacin como tal no es ilegal, ya que est protegida por la libertad
de reunin y el derecho a manifestarse. La protesta social podra incluso
mejorar la calidad de la democracia cuando articula la demanda de los
sectores marginados de la poblacin a jugar un papel ms central en la
poltica y abre nuevos canales de participacin poltica. Sin embargo,

ello tiene que sopesarse con el peligro de que la protesta violenta sea
instrumentalizada como una alternativa a un proceso de destitucin
39
formal. En segundo lugar, es difcil separar estas movilizaciones de

otros acontecimientos que amenazan la democracia, ya que a menudo
se ven reforzadas por alegaciones de golpe de Estado o coinciden con
divisiones intra-gubernamentales.
El conflicto entre ejecutivo y legislativo es otra de las causas de

crisis democrticas recientes. Ello jug un papel en Ecuador (2005),
Nicaragua (2005), Honduras (2009), Paraguay (2012) y actualmente,
Brasil (2016). Fortalecidas por un gobierno dividido, la falta de una
base de poder del ejecutivo en el parlamento o cambiantes coaliciones
legislativas, diversas facciones parlamentarias han tratado de destituir
a diversos presidentes (en algunos casos, con xito) para promover sus
propios objetivos poltico-partidistas.
Y hay un grado de traslape entre los diferentes tipos de crisis. Por

ejemplo, la capacidad de la asamblea legislativa para remover al
presidente de su cargo depende en ltima instancia del grado de
movilizacin popular contra el gobierno (Hochstetler, 2006; Prez-
Lin, 2007). Conflictos entre las ramas del gobierno en Ecuador
que resultaron en la cada de presidentes (1997, 2005), as como el
conflicto entre el presidente y los prefectos regionales sobre el estado
de la autonoma en Bolivia (2008) tambin fueron acompaados por
movilizaciones de masas. Incluso cuando los militares fueron parte
de coaliciones que derrocaron a un presidente democrticamente
elegido, como en Ecuador (2000), Venezuela (2002) y Honduras
(2009), diversas manifestaciones populares respaldaron la accin
militar. Una vez que una coalicin social amplia sale a las calles para
exigir la renuncia presidencial, la cada del gobierno se hace posible.
La mayora de las crisis democrticas han sido el resultado de una
combinacin de factores institucionales, las maquinaciones de una
contra-lite (en algunos casos, con el apoyo de los militares) y la
protesta social.
Por todo ello, ha sido muy difcil para la OEA acudir a la defensa
inmediata de la democracia representativa. Los nuevos desafos no
siempre pueden ser tratados con las mismas medidas utilizadas para
contrarrestar desafos anteriores. Los mecanismos institucionalizados
para la defensa de la democracia por la OEA se han quedado atrs

en relacin a la evolucin de las amenazas a la democracia. Cuando
la CDIque haba sido creada en respuesta a la conducta de los
40
presidentes en los noventaentr en vigencia, la naturaleza de las

amenazas ya haba cambiado.
Las controversias en torno a la aplicacin de la CDI tambin son el

resultado de divisiones ideolgicas. En lugar de una confrontacin entre
actores pro-democrticos y anti-democrticos, las crisis democrticas
actuales reflejan un choque de visiones acerca de lo que es la
democracia. Cada vez ms, el rgimen regional de promocin de la
democracia choca con los proyectos polticos de gobiernos reformistas.
Lo que para algunos son medidas que profundizan la democracia, para
otros la hacen retroceder.
Mientras que la adhesin al mercado libre y la democracia representativa

haban reflejado el consenso de los noventa, estos valores fueron
cuestionados por la ola de gobiernos de izquierda, de orientacin
nacionalista y, en algunos casos, anti-Estados Unidos, que llegaron
al poder en muchos pases de la regin a fines de esa dcada y en los
2000. Hugo Chvez, un militar que pocos aos atrs haba participado
en un golpe de Estado fallido, gan las elecciones presidenciales de
Venezuela en 1998. Gracias al aumento de los ingresos del petrleo,
inici ambiciosos programas sociales. Con el paso del tiempo, logr
un control cada vez ms autoritario del aparato poltico del pas y
su discurso se volvi ms y ms radicalanti-establishment, anti-
globalizacin y anti-estadounidense. Anunci su intencin de crear
el socialismo del siglo XXI y forj una estrecha alianza con la
Cuba de Fidel Castro. En la dcada siguiente, presidentes que se
identifican a s mismos y son ampliamente considerados como parte
de la izquierda han sido elegidos en Argentina, Bolivia, Brasil, Chile,
Ecuador, El Salvador, Guatemala, Nicaragua, Paraguay y Uruguay. Los
ms radicales de estos gobiernos de izquierda que se convertiran en
aliados de Hugo Chvez fueron los de Evo Morales, un lder indgena
de los cocaleros rurales, elegido presidente de Bolivia en 2005; Rafael
Correa, un economista de izquierda, en Ecuador, y Daniel Ortega, el
ex lder del gobierno revolucionario sandinista, en Nicaragua, ambos
elegidos en 2006.
El giro a la izquierda fue una expresin de descontento de amplios

sectores de la sociedad latinoamericana con el neoliberalismo, que
no haba cumplido su promesa de traer prosperidad a los sectores
populares y haba exacerbado problemas de larga data, como el empleo
41
informal. Esto refleja una creciente distancia ideolgica de gran parte

de Amrica Latina de los discursos asociados con el libre mercado,
as como tambin con la democracia representativa, y un giro hacia
proyectos econmicos alternativos y experimentos de democracia
directa, participativa y plebiscitaria.35
El proyecto continental del ALCA, programado para entrar en vigor

en 2005, fue una de las vctimas de estos cambios. Nunca logr
superar la resistencia que provoc en el nuevo entorno del nuevo
siglo. La aparicin de concepciones alternativas de la democracia se
antepuso as al consenso hemisfrico logrado en cuanto a la defensa
de la democracia. Las primeras indicaciones de un fin del consenso
sobre la democracia representativa ya se dieron en la fase preparatoria
de la CDI. En la Declaracin de la ciudad de Qubec de abril de
2001, Venezuela expres sus reservas con respecto a los prrafos en el
documento donde se menciona el fortalecimiento y la defensa activa
de la democracia representativa.36 Desde entonces, el gobierno de Hugo
Chvez y los pases aliados de Venezuela expresaron reiteradamente
su escepticismo acerca de la democracia representativa y plantearon
una visin alternativa, la de la democracia participativa.
Debido a estas divergencias ideolgicas, el significado de la democracia

y su defensa en tiempos de crisis aparece cada vez como un objeto
contencioso entre los Estados miembros de la OEA. Como ha
sealado Schnably (1994), las afirmaciones acerca de la necesidad
de un gobierno constitucional no nos dicen ellas mismas cul es el
contenido del constitucionalismo. Incluso el modesto objetivo de
mantener la continuidad de los gobiernos constitucionales sigue abierto
a la manipulacin. En el contexto de las divisiones ideolgicas, la
promesa de una mayor aplicacin de las normas democrticas a travs
de organizaciones regionales se pone en peligro por la actitud vacilante
de los gobiernos por proteger a los gobiernos de adversarios y la
indulgencia hacia el debilitamiento democrtico bajo gobiernos afines.
Los casos de Venezuela en 2002, Hait en 2004, Honduras en 2009 y
Paraguay en 2012 se citan como precedentes de una doctrina de los
Estados Unidos sobre lderes electos fallidos, a los cuales se les permiti
caer, con la esperanza de que sucesores ms dciles tomaran su lugar

(Shamsie, 2004; Shaw, 2007). Por otro lado, los lderes latinoamericanos
tambin mostraron una evaluacin parcial de las crisis democrticas.
42
Ataques directos a los gobiernos de izquierda gatillaron los mecanismos

de la defensa de la democracia, mientras que la erosin gradual de la
democracia bajo regmenes de izquierda ha sido tolerada.
Contexto geopoltico y regionalismo superpuesto
El contexto histrico y geopoltico poco propicio de su adopcin

plante otro desafo a la aplicacin de la CDI. Cuando sta se firm,
el 11 de septiembre de 2001, una serie de cuestiones ms urgentes
estaban a punto de copar la agenda poltica interamericana. Los
ataques terroristas del 9/11 impulsaron un cambio en la poltica exterior
estadounidense, orientndola a otras regiones del mundo. Desde la
perspectiva de Amrica Latina, la as llamada guerra global contra
el terrorismo se asemej a la obsesin de Washington con la lucha
contra el comunismo durante la Guerra Fra y fue percibida como
una reversin del multilateralismo al unilateralismo (Weiffen, 2012).
De hecho, con la guerra de George W. Bush contra el terrorismo,

los Estados Unidos perdieron inters en la cooperacin regional
multilateral. Sin embargo, Washington sigui ampliando su presencia
en la regin en muchos frentes, sobre la base de acuerdos bilaterales. Se
firmaron una serie de acuerdos de libre comercio, y los Estados Unidos
renovaron su presencia militar en Amrica Latina con el fin de abordar
temas pertinentes para su seguridad nacional, como la migracin ilegal,
el trfico de drogas, el crimen organizado y las amenazas terroristas.
Estos temas dominaron el debate en las instituciones interamericanas
en los 2000. En contraste, la proteccin de la democracia fue percibida
como un problema de otra poca, a saber, la transicin a la democracia
y el final de la Guerra Fra.37
A su vez, Amrica Latina pas, de tener un papel marginal, a uno cada

vez ms asertivo en los asuntos internacionales. Los Estados latino-
americanos comenzaron a liberarse de la interferencia norteamericana
y europea tradicional, y a reforzar su identidad latinoamericana o
suramericana. Brasil, como uno de los pases BRICS, pas a ser una
potencia regional con aspiraciones globales. Durante el mandato del

presidente Luiz Incio Lula da Silva (2003-2010) la poltica exterior
de Brasil adquiri un nuevo mpetu sobre la base de dos objetivos: la
integracin regional y el multilateralismo (Soares de Lima y Hirst,
43
2006; Grabendorff, 2010; Villa & Viana, 2010). Mientras tanto, Es-
tados como Argentina, Chile, Mxico y Venezuela se convirtieron en
potencias regionales secundarias (Flemes y Wehner, 2015; Lobell,
Jesse & Williams, 2015).
El unilateralismo estadounidense y la aparicin de poderes regionales

en Amrica del Sur llevaron a una creciente desafeccin de Amrica
Latina con las instituciones hemisfricas y un cambio desde la
cooperacin al nivel hemisfrico al subregional. En el pasado, la OEA
y las organizaciones sub-regionales como la CAN y el MERCOSUR
haban tenido tareas claramente distintas. Mientras la primera lidiaba
con seguridad y otros asuntos polticos, las ltimas se focalizaban en
el comercio. Entretanto, las organizaciones polticas de ms reciente
creacin, como ALBA, UNASUR y CELAC, se establecieron, entre
otras razones, para desafiar el papel de la OEA en las Amricas, y
excluyen a los Estados Unidos.
Brasil considera el dominio estadounidense en el sistema interamericano,

as como la continuacin de la presencia de Estados Unidos en algunos
pases de Amrica del Sur, como una interferencia indebida en la
regin. Un elemento importante de la nueva orientacin de la poltica
exterior de Brasil fue su propuesta de crear una Comunidad de Naciones
Suramericanas, que se convirti en la UNASUR en 2008.38 UNASUR
y su Consejo de Defensa Suramericano se basan en la nocin de que
la regin debe enfatizar su identidad sudamericana y desarrollar una
agenda ms autnoma. El proyecto regional de Venezuela, ALBA, fue
fundado en 2004.39 Diseado como alternativa solidaria al modelo de
integracin del ALCA, le permite a Venezuela canalizar parte de sus
petrodlares hacia los pases miembros de la organizacin. Mxico,
frustrado por un Acuerdo de Libre Comercio de Amrica del Norte
(TLCAN) estancado, propuso la creacin de la CELAC como un
organismo regional latinoamericano. En resumen, para los lderes de
Amrica Latina, mecanismos de cooperacin regional y subregional
que subrayan la identidad latinoamericana o sudamericana han pasado
a ser la regla.
Estas organizaciones subregionales entran a competir cada vez ms

con la OEA en sus esferas tradicionales. Casi todas ellas ya han

emitido comunicados respaldando la democracia; muchas han ido
ms all, adoptando declaraciones o acuerdos que crean mecanismos
44
institucionalizados para la defensa de la democracia. Mientras que

algunos autores han sostenido que los acuerdos bilaterales entre
Argentina y Brasil que precedieron a la fundacin del MERCOSUR
fueron motivados n o slo por el impulso para fortalecer la cooperacin
econmica, sino tambin para consolidar la democracia (Gardini, 2010;
Dabne, 2012), el MERCOSUR contemplaba en su diseo original slo
un esquema de integracin econmica para crear un mercado comn.
La palabra democracia no se mencion al firmar el Tratado de Asuncin
(1991), y slo surgi con ocasin de la crisis democrtica en Paraguay
en 1996. Fue entonces que los presidentes reaccionaron rpidamente
con una Declaracin Presidencial sobre Compromiso Democrtico,
con sanciones varias a un Estado cuyo orden democrtico ha sido
alterado o interrumpido por la fuerza (Ribeiro Hoffmann, 2007). Dos
aos ms tarde, la idea de la defensa de la democracia se convirti en
un documento jurdicamente vinculante con el Protocolo de Ushuaia.
Fue invocado en crisis polticas posteriores en Paraguay en 1999/2000
y 2012. En 2011, el MERCOSUR adopt una versin actualizada
y ampliada, el Protocolo de Montevideo, tambin conocido como
Ushuaia II, an por ratificar.
La Comunidad Andina se adhiri a la democracia ya en su tratado

fundacional, el Acuerdo de Cartagena de 1969, as como en acuerdos
posteriores. Pero slo en 1998, una Declaracin Presidencial sobre
Compromiso Democrtico plante por vez primera el establecer
la democracia como requisito esencial para la participacin en el
proceso de integracin y plante medidas para defender la democracia
en tiempos de crisis. En 2000, un protocolo adicional al Acuerdo
de Cartagena, Compromiso de la Comunidad Andina por la
Democracia, cre una serie de instrumentos para reaccionar a las
interrupciones del orden democrtico en un Estado miembro. Sin
embargo, hasta ahora no se han aplicado.
La defensa de la democracia haba sido una prioridad de las cumbres

sudamericanas iniciales que precedieron a la creacin de la UNASUR,
pero el tema perdi relevancia a mediados de la dcada de 2000. El
Tratado Constitutivo de UNASUR 2008 incluye slo una muy breve
mencin al fortalecimiento de la democracia. 40 Lo que llev a la

creacin de la UNASUR en ese momento fue la cooperacin sectorial,
especialmente en el mbito de la infraestructura y la integracin fsica.
45
Unos meses ms tarde, sin embargo, la crisis en Bolivia (gatillada por

demandas secesionistas por parte de los departamentos orientales)
oblig a UNASUR a tomar medidas, en una cumbre realizada en
Santiago de Chile en septiembre de 2008. En septiembre de 2010,
la UNASUR de nuevo se vio obligada a reaccionar cuando un motn
policial en Ecuador pareci amenazar al presidente Rafael Correa.
Durante la siguiente cumbre de la UNASUR en noviembre de 2010,
se adopt el Protocolo Adicional al Tratado Constitutivo de UNASUR
sobre Compromiso con la Democracia, de hecho creando una
Carta Democrtica para Amrica del Sur con el peso de un tratado
internacional (entr en vigencia en marzo de 2014).
Estas disposiciones adaptaron elementos del rgimen para la defensa

de la democracia de la OEA, aunque sin hacer referencia explcita a
la CDI. Los instrumentos ms recientes de MERCOSUR y UNASUR
en parte van ms all de la CDI, mediante la creacin de un conjunto
de herramientas para sancionar interrupciones constitucionales
tales como el cierre de las fronteras, la interrupcin de las relaciones
comerciales, o la promocin de la suspensin de otras organizaciones
internacionales. 41 La CELAC sigui la tendencia y emiti una
Declaracin Especial sobre la Defensa de la Democracia y el Orden
Constitucional en 2011, slo un ao despus de su fundacin. Sin
embargo, su concepto de democracia es ms bien impreciso, y no
dispone de mecanismos de aplicacin.
Con la aparicin de nuevos actores regionales que siguen una estrategia

de distanciamiento de la OEA, hay instancias de una competencia
entre esas nuevas organizaciones regionales y la OEA en la resolucin
de las crisis democrticas (Weiffen, Wehner & Nolte, 2013; Nolte,
2015). Cuando el congreso paraguayo condujo el proceso de destitucin
del presidente izquierdista Fernando Lugo el 16 de junio de 2012,
la OEA y sus contrapartes sudamericanas llegaron a conclusiones
divergentes. UNASUR y MERCOSUR interpretaron el procedimiento
de juicio poltico expreso como una ruptura del orden democrtico y
decidieron suspender a Paraguay. Adems, en una medida polmica,
los pases miembros del MERCOSUR aprovecharon la suspensin
de Paraguay para admitir a Venezuela, un importante proveedor de

petrleo, cuya adhesin al MERCOSUR haba sido bloqueada por el
Senado de Paraguay desde 2006. A su vez, la OEA no pudo encontrar
46
una posicin coherente de si los principios democrticos bsicos y la

Constitucin de Paraguay haban sido ignorados. Por lo tanto, la OEA
no invoc la CDI y no sancion al gobierno paraguayo. En cambio,
opt por enviar una misin de observacin para ayudar al pas en su
camino hacia las elecciones en 2013, a fomentar el dilogo poltico,
e informar a los Estados miembros sobre la situacin en Paraguay. El
gobierno de Estados Unidos apoy esta decisin. Justificada o no, la
rpida decisin tomada por MERCOSUR y UNASUR oblig a otros
actores a responder no slo a la situacin en Paraguay, sino tambin a
la definicin de la situacin por las organizaciones de Amrica del Sur.
Otro ejemplo es la actual crisis poltica en Venezuela. El resultado

de las elecciones presidenciales el 14 de abril de 2013, ganadas por
un pequeo margen por el sucesor designado de Hugo Chvez,
Nicols Maduro, fue cuestionado por la oposicin. Desde entonces, la
polarizacin poltica se intensific y la violencia entre ambos bandos
ha escalado. Los debates en el Consejo Permanente de la OEA sobre
la situacin de Venezuela en febrero y marzo de 2014 enfrentaron a 29
pases de Amrica Latina, preocupados por otro intento orquestado de
golpe de Estado dirigido a desestabilizar el rgimen en Venezuela, en
contra de los Estados Unidos, Canad y Panam, que denunciaron el
manejo de las manifestaciones por el gobierno venezolano e insinuaron
que las libertades civiles y la libertad de expresin estaban restringidas
por el gobierno chavista. Los intentos posteriores de replantear la
cuestin de la situacin en Venezuela en la OEA no tuvieron xito.
Mientras tanto, el 12 de marzo de 2014, los ministros de relaciones

exteriores de UNASUR aprobaron una resolucin apoyando el dilogo
entre el gobierno venezolano y la oposicin. En seguida, UNASUR
particip en varios intentos de mediacin. El gobierno de Maduro
rechaz la mediacin de la OEA, pero acept la de UNASUR.
Asimismo, la OEA, a pesar de su larga experiencia en observacin
electoral, no fue invitada a supervisar las elecciones presidenciales
del 2013 ni las elecciones parlamentarias de 2015. Slo UNASUR fue
admitida para ello. En noviembre de 2015, el nuevo Secretario General
de la OEA, Luis Almagro, envi una carta abierta al Consejo Nacional
Electoral de Venezuela, en la que afirm que el Partido Socialista de

gobierno tena ventajas injustas por su uso de recursos pblicos en la
campaa, su acceso a la prensa, confusiones en las tarjetas de votacin
47
y la descalificacin de figuras clave de la oposicin. Pidi nivelar el

campo de juego entre el gobierno y la oposicin en vsperas de las
elecciones, y reiter la oferta de la OEA de observar las elecciones de
Venezuela. A pesar de que UNASUR no ha sido capaz de resolver la
crisis venezolana, en este caso, hasta ahora, ha ganado la competencia
con la OEA, excluyndola una vez ms de los asuntos de Amrica del
Sur.
Conclusin
La CDI llen muchas de las lagunas en el rgimen preexistente de

defensa de la democracia. Las clusulas de accin del Captulo IV
ampliaron las opciones al pasar de una mera norma anti-golpe de
Estado hacia una norma anti-regresin autoritaria. Ellas contienen no
slo disposiciones reactivas sino que tambin preventivas. El artculo
1 formalmente establece la democracia como un derecho, que los
Estados miembros tienen la obligacin de promover y defender. Los
artculos 3 y 4 proporcionan una definicin detallada, o un conjunto
de criterios para la democracia representativa, que ayudan a aclarar qu
es exactamente lo que los Estados miembros y entidades de la OEA
estn defendiendo y promoviendo. Sin embargo, poco despus de su
adopcin se hizo evidente que la CDI no deja de tener limitaciones.
Las acciones colectivas en apoyo de la democracia van en contra
de las normas regionales establecidas en materia de soberana y no
intervencin. La debilidad de las nuevas normas de intervencin en
defensa de la democracia se expresa tambin en el hecho que la CDI
carece de la condicin de un tratado internacional.
El hecho de que el poder de decisin recae en el ejecutivo mitiga la

eficacia de la CDI en la defensa y promocin de la democracia, ya que
muchas de las medidas dependen del consentimiento expreso o pasivo
del gobierno en cuestin. En algunos casos, se requiere expresamente
esta autorizacin (Art. 17 y 18), mientras que otros mecanismos
conllevan implcitamente un cierto grado de aquiescencia de parte
del gobierno afectado, sin la cual cualquier iniciativa diplomtica
de la OEA (Art. 20) estara condenada al fracaso. Para defender la

democracia, esto podra ser beneficioso o perjudicial, dependiendo
de la naturaleza de la amenaza. La tendencia creciente de que las
48
crisis ya no se originen en los presidentes, podra hacer que stos estn

ms dispuestos a recurrir a actores externos, haciendo ms probable
la invocacin de la CDI. Sin embargo, ello podra reforzar el sesgo
pro-presidencialista de la CDI, en el sentido de que la CDI sirve
principalmente para la proteccin de ellos, pero es menos til para
hacerlo con otros componentes del sistema poltico.
La flexibilidad de los instrumentos de la CDI tambin tiene

consecuencias positivas y negativas. El enfoque ampliado de la CDI
se ocupa de las rupturas y alteraciones del orden constitucional, y
establece mecanismos preventivos y reactivos. Sin embargo, como un
resultado inevitable de la flexibilidad necesaria para los mecanismos
colectivos destinados a salvaguardar la democracia, hay un cierto grado
de imprecisin en los conceptos de la alteracin y la ruptura del orden
democrtico y en el establecimiento de un lmite crtico de seriedad
que tiene que ser superado. Esta imprecisin ofrece amplios mrgenes
para interpretaciones subjetivas, en alguna medida inevitables, pero
que se beneficiaran de una grado menor de latitud.
Adems, la aplicabilidad de la CDI se ve afectada por el carcter

cada vez ms opaco de las crisis democrticas y la creciente falta
de correspondencia entre las situaciones estipuladas en la CDI
y la naturaleza de los eventos reales. Esto podra conducir a un
estiramiento conceptual de la terminologa de la CDI, que no ayuda
a enfrentar los desafos emergentes. Por ejemplo, el trmino golpe
se ha utilizado para casos que no corresponden a un clsico golpe de
Estado. Por ende, la norma anti-golpe de Estado se ha erosionado. Por
una parte, no hay consenso acerca de lo que constituye un golpe de
Estado ilegal, en contraste con una renuncia forzada que podra tener
cierta legitimidad si fuese impulsada por protestas masivas. Por otro
lado, golpes clsicos a veces son bienvenidos por razones ideolgicas
por parte de Estados poderosos que, de acuerdo a la solidaridad
democrtica, tendran la obligacin de intervenir en respuesta a lo que
normalmente se considerara un cambio ilegal de rgimen.
Para algo tan sensible como la evaluacin de la trayectoria democrtica

en los pases del continente americano, se necesita un consenso mnimo

y una perspectiva compartida de cmo definir la democracia. Mientras
que la OEA siempre ha sido afectada por la diferencia de poder entre los
Estados Unidos y los pases latinoamericanos, la dcada de los noventa
49
fue un perodo de auge del multilateralismo en las Amricas. Tambin

hubo consenso en torno a la nocin de la democracia representativa
como punto de referencia para la construccin y consolidacin de
las nuevas democracias en la regin. Esto culmin con la adopcin
de la CDI en 2001, generando expectativas sobre el tipo de bonanza
democrtica que provocara.
Ms de una dcada despus, la cuasi-unanimidad de la dcada de 1990

dio paso a la divisin y la fragmentacin. La primera dcada del nuevo
milenio vio cambios clave en el mbito regional en el que la OEA y
sus Estados miembros operan. El regionalismo hemisfrico ya no tiene
influencia, dado que nuevas organizaciones regionales y sub-regionales
han puesto en duda el papel de la OEA como principal organizacin
regional. El hemisferio ha visto el surgimiento de nuevas potencias
regionales. Varios pases de Amrica Latina comenzaron a relacionarse
con el resto del mundo de una manera ms proactiva y asertiva. La
relativa prosperidad y la diversificacin de sus relaciones econmicas
han hecho a los pases de la regin menos dependientes que nunca
de los Estados Unidos. Esto fue de la mano con una disminucin del
poder estadounidense indicada por los acontecimientos del 9/11
primero, y de la crisis financiera de 2008/2009 despus.
Como consecuencia del auge de los gobiernos de izquierda, la

ideologa de libre mercado dominante de los aos noventa comenz
a ser desafiada por los paradigmas econmicos alternativos. Tampoco
hay un solo proyecto democrtico que una a los pases de la regin.
Ms bien, al menos dos visiones rivales de democracia representativa
versus participativa compiten entre s. La falta de un entendimiento
comn de lo que constituye la democracia hace que la defensa colectiva
de la democracia sea ms problemtica. Un nmero creciente de
organizaciones subregionales, incluyendo UNASUR y CELAC, pero
tambin MERCOSUR y CAN, ponen en duda la autoridad de la OEA
con respecto a cmo se debe promover y defender la democracia. La
defensa del rgimen de la democracia se ha visto debilitada por la
decadencia del panamericanismo en el curso de este nuevo siglo.
As, las discusiones dentro del sistema interamericano acerca de qu

manera mejorar el texto o la aplicacin de la CDI han llegado a su fin.

Hay un impasse en relacin a las perspectivas del perfeccionamiento
del rgimen por la defensa de la democracia. Cualquier propuesta de
50
reforma, por razonable que parezca, tiene pocas posibilidades de ser

adoptada. En cualquier caso, sera miope concentrarse en la evolucin
de las normas democrticas slo dentro de la OEA. En un mundo
multipolar, de diferentes organizaciones internacionales y regionales,
as como de poderosos Estados nacionales, una organizacin regional
no puede resolver problemas por s sola, sino que necesita coordinar sus
polticas con respecto a un pas en crisis con otros actores regionales
e internacionales.
Los acontecimientos actuales apuntan hacia una competencia

abierta entre la OEA y otros actores regionales como UNASUR y
MERCOSUR en la proteccin y defensa de la democracia. Ello podra
potencialmente llevar a una dilucin y subversin de las normas
democrticas si diferentes organizaciones divergen en su evaluacin
de una crisis democrtica. Sin embargo, tambin es posible que una
invocacin tanto de la CDI como de la clusula democrtica de una
organizacin subregional pudiera reforzar y elevar los estndares
normativos. Por ende, las perspectivas futuras de la proteccin y defensa
de la democracia en Amrica Latina en gran medida dependern de
si la superposicin de las organizaciones regionales es perjudicial o
beneficiosa para la cooperacin regional.
NOTAS
1. Este artculo se basa en el libro de los autores, 21st Century Democracy

Promotion in the Americas. Standing up for the Polity (Heine & Weiffen,
2015).
2. Carta de la OEA, Captulo II, Artculo 5 (d) en su versin original

de 1948, http://avalon.law.yale.edu/20th_century/decad062.asp. En la
versin actual de la Carta, esta provisin se encuentra en Captulo II,
Artculo 3 (d), http://www.oas.org/dil/esp/tratados_A-41_Carta_de_la_
Organizacion_de_los_Estados_Americanos.htm.
3. Carta de la OEA, Prembulo.
4. Carta de la OEA, Captulo I, Artculo 2 (b).
51
5. En el curso de la reestructuracin de la Secretara General de la OEA

en 2005, la UPD se convirti en lo que ahora se llama el Departamento
para la Cooperacin y Observacin Electoral (DECO) bajo el techo
de la Secretara de Asuntos Polticos (ver http://www.oas.org/es/sap/
deco/).
6. Compromiso de Santiago con la Democracia y la Renovacin del Sistema

Interamericano, 4 de junio de 1991, Declaracin de la Asamblea General,
http://www.oas.org/consejo/sp/AG/resoluciones-declaraciones.asp.
7. Entrevista personal con Luigi Einaudi, ex Representante Permanente

de los Estados Unidos ante la OEA, ex Secretario General Interino
(2004-2005), Washington, DC, 23 de mayo de 2013.
8. Resolucin 1080 de la Asamblea General de la OEA, 5 de junio 1991,

http://www.oas.org/juridico/spanish/res-1080.htm.
9. Carta de la OEA, Captulo III, Artculo 9.
10. Entrevista personal con Luigi Einaudi, Washington, DC, 23 de mayo

de 2013; ver tambin de la Calle (2003).
11. Declaracin de la ciudad de Qubec, Tercero Cumbre de las

Amricas, 22 de abril de 2001, http://www.oas.org/xxxivga/spanish/
reference_docs/CumbreAmericas Quebec_Declaracion.pdf; ver
tambin Lagos y Rudy (2002).
12. Resolucin de San Jos, Costa Rica: Carta Democrtica

Interamericana, Resolucin de la Asamblea General de la OEA 1838
(XXXI-O/01), 5 de junio de 2001; ver tambin Lagos y Rudy (2002).
13. Una evaluacin inicial de la CDI se encuentra en un nmero especial

de 2003 de la revista Canadian Foreign Policy Journal (Cameron,
2003b). Para un tratamiento ms reciente, consulte el nmero especial
de 2012 de la revista Latin American Policy (Legler et al., 2012).
14. Sobre esta distincin y sus implicaciones ver Ayala Corao y Nikken
Bellshaw-Hgg (2006).
15. En 2015, la Secretara de Asuntos Polticos fue rebautizada Secretara

para el Fortalecimiento de la Democracia (SFD).
16. Ayala Corao y Bellshaw-Hgg (2006) sugieren que la interrupcin

del orden democrtico de acuerdo con el artculo 21 no se limita a
un escenario en el que el gobierno legtimo es derrocado. Esto marca
una diferencia importante entre la CDI y el Protocolo de Washington.
52
Segn ellos la provisin sobre ruptura del orden democrtico debe

entenderse de manera amplia y en relacin con el artculo 3 de la CDI
lo que significa que todos los casos en que se infringen elementos
esenciales de la democracia representativa podran constituir una
ruptura democrtica.
17. Ousted ex-President Zelaya returns to Honduras, CNN.com, 30

May 2011, http://edition.cnn.com/2011/WORLD/americas/05/28/
honduras.zelaya/.
18. Entrevista personal con Jos Miguel Insulza, Washington, DC, 19

de junio de 2013. Tambin ver Actualizacin del Secretario General
de la OEA a los informes sobre la Carta Democrtica Interamericana
presentados ante el Consejo Permanente en abril de 2007 y mayo de 2010,
documento del Consejo Permanente, CP/INF. 6222/11 corr. 1, 12 de
abril de 2011, que dice que la CDI como todo programa polticoes
un objetivo que se quiere alcanzar y probablemente nunca se obtenga
por completo. Sin embargo, la Carta permite, a quienes tenemos la
obligacin de vigilar su cumplimiento, usarla como paradigma para
ver cunto han avanzado nuestros pases en esa direccin.
19. Entrevista personal con Peter Hakim, Washington, DC, 28 de mayo

de 2013.
20. Para una descripcin ms detallada de las reacciones de la OEA frente a

las crisis democrtica bajo la CDI, ver Heine y Weiffen (2015: captulos
4 and 5).
21. La Carta Democrtica Interamericana Informe del Secretario General

en cumplimiento de las resoluciones AG/RES. 2154 (XXXV-O/05) y
AG/RES. 2251 (XXXVIO/06), documento del Consejo Permanente
OEA/Ser.G., CP doc. 4184/07, 4 de April de 2007; ver tambin Hubert
(2009).
22. Es sorprendente que artculo 9 de la Carta de la OEA ni siquiera fue

utilizado en reaccin al golpe de Honduras en 2009, a pesar de que
claramente hubiera sido aplicable.
23. Entrevista personal con Carlos Portales, ex Representante Permanente

de Chile ante la OEA, Washington, DC, 24 de mayo de 2013.
24. Entrevista personal con Theodore Piccone, Senior Fellow, Brookings

Institution, Washington, DC, 24 de mayo de 2013; ver tambin Legler
(2007).
53
25. Una vez ms, esta dificultad se presta para que prevalezcan los intereses
polticos de los estados miembros encargados de evaluar una crisis en
otro estado miembro que requerira la activacin de los mecanismos
de accin colectiva establecidos en la CDI.
26. Entrevista personal con Luigi Einaudi.
27. El grupo est coordinado por el Carter Center, con sede en EEUU,
con un largo historial en materia de observacin electoral.
28. Proyecto de Declaracin de Florida: Hacer realidad los beneficios de

la democracia, documento de la Asamblea General AG/doc.4476/05,
1 de junio de 2005. Ver tambin Hawkins y Shaw (2008).
29. La versin final diluy la propuesta original autorizando el Secretario

General a consultar con el Consejo Permanente y luego elaborar
propuestas de iniciativas graduales de cooperacin, segn sea
apropiado y por casi no mencionar la contribucin de la sociedad
civil. Estas medidas fueron debilitadas an ms por una frase
pidiendo respeto al principio de no intervencin y el derecho a la
autodeterminacin, dos conceptos que no fueron mencionados en la
parte operativo del proyecto de resolucin. Ver Declaracin de Florida:
Hacer realidad los beneficios de la democracia, Declaracin 41 de la
Asamblea General de la OEA (XXXV-O/05), 7 de junio de 2005.
30. Promocin de la cooperacin regional para la aplicacin de la Carta

Democrtica Interamericana, Resolucin 2154 de la Asamblea
General de la OEA (XXXV-O/05), 7 de junio de 2005; Declaracin de
Florida: Hacer realidad los beneficios de la democracia, Declaracin
41 de la Asamblea General de la OEA (XXXV-O/05), 7 de junio de
2005.
31. El informe examina la CDI en accin a lo largo de tres dimensiones:

(a) monitoreo de la situacin de las democracias; (b) promocin de la
democracia; y (c) aplicacin de la Carta Democrtica en situaciones
de crisis. Ver La Carta Democrtica Interamericana Informe del
Secretario General en cumplimiento de las resoluciones AG/RES. 2154
(XXXV-O/05) y AG/RES. 2251 (XXXVIO/06), documento del Consejo
Permanente OEA/Ser.G., CP doc. 4184/07, 4 de abril de 2007.
32. Informe de Secretario General sobre cumplimiento del resolutivo 3 de la

resolucin AG/Res.2480 (XXXIX-O/09) Promocin y fortalecimiento de
la democracia: seguimiento de la Carta Democrtica Interamericana,
54
documento del Consejo Permanente OEA/Ser.G., CP/doc.4487/10, 4

de mayo de 2010; Actualizacin del Secretario General de la OEA a los
informes sobre la Carta Democrtica Interamericana presentados ante
el Consejo Permanente en abril de 2007 y mayo de 2010, documento
del Consejo Permanente, CP/INF. 6222/11 corr. 1, 12 de abril de 2011.
33. Para un tratamiento detallado del debate sobre la reforma, consulte

Heine y Weiffen (2015: 146-151). Una propuesta amplia de cmo
fortalecer la CDI fue compilado por el ex funcionario de la OEA
Rubn Perina (2012).
34. Para una taxonoma de crisis democrticas ver Heine y Weiffen (2015:
captulo 4).
35. Las caractersticas de concepto de democracia propuesta por las fuerzas

de la izquierda son descritos por Ellner (2012) y Wolff (2012, 2013).
36. Declaracin de la ciudad de Qubec, Tercero Cumbre de las

Amricas, 22 de abril de 2001, http://www.oas.org/xxxivga/spanish/
reference_docs/CumbreAmericas Quebec_Declaracion.pdf;.
37. Entrevista personal con Theodore Piccone; entrevista personal con

Carlos Portales.
38. UNASUR representa todos los 12 estados soberanos de Amrica del

Sur: Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, Guyana,
Paraguay, Per, Surinam, Uruguay, y Venezuela.
39. En diciembre de 2013, los estados miembro de ALBA en Amrica del

Sur eran Venezuela, Bolivia y Ecuador; miembros de Amrica Central
y del Caribe eran Nicaragua, Cuba, Dominica, Antigua y Barbuda,
Santa Luca, y San Vicente y Granadinas.
40. Tratado Constitutivo de la Unin Suramericana de Naciones, Art. 2.
41. Protocolo Adicional al Tratado Constitutivo de UNASUR sobre

Compromiso con la Democracia, Art. 4; Protocolo de Montevideo
sobre Compromiso con la Democracia en el MERCOSUR (Ushuaia
II), Art. 6.
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Resumen
Escudo efectivo o tigre de papel? La Carta Democrtica
Interamericana a los 15 aos
Con el fin de proteger la democracia, algunas organizaciones regionales

han adoptado clusulas democrticas y mecanismos correspondientes
para regular el accesso o la suspensin de los Estados miembros. La
Organizacin de Estados Americanos (OEA) fue pionera en incluir
un compromiso con la democracia como objetivo de la organizacin,
y especialmente con respecto a los mecanismos de aplicacin en
reaccin a violaciones de las normas acordadas. El foco principal de
este artculo es la Carta Democrtica Interamericana, adoptada en
2001, el instrumento hemisfrico ms reciente para la proteccin y
defensa de la democracia. La primera parte de este artculo presenta
una breve resea de la evolucin histrica de las normas democrticas
en el marco de la OEA. La segunda parte se centra en la creacin y el
contenido de la Carta Democrtica. Hace referencia a los momentos
claves de su concepcin y aprobacin, as como sus contenidos
particularmente, las provisiones para la defensa de la democracia. La
tercera parte evala el desempeo de la Carta Democrtica e identifica
los principales problemas y desafos que enfrenta. Si bien ha habido
avances significativos tanto con respecto a la consolidacin democrtica
en la regin y con respecto a la construccin de mecanismos para la
defensa de la democracia, la OEA actualmente se encuentra en un
impasse respecto a la aplicacin y la posible actualizacin de la Carta
Democrtica. Esto es atribuible a deficiencias en el diseo de la Carta,
a las controversias sobre el concepto de la democracia y la naturaleza
cambiante de las crisis democrticas que la Carta tiene que abordar,

as como a los desafos provocados por la transformacin del entorno
regional, sobre todo el fenmeno del regionalismo superpuesto.
61
Abstract
Effective Shield or Paper Tiger? The Inter-American
Democratic Charter at Fifteen
In order to protect democracy, some regional organizations have

adopted democracy clauses and corresponding mechanisms to regulate
access and/or suspension of member states. The Organization of
American States (OAS) was at the forefront in terms of commitments
stipulating democracy as an objective of the organization, and especially
with respect to enforcement mechanisms in response to violations of
the mutually agreed-upon norms. The main focus of this article is the
Inter-American Democratic Charter, adopted in 2001, the most recent
hemispheric instrument for the protection and defense of democracy.
The first part of this article provides a brief overview of the historical
evolution of democratic norms in the framework of the OAS. The
second part focuses on the creation and content of the Democratic
Charter. It makes reference to key moments in its conception and
approval as well as its content in particular, the provisions for the
defense of democracy. The third part evaluates the performance
of the Democratic Charter and identifies the main problems and
challenges. While there has been significant progress both with respect
to democratic consolidation in the region and with respect to the
construction of mechanisms for the defense of democracy, the OAS
currently finds itself at an impasse concerning the application and a
possible update of the Charter. This is attributable to shortcomings in
the Charters design, to contestations about the concept of democracy
and the changing nature of the democratic crises the Charter has
to address, and to challenges triggered by the transformation of the
regional environment, especially the phenomenon of overlapping
regionalism.
62
Summario
Escudo eficaz ou tigre de papel? A Carta Democrtica
Interamericana aos quinze anos
A fim de proteger a democracia, algumas organizaes regionais

adotaram clusulas democrticas e os mecanismos correspondentes
para regular o acesso e/ou a suspenso dos Estados membros. A
Organizao dos Estados Americanos (OEA) estava na vanguarda
em termos de compromissos que estipulam a democracia como um
dos objectivos da organizao e, especialmente, no que diz respeito a
mecanismos de aplicao em resposta a violaes das normas acordadas.
O foco principal deste artigo a Carta Democrtica Interamericana,
aprovada em 2001, o instrumento hemisfrico mais recente para a
proteo e defesa da democracia. A primeira parte deste artigo fornece
uma viso geral da evoluo histrica de normas democrticas no
mbito da OEA. A segunda parte centra-se na criao e contedo
da Carta Democrtica. Faz referncia a momentos-chave na sua
concepo e aprovao, bem como o seu contedo em particular,
as disposies relativas defesa da democracia. A terceira parte
avalia o desempenho da Carta Democrtica e identifica os principais
problemas e desafios. Embora tenha havido progressos significativos,
tanto em termos de consolidao democrtica na regio e com respeito
construo de mecanismos para a defesa da democracia, a OEA
atualmente se encontra em um impasse a respeito da aplicao e
eventual atualizao da Carta. Isto pode ser atribudo a deficincias no
desenho da Carta, a contestaes sobre o conceito de democracia e a
natureza mutvel das crises democrticas que a Carta tem de abordar,
e aos desafios desencadeados pela transformao do ambiente regional,
especialmente o fenmeno do regionalismo sobreposto.
63
64
El vnculo democracia
integracin regional en el
MERCOSUR: hacia un
control mutuo de Estados
o hacia mejores niveles
de calidad institucional y
participacin ciudadana?1

Lincoln Bizzozero
En el presente existe un mayor consenso en la relacin entre los objetivos

polticos y econmicos en los procesos de integracin regional. Tambin
hay acuerdo en que el rgimen de los pases no es irrelevante para un
proceso de integracin regional entre los mismos. Sin embargo, el tema
del vnculo entre la democracia y un proceso de integracin regional, se

encuentra abierto por varios factores que hacen al contexto internacional
presente y a la coyuntura que viven los pases europeos por una parte y los
pases de Amrica Latina y en particular de Amrica del Sur por el otro.
65
El vnculo democracia integracin regional en el MERCOSUR
En el contexto internacional las negociaciones de mega-acuerdos

se mueven por motivos geopolticos y geoeconmicos y no parecen
incluir como requisitos temas de rgimen poltico y de derechos
humanos. Podra entenderse que algunos pases ya tienen regmenes
democrticos y que respetan los derechos humanos, pero al confrontar
los derechos requeridos y los derechos reivindicados en algunos casos,
puede verse la distancia que existe entre el realismo de los avances
y resultados y las reivindicaciones concretas y demandas de algunas
organizaciones polticas y sociales por la ausencia, insuficiencias y
mismo violaciones en materia de derechos polticos, econmicos y
sociales.
En cuanto a la coyuntura, los procesos en Europa y en Amrica del Sur,

abren diversos frentes de reflexin en el vnculo democracia-proceso de
integracin regional. En el caso europeo, Grecia constituye el ejemplo
de un proceso en el que la legitimidad del pronunciamiento popular
no se vio reflejada en las condiciones en que se deben honorar las
deudas contradas. En esas condiciones, la institucionalidad europea
y el concepto mismo de democracia regional y nacional han sido
puestos en la agenda por el movimiento poltico y social. En el caso de
Amrica del Sur, la aprobacin del Protocolo de Guyana por parte de
los pases sudamericanos que integran la UNASUR y del Protocolo de
Montevideo por parte de los Estados-Parte del MERCOSUR, que no
est ratificado, y la suspensin de Paraguay en aplicacin del Protocolo
de Ushuaia, deja entrever la disyuntiva en la defensa de la democracia
entre el realismo de los Estados para el contralor del orden democrtico
y el potencial de expresin de otros rganos de representacin poltica
como ser el Parlamento del MERCOSUR.
Este trabajo no pretende agotar todos estos temas, que estn abiertos
en el sistema internacional y en los distintos mbitos geogrficos y
regionales. El trabajo se enfocar en el vnculo entre la democracia y
el proceso regional del MERCOSUR. Se buscar dilucidar dos cues-
tiones que importan para la proteccin de la democracia por parte del
MERCOSUR. Una atae al contenido que le da el MERCOSUR al
bien pblico protegido. La otra cuestin se remite al mbito en que
se protege como tal la democracia, como contenido que se le otorga

a nivel regional. Estas cuestiones son relevantes para saber de qu se
est hablando a nivel regional, cuando se trata de la proteccin de la
66
Lincoln Bizzozero
democracia. Tambin posibilita comprender las diferencias en ese tema

que se tiene con el proceso europeo.
El Protocolo de Ushuaia formaliza la respuesta a ambas cuestiones. El

Protocolo fue una respuesta regional a un intento de golpe de Estado
en Paraguay en 1996. An cuando factiblemente un Protocolo de
proteccin a la democracia se hubiera aprobado en el MERCOSUR,
ese hecho desencaden la aprobacin del Protocolo de Ushuaia. El
Protocolo posibilit que los Estados pudieran poner en aplicacin los
procedimientos previstos, en caso de ruptura del orden democrtico.
De esta manera se inici una nueva etapa en la vinculacin democracia-
MERCOSUR, culminando la etapa anterior de convergencia poltica
entre los pases en los procesos de transicin y posteriormente conso-
lidacin democrtica.
Como el proceso regional europeo sirvi de referente modlico de

construccin novedosa en el sistema internacional, el prximo apartado
se centrar en explicitar esa construccin, diferencindola del proce-
so latinoamericano. Para ello se tomar en consideracin la triloga
integracin-democracia-desarrollo, lo cual posibilita ubicar el desarrollo
como variable diferenciadora, que se plasma en las prioridades de cada
bloque en relacin a la democracia.
En el siguiente punto se expondr el vnculo que establecieron los pa-

ses de la regin entre la democracia en la transicin de las dictaduras y
las instancias y mbitos de cooperacin regional entre los pases, como
antecedentes del MERCOSUR. Ello posibilitar visualizar cmo se
fue estructurando el vnculo democracia cooperacin regional y los
alcances que le dieron los gobiernos en ese momento.
El siguiente apartado tratar especficamente de los antecedentes del

Protocolo de Ushuaia y de la aplicacin en el caso de Paraguay. Los
sucesos de Paraguay fueron los desencadenantes para que el vnculo
democracia-integracin regional tuviera otro alcance, en la medida
que ya no se trat de la convergencia poltica, sino de que los Estados
pudieran supervisar la plena vigencia de las instituciones democrticas

de los otros Estados. Finalmente, se plantear la evolucin del MER-
COSUR en ese tema y se expresarn algunas conclusiones.
67
Antecedentes: La triloga integracindemocracia

desarrollo
La vinculacin entre regmenes democrticos y procesos de integracin

regional post-segunda guerra mundial no fue siempre evidente. El he-
cho de que confluyeran dos variables de distinto mbito de referencia
para el orden westfaliano, una interna referida al rgimen y otra que
implicaba un acuerdo de Estados con objetivos definidos en el marco
de un rgimen internacional, plante de por s dificultades importantes,
en los inicios del proceso europeo.
Un primer paso para vincular esos distintos mbitos interno e inter-

nacional fue el reconocimiento de objetivos polticos de los Estados
para impulsar un proceso de integracin (Pelkmans, 1993). Es lo que
sealaron en su momento los padres fundadores de la integracin eu-
ropea al dar los primeros pasos para que se constituyera la Comunidad
Econmica del Carbn y el Acero (CECA). La declaracin Schuman
del 9 de mayo de 1950 dejaba en claro que el camino para la paz pasaba
por realizaciones concretas entre Francia y Alemania, comenzando
por poner la produccin de carbn y acero de ambos pases bajo la
competencia de una autoridad comn.
Ese primer paso vincul asuntos internos de cada Estado como ser la
produccin de un sector, la planificacin y la defensa con la paz en
Europa. La construccin europea en su dimensin poltica posibilit
vincular la economa, primero en un sector clave y luego ms amplia-
mente, con el objetivo de la unin econmica, con la seguridad y la paz
en el continente. Como no haba antecedentes poltico-institucionales,
de un mbito regional especfico, entre la soberana estatal y el dominio
internacional, la construccin comunitaria fue como seala Bino Olivi
una invencin que se fue realizando paso a paso (Olivi, 1999).
Un segundo paso para vincular el orden interno e internacional en el

proceso de integracin europea fue la construccin de una asociacin
de derecho comunitaria, un estado de derecho europeo (Chevallier,
1994; Rousseau, 1987). A eso se lleg no solamente formalmente, por
las competencias asignadas por los Estados-parte de la Comunidad
europea a la Corte de Justicia, sino tambin por la propia prctica

de la Corte, al declararse competente en asegurar el respeto de los
derechos fundamentales, sobre la base de los principios generales del
68
Lincoln Bizzozero
derecho comunitario (Bribosia - Delcourt, 2000). Esta afirmacin de

competencia de la Corte no se concret en forma inmediata, sino
que fue consolidndose en la medida que los fallos fueron sentando
jurisprudencia.
Las transiciones democrticas en Espaa y Portugal en la dcada del

setenta posibilitaron las condiciones necesarias para que pudiera ini-
ciarse el proceso de adhesin a la Comunidad Europea (ODonnell,
Whitehead y Schmitter 1988). La inclusin formal de los principios
del Estado de derecho y de los derechos fundamentales como princi-
pios fundamentales sobre los cuales se funda la Unin Europea fue
consagrada como una piedra angular de la integracin y como obje-
tivo propio europeo en el Tratado de msterdam, aun cuando ya se
encontraba potencialmente en tratados anteriores (Lenaerts, 1999).
Una tercera etapa en vincular el orden interno e internacional, en la

integracin europea, fue el de imponer determinadas condiciones a
otros Estados referidas a la legitimidad democrtica (Salmon, 1993;
Tel, 2000). Esa etapa estuvo asociada a la cada del Muro de Berln
y a la reconfiguracin del sistema internacional post-cada del Muro
de Berln. El reconocimiento por parte de la Unin Europea en las
relaciones con Estados en desarrollo comenz a incluir clusulas de
condicionalidad democrtica, al principio vinculadas a los aspectos
formales, aunque posteriormente pasaron a tomar en cuenta aspectos
institucionales de funcionamiento, proteccin de derechos fundamen-
tales e incluso participacin de la sociedad civil. Adems se pas en
pocos aos de la clusula democrtica a la condicionalidad asociada
a la buena gobernanza en un formato especfico referido al modelo
europeo (Tel Santander, 2000).
Es en esta ltima etapa, asociada ya con los nuevos regionalismos,

que la Unin Europea en las relaciones con Amrica Latina plantea
la condicionalidad democrtica en los acuerdos de cooperacin de
tercera generacin. La clusula democrtica fue una clusula gatillo
que implicaba la finalizacin de la cooperacin por parte europea en
caso de cada del rgimen democrtico. De esas clusulas de condi-
cionalidad en los acuerdos de cooperacin de la Unin Europea con

los pases, se pas a incluir la democracia y los derechos humanos en
el Dilogo Poltico entre ambas regiones y entre la UE y los distintos
procesos regionales, incluyendo al MERCOSUR.
69
El vnculo democracia integracin regional en Amrica Latina, se

construy de manera diferente, plantendose claramente la diferen-
ciacin interno-internacional en cuanto al rgimen poltico, aunque
no fuere as en materia de poltica de desarrollo. Esta diferenciacin
se afirm en dos pilares definidos: el primero referido al pluralismo
ideolgico se afirm en la no injerencia en los asuntos internos de los
Estados; el segundo plante el desarrollo (perifrico) como un asunto
de inters nacional. La integracin regional planteada de esta manera se
sustent en los intereses nacionales con vistas al desarrollo. El ejemplo
ms acabado de esta ecuacin entre los tres componentes rgimen-
integracin desarrollo- fue el Pacto Andino. El Pacto Andino adopt
algunas decisiones referidas a la relacin Estado inversor extranjero,
que configuraron en su momento un modelo pasible de ser aplicado
desde la periferia latinoamericana.
Los pases de Amrica Latina consideraron la integracin regional

como un resguardo (perifrico) frente a los pases desarrollados y la
economa mundial. El Estado fue el principal y exclusivo articulador
de respuestas que involucraban la poltica econmica y de desarrollo de
cada pas. Como el Estado representaba el inters nacional, asimilado
al conjunto de la sociedad, la aceptacin a participar en un proceso de
integracin econmica vincul al Estado con los mismos de manera
tal que el proceso de integracin constituy una respuesta y al mismo
tiempo era parte de la poltica de desarrollo.
De esta forma, durante la dcada del sesenta y setenta del siglo XX,
en Amrica Latina como regin perifrica, la participacin en un
proceso de integracin regional aproxim a los pases en sus polticas
de desarrollo (econmicas). Esto surge de la investigacin exhaustiva
realizada por Gordon Mace en su trabajo sobre el Pacto Andino. En su
trabajo Mace analiza la compatibilidad de las estrategias de desarrollo
econmico y la compatibilidad del rgimen poltico de los pases an-
dinos con el esquema de integracin y sobre todo con las decisiones
comunitarias. En sustancia Mace llega a la conclusin para el perodo
analizado que va hasta pocos aos despus del retiro de Chile del
Pacto Andino en 1976, de que el pluralismo ideolgico es posible en

cuanto al rgimen, pero no as en cuanto a las polticas de desarrollo
de los pases (Mace 1981).
70
Lincoln Bizzozero
Una perspectiva contraria asume Vacchino al cuestionar el pluralismo

ideolgico en su vertiente facilitadora de procesos de integracin que
combinen pases con regmenes autoritarios y democrticos. Como los
regmenes autoritarios son de por s cambiantes en sus polticas, era
impensable para el autor que pudiera plantearse un proceso de integra-
cin sostenible en esa poca, aun cuando fueron los nicos posibles de
acuerdo al grado de consolidacin institucional y poltico que tenan
muchos pases latinoamericanos en esa poca (Vacchino, 2002).
En esa triloga entre la integracin la democracia y la poltica econ-

mica, la variable que no tuvo cabida en esa poca, en Amrica Latina,
fue la democracia, ya que el imperativo de crecimiento econmico de
los pases planteaba necesidades a resolver y la herramienta de cambios
profundos para responder a los cambios externos. Las dictaduras que
asolaron a los pases de Amrica del Sur buscaron tambin una nueva
interpretacin de funcionamiento del Estado y de las instituciones en
funcin de la doctrina de seguridad nacional. Las dictaduras de la d-
cada del setenta y que continuaron hasta el ochenta no contribuyeron
al avance de los procesos de integracin existentes en esa poca. Sola-
mente puede consignarse que los pases con dictadura acompaaron
el proceso que deriv en la formacin del Consenso de Cartagena, uno
de los antecedentes del proceso de convergencia regional en Amrica
Latina, que posibilit la conformacin del Grupo de Ro.
El vnculo entre la democracia y los procesos de integracin regional se

comenz a articular en Amrica Latina, hacia mediados de la dcada
del ochenta, por medio de los procesos de transicin democrtica. Los
gobiernos de transicin democrtica que se iniciaron en Argentina, Bra-
sil, Per y Uruguay, en la dcada del ochenta, fueron los que sentaron
las bases de los procesos de cooperacin y concertacin poltica entre
pases de la regin. Es en esa relacin entre los procesos de transicin
y posteriormente de consolidacin democrtica y los acuerdos de
cooperacin entre pases, que se ir gestando una dinmica de apoyo
mutuo. En esa dinmica, la consolidacin democrtica sirvi para
afianzar la cooperacin regional y los acuerdos regionales sentaron las
bases para la consolidacin de la democracia.
Paraguay fue la excepcin en ese proceso de convergencia poltica

regional a mediados de la dcada del ochenta, porque la transicin
democrtica comenz despus. No se trat solamente del momento,
71
porque la dictadura paraguaya estuvo varias dcadas y tuvo otras ca-

ractersticas. Lo que importa para la consideracin del tema es que el
proceso de transicin democrtica en Paraguay se fue dando conco-
mitantemente con las negociaciones en los inicios del MERCOSUR
y la etapa de transicin. De esta manera puede entenderse que al no
acompaar el proceso de convergencia poltico entre los otros pases,
fuera el catalizador del Protocolo de Ushuaia.
Esta diferencia entre el proceso europeo y el latinoamericano en las

etapas y en el establecimiento del vnculo entre la democracia y la
integracin regional, se expres particularmente en el MERCOSUR.
Ello es debido a que el MERCOSUR surgi en el contexto de los
nuevos regionalismos como una respuesta perifrica regional a los
mismos. En cambio la Europa comunitaria ha sido impulsora de los
nuevos regionalismos como respuesta-impulso a la nueva fase de la
mundializacin. Por otra parte el MERCOSUR fue una respuesta
regional construida desde los Estados, mientras Europa ya tena un
proceso regional comunitario y una identidad europea con institucio-
nes, reglas y principios de funcionamiento. Son estas consideraciones
sobre los distintos puntos de partida, los que posibilitan diferenciar
el vnculo democracia integracin regional en ambos procesos y por
ende ello repercute en los mecanismos regionales instituidos para la
proteccin de la misma.
Democracia, cooperacin y eje argentino-brasileo:
Las transiciones democrticas que se sucedieron a mediados de la

dcada del ochenta en la regin plantearon desde sus inicios el vncu-
lo con los procesos de cooperacin e integracin regional. El vnculo
democracia procesos de cooperacin regional fue un instrumento al
que recurrieron habitualmente los Jefes de Estado y los Ministros de
Relaciones Exteriores entre mediados y fines de la dcada del ochenta.
Esta alusin al vnculo democracia-cooperacin regional fue realizada
con vistas a apoyarse mutuamente en el emprendimiento de reinsercin
en el sistema internacional de cada pas y para marcar distancia de
los procesos nacionales todava con vestigios del perodo dictatorial.

Los dos acontecimientos que marcaron un punto de inflexin en la
relacin entre las transiciones democrticas de los pases y los procesos
72
Lincoln Bizzozero
de cooperacin regional fueron la conformacin del Grupo de Apoyo a

Contadora, integrado por Argentina, Brasil, Per y Uruguay, iniciativa
en que tuvo un papel protagnico el Canciller uruguayo en ese mo-
mento, Enrique Iglesias, y la Declaracin de Iguaz, que rubricaron
los Presidentes Alfonsn y Sarney (Bizzozero, 2008).
El Grupo de Apoyo a Contadora, busc revitalizar el grupo de Contado-

ra, conformado por Colombia, Mxico, Panam y Venezuela, que tuvo
como objetivo la paz en Amrica Central y evitar que la regin ingresara
en la dinmica bipolar entre Estados Unidos y la Unin Sovitica. Se
reivindic el principio de no injerencia como una plataforma sobre la
cual los pases de Amrica Latina podan ir delimitando, definiendo y
arreglando los temas concernientes a la paz, la seguridad y el rgimen
de gobierno.
La conformacin de dos niveles de concertacin poltica regional a

mediados de la dcada del ochenta -uno articulado sobre el conflicto de
Amrica Central y el otro sobre la deuda externa- deriv finalmente en
la concrecin del Grupo de los Ocho y posteriormente el Grupo de Ro,
que pas a representar polticamente la regin latinoamericana en el
sistema internacional (Tomassini, 1988). El aspecto que interesa resaltar
es que el Grupo de Ro en su primera etapa, que va desde 1986 hasta los
inicios de los noventa, enfatiz el tema de la consolidacin democrtica
como aspecto fundamental para la paz y seguridad regional y adems
como pilar bsico para el funcionamiento de la cooperacin regional2.
En otras palabras, durante ese perodo se fue gestando el proceso que
terminara consagrando el principio de legitimidad democrtica como
principio regulador de los distintos mbitos de cooperacin y concer-
tacin poltica de Amrica Latina (Bustamante, 1996).
Paraguay no estuvo presente en esa etapa fundacional de los acuerdos

de cooperacin poltica entre pases y de definicin de la legitimidad
democrtica como principio regulador de los distintos mbitos. De
esta manera no fue parte del objetivo de convergencia poltica entre
los pases y no estuvo involucrado polticamente en esas definiciones.
Si bien el proceso de cooperacin regional y convergencia poltica fue
flexible en la aceptacin del momento, formas y caractersticas de las

transiciones democrticas de los pases de la regin, esos antecedentes
de convergencia derivaron en que los inicios del MERCOSUR tuvieran
a Paraguay en otro escaln institucional y poltico.
73
El hecho de que varios pases de Amrica Latina hubieran pasado por

dictaduras, llev a considerar la democracia como un bien pblico en
s en contraposicin a la dictadura, es decir que se prioriz la reivin-
dicacin de la democracia como rgimen y no por los contenidos que
pudiera tener o por la calidad de la misma. Esta consideracin sobre la
reivindicacin y defensa de la democracia en tanto rgimen se mantuvo
en los inicios del MERCOSUR y conform uno de los pilares para la
consideracin del contenido del bien pblico a defender.
En la Declaracin de Iguaz, de noviembre de 1985, los presidentes

de Argentina, Ral Alfonsn, y de Brasil, Jos Sarney, expresaron: ...los
xitos recientemente alcanzados por las dos naciones en sus respec-
tivos procesos de consolidacin democrtica han creado condiciones
particularmente propicias para el perfeccionamiento de sus vnculos
en los ms variados sectores... (Punto 16), para luego enfatizar que
dentro de ese espritu, expresaron su firme voluntad poltica de ace-
lerar el proceso de integracin bilateral, en armona con los esfuerzos
de cooperacin y desarrollo regional (punto 18). Al final de la Decla-
racin los presidentes sealaron que, el proceso de democratizacin
que vive el continente deber conducir a una mayor aproximacin e
integracin entre los pueblos de la regin (punto 32).
La declaracin de Iguaz confirm el espritu general de considerar la

democracia y el proceso de democratizacin del continente como facto-
res esenciales para el proceso de aproximacin poltica y de integracin
entre los pueblos. El vnculo democracia cooperacin e integracin es
de causalidad, lo cual da a entender que ms democracia posibilitar
una mayor aproximacin y tambin mejores niveles de integracin.
El vnculo entre la democracia, la poltica exterior, los objetivos de paz

y de una mayor aproximacin en la regin y la profundizacin de los
procesos de cooperacin e integracin regional fue reafirmado en las
distintas declaraciones que se sucedieron en la dcada de los ochenta.
En el mbito del Grupo de Ro, la democracia pas a ser un requisito de
base de pertenencia y adems pas a integrar con otros componentes
el patrimonio regional. Por otra parte el eje de cooperacin argentino-
brasileo se desarroll sobre la base de la voluntad poltica de los
presidentes Alfonsn y Sarney de impulsar el proceso, de las agendas

convergentes de poltica exterior, de los acuerdos gestados en materia
de comercio bilateral, de los intereses sectoriales favorables al proceso,
74
Lincoln Bizzozero
de las condiciones positivas gestadas para la aproximacin en la regin

y de la elaboracin de medidas de confianza en temas estratgicos
(Hirst, 1992). Los protocolos que se fueron rubricando y los distintos
acuerdos bilaterales fueron conformando las bases sobre las cuales se
asent el eje bilateral con vistas a impulsar un proceso en la regin.
A pesar de la importancia que se le otorg a la democracia en tanto rgi-

men, en ese perodo, se mantuvo una diferenciacin entre la integracin
econmica, que deba posibilitar una mejor insercin internacional, y
el proceso de concertacin y cooperacin poltica. Esta diferenciacin
llev a que la reivindicacin de la democracia quedara limitada en su
condicionalidad a ser un componente importante del proceso regional,
pero no a ser un requisito del mismo. Esta diferenciacin se traslad
a los inicios del MERCOSUR. El Tratado de Asuncin no hace nin-
guna mencin a la democracia en los considerandos, que tienen una
impronta econmica casi exclusiva con dos ejes como referencia, la
integracin y la insercin internacional.
De esta manera los Estados Partes del MERCOSUR mantuvieron el

proceso de convergencia poltica con el compromiso democrtico en
un carril paralelo al de la respuesta regional a la insercin internacional,
en los inicios del MERCOSUR. Los sucesos en Paraguay en 1996, con
un intento de golpe de Estado, llevaron a que se definiera un nuevo
contenido al vnculo democracia MERCOSUR.
El Protocolo de Ushuaia: Nuevas definiciones en la

proteccin de la democracia
El Tratado de Asuncin no hizo mencin a la democracia en los

considerandos, siguiendo con el camino iniciado por los gobiernos
de transicin democrtica a mediados de la dcada del ochenta. Las
declaraciones de las Cumbres del MERCOSUR reafirmaron el vn-
culo entre la democracia y el proceso de integracin regional. En la
Cumbre de Las Leas de junio de 1992, la declaracin presidencial
seala explcitamente que la plena vigencia de las instituciones de-

mocrticas es condicin indispensable para la existencia y desarrollo
del MERCOSUR. Esta consideracin le otorg un contenido concreto
a la democracia como condicin para el proceso regional y tambin
75
para su desarrollo. Sin embargo, esa frmula qued en ese momento

sin un mbito que procediera a definir el vnculo o bien una instancia
de supervisin o de articulacin entre el orden regional y el interno.
La Declaracin Presidencial de Las Leas qued como un antecedente

en el proceso del MERCOSUR del Protocolo de Ushuaia. Sin embargo,
no alter en lo sustancial el proceso de convergencia poltico en para-
lelo con el de cooperacin e integracin regional entre los Estados. El
intento de golpe de Estado en Paraguay, en abril de 1996, provoc una
aceleracin del tiempo histrico, en lo que concierne la definicin del
vnculo democracia-integracin regional, como tambin fue la inter-
vencin de Uruguay en el surgimiento del MERCOSUR.
De esta manera, el factor clave para comprender la inflexin que

llev a los Estados Partes a suscribir primeramente el Compromiso
Democrtico y posteriormente el Protocolo de Ushuaia, fue el intento
de golpe de Estado por parte de Lino Oviedo en Paraguay. El intento
qued en eso por la intervencin de Embajadores de varios pases de la
regin y fuera de la misma, que posibilitaron que Wasmosy no firmara
la renuncia y se mantuviera como Presidente3 (Bizzozero, 2012).
Lo que importa como resultado es que pocos meses despus del in-
tento de golpe de Estado, los Presidentes suscribieron la Declaracin
Presidencial sobre Compromiso Democrtico en el MERCOSUR. En
el Compromiso se define el objeto jurdico a proteger en el mbito
del proceso regional (Tratado de Asuncin, Protocolos y dems actos
subsidiarios tal cual seala el primer punto del Compromiso), que es
el orden democrtico. El Compromiso identifica adems a los Estados
Partes como encargados de supervisar que el bien protegido no sufra
ninguna alteracin, ya sea por ruptura o amenaza de ruptura. De esta
manera, el Compromiso primero y posteriormente el Protocolo de
Ushuaia definen las dos cuestiones que ataen el vnculo democracia-
integracin regional: el referido al alcance que se le otorga al bien
regional que se protege y al mbito o instancia regional que se ocupa
de proteger o supervisar esa proteccin.
Hasta dicho Protocolo, la democracia en el proceso de integracin re-

gional estaba implcitamente considerada como un requisito esencial

para el proceso y a su vez tena un significado promotor del mismo. Sin
embargo, fue el Protocolo de Ushuaia el que consagr en el mbito de
76
Lincoln Bizzozero
los pases del MERCOSUR y Bolivia y Chile como asociados, la posi-

bilidad de suspender a uno de los Estados-Partes del proceso siempre
que se produjera una ruptura o alteracin del orden democrtico, lo
cual habilita un procedimiento que incluye al resto de los Estados
Partes y que prev la promocin de consultas entre los mismos por
una parte y con el Estado afectado y decisiones sobre el alcance de las
medidas a tomar.
El Protocolo de Ushuaia marc un punto de inflexin en la vinculacin

orden interno orden regional en lo que concierne la proteccin del
orden democrtico, por parte de los Estados partes y asociados. El
Protocolo viabiliz la supervisin de los Estados entre s en relacin
al orden democrtico, como expresin de la plena vigencia de las
instituciones. Si bien puede decirse que se plantea una continuidad
en relacin al periodo anterior, al menos hasta 1996, en que sean los
Estados los garantes de la democracia, el Protocolo inici una fase en
que se legitima el control mutuo de los Estados del bien protegido. Si
bien el Protocolo define el procedimiento en caso de ruptura del orden
democrtico, y la toma de decisin que es por consenso entre todos los
Estados (incluyendo Chile y Bolivia como asociados en el momento
de la ratificacin), salvo el Estado afectado (art. 6), las medidas que se
toman no estn vinculadas con un rgano del MERCOSUR. Como los
Estados estn representados por los Jefes de Estado, salvo delegacin
expresa, deberamos entender que la decisin tomada por los Jefes de
Estado es vinculante para el Consejo del Mercado Comn, que es el
rgano poltico.
El Protocolo de Ushuaia fue una respuesta al intento de golpe de Estado

en Paraguay y qued como un resguardo frente a la posibilidad de una
ruptura del orden democrtico. Las manifestaciones nuevas de golpes
de Estado en su cobertura de institucionalidad formal cubierta, como
en el caso de Honduras en el ao 2009 y posteriormente el intento en
Ecuador en el ao 2010, fueron factores determinantes para ir ms
all en la cobertura del bien protegido. Es as que se suscriben en poco
tiempo de diferencia el Protocolo Adicional al Tratado Constitutivo de
UNASUR de Compromiso con la Democracia en el marco de la Unin
de Naciones Sudamericanas en noviembre del 2010, en vigor desde

marzo del 2014 y el Protocolo de Montevideo sobre Compromiso con
la Democracia en diciembre del 2011.
77
El Protocolo de Guyana y el de Montevideo, amplan el contenido

del bien pblico a salvaguardar de acuerdo al artculo primero, en el
cual definen el mbito de aplicacin. El artculo primero de ambos
Protocolos seala que se aplicarn en caso de ruptura o amenaza de
ruptura del orden democrtico, violacin del orden constitucional o de
cualquier situacin que ponga en riesgo el legtimo ejercicio del poder
y la vigencia de los valores y principios democrticos. La ampliacin
del contenido del bien a salvaguardar incluye no solamente la ruptura
del orden democrtico como era el caso en el Protocolo de Ushuaia,
sino tambin la amenaza de ruptura. Por otra parte, se incluyen dos
posibilidades: la violacin del orden constitucional y cualquier situa-
cin que ponga en riesgo el legtimo ejercicio del poder y la vigencia
de los valores y principios democrticos. Este ltimo agregado resulta
demasiado amplio y el extremo de una situacin que ponga en riesgo
el legtimo ejercicio del poder puede darse a partir de manifestaciones
masivas de la sociedad por temas presupuestales, demandas de calidad
democrtica o de mejor ejercicio del poder.
Los Protocolos han definido la instancia desde la cual se inicia el proce-

dimiento. En el caso del Protocolo del MERCOSUR son los Presidentes
de las Partes, o en su defecto los Ministros de Relaciones Exteriores
reunidos en sesin extraordinaria ampliada del Consejo Mercado Co-
mn (art. 2). Esta definicin responde a una de las crticas al Protocolo
de Ushuaia, que solamente se refera a los Estados sin especificar el
representante mismo, encargado de tomar la decisin. Por otra parte,
el Protocolo de Montevideo, as como el de Guyana precisan ms ex-
haustivamente la serie de medidas que pueden adoptarse.
Estos Protocolos fueron suscritos con anterioridad a que se produjeran

los sucesos en Paraguay que derivaron en el juicio poltico del Presidente
Lugo, que llev al cambio en la titularidad del Poder Ejecutivo. Paraguay
no ratific esos Protocolos por razones que segn varios parlamentarios,
sobre todo del Partido Colorado, atentan contra la soberana y cercenan
la libre determinacin de los pueblos (Gonzlez Nez, 2012). An
cuando puedan comprenderse las razones esgrimidas para no ratificar
los dos Protocolos, la cuestin que atae el garante en supervisar el
bien regional, sigue estando en los Estados. Sin embargo, resulta de

inters el hecho de que en su momento, el Protocolo de Ushuaia no
fue objeto de cuestionamiento, an cuando podran haberse esgrimido
78
Lincoln Bizzozero
los mismos argumentos. Estas consideraciones resultan de importancia

por el momento poltico que estaba viviendo Paraguay y que derivaron
en los sucesos que llevaron al juicio poltico a Lugo.
La suspensin de Paraguay se realiz primeramente en UNASUR y pos-

teriormente en el mbito del MERCOSUR en la Cumbre de Mendoza
de junio del 2012. En UNASUR se resolvi crear un Grupo de Alto
Nivel para el seguimiento de la situacin en Paraguay y para abogar
por la pronta normalizacin del orden democrtico institucional. En
la Cumbre del MERCOSUR, que se realiz en Mendoza con posterio-
ridad a la reunin de UNASUR, el mandatario de Chile, propuso que
fuera el MERCOSUR el que encabezara el Grupo de Trabajo de Alto
Nivel para evaluar la evolucin de la situacin en Paraguay con vistas
a las elecciones. La suspensin gener debates regionales y nacionales
referidos a si efectivamente haba o no ocurrido un golpe de Estado en
Paraguay y si se cumplan las condiciones para la suspensin (Abreu,
2012; Botinelli, 2012). En Paraguay se rememor la Triple Alianza y
todo ese episodio marc las relaciones del pas mediterrneo con el
resto de los pases sudamericanos. El punto fundamental que varios
analistas no consideraron y que algunos doctrinarios subsumieron en
los principios de funcionamiento de los Estados, es que el Protocolo
viabiliz la supervisin de los Estados Parte y Asociados del orden
democrtico en los otros Estados.
Perspectivas: Hacia nuevas contradicciones en la

proteccin de la democracia
El MERCOSUR inici la segunda dcada del siglo XXI con una pre-
sentacin y alcances diferentes a la que tuviera en la primera dcada.
El bloque regional complet la red de Estados Asociados en Amrica
del Sur con la inclusin de la Repblica de Guyana y Surinam. De
esta manera, todos los Estados sudamericanos que no son parte del
bloque, participan como Estados asociados y adems estn ligados por
una telaraa de acuerdos de cooperacin y econmicos en diferentes
formatos. Otro elemento a sealar como derivacin del anterior, es la

complementariedad MERCOSUR-UNASUR en los temas de la agenda
regional, lo cual posibilita en un nivel la convergencia y cooperacin
poltica. Por otra parte, el Protocolo de Ushuaia, y desde el ao 2014,
79
el Protocolo de Guyana conforman una plataforma comn para los

Estados, aun cuando como ya fuera indicado, Paraguay no ratific el
Protocolo de UNASUR.
El Protocolo de Guyana de UNASUR y el Protocolo de Montevideo

amplan el contenido del bien pblico a salvaguardar, lo cual puede
dar lugar a confusiones. El artculo primero seala que los Protocolos
se aplicarn en caso de ruptura o amenaza de ruptura del orden de-
mocrtico, violacin del orden constitucional o de cualquier situacin
que ponga en riesgo el ejercicio del poder y la vigencia de los valores
y principios democrticos (art. Primero de los ambos Protocolos).
La ampliacin del bien a salvaguardar con la inclusin de cualquier
situacin que ponga en riesgo el ejercicio del poder y la vigencia de los
valores y principios democrticos de por s deja la puerta abierta a la
supervisin continua de los Estados. La indeterminacin frente a
cualquier situacin que pueda poner en riesgo el poder y la vigencia
de los valores y principios democrticos es demasiado extensa y laxa,
por lo que potencialmente deja una vara frente a posibles desbordes
en las expresiones de la sociedad.
Por otra parte el MERCOSUR ha iniciado la segunda dcada del siglo

XXI con algunas decisiones que apuntan a la prioridad social y ciuda-
dana, como ser el Plan Estratgico de Accin Social y el Estatuto de la
Ciudadana. El Estatuto de la Ciudadana del MERCOSUR plante
como meta la conformacin progresiva del Estatuto sobre la base de
derechos fundamentales y objetivos que se van trazando. En ese sen-
tido se plante la implementacin de una poltica de libre circulacin
de personas en la regin, la igualdad de derechos y libertades civiles,
sociales, culturales y econmicas para los nacionales de los Estados
Partes del bloque y la igualdad de condiciones de acceso al trabajo, la
salud y la educacin. El Plan de Accin prev un programa de trabajo
de 10 aos con el objetivo de llegar al 30 aniversario del MERCOSUR
con un Protocolo Internacional Ciudadano MERCOSUR. El Consejo
Mercado Comn podr ampliar o actualizar el Plan de Accin, cuyo
seguimiento es realizado por el Alto Representante General.
Por otra parte, el MERCOSUR cuenta con el Parlamento del MER-

COSUR, que es el rgano de representacin de los pueblos. Si bien

todava no se han realizado elecciones directas para el Parlamento
en todos los pases, las competencias del Parlamento apuntan a velar
80
Lincoln Bizzozero
por la preservacin del rgimen democrtico en los Estados Partes en

conformidad con las normas MERCOSUR y el Protocolo de Ushuaia.
En perspectiva del proceso regional surgirn nuevas contradicciones en

la proteccin de la democracia. Algunas de las contradicciones surgirn
del camino tomado en el que los Estados han legitimado potencialmen-
te la supervisin de los procesos polticos y la posibilidad de poner en
marcha los procedimientos frente a determinadas situaciones, que se
han hecho ms amplias e indeterminadas en los Protocolos de Guayana
y de Montevideo. Por un lado, esa propia amplitud de situaciones en
que pueda ponerse en peligro el ejercicio del poder da lugar a distintas
interpretaciones de los hechos en s, contraviniendo el camino tomado
de convergencia de toda la primera etapa. Por otro lado, resulta difcil
de imaginar la puesta en marcha del procedimiento en pases como
Argentina y Brasil, sin contar otros como Colombia y Venezuela. La
situacin institucional que todava est viviendo Brasil, hubiera dado
lugar a poner en marcha el procedimiento?
La evolucin regional est abriendo tambin otras contradicciones

potenciales como ser el referido a las competencias de los rganos y en
concreto al papel del Parlamento en tanto rgano de representacin de
los pueblos. El papel del Parlamento regional en situaciones de crisis
institucional, de posible ruptura del orden democrtico y sobre todo
para dar la voz de los pueblos en situaciones que pongan en riesgo el
legtimo ejercicio del poder resulta de suma importancia. Ahora bien, si
nos atenemos a la experiencia pasada, en el caso de la suspensin de Pa-
raguay, los parlamentarios paraguayos no pudieron ejercer el derecho de
expresar su opinin, contrariando de esta manera la posibilidad de que
los parlamentarios regionales pudieran intercambiar ideas y opiniones.
Otra fuente de contradicciones resulta del Estatuto de Ciudadana

regional, ya que abrir nuevas posibilidades de expresin regional
sobre derechos polticos, econmicos y sociales en el bloque regional.
Desde una perspectiva ciudadana es factible que se busquen mejoras
en la calidad de la democracia regional y en la expresin nacional de la
misma. Este foco regional a la ciudadana generar tambin contradic-
ciones y factibles conflictos en perspectiva, ya que la lgica ciudadana

tiende a demandar mejores desempeos institucionales y atiende a la
calidad de la democracia, lo cual no se condice necesariamente con la
proteccin tal cual est manifestado en los Protocolos.
81
NOTAS
1. Este trabajo se inspira del que presentara en el Coloquio Internacional

La consolidacin de la democracia en los espacios regionales. Miradas
cruzadas Amrica Latina-Europa, los das 6 y 7 de mayo en Montevideo,
cuya organizacin correspondi al Institut des Amriques, Fundacin
Polo MERCOSUR y Cooperacin Regional Francesa, con el apoyo de
la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de la Repblica, el
CRIES y la Embajada de Francia en Uruguay.
2. El numeral 20 del llamado Compromiso de Acapulco para la paz, el

desarrollo y la democracia que fue el resultado de la primera reunin
del Grupo de los Ocho, antecedente del Grupo de Ro, se menciona
como uno de los desafos en el esfuerzo de concertacin y desarro-
llo, la consolidacin de la democracia y el respeto de los derechos
humanos.
3. La falta de informacin y las caractersticas especficas del desarrollo

de la situacin en Paraguay no obsta que hubo una crisis institucional
que fue solucionada en buena medida por la intervencin de Estados
Unidos, Argentina, Brasil, Chile, Espaa, el parlamento uruguayo y el
apoyo de la OEA. La evolucin de los hechos puede ser consultada en
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84
Lincoln Bizzozero
Resumen
El vnculo democracia integracin regional en el MERCOSUR:
hacia un control mutuo de Estados o hacia mejores niveles de
calidad institucional y participacin ciudadana?
El trabajo tiene como objetivo analizar el vnculo entre la democra-

cia y el proceso regional del MERCOSUR. Se plantean para ello dos
cuestiones: una referida al contenido que se le asigna al bien pblico
protegido y otra al mbito regional en que se protege la democracia.
Para dilucidar estas cuestiones y comprender el estado actual del
vnculo se analizan los antecedentes, las diferencias con el modelo
europeo y el proceso de convergencia poltico que propici el inicio
del MERCOSUR. Se analizan los antecedentes del Protocolo de Us-
huaia, y el papel determinante que jug el intento de golpe de Estado
en Paraguay. Se explicita que el Protocolo inici una nueva etapa
en el vnculo democracia-integracin regional con la posibilidad de
supervisin por parte de los Estados de la democracia, como sucedi
con Paraguay. Finalmente se seala que los nuevos Protocolos, el de
Guyana de UNASUR y el de Montevideo del MERCOSUR, amplan y
profundizan el camino de supervisin de los Estados, lo cual aparejar
en perspectivas otras contradicciones y conflictos.
Abstract
The Democracy-Regional Integration link within MERCOSUR:
towards mutual control by the States or enhanced institutional
quality and citizen participation?
The work aims to analyze the link between democracy and the regional
process of MERCOSUR. This raises two questions: one concerning
content that is assigned to the protected public good and the other at
the regional level that protects democracy. To clarify these issues and
understand the current state of the link the background, differences
from the European model and the political process of convergence
that led to the start of the MERCOSUR. The history of the Ushuaia
Protocol is analyzed, and the decisive role played by the coup in

Paraguay.. It is explicit that the Protocol initiated a new stage in the
link between democracy - regional integration, with the possibility
of supervision by the democratic States, as happened with Paraguay.
85
Finally it points to new protocols, the Guyana of UNASUR and the

MERCOSUR Montevideo, and how they broaden and deepen the way
of supervision by the States which introduces other contradictions
and conflicts.
Summario
O vnculo democraciaintegrao regional no Mercosul: rumo a
um controle mtuo de Estados ou a melhores nveis de qualidade
institucional e participao cidad?
O trabalho tem como objetivo analisar o vnculo entre a democracia

e o processo regional do MERCOSUL. Para tanto, colocam-se duas
questes: uma refere-se ao contedo atribudo ao bem pblico pro-
tegido e a outra ao mbito regional no qual protege-se a democracia.
Para dilucidar estas questes e compreender o estado atual do vnculo,
so analisados os antecedentes, as diferenas com o modelo europeu
e o processo de convergncia poltica que propiciou o incio do MER-
COSUL. So analisados os antecedentes do Protocolo de Ushuaia,
e o papel determinante que teve a tentativa de golpe de Estado no
Paraguai. Explicita-se que o Protocolo deu inicio a uma nova etapa
do vnculo democracia-integrao regional com a possibilidade de
superviso pelos Estados da democracia. Finalmente, destaca-se que
os novos Protocolos, o de Guiana de UNASUL e o de Montevidu do
MERCOSUL, amplificam e aprofundam o caminho de superviso
dos Estados.
86
El multilateralismo efectivo
y su profundizacin en
la Asociacin Estratgica
Birregional entre Europa y
Amrica Latina
Ana Mara Moure
Introduccin
En el contexto actual de las relaciones exteriores entre la Unin

Europea (UE) y Amrica Latina, y tal como en otras regiones del mundo
la demanda de un nuevo multilateralismo surge en los diversos procesos
de integracin (abierta, revisionista o anti-sistmica), los que a pesar
de sus divergencias, dan cuenta de los alcances que se han logrado en
diversos procesos de integracin, regionales y multilaterales.
La antesala de la dimensin multilateral de las relaciones internacionales

tuvo lugar a principios del siglo XIX, cuando a la perspectiva bilateral
87
El multilateralismo efectivo y su profundizacin en la
Asociacin Estratgica Birregional entre Europa y Amrica Latina
de las relaciones internacionales, se agreg una nueva dimensin que

prevea la existencia de intereses compartidos entre algunos grupos
de Estados, que para alcanzarlos de mejor manera era necesaria la
consiguiente cooperacin entre unidades polticas, reconocindose
de este modo la interdependencia y el desarrollo de la dimensin
cooperativa. Ello tuvo como efecto una nueva forma de diplomacia:
la multilateral.1
En efecto, el multilateralismo concebido como acuerdo voluntario

entre 3 o ms Estados, que garantiza una mejor articulacin
interinstitucional, en base a un acuerdo incluyente, todo ello en un
plano de igualdad en la coordinacin y contemplando una unidad de
accin sobre diversos propsitos acordados. Para la consecucin de sus
objetivos se requiere de mecanismos de control que puedan garantizar
la efectividad de estos acuerdos.
Algunos politlogos consideran que el multilateralismo es, efectivamente,

esa accin concertada de varios pases, pero materializada a travs de
organizaciones internacionales o multilaterales. Por otra parte, hay
quienes ponen el nfasis en la necesidad de que los actores compartan
unos principios generales de actuacin, incluso en la exigencia de que
esos principios sean de naturaleza democrtica.2
En este sentido, en un sistema internacional que an posee races

westfalianas, la diplomacia bilateral es el mecanismo tradicional y ms
comnmente aplicado, tanto en la bsqueda de armona de intereses
como en la resolucin de los conflictos. Pero, como el multilateralismo
es una realidad histrica distinta de sus instituciones, es posible crear
relaciones multilaterales desde la bilateralidad.3
En este contexto, se decidi la creacin de una Fundacin EU-LAC,

concebida como estmulo para deliberar sobre estrategias comunes
y acciones orientadas al fortalecimiento de la asociacin birregional
y aumentar su visibilidad, asunto que, se concret en la Cumbre
de Madrid. Sin embargo, no hubo avances en el mbito de las
negociaciones birregionales para la firma de los Acuerdos de Asociacin
de la UE con la CAN y el MERCOSUR, sino al contrario, los avances
se producen en las relaciones bilaterales entre la UE y pases como

Mxico, Chile y Brasil, algunos otros como Per y Colombia que
empezaron a avanzar solos en su relacin con la UE.4
88
Ana Mara Moure
La Fundacin EU-LAC, ha indicado que la Asociacin Estratgica

birregional sigue siendo un instrumento relevante para ambas
regiones para actualizar y reafirmar aquellos valores compartidos
que los distinguen en el sistema internacional, al ser un instrumento
para una mejor gobernanza de la globalizacin, en un mundo de
interdependencias ms intensas y de riesgos globales de creciente
importancia, Paralelamente, existe una demanda para aumentar el
contexto internacional de la poltica regional de la UE y para una mayor
cooperacin con terceros pases.5 Adems, en un mundo propenso a
ver rpidos procesos de desplazamiento del poder y la riqueza, es un
instrumento propicio para el desarrollo y la mejora de la insercin
internacional de ambas regiones; y para una cooperacin avanzada en
mbitos en los que existen estos intereses y valores comunes.
Efectivamente, los procesos de integracin birregional que han sido

fruto de conversaciones bilaterales y regionales, constatan la necesidad
de seguir profundizando reformas a nivel estructural e institucional,
tales como una mayor integracin poltica y econmica. Asimismo,
se hace necesario el establecimiento de nuevos estilos de gestin
ms transparentes y sistemticos, que superen la preeminencia de la
dimensin intergubernamental de estos procesos ms susceptibles
a las contingencias polticas e impliquen ms activamente a la
ciudadana, en cuanto al compromiso comn con la democracia y
el multilateralismo, elementos que han sido promovidos en forma
constante en ambas regiones, tanto en sus polticas internas como en
sus relaciones exteriores acrecentando su legitimidad democrtica.
Desarrollo del Multilateralismo en la Unin Europea y

Amrica Latina
Las misiones diplomticas y la representacin de la UE y de sus Estados

miembros en las organizaciones internacionales son diversas. Si bien,
los pases miembros de la UE se encuentran asociados con finalidades
comunes de carcter complejo, conservan su personalidad jurdica
para celebrar acuerdos internacionales o convenios y para participar

en diversos foros semi-institucionales de gobernanza mundial. La
presencia y la condicin de la UE en las organizaciones internacionales
estn estrechamente ligadas a la historia, la tradicin y la forma de
89
gobierno de cada organizacin en particular. Su propia experiencia

de integracin regional es vista como una contribucin a un orden
multilateral un building block, ms que un stumbling block que ha de
resolver necesidades crecientes de gobernanza del sistema internacional
y de provisin de bienes pblicos globales, entre ellos, y de manera
especial, la paz y la seguridad internacionales.6
Desde esta perspectiva, en los niveles multilateral, regional, subregional

y nacional, implica introducir de manera explcita y sistemtica la
gestin de la interdependencia en la arquitectura del sistema de la
ONU: ampliar el campo de accin de sus organismos para que se
ocupen de manera explcita y sistemtica de los temas que constituyen
preocupaciones globales. El establecimiento de agentes u organismos
de base para temas globales dentro del sistema multilateral podra
alentar la creacin de pares institucionales en los niveles nacionales y
regionales, lo cual facilitara a su vez la coordinacin y la cooperacin
entre distintos niveles de gobernanza.7
Debemos destacar que la UE y las Naciones Unidas comparten los

mismos valores fundamentales y tambin una multitud de objetivos,
por lo que la UE tiene un estatus de observador en varios de sus
organismos, y a partir de 2011 tambin un estatus consultivo ampliado
ante la Asamblea General, pero sin derecho a voto. Como principio
general, las Naciones Unidas continan siendo para la UE la fuente
principal de legitimidad internacional, lo que a su vez explica el inters
de la UE por hacer que el sistema de las Naciones Unidas sea ms
eficaz. En muchos apartados, el Tratado de Lisboa afirma expresamente
que la UE se guiar, entre otros, por los principios de la Carta de las
Naciones Unidas (artculo 21 del TUE)8 y que buscar soluciones
multilaterales dentro del marco de dicha organizacin. Tambin, dicho
Tratado menciona expresamente a las Naciones Unidas y sus agencias
especializadas como organizaciones con las que la UE debe desarrollar
una cooperacin adecuada.9
En las relaciones con terceros, dicho objetivo de cooperacin se ha

fomentado de manera deliberada, como puede observarse en las
declaraciones emanadas tanto del dilogo transatlntico UE-Estados
Unidos, en las cumbres UE-Amrica Latina y el Caribe, o el proceso

Cumbre Asia-Europa (ASEM). Adems, el multilateralismo como
principio poltico y legal, es particularmente visible en Amrica Latina,
90
Ana Mara Moure
para la que el compromiso con el multilateralismo va ms all de un

mero compromiso retrico. Ello se puede evidenciar en la muy elevada
tasa de participacin de los pases de la regin en los regmenes y los
tratados internacionales en vigor, sus importantes aportes doctrinales
al derecho internacional en particular, los principios de soberana y
no intervencin, que se afirmaron a travs del marco panamericano y
posteriormente en la Carta de Naciones Unidas, y su participacin
en procesos de integracin regional, lo que, como ocurre en la UE, es
un rasgo constitutivo de la identidad internacional de la regin y un
importante vector de sus polticas exteriores.10
Del mismo modo, salvo algunas excepciones, no existen elementos de

supranacionalidad en nuestros procesos de integracin, sino que las
relaciones entre la UE y Amrica Latina se han estructurado en tres
pilares principales, que interactan con el mismo nivel de relevancia
y son los siguientes:
i) la Cooperacin al desarrollo, ii) el Dilogo Poltico, y iii) el

Intercambio Comercial.
Sobre esta base se fijaron los avances a partir del proceso de cumbres
que en 1999 determin entre sus objetivos el establecimiento de una
Asociacin Estratgica Birregional.11. Esta primera e histrica Cumbre,
fue convocada en virtud de la voluntad poltica de fortalecer las
relaciones birregionales, basadas en valores compartidos y heredados de
una historia comn. El objetivo de esta primera Cumbre fue fortalecer
los vnculos de un entendimiento poltico, econmico y cultural entre
las dos regiones a fin de desarrollar una asociacin estratgica entre
ambas.12
En el mbito del dilogo poltico esto signific entre otros propsitos,

los siguientes:
Fortalecer las acciones individuales y conjuntas contra el terrorismo en

todas sus formas y manifestaciones, por tratarse de actos que erosionan
la paz, el Estado de derecho y la democracia.
Fortalecer las acciones individuales y conjuntas e incrementar la

colaboracin entre gobiernos para hacer frente a la corrupcin
en sus diversas expresiones, teniendo en cuenta los importantes
91
instrumentos adoptados recientemente en ambas regiones, dado que

este grave problema erosiona la legitimidad y el funcionamiento de las
instituciones y representa una amenaza para la democracia, la sociedad,
el Estado de derecho y el desarrollo.
Fortalecer las instituciones multilaterales como instancias para la

resolucin internacional de controversias y la promocin del desarrollo.
En este sentido, el bloque apoya en forma conjunta la intensificacin
de las relaciones multilaterales, incluyendo el avance de la reforma del
sistema de las Naciones Unidas y la bsqueda de un nuevo equilibrio
entre sus rganos principales, de manera de mejorar su eficacia.
Las relaciones entre la UE y Amrica Latina, se basan en una deter-

minacin comn para promover la paz y estabilidad, compartiendo
tambin un compromiso con los derechos humanos, la democracia
y el multilateralismo. Al lanzar la asociacin estratgica birregional,
ambas regiones emprenden decididamente la va del multilateralismo
(Protocolo de Kioto, Tribunal Penal Internacional, lucha contra la pena
de muerte, etc.). Es ste un imperativo que se ha ratificado ya desde
la Cumbre de Guadalajara en el ao 2004 en materias primordiales
para la gobernanza local.
Para la Comisin Europea, en esta Cumbre se planteaba avanzar en la

consecucin de los tres objetivos especficos, que fueron la cohesin
social, la integracin regional y el multilateralismo efectivo, considerado
esencial para el desarrollo de otros procesos de integracin entre la
UE y regiones concretas de Amrica Latina, como el MERCOSUR13,
la Comunidad Andina de Pases (CAN) y Centroamrica. Para ello,
la Comisin defini en la Cumbre como una de las prioridades que
los pases de Amrica Latina alcanzaran la cohesin social entendida
como la oportunidad de que todos sus ciudadanos tuvieran acceso a
los beneficios de la democracia, incentivando a los Estados a tomar
medidas para la reduccin de la pobreza y de las causas de exclusin
social.
La segunda prioridad fijada por la Comisin Europea, fue la integracin

regional para asegurar la paz y tambin el crecimiento. Este propsito
no es nuevo, puesto que fue evocado desde la primera reunin entre

Amrica Latina y UE en Ro de Janeiro, en 1999. Ya entonces, la
UE advirti que para que pudiese existir una verdadera y efectiva
92
Ana Mara Moure
cooperacin regional entre los dos lados del Atlntico, era necesario
que los pases suramericanos se esforzasen a su vez en la integracin
regional.14
El tercer y ltimo pilar, que trataron los pases de Amrica Latina y la UE

en Guadalajara, fue precisamente el multilateralismo efectivo, centrado
en las Naciones Unidas, y enfocado en profundizar conjuntamente en
los foros internacionales en la bsqueda de soluciones a los diversos
problemas mundiales actuales. Este compromiso en poltica exterior
que tienen ambas regiones, fue calificado por la Comisin, como la
mejor manera de prevenir la pobreza, el VIH, el terrorismo internacional
y la proliferacin de armas de destruccin masiva.
De este modo, se ha hecho evidente que los proyectos de integracin

regional exigen y promueven acciones que el mercado por s slo
no impulsa suficientemente. En este marco, nuevos temas ganan
centralidad en la agenda regional, como la cuestin de la integracin
de la infraestructura, los temas de seguridad y defensa, la integracin
financiera, la integracin productiva, entre otros. Ellos plantean
nuevos desafos para la regin, en reas que abordan una nueva fase de
regionalismo desde una perspectiva conceptual y terica, vinculando
los temas de regionalismo, multilateralismo, concertacin poltica y
sociedad civil, y aportando argumentos para calificar este nuevo
momento del regionalismo latinoamericano, que en el transcurso
de la dcada han conformado en la regin una nueva arquitectura
de iniciativas multilaterales innovadoras de espacios de articulacin
regional, en el marco de la consolidacin de los sistemas democrticos
en Amrica Latina y el Caribe.15
En el ao 2005, la Comisin presenta elementos de respuesta y

propuestas para dar un nuevo dinamismo a la Asociacin entre la UE
y Amrica Latina:
(1) Propone intensificar y canalizar el dilogo poltico; (2) desea

crear un entorno propicio a los intercambios y a las inversiones; (3)
se propone respaldar los esfuerzos de los pases de la regin para
contribuir a la estabilidad y a la prosperidad; y (4) propone una mejor

cooperacin para mejorar el entendimiento mutuo. El primer objetivo
sobre el dilogo poltico, se consider imprescindible para aproximar
las posiciones de ambas regiones en las cuestiones de inters comn.16
93
Por otra parte, el contexto internacional da cuenta de las tenciones

que se han producido entre el regionalismo y el multilateralismo
en sus dimensiones poltica, econmica y social, donde coexisten y
se contextualizan a partir de una perspectiva ms amplia que tiene
en consideracin otras variables. Dentro de los diversos desafos
de desarrollo que enfrenta esta regin destaca la cohesin social,
un fenmeno que se relaciona con deficiencias en los regmenes
democrticos, una ciudadana social apenas incipiente, una desigualdad
aparentemente estructural y una incapacidad de sus economas de
despegar y de generar suficientes empleos.17
No obstante, de acuerdo con las estimaciones del ltimo informe del

Banco Mundial18 se identifica a la regin de Amrica latina y el Caribe
como menos abierta que otras regiones emergentes, con vnculos
econmicos regionales moderados a pesar de la multitud de acuerdos
comerciales. Adems, en cuanto al desarrollo del comercio mundial
y financiero, se constatan diferencias importantes en la integracin
regional y global, que se divide a su vez en tres subregiones. Entre
las tres subregiones, Amrica del Sur es considerada como la ms
dependiente del mercado mundial de materias primas, mientras que
sus socios comerciales y financieros estn ampliamente diversificados.
En contraste, el principal socio del desarrollo econmico de Amrica
Central y de Norteamrica, es Estados Unidos. Por tanto, las economas
de Amrica Central, Mxico y el Caribe estn ms estrechamente
vinculadas a los Estados Unidos, en cambio Amrica del Sur est ms
estrechamente vinculada a Europa y otros pases dentro de la regin.
Si bien, la regin de Amrica Latina y el Caribe logr avances notables
en los ltimos aos: ha incrementado el tamao de su clase media y
ha reducido la cantidad de pobres. Pero los niveles de desigualdad
siguen siendo elevados, y es posible que el ritmo de la reduccin de la
pobreza haya comenzado a estancarse. Unos 75 millones de personas
an viven con menos de US$2,50 al da, y casi las dos terceras partes de
la poblacin de la regin son pobres o pertenecen a sectores vulnerables,
que pueden caer en la pobreza.19
En este marco, la Comisin Econmica para Amrica Latina y el

Caribe (CEPAL), ha indicado que sigue siendo urgente profundizar

la integracin econmica regional, porque avanzar hacia un espacio
integrado y con reglas comunes es indispensable para promover los
94
Ana Mara Moure
encadenamientos productivos, aumentar la resiliencia del comercio

intrarregional y favorecer la diversificacin productiva y exportadora.
Tambin, destaca como uno de los efectos ms evidentes de la
integracin regional, la posibilidad que sta ofrece a las economas de
los pases ms dbiles de intentar ponerse a una altura que les permita
participar de los movimientos de la economa mundial.20
La CEPAL ha identificado que en Amrica Latina y el Caribe existen

al menos 25 instancias institucionales (conferencias, reuniones, foros
y consejos intergubernamentales) de nivel regional y subregional que
complementan los acuerdos internacionales y han permitido coordinar
esfuerzos para mejorar la poltica social y sus instituciones. Al margen
de su carcter regional o subregional, todas evidencian la necesidad
que existe de profundizar la colaboracin entre los pases y compartir
tanto objetivos como logros y dificultades en el desarrollo de la poltica
social. Una de las dificultades ms notorias, se refiere a la multiplicidad
de instancias, lo que conlleva tambin un alto grado de fragmentacin
y la potencial dispersin de compromisos que se adquieren.21
En este escenario de instancias de integracin no vinculadas entre s y

las dificultades que se producen entre los diversos bloques se destacan
temas como la preocupacin por la persistencia de la pobreza, la
desigualdad, la violencia as como el incremento de la migracin y los
derechos de proteccin social. En esta lnea, para apoyar tcnicamente
a los gobiernos y dar seguimiento a los compromisos adquiridos, en la
regin se han posicionado instancias complementarias, entre las que
destacan diversos organismos de integracin regional (ALADI, CELAC,
OEA, OIJ, OISS, SEGIB, entre otros) y subregional (ALBA22, CAN23,
CARICOM, MERCOSUR, SICA, UNASUR), junto con la CEPAL y
los dems organismos de las Naciones Unidas. 24
A diferencia de otros experimentos integracionistas en Amrica

Latina, UNASUR no ha iniciado su proceso haciendo nfasis en la
integracin econmica y comercial y con la esperanza de que este tipo
de integracin se traslade en el futuro a otras reas donde se supone
los acuerdos en materia de cooperacin son ms difciles de lograr.
As, UNASUR se ha ido consolidado como una organizacin donde

los acuerdos sobre asuntos polticos, de seguridad y de defensa se
han logrado primero, han sido ms sobresalientes y ha habido menos
preocupacin en avanzar en las reas econmica y comercial.25
95
En la medida en que la UNASUR no intenta consolidarse como un

organismo supranacional de integracin econmica y/o comercial,
no se encuentra en competencia con otros sistemas como la CAN o
el MERCOSUR que s fueron diseados para lograr este objetivo, el
proyecto se consolid alrededor de tres ideas centrales: la concertacin
y coordinacin de polticas exteriores, la convergencia de la CAN, Mer-
cosur y Chile, Guyana y Surinam en un ALCSA; y, la integracin fsica
a travs del IIRSA (Iniciativa para la Integracin de la Infraestructura
Regional Suramericana).26
En este sentido, se observa un aumento de la visibilidad internacional

de Amrica Latina, simultneo a un paulatino declive europeo que
exige una nueva mirada a las relaciones birregionales (demasiado
focalizadas, hasta ahora, en la cooperacin e iniciativas europeas). En
este contexto, tambin debe tenerse en cuenta la existencia de terceros
actores interesados en participar del crecimiento y auge econmico
de esta regin, as como aumentar su presencia en algunos pases y
sectores como China o EEUU.27
A este respecto, las iniciativas de integracin profunda en Asia, Europa

y Amrica del Norte se han sumado ms recientemente iniciativas
transregionales de vasto alcance, conocidas como megarregionales.
Este es el caso en particular de las negociaciones en curso del Acuerdo
de Asociacin Transpacfico (TPP), del Acuerdo Transatlntico sobre
Comercio e Inversin entre los Estados Unidos y la Unin Europea
(TTIP) y del acuerdo de libre comercio entre la Unin Europea y
el Japn. Estas negociaciones megarregionales tienen por objeto
establecer mecanismos de gobernanza que respondan a la naturaleza
cambiante de la produccin, el comercio y la inversin en el mundo.
Las redes internacionales de produccin basadas en Amrica del Norte,
Europa y Asia oriental son uno de los ejemplos ms visibles de dichas
transformaciones. Sin embargo, la integracin productiva es mucho
menor entre los pases de Amrica Latina y el Caribe. Asimismo,
los acuerdos de integracin econmica entre estos suelen ser menos
profundos que los existentes en esas regiones y, por ende, menos
adecuados para gestionar cadenas de valor modernas. En consecuencia,
el fenmeno del megarregionalismo desafa a Amrica Latina y el

Caribe a profundizar su propio proceso de integracin, como una
herramienta para mejorar su insercin en la economa mundial. En
96
Ana Mara Moure
dicho proceso, la gradual convergencia entre la Alianza del Pacfico y el

MERCOSUR resulta ineludible y no slo traera aparejados beneficios
para sus pases miembros, ella constituye una oportunidad histrica de
avanzar hacia una integracin de verdadero alcance regional.28
Sobre la Alianza del Pacfico, se destaca su trabajo en funcin de dos

perspectivas: los acuerdos comerciales que intenta armonizar entre
sus miembros y la cooperacin en temas de movilidad estudiantil,
cambio climtico, emprendimiento e innovacin, entre otros. Este
segundo enfoque alude a una agenda transversal que podra resultar
beneficiosa para forjar sinergias con la regin, generando su inclusin
desde otra perspectiva del proyecto. Sin embargo, en este punto se
debe ser cauteloso: la idea sera dialogar respecto de esta segunda
aproximacin, con la finalidad de permitir que este proyecto trate de
materializar sus objetivos iniciales, por ejemplo, en lo concerniente a
la extensin de prerrogativas entre sus miembros para evaluar cul ser
el resultado concreto que lo distinguir respecto de la profundizacin
bilateral de larga data ya existente entre sus firmantes, separado de las
actividades netamente de cooperacin que podran ser ms visibles.
De esta manera, podra evitarse entrampar este prospecto, vinculando
dos proyectos que distan en cuanto a la concepcin de desarrollo.29
Por lo tanto, siguen pendientes desafos para la promocin de una

prosperidad compartida entre los pases que conforman la regin, as
como el aumento de su productividad y el incremento de la eficiencia
del Estado en cuanto al acceso a servicios pblicos para la poblacin,
entre otros. Estos objetivos se mantienen desde la creacin del
Grupo de Ro en 1986 y en la creacin de la Comunidad de Estados
Latinoamericanos y Caribeos (CELAC) en el ao 2010, que se ha
transformado en un mecanismo de Consulta y Concertacin poltica
de reuniones anuales y en la construccin incipiente de una nueva
institucionalidad. Ello, ha permitido un intercambio de informacin en
distintas materias de inters mutuo para los pases de la regin en un
proceso de convergencia en el que la integracin no slo se circunscribe
a aspectos econmicos y comerciales sino que incluye temas polticos,
sociales, migratorios, que permiten una accin global en temas que

inciden de forma estratgica en la competitividad regional a mediano
y largo plazo.
97
Nuevos actores en la Asociacin Estratgica Birregional

entre la Unin Europea y Amrica Latina
Tanto a nivel interregional como subregional, nuevos actores estn

interviniendo en las relaciones internacionales multilaterales. Los
Estados, los gobiernos y los poderes ejecutivos, ya no son los nicos
actores que se relacionan con los pueblos, ya que existen nuevas alianzas
parlamentarias, alianzas judiciales, al servicio de una cooperacin entre
sus miembros, a efectos de la satisfacciones de intereses comunes. De
igual forma, en las relaciones internacionales contemporneas nuevos
sujetos de derecho internacional han surgido y se han diversificado, as
los Estados ya no son los nicos titulares de derechos y obligaciones
en el ordenamiento internacional sino que interactan con otras
organizaciones internacionales, ONGs y otros actores sociales, lo que
aporta una amplia y variada temtica que profundiza el desarrollo de
estos procesos.
Esta proliferacin de sujetos, tambin contribuyen al xito de la

asociacin estratgica birregional, la cual radica no slo en el dilogo
poltico, la asociacin econmica y la cooperacin entre los gobiernos,
sino en una densa red de contactos entre los parlamentarios, los
empresarios, los acadmicos, los artistas y dems miembros de la
sociedad que dan sustento a dicha asociacin. Esto explica que
la incidencia de los actores no estatales (partidos, organizaciones
empresariales, universidades y organizaciones de la sociedad civil, entre
otros) constituya un elemento esencial de la asociacin birregional
Amrica Latina y el Caribe-Unin Europea (ALCUE).30
El Acuerdo de Asociacin celebrado entre Chile y la Unin Europea

(UE) en el 2002, constituye el marco jurdico principal de regulacin
de las relaciones polticas y comerciales entre ambas partes. En este
tratado internacional, se ha considerado tambin un mecanismo
institucionalizado de dilogo con la sociedad civil, y se crea un Comit
Consultivo Conjunto cuya funcin consiste en asistir al Consejo
de Asociacin para promover el dilogo y la cooperacin entre las
diversas organizaciones econmicas y sociales de la sociedad civil de
la Unin Europea y de Chile. Adems, el dilogo y la cooperacin

abarcan todos los aspectos econmicos y sociales de las relaciones
entre la UE y Chile.
98
Ana Mara Moure
Estos actores que se relacionan en instancias de trabajo multisectorial,

que ha permitido a la UE desarrollar en su accin exterior sus
competencias y una amplia gama de instrumentos de poltica y
reglamentos y directivas para profundizar su compromiso con los
derechos humanos, junto a otras organizaciones internacionales
globales y regionales, desarrollando una estrategia y definiendo
prioridades frente a temas como: la pena de muerte, la lucha contra
la tortura, la proteccin de los defensores de los derechos humanos,
la libertad de religin o creencia, los derechos del nio, los derechos
de las mujeres, derechos de personas LGBT la democracia de poner
en prctica, trabajando conjuntamente con los Estados miembros y
el Parlamento Europeo, as como la sociedad civil y terceros pases,
la Organizacin de Cooperacin y Desarrollo Econmicos (OCDE),
el Banco Mundial, el G-8 y el G-20, en mltiples conferencias
internacionales y foros intergubernamentales.
La cooperacin institucional de la Unin Europea es responsabilidad

de la Comisin Europea (CE), y es implementada a travs del Servicio
Europeo de Accin Exterior (SEAE). Este Servicio es el encargado de
entregar los lineamientos polticos y estratgicos de las programaciones
de cooperacin regional, subregional y bilateral.
La UE ha tenido especial inters en alinear las prioridades nacionales

latinoamericanas con la consecucin de los Objetivos de Desarrollo del
Milenio (ODM), prestando asistencia para el desarrollo en los mbitos
de la salud, la educacin y la inversin en capital humano. Otra de
las particularidades de las prioridades de la cooperacin europea es
el nfasis que se pone en la integracin regional, tanto poltica como
econmica, adems de considerarla el mejor medio para asegurar la
estabilidad poltica y el dinamismo econmico, crear mercados ms
amplios y armonizados, facilitar la libre circulacin de personas, bienes,
servicios y capitales, permitir economas de escala y estimular las
inversiones, y al mismo tiempo, asegurar una mayor cooperacin entre
pases vecinos de cara a los retos transnacionales, como la seguridad
alimentaria, los recursos naturales, la proteccin de la biodiversidad,
el cambio climtico y la lucha contra el narcotrfico.31
Precisamente, tal como lo indica la UE, la participacin del Parlamento

Europeo en el mbito de la Poltica Exterior y de Seguridad Comn
(PESC), ha contribuido a mejorar la responsabilidad democrtica de
99
esta poltica. El artculo 7 del TUE retoma una disposicin del anterior
Tratado de Niza por la que se establece un mecanismo preventivo para
el caso de que exista un riesgo claro de violacin grave por parte de
un Estado miembro de los valores contemplados en el artculo 2 del
TUE, as como un mecanismo de sancin en caso de que se constate
una violacin grave y persistente por parte de un Estado miembro de
esos valores.32 El Parlamento Europeo cuenta a la vez con un derecho
de iniciativa que le permite poner en marcha el primero de estos
mecanismos y con un derecho de control democrtico, ya que debe
dar su aprobacin a la ejecucin de los mismos.
El Parlamento adems, apoya el rol que debe desempear el SEAE, y

a los Representantes Especiales de la UE (REUE), en una poltica ms
coherente y una PESC ms eficaz, con el fin de evitar las duplicaciones
y la ineficiencia. Tambin ejercen como principales puntos de contacto
del Parlamento con las estructuras de gobernanza mundial (incluidas
las Naciones Unidas), otras instituciones de la UE, las presidencias
del Consejo y los Parlamentos nacionales de los Estados miembros.
En el marco del nuevo regionalismo, la integracin latinoamericana

asumi una agenda ms amplia, con objetivos polticos, ambientales,
de seguridad y de gestin de otras interdependencias regionales. Al
reforzarse el papel internacional de Amrica Latina y sus distintas
subregiones, sta podra convertirse en un socio relevante para la
Poltica Exterior y de Seguridad Comn (PESC), y ello exigira
fortalecer el dilogo y la concertacin poltica birregional.33
Las delegaciones parlamentarias tambin llevan a cabo trabajo

relacionado con la PESC. Su papel es mantener y desarrollar los
contactos internacionales del Parlamento (en especial mediante la
cooperacin interparlamentaria), fomentar los valores fundacionales de
la Unin, entre ellos la libertad, la democracia, los derechos humanos,
las libertades fundamentales y el Estado de Derecho.
Entre los ejemplos destacados de estas delegaciones interparlamentarias

se incluyen:
La Asamblea Parlamentaria Paritaria ACP-UE, creada para reunir a

diputados al Parlamento Europeo y a los representantes electos de
aquellos pases de frica, Caribe y Pacfico (ACP) que han firmado el
100
Ana Mara Moure
Acuerdo de Coton. Consta de 78 eurodiputados y 78 parlamentarios

de pases ACP, y se rene dos veces al ao. Una parte sustancial de su
labor se dedica a cuestiones de cooperacin al desarrollo, y al fomento
de la democracia y los derechos humanos, de la que se desprenden
compromisos conjuntos.
La Asamblea Parlamentaria Euro-Latinoamericana (Asamblea

EuroLat), es una asamblea multilateral conjunta que tiene su origen
en la Asociacin Estratgica Birregional establecida en 1999 entre la
UE y Amrica Latina y el Caribe. Est compuesta por 150 miembros,
75 del Parlamento Europeo y 75 de Parlamentos regionales de Amrica
Latina, entre ellos el Parlatino (el Parlamento Latinoamericano), el
Parlandino (el Parlamento Andino), el Parlacen (el Parlamento de
Amrica Central), el Parlasur (el Parlamento del Mercosur) y los
congresos nacionales de Chile y Mxico.34
La composicin de la Asamblea es paritaria y birregional y refleja

en toda su complejidad y diversidad los mapas de la integracin en
Europa y en Amrica Latina. La Asamblea est abierta adems a futuros
desarrollos parlamentarios, puesto que por definicin mantiene un
espritu integrador y de apertura. La fortaleza poltica e institucional
que le confiere la participacin de una nutrida y bien organizada
Delegacin por parte del PE contribuye a cohesionar y reforzar la
menos homognea composicin del componente latinoamericano,
que presenta en cambio la fortaleza de agrupar al conjunto de los
parlamentos de integracin en toda la regin y a sus veintids Congresos
nacionales.35 Su valor aadido como institucin parlamentaria de la
Asociacin depende de su capacidad real para influir y coadyuvar a la
solucin de los retos polticos, comerciales y sociales que enfrentan
ambas regiones
La contribucin de la Unin Europea y de Amrica

Latina a los Objetivos de Desarrollo del Milenio y el
Desarrollo Sostenible
En el logro de los Objetivos de Desarrollo del Milenio que se fijaron

para 2015, la UE asumi compromisos concretos y destacamos a
efectos de ste anlisis el octavo propsito que a partir del ao 2000
101
fue fomentar una asociacin mundial para el desarrollo, objetivo que

se tradujo en lograr una alianza mundial para el desarrollo sostenible.
Durante la Cumbre del Milenio de 2000 y para cumplir con estos

objetivos, la Comisin seal que la Comunidad y los Estados
miembros ya han aportado una contribucin sustancial a los esfuerzos
de la comunidad internacional. La UE se ha convertido en el proveedor
de fondos ms importante (55% de la ayuda oficial al desarrollo del
mundo).36
Con posterioridad y en el marco de la preparacin de la contribucin

de la UE a la Cumbre de las Naciones Unidas de septiembre de
2005, el Consejo inst a la Comisin a preparar propuestas de accin
ambiciosas con la perspectiva de 2015, para acelerar el avance en
el cumplimiento de los ODM, en particular la financiacin para el
desarrollo, la coherencia de las polticas en favor del desarrollo y la
prioridad a frica, lo que se tradujo en la evaluacin respecto al estado
de la progresin en la consecucin de los ODM fijados para 2015. A
pesar del crecimiento econmico experimentado por algunos pases y la
reduccin de la pobreza mundial desde 2000, el avance de los pases en
desarrollo ha sido dispar. El atraso de determinados pases en materia
sanitaria y de educacin resulta especialmente alarmante.37
De acuerdo con los compromisos de la UE y la comunidad internacional,

es preciso aumentar rpidamente el nivel de ayuda pblica al desarrollo.
Los pases destinatarios de esta ayuda deben comprometerse a mejorar
su gobernanza econmica e institucional.38
Al respecto, se destaca tambin el papel de ambas regiones en el

seguimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) y en la
definicin de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, en la cual
los temas sociales y su desarrollo se consideran an ms relevantes en
el presente siglo y frente a los desafos para su consecucin, el nivel de
las capacidades institucionales de los pases son claves para alcanzar
los resultados esperados. La CEPAL destaca 3 aspectos principales: En
primer lugar, se resalta la importancia que tienen en la nueva agenda los
objetivos sociales y su relevancia para la regin, aadiendo la Agenda
2030 para el Desarrollo Sostenible en la que se hace un llamado a poner

fin a todas las formas de pobreza. En segundo lugar, adems de esta
visin ms amplia de la pobreza, la reduccin de la desigualdad entre
102
Ana Mara Moure
los pases y dentro de ellos emerge como fundamental para el desarrollo

sostenible, a la vez que se enfatiza la generacin de instrumentos para
combatir la discriminacin en todas sus formas y promover la garanta
de niveles universales de bienestar y de mayor inclusin social. En tercer
lugar, de los 17 objetivos que forman parte de la Agenda 2030 para el
Desarrollo Sostenible, al menos nueve son prioritarios para avanzar
en el campo social y el objetivo 10 sobre la desigualdad, es uno de los
grandes retos de la regin y esta es la primera vez que su reduccin se
incluye como un objetivo en s mismo.39
Por otra parte, la Declaracin del Milenio y los ODM fijados para 2015,
han contribuido enormemente a sensibilizar al pblico, a reforzar la
voluntad poltica y a movilizar recursos para acabar con la pobreza.
Tambin abordar las temticas de la Declaracin del Milenio que
no estaban en los ODM, tales como la eficacia de las instituciones, la
buena gobernanza, el Estado de derecho y las sociedades pacficas.40
Por otra parte, a pesar de los avances logrados, todos los informes
de Naciones Unidas en el proceso Post 2015, muestran que la
discriminacin contra las mujeres y las nias sigue siendo la ms
amplia y universal de todas las desigualdades, agravada por dobles
y mltiples discriminaciones cuando se cruza con otras variables
como edad, raza, etnia u orientacin sexual, discapacidades, trata y
explotacin sexual, o condiciones de trabajo y situaciones de extrema
pobreza y dificultad. En consecuencia, la Agenda Post 2015 y los ODS
suponen una oportunidad para hacer balance de los logros y de los
retos que quedan pendientes en la definicin de una nueva agenda
para las prximas dcadas, en la construccin de polticas de desarrollo
inclusivas, democracias igualitarias y procesos de paz con equidad
entre los gneros.41
En la actualidad, la UE plantea contribuir a modificar las polticas en

relacin a Amrica Latina hasta el ao 2021, en tres mbitos prioritarios:
Poltica social, gobernanza democrtica e igualdad de gnero, ya que
a pesar de los avances en este campo, se considera todava a Amrica
Latina como la regin con mayor desigualdad del mundo42, no slo en
trminos de nivel de ingresos, sino tambin en el acceso a los servicios

pblicos, la discriminacin de grupos vulnerables y el ejercicio de los
derechos humanos.43
103
En un principio, la estrategia que desarroll la Comisin Europea

durante los aos 2007-2013, estuvo referida al impulso de la democracia,
la justicia y el medio ambiente, y la lucha contra la inseguridad, las
desigualdades y la pobreza. En esta misma lnea, la estrategia de la
Comisin para Amrica latina, tuvo como destinatarios todos los
pases en desarrollo, y subraya la importancia de la cooperacin con
estos pases, adems de fomentar la buena gobernanza, los derechos
humanos, la democracia y la globalizacin equitativa. Propone un
enfoque diferenciado en funcin de los contextos y las necesidades,
as como un marco temtico comn que inclua la cohesin social, las
condiciones de trabajo y el empleo, el comercio y la integracin regional
entre las prioridades de la cooperacin europea.44
En este sentido, se postula el fomento de la cohesin social como

principio bsico para luchar contra la pobreza, la desigualdad y la
exclusin social, el apoyo a la integracin regional y la cooperacin
econmica, como la promocin del entendimiento entre las culturas
y de los derechos humanos, y el desarrollo sostenible.
Los mecanismos de financiacin del desarrollo de la UE pueden tener

alcance temtico o geogrfico y para el perodo 2014-2020 se disearon
los siguientes instrumentos temticos y geogrficos:
El Fondo Europeo de Desarrollo (FED) es el principal instrumento

de ayuda a los pases de frica, del Caribe y del Pacfico (pases ACP)
y los pases y territorios de ultramar.
El Instrumento de Cooperacin al Desarrollo permite cooperar con

los pases de Amrica Latina, Asia, Asia Central, Oriente Medio y
frica Austral. Consta de cinco programas temticos para hacer frente
a los desafos mundiales: proteccin del medio ambiente, papel de los
agentes no estatales, seguridad alimentaria, migracin, y desarrollo
humano y social.45
Luego de estos primeros esfuerzos, ambas regiones necesitan seguir

perfeccionando la institucionalizacin del dilogo poltico en su
relacin estratgica birregional. Si bien entre la Unin Europea y
Amrica Latina, se comparte una comunidad de valores, no slo

en cuanto a la promocin de la paz y la estabilidad, sino tambin
en el respeto a los derechos humanos, la democracia y el imperio
104
Ana Mara Moure
de la ley, sigue predominando su dimensin intergubernamental en

contraposicin a la supranacional, elemento bastante ms dbil en
la construccin de los diversos procesos y bloques de integracin
latinoamericanos.
En este sentido, se han esbozado como obstculos que se presentan

en los procesos de integracin latinoamericana, entre otros, la falta de
liderazgo para la conduccin de las relaciones exteriores de manera ms
prioritaria, la falta de unificacin de criterios para determinar qu tipo
de integracin pretenden los distintos Estados latinoamericanos, el
exceso de nacionalismo, la inoperancia de los mecanismos de solucin
de controversias que existen tanto en la CAN, el MERCOSUR y
otros procesos, as como tambin el escaso volumen de comercio
intrarregional, particularmente en relacin al fortalecimiento de la
democracia en la regin.
Se ha sealado que el tema de la legitimidad tiene que ver con la

necesidad de redisear el multilateralismo que cuestiona todava, desde
diferentes miradas, la incorporacin de las sociedades civiles a estos
espacios de toma de decisiones, de inclusin ciudadana en espacios
multilaterales.46 Este dficit democrtico, es un comn denominador
dentro de los procesos de integracin en la regin y se explica por
un amplio rango de factores que van desde la falta de una verdadera
participacin de la sociedad civil hasta la presin autoritaria que existe
en algunas de las sociedades. Sin duda, uno de los aspectos claves para
profundizar en la integracin est relacionado con el fortalecimiento de
la democracia y la participacin, as como el fomento de instituciones
como el parlamento donde se representa por excelencia a la poblacin
de los Estados.47
Particularmente en el caso del MERCOSUR, se ha concluido que

la interaccin entre los Estados, las organizaciones y movimientos
sociales, y las instituciones acadmicas se ha transformado en
un elemento decisivo para el avance de los DDHH en la regin.
Al respecto, es importante notar que las organizaciones sociales
han contribuido a la extensin y el reconocimiento de derechos y
ciudadana, involucrndose frecuentemente en las polticas de DDHH

y participando en la definicin y seguimiento de los asuntos pblicos.
Adems, los actores acadmicos, han promovido debates, reflexiones,
investigaciones y conocimientos que han nutrido al activismo social
105
y a la funcin pblica, que han articulado y coordinado iniciativas

para mejorar la situacin de los derechos humanos en ciertas reas,
apuntando a mejorar la infraestructura pblica y social para una
mayor integracin de las polticas pblicas de derechos humanos en
el MERCOSUR.48
Especficamente, en cuanto a las inversiones y el emprendimiento para

el desarrollo sustentable, la Declaracin de Santiago de la I Cumbre
CELAC-UE y el plan de accin desarrollado para 2013-2015 tena
entre sus objetivos principales: i) promover inversiones birregionales de
calidad social y medioambiental para lograr un crecimiento econmico
sostenido, adems de promover la inclusin social y la proteccin
del medio ambiente. Dichas inversiones contribuyen, entre otros
a: i) mayores flujos comerciales, creacin de trabajo, transferencia
de tecnologa, fomento de la innovacin, ingresos fiscales, apoyo y
desarrollo de industrias auxiliares; ii) promover el emprendimiento
como fuerza motriz del desarrollo econmico y social, y iii) facilitar las
condiciones que propicien el emprendimiento y la innovacin, remover
obstculos, desarrollar capacidades y aumentar la competitividad de
las micro, pequeas y medianas empresas (MPYME) y nuevos actores
de la economa.49
Conclusin
El contexto en que funciona la Asociacin entre la UE y Amrica

Latina ha cambiado y desde 2005 hasta la fecha, los escenarios se han
vuelto ms complejos, y han aparecido nuevos desafos globales que
enfrentar, ya que ambas regiones han experimentado los graves efectos
de la volatilidad de los precios de los alimentos y los productos bsicos,
agravados por la crisis econmica y financiera. El impacto negativo del
cambio climtico se siente ya en Amrica Latina y es probable que
su importancia aumente durante la prxima dcada, lo que podra
dificultar considerablemente las perspectivas de desarrollo sostenible.
La rica biodiversidad y la productividad agrcola de Amrica Latina
corren grave peligro, el impacto negativo del cambio climtico, la lucha
contra la delincuencia, la migracin, el aumento del multilateralismo

efectivo es tanto un desafo para la Asociacin, como solucin a muchos
problemas globales en los que las polticas convergen.50
106
Ana Mara Moure
La Cumbre CELAC-UE de 2013, fue la Cumbre que ms ha abordado

las cuestiones de seguridad desde que se inicia la Asociacin Estratgica.
Si bien el tema principal de la cumbre celebrada en Santiago de Chile
fue la promocin de las inversiones atendiendo a criterios de calidad
social y ambiental, el captulo tercero de la declaracin final, recoge
varios asuntos vinculados con la seguridad internacional, concepto que
de acuerdo a la Declaracin de la Cumbre de Santiago, implicaba cuatro
cuestiones o amenazas relacionadas con la seguridad internacional:
(i) La proliferacin de armas de destruccin masiva, (ii) el narcotrfico,

(iii) el trfico de armas y (iv) la delincuencia y el crimen organizado.
En este sentido, las amenazas identificadas no varan y existe una
continuidad en las cuestiones a abordar en los ms de diez aos de
asociacin estratgica.51
Adems ambas regiones comparten desde el inicio los fundamentos de

esta Asociacin, en una comunidad compartida de valores, arraigada
en los profundos vnculos histricos y culturales, el respeto al Derecho
Internacional, a la Carta de Naciones Unidas, a los derechos humanos,
la promocin a la democracia, el Estado de Derecho y la cooperacin
para el desarrollo econmico y social, que hoy requiere del impulso de
un nuevo multilateralismo institucional ms afianzado, que garantice
su perfeccionamiento y consolide los Objetivos del Milenio, as como
los Objetivos de Desarrollo Sustentable hacia el ao 2030, que incluye
tambin un compromiso con el sistema multilateral de proteccin y
promocin de los derechos humanos, que est reforzado con un marco
normativo nacional adecuado que incentive las acciones tendientes a
un slido dilogo poltico birregional.
En Amrica Latina las caractersticas de este nuevo multilateralismo

regional, que sobresalen son las siguientes: algunas organizaciones
regionales operan como foros para el dilogo y la concertacin poltica
entre los lderes latinoamericanos. Instancias como UNASUR y
CELAC han sido tiles para establecer un clima de confianza entre
los gobernantes de la regin; El nuevo multilateralismo se caracteriza
por la participacin directa y protagnica de los Jefes de Estado y de
Gobierno de la regin, pero persisten debilidades institucionales y

limitaciones a la participacin de la sociedad civil, en las instancias
multilaterales tradicionales.52
107
Hemos identificado que para la UE tanto en sus polticas internas como

externas, siguen siendo claves, los temas de la paz, la seguridad y la
defensa, que estn relacionados a su vez con el desarrollo econmico y
social. En cambio, en Amrica Latina, la consolidacin de un sistema
multilateral ms eficiente, transparente y constante, sern aspectos
esenciales que deben ser tomados en cuenta para seguir profundizando
los temas sobre gobernanza democrtica y la cohesin social. En
este sentido, siguen pendientes soluciones a la gran desigualdad
existente en la regin, que todava genera altos niveles de exclusin,
pobreza, un limitado acceso a la educacin y a la salud, lo que en los
diversos procesos de integracin, afecta la confianza en la legitimidad
democrtica de sus instituciones que debe favorecer una participacin
activa de sus ciudadanos junto a los mltiples actores que forman
parte de esta Asociacin Estratgica y que puedan contribuir a la
consolidacin de una integracin convergente.
NOTAS
1. Sanhueza Carvajal, Ral (2003). Las Cumbres Iberoamericanas

Comunidad de Naciones o Diplomacia Clientelar?, Santiago de Chile,
Editorial Universitaria y FLACSO Chile, p. 13.
2. Caamao Aramburu, Luis (2014). La eficacia del multilateralismo en

las relaciones internacionales, Madrid: Instituto Espaol de Estudios
Estratgicos, p. 3.
3. Oviedo, Eduardo (2005). Crisis del Multilateralismo y auge de la

diplomacia bilateral en la relacin Mercosur-China, Buenos Aires:
Banco Interamericano del Desarrollo (BID), p. 3.
4. Garcia Rodrguez, Lourdes [y] Jimnez Valderrama, Fernando (2014).

Balance de la asociacin entre Amrica Latina y el Caribe y la Unin
Europea. La nueva agenda, Revista del Instituto de Ciencias Jurdicas
de Puebla, Ao VIII N33, Enero-Junio, 2014, pp. 7-33 (p. 7). Mxico.
5. Innopro Global Services S.L. Alias, Allied to grow, S.L. (2015).

Cooperacin UE Amrica Cooperacin UE-Amrica Latina en
108
Ana Mara Moure
estrategias regionales de Innovacin en el marco de la poltica regional

Hamburgo: Fundacin EU-LAC, p. 23.
6. Sanahuja, Jos Antonio (2013) Narrativas del multilateralismo: efecto

Rashomon y cambio de poder, Revista CIDOB dAfers Internacionals,
n.101, p. 27-54. (p. 29)
7. Ocampo, Jos Antonio (2015). Gobernanza global y desarrollo: Nuevos

desafos y prioridades de la cooperacin internacional, 1 ed.- Buenos
Aires: Siglo Veintiuno Editores, p. 19.
8. Mangas Martn, Araceli (2010). Tratado de la Unin Europea, Tratado

de Funcionamiento y otros actos bsicos de la Unin Europea, Madrid:
Editorial Tecnos.
9. Parlamento Europeo (2011). La Unin Europea como Actor Global:

El Reforzamiento de su papel en las Organizaciones Multilaterales,
Blgica, Parlamento Europeo, Direccin General de Polticas
Exteriores, pp. 13 y 15. En general, a menudo se considera que la UE
no dispone de un estatuto acorde con sus competencias. A modo de
ejemplo, la UE carece de rango institucional en las Naciones Unidas y
el Banco Mundial, an cuando estas instituciones tienen actividades
comprendidas en mbitos de competencia comunitaria, que, adems,
ha ejercido la UE. Otro mbito en el que la UE debera mejorar su
representacin es el de las organizaciones euro-atlnticas que el propio
Tratado de Lisboa menciona expresamente. Es el caso de la OCDE,
la OSCE o el Consejo de Europa, en los que de momento la UE es
un mero observador.
10. Sanahuja, Jos Antonio (2013) Narrativas del multilateralismo: efecto

Rashomon y cambio de poder, op.cit. p. 30.
11. La Primera Cumbre entre los Jefes de Estado y de Gobierno de Amrica

Latina y el Caribe y la Unin Europea, se celebr en la ciudad de Ro
de Janeiro, Brasil, durante los das 28 y 29 de junio de 1999, bajo la
Copresidencia del Presidente de la Repblica Federativa de Brasil, del
Presidente de los Estados Unidos Mexicanos y del Canciller Federal
de Alemania, en su calidad de Presidente del Consejo Europeo.
12. Parlamento Europeo (1999). Amrica Latina/Caribe/Unin Europea:

Primera Cumbre DECLARACIN DE RIO; Press Release: Brussels
(29-06-1999).
109
13. Aqu Europa. Negociaciones con Mercosur, Bruselas -11 diciembre 2015.
El brasileo Armando Monteiro, Ministro de Industria y Comercio
Exterior, ha atribuido el retaso en las negociaciones para el acuerdo
de libre comercio entre la UE y Mercosur a la expectativa por las
elecciones en Argentina, celebradas el 22 de noviembre pasado. Ambos
bloques acordaron intercambiar sus ofertas antes de final de ao, pero
todava no han definido una fecha para ello.
14. Aqu Europa. Cohesin social e integracin regional, las prioridades de

la UE para la Cumbre de Guadalajara, Bruselas -25 Mayo 2004.
15. Serbin Andrs [et al] (2012). El regionalismo post-liberal en

Amrica Latina y el Caribe: Nuevos actores, nuevos temas, nuevos
desafos, Anuario de la Integracin Regional de Amrica Latina y el
Gran Caribe 2012, Buenos Aires, Argentina: Coordinadora Regional
de Investigaciones Econmicas y Sociales, p. 15.
16. Comisin Europea (2005). Una asociacin reforzada entre la Unin

Europea y Amrica Latina, Comunicacin de la Comisin al Consejo y
al Parlamento Europeo, [COM(2005) 636 final], Luxemburgo: Oficina
de Publicaciones Oficiales de las Comunidades Europeas p.10.
17. Freres, Christian [y] Sanahuja, Jos Antonio (2006). Hacia una Nueva
Estrategia en las Relaciones Unin Europea Amrica Latina, Madrid:
Instituto Complutense de Estudios Internacionales (ICEI), p. 23.
18. World Bank Group. 2016. Global Economic Prospects, January 2016:
Spillovers amid Weak Growth. Washington, DC: World Bank, doi:
10.1596/978-1-4648-0675-9.
19. Banco Mundial (2015), Informe anual 2015, Washington, DC: Banco
Mundial. doi: 10.1596/978-1-4648-0581-3.
20. Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL)

(2015), Panorama de la Insercin Internacional de Amrica Latina y el
Caribe, (LC/G.2650-P), Santiago de Chile, CEPAL, p. 7.
21. Naciones Unidas, Comisin Econmica para Amrica Latina y el

Caribe (CEPAL) (2015), Desarrollo social inclusivo. Una nueva
generacin de polticas para superar la pobreza y reducir la desigualdad

en Amrica Latina y el Caribe, Santiago de Chile: Impreso en
Naciones Unidas, p. 95.
110
Ana Mara Moure
22. Respecto a los pases pertenecientes al ALBA-TCP, han encontrado

en la organizacin una importante plataforma para establecer
programas intergubernamentales que les permitan dinamizar las
estrategias de desarrollo nacional y locales, con intencin de reducir
las asimetras sociales existentes entre los diferentes estratos, as como
tambin fortalecer el comercio y la cooperacin como mecanismos de
concertacin y potenciacin de las relaciones Sur-Sur. Si bien entre
la mayora de los pases miembros existen coincidencias ideolgicas
de carcter contra-hegemnico, tambin se debe considerar que
estos siguen manifestando una notable dependencia econmica y
comercial con respecto al principal mercado mundial, los Estados
Unidos. En: De la Puente Abreu, Carlos (2014). Neorrealismo
poltico vs multilateralismo democrtico: un estudio comparado entre
las organizaciones alternativas ALBA-TCP y la Organizacin de
Cooperacin de Shanghi, Buenos Aires: Consejo Latinoamericano
de Ciencias Sociales (CLACSO), p.4.
23. Desde el ao 2001, las exportaciones de la Comunidad Andina de

Naciones (CAN) a la Unin Europea (UE) han crecido sostenidamente.
Esta se ha convertido en el segundo socio comercial de los pases
andinos, despus de EEUU, y es una importante fuente de inversiones,
en especial para Colombia y Per. Se destacan entre los factores
de cohesin la incorporacin la incorporacin de dimensiones de
Cooperacin y Dilogo Poltico, y entre los factores de fragmentacin,
la propiedad intelectual. En: Fairlie Reinoso, Alan (2010). Del Acuerdo
de Asociacin entre la Unin Europea y la Comunidad Andina (CAN) al
Acuerdo Comercial Multipartes con Colombia y Per: Qu escenarios
para la integracin regional?, Observatorio Social de las Relaciones
Unin Europea - Amrica Latina, p. 4.
24. Ibid p. 96.
25. Borda, Sandra Multilateralismo en transicin: La UNASUR, en:

Serbin Andrs, [et al] (2014). Atlntico vs. Pacfico? Amrica Latina
y el Caribe, los cambios regionales y los desafos globales Anuario
de la Integracin Regional de Amrica Latina y el Caribe, No. 10,
Buenos Aires: Coordinadora Regional de Investigaciones Econmicas

y Sociales, pp.227- 228.
26. Ibid. pp.237-238.
111
27. Garcia Rodrguez, Lourdes [y] Jimnez Valderrama, Fernando (2014)

Europea. La nueva agenda, op.cit. (p. 24).

Caribe (CEPAL) (2014), La Alianza del Pacfico y el MERCOSUR,
Hacia la convergencia en la diversidad, Santiago de Chile: Impreso en
Naciones Unidas, p. 25 y 70.
29. Cepeda Aced, Monce (2015). Alianza del Pacfico: Desafos como va
hacia la Integracin, Santiago de Chile: Konrad Adenauer Stiftung,
N 13, p. 43.
30. Brcena Coqui Martha (2004). Nuevos actores en la construccin de

la asociacin estratgica birregional ALC-UE: la importancia de las
reuniones previas, Mxico: Revista Mexicana de Poltica Exterior, pp.
49-71.
31. Durn Lima, Jos [et. al] (2013). La cooperacin entre Amrica Latina
y la Unin Europea: una asociacin para el desarrollo, Naciones
Unidas, Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe
(CEPAL), Santiago de Chile, Impreso en Naciones Unidas, p. 10.
32. Parlamento Europeo (2015). El respeto de los derechos fundamentales

en la Unin Europea, Fichas tcnicas sobre la Unin Europea, p. 2.
Tambin se hace referencia a los derechos humanos y las libertades
fundamentales en las disposiciones relativas a la accin exterior
de la Unin (artculo 21 del TUE). El artculo 67 del Tratado de
Funcionamiento de la Unin Europea dispone que la Unin
constituye un espacio de libertad, seguridad y justicia dentro del respeto
de los derechos fundamentales y de los distintos sistemas y tradiciones
jurdicos de los Estados miembros.
33. Sanahuja, Jos Antonio (2006). Hacia el logro de un verdadero

multilateralismo en las relaciones entre la Unin Europea y Amrica
Latina, Bruselas: Parlamento Europeo, p. 3.
34. Parlamento Europeo (2016). La poltica exterior: Objetivos,

mecanismos y resultados, Fichas tcnicas sobre la Unin Europea, p.
3.
35. Fernndez, Jos Javier (2010). La Asamblea parlamentaria Euro-

Latinoamericana (EUROLAT) y la dimensin parlamentaria de la
asociacin estratgica birregional UE-ALC: evolucin y perspectivas
112
Ana Mara Moure
(Axe IX, Symposium 34). Independencias - Dependencias

Interdependencias VI Congreso CEISAL 2010, Jun 2010, Toulouse,
France. <halshs-00503915> p.25.
36. Comunicacin de la Comisin al Consejo, al Parlamento Europeo y al

Comit Econmico y Social, de 12 de abril de 2005 - Acelerar el avance
para cumplir los Objetivos de Desarrollo del Milenio - La contribucin
de la Unin Europea [COM(2005) 132 final].
37. Comisin Europea (2005). La contribucin de la UE a los Objetivos

de Desarrollo del Milenio (ODM), Comunicacin de la Comisin
al Consejo, al Parlamento Europeo y al Comit Econmico y Social,
de 12 de abril de 2005 - Acelerar el avance para cumplir los Objetivos
de Desarrollo del Milenio - La contribucin de la Unin Europea
[COM(2005) 132 final).
38. El informe europeo sobre el desarrollo identific la necesidad de

contribuir sobre todo al cumplimiento del Programa de Accin de
Accra (AAA, por sus siglas en ingls) para la calidad y la eficacia de
la ayuda pblica (armonizacin de los procedimientos pblicos y de
contratacin pblica, coordinacin de los donantes, transparencia y
mecanismos de responsabilidad recproca). En: Comunicacin de la
Comisin al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comit Econmico y
Social Europeo y al Comit de las Regiones de 9 de abril de 2008 - La
UE como socio global para el desarrollo - Acelerar los avances hacia los
Objetivos de Desarrollo del Milenio [COM(2008) 177 final].

Caribe (CEPAL) (2015). Desarrollo social inclusivo. Una nueva
generacin de polticas para superar la pobreza y reducir la desigualdad
en Amrica Latina y el Caribe, op. cit. p. 14.
40. Comisin Europea (2015). La contribucin de la UE a los Objetivos de

Desarrollo del Milenio. Algunos resultados clave de los programas de la
Comisin Europea, Luxemburgo: Oficina de Publicaciones de la Unin
Europea. El estudio aade que la Agenda de Desarrollo Sostenible 2030
se construir basndose en estos xitos. Las temticas abordadas en los
ODM estarn incluidas en la Agenda de Desarrollo Sostenible 2030.
Pero la agenda ir ms all. La nueva agenda incluir el seguimiento

de la Conferencia Ro+20 sobre el Desarrollo Sostenible, y abordar
la erradicacin de la pobreza junto con la dimensin econmica, la
social y la medioambiental del desarrollo sostenible.
113
41. Secretara General de Cooperacin Internacional para el Desarrollo,

Ministerio de Asuntos Exteriores y Cooperacin, (2015), Compromiso
Universal por un desarrollo humano y sostenible: posicin espaola para
la Agenda Post2015 Madrid: Cooperacin Espaola, p. 30.
42. En 2015, el producto interno bruto (PIB) de Amrica Latina y el

Caribe se contrajo un 0,4%, lo que se tradujo en una reduccin del
1,5% del PIB por habitante de la regin. Este resultado corresponde a
la tasa de expansin ms baja registrada desde 2009. Al igual que en
2014, se observan diferencias muy significativas en la evolucin de
la actividad econmica entre subregiones y tambin entre pases. La
contraccin de la actividad econmica regional fue consecuencia del
menor dinamismo exhibido por las economas de Amrica del Sur,
que pasaron de una expansin promedio del 0,6% en 2014 a una cada
del 1,6% en 2015. A su vez, este resultado subregional estuvo muy
influenciado por el crecimiento negativo registrado en el Brasil y en la
Repblica Bolivariana de Venezuela. En: Naciones Unidas, Comisin
Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL) (2015), Balance
preliminar de las economas de Amrica Latina y el Caribe, Santiago
de Chile: Impreso en Naciones Unidas, p. 8.
43. Aqu Europa. Arranca el programa de la UE para incrementar la cohesin

social en Amrica Latina, Bruselas -19 Octubre 2015.
44. Comisin Europea. Chile Documento de Estrategia Pas 2007-2013;

11.04.2007 (E/2007/615).
45. Comisin Europea (2014). Comprender las polticas de la Unin

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46. Villanueva, Ulfgard, Rebecka [y] Alejo Jaime Antonio (2013).

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promocin de los derechos humanos en el Mercosur, Buenos Aires:
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49. CELAC- UE (2013). Plan de Accin CELAC-UE 2013-2015. Nuevos

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50. Comisin Europea (2009). La Unin Europea y Amrica Latina:

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Consejo y al Parlamento Europeo, [COM(2009) 495/3], Luxemburgo:
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51. Verdes Montenegro, Francisco (2014). Seguridad e interregionalismo

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Resumen
El multilateralismo efectivo y su profundizacin en la Asociacin
Estratgica Birregional entre Europa y Amrica Latina
La Asociacin Estratgica Birregional hace necesario el establecimiento

de nuevos estilos de gestin ms transparentes y sistemticos, que
superen la preeminencia de la dimensin intergubernamental de
estos procesos, que son ms suceptibles a las contingencias polticas e
impliquen ms activamente a la ciudadana, en cuanto al compromiso
comn con la democracia y el multilateralismo, elementos que han
sido promovidos en forma constante en ambas regiones, tanto en sus
polticas internas como en sus relaciones exteriores acrecentando su
legitimidad democrtica.
Abstract
Effective multilateralism strengthened through the Europe-Latin
America Bi-Regional Strategic Partnership
The bi-regional strategic partnership between Europe and Latin

America requires the establishment of new styles of management
more transparent and systematic, exceeding the pre-eminence of an
intergovernmental dimension within these processes, which are more
susceptible to political contingencies and needs to involve citizens
more actively, in commitment with democracy and multilateralism,
elements that have been promoted steadily in both regions, not only
in its internal policies but also in its external relations, increasing its
democratic legitimacy.
Summario
O multilateralismo efetivo e seu aprofundamento na Associao
Estratgica Birregional entre a Europa e a Amrica Latina
A Parceria Estratgica Bi-regional requer o estabelecimento de novos

estilos de gesto mais transparentes e sistemticas, superando a
primazia da dimenso intergovernamental desses processos, que
so mais suscetveis a contingncias polticas e envolvem cidadania
mais ativa, quanto ao compromisso comum com a democracia e
multilateralismo, elementos que foram promovidos de forma constante

em ambas as regies, tanto nas suas polticas internas e as relaes
externas aumentando a sua legitimidade democrtica.
120
La dimensin social de
la integracin regional
MERCOSUR Continental
y los espacios emergentes a
nivel social1
Marcelo Mondelli
Introduccin
El camino recorrido por MERCOSUR ha sido original y forma

parte de un proceso de integracin regional que se extiende a escala
continental vinculando a sus tres principales cuencas (cuenca del
Plata, Cuenca Amaznica y la Cuenca del Orinoco). A pesar de haber
tenido democracias que vieron truncadas sus aspiraciones integradoras
durante varias dcadas -a causa de las dictaduras cvico-militares que
se sucedieron en los pases de la regin- la consolidacin democrtica
y republicana se sigue profundizando desde los pases del Cono Sur
a escala hemisfrica.
La suma de voluntades durante los ltimos 25 aos - tras sucesivas

Cumbres de Jefes y Jefas de Estados (XLV) MERCOSUR- dio origen
a un extenso nmero de protocolos, actas y declaraciones que han
123
fortalecido la condicin democrtica. Sin embargo, el acumulado

regional est siendo cuestionado por la falta de mecanismos
institucionales que respondan de manera efectiva al cumplimiento
de programas acordados a nivel inter-gubernamental.
Se torna cada vez ms necesaria la disponibilidad de herramientas de

cooperacin y de recursos que multipliquen las acciones de carcter
transfronterizo. En tanto la consolidacin del MERCOSUR se hace ms
difusa y cargada de retrica, la dimensin social del bloque requiere
mayor resiliencia ante la necesidad de reducir las asimetras socio-
econmicas y la construccin de ciudadana dentro del bloque. Esto
se explica a partir de factores polticos, institucionales, estructurales,
e ideolgicos que son los elementos que han marcado la tendencia
emergente para la regin.
Desde un enfoque multidimensional este documento analiza la

evolucin de la dimensin social e identifica aquellos los mecanismos
que promueven su implementacin a nivel poltico-institucional. El
segundo segmento conecta los desafos que representa la discontinuidad
en la convergencia de agendas: los problemas de heterogeneidad
territorial; las asimetras entre pases y entre regiones; los niveles de
proteccin convergentes con las reglas.
Finalmente, el documento reflexiona sobre la estrategia desarrollada para

la consolidacin del MERCOSUR Social y concluye que la estrategia
es cada vez ms difusa y la retrica integracionista est quedando
vaca de contenidos. Por otra parte, aboga por un cambio conceptual e
ideolgico sobre los niveles de accin con relacin a lo social y la equidad;
reafirmando la necesidad de desarrollar una transformacin conceptual
efectiva con relacin a la reduccin de las asimetras socio-econmicas
y la construccin de mayor ciudadana regional.
1. Transformaciones en el MERCOSUR en materia social
Esta seccin analiza la evolucin en la integracin regional del

MERCOSUR Social. A travs de una descripcin de las tendencias

regionales se analizan acciones vinculadas al abordaje de las asimetras
socio-econmicas y las consecuencias para la regin y se reflexiona
124
Marcelo Mondelli
sobre el rol de los actores institucionales como encargados de conducir

el proceso de integracin.
A pesar de contar con grandes avances en trminos de reduccin de la

pobreza y de la indigencia en algunos Estados del bloque, el acuerdo
original que dio origen al proceso de integracin del MERCOSUR
resumido en el Tratado de Asuncin TOA (1991) no estableci en
sus inicios el tratamiento especfico para disminuir las asimetras
socio-econmicas de la regin.
En ese momento el auge expansivo neoliberal dej de lado ese aspecto

relevante para todo proceso de integracin regional por considerarlo
innecesario frente la ampliacin de los mercados del Cono Sur. De
acuerdo al racionalismo liberal se argumentaba que la integracin
comercial brindara, per se, beneficios a todos los pases participantes.
Sin embargo, en el segundo prrafo del Tratado de Asuncin (TOA) -se
incluy una visin ms amplia del proceso de integracin y se estableci
un aspecto vinculado con lo social: considerando que la ampliacin
de las actuales dimensiones de sus mercados nacionales, a travs de
la integracin, constituye condicin fundamental para acelerar sus
procesos de desarrollo econmico con justicia social1.
El nfasis en la reduccin de las asimetras socio-econmicas se vincul

con la justicia social para el MERCOSUR y con la construccin de
ciudadana regional y tom impulso recin a partir del ao 2006,
desde la reunin de Crdoba y durante la XXX Cumbre del bloque.
En ese momento los mandatarios reafirmaron la prioridad de definir
una Agenda Social Integral y Productiva2, que fuera orientada para
desarrollar iniciativas y polticas activas para reducir el dficit social,
promover el desarrollo humano integral y la integracin productiva3.
La poltica sobre la cuestin social del MERCOSUR fue planteada

finalmente como elemento transformador para la integracin regional.
Dicha Cumbre marc un momento de inflexin para el bloque, ya que
a partir de ese giro regional se esperaba generar una base ms amplia
a nivel intergubernamental que se complementara con una visin del
proceso de integracin regional. Se dieron entonces algunos pasos de

forma sostenida a nivel intergubernamental hacia una nueva etapa,
promoviendo a la integracin como instrumento fundamental para el
desarrollo econmico y la justicia social en Amrica del Sur.4
125
Desde un enfoque multidimensional y revisando los avances en la

integracin social en torno a la economa poltica para MERCOSUR
surgen otros elementos relacionados con una lgica intrnseca de la
disciplina que abarca la poltica y la economa, la racionalidad del poder
y la de los negocios (Tussie y Trucco, 2010). Esta particularidad al
abordar lo regional abre tambin la posibilidad de incorporar espacios
y otras dimensiones relevantes, cuya racionalidad se fundamente en
valores sociales, culturales e ideolgicos (Tussie y Trucco, 2010).
En tal sentido se ha demostrado que tales dimensiones son relevantes

y logran incidir sobre los procesos de integracin y sobre los agentes
que la conducen (en este caso los Estados) ya que tienen detrs o
reproducen per se una serie de conflictos polticos y de intereses
asociados a las idiosincrasias nacionales de cada Estado. Esto forma
parte de los resultados mixtos del MERCOSUR que ha cosechado
desde sus inicios en otras reas tradicionales (Econmica, Comercial,
Ambiental, Productiva, Representativa, etc.).
Esto tal vez pueda explicarse por la falta en la convergencia de intereses

o por el modelo de desarrollo que sido adoptado por cada uno de los
Estados en cada una de las etapas, y que los identifica como miembros
de un mismo bloque. Los ms escpticos del MERCOSUR dicen
que esto tiene una relacin directa con el comportamiento entre sus
socios y lo identificaron como sndrome de Rashomon5 (Malamud,
2013); argumentando que se despliegan estrategias muy dispares
en torno a la convergencia de sus socios. Por lo tanto, MERCOSUR
estara cumpliendo una funcin diferente para cada Estado miembro
y careciendo de una identidad institucional comn (Oelsner, 2013).
Como consecuencia, se complejizan las instancias de coordinacin que
lo conforman y aumentan los desafos para profundizar y cohesionar
una Agenda Social del MERCOSUR que sea sustantiva.
Por otro lado, las dificultades estructurales son una de las principales
expresiones de desigualdad de la regin y estn constituidas por
disparidades territoriales que marcan las diferencias en una misma la
regin (de hecho, la mayor concentracin del producto se reproduce
tambin en el interior de los esquemas de integracin). Por ejemplo,
para los pases del Mercosur, la regin de la Pampa Argentina y las

zonas Sur y Sureste del Brasil concentran ms del 65% de la poblacin,
y ms del 75% del PIB subregional6. Las disparidades territoriales
126
Marcelo Mondelli
expresan entonces una gran parte de las desigualdades sociales,

productivas y laborales, entre otras, y constituyen el fundamento
de la accin coordinada del Estado entre los niveles nacionales y
sub-nacionales para la promocin de un desarrollo territorial ms
equilibrado (CEPAL / SEGIB, 2011). En el caso del MERCOSUR,
esto se refleja tambin en las lneas estratgicas que se adoptan por
los Estados de cada regin y las iniciativas que se han promovido han
tratado de conciliar o armonizar alcances y expectativas muy distintas.
De acuerdo a los indicadores revisados, las condiciones socio-

econmicas para la regin del Cono Sur respecto a niveles de pobreza
e indigencia han mejorado solo en pases costeros y con acceso al mar
del Atlntico; coincidiendo en tal caso con los aspectos concretos
vinculados a la justicia social (aspecto comprometido originalmente
en el TOA). A modo de ejemplo, entre 2005 y 2013 Brasil redujo su
pobreza a la mitad (pasando de 36% a 18 %) y Uruguay en el mismo
perodo pas del 18 al 5.7% (Cepal, 2014). Por el contrario no se
observaron mayores derrames esperados en las regiones de frontera
y Estados mediterrneos, ni en las zonas de frontera que han sido
las menos favorecidas histricamente como Paraguay, que mantiene
niveles que rondan el 40% en pobreza y la indigencia el 20% (Cepal,
2014).
En el mbito multilateral se ha conservado el compromiso general que

fuera asumido por pases del MERCOSUR al suscribir la Declaracin
del Milenio en el 2000. Sin embargo, los resultados parciales no han
sido auspiciosos ya que en los avances de los ODM (2007-8).7 Paraguay
aparece con un rezago permanente ( y excluyente) en casi todos los
indicadores. En comparacin con el resto de pases de la regin, se
mantiene fuera del rango de alcance de esas metas (pobreza extrema,
mortalidad infantil, salud materna, VIH/Sida y paludismo)
Segn Draibe (2007) los riesgos para MERCOSUR son enormes

cuando se promueve el desarrollo de una estrategia maximalista, en la
que se apunta a un nivel superior o supranacionalidad de unificao
das polticas da proteo social y cuando se pretenden desarrollar
en espacios territoriales con grandes asimetras. El mapa regional

muestra una correlacin territorial que afecta de forma estructural a
los segmentos de la poblacin que se identifican con zonas de frontera
y al interior de cada uno de los Estados; correspondiendo as con las
127
asimetras socio-econmicas anunciadas y que en muchos casos se

profundizan (Informe sobre Desarrollo Humano para Mercosur IDHM,
2009-2010)8.
A pesar de que Bolivia ha tenido importantes avances y ha reducido a

la mitad su pobreza e indigencia entre 2005 y 2012, Paraguay mantiene
indicadores de no han variado significativamente (Cepal, 2014). El
nivel de vulnerabilidad que se percibe ha aumentado con relacin
a sus pares de la regin: la poblacin no vulnerable a la pobreza en
Paraguay alcanza solamente al 20%, mientras que en Uruguay ronda
el 70% (Costa Lima, 2011).
Adems de los aspectos estructurales y econmicos, se deben

considerar los riesgos polticos de consolidar una efectiva Agenda
Social Regional. En tal sentido las dificultades fueron an mayores
durante la ltima dcada a causa de las debilidades institucionales y su
relacin con la estabilidad democrtica. La coyuntura poltica regional
que viene afectando al MERCOSUR tras el quiebre institucional y
democrtico del Paraguay, signific tambin su aislamiento temporal
del bloque MERCOSUR (y tambin de UNASUR entre el ao 2012
y 2013). Esto ha teniendo importantes efectos en la continuidad de
programas regionales vinculados a los temas de pobreza e indigencia,
principalmente desde el FOCEM (asociados tambin a la continuidad
interna de las polticas del Gobierno del Ex Presidente Lugo).
Todas estas alteraciones en las condiciones democrticas del

mencionado Estado mediterrneo no ayudaron a fortalecer el trabajo
de coordinacin y de cooperacin en el mbito regional, ni a cambiar
la relacin histrica particular, agobiante y asimtrica que se mantiene
con Paraguay desde mucho antes de la creacin del MERCOSUR.
Haber logrado cierta afinidad ideolgica compartida entre los socios

de la regin durante gran parte de la ltima dcada no fue suficiente
para lograr transformaciones profundas; algo que en otras pocas se
proclam como un factor convergente y que forzara al MERCOSUR
en re-configurarse como una unidad poltica, con el objetivo de
compensar las divisiones internas al convertir a las negociaciones
externas en el nuevo pegamento del MERCOSUR (Carranza, 2011).

Las contramarchas sobre dicha tendencia provienen de condiciones
estructurales -que se argumentaron en la seccin inicial- dado que las
128
Marcelo Mondelli
vulnerabilidades con relacin a la pobreza y la indigencia se mantienen

con pocas alteraciones desde Crdoba 2006, especialmente con relacin
a las regiones ms desfavorecidas: las regiones mediterrneas y las
fronterizas.
1.1. Instituciones Sociales y agendas de la ltima dcada
La relevancia del MERCOSUR Social ha estado marcada por una fuerte

tensin entre lo nacional y lo regional. Tal como lo alert Draibe las
instituciones creadas burocrticamente para desarrollar una efectiva
Agenda Social Regional son minimalistas.
En sentido opuesto las estratgias desplegadas por MERCOSUR

tratan de conciliar ou harmonizar duas estratgias de escopo ou
ambio distintas. No plano das instituies da poltica social da
integrao, opera com uma estratgia minimalista, de baixa efetividade,
enquanto que no plano dos conceitos e objetivos da integrao,
opera com uma estratgia maximalista, apontando para um nvel
supranacional de unificao das polticas da proteo social(Draibe,
2007). O sea que...MERCOSUR...en gran medida acepta o prope o
mximo em termos de contedo (a cidadania social sob polticas sociais
unificadas) e o mnimo de instituies (ou nenhuma, na prtica), que
viabilizariam tal contedo(Draibe, 2007).
El rol desplegado por las instituciones responsables de llevar adelante

las agendas regionales en cada semestre y en cada Pro Tempore ha
sumado grupos y encuentros frecuentes en todos los espacios y reas
del MERCOSUR Social (como es el caso de RMADS-Reunin de
Ministros y Autoridades de Desarrollo Social del MERCOSUR y otros
instancias9). Desde ese mbito por ejemplo se han acordado una
serie de medidas y declaraciones para fortalecer la integracin social
desde su creacin en el ao 2000. Esto incluy una serie de ideas
maximalistas y agendas convergentes con las iniciativas postuladas,
que fueron refrendadas al ms alto a nivel intergubernamental (CMC,
GMC, CCMAS, etc.).
Las cuestiones planteadas en torno a los desafos en el MERCOSUR

Social permanecen en discusin y distan de ser implementadas tal
129
como fueron inicialmente concebidas. Lo que sucede a nivel territorial

demuestra una evidencia a nivel emprico sobre el rezago permanente
de Paraguay (y tambin de Bolivia); y que se contradice en trminos
regionales en una larga serie de voluntades, actas evocativas y de
grandes resoluciones en cada Cumbre. A pesar de que se trata de
agendas, declaraciones y decisiones realizadas al ms alto nivel del
MERCOSUR (firmadas por Presidentes/as del bloque) no fueron
suficientes para cambiar las condiciones estructurales ya planteadas
en la seccin anterior de este documento.
Tras haber cumplido casi una dcada de trabajo de forma frecuente

sobre la nueva agenda social y productiva anunciada en Crdoba
(2006) se tomar a nivel regional dos decisiones importantes que
permitieron avanzar en objetivos similares: la aprobacin y puesta en
marcha del PEAS (Plan Estratgico de Accin Social, CMC N 08/11)
y la aprobacin del Estatuto de Ciudadana (CMC 64/10) del ao 2010.
Asimismo, los compromisos asumidos y las metas planteadas en la

previa de cada Cumbre, forman parte de la utopa mercosurea en el
horizonte de la integracin. A saber:
a) Declaracin Socio-Laboral MERCOSUR(1998, 2015);

b) Decisin N 61/00- creacin de la RMADS;
c) Acuerdo Trnsito Vecinal Fronterizo del MERCOSUR (Dic. 1999);
d) Carta Social del MERCOSUR (2000);
e) Declaracin de Asuncin (Junio 2005) Hacia un MERCOSUR Social
como instancia articuladora de las Polticas Sociales en la Regin.
f) Declaracin de Buenos Aires Por un MERCOSUR con rostro
humano y perspectiva social. Acta 1/06 X RMADS. AnexoVI.
g) Carta de Montevideo10-XIII RMADS MERCOSUR Nov. 2007.
h) Declaracin de Brasilia Por un MERCOSUR sin Hambre y en Pleno
Ejercicio de su Soberana Alimentaria (2008) XV RMADS.
i) Declaracin sobre mecanismos de coordinacin & articulacin en
materia de desarrollo social y salud. Asuncin (Jul. 2009).11
j) Estatuto de Ciudadana (Foz de Iguaz, Dic. 2010).
k) PEAS Plan Estratgico de Accin Social (Asuncin, Junio 2011).
130
Marcelo Mondelli
Entre las instancias y los acuerdos enumerados en materia social,

destacamos dos acuerdos importantes por su alcance y por su contenido.
Por un lado la Declaracin de Asuncin 200513 marc el camino Hacia
un MERCOSUR Social como instancia articuladora de las Polticas
Sociales en la Regin y reivindic la necesidad de que cada Estado
adquiera una Estrategia Oficial de Lucha Contra la pobreza. A partir
de un encuentro desarrollado en Paraguay se acord la necesidad
imperiosa sobre la creacin del Fondo Social Especial (FSE) con el
objetivo de destinar recursos a la incorporacin plena de los sectores
afectados por la pobreza extrema y la exclusin al aparato productivo
de cada uno de los pases miembros14.
Por otro lado, la Declaracin de Buenos Aires (2006) plante asumir

definitivamente la dimensin social de la integracin basada en un
desarrollo econmico de distribucin equitativa, tendiente a garantizar
el desarrollo humano integral, que reconoce al individuo como
ciudadano sujeto de derechos civiles, polticos, sociales, culturales y
econmicos. De esta forma, la Dimensin Social de la integracin
regional se configuraba a partir de ese momento como espacio inclusivo
que fortalecera los derechos ciudadanos y la democracia.
Ambas declaraciones presentaron con alguna variante gran con-

vergencia en los lineamientos generales sobre la reduccin de las
asimetras socio-econmicas y la construccin de ciudadana regional.
De esta forma lo social pas a estar presente discursivamente en las
todas las declaraciones regionales al ms alto nivel y gradualmente
se transform en un nuevo gran pilar de la integracin (dejando de
lado la profundizacin de temas comerciales u otras necesidades de
larga como la libre circulacin de bienes y servicios).
Con el objetivo de trazar un horizonte comn en materia social -y en la

consolidacin de derechos hacia el ao 2020- fueron anunciados nuevos
planes y declaraciones desde una perspectiva de agenda maximalista, tal
como lo haba resumido Draibe (2007). Se plante entonces la necesidad
de una mayor convergencia de agendas en materia social a partir de la
XL Cumbre del CMC del MERCOSUR realizada en de Foz de Iguaz

(Dic. 2010). Sin embargo, las capacidades institucionales permanecieron
limitadas y precarias a pesar de las nuevas normativas creadas.
131
All se aprob el Estatuto de Ciudadana que estableci un plan de

accin (u hoja de ruta) para consolidar un conjunto de derechos
fundamentales y beneficios, en materia de circulacin de personas,
fronteras, identificacin, documentacin, trabajo y empleo,
previsin social, educacin, transporte y defensa de consumidor. La
Decisin CMC 64/10 ha surgido a partir de una propuesta brasilea,
estableciendo un plan de accin para la conformacin progresiva del
Estatuto de la Ciudadana del MERCOSUR, a ser coordinado en su
implementacin mediante el ARGM (Alto Representante General
del MERCOSUR).
De acuerdo con esta norma se verificaron un conjunto de derechos

fundamentales y de beneficios para los nacionales de los Estados Parte.
Tales avances fueron conformados en base a los objetivos inicialmente
trazados en los Tratados fundacionales del MERCOSUR y con las
siguientes caractersticas: implementacin de una poltica de libre
circulacin de personas en la regin; igualdad de derechos y libertades
civiles, sociales, culturales y econmicas para los nacionales de los
Estados Partes del MERCOSUR; igualdad de condiciones de acceso
al trabajo, a la salud y a la educacin. Tambin se hizo hincapi en
profundizar la Declaracin Socio-Laboral del MERCOSUR15 acordada
en1998 reafirmada en 2015 y tambin se puntualiz en aspectos
relevantes en torno a la Educacin (mediante la validez del Arcu-
Sur Sistema de Acreditacin Regional de Carreras Universitarias
del MERCOSUR Acuerdo Marco de Movilidad. Otros aspectos
incluidos fueron los temas transporte (creacin de un sistema
informaciones vehiculares entre autoridades de los Estados Partes) y
dos apartados sobre Comunicaciones (reduccin de precios y tarifas
para comunicaciones entre los Pases del MERCOSUR) y sobre Defensa
del consumidor.
Se puede afirmar entonces que Estatuto de Ciudadana ha generado

una base comn de incentivos para la ampliacin de los derechos a nivel
regional. De hecho a nivel inter-regional fue calificado positivamente
por los espacios ms progresistas dentro de Naciones Unidas (UNRISD,

2012) en lo que tiene que ver con los temas sociales y los derechos a
la libre circulacin.
132
Marcelo Mondelli
1.2. Factores emergentes y viejas debilidades del bloque
En los festejos de sus primeros 20 aos tras la firma del Tratado de

Asuncin, los Presidentes del MERCOSUR se congratularon con
los avances alcanzados en la definicin y impulso mancomunado en
torno a los 10 Ejes, 26 Directrices y 101 Objetivosde prioritarios del
Plan Estratgico de Accin Social del MERCOSUR (PEAS)17. En tal
sentido reafirmaron que las polticas sociales son polticas de Estado
que tuvieron como resultado la disminucin de las desigualdades
sociales y la reduccin significativa de la pobreza en los pases de la
regin en la ltima dcada18.
A pesar de haber sido una decisin acordada a nivel Presidencial,

el PEAS ha tenido desde sus inicios dificultades tangibles para la
implementacin similares que al Estatuto de Ciudadana. Esto
implica tambin que hay ciertas complejidades emergentes del bloque
MERCOSUR, que reproducen tendencias comunes en los diferentes
espacios del proceso de integracin regional, y que avanza en algunas
direcciones y retrocede en otras de acuerdo a la coyuntura poltica,
econmica y social prevalecientes al interior de cada pas, y de las
condiciones existentes en el escenario internacional. Por lo tantoel
regionalismo se presenta como un fenmeno multifactico, en donde
la economa poltica se constituye en un elemento de extrema utilidad
para el anlisis(Tussie y Trucco, 2010).
La lnea maximalista fue invocada nuevamente durante la Presidencia

Pro-Tempore Argentina por su canciller Hctor Timmerman y
gener una mayor expectativa durante la Segunda Sesin Ampliada
de la Comisin de Coordinacin de Ministros de Asuntos Sociales del
MERCOSUR (CCMAS). En dicho evento el canciller reconoci que
los temas sociales ya no son un apndice de la agenda del MERCOSUR
sino que son prcticamente el corazn del MERCOSUR19.
Desde sus inicios MERCOSUR cont con las mega-declaraciones que

fueron siempre acompaadas por una forma de diplomacia presidencial
o interpresidencialismo (Malamud, 2005). Dicha caracterstica
histrica, en el desarrollo de acciones y decisiones polticas del

MERCOSUR, ha sido sustentada por sus Estados fundadores (Brasil,
Argentina, Paraguay y Uruguay) con una fuerte tendencia hacia el
intergubermentalismo. En ese contexto forma parte de un largo camino
133
de acercamiento regional, y en donde se han sumado nuevas voluntades

de adhesin.
MERCOSUR alcanz rasgos atractivos y mostr factores emergentes

para otros Estados del continente, con planteamientos que fueron
considerados como alternativa de insercin internacional (como es
el caso de Ecuador). Venezuela por su parte plante su voluntad de
ingreso como miembro pleno del bloque MERCOSUR desde el ao
2006 y concret recin en el ao 2012 tras superar los reparos del
Parlamento Paraguayo su aceptacin como socio regional/comercial.
Poco despus Bolivia formaliz su deseo de ingreso al bloque, en este
caso como miembro pleno (a partir de la Cumbre de Brasilia, Dic.
2012)20.
En ese contexto MERCOSUR acumula diagnsticos variados sobre

las capacidades del bloque, en poder superar su persistente crisis con el
diseo institucional actual; esto ha permanecido en el centro del debate
entre los merco-pesimistas y merco-optimistas (Carranza, 2011). Las
reflexiones ms escpticas sobre la consolidacin del MERCOSUR le
atribuyen que sus logros ms importantes no se dieron en el rea de la
integracin regional sino que fueron la paz interestatal y la democracia
nacional (Malamud, 2013).
2. La derivada lampedusiana del MERCOSUR
Los dilemas planteados a nivel de los intereses de los actores, de

las agendas y de las instituciones tras una dcada de elocuentes
declaraciones han producido una suerte de impasse en la regin con
relacin a los procesos de integracin.
De la misma manera que se identific un negativismo acentuado

acerca del MERCOSUR por parte de los liberales que postularon
por la apertura y liberalizacin se encuentran otras visiones ms
prospectivas. Algunas de ellas postulan a la integracin como el gran
instrumento fundamental para la promocin del desarrollo econmico

y la justicia social en Amrica del Sur. A modo de ejemplo, la actitud
de Enrique Iglesias (Ex/Presidente del BID) en la ltima dcada
134
Marcelo Mondelli
-reivindic la jerarqua del espacio regional, por tratarse del lugar donde
se construyen los grandes acuerdos al plantear a la geografa como la
madre de la historia (Brecha, 04/09/2015).
Por otro lado, los alcancesde las decisiones a la luz de los objetivos
del Tratado de Asuncin requieren que la evolucin normativa
sea reconocida como una de las reas ms relevantes y se lo ha
vinculado con las instituciones y los principios a ser evaluados21 en
el MERCOSUR. Por ello se ha pautado un amplio inters en la libre
circulacin, el tratamiento de las asimetras y los asuntos sociales a
partir de reconocer que el libre comercio es insuficiente para promover
el regionalismo. En su lugar se promueven programas no comerciales,
incluidas las cuestiones de produccin, de cooperacin en materia de
poltica social y de acuerdos de defensa que reflejan la ampliacin de la
agenda MERCOSUR que comenz en el ao 2000 y es concomitante
con la creacin de UNASUR (Briceo-Ruiz, 2010, Diamint, 2013).
Otros autores han alertado sobre los caminos de la integracin del Cono
Sur, planteando dilemas que tienen que ver con los siguiente: o bien el
processo de construo institucional conta com a mobilizao social
desses atores, ou as instituies criadas burocraticamente seguiro
proliferando sob o signo da fragilidade, seno da ilegitimidade (Draibe,
2007). La autora concluy que ambas son condies decididamente
negativas para o proceso de integrao com a eqidade que se pretende
fazer avanar no espao social do MERCOSUL22.
Adems de agendas maximalistas en torno al contenido -sealadas

por Draibe-, se ha planteado el dilema lampedusiano, puesto que
ha generado una profusin de instituciones burocrticas sin eficacia
(Costa Lima, 2011). A partir de los resultados reducidos en trminos de
proyectos sociales regionales implementados la pompa institucional
(ha tenido) un efecto meramente retrico y poltico en el peor sentido
(Costa Lima, 2011).
En lo sustantivo los rasgos del modus operandis acerca de las

instituciones del Mercosur no han cambiado demasiado desde el ao
2004 cuando Nicola Phillips lo describi en su trabajo El Modelo del

Cono Sur y argument sobre un proceso muy politizado en la toma
de decisiones, que deja un amplio espacio para caprichos polticos,
accin unilateral e incumplimiento de los compromisos acordados
135
(Phillips, 2004). Esto gener histricamente una serie de situaciones de

alta tensin a nivel sectorial (comercial, unin aduanera, etc.). Poco a
poco se transform en un bloque relevante a nivel geopoltico, pero que
si bien acordaba grandes desafos comunes, en la prctica no estaba
dirigido de forma estratgica o al menos no mitigaba lo suficiente sus
desviaciones por intermedio de mecanismos institucionalizados y/o
procedimientos formales para la solucin de diferencias.
En el contexto actual es posible cuestionarnos si es que MERCOSUR

puede sobrevivir sin una amplia reforma institucional que no se
encuentre apoyada en una agenda positiva de integracin sub-regional
(Carranza Mario, 2011). En efecto, el proceso de construccin
institucional del MERCOSUR social funcion con relativa agilidad y
flexibilidad, aunque los avances fueron parciales verdade que no
somente os resultados concretos da integrao se mostram modestos
e limitados, tambm suas instituies no parecem adequadamente
desenhadas e capacitadas para tratar dos problemas centrais e no
burocrticos da integrao (Draibe, 2007).
Por un lado se confirm que el dilema lampedusiano anunciado

por Costa Lima (2011) fue una suerte de visin auto-cumplida; las
instituciones creadas no parecen adecuadamente desenhadas e
capacitadas para llevar adelante un proceso de integracin profunda.
Por consiguiente permanece un escaso cumplimiento de lo acordado
en las actas, y esto se ha caracterizado originalmente como el dficit
institucional del MERCOSUR (Motta Veiga, 2003). Segn el autor
el desencuentro entre las expectativas creadas a nivel regional y la
eficiencia institucional a nivel inter-gubernamental del MERCOSUR,
son causados por varios factores.
Entre ellos se destaca una profunda falta de credibilidad del proyecto,

la ineficiencia de su sistema de produccin de normas, la fragilidad
de los mecanismos que obligan a los Estados nacionales a cumplir
las reglas acordadas. Esto repercute en el grado de efectividad y
en los compromisos asumidos en el mbito subregional; afectando
sensiblemente el nivel de pertenencia de estos compromisos para la

actuacin de los agentes pblicos y privados en los pases miembros
(Motta Veiga, 2003).
136
Marcelo Mondelli
En los ltimos aos, sin embargo, avances importantes fueron

percibidos con relacin al bajo grado de efectividad pautado hace
una dcada. Las demandas recurrentes que fueron presentadas por
los Estados ms pequeos tanto a nivel bilateral como dentro del
propio bloque se hicieron eco en las decisiones al ms alto nivel del
MERCOSUR. Tal como ha sido sealado Doctor (2012) las buenas
voluntades e iniciativas identificadas, atenuaron parcialmente la brecha
creciente entre las declaraciones y/o decisiones tomadas por el CMC
en materia de institucionalidad social. Segn la autora desde el ao
2008, lo que es ms coherente se hicieron esfuerzos para resolver las
asimetras, compartir conocimientos y fomentar la creacin de redes
entre los funcionarios (Doctor, 2012).
La conformacin de estructuras y rganos del bloque ha incluido al

Instituto Social MERCOSUR (ISM); Instituto de Polticas Pblicas
de Derechos Humanos (IPPDDHH); ODM Observatorio de la
Democracia (DEC. N 05/07); la Comisin de Coordinacin de
Ministros de Asuntos Sociales del MERCOSUR (CCMAS, Decisiones
39/08 y 45/10); el Alto Representante General del MERCOSUR
(ARGM); y la Unidad de Participacin Social (UPS).
Actualmente las capacidades institucionales y estrategias inter-

gubernamentales de respuesta frente a los desafos asignados por el
CMC siguen siendo limitadas. En algunos casos, los rganos encuentra
grandes dificultades en el funcionamiento y las revisiones23 de los
programas de accin son permanentes causados por incumplimiento
anual por parte de los Estados. En suma, las capacidades para
profundizar las agendas e impactos en temticas especficas por parte
de los rganos del bloque permanece an muy limitada (Briceo
Ruiz, 2011). La creacin del Fondo Social Especial (FSE) anunciada
desde el ao 2005 nunca se implement de forma efectiva y solo
se ha contemplado un mnimo de financiamiento para temas sociales
dentro del programa III del FOCEM. Sin embargo, la implementacin
de proyectos sociales se encuentra sujeto a la disponibilidad de fondos;
anualmente -una vez cumplidos los requerimientos prioritarios de
cada Estado- que tienen una fuerte dependencia del programa I de
Infraestructura24.
Se trata entonces de un viejo tema que es estructural al funcionamiento

del propio MERCOSUR. Puesto en perspectiva, el tema institucional
137
es de naturaleza horizontal, o sea, es pertinente a todas las reas de

negociacin en el mbito del MERCOSUR. institucionalizar no es
crear instituciones en s, sino dotar de credibilidad a un sistema de
produccin e implementacin de reglas en el mbito subregional: este
debe ser el objetivo central de la agenda de institucionalizacin del
proceso de integracin (Motta Veiga, 2003).
Uno de los ejemplos vinculados a la descoordinacin y con la falta de

estrategia en relacin a las instituciones da poltica social da integracin
dado que se sigue operando con una estrategia minimalista, la brind
el ex-Alto Representante General del MERCOSUR (ARGM). Con
un presupuesto muy limitado25 y con amplias potestades para incidir
en varios temas de la agenda MERCOSUR lo expres en su carta
de renuncia entregada a los Cancilleres en la Cumbre de Mendoza
(Junio 2012).
Tras una anlisis completo de la situacin del MERCOSUR en

la regin y en el mundo, Pinheiro Guimaraes lament la falta
de apoyo poltico26 para impulsar la integracin. Por otra parte,
seal lo complejo de las condiciones institucionales en las que ha
desarrollado sus tareas y destac las dificultades para el cumplimiento
de su mandato; incluyendo una serie de solicitudes realizadas para
el financiamiento en la participacin de Ministros en Reuniones del
Mercosur; la creacin de Fondos Sectoriales a ser administrados por
las Reuniones de Ministros, y otros recursos especficos solicitados
para Planes, Proyectos y estudios de Inters Nacional y Regional27 que
no han podido materializarse. La sntesis presentada por Guimares
accesible a travs de la carta de renuncia detalla ms de 40 puntos
que se encuentran vinculados con alternativas globales y regionales
para el MERCOSUR.
En su contenido final Guimaraes indic la necesidad imperiosa

de ampliar los mecanismos de financiamiento hacia la estructura
MERCOSUR; en particular, los fondos destinados a la Secretaria
Mercosur y su relacin con porcentajes o aportes efectuados por
Brasil al bloque regional con relacin a los socios menores28. En suma,
la cuestin crucial para el futuro del MERCOSUR es de carcter
re-fundacional, y proviene de superar las asimetras como objetivo

supremo en la promocin del desarrollo econmico y social equilibrado
para todos Estados de forma de preservar su unin y profundizarla.29
138
Marcelo Mondelli
3. Desafos y discontinuidad de la agenda Social
El siguiente segmento analiza los desafos que representa la

discontinuidad en la convergencia de agendas constatando la
importancia de que los niveles de proteccin deben ser convergentes
con las reglas Draibe (2007) y de la forma de compatibilizar dichos
niveles en el MERCOSUR teniendo en cuenta la heterogeneidad
territorial y las asimetras entre pases y entre regiones.
Estos elementos son considerados como los grandes desafos que

condicionan la estrategia integracionista pues, en gran medida,
la situacin asimtrica a nivel social aumenta los problemas de la
integracin (Costa Lima, 2011). Ante las dificultades anunciadas
en el captulo anterior con relacin a la fragilidad en trminos de
vulnerabilidades sociales y tambin sobre la institucionalidad del
bloque, se suman otros factores paradigmticos que aumentan la
complejidad del anlisis.
Entre las caractersticas del proceso de integracin, algunos autores

sostienen que los formuladores de polticas del Cono Sur estn
atrapados en un discurso populista que promete cuidar de la deuda
social y promulgar un modelo econmico que reproduce la pobreza
y la marginalidad Margheritis (2012). Es decir que el modelo de
desarrollo implementado en la regin forma parte de una seccin
ampliada de viejos temas que no se encuentran an resueltos: excesiva
concentracin de la renta y alta desigualdad y precariedad de los
salarios en los pases que constituyen el bloque. Las implicancias que
esto genera a nivel poltico y tambin los resultados de estas tensiones
en lo que respecta con la cohesin social, el orden y los resultados
polticos del proceso de integracin, estn an estn por verse, as
como la sostenibilidad de un proyecto de integracin regional que slo
avanza en forma fragmentaria (Margheritis, 2012).
Por otro lado, la incidencia de la precariedad laboral entre los asalariados

del MERCOSUR reviste un aspecto significativo para la estructura
ocupacional en su conjunto y es muy dispar entre los pases del
MERCOSUR. Para entender las asimetras en este aspecto particular,

con referencia reciente vinculada al ao 2008, la relacin sobre el
porcentaje de asalariados sin cobertura es un indicador que ejemplifica
sobre la vulnerabilidad de la fuerza laboral en su conjunto.
139
En trminos porcentuales, se alcanz la falta de cobertura en 19,8% de

los asalariados en Uruguay, 27,1% en Brasil, 34,2% en Argentina y 64,8%
de los asalariados de Paraguay30. De modo que existe una incidencia
significativa y heterognea en los distintos pases de la regin con
relacin a sus asalariados y sus beneficios sociales mnimos: Uruguay
es donde el fenmeno se encuentra ms acotado, Brasil y Argentina
comparten una situacin intermedia (aunque mayor en el segundo
pas) y en Paraguay la problemtica se agudiza.
En ese campo las diferencias histricas plantean ambivalencias y

limitaciones para las polticas sociales y en particular sobre la naturaleza
de los Estados, con aspectos relacionados con la focalizacin y
la universalidad como asuntos que se mantienen en tensin, la
relacin entre desigualdad estructural y el ejercicio de los derechos
de ciudadana, la democracia y las opciones polticas que definen
el proyecto neoliberal y el democrtico-participativo (Adelantado
y Scherer, 2008). Es decir, lo que tiene que ver con la construccin
del desarrollo nacional, y principalmente segn Brtola en aquellos
pases que tienen que apostar por un cambio en la matriz productiva
(Brecha, 04/09/20015).
A la vez, existe el gran desafo de generar acciones conjuntas para la

insercin regional en el escenario de la globalizacin. En tal sentido
Aldo Ferrer ha recordado que en Amrica latina la integracin est
condicionada por las diversas estrategias de los pases respecto de
su insercin con el resto del mundo (Ferrer, 2008). Sin embargo,
las fracturas sociales y tambin la subordinacin econmica al
pensamiento y a los modelos oriundos de los pases del centro son
histricas para la regin Sudamericana.
Sobre ese punto, existen coincidencias en torno a que la alternativa para

la estrategia social del Mercosur no puede ser reducida a la fijacin
de reglas institucionales para la integracin, ni al establecimiento de
polticas pblicas de alcance comunitario (Costa Lima, 2011).En
esa lnea se encuentra el pensamiento de quines sostienen
que elegir proyectos de unificacin de polticas como objetivo
central en la estrategia aparentemente maximalista da Agenda
Social do MERCOSUL revela su verdadera faceta minimalista e

institucionalmente dbil, dada su inviabilidad (Draibe, 2007). Por lo
tanto, ante los posibles espacios de convergencia (como es el caso del
140
Marcelo Mondelli
MERCOSUR Social) en los niveles de proteccin se plantean diversos

cuestionamientos y grandes desafos.
El primer gran desafo implica cuestionar la pertinencia del modelo

socio-econmico implementado para alcanzar los objetivos de bienestar
e integracin social e a nivel regional. La importancia de reconocer al
Estado como el espacio en donde se lleva adelante un entendimiento
mayor sobre las diversas formas de capitalismo que existen en Amrica
Latina, ha sido puntualizado por Sheahan (2002). Lo que se ha
discutido sobre las variedades de capitalismos en toda la regin, tiene
que ver con tres caractersticas principales. En tal sentido la naturaleza
de cada Estado promueve e implica una distincin promovida entre
regmenes: liberal, activista y populista (Sheahan, 2002). Dependiendo
de estos tres regmenes distribuidos a nivel geogrfico y pueden ser
identificados bajo tres grandes zonas del continente con caractersticas
definidas. Por un lado sobre el eje pacifico y en Paraguay se desataca
el liberal; en el conjunto de pases andinos, existe una versin
de regmenes populista; y para los pases del cono sur, se puede decir
que estara asociado al activista.
En sus variantes se trabaja con los elementos incorporados de

forma paulatina al MERCOSUR, que forman parte del proceso
de consolidacin democrtica de la regin y que se han venido
desarrollando en todo el continente. As fue resumido para la regin
del Cono Sur, em cuanto ha generado transformaciones. De acuerdo
al impulso de alargamento intelectual e valorativo da agenda social
real do MERCOSUL foi dado, da metade dos noventa em diante, pela
incorporao de alguns dos temas centrais da agenda internacional: o
compromisso, ou a referncia da integrao aos valores do Estado de
Direito e, mais amplamente, da democracia, e tambm a perspectiva
dos direitos humanos, no quadro mais amplo de um modelo de
desenvolvimento econmico regional, pautado pela justia e pela
eqidade (Draibe, 2007).
3.1 Rol del Estado en el Regionalismo Sudamericano

El rol del Estado ha sido discutido a nivel de la agenda social por

varias dcadas, particularmente, aquellos defensores del paradigma
neo-estructuralista. De acuerdo a los aportes de autores que vienen
141
trabajando en los temas de desarrollo, los Cepalistas no han podido

resolver hasta el momento algunas de las principales cuestiones
institucionales y polticas acerca de: qu tipo de Estado debera
aplicarse a qu tipo de proyecto de desarrollo? (Kirby, 2009). Es decir,
mantener la perspectiva del paradigma neo-estructuralista, que busca
alcanzar el doble objetivo de la transformacin productiva junto con
la inclusin social; ambas cuestiones (institucionales y polticas) son
muy importantes. Esto ha sido en parte el resultado de una firme
expresin de la nueva literatura sobre la reforma del estado de Amrica
Latina. En ese sentido han existido amplios cuestionamientos sobre
la naturaleza de esas fuerzas nacionales y regionales, para preguntarse
acerca de qu fuerzas sociales podra alcanzar tal Estado y bajo qu
condiciones (Kirby, 2009).
Es aplicable para los Estados del MERCOSUR, la pregunta tanto

a nivel nacional como tambin a nivel regional sobre cmo seguir
y acerca del modelo de Estado que puede llegar a prevalecer en la
regin. Especialmente y dependiendo cada vez ms, de su anlisis ms
emprico y menos ideolgico, en torno a de qu capacidades de accin.
Es decir, de qu forma en la praxis y no en la retrica se combina
un Estado activo con una economa dependiente de las inversiones
extranjeras y vulnerables a las fluctuaciones de las demandas externas,
por un lado segn Grugel y Riggirozzi, (2007). Y por otra parte, cul
es la manera de promover un programa de inclusin social (para la
regin) en una situacin en la que se tiene a la ciudadana separada
de los conceptos de derechos sociales y bienestar universal (Grugel
y Riggirozzi, 2007).
El actual modelo del MERCOSUR augura que las estructuras socio-

econmicas se mantienen. Sin embargo hay nuevas visiones y conceptos
asociados a que, vale ms para el desarrollo econmico y social de los
pases miembros un modelo que, a diferencia del escenario actual,
incluya y privilegie el progreso social en sus propias metas econmicas
(Briceo Ruiz, 2011).
Esto tiene varias formas de interpretarlo. De acuerdo a los programas

de reduccin de la pobreza organizada tradicionalmente por las
instituciones regionales en Amrica Latina y el Caribe como en

otras regiones de la periferia global, se parte de la premisa de que
los procesos de revalorizacin econmica y una mayor inclusin en
142
Marcelo Mondelli
GPNs (Cadenas Globales de Produccin) dar lugar a procesos de

ascenso social, con el empleo como el mecanismo clave para sacar a
la gente de las condiciones de pobreza (Phillips, 2010). Para el caso
del MERCOSUR ese debate ha estado escasamente presente en los
crculos regionales de gobierno y de los especialistas cercanos al
diseo e implementacin de polticas regionales. Phillips en tal sentido
promueve un enfoque diferente sobre sus efectos en la sociedad,
acerca de la incorporacin adversa, sosteniendo que la revalorizacin
econmica est al menos, asociada con la degradacin social
como consecuencia de las desfavorables condiciones en las que los
productores pobres y los trabajadores, se incorporen a mercados (de
trabajo) asociados a determinados sectores (Phillips, 2010). Esto lleva,
segn la autora a que las condiciones desde la periferia de la economa
global (y mediante el funcionamiento normal de las cadenas de
valor mundiales CVG Cadenas Globales de Valor-) en que se lleva a
cabo dicha incorporacin adversa, tiene consecuencias importantes y
decisivas en la conformacin de la relacin entre reestructuracin de
la economa mundial y ascenso social, y la tarea sobre las agendas en
reduccin de la pobreza (Phillips, 2010).
Todos estos elementos son relevantes para ser tenidos en cuenta, a la

hora de promover un cambio de paradigma para la Agenda Social del
MERCOSUR. Es algo sobre lo que hemos de reflexionar en algn
momento en el MERCOSUR; especialmente cuando se trata de
colocar en el centro de la Agenda Social del MERCOSUR un nuevo y
virtuoso modo de articulacin entre la poltica econmica e la poltica
social. Es decir, cul es el punto de partida cuando se habla de una
estrategia comn, si se manejan niveles tan dispares en indicadores
sociales. Y esto no solo se remite en trminos de gastos social/habitante
(ver cuadro anterior) en relacin con el PIB entre cada uno de los pases
de un mismo bloque regional.
Los argumentamos que se necesitan tomar en cuenta o re-significar

acerca de los derivados conceptuales de la poltica social, son tambin
de redistribucin, justicia social y regulacin de las instituciones
del mercado y de las estructuras sociales para modificar la desigual
distribucin de la actividad econmica los resultados (Deacon, 2007;

Ortiz, 2007). Es decir, que a nivel regional existe tambin existe una
necesidad de cambiar el rol de los Estados que forman parte del bloque
143
MERCOSUR. Y asumir de una buena vez y con responsabilidad

una poltica y tica con relacin a los mecanismos de redistribucin
que implican inversiones, transferencias o subvenciones cruzadas de
algunos grupos socioeconmicos a los dems (Deacon, Ortiz, Zelenev,
2007).
En sntesis lo que se busca por intermedio de mecanismos regionales

que viabilizasen y que puedan de forma ms simtrica, es orientar a
concretar transformaciones sociales a nivel regional en dos aspectos
fundamentales. Por un lado, mediante un nuevo modelo de desarrollo
social, y por otra parte, que la forma de la integracin social regional
sea genuina (y no retrica), que encuentre una forma poltica de estar
interconectada de forma efectiva y sostenida entre los espacios sociales
inter-gubernamentales identificados en el MERCOSUR Social.
Conclusiones
Este documento abord la Agenda Social del MERCOSUR que ha

tenido un desarrollo significativo en la ltima dcada resaltando las
aristas que han estado vinculadas al alcance de las agendas formuladas
sobre los temas sociales, a nivel institucional, a nivel poltico, social,
econmico, y cultural-ideolgico.
En la primera parte se realiz una descripcin sobre las tendencias

regionales en materia social y se analizaron las consecuencias de las
asimetras para el espacio geogrfico del Cono Sur, con relacin a las
poblaciones ms vulnerables. Se reflexion en torno a las asimetras
socio-econmicas y sus implicancias para la integracin regional del
MERCOSUR.
A nivel poltico-institucional se revisaron de los contenidos de

las agendas emanadas del bloque y se identificaron los actores
institucionales encargados de conducir y liderar dicho proceso
de integracin, considerando que se trata de una estructura que

depende de una capacidad minimalista para la implementacin de
lineamientos maximalistas sobre polticas regionales.
144
Marcelo Mondelli
Se marcaron avances importantes con relacin al acuerdo original del

TOA (1991) y los compromisos asumidos a los efectos de disminuir
las asimetras socio-econmicas recurrentes en la regin. Se analizaron
los riesgos de una agenda maximalista y los desafos que represent
una discontinuidad en la convergencia de agendas.
A la fragilidad en trminos de vulnerabilidades sociales para la regin se

le sumaron los factores de la institucionalidad del bloque MERCOSUR.
Dichos aspectos se vinculan con el rezago histrico de privilegiar el
progreso social en sus propias metas econmicas, mediante una mejor
insercin internacional de los Estados de la regin, y as no perder
de alcance a los objetivos centrales de la integracin: superar las
complejidades que afectan las regiones menos desarrolladas y focalizar
las asimetras socio-econmicas hacia la reduccin de la pobreza en
la regin.
Se identific el dilema lampedusiano que no ha permitido consolidar

estructuras regionales para los espacios sociales, capaces de implementar
acciones territoriales para modificar la desigual distribucin de la
actividad econmica a nivel transfronterizo. Por otra parte, se cuestion
la necesidad de re-significar los derivados conceptuales de la poltica
social, ya sea en sus variantes neo-estructuralistas -o neo-marxistas-
que se encuentren asociados a la redistribucin, la justicia social y
regulacin de las instituciones del mercado.
En ese contexto los avances del regionalismo para el bloque MER-

COSUR se produjeron de forma fragmentaria, e incluso con voces
que concluyen en que la respuesta no es econmica, sino poltica:
Regionalismo en Amrica Latina puede entenderse mejor como al
servicio de un conjunto de objetivos polticos, pero . . . ya no puede
ser visto como que juegan un papel importante en la conduccin
de procesos de cambio estructural a nivel poltico-econmico en la
regin( Phillips y Prieto, 2011).
Se cuestiona entonces la sostenibilidad y legitimidad de un proyecto de

integracin regional en sus 25 aos de vida que no encuentra meca-
nismos adecuados para cumplir con el doble objetivo de transformacin
productiva junto con la inclusin social. Tampoco ha logrado una trans-

formacin profunda de sus Estados y constituir fuerzas sociales que
puedan llegar a revertir las principales contramarchas que enfrentan los
145
miembros del bloque MERCOSUR en el proceso de construccin de

agendas, actores y estructuras hacia un estadio superior que consolide
la dimensin social a escala regional y tambin continental.
NOTAS
1. ASIMETRIAS EN EL MERCOSUR (2011) Informe SM. SECTOR

DE ASESORA TCNICA. Montevideo, Oct. 2011.
2. http://www.unesco.org.uy/shs/fileadmin/templates/shs/correosindical/
CSLAtematico10.pdf
3. http://www.unesco.org.uy/shs/fileadmin/templates/shs/correosindical/
CSLAtematico10.pdf
4. Acta. MERCOSUR/CMC/DEC. N 01/07.
5. Segn Malamud (2013) para Brasil constituye la principal herramienta

para administrar sus relaciones con Argentina, amortiguando
conflictos y apaciguando celos. Para Argentina, es un instrumento
para sujetarse a Brasil y coparticipar de su protagonismo global. Para
Paraguay resulta una fatalidad derivada de la historia y la geografa:
los pases mediterrneos no tienen alternativas a la cooperacin con
sus vecinos costeros. Para Uruguay, en cambio, fue una oportunidad
que se transform en carga, pero cuestiones ideolgicas y de buena
vecindad lo mantienen atado al bloque. Y para Venezuela, el Mercosur
quizs constituya el ltimo reaseguro contra la inestabilidad poltica
y el colapso socioeconmico. Malamud,A. (2013) Mercosur: misin
cumplida. Revista SAAPvol.7no.2Bs. As.nov.2013.
6. http://www.comunidadandina.org/unasur/Documento_Asimetrias_
cepal.pdf
7. La dimensin social del mercosur (2006). Las Polticas Sociales y

su Impacto en el MERCOSUR: El valor de la Dimensin Social por

Dr. Juan Carlos Nadalich, Ministro de Desarrollo Social, Repblica
Argentina.
146
Marcelo Mondelli
8. Informe MERCOSUR PNUD.http://www.latinamerica.undp.org/

content/rblac/es/home/library/human_development/informe-sobre-
desarrollo-humano-para-mercosur.html
9. RME Reunin de Ministros de Educacin; RMS Reunin de

Ministros de Salud; RMT Reunin de Ministros de Trabajo; y
todos agrupados bajo la CCMASM Comisin de Coordinacin de
Ministros de Asuntos Sociales.
10. http://www.mercosur-social.org/documentos/declaraciones/
declaracion_de_principios_esp.pdf
11. http://www.mercosur.int/show?contentid=4506&channel=secretaria
12. La Dimensin Social del MERCOSUR (2006:11) Las Polticas Sociales

y su Impacto en el MERCOSUR: El valor de la Dimensin Social por
Dr. Juan Carlos Nadalich, Ministro de Desarrollo Social de la Repblica
Argentina.
13. Por ms detalles ver MERCOSUR/ RMADS / ACTA N 01/ 05 VIII

Reunin. Asuncin 1. Junio 2010.
14. Iniciativa de Asuncin sobre lucha contra la pobreza extrema http://

www.mercosur.int/show?contentid=4506&channel=secretaria
15. Acuerdo de los Estados Partes de consolidar en un instrumento comn

sobre los progresos ya logrados en la dimensin social del proceso de
integracin y sostener los avances futuros y constantes en el campo
social, sobre todo mediante la ratificacin y cumplimiento de los
principales convenios de la OIT. Declaracin de la OIT relativa a los
Principios y Derechos Fundamentales en el Trabajo (1998).
16. PEAS. Plan Estratgico de Accin Social- Conjunto de propuestas

(metas y objetivos) a ser implementadas durante 2012-2017, consiste
en diez ejes fundamentales: Erradicar el hambre, la pobreza y combatir
las desigualdades sociales Garantizar los derechos humanos,
la asistencia humanitaria y la igualdad tnica, racial y de gnero
Universalizacin de la salud pblica Universalizar la educacin
y erradicar el analfabetismo Valorizar y promover la diversidad
cultural Garantizar la inclusin productiva Asegurar el acceso al
trabajo decente y a los derechos de previsin social Promover la

sustentabilidad ambiental Asegurar el dilogo social Establecer
mecanismos de cooperacin regional para la implementacin y
financiamiento de polticas sociales.
147
17. Declaracin especial de los Presidentes de los Estados partes

del MERCOSUR sobre el Plan Estratgico de Accin Social del
MERCOSUR Foz de Iguaz. Brasil. Dic. 2010.
18. Declaracin especial de los Presidentes de los Estados partes

del MERCOSUR sobre el Plan Estratgico de Accin Social del
MERCOSUR Foz de Iguaz. Dic. 2010 http://www.mercosur.
int/t_generic.jsp?contentid=4506&site=1&channel=secretaria&se
ccion=4
19. Informacin Prensa N 186/12 Ministerio de Relaciones Exteriores y

Culto de Argentina. B. Aires, 7 de Junio 2012. Timmerman concluy
en el cierre de dicha reunin que no es casualidad sino que se debe
a los factores polticos que dominan la escena en nuestra regin,
por la exigencia de nuestros pueblos para que transformemos al
MERCOSUR en una institucin que mejore la vida de la gente. No
estamos para hacer acuerdos de cpulas sino que debemos llevarle
a la gente soluciones para su vida diaria. Esto es lo que desde 2003
tuvimos como visin de lo que debe ser el MERCOSUR, y en la
prxima cumbre de Mendoza (Junio, 2012) pondremos un nfasis
muy especial en las polticas sociales.
20. Voluntad expresada en el Acta MERCOSUR/CMC/DEC. N 01/07.

La creacin del Grupo de trabajo ad hoc para la incorporacin de
la Repblica de Bolivia como estado parte del MERCOSUR, y en
respuesta a una solicitud dirigida por el Presidente Evo Morales.
21. DEC. N 22/06 Evolucin de la Integracin Comunitaria
22. Draibe, Sonia. Coeso social e integrao regional: a agenda social do

MERCOSUL e os grandes desafios das polticas sociais integradas.
En: Cadernos. Sade Pblica, vol. 23, suppl. 2, Ro de Janeiro, 2007,
pp. 174-182.
23. MERCOSUR/LXXXVIII GMC/ DI N 18/12 Informe Res. GMC n

37/11 Lineamientos p/ Revisin Estruct. Institu Mercosur junio
2012 http://www.mercosur.int/innovaportal/file/4288/1/gmc_2012_
acta02_ane21_di18_es_relevamiento__estructura_institucional_gmc.
doc.
24. La evolucin de los ltimos aos muestra mayor concentracin del

financiamiento en proyectos de convergencia estructural, bsicamente
infraestructura. Hasta el ao 2009 el Programa I represent el 61,8%
148
Marcelo Mondelli
de los fondos aportados por el FOCEM, desde 2010 el porcentaje

aument a 93% a partir de la aprobacin de grandes proyectos de
infraestructura, entre ellos la construccin de la Lnea de Transmisin
500 kv Itaip- Villa Hayes, y de la ampliacin de Subestacin
Itaip (US$ 555 millones) y el proyecto de interconexin elctrica
de 500 MW entre Uruguay y Brasil (US$ 153,9 millones). Como
contrapartida, disminuy significativamente la participacin de los
programas II y III en el financiamiento del FOCEM, desde niveles
cercanos al 20% (hasta 2009) a poco ms del 3% (a partir de 2010).
Fuente BID-Intal Informe MERCOSUR N 18 (julio de 2012 - junio
de 2013).
25. ALTO REPRESENTANTE GENERAL DEL MERCOSUR Decisin

CMC N 63/10. Presupuesto anual RES. N 41/11 US$ 1.295.695,89.
26. Apuntes de integracin en A.Latina # 7 Ago. 2012 Nueva Sociedad

http://www.nuso.org/upload/articulos/in7-2012.pdf
27. ACTACMC 2/11MERCOSUL/XLII CMC/DI N 13/11 RESERVADO
28. http://www.amersur.org.ar/Integ/Guimaraes1206.pdf
29. Ibid. Item 46.
30. Informe N 6 sobre El Mercado de Trabajo del Mercosul - 2006-2008.
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Resumen
Las transformaciones en la regin del MERCOSUR en materia social,

econmica y poltico-institucional fueron configuradas por iniciativas
151
que han estado orientadas hacia la reduccin de las asimetras socio-

econmicas y la construccin de ciudadana. Sin embargo, la brecha
entre las metas trazadas y los objetivos alcanzados por el bloque se han
tornando menos efectivas, reduciendo as las posibilidades histricas
de consolidar al MERCOSUR.
El documento presentado a Pensamiento Propio promueve el anlisis

de estrategias maximalistas que se proclamaron en diversos mbitos
del MERCOSUR. La agenda positiva en lo social ha sido jerarquizada
durante la ltima dcada, mediante la identificacin de planes accin
como el PEAS (Plan Estratgico de Accin Social) y del Estatuto de
Ciudadana.
A partir de un enfoque analtico basado en experiencias tericas

referidas al Regionalismo Sudamericano y otras experiencias de trabajo
a nivel tcnico con los espacios de la institucionalidad social, el autor
concluye que los avances son mnimos con relacin a los grandes
desafos planteados para la regin.
Finalmente se analiza el discurso social como nuevo pilar de la

integracin, en una regin que es considerada como la ms progresista
en materia de libre circulacin y derechos a migrantes (UNRISD,
2013) pero que en la prctica contrasta con el bajo grado de impacto
de las acciones a nivel transfronterizo; aumentando as los riesgos de
legitimidad institucional y la credibilidad del bloque que mantiene
una agenda minimalista (Draibe, 2007).
Abstract
Continental MERCOSUR and emerging social spaces
The transformations in the MERCOSUR region on social, economic

and political-institutional level were configured by initiatives that
have been geared towards the reduction of the conditions on socio-
economic asymmetries and the construction of citizenship. However,
the gap between the goals and objectives to be achieved by the regional
block have been becoming less effective, thus reducing the historic
momentum to consolidate the MERCOSUR.
152
Marcelo Mondelli
The document submitted to Pensamiento Propio promotes the analysis

of the maximalist strategies that were proclaimed in various areas of
MERCOSUR. The positive agenda on social issues has been upgraded
during the last decade, through the development of action plans like
PEAS (Strategic Plan for Social Action) and the Statute of Citizenship
(EC).
From an analytical approach -based on theoretical experiences- relating

to the South American regionalism and other experiences of working at
a technical level with the spaces of the social institutions, the author
concludes that such advances are minimal in relation to the great
challenges for the region.
Finally, the paper discusses the social discourse as a new pillar of the
integration, in a region that is considered as the most progressive in the
area of free movement and rights to migrants but in practice, shows
low degree of impact at the border actions; thus, increasing the risks
of institutional legitimacy and credibility of the block that maintains
a minimalist agenda.
Summario
Mercosul Continental e os espaos emergentes no plano social
As transformaes na regio do Mercosul na area social, econmico

e poltico-institucional foram configuradas por iniciativas que tm
sido orientadas para a reduo das condies das assimetrias scio-
econmicas e a construo da cidadania. No entanto, o fosso entre
as metas e os objetivos a serem alcanados pelo bloco regional foram
se tornando menos eficaz, reduzindo assim a dinmica histrica para
consolidar para o MERCOSUL.
O documento apresentado em Pensamiento Propio promove a anlise

dos posicionamentos maximalistas estratgias que foram proclamadas
em diversas reas do MERCOSUL. A agenda positiva sobre as
questes sociais foi atualizada durante a ltima dcada, atravs do

reconhecimento dos planos de aco como a ervilha (Plano Estratgico
para a Ao Social e o Estatuto de Cidadania (CE).
153
A partir de uma abordagem analtica -baseada em experincias terico-

relacionado com o regionalismo Sul-americano e outras experincias
de trabalho a nvel tcnico com os espaos das instituies sociais, o
autor conclui que tais avanos so mnimas em relao aos grandes
desafios para a regio.
Finalmente o artigo discute o discurso social como novo pilar da

integrao, em uma regio que considerada como a mais progressista
em matria de livre circulao e de direitos aos trabalhadores migrantes;
mas que na prtica, contrasta com o baixo graus de impactos nas
fronteiras aces. Assim, aumentando os riscos de legitimidade e
credibilidade do bloco a nvel institucional que mantm uma agenda
minimalista
154
Democracia, Ciudadana y
Polticas Sociales.
Desafos del
Mercosur Social
Miguel ngel Contreras Natera
Introduccin
Desde comienzos del siglo XXI Amrica del Sur experiment un

conjunto de transformaciones polticas, sociales y econmicas que
le dieron nuevos impulsos al proceso de integracin regional. Una
caracterstica central de los cambios y mudanzas institucionales fue la
crtica, el cuestionamiento y la bsqueda de alternativas a las polticas
de ajuste estructural instrumentadas en la regin desde la dcada de
los setenta. En efecto, la ofensiva neoliberal haba logrado colonizar
terica, poltica y culturalmente las orientaciones fundamentales

en materia de poltica econmica. El MERCOSUR como realidad
geoestratgica (comercial) emerge en un contexto signado por la
155
Democracia, Ciudadana y Polticas Sociales. Desafos del Mercosur Social
hegemona poltico-cultural del Consenso de Washington. Desde esta

perspectiva, el mercado se converta en un nuevo principio alocativo
que otorgaba prioridades fundamentales al crecimiento econmico,
la desregulacin financiera y la privatizacin. La desregulacin de
los mercados financieros, su liberalizacin, la des-intermediacin y
la creacin de nuevos productos financieros (mercado de derivados)
ha multiplicado las posibilidades de obtener beneficios puramente
especulativos mediante los cuales se incrementa el capital sin que sea
necesario la inversin de las actividades productivas. El Consenso de
Washington como paradigma tecno-econmico dominante en Amrica
Latina no conceba el diseo e instrumentacin de polticas sociales
que colindaran con la libertad de empresa. Este modelo de gestin
empresarial se consolid con un conjunto de cambios institucionales
e innovaciones tecnolgicas.
Al concebir la naturaleza humana como de preferencias ilimitadas,

la libertad consiste en satisfacerlas, sin otras restricciones que las
contradas voluntariamente. En palabras Friedrich Von Hayek,
uno de sus portavoces fundamentales, tiene que ser la libertad de
nuestras actividades econmicas que con el derecho a elegir, acarrea
inevitablemente el riesgo y la responsabilidad de este derecho (Hayek,
1985: 135). Visto desde la ptica de Hayek las posibilidades de eleccin
que se le abren a una persona carece de relevancia, ya que: Por encima
de todo, sin embargo, tenemos que reconocer que podemos ser libres
y continuar siendo desgraciados. La libertad no significa la posesin
de toda clase de bienes o la ausencia de todos los males. Es indudable
que ser libre puede significar libertad para morir de hambre, libertad
para incurrir en costosas equivocaciones o libertad para correr en busca
de riesgos mortales (Hayek, 1991: 35).
Segn los portavoces del Consenso de Washington las consecuencias

de la poltica macroeconmica, en un mediano plazo produciran
el llamado Trickle Down Effect (Efecto Derrame). Segn ste, el
progreso econmico se derramara sobre la totalidad de la poblacin,
incluyendo a los sectores ms pobres. De modo tpico, se consolidaba
un proceso de des-institucionalizacin de la cuestin social en tanto se
afianzaba un darwinismo social como nuevo mecanismo de regulacin

poltico-econmico para la regin. Entre las consecuencias previstas
en la instrumentacin de los programas de ajuste, estaba un rpido
156
restablecimiento de los equilibrios macroeconmicos y una reforma del

Estado; cumplidos estos objetivos, se pasara a un perodo de expansin
productiva, segn sus portavoces. Sin embargo, los programas de ajuste
estructural no trajeron consigo el ansiado crecimiento econmico,
presentndose persistentes efectos regresivos. Teniendo entre sus
efectos el llamado crculo vicioso del ajuste, a saber: una vez logrado
el restablecimiento de los equilibrios macroeconmicos, en ausencia
de una propuesta real para reformar la economa, se perdan los
equilibrios, y en consecuencia haba que instrumentar un nuevo ajuste,
y as sucesivamente.
En trminos programticos las polticas de ajuste estructural implica-

ban el desmontaje del Estado nacional-popular construido mediante
luchas sociales y polticas desde la Segunda Posguerra. En este sen-
tido, el desmantelamiento de los derechos sociales coincida con la
privatizacin de la salud, la educacin y la vivienda y con el retorno
de un discurso cimentado en el darwinismo social del siglo XIX. Los
derechos sociales se convertan en cuasi-mercados en tanto se afian-
zaba el imaginario privatizador. A mediados de los noventa se acua
la nocin de pensamiento nico para referirse al dominio omnmodo
del neoliberalismo como doctrina del capitalismo posmoderno. El
conjunto de efectos de las polticas de ajuste estructural consolid
una geografa de la exclusin con sus concomitantes representaciones
de la precariedad, la miseria, la desigualdad y la pobreza en la regin.
En este marco las personas en situacin de pobreza y la desigualdad

social a lo interno de las sociedades nacionales crecieron como
consecuencia de la instrumentacin de las polticas de ajuste estructural.
Acelerando los complejos procesos des-ciudadanizacin (prdida de
derechos individuales, polticos y sociales) y des-socializacin de la
poblacin mayoritaria de la regin. Este doble proceso profundiz la
ruptura de vnculos axiolgicos y materiales resquebrajando los tejidos
sociales. Por un lado, la marginalidad es el efecto de procedimientos
concertados de exclusin social y poltica. Por el otro, estigmatiza a
la poblacin ms vulnerable que no puede encontrar un lugar en la
organizacin social (Castel, 2010). En su conjunto las polticas de
ajuste estructural apuntaban a la exclusin, precarizacin y segregacin

social. La cuestin social, en este contexto, radicaba en la emergencia
de supernumerarios (intiles para la sociedad capitalista), y alrededor
157
de ellos una nebulosa de situaciones signadas por la precariedad y la

incertidumbre respecto del futuro, que atestiguan el crecimiento de
la vulnerabilidad social en las ltimas dcadas (Castel, 1997: 465).
En esta direccin, marginacin, fragmentacin y vulnerabilidad social

son fenmenos concomitantes con la precarizacin de los mercados de
trabajo, deterioro en los niveles de ingreso, progresiva indiferencia hacia
las formas modernas de representacin poltica -cuando no-descrdito
de las instituciones que las encarnan-, abdicacin de polticas estatales
encaminadas a fomentar una cultura poltica coincidente con las
expectativas creadas en torno al imaginario poltico moderno. La
nueva cuestin social emergente profundiz los niveles de desigualdad,
pobreza, desempleo y exclusin social en la regin. Ese es el caso
de esas inmensas zonas de la vida social definidas por el trabajo
informal, por el trabajo legal pero precario, por la falta de polticas
habitacionales que regulen el mercado de alquileres o que propongan
accesos alternativos a la propiedad individual de la vivienda y el de
las dbiles polticas familiares para el cuidado de la primera infancia
(Kessler y Merklen, 2013: 10). Pero, tambin, la violencia social, poltica
y simblica asumi novedosas dimensiones como elemento bsico de
estructuracin de lo social y lo cultural en muchas ciudades de la regin.
Esta cartografa del desencanto fue desplazndose significativamente
como consecuencia de la eleccin de nuevos gobiernos de carcter
nacional, popular y progresista a partir del primer decenio del siglo
XXI que consolid lo que Enrique Dussel caracterizaba como una
primavera poltica en la regin.
En las evocadoras palabras de Luiz Incio Lula da Silva,
El comienzo del siglo XXI ha sido testigo de cambios substanciales

y de transformaciones polticas y econmicas muy significativas
en Amrica del Sur: en Venezuela (1999), luego en Argentina y
Brasil (2003), Bolivia y Uruguay (2005), ms tarde en Ecuador
(2007), Paraguay (2008) y Per (2011), entre otros. En estos pases
los pueblos eligieron democrticamente nuevos gobernantes y
decidieron de este modo sealar nuevos rumbos en las orientaciones
polticas, econmicas, sociales y culturales (Lula da Silva, 2012: 8).
Ciertamente, el desplazamiento de la agenda poltica estimul nuevos

trazados de fronteras en cuanto a la concepcin de la cuestin social que
158
contrastaba con el sino eminentemente neoliberal de la dcada de los

noventa. El nuevo conjunto de polticas sociales instrumentadas por los
gobiernos de los pases de MERCOSUR lograron contener los efectos
regresivos de las polticas de ajuste estructural. En sentido estricto el giro
social signific un deslizamiento perceptual y conceptual para pensar
otro tipo de desarrollo en correspondencia con las demandas de inclusin
social de los movimientos populares y de los sectores ms desprotegidos
de la regin. La centralidad de la cuestin social en la agenda poltica
revaloriz el rol del Estado en la configuracin de horizontes normativos
en cuanto garantizaba derechos sociales (ciudadana social) en la misma
medida que lograba reconstruir plexos de vida resquebrajados por los
ajustes estructurales. Este giro paradigmtico implic la construccin
de consensos polticos alrededor de la necesidad de fortalecer las
capacidades institucionales de los gobiernos para enfrentar los desafos
de la desigualdad y la pobreza en la regin. A nivel MERCOSUR signific
la incorporacin de otros pases de la regin al proceso de integracin
iniciado en la dcada de los noventa que le dieron un nuevo impulso
a la integracin regional. Con el ingreso de Venezuela, pasamos a
representar ms del 70% del territorio, de la poblacin y del PIB de
Amrica del Sur (Lula da Silva, 2012: 7).
Esta dimensin geoestratgica del MERCOSUR no se circunscribe

estrictamente a la lgica comercial. Polticamente, los acuerdos de
la Cumbre de Mar de Plata en 2005 se convirtieron en un punto de
inflexin geopoltico al derrotar la agenda de los acuerdos de libre
comercio (ALCA) promovidos por los Estados Unidos. Sobre todo,
implicaron un desplazamiento de la agenda impuesta por el Consenso
de Washington y una revalorizacin global de la regin en los mbitos
social y poltico. La construccin de un horizonte pos-neoliberal
fortaleci el carcter estratgico y geopoltico de la regin logrando
colocar la cuestin social en el centro del debate poltico global. El
giro paradigmtico hacia una poltica del desarrollo ha implicado una
mayor distribucin econmica y un importante acceso al consumo
de los sectores populares. Sobre todo, en tanto logr confrontar en el
plano de las polticas pblicas la separacin radical entre la economa
y el tejido social econmico que es el fundamento de la doctrina
neoliberal. Es decir, reorganiz las lneas de escisin entre economa y

sociedad permitiendo avanzar en la construccin de una poltica social
que estableca garantas fundamentales para la procura existencial.
159
Indudablemente, implic un desplazamiento en las concepciones

globales de la economa en la regin en cuanto sirvi de suplemento
a una revalorizacin de la persona. Principalmente, por los crticos
cuestionamientos a la naturaleza posesiva del imaginario neoliberal. En
palabras de Forsthoff, el hombre desarrolla su existencia dentro de un
mbito constituido por un repertorio de bienes y servicios materiales e
inmateriales, en una palabra, por unas posibilidades de existencia a las
que Fortshoff designa como espacio vital (Garca Pelayo, 1996: 27).
Por un lado, el mbito de accin donde el individuo puede controlar
y estructurar intensivamente su existencia por s mismo se denomina
espacio vital dominado. Por el otro, el espacio vital efectivo constituido
por la esfera en la que el individuo realiza fcticamente su existencia y
constituido por el conjunto de cosas y posibilidades de las que se sirve,
pero de las que no tiene control. Esta necesidad de utilizar bienes
y servicios sobre los que carece de poder de ordenacin y disposicin
directa, produce la menesterosidad social, es decir, la inestabilidad
de la existencia. Ante ello, le corresponde al Estado como una de sus
principales misiones la responsabilidad de la procura existencial de
sus ciudadanos () llevar a cabo las medidas que aseguren al hombre
las posibilidades de existencia que no puede asegurarse por s mismo
(Garca Pelayo, 1996: 28). En sentido estricto, la garanta de la procura
existencial se convirti en un objeto fundamental de poltica social en
el marco del giro paradigmtico.
La radical irrupcin de mudanzas poltico-culturales en la regin

desplaz las visiones economicista-comerciales del Tratado de
Asuncin. Creando condiciones de posibilidad para la instrumentacin
de un nuevo consenso poltico que garantice la proteccin social y
fomente la realizacin de formas de vida digna. En esta direccin, las
transformaciones regionales se alinean con la bsqueda de sociedades
justas e inclusivas y con la necesidad de repensar la integracin social.
En cierto modo, concebir al MERCOSUR es repensarlo en el marco
de un proyecto poltico-estratgico, que incluya tanto aspectos de
integracin econmico-social como aquellos que implican seguir
valorando las polticas sociales con perspectiva regional, a los efectos de

seguir superando el enfoque utilitarista y economicista del bienestar
(PEAS, 2012: 14).
160
La necesidad de superar los enfoques utilitaristas del bienestar ha

formado parte fundamental de los cambios en la concepcin de las
polticas sociales en la regin. Los importantes aportes del Premio
Nobel de la Economa Amartya Sen son esenciales en esta direccin
reflexiva. Para l, podemos concebir la persona bajo dos perspectivas
diferentes: la de bienestar y la de su condicin de agentes. Desde
esta perspectiva, la vida de una persona puede considerarse como
un conjunto de funcionamientos interrelacionados consistentes en
estados y acciones. La realizacin de una persona puede entenderse
como vector de sus funcionamientos. Los funcionamientos pertinentes
pueden abarcar tpicos fundamentales como estar suficientemente
alimentado, tener buena salud, hasta realizaciones ms complejas
como ser feliz, tener dignidad y participar en la vida de la comunidad.
En consecuencia, los funcionamientos son constitutivos del estado de
una persona y la evaluacin del bienestar tiene que consistir en una
estimacin de estos elementos constitutivos (Sen, 1999: 53).
De tal manera, existe una justificacin para relacionar la capacidad

con el bienestar obtenido y no slo con la libertad para alcanzar el
bienestar. El bienestar de una persona est estrechamente relacionado
con consecuciones de realizaciones refinadas. Esta concepcin se
relaciona con la idea de que la vida buena es tambin una vida de
libertad. El conjunto de capacidades tiene otra funcin, si se considera
que la capacidad de elegir entre alternativas sustanciales es una parte
importante de una vida que valga la pena: puede influir directamente
en la determinacin del bienestar de una persona. En tal ampliacin
institucional, las interrelaciones entre libertad e igualdad, no pueden
ser desplegadas sin incluir las formas institucionales que posibilitan
su ejercicio.
La adopcin de nuevos enfoques -en los pases de la regin- permiti

poner el acento en polticas redistributivas que colocaban el nfasis
en garantizar capacidades y funcionamientos. La cuestin social como
nuevo centro de gravedad consolid las mudanzas sociales y polticas.
Y sobre todo, fortaleci la interrelacin entre la participacin social y
la re-conquista de los derechos sociales y culturales. Al mismo tiempo,
que ampliaba la agenda del debate regional. Principalmente, por

la persistencia en nuestras sociedades de rmoras del racismo y el
sexismo que conjuntamente con las histricas divisiones sociales del
161
trabajo colocaron el peso del ajuste en las mujeres, los jvenes, los
afrodescendientes, las poblaciones indgenas y los pobres. Este cambio
paradigmtico en la concepcin de las polticas sociales interpel
significativamente la agenda e institucionalidad del MERCOSUR. El
conjunto de polticas sociales destinadas a enfrentar las desigualdades
sociales y la pobreza en la regin abarcaban un arco de problemticas
que iban desde la reconstruccin de los tejidos sociales y culturales
hasta garantizar ingresos mnimos bsicos para el sustento de las
familias. Pero, tambin, se inici un proceso de desmercantilizacin
de los derechos sociales como consecuencia de la revalorizacin del
Estado como garante de la universalidad de los mismos.
En esta direccin en Argentina, Brasil, Paraguay, Uruguay y Venezuela

se disearon polticas sociales y programas con el objeto de afrontar
las dramticas consecuencias de las polticas de ajuste estructural.
En suma, algunas de las polticas y programas ms relevantes de
estos ltimos aos son las siguientes: en Argentina: el Programa de
Promocin del Microcrdito para el desarrollo de la Economa Social,
los Centros Integradores Comunitarios (CICs), y el Programa Nacional
de Personas Mayores; y la Asignacin Universal por Hijos; en Brasil:
el Plan Brasil Sin Miseria, el Programa Bolsa Familia, y el Registro
nico; en Paraguay: el Programa de Transferencia Monetaria con
Corresponsabilidad Tekopor, el Programa Tekoha de Desarrollo y
Apoyo a Asentamientos o ncleos Poblacionales urbanos o suburbanos,
y el Programa Pensin Alimentaria para Adultos Mayores en Situacin
de Pobreza; en Uruguay: las Asignaciones Familiares, Plan de Asistencia
Nacional a la Emergencia Social, Plan de Equidad, el Sistema Nacional
de Comedores, y la Tarjeta Uruguay Social; en Venezuela: la Misin
Alimentacin, la Misin Barrio Adentro, y la Gran Misin Vivienda
Venezuela; todas ellas se convirtieron en polticas sociales de amplio
impacto.
En conjunto se avanzaba hacia un modelo democrtico y participativo

con inclusin social. Inclusive, se inici un proceso analtico y estadstico
para sistematizar, medir y comparar los impactos de las polticas
sociales. Este sistema coadyuvara en dos sentidos complementarios
entre s: al perfeccionamiento de las polticas sociales y al diseo de

nuevas polticas pblicas. El SIMPIS (Sistema de Polticas Sociales
e Indicadores Sociales) es el primer Sistema de Informacin del
162
MERCOSUR sobre Polticas e Indicadores Sociales de los pases de la

regin. Se propone como un espacio para la produccin, sistematizacin
y difusin de informacin en referencia a polticas e indicadores sociales
de los pases. El proyecto surgi como una necesidad de los Ministros
y Autoridades de Desarrollo Social del MERCOSUR reunidos en la
RMADS, donde expresaron su preocupacin e inters por generar
mecanismos que permitan dar a conocer las diversas prestaciones en
polticas sociales que llevan a cabo los pases de la regin mediante
planes, programas y proyectos, como as tambin la existencia de
indicadores de medicin adaptados a las polticas sociales- que puedan
dar cuenta de los impactos sociales, econmicos y culturales de las
polticas pblicas en la vida de la poblacin.
En dicho contexto se promueve la construccin de un horizonte

normativo, que ha sido trazado en el mandato asignado al Instituto
Social de MERCOSUR (CMC No 03/07), de constituirse en una
instancia cientfico-tcnica de investigacin, promocin, comparacin
e instrumentacin de proyectos sociales regionales en el campo de
las polticas sociales con relacin a las asimetras y desequilibrios
regionales. Se pretende que en un mediano plazo el ISM se posicione
como centro de referencia para el conocimiento sobre polticas e
indicadores sociales de la regin. A los efectos de establecer un sistema
de informacin armonizado del MERCOSUR en materia social, que sea
asistido con una metodologa comn y sobre la base del trabajo en red
cientfico-tcnica para la sostenibilidad de indicadores comunes, el ISM
promover acciones orientadas a brindar soporte a la construccin y
puesta en funcionamiento del SIMPIS. En esta direccin se fortalecer
la capacidad tcnica del Instituto en dos reas sustantivas: Indicadores
y Polticas Sociales. El objetivo medular es definir una propuesta de
metas e indicadores, acciones/actividades y sus plazos correspondientes
para el periodo 2012-2017 del Plan Estratgico de Accin Social del
MERCOSUR (PEAS).
Entre los objetivos del programa SIMPIS se encuentran:
Contribuir en la produccin cientfica social para la investigacin,

comparacin, sistematizacin y promocin de indicadores sociales.

Posicionar al ISM como un centro de referencia regional en materia
de polticas sociales instrumentadas en la regin.
163
Producir informacin sustantiva para el diseo e instrumentacin

de polticas pblicas que fortalezcan un modelo de desarrollo
democrtico, participativo e inclusivo.
Desarrollar experiencias pilotos para mejorar el desempeo de las
polticas pblicas.
Generar espacios de intercambios de experiencias entre las unidades
de diseo, investigacin y evaluacin de polticas sociales de los
Estados partes.
Crear una biblioteca virtual de informacin analtica y estadstica
de inters regional y mundial.
Apuntes finales
La crisis social y poltica de finales del Siglo XX aceler un conjunto

de innovaciones globales en la regin. Las mudanzas polticas
crearon nuevos arreglos enunciativos que le otorgaron una prioridad
fundamental a la Cuestin Social. En palabras de Celso Furtado,
cuando el proyecto social da prioridad a la efectiva mejora de las
condiciones de vida de la mayora de la poblacin, el crecimiento se
convierte en desarrollo. Pero este cambio no es espontneo. Es fruto
de la expresin de una voluntad poltica (Cordera Campos, 2014:
10). En este sentido, las instituciones, sus prcticas y rutinas sociales
cobran sentido normativo cuando sus miembros construyen objetivos
cooperativos para la realizacin del desarrollo. En esta direccin, como
consecuencia de las profundas transformaciones planteadas por la
primavera poltica de la regin, la combinacin de polticas sociales
focalizadas hacia los sectores ms vulnerables conjuntamente con
la universalizacin de los derechos sociales plante nuevos desafos
a la democracia. La aparicin del debate democrtico sobre los
derechos polticos y sociales para amplios sectores de la poblacin
histricamente excluida se posicion como consecuencia de las luchas
por el reconocimiento del derecho a tener derechos. En tanto se inici
un proceso en toda la regin de diseos alternativos de democracia
y desarrollo. Las interrelaciones reciprocas entre los ndices de

crecimiento econmico y las polticas redistributivas marcaron con su
impronta la necesidad de una poltica del desarrollo, logrando superar
164
el funcionalismo terico-prctico de autonoma de las esferas de la

poltica econmica y la poltica social. La construccin de polticas
integrales contrastaba con las visiones compensatorias en materia de
poltica social.
En trminos institucionales, el MERCOSUR incorporaba la agenda

social dentro de sus proyecciones poltico-econmicas reconfigurando
los alcances iniciales del Tratado de Asuncin. Las innovaciones en
el diseo de las instituciones emergentes suponan el fortalecimiento
de la Cuestin Social como centro de gravedad poltico. Un corolario
del nuevo paisaje del MERCOSUR, en sus prcticas, resoluciones
y acuerdos lo tenemos en la creacin del conjunto de instituciones
que amplan y diversifican la trayectoria de la integracin regional.
En este sentido, el Instituto Social de MERCOSUR, la Comisin
de Coordinacin de Ministros de Asuntos Sociales del MERCOSUR
(CCMASM), la figura del Alto Representante General del MERCOSUR
(ARGM) con la Unidad de Participacin Social (UPS) como ente
adscrito y en ltimo trmino el Instituto de Polticas Pblicas en
Derechos Humanos (IPPDH), forman parte simultneamente de
la nueva taxonoma conceptual y formal en materia de integracin
regional. La reconfiguracin del proceso global de integracin se ha
venido consolidando con los arreglos institucionales vinculados a este
cambio paradigmtico. En trminos programticos, la Dimensin
Social del MERCOSUR ha logrado que confluyan las demandas
largamente postergadas de los movimientos sociales y populares en
los temas de la agenda poltica de la integracin regional. El camino
recorrido ha permitido construir un slido programa terico-prctico
que forma parte del acervo comn de la regin, al mismo tiempo que,
contribuye en la conformacin de un horizonte normativo democrtico,
participativo, justo e inclusivo.
Simultneamente, los acuerdos polticos bosquejados en la Declaracin

de Principios del MERCOSUR Social firmada por los ministros en
la XIII Reunin de Ministros y Autoridades de Desarrollo Social
del MERCOSUR el da 23 de Noviembre de 2007 en Montevideo
delimitaron los contenidos fundamentales que deben adoptarse en
materia de polticas sociales. El trnsito de polticas focalizadas,

asistencialistas y compensatorias hacia un modelo universalista en
cuanto a sus alcances supone la constatacin fctica del cambio
165
paradigmtico. El programa poltico-econmico del Consenso de

Washington basado en una supuesta naturaleza humana egosta,
competitiva e individualista que contribuy a la destruccin de
plexos de vida ha perdido fuerza hegemnica en la regin. Entretanto
el crecimiento del consumo, la mayor igualdad de oportunidades, la
extensin de la proteccin social, la mayor participacin en la cultura
y el tiempo libre, la redistribucin como mecanismo de regulacin
social y poltica construyen los nuevos consensos de la Cuestin Social.
En palabras de Amartya Sen, vivir en una sociedad que da derechos

de acceso a recursos sociales seguro de empleo, educacin, atencin
sanitaria, servicios sociales, etc., hace que las personas tengan a su
disposicin un conjunto mayor de bienes que en aquellas sociedades
cuyas estructuras no estn as dispuestas (Sen, 1997: 25). En todo
caso, el bienestar social supone la capacidad real (libertad reflexiva) que
ofrece el Estado y la sociedad a las personas para ejercer acciones que
le permitan lograr funcionamientos dignos. Al incorporar, la dimensin
de los derechos, las subjetividades y la ampliacin de la esfera pblica
se manifiesta un vnculo constitutivo entre una democracia revisitada
y una ampliacin de la esfera de los derechos. En sntesis, el contenido
del derecho a tener derechos se define como el derecho a tener acceso,
de manera regular, permanente y libre, directamente o mediante compra
con dinero, a una alimentacin cuantitativa y cualitativamente adecuada
y suficiente, que corresponda a las tradiciones culturales de la poblacin
a que pertenece el consumidor y que garantice una vida psquica y fsica,
individual y colectiva, libre de angustias, satisfactoria y digna.
Este desplazamiento paradigmtico en el campo de lo poltico-

estratgico se evidenci con el conjunto de polticas sociales que
impulsaron los gobiernos nacional, popular y progresistas para enfrentar
las consecuencias polticas, sociales y econmicas de los programas
de ajuste estructural. Polticas que tenan como centro medular
la garanta de derechos. La nueva cuestin social tena una doble
dimensin: por un lado, la garanta de los derechos sociales por la va
de una revalorizacin del Estado, por el otro, crear las condiciones
polticas y subjetivas para el ejercicio de los derechos sociales. Es decir,

la complementacin entre derechos polticos y derechos sociales para
la consecucin de un enfoque integral de los derechos.
166
A finales del siglo XX, los Estados-nacin de la regin enfrentaban procesos

de autodisolucin, desintegracin, violencia y desnacionalizacin
consecuencia de la ofensiva neoliberal y posmoderna de la lgica
competitiva del mercado. La globalizacin neoliberal apuntaba
directamente a minar los principios de autodeterminacin y soberana
nacional de inspiracin westfaliana. Antes al contrario, a principios
del Siglo XXI, un conjunto de procesos socio-histricos contribuyeron
a producir un cambio paradigmtico en el campo social y poltico
resquebrajando la hegemona del Consenso de Washington. La
recuperacin del rol del Estado en la definicin de una poltica de
desarrollo fortaleci el enfoque centrado en la garanta de los derechos
como ejes transversales de la justicia social. La nueva agenda de la
Dimensin Social del MERCOSUR se consolida en un contexto
de profundas transformaciones globales. Por tanto, las acuciantes
dinmicas geoestratgicas y geopolticas que acontecen en el sistema
histrico capitalista interpelan y desafan la poltica de integracin
regional. En consecuencia, las polticas sociales en sus definiciones
programticas, impactos y alcances societales estn sujetas a tensiones y
conflictos inmanentes a su lgica interna en un ambiente estrictamente
estocstico. De all, la relevancia poltica que adquiere el proceso
de integracin regional con sus necesidades reflexivas, resolutivas y
prcticas. Desde la perspectiva institucional, el MERCOSUR con su
acumulacin de fuerzas, aprendizajes y sus nuevos horizontes enfrenta
una hoja de ruta que tiene en el Plan Estratgico de Accin Social1
(PEAS), sus objetivos prioritarios, las garantas y directrices para
materializar en el mbito regional de la integracin la cuestin social
del MERCOSUR.
En trminos programticos, el PEAS como documento fundacional

es un instrumento fundamental para articular y desarrollar acciones
especficas, integrales e intersectoriales, que consoliden la Dimensin
Social del MERCOSUR (PEAS, 2012: 38). En sus artculos 1 y 2 se
definen los objetos del Plan y sus agentes polticos y financieros. De
modo tpico, constituye un avance en la construccin de un consenso
social y poltico para la regin en materia de inclusin social. La
instrumentacin del PEAS exige colaborar, complementar y construir
sinergias institucionales a lo interno del MERCOSUR. La oportunidad

estratgica de avanzar en la consolidacin definitiva de la Cuestin
Social es uno de los retos ms acuciantes de la integracin regional.
167
La revalorizacin de un Estado garante de derechos y justicia social

supone un medio esencial para alcanzar sociedades democrticas,
participativas, justas e inclusivas. La forma que imaginaron los prceres
independentistas la Patria Grande sigue siendo un horizonte normativo
necesario para las generaciones actuales y futuras.
En el mbito de la dimensin social del MERCOSUR, se ha

consolidado un compromiso mancomunado a nivel gubernamental,
para transformar al MERCOSUR en un espacio inclusivo que fortalezca
los derechos de ciudadana en sus dimensiones individuales, polticas,
econmicas, sociales, culturales y territoriales. El desarrollo de las
sociedades de la regin exige una reforma profundamente social del
Estado. Para reconstruir los tejidos y procesos sociales que implique un
reacomodo radical de condiciones de vida axiolgicas y materiales de
dignidad. El derecho al desarrollo es anterior a la universalizacin de
los derechos humanos. Solo, en este contexto, adquieren sentido los
compromisos por construir sociedades democrticas, justas e inclusivas.
Este compromiso poltico-social se encuentra en un punto de inflexin

como consecuencia de los efectos de la crisis del 2008, y sobre todo, por
la irrupcin de la crisis econmica y poltica en el bloque. Ciertamente,
los efectos de estos cambios econmicos en los ltimos aos ha
permitido la irrupcin del discurso neoliberal con sus representaciones
mercantilizadas de la realidad. El cambio de gobierno en Argentina y
las crisis polticas en Brasil y Venezuela apuntan a reconfiguraciones a
lo interno del bloque regional. Principalmente, por la emergencia de
una Gestalt centrada en la restauracin conservadora del programa
econmico del neoliberalismo con su retrica de austeridad fiscal.
Independientemente de los fracasos polticos, econmico y sociales de
la doctrina neoliberal su retorno evidencia los agujeros de legitimidad
que se fortalecieron con la crisis de 2008. El asedio del Tratado del
Pacfico Norte y las negociaciones con la Unin Europea apuntan
a tensionar al bloque regional con el fortalecimiento de fuerzas
centrifugas que cuestionan los objetivos alcanzados como consecuencia
del giro social en los ltimos aos. La crisis de 2008 redescubre la
retrica neoliberal fortaleciendo a los agentes del capital transnacional
en la regin. La integracin regional se encuentra en un punto de

inflexin fundamental. Primero, a lo interno se consolidan fuerzas
centrifugas que apuntan a fortalecer dinmicas externas al bloque.
168
Sobre todo, en cuanto el fracaso de la poltica del ALCA retorna con

aliados internos del bloque en la forma del Tratado del Pacifico Norte
con sus concomitantes consecuencias. Segundo, el resquebrajamiento
de las correlaciones de fuerzas poltico-electorales desintegra la
institucionalidad construida en los ltimos diez aos alrededor del
giro social. Por ltimo, la fraseologa neoliberal implica el retorno en
la forma de restauracin conservadora del imaginario de las polticas
de ajuste estructural del Consenso de Washington.
Los retos fundamentales del MERCOSUR Social se encuentran en la

necesidad de recuperar la senda de crecimiento econmico, inversin
productiva e inversin social. La ampliacin y profundizacin de la
cuestin social pasa por incorporar al empresariado en las dinmicas
sociales y polticas de Amrica Latina. Este objetivo es central en tanto
la fiscalidad es un indicador fundamental de la justicia social, y por
consiguiente, una palanca para la accin colectiva y la democracia.
La fiscalidad justa es una condicin indispensable para recuperar la
senda del desarrollo regional. El objeto es fortalecer la interrelacin
institucional entre un modelo empresarial con el bienestar social de la
sociedad pensada como un todo. En trminos taxativos se hace necesario
proyectar un modelo de desarrollo de mediano y largo plazo con
mecanismos de profundizacin de la democracia. Desarrollo, derechos
de ciudadana y democracia se convierten en los tpicos centrales
del debate poltico-social en la regin. Indudablemente, los campos
de fuerzas entre polticas de restauracin neoliberal y las polticas de
inclusin y desarrollo definirn las configuraciones, los conceptos y
las representaciones de las sociedades de la regin. De all, la tarea
urgente de trazar en la esfera del conocimiento cientfico la lucha por la
democracia, los derechos y el desarrollo como una necesidad ineludible
para construir sociedades justas, democrticas y plurales.
NOTAS
1. Disponible en sitio web del Instituto Social del MERCOSUR, http://

ismercosur.org/doc/PEAS-espanol-web.pdf
169
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Sen, Amartya (1999). Sobre tica y economa. Madrid: Alianza Editorial.
Resumen
Democracia, Ciudadana y Polticas Sociales.
Desafos del Mercosur Social
De modo tpico el presente trabajo intenta reconstruir sucintamente

el giro social de MERCOSUR a principios del siglo XXI. Inicialmente,
presenta las coordenadas de las polticas de ajuste estructural inspiradas
170
en el Consenso de Washington con sus concomitantes consecuencias

de exclusin social. Partiendo de las consideraciones tericas de la obra
de Friedrich von Hayek se establecen los elementos programticos
de la influencia neoliberal en la regin. Posteriormente, se explora
el desplazamiento poltico-cultural que signific el giro social en el
continente. Signada por la eleccin de gobiernos de izquierda con los
nuevos acentos en la inclusin, la democracia y la garanta de derechos
sociales Amrica Latina experiment profundos cambios en el orden
poltico, cultural, social y econmico que fueron caracterizados como
un cambio de poca. La resignificacin de las polticas sociales implic
entre otros aspectos medulares mejoras progresivas y crecientes de la
poblacin en general. Por ltimo, se bosquejan los profundos dilemas
y desafos que presenta la regin como consecuencia de la crisis global
de 2008.
Abstract
Democracy, Citizenship and Social Policies.
Challenges of the Social MERCOSUR
This paper tries to briefly reconstruct the social shift of MERCOSUR

in the early twenty-first century. Firstly, it presents the coordinates
of the structural adjustment policies inspired by the Washington
Consensus with its concomitant consequences of social exclusion.
Based on the theoretical considerations of Friedrich von Hayeks work,
programmatic elements of neoliberal influence are established in the
region. Secondly, the political and cultural movement that marked the
social shift in the continent is explored. Marked by the election of leftist
governments with new accents on inclusion, democracy and guarantee
of social rights, Latin America experienced deep changes in the
political, cultural, social and economic order that were characterized
as a change of era. Redefining social policies among other key aspects
involved progressive and incremental improvements in the general
population. Finally, deep dilemmas and challenges of the region as a
result of the global crisis of 2008 are outlined.
171
Summario
Democracia, Cidadania e Polticas Sociais.
Desafios do Mercosul Social
Como maneira introdutria o presente trabalho intenta reconstruir

brevemente o giro social do MERCOSUL a comeos do sculo XXI.
Inicialmente, apresenta as coordenadas das polticas do ajuste estrutural
inspiradas no Consenso de Washington com suas conseqncias de
excluso social. Partindo das consideraes tericas da obra do Friedrich
Von Hayek se estabelecem os elementos programticos da influncia
neoliberal na regio. Posteriormente, explora-se o deslocamento
poltico-cultural que significou o giro social no continente. Assinada
pela eleio dos governos de esquerda com os novos acentos na
incluso, a democracia e a garantia dos direitos sociais Amrica Latina
experimentou profundas mudanas de ordem poltico, cultural, social
e econmico que foram caracterizadas como uma mudana de poca.
A resignificao das polticas sociais implicou entre outros aspectos
medulares melhoras progressivas e crescentes da populao em geral.
Por ltimo, se bosquejam os profundos dilemas e desafios que se
apresentam na regio como conseqncia da crise global de 2008.
172
Polticas de salud en
UNASUR: Legitimidad,
democracia y legitimidad de
resultado1
Pa Riggirozzi y Jean Grugel
Introduccin
Son varios y resonantes los argumentos, an cuando controversiales y

tal vez vacuos, que sugieren que el regionalismo en Amrica Latina
ha fracasado (Phillips 2003; Malamud 2013). Estos argumentos han
sido comunes ya durante una dcada o ms, esto paradjicamente
en un contexto donde las iniciativas regionales han proliferado por
lo menos desde la dcada de 1960 (Puntigliano y Briceo Ruiz,
2013). Aun as, el prisma dominante para evaluaciones binarias se ha
estancado en cuestiones relativas a la medida y el grado en que los
pases ceden soberana a instituciones supranacionales; mediciones

de complementariedad econmica, desvo o creacin de comercio; la
integracin a travs de la apertura del mercado, entendida muchas veces
de la mano del poder econmico global, y en resonancia de un proyecto
173
Polticas de salud en UNASUR: Legitimidad, democracia y legitimidad de resultado
aperturista de economas y regionalismo abierto. El resultado, segn

Malamud (2013), es la proliferacin segmentada de modelos dbiles
e inestables en la construccin de la regin, lo que lleva a algunos a
concluir que el regionalismo en Amrica Latina no es ms que una
serie de decepciones. Esta conclusin se sostiene sin duda si fuera que
el regionalismo es una cuestin econmica. Pero desde principios de
dcada el renacimiento de liderazgos de nuevo cuo con vocacin de
autonoma y equidad dio paso a formas de concertacin e instituciones
regionales alternativas que emergieron con fuerza para reclamar la
regin y reconstruir las relaciones latinoamericanas desafiando incluso
la relevancia organismos tal como la Organizacin de los Estados
Americanos (OEA). De hecho, el regionalismo en Amrica del Sur est
lejos de estar al borde del colapso o extincin. Amrica Latina enfrenta
un cambio profundo ya que las mismas coordenadas de poder regional,
diplomacia y cooperacin estn viviendo un proceso de transformacin.
La creacin de la Alianza Bolivariana de las Amricas - Tratado de
Comercio de los Pueblos (ALBA-TCP) en 2004 liderada por Venezuela
y Cuba, la Unin de Naciones Suramericanas (UNASUR) en 2008,
incluyendo las 12 naciones de Amrica del Sur; y la Comunidad de
Estados Latinoamericanos y Caribeos (CELAC), incluyendo todas las
naciones de Amrica Latina y el Caribe, son manifestaciones de esta
vocacin. Estas organizaciones excluyen los Estados Unidos y Canad,
y son una expresin de los compromisos cada vez ms maduros y
diversificados de los pases de Amrica Latina y el Caribe con los
pases fuera de la regin, particularmente con China. Indican tambin
la creciente importancia de la cooperacin intrarregional a travs de
mecanismos alternativos de concertacin poltica, de financiacin y
de cooperacin en reas como la seguridad, los derechos (polticos),
el desarrollo, la energa, la infraestructura y la salud.
A diferencia de proyectos econmicos de la dcada de 1990, nuevos

arreglos y prcticas de gobierno, muchos de ellos asociados con
la llamada nueva izquierda, en torno a objetivos para mejorar la
redistribucin de los ingresos y servicios sociales, dieron lugar a lo que se
ha identificado como integracin positiva (Scharpf, 1996). Sin duda
persiste un indisputable nfasis comercial en muchos de los actuales
proyectos de integracin en la regin, sin embargo un nuevo contexto

de poltica econmica en Amrica Latina desde inicios de la presente
dcada abri un espacio para la emergencia de articulaciones polticas
174
que reclamaron, e incluso buscaron re-inventar, principios de solidaridad

y accin colectiva a nivel nacional y regional que difieren fuertemente
de previos proyectos de gobernanza en Amrica Latina. Pero ms all del
simbolismo poltico de una dcada que ha sido signada por el cambio
poltico-econmico y fundamentalmente ideolgico, el regionalismo
que representa por ejemplo UNASUR puede pensarse y evaluarse
a partir de los espacios que ha generado y las polticas que se han
fomentado en reas de cooperacin regional que previamente fueron
o excluidos o truncados en sus experimentos. Fundamentalmente, lo
que UNASUR ha restituido es la nocin de que el regionalismo debe
cumplir una funcin amplia en polticas de desarrollo, proporcionando
un espacio diferente de intercambio de conocimientos y de fomento
de nuevas prcticas y mtodos de formacin poltica en reas como la
salud, la educacin, y el desarrollo social. En este sentido, UNASUR
emerge como una novedosa articulacin entre el nuevo esquema de
gobernanza regional post-hegemnica (Riggirozzi y Tussie, 2012)
con objetivos que abordan el desarrollo social, reduccin de la pobreza,
y la profundizacin de la democracia (UNASUR, 2009: artculo 3.1).
En cierto modo, se recoge que la idea anterior del Mercado Comn
del Sur (MERCOSUR) pero mientras que el MERCOSUR representa
slo cinco pases de Amrica del Sur (Argentina, Brasil, Uruguay,
Paraguay y Venezuela), UNASUR con doce, une el hemisferio sur
precisamente en reas en las que MERCOSUR ha llevado tibios o
truncados experimentos de integracin. Esto se vio reflejado en el
Tratado Constitutivo de UNASUR, firmado en Brasilia en mayo de
2008, que declara explcitamente los derechos humanos como valor
fundamental de la integracin, y expresa que es necesario fomentar
un proceso integrador en apoyo de la inclusin social y la erradicacin
de la pobreza.
La nueva configuracin poltico-institucional del regionalismo

sudamericano avanzado por UNASUR responde a un nuevo consenso
regional que sostiene que las condiciones ms apropiadas para afrontar
muchos de los problemas sociales se consiguen a escala regional,
buscando entonces sincronizar polticas de inclusin en escalas
mltiples. No resulta sorprendente, por lo tanto, que en este marco
un elemento novedoso sea la declaracin en concreto del derecho a la

salud como la fuerza energtica en el proceso de integracin de Amrica
del Sur (UNASUR, 2009a: 14). En este contexto vale preguntarse qu
175
significa UNASUR como vehculo capaz de mejorar las condiciones

de inclusin y la promocin de derechos.
La medida en que las instituciones regionales pueden cerrar la brecha

de desarrollo desigual en Amrica del Sur todava es incierta, sin
embargo puede argumentarse que la UNASUR ofrece una nueva
arquitectura institucional, polticas y planes de accin concretos que
han abierto un nuevo espacio para la accin en un campo de alta
sensibilidad social y prcticas de integracin que pueden tener enormes
consecuencias sobre el desarrollo social.
Sin duda existe an una brecha de credibilidad en torno a lo que UNASUR

en realidad puede ofrecer, incluso con un mandato limitado por un fuerte
legado presidencialista. UNASUR necesita construir su legitimidad y
demostrar su relevancia. A la luz de este desafo, el articulo explora
aspectos claves sobre cmo UNASUR busca construir su legitimidad
como actor regional a travs de la promocin del bienestar. Este artculo
busca definir la relacin entre los cambios en la gobernanza regional en
materia de polticas sociales, particularmente en salud, y legitimidad.
El anlisis busca responder a tres preguntas claves: De qu modo y
en qu medida las prcticas y proyectos de poltica social fomentados
por organismos regionales representan vehculos y oportunidades para
el desarrollo humano? Cules son las posibilidades de UNASUR de
proveer liderazgo y direccin en modelos de desarrollo alternativos? Qu
tipo de legitimidad otorga al regionalismo un nuevo enfoque social? El
argumento presentado sugiere que la estructura normativa novedosa de
UNASUR en salud, con nfasis en derechos y equidad, estructura nuevas
prcticas y la reasignacin de recursos materiales y de conocimiento
que a su vez afectan positivamente el desarrollo social. Sin embargo,
mientras la agenda social se define como un resultado existen tensiones
en trminos de una apertura hacia mayor participacin social dentro de
UNASUR, presentando un desfasaje entre la legitimidad democrtica
(input), y la legitimidad de resultado (output).
Legitimidad y Democracia en la Gobernanza Regional
La regin constituye un espacio importante para la socializacin de los

grupos e individuos mientras que las organizaciones regionales pueden
176
apoyar formas eficaces de asegurar la coordinacin proyectos nacionales y

transfronterizos en proyectos sociales como de empleo, proteccin social,
fondos de mitigacin de desastres, campaas de vacunacin y programas
de alimentos entre fronteras, etc. Las organizaciones regionales pueden
tambin brindar marcos regulatorios para la armonizacin de polticas
que apoyen el desarrollo de sistemas de salud integrales, superen la
fragmentacin institucional entre programas y enfaticen las necesidades
de desarrollo a largo plazo. Al actuar como un centro de capacitacin,
las organizaciones regionales pueden juntar a los creadores de polticas,
los negociadores y los profesionales, brindar asistencia tcnica y crear
capacidades y fortalecer las habilidades y la capacidad institucional
mediante diferentes actividades. En tal calidad, las organizaciones
regionales pueden apoyar de forma tangible esfuerzos nacionales
para reformar mejorar prcticas y polticas para mejorar la legislacin
nacional (Pevehouse, 2005) o para combatir pobreza y condiciones de
marginalizacin social (Deacon y otros, 2010; Riggirozzi, 2014; Yeates,
2014a y b). Las instituciones regionales incluso pueden mejorar la accin
colectiva no slo en el mbito regional sino en mbitos extra regionales e
instituciones internacionales, apoyando polticas de gobiernos o mismo
actuando como un actor corporativo (Riggirozzi, 2015).
Pero como todo proyecto de gobierno democrtico, las instituciones

regionales tambin requieren legitimidad. Sin embargo, a diferencia
de los gobiernos democrticos, el mbito institucional regional,
particularmente en esquemas intergubernamentales, se encuentra
limitados en trminos de representacin directa. La legitimidad,
entendida como un proceso de validacin de las medidas adoptadas
por lderes polticos (Reus-Smit, 2007: 158), es ms difcil de definir
en toda forma de gobierno por encima del Estado. El dilema que
emerge de esta situacin es que sin legitimidad la gobernanza es frgil
e incluso disfuncional (Ribeiro Hoffmann y van der Vleuten, 2007).
Por esta razn existe un considerable debate en cuanto a la forma en
que los esquemas de formacin regional, no slo en el Sur sino incluso
en la Unin Europea,sufren, en mayor o menor grado, de un dficit de
legitimidad. La legitimidad en la integracin regional es cuestionable
precisamente porque no es capaz de concretar medidas institucionales
de rendicin de cuentas y evidencia directa sobre medidas adoptadas

por instituciones inter y supra nacionales, aun cuando estas estn
apoyadas por un mandato democrtico (Serbin, 2012).
177
En trminos generales, para los estudiosos de las relaciones

internacionales los Estados democrticos pueden conferir legitimidad
a organizaciones multilaterales cuya membresa recae en el Estado
Nacin, especialmente si esas organizaciones explcitamente
promueven valores fundamentales que subyacen a las demandas
de la democracia (Buchanan y Keohane, 2006: 417), desde los
derechos humanos a la seguridad colectiva. Tericos crticos por su
parte destacan como punto de entrada al debate sobre legitimidad
la activa participacin de una ciudadana, que incluso puede ser
global (Scholte, 2004; Serbin, 2012). En este sentido, los argumentos
planteados no aceptan el nacionalismo metodolgico implcito en la
explicacin de qu es lo que confiere legitimidad para re-enfocar la
fuente de la misma en la ciudadana. Desde esta perspectiva, el punto
de referencia para la accin social es el sistema de gobernanza poltica
y econmica, nacional o regional, y el grado en que la clase poltica est
abierta o cerrada a las demandas presentadas por los actores sociales.
Siguiendo esta lnea de argumentos, Grugel (2006: 214) sugiere que la
legitimidad de las organizaciones (regionales) se define por la medida
en que la gobernanza regional crea oportunidades para, y fomenta, la
participacin y el activismo de actores sociales. Por supuesto, el modo en
que las organizaciones de la sociedad se involucran en la poltica regional
depende de cmo los movimientos de la sociedad civil interpretan y
articulan sus reclamos dentro de los procesos de gobierno nacional y
regional, pero oportunidades para el activismo, en particular, estn
determinadas por los ajustes institucionales y polticos sobre los que
actan los movimientos sociales (Tarrow, 2001). Diferentes marcos
institucionales permiten diferentes tipos de accin colectiva y diferentes
tipos de reclamos canalizados por grupos y movimientos, comunidades
epistmicas y redes sociales transnacionales (Keck y Sikkink, 1998) que
demandan cambiar las reglas establecidas a travs de la accin poltica
(Tarrow, 2011: 6). Experiencias de marginacin o discriminacin, as
como la percepcin de la injusticia a menudo canalizan muchas de estas
demandas y luchas polticas concretas dentro de marcos de gobernanza
especficos.
La legitimidad entendida como participacin social denota una

responsabilidad directa, de movimientos sociales a organizaciones no

estatales transnacionales, ante los ciudadanos, que tratan de influir
en las decisiones de los organismos internacionales. En tanto las
178
instituciones regionales asumen funciones reguladoras e intervienen

directamente en la vida de los ciudadanos tambin quedan sujetas
a la legitimidad social. Por esta razn, la UE respondi a su dficit
democrtico mediante la creacin de un Parlamento elegido y la
bsqueda para incluir redes de la sociedad civil en su estructura de
gobernanza, un proceso que MERCOSUR intenta emular.
Si legitimidad, es entendida como participacin directa, democrtica,

es considerada tradicionalmente como legitimidad democrtica,
relacionada con el proceso decisorio quien participa, como
organizaciones supranacionales, en este caso regionales, incorporan
mecanismos de movilizacin y participacin social en la discusin,
formacin y negociacin de polticas regionales. Los estudiosos del
enfoque legitimidad democrtica afirman que mientras que las
instituciones tienen el derecho de tomar decisiones vinculantes, la
legitimidad debe ser conferida en tanto los afectados por las decisiones
tienen la oportunidad de participar e influir directa o indirectamente
en el proceso de toma de decisiones (Wallace, 1993:95-99). En otras
palabras, la legitimidad de cualquier institucin denota reconocimiento
e involucramiento de aquellos que se ven afectados por las decisiones
tomadas en virtud de ese marco y la creacin de espacios autnomos
para su participacin. Esto tambin sugiere que activistas sociales,
como grupos de la sociedad civil, definirn su identidad, autonoma
y acciones utilizando la plataforma regional ya sea para demandar
cambios en los gobiernos de los Estados miembros, o para presionar
sobre polticas y reglamentos regionales.
En este sentido vale destacar como nota de precaucin que las

estructuras dbiles de representacin e inclusin social en instituciones
decisorias regionales, as como patrones de insercin controlada
de actores sociales por parte de gobiernos, y la heterogeneidad de
la sociedad civil y sus intereses, afectan oportunidades de mayor
legitimidad democrtica en el regionalismo en las Amricas. Adems,
en instancias regionales de deliberacin o consulta, quin tiene derecho
a decir lo que en el proceso se define como problemas comunes y cmo
van a ser enfrentados pueden estar sesgados hacia actores con mayor
capacidad de articular demandas agregadas e influir crculos de poder, o

cuyos intereses se hacen eco de agendas de los gobiernos; un lugar que
tiende a favorecer a grupos econmicos y empresariales (Phillips, 2003;
179
Grugel, 2005). En vista de esto, la ausencia de canales institucionales

de participacin social en la toma de la poltica regional reduce las
posibilidades de un regionalismo social y amenaza potencialmente el
proyecto regionalista como una forma de gobernanza sustentada en
la legitimidad (Serbin, 2012).
Existe sin embargo otra forma de entender los fundamentos de la

legitimidad, particularmente en formaciones polticas que exceden
lmites de soberana territorial, como son las formaciones regionales.
Este forma de legitimidad se mide por resultados, o lo que Scharpf
(1999) identifica como legitimidad de eficiencia. En este sentido,
Risse (2006) sugiere que si la gobernanza por encima del Estado (sea
regional, multilateral, internacional) contribuye a mejorar la calidad de
las polticas nacionales y sus resultados, y si estos resultados benefician
directamente a la ciudadana y el inters pblico, entonces las
instituciones regionales cumplen un rol delegativo que compensa la
falta de participacin directa en la toma de decisiones. Steffek (2014:8)
argumenta:
Legitimidad democrtica est presente cuando esta forma de

gobernanza ofrece resultados que son de inters pblico para la
comunidad respectiva; siempre que estn basados en conocimiento
pertinente a la cuestin; y que no violen los derechos humanos y
civiles de cualquier miembro de la comunidad.
Esta diferenciacin entre argumentos de legitimacin centrados en

el proceso decisorio participativo, democrtico (input), y aquellos
argumentos que apuntan a los resultados (output) derivan de una
distincin en el ejercicio del poder basado en las preferencias de los
miembros de la comunidad; o el ejercicio del poder que promueve
de manera eficaz la realizacin de los intereses de los miembros.
Esta distincin alude a una diferenciacin en la evaluacin de quin
participa, y para quin se legisla.
Esta diferenciacin es controvertida y riesgosa, no menos an por la

separacin de la democracia como proceso decisorio de la participacin
ciudadana; y la reduccin de la democracia a la ausencia de violaciones
de derechos. Sin embargo, tanto Steffek como Risse plantean de

modo persuasivo que la distincin entre la legitimidad de entrada, es
decir legitimidad basada en la participacin democrtica en procesos
180
decisorios, y la legitimidad basada en resultados (o dicho de otra

manera, democracia vs eficiencia) no siempre tiene sentido.
Ambos autores apuntan a formas de gobernanza internacional y

regional que no son directamente democrticas en el sentido de
incorporar canales de participacin social directa, pero que sin embargo
defienden consciente y activamente los valores democrticos y actan
por el bien colectivo a travs de polticas que fomentan, por ejemplo, la
inclusin social, el mandato democrtico, y la ampliacin de derechos
en los Estados miembros (ver tambin Pevehouse, 2005; Ribeiro
Hoffmann y van der Vleuten, 2007).
Sera una exageracin afirmar que nuevas ambiciones relacionadas

con temas pobreza, equidad, inclusin, u objetivos sociales de este
tipo, tal como se manifiesta en programas, polticas y capacidades
institucionales, tanto en la UNASUR como CELAC y en menor escala
CAN y Mercosur, significa que estas organizaciones estn jugando
un nuevo rol. Sin duda hay un problema de credibilidad en relacin
con la actual brecha entre la retrica y la prctica. Ante la ausencia de
mecanismos vinculantes de aplicacin y cumplimiento de polticas
(regionales) los organismos regionales juegan un papel mucho menor
de lo que podan desempear. Reformar legislacin a nivel nacional
sigue siendo un desafo tanto la UNASUR como en general para
organizaciones inter-gubernamentales ya que actualmente no hay
condiciones institucionales para integrar normas y polticas regionales
en la legislacin nacional.
Sin embargo, sera un error pensar que la ausencia de la estructura

supranacional excluye otras formas de avanzar modelos normativos
que sustenten prcticas en apoyo de sociedades ms inclusivas. Desde
este punto de vista, entonces, proponemos seguir la diferenciacin que
se planteara entre legitimacin de input y de output y pensar que la
consolidacin de espacios democrticos en la UNASUR puede derivar
de manera indirecta, y su legitimidad de su accionar en pos del bien
comn y el fomento de la democracia en el espacio regional.Esta
forma de entender legitimacin, en resumen, estara asociada con la
capacidad de UNASUR de:
(i) actuar como usina de conocimiento, asesoramiento y apoyo en

la elaboracin de polticas de bienestar, trabajando directamente
con los gobiernos;
181
(ii) asegurar cooperacin transfronteriza para la redistribucin de

recursos materiales y de conocimiento;
(iii) proveer marcos normativos que estructuran polticas, servicios
y, potencialmente, prcticas que profundizan derechos en el mbito
social;
(iv) apoyar y proteger transiciones democrticas en la regin, que an
vienen peridicamente bajo presin y que son de vital importancia
para la reputacin y el prestigio internacional de la regin en su
conjunto.
Renovacin del Regionalismo Sudamericano: Abordando

la brecha de credibilidad
UNASUR cristaliz como un proyecto de integracin ambiciosa con

renovados compromisos de los principios democrticos, la inclusin
y los derechos humanos, al tiempo que el programa del regionalismo
abierto estrechamente ligado con la economa neoliberal y el liderazgo
de EE.UU. fue perdiendo territorio y dinamismo tanto en su carcter
ideolgico-poltico como de fomento al desarrollo econmico (Serbin,
2012). UNASUR emerge as en un contexto de crisis de legitimidad
y credibilidad luego de dos intensas dcadas de construccin regional
basadas principalmente en principios de apertura comercial y mercado
intra-regional / inter-hemisfrico. En este contexto, las expectativas en
relacin a una integracin diferente por parte de responsables polticos
y ciudadanos apuntaron a un regionalismo post-hegemnico, post
comercial, diferenciado de la economa poltica neoliberal dominante
en la dcada de 1990 (Sanahuja, 2012; Riggirozzi y Tussie, 2012).
Para recapitular un debate ya conocido, ya en 2005, durante la Cuarta

Cumbre de las Amricas en Mar del Plata, en BuenosAires, los Jefes de
Estado y lderes de izquierda, junto con movimientos anti globalizacin,
expresaron su rechazo a la continuacin de la negociacin del tratado
constitutivo de una Asociacin de Libre Comercio de las Americas
(ALCA) liderado por Estados Unidos - proyecto radical y controvertido,
precisamente porque significaba la subordinacin de Amrica del Sur a

los intereses econmicos norteamericanos. Mar del Plata signific una
reafirmacin de Amrica del Sur como espacio de integracin incluso
182
diferente a la formacin de Mercosur (Saguier, 2007; Serbin, 2012); un

nuevo consenso sobre modalidades alternativas de gobernanza regional.
En medio de una reaccin generalizada contra lo que fue visto como

excesiva mercantilizacin de la democracia, nuevas formas de accin
estatal permitieron la recuperacin del Estado y del espacio regional.
Recuperar la regin, en efecto, no slo se convierte en una manera
de resistir el dogmatismo neoliberal, sino como una manera ms
compleja de acomodar polticas domsticas y formas de organizar la
provisin de bienes pblicos. Aunque la idea de una contra-hegemona
unificada para suplantar el neoliberalismo en Amrica Latina es
claramente una exageracin, a principios de la dcada de 2000 la regin
encauz proyectos regionales alternativos con renovados compromisos
discursivos sobre principios democrticos y un sentido ms amplio
del desarrollo en respuesta a la deuda social frente a las fallas del
Consenso de Washington (Sanahuja, 2012; Riggirozzi y Tussie, 2012).
El nacimiento de la UNASUR debe ser visto bajo esta luz.
Por supuesto, esto no es simplemente voluntarismo poltico, sino

tambin una oportunidad dada por la redefinicin de las coordenadas
de comercio y poder en el escenario internacional, en particular
el aumento sin precedentes de la demanda global de productos
primarios relacionado con el ascenso de China como jugador fuerte
en el corredor comercial internacional; los nuevos retos geopolticos de
Estados Unidos; y una renovada oportunidad en la cooperacin Sur-
Sur y vinculaciones alternativas al comercio y las finanzas. En otras
palabras, nuevos catalizadores a nivel nacional e internacional han
forjado oportunidades para redefinir objetivos de economa poltica
regional y formas de accin colectiva. En este contexto, el proceso
de construccin de regin en las Amricas encontr una ventana de
oportunidad diferente para intentar modelos alternativos de desarrollo
y poltica social, y de accin colectiva que reconecten el regionalismo
y el desarrollo social.
UNASUR se ajusta al cambio de paradigma y a la nueva arquitectura de

la democracia de centro-izquierda en Amrica del Sur que se inicia en
la dcada de 2000, acreditando, como argumenta Acharya (2003), que

cambios en regmenes nacionales afectan profundamente la naturaleza
de la gobernanza regional.
183
No es de extraar, entonces, que si bien las nuevas formas de

cooperacin regional seran estrictamente intergubernamentales,
resguardando la decisin soberana de los Estados, se desarroll un
propsito de responsabilidad colectiva a travs del regionalismo en
Amrica del Sur. La UNASUR recoge esta propuesta en tres objetivos
principales. Dos bastante estndar: la promesa de revitalizar el comercio
intra-regional, y el compromiso con la creacin de la infraestructura
fsica (carreteras, energa y comunicaciones) para apoyar el desarrollo
regional. Pero junto a ellos se emiti una promesa de mayor cooperacin
poltica con foco en la erradicacin de la pobreza, sobre todo en la salud
(Riggirozzi, 2014). De hecho, el Tratado Constitutivo de UNASUR
declar explcitamente la necesidad de fomentar la integracin en
formas que apoyen la inclusin social y la erradicacin de la pobreza, y
el apoyo a polticas sociales basadas en derechos humanos, entendido
esto como una responsabilidad regional. Este reconocimiento abre
interrogantes acerca de la (re)conexin entre el regionalismo y la
poltica social y su resultado como forma de legitimacin.
Legitimidad a travs de la poltica social
UNASUR se ha comprometido a apoyar la poltica social ms

eficazmente en los Estados miembros desde su formacin y sus
documentos oficiales colocan un fuerte nfasis retrico en derechos.
Esto se vio reflejado en el Tratado Constitutivo de UNASUR, firmado
en Brasilia en mayo de 2008, que declara explcitamente los derechos
humanos como un valor fundamental de la integracin, y expresa la
necesidad de fomentar un proceso integrador en apoyo de la inclusin
social y la erradicacin de la pobreza. En este marco, tambin se declara
en concreto el derecho a la salud como la fuerza energtica de las
personas en el proceso de integracin de Amrica del Sur (UNASUR,
2009a: 14).
La escala de las necesidades de salud en Amrica del Sur es inmensa,

a pesar de tasas de pobreza que han cado en ms de un 14 por ciento
entre 2000 y 2014 (CEPAL, 2013). Los pobres de la regin siguen
en riesgo del (re)surgimiento de enfermedades infecciosas como el

dengue, Chagas y enfermedades parasitarias. En algunas partes de la
regin, como Bolivia, Paraguay y Per, las enfermedades transmisibles
184
siguen determinando la calidad y la esperanza de vida, mientras que el

acceso a medicamentos bsicos todava es limitado en enfermedades
de alto costo, y entre poblaciones olvidadas (Holveck et al, 2007). Esta
sombra situacin se ve agravada por la reducida capacidad tcnica en
sistemas de salud que a su vez cuentan con estructuras reguladoras
nacionales ineficientes que afectan el acceso, la calidad y la equidad
en la prestacin de servicios de salud. Asimismo el gasto en salud
pblica se desplom como consecuencia de las reformas neoliberales,
los recortes presupuestarios y privatizacin de seguros mdicos que
directamente redujeron acceso a la salud y al ejercicio de derechos
ciudadanos (Szekely y Birdsall, 2003). No es sorprendente que fracasos
en la atencin de salud decente hayan sido parte fundamental de la
protesta contra el neoliberalismo en toda la regin a travs de la dcada
de 1990 y los primeros aos del nuevo milenio.
Hacer frente a los problemas de salud a travs de la cooperacin

regional es una cuestin pendiente del regionalismo avanzado por
UNASUR y tambin un movimiento acertado ya que este es un
mbito poltico donde no slo existe un considerable conocimiento
especializado dentro de la regin, y donde ese conocimiento es
realmente valorado, sino tambin una larga tradicin de cooperacin
en salud. Por ejemplo, ha cooperado exitosamente en salud a travs
de la Organizacin Panamericana de la Salud (OPS), la cual ha sido
fundada en 1902, mucho antes que la Organizacin Mundial de la
Salud (OMS). Tambin, MERCOSUR y la Comunidad Andina han
trabajado para poner en marcha sistemas de controles transfronterizos
y vigilancia epidemiolgica en respuesta al aumento del trfico del
comercio y gente (SELA, 2010: 56). Mientras que experiencias en el
campo de la cooperacin en salud en MERCOSUR y la Comunidad
Andina se vieron limitadas por necesidades, reales o percibidas, de
ajuste estructural y reduccin del gasto social en la dcada de 1990,
UNASUR retoma polticas sociales en un espacio poltico-econmico
diferente. Asimismo, mientras que los anteriores acuerdos regionales
abordaron salud como respuestas bilaterales para hacer frente a
determinados problemas transfronterizos relacionados con control y
vigilancia epidemiolgica, el enfoque de UNASUR es ms amplio en su
alcance y misin (Buss, 2011). UNASUR recupera la salud no slo como

un problema sanitario y de polticas pblicas, sino fundamentalmente
como uno de derechos y de gobernancia (Buss y Do Carmo Leal, 2009)2.
185
En otras palabras, UNASUR busca no slo reducir riesgos sanitaristas

transfronterizos, sino tambin mejorar la capacidad de representacin
y negociacin en espacio de diplomacia global para ejercer influencia
en polticas de acceso a medicamentos.
El giro a la izquierda en Amrica del Sur tambin retoma ideas basadas

en los derechos ciudadanos y en el caso de Bolivia y Ecuador, el
concepto de buen vivir, incorporado en las nuevas constituciones de
estos pases. Estos marcos abrieron discusiones en relacin al carcter
universal de la salud definiendo una agenda en Amrica del Sur. En
definitiva, UNASUR emerge como espacio diferente que responde a
los debates actuales en la regin vinculando el enfoque de la salud a
la idea de un regionalismo democrticamente sensible, como vehculo
para la inclusin social y extensin de la ciudadana (UNASUR, 2011).
Por otra parte, la adopcin de la salud como un rea poltica clave para
la UNASUR refleja las demandas de los profesionales y activistas de la
salud que en la regin han tenido un rol muy importante en la defensa
de la agenda de justicia social y democratizacin en Amrica del Sur
desde mediados de la dcada de 1950 (Birn y Nervi, 2014). En Brasil,
el movimiento sanitarista por ejemplo fue parte de los movimientos
sociales que se organizaron para exigir redemocratizacin en el
pas en los aos 1970 y 1980. Tambin tuvo un papel en la reforma
constitucional en 1988 que llev a la introduccin del sistema de salud
pblica universal en Brasil (De Mendona et al, 2010). Movimientos
sociales de base han hecho campaa en la regin en torno al lema
Salud es democracia y la promocin de la atencin sanitaria como un
elemento central de la equidad y la ciudadana. Brasil - lder regional
en este tema- tambin fue pionero de una forma de diplomacia
distintiva en salud liderando demandas internacionales para el acceso a
medicamentos en respuesta a la escalada de VIH en Brasil durante los
aos 90 y posteriormente para la reduccin de precios en la adquisicin
de productos farmacuticos de alto costo.
Capitalizando y sellando esta visin del regionalismo se crea el Consejo

de Salud Suramericano en 2009, trazando los parmetros generales de
la poltica de salud de UNASUR y asumiendo la responsabilidad para
ello. El Consejo de Salud es un organismo intergubernamental, que

est formado por los Ministros de Salud de los doce Estados miembros
de UNASUR. La funcin del Consejo es establecer las prioridades de
186
poltica, trabajando en conjunto con Grupos Tcnicos establecidos en

torno a temas y redes de salud para la ejecucin de polticas. En 2009
Consejo de Salud aprob un Plan Quinquenal, que resume cinco reas
de accin: (1) la vigilancia, prevencin y control de enfermedades;
(2) el desarrollo de sistemas de salud universales para los pases de
Amrica del Sur; (3) polticas de informacin para la implementacin
y seguimiento de la salud; (4) estrategias para aumentar el acceso,
produccin y comercializacin de medicamentos genricos; y (5) la
profesionalizacin y creacin de capacidades para responsables en la
formulacin, gestin y negociacin de polticas de salud a nivel nacional
e internacional (UNASUR, 2009). Por supuesto, los temas no fueron
escogidos al azar. Ellos tienen sentido tanto epidemiolgicamente
en reas donde la cooperacin regional beneficia directamente a la
poblacin (control de la enfermedad, por ejemplo, o la perspectiva
de una mayor disponibilidad de medicamentos), como en relacin al
fortalecimiento poltico de gobiernos, negociadores y sus objetivos de
acceso y desarrollo de sistemas de salud universal. En suma, al abordar
la salud, la Unasur se conecta directamente en s con las luchas sociales
por el acceso a la salud y la equidad sanitaria que se han desarrollado
en el continente durante muchos aos.
Un tema que rpidamente se hizo evidente es que, con el fin de hacer

frente a las desigualdades en salud en la regin, adems de la cooperacin
transfronteriza y la vigilancia; la defensa de UNASUR del derecho a
la salud tambin necesita del intercambio de conocimientos sanitario
y tcnico para poder ejecutar dichas polticas. Esto condujo a su vez
a la creacin de un grupo de expertos de salud regional, el Instituto
Suramericano de Gobierno de la Salud (Instituto Sudamericano de
Gobierno en Salud (ISAGS), bajo los auspicios del Consejo de Salud y
reportando directamente al mismo. ISAGS desarrolla tareas orientadas la
investigacin, el intercambio de formacin y el desarrollo de capacidades
profesionales y productivas para la negociacin y reforma de polticas
por parte de los Estados miembros. Sus principales funciones son:
1) identificar las necesidades, desarrollar programas en recursos hu-

manos y fortalecer el liderazgo en materia de salud;
2) organizar conocimiento existente y llevar a cabo investigacin sobre

polticas y formas de gobernanza en la salud a peticin del Consejo
Suramericano de Salud o de los Estados miembros;
187
3) sistematizar, organizar y difundir informacin tcnica-cientfica

sobre salud regional y mundial con la intencin de apoyar el proceso
de toma de decisiones y la promocin de servicios de salud;
4) apoyar la formulacin de polticas externas comunes de UNASUR
para respaldar las negociaciones en mbitos internacionales como
la OMS;
5) prestar apoyo tcnico para el fortalecimiento institucional a nivel
nacional.
ISAGS es una institucin innovadora, con sede en Ro de Janeiro,

acta como foro de formacin de consensos y discusin entre grupo
de expertos, as como entre actores nacionales. Tambin emerge
como espacio de construccin y difusin de buenas prcticas para la
creacin y coordinacin de polticas en el campo a travs de la difusin
de conocimientos y creacin de capacidades. Ideolgicamente, la
creacin de ISAGS se hace eco del repertorio histrico del Movimiento
Sanitarista y los principios de la salud como los derechos defendidos
por la medicina social (Buss y Do Carmo Leal, 2009).2 Polticamente,
el vnculo de salud con derechos, democracia e inclusin social
tambin se entrelaza con la larga tradicin de Estados de bienestar
caractersticos en la regin desde mediados del siglo pasado. En
trminos diplomticos, capitaliza en el papel internacional de Brasil,
que en el caso de la salud global, ha tomado una posicin cada vez
ms protagonista en la ltima dcada.
ISAGS rpidamente se convirti en un centro de discusin para

actores regionales involucrados en la formulacin de polticas,
expertos y profesionales de los pases miembros para compartir
conocimientos y mejores prcticas, promoviendo y redistribuyendo
recursos epistemolgicos para la formacin de capacidades para un
mejor gobierno de la salud - como un objetivo nacional y regional,
as como para mejorar profesionalmente investigacin y desarrollo
(ISAGS, 2013). ISAGS es, inevitablemente, ms radical que el propio
Consejo de la Salud. Su filosofa bsica es que la provisin de salud
no puede dejarse en manos del mercado y su posicin dentro de la
estructura de gobierno de la UNASUR significa que ha sido capaz de

infundir la formulacin de polticas con una retrica sobre derechos
y universalismo.
188
El ISAGS ha desarrollado capacidades institucionales para capacitar

a polticos y profesionales y acompaar a nivel nacional la creacin y
fortalecimiento de instituciones de la salud como la Escuela de Salud
Pblica en Per, Uruguay, Bolivia y Guyana. Asimismo liderada por
el Grupo Tcnico de Recursos Humanos y Gestin, UNASUR ha
fomentado la sistematizacin y difusin de las mejores prcticas y
actividades de capacitacin para apoyar a funcionarios de Ministerios
de Salud, Escuelas de Salud pblica y negociadores internacionales
(Fiocruz Agencia de Noticias, 2012). ISAGS tambin ha proporcionado
apoyo directamente a Ministerios de Salud de Paraguay y Guyana
para la atencin primaria y la elaboracin de protocolos clnicos; as
como reformas encaminadas a avanzar hacia la universalizacin de
la provisin de la salud en Colombia, Per y Bolivia (ISAGS, 2013).
ISAGS ha sido activo en la difusin de informacin sobre la lucha
contra el VIH / SIDA, la fiebre del dengue y otras enfermedades que
afectan a la regin (PAHO, 2010; UNASUR, 2011). ISAGS tambin
trabaja en apoyo de redes de instituciones para implementar proyectos
contra enfermedades no transmisibles, como el cncer y la obesidad, y
contra la propagacin del VIH, malaria, dengue, tuberculosis, Chagas
y otras enfermedades transmisibles, a travs de la mecanismos de
vigilancia, planes de vacunacin y medicamentos (UNASUR, 2009).
Con el objetivo de fomentar acceso a vacunas y medicamentos, en la

VII Reunin del Consejo de Salud en octubre de 2012, los pases de
UNASUR acordaron establecer un mapa de las capacidades regionales
para la produccin de medicamentos, aprobado por el Consejo
de Salud, donde ISAGS coordina la identificacin de capacidades
industriales existentes en la regin para definir polticas comunes
para produccin de medicamentos. Adems, se propone elaborar
conjuntamente listas de precios de los medicamentos para luego
planificar mecanismos de compras unificadas, a fin de reducir costos.
El Banco de Precios de Medicamentos constituye una base de datos
informatizada con precios que los pases de Amrica del Sur pagan
para la compra de medicamentos, proporcionando una herramienta de
apoyo para la toma de decisiones en la adquisicin de medicamentos
vis--vis farmacuticas. Estos marcos ayudan a mejorar la informacin
y a generar condiciones para un mejor acceso a la salud y un uso ms

eficiente de recursos pblicos, impactando consecuentemente en la
gestin y servicio de salud.
189
Diplomacia Regional en Salud
Uno de los aspectos ms novedosos de la UNASUR, y siguiendo la

lgica de que es ms difcil cambiar legislaciones nacionales que
abogar por un cambio de horizontes polticos y prcticas profesionales,
es la accin en el campo de la diplomacia regional. La lucha contra
enfermedades, la negociacin de normas internacionales, y el asegurar
el acceso a medicamentos son retos persistentes que afectan de manera
desproporcionada a la participacin de los pases en desarrollo en la
gobernanza de la salud mundial. Por otra parte, en las ltimas dos
dcadas, el excesivo nfasis en pandemias mundiales, muchas veces
vinculadas a una retrica de seguridad, ha resultado en un retroceso
en el nfasis en la diplomacia mundial de la salud hacia enfermedades
perifricas que generalmente golpean a los ms pobres y vulnerables,
creando situaciones demarginacin y desigualdad dentro de y entre
sociedades. En otras palabras, lo que es visible y urgente, lo que
define riesgos y alta poltica en salud para utilizar el lenguaje de
Relaciones Internacionales, opera y se posiciona por sobre lo que es
marginal. Por otra parte, qu es visible y urgente tambin depende
de cmo los actores, incluidos los funcionarios gubernamentales,
organizaciones no gubernamentales (Mdicos sin Fronteras, Oxfam),
instituciones (Organizacin Mundial de la Salud, Banco Mundial,
UNICEF y ONUSIDA) y asociaciones pblico-privadas y filantrpicas
(Fondo Mundial, GAVI, Fundacin Gates), se posicionan y negocian
intereses en la existente arquitectura de gobernanza mundial de la salud.
Desde 2010, la UNASUR recoge este guante y acta como un correctivo

frente al nfasis de lo urgente y lo visible para redefinir el lugar del
derecho a la salud y lo que se considera riesgo en poltica de salud
internacional. Una de las primeras posiciones de la UNASUR en la
OMS se refiere al impacto de la propiedad intelectual sobre los derechos
y acceso a medicamentos. UNASUR denuncia la posicin monopolista
de empresas farmacuticas en la fijacin de precios y los genricos
y la necesidad de reorientar recursos de investigacin y desarrollo.
Asimismo, liderados por Ecuador y Argentina, UNASUR ha avanzado
con xito sobre el papel de la OMS en la lucha contra la falsificacin de
productos mdicos proponiendo un ente intergubernamental en el seno

de la OMS como agente de evaluacin y seguimiento de protocolos
de productos mdicos sustituyendo en el rol al International Medical
190
Products Anti-Counterfeiting Taskforce (IMPACT), organismo dirigido

por grandes empresas farmacuticas y la Interpol, y financiado por los
pases desarrollados con particulares posiciones e intereses en relacin a
los derechos de propiedad intelectual. Algunas de estas controversias se
centraron en la legitimidad de las acciones de IMPACT, percibido como
un ente dirigido por intereses tcnicos y no sanitarias, que en ocasiones
aval la restriccin en la comercializacin de productosgenricos en el
mundo en desarrollo (Riggirozzi, 2015).
En la 63 Asamblea Mundial de la Salud en 2010, la UNASUR celebr

un xito. Propuso que un grupo intergubernamental reemplazara
a IMPACT para actuar en, y prevenir, la falsificacin de productos
mdicos. Esta resolucin fue aprobada en la 65 Asamblea Mundial
de la Salud en mayo de 2012. En el transcurso de esta reunin, la
UNASUR tambin presion para la apertura de negociaciones para
un acuerdo vinculante sobre el apoyo financiero y la mejora de la
investigacin para satisfacer las necesidades de los pases en desarrollo.
Ms recientemente, dirigido por la delegacin ecuatoriana, UNASUR
present un plan de accin para el debate de la OMS cuyo objetivo es
mejorar la salud y el bienestar de las personas con discapacidad. Este
plan de accin fue tomado con xito en la 67 sesin de la Asamblea
Mundial de la Salud en Ginebra en mayo de 2014, cuando se aprob
el Plan de Accin de la Discapacidad 2014-2021 de la OMS. Este
plan se centra en ayudar a los pases miembros de la OMS regionales
con programas de discapacidad y rehabilitacin menos avanzados y
se llevar a cabo por la OMS en colaboracin con las organizaciones
regionales, tales como: la Comunidad del Caribe (CARICOM), el
Sistema de Integracin Centroamericana (SICA), el MERCOSUR y
la UNASUR. Este no es un tema menor en los pases que llevan una
doble carga de la epidemia de las enfermedades transmisibles y las
enfermedades no transmisibles crnicas. Estos acontecimientos, y la
creacin en 2008 del primer grupo de expertos de la salud regional, el
ISAGS, proporciona pruebas de que la UNASUR puede llegar a ser el
actor fundamental en la promocin de la salud y del derecho a la salud.
Su trabajo es crtico a la luz de las discusiones sobre los objetivos de
Desarrollo post 2015 y la Agenda de Desarrollo Sustentable.
La presencia de la UNASUR en este tipo de diplomacia de la salud, y

sus esfuerzos coordinados para redefinir las reglas de participacin y
191
representacin en los esquemas de gobernanza mundial, son indicativos

de una nueva razn de ser en la integracin regional y la formulacin
de la poltica regional en Amrica Latina. Estas acciones crean nuevos
espacios para la coordinacin de las polticas y la accin colectiva
donde las instituciones regionales se convierten en una oportunidad
para los profesionales, acadmicos y responsables de las polticas de
colaboracin y en una red de apoyo para mejorar el acceso a la salud,
los servicios y la formulacin de polticas.
Para los negociadores, las prcticas y las estructuras de la UNASUR

tienen el potencial de mejorar oportunidades y capacidades en las
negociaciones internacionales para facilitar el acceso a medicamentos
y financiacin para investigacin y el desarrollo, as como una
mejor representacin de los pases en desarrollo en la gobernanza
internacional de la salud. Para actores sociales y activistas en defensa
del derecho a la salud y la equidad, UNASUR representa una nueva
plataforma normativa para reclamar y promover el derecho a la salud
dentro de la regin y, al mismo tiempo tratando de establecerse como
un intermediario entre las necesidades nacionales y las normas globales,
un camino poltico que difiere de la posicin mantenida por Amrica
Latina en el pasado.
La medida en que las instituciones regionales pueden cerrar la brecha

de desarrollo desigual en Amrica del Sur todava es incierta. Sin
embargo, la nueva arquitectura institucional, polticas y planes de
accin concretos han abierto una nueva novedosa plataforma para
la accin colectiva en un campo de alta sensibilidad social, como es
salud, con enormes consecuencias para el desarrollo social, inclusin
y promocin de derechos.
Conclusin
UNASUR es una experiencia nueva para Amrica del Sur. Se trata

de un proyecto de gobernanza regional basado no en la integracin
econmica, sino en las polticas sociales, la cooperacin poltica. Los
marcos normativos y las prcticas de UNASUR permiten reconectar

motivaciones nacionales, modelos de economa poltica e integracin
regional, rompiendo con supuestos deterministas sobre la relacin
192
regionalismo-globalizacin. Si bien no es un proyecto coherente en

trminos de ciudadanos regionales, principalmente porque hay un
dficit en trminos de participacin en espacios decisorios, UNASUR
emerge como un sitio para la construccin de consensos, foco para la
formacin de cuadros polticos y tcnicos, y coordinador industrial,
rompiendo con la tradicional transferencia pasiva de conocimientos
y tecnologas desde pases desarrollados hacia la regin. As mismo
se abren nuevas oportunidades para enfrentar desafos de la poltica
global. En efecto, UNASUR puede convertirse en un sitio para la
accin colectiva y defensa de los derechos (a la salud) por medio de
opciones diplomticas y estratgicas que permitan a actores estatales
y no estatales avanzar objetivos de justicia social utilizando la regin
como plataforma y sus resultados como fuente de legitimacin de
organismos regionales.
Si bien ambiciones, agendas y formas institucionales de UNASUR

apuntan a un cambio, este debe entenderse aun como una forma
hbrida donde la capacidad tcnica se mezcla con el compromiso
institucional, y donde formas de intervencin limitada en trminos
participativos, aun promueven compromisos de inclusin y democracia
en espacios nacionales e incluso internacionales. La legitimidad de
UNASUR, como tal, se basa en una combinacin de un compromiso
con la promocin del bienestar, y la bsqueda de bienes pblicos
colectivos en la regin, junto con una defensa de normas mnimas de
democracia regional.
Para ser claros, UNASUR no propone un cambio en trminos de crea-

cin de canales institucionalizados para la participacin democrtica y
de ciudadana dentro de la misma gobernanza regional. Pero tampoco
est, paradjicamente, totalmente divorciado de los procesos demo-
crticos en Amrica del Sur y se ha establecido para s un papel en el
apoyo al desarrollo social e incluso, a travs de la aun tibia Clusula
Democrtica, de la democracia en la regin en momentos de crisis.
Por este motivo, la literatura comparativa sobre gobernanza regional
y legitimidad en procesos regionales debe prestar ms atencin a la
UNASUR como un caso sui generis. UNASUR no se condice con la
nocin de regionalismo como neoliberalismo, ni con proyectos de

ciudadana centrada en una consolidacin de la democracia en espa-
cios decisorios regionales. Pero es precisamente porque es un proyecto
193
hbrido en trminos de objetivos y legitimidad que UNASUR es un

caso tan interesante.
Por supuesto futuras coyunturas podran afectar las bases polticas

y sociales de activismo regional, en la salud as como en otras reas
sociales. Amrica Latina tiene una larga historia de aspiraciones
regionales truncadas. Aun as, la combinacin de su distintivo nfasis
poltico y de derechos, junto a un paquete ms innovador en trminos
de accin colectiva y diplomtica, podra incluso llegar a ser un reflejo
de lo que Scharpf (1996) ha llamado integracin positiva.
NOTAS
1. Este trabajo se llev a cabo en el marco del proyecto Reduccin de

la Pobreza e Integracin Regional: anlisis de las polticas en salud de
SADC y UNASUR con el apoyo del Economic and Social Research
Council (ESRC), Ref. ES/L005336/1, y no refleja necesariamente las
opiniones del ESRC.
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197
Resumen
Polticas de salud en UNASUR: Legitimidad,
democracia y legitimidad de resultado
La integracin regional es una caracterstica establecida en el contexto

poltico econmico contemporneo global. Durante muchos aos
las organizaciones regionales devinieron y fueron estudiadas, como
entidades principalmente orientadas a reforzar polticas de ampliacin
y liberalizacin del comercio y en ciertos casos, de creacin de
medidas de confianza mutua para robustecer la seguridad. A partir
de la dcada de 1990 muchas organizaciones regionales ampliaron sus
mandatos para incorporar enfoques coordinados dentro de un espacio
geogrfico determinado para hacer frente a los retos trasfronterizos
como la salud, la infraestructura, la energa, el medio ambiente y
la educacin; ejercicios que se vieron restringidos en contextos de
austeridad econmica. Sin embargo, desde finales de dcada el espacio
regional, en particular en Amrica del Sur, se ha convertido en una
forma de accin colectiva cada vez ms importante para perseguir
objetivos definidos de polticas pblicas. Este artculo busca definir
la relacin entre los cambios en la gobernanza regional en materia de
polticas sociales, particularmente en salud, y legitimidad. El anlisis
busca responder a tres preguntas claves: De qu modo y en qu
medida las prcticas y proyectos de poltica social fomentados por
organismos regionales representan vehculos y oportunidades para
el desarrollo humano? Cules son las posibilidades de UNASUR de
proveer liderazgo y direccin en modelos de desarrollo alternativos? y
Qu tipo de legitimidad otorga al regionalismo un nuevo enfoque
social? El argumento presentado sugiere que la estructura normativa
novedosa de UNASUR en salud, con nfasis en derechos y equidad,
estructura nuevas prcticas y la reasignacin de recursos materiales
y de conocimiento que a su vez afectan positivamente el desarrollo
social. Sin embargo, mientras la agenda social se define como un
resultado existen tensiones en trminos de una apertura hacia mayor
participacin social dentro de UNASUR, presentando un desfasaje
entre la legitimidad democrtica (input), y la legitimidad de resultado
(output).
198
Abstract
Health Policies under UNASUR: Legitimacy, Democracy
and Results-Based Legitimacy
Regional integration is an established feature in contemporary global

political economy. For many years expectations about what regional
organisations could deliver were measured in terms of expansion and
liberalisation of trade and in certain cases confidence building and
security. However, since the late 1990s many regional organisations
expanded their mandates to incorporate new approaches to address
trans-boundary challenges such as health, infrastructure, energy, the
environment and education. As a consequence the regional space,
particularly in South America, saw the emergence of new forms of
collective action in support of (regional) welfare policy objectives.
The paper explores UNASURs actions in health policy. We argue that
UNASUR is significant because it upholds welfare policy bringing new
questions about the foundations of legitimacy at the regional level of
governance. The analysis thus challenges the view that regionalism has
failed in South America and identify instead the emergence of a new
sort of highly political regionalism. In so doing it seeks to answer to three
key questions: to what extent and in which ways regional organisations
represent vehicles and opportunities for social development? What
are the chances of UNASUR to provide leadership and direction in
support of alternative development policies? What kind of legitimacy
supports a regional social approach? The answer to these questions
suggest that while UNASUR is developing policies and a normative
structure in support of broader equity and social development, it is
developing a hybrid form of result-focused legitimacy (output) that
is in tension with democratic legitimacy (input).
199
Summario
Polticas de sade na Unasul: legitimidade,
democracia e legitimidade de resultado
A integrao regional uma caracterstica estabelecida no contexto

poltico econmico contemporneo global. Durante muitos anos,
as organizaes regionais se mostraram e foram estudadas como
entidades destinadas principalmente a reforar polticas de ampliao
e liberalizao do comrcio e, em certos casos, de criao de medidas
de confiana mtua para fortalecer a segurana. A partir da dcada
de 1990, muitas organizaes regionais ampliaram seus mandatos e
incorporaram enfoques coordenados dentro de um espao geogrfico
determinado para poder enfrentar desafios transfronteirios como os da
sade, da infraestrutura, da energia, do meio ambiente e da educao
exerccios que se viram restringidos em contextos de austeridade
econmica. Porm, desde o fim da dcada, o espao regional em
particular, a Amrica do Sul tornou-se uma forma de ao coletiva
cada vez mais importante para perseguir objetivos definidos de polticas
pblicas. Este artigo procura definir a relao entre as mudanas na
governana regional em matria de polticas sociais, particularmente
as de sade, e legitimidade. A anlise visa a responder trs perguntas
cruciais: De que modo e em que medida as prticas e projetos de
poltica social fomentados por organismos regionais representam
veculos e oportunidades para o desenvolvimento humano? Que
possibilidades a Unasul tem de prover liderana e direo em modelos
de desenvolvimento alternativos? Que tipo de legitimidade um novo
enfoque social confere ao regionalismo? O argumento apresentado
sugere que a estrutura normativa inovadora da Unasul em matria
de sade, com nfase em direitos e equidade, organiza novas prticas
e reorienta recursos materiais e de conhecimento que, por sua vez,
incidem positivamente no desenvolvimento social. Contudo, enquanto
a agenda social se define como um resultado, existem tenses em
termos de uma abertura para uma maior participao social dentro da
Unasul, o que revela uma defasagem entre a legitimidade democrtica
(input) e a legitimidade de resultado (output).
200
La legitimacin democrtica
de la integracin regional.
Qu balance diez aos
despus de la IV Cumbre de
las Amricas y la creacin
del Parlamento del
MERCOSUR?
Propuestas para la
participacin ciudadana en
el MERCOSUR: Revisin
al 2016
Cecilia Alemany
I. Introduccin y anlisis de contexto
En noviembre de 2006 se publicaba, Anlisis y propuestas para la

participacin ciudadana en el MERCOSUR - Serie Anlisis y Pro-
puestas (FESUR) de Alemany y Leandro. Las autoras realizaron un
diagnstico en base a entrevistas en profundidad a actores clave de
la sociedad civil y una serie de propuestas desde su experiencia en la
sociedad civil en el caso de Alemany, habiendo integrado en el pasado
la delegacin nacional del Foro Consultivo Econmico y Social del

MERCOSUR (FCES) Seccin Uruguay por las organizaciones no
gubernamentales (ONGs) entre otras plataformas de participacin,
203
y desde su experiencia convocando a la sociedad civil por parte del

gobierno de Brasil en el caso de Leandro, quien a su vez pas a ser una
de las primeras promotoras, entre otros actores, de la iniciativa Somos
MERCOSUR. Este captulo es una revisin de una de las autoras de
aquel Documento de Trabajo publicado por FESUR, poniendo en
perspectiva aquellas propuestas 10 aos despus, con el fin de revisar
su vigencia o posibles adaptaciones con una mirada prospectiva1.
Como seala Kaldor el contenido sustantivo de la democracia implica

la influencia de la ciudadana en decisiones que afectan a sus vidas
(Kaldor, 2003:146). En el marco de la globalizacin y la regionalizacin
muchas decisiones que histricamente se daban en el seno del Estado-
Nacin pasan a espacios inter-estatales de negociacin y concesiones
permanentes. Las construcciones de visiones colectivas ms all de
los nacionalismos en el siglo XX estaban fuertemente marcadas por la
pertenencia a partidos polticos o la ubicacin en Occidente o el sur
enfrentando la descolonizacin en buena parte del planeta y se cons-
trua en torno a hitos como el holocausto o Hiroshima en lo que Kaldor
retoma como comunidad imaginada y las articulaciones regionales o
internacionales se daban en torno al binomio guerra-paz y la tensin
capitalismo - comunismo y fascismo - democracia o repblica.
En el siglo XXI a nivel global hay serios riesgos de que el binomio

guerra-paz sea el eje de construccin de alianzas, polticas, bloques,
esto tarde o temprano tendr algn nivel de influencia sobre la pol-
tica exterior de los pases del MERCOSUR y la agenda exterior del
propio bloque. A fines de 2015 e inicios de 2016, con una reaccin
digna del siglo pasado, parecera que la comunidad internacional
repite los errores del pasado, ya que nuevamente la seguridad global
se contrapone con el sostenimiento de los derechos humanos y la ley
humanitaria (Kaldor, 2003:205). Cuando la llamada seguridad global
justifica el no cumplimiento de las normas internacionales, el derecho
al intervencionismo y la guerra, y la erosin de los derechos civiles y
polticos nacionales en pases donde las democracias se consideraban
consolidadas, las opiniones pblicas se dividen. En algunos casos jus-
tifican la intervencin, la guerra o la erosin de derechos, mientras que
otros grupos ven con impotencia cmo la construccin de derechos

e instituciones nacionales y multilaterales se perforan rpidamente
luego de aos de construccin institucional.
204
Cecilia Alemany
Construir instituciones democrticas a nivel nacional, regional o mul-

tilateral es un proceso muy lento y lleno de resistencias, porque por
definicin reducen el unilateralismo o la concentracin de poder, au-
mentan la rendicin de cuentas, y la instalacin de reglas del juego que
den garantas a todas las partes. Construir instituciones democrticas
afecta a los grupos de inters o las potencias regionales e internacionales
que suelen hacer uso de su poder o medios de ejercicio del poder sin
restricciones y que por definicin prefieren que las normas acordadas
fuera de sus fronteras sean dbiles o ni siquiera se apliquen o entren en
vigor, dejando muchas veces an ms expuestos a los pases o grupos
de menor peso relativo.
Generar las instituciones o los mecanismos de participacin ciuda-

dana no implica necesariamente que se utilicen, ni que los actores
estatatales o no estatales se apropien de esos espacios y construyan
ciudadana o institucionalidad. En general, los procesos de integra-
cin regional en Amrica Latina, se han caracterizado por construir
la institucionalidad primero, aunque insuficiente o ineficiente en
muchos casos, antes de que surja la demanda ciudadana o de algn
sector en particular de la sociedad o el mercado. Esto implica el
desafo de hacer relevantes procesos intergubernamentales de cara a
sus ciudadanas que en muchos casos perciben ms rapido los riesgos
o impactos negativos de la integracin que los impactos positivos o
alternativas de largo plazo que podran generarse por la integracin y
la coordinacin de polticas.
Es ms, en muchos casos, la construccin de instituciones regionales

as como las internacionales tiende a generar una dinmica auto-
referida, que pocas veces se abre a la mirada ajena o ciudadana que la
desconoce y los recursos humanos y financieros de las instituciones
inter-gubernamentales muchas veces terminan focalizndose en la
justificacin permanente de su existencia y el mantenimiento de sus
propias lgicas, intereses o mecanismos de coordinacin per se, per-
diendo la perspectiva de su contribucin al crecimiento y al comercio
en pos de un desarrollo comn.
Las instituciones inter-gubernamentales de la regin reflejan la cali-

dad institucional y la calidad de gobernanza y visin de los pases que
las componen. Parece difcil pensar que el conjunto, en el que sigue
existiendo una alta tensin entre el nacionalismo y la potencial cons-
205
truccin de supranacionalidad an utpica para unos y resistida por

otros, sea ms evolucionado, transparente y eficiente que las partes
que lo componen. Las instituciones regionales de las que se dotan
los pases reflejan la voluntad poltica de stos y suelen ser el mnimo
comn denominador al que se llega con la menor cantidad de recursos
posibles. Muchas veces no tienen el foco en ser una plataforma de de-
sarrollo o construccin de ciudadana a pesar de sendas declaraciones
presidenciales en ese sentido. En el caso del MERCOSUR, parecera
lo contrario, cuanto ms enrgicas las declaraciones presidenciales
sobre las dems dimensiones de la integracin que necesariamente
deben complementar la agenda comercial, menor el efecto tractor de la
integracin real y la concatenacin de intereses econmicos o avances
hacia la complementariedad productiva a escala regional.
Se podra afirmar que las instituciones regionales formales de participa-

cin de los actores estatales se han diseado anticipando la demanda,
mientras que las instituciones regionales de participacin formal de
actores no estatales se han ido construyendo poco a poco respondiendo
a la demanda de estos actores, como una concesin de los gobiernos
ante esas presiones.
Desde principios de los aos 2000 las autoras llamaban por el recono-
cimiento de la dimensin social, poltica y cultural del MERCOSUR
que desde entonces se han posicionado tanto a travs de nuevas ins-
tituciones (como el Parlamento del MERCOSUR, el Instituto Social
del MERCOSUR o la Unidad de Apoyo a la Participacin Social entre
otras). A mediados de la dcada del 10 si bien se nota un avance en
este sentido en el discurso y la institucionalidad, an no se ha logrado
una legitimizacin del proceso en su conjunto que despierte inters de
la ciudadana en sentido amplio, y los recursos financieros existentes
para la participacin siguen siendo limitados, errticos, y por ende
impredecibles.
La participacin de la sociedad civil y la ciudadana en su conjunto

en los procesos de integracin regional y en las negociaciones inter-
nacionales se ha ampliado y redimensionado en los ltimos 15 aos.
Las formas de participacin de actores no estatales en las decisiones
regionales o internacionales, sin embargo, no han variado demasiado y

son en su mayora variaciones de arreglos institucionales que permiten
la consulta, el encuentro y la articulacin y hasta la formulacin de
206
Cecilia Alemany
propuestas y normativa, pero que tienen an un muy bajo impacto en

la toma de posiciones y decisiones regionales o internacionales.
En los espacios donde se logra mayor participacin de actores no

tradicionales de la negociacin regional o internacional siguen siendo
espacios consultivos, y cuando se trata de espacios donde hay mayores
mrgenes de influencia o co-decisin, son instancias o foros creados
para agendas muy especficas o sectoriales, donde la participacin de
tal o cual sector de la sociedad es prcticamente indispensable para el
logro de objetivos comunes.
En 2016, el MERCOSUR cumple 25 aos, y si bien se han creado nuevos

foros, ampliado funciones en los existentes y han aumentado los foros
de participacin de la sociedad civil tanto en el MERCOSUR como en
otros procesos de integracin de la regin (analizados exhaustivamente
en esta publicacin por otros/as autores/as), su incidencia en la toma
de decisiones y negociaciones ms duras sigue siendo muy limitada. A
inicios de 2016 la construccin de ciudadana con perspectiva regional
sigue siendo compleja y dbil en comparacin con la efervescencia social
que se viva en 2006 en pleno proceso de movilizacin regional y global
ms all de los procesos oficiales, que se retroalimentaba en muchos
casos del empuje que en esa poca marcaba el Foro Social Mundial y los
diferentes movimientos sociales que lo dinamizaron desde sus inicios.
Si bien existieron siempre tensiones entre los grupos consolidados como

insiders del proceso de integracin regional y los outsiders, que desde
afuera cuestionaban la participacin como una forma de legitimiza-
cin de las decisiones en las que no se participaba realmente, en los
hechos la efervescencia de campaas en contra de los tratados de libre
comercio, el ALCA, y a favor de otros procesos polticos regionales como
el ALBA, daban un dinamismo y una visibilidad mucho mayor de la
agenda regional como tractor de construccin de ciudadana regional.
Hoy esas dinmicas se encuentran por diversas razones (nacionales,
regionales y globales) bastante desgastadas y por ende la efervescencia
social dentro y fuera del sistema de integracin regional se ha perdido.
La mstica poltica y de alta movilizacin social que se daba en la

regin a principios de los aos 2000 se desinfl, y por ende la presin
por participar de las decisiones regionales disminuy fuertemente. En
2016, el contexto baj los incentivos para participar a nivel regional, la
207
demanda por participacin se redujo, y el inters de la ciudadana por

los avances y desafos de la agenda regional es limitado.
Parte del desafo a futuro pasa por reposicionar la agenda regional

como una agenda en la que se ponen en juego las estrategias de de-
sarrollo e inclusin de los propios pases, validar sus mecanismos an
opacos de toma de decisiones, y atraer la atencin de la sociedad en
su conjunto y los grupos de sociedad civil, ms all de sus agendas
sectoriales especficas que en los hechos son las que han sobrevivido
al estancamiento generalizado del MERCOSUR en los tlimos aos.
De alguna manera, la existencia de cada vez ms foros regionales

cuyas complementariedades an no son claras para todas las partes,
y el hecho de que las negociaciones clave en inversiones, comercio y
financiamiento del desarrollo con terceros como el caso de China, se
han dado a nivel bilateral y sin ninguna participacin ciudadana, han
reducido las presiones para modernizar los mecanismos de transparen-
cia, rendicin de cuentas, y participacin ciudadana del MERCOSUR.
Paradjicamente, esa parece ser la situacin y quizs se debe a la falta
de acceso a la informacin, pero en abstracto se podra pensar que
esta situacin podra haber generado ms presin a nivel nacional por
transparencia y participacin, pero no fue as.
Las dinmicas internas de polarizacin socio-poltica en algunos pa-

ses del bloque (Argentina y Venezuela), la crisis del gobierno Dilma
en Brasil y casos de corrupcin en pleno debate, y la necesidad de los
pases de menor tamao relativo (Paraguay y Uruguay) de mantener
sus niveles de desarrollo o crecimiento econmico y las mejoras en
sus indicadores sociales a pesar de su percepcin de que los socios
mayores les dieron la espalda, han tenido a cada pas, sus burocracias
y sus sociedades civiles enfocados fronteras adentro en gran medida.
II. Revisin de los conceptos y los escenarios

II.1. Revisin de los conceptos de base
Al revisar las definiciones de base de Alemany y Leandro (2006) en

torno a la sociedad civil y la participacin en el MERCOSUR, se man-
208
Cecilia Alemany
tienen los siguientes conceptos propuestos por las autoras:
- una definicin amplia de la sociedad civil es una opcin que se

reafirma ya que permite concebir la incidencia y la participacin
ciudadana de la forma lo ms diversa e incluyente posible.
La definicin que plantean Alemany y Leandro comprende a: or-

ganizaciones comunitarias y de base; ONG en el rea de desarrollo,
ambientalistas, de mujeres, etc.; fundaciones privadas (relacionadas
con sociedades comerciales y filantrpicas); asociaciones empre-
sariales; sindicatos y organizaciones de trabajadores; asociaciones
profesionales y estudiantiles; asociaciones culturales y deportivas;
cooperativas; instituciones educativas, colegios y universidades
sin fines de lucro; y organizaciones religiosas (Alemany y Leandro,
2006:7).
- la legitimidad de la participacin de la sociedad civil no pasa por

representar a la sociedad en su conjunto, ya que a pesar de las limi-
taciones existentes y de la crisis del sistema partidario, los rganos
legislativos son los espacios de representacin de la ciudadana en
general. La legitimidad de las organizaciones sociales pasa por su
especificidad y el posicionamiento o conocimiento sobre ciertos temas
o especialidades, y pasa por particularidades de las constituencies
(grupos de referencia o de base de los movimientos sociales y redes,
o beneficiarios para el caso de las ONG por ejemplo) que justifican
su existencia (Alemany y Leandro, 2006:8).
- no se debe confundir acceso a la informacin, transparencia,

dilogo, consulta, con participacin. Sino que se conciben como
condiciones necesarias cada una de la que le sigue, donde la parti-
cipacin contiene a las dems, y representan un ciclo de menos a
ms por el que han transitado diversas experiencias de participacin.
Por lo que, se reafirma que una visin integral de la participacin,
es una visin operativa, donde los actores de la sociedad civil no son
consultados puntualmente sino que forma parte de un sistema de mo-
nitoreo, de toma de decisiones es decir de influencia en las definiciones
de polticas regionales (Alemany y Leandro, 2003:10).
- a nivel regional la transparencia en la toma de decisiones sigue

siendo muy dbil. Los informes de la Secretaria del MERCOSUR
209
siguen siendo secretos 10 aos despus, as como la mayor parte

de los anexos de toda negociacin clave tanto de la agenda interna
como de la agenda externa del MERCOSUR y de las negociaciones
bilaterales de los Estados miembro con terceros (ej. negociaciones
y acuerdos vigentes con China).
- la institucionalizacin de la participacin ciudadana es clave, re-

conociendo que se deben de abrir diferentes canales y alternativas
para la participacin desde la lgica en torno a las Cumbres (hoy
consolidadas como Cumbres Sociales que se empezaron a discutir
de cara a Brasilia ese ao y como corolario ampliado de las Cum-
bres Sindicales que se venan celebrando desde haca varios aos)
hasta los foros especficos como las Reuniones Especializadas del
MERCOSUR.
- 10 aos despus se mantiene y quizs agrava la afirmacin de que

no se puede separar la reflexin de la legitimidad y efectividad de
la participacin de la sociedad civil y su institucionalizacin de los
dems dilemas del MERCOSUR relacionados con su fragilidad
institucional y con las prcticas discrecionales de los pases socios.
De cara a desafos de gobernabilidad que ha enfrentado la regin
en este periodo, como plantea Kaldor, y aunque parezca obvio es
importante resaltar que todos los conceptos modernos de sociedad
civil comparten el presupuesto de que la base de la sociedad civil es
el estado de derecho que incumbe tanto a los gobernantes como a
los gobernados (Kaldor, 2003:50).
- Se reafirma que no sera viable proponer homogeneizar meca-

nismos nacionales de consulta a la sociedad civil, aunque podra ser
interesante que aquellos pases del MERCOSUR que no cuentan
con estos espacios aprendan de la experiencia de los vecinos y
consideren el potencial de estas iniciativas (Alemany y Leandro,
2003:22). En este sentido, una de las cancilleras que al momento
de elaboracin del Documento apareca como una de las ms re-
zagadas en la materia, la de Uruguay, ha tenido un avance aunque
menor, convocando a un espacio de dilogo con algunos actores de
la sociedad civil local, aunque an no se ha institucionalizado y
funciona de alguna forma fuera de la estructura de la Cancillera ya

que se cita desde el Programa Somos MERCOSUR, y no es claro el
criterio para la participacin ni los mecanismos de incorporacin de
210
Cecilia Alemany
los aportes de la sociedad civil al posicionamiento del gobierno en el

seno del MERCOSUR, no es clara su forma de funcionamiento, ni
se ha dado publicacin previa ni posterior de sus debates o avances.
- El tema de la accountability o rendicin de cuentas de los repre-

sentantes de los gobiernos por un lado, y de los representantes
de la sociedad civil por otro, sigue siendo un tema clave que deber
abordarse en algn momento si se pretende dar mayor legitimidad
al MERCOSUR, y a los rganos de la sociedad civil. Sin embargo,
pasaron 10 aos y nadie ha sensibilizado a la opinin pblica sobre
esta dimensin ni parece ser de inters de los actores clave hacerlo
en el corto o mediano plazo.
Por todo lo sealado anteriormente, las debilidades del esquema de

participacin en el MERCOSUR (de los rganos y espacios de par-
ticipacin existentes), que se sealaron en 2006, se mantienen en las
dimensiones de:
representacin y membresa;
funcionamiento;
articulacin;
visibilidad/transparencia/legitimidad; y
sostenibilidad.
Sin embargo, en esta revisin se podra relativizar:
a) el efecto tractor que tiene la consolidacin de espacios formales

de participacin ms amplios como se propona en 2006, ya que en
este contexto de baja demanda de participacin, la constitucin
de la sociedad civil no puede derivar de un proyecto formal. Es el
resultado de un proceso ms que de un contrato: un proceso que, al
menos en parte, proviene de presiones pblicas (Kaldor, 2003:43).
b) el enfoque demasiado optimista en torno a escenarios posibles

de participacin ciudadana, siendo 10 aos despus claramente

utpico el escenario de MERCOSUR ciudadano que se analiza
a continuacin.
211
c) la importancia que los gobiernos le daran, o podran dar a la

participacin ciudadana en los procesos de integracin regional o
negociacin internacional. A principios de los 2000 pareca que la
efervescencia social era ineludible, pero 10 aos despus la agenda
regional y la participacin ciudadana no se han priorizado como
se esperaba en el Documento de Alemany y Leandro. El enfoque
evolutivo que caracteriz el anlisis de las autoras, no se dio en
trminos absolutos, sino que hubo retrocesos en varios frentes y
algunos avances en otros. Los avances que han significado las Cum-
bres Sociales, la maduracin y consolidacin de algunas Reuniones
Especializadas como la de Agricultura Familiar, la evolucin del
Programa MERCOSUR liderado por las 4 cancilleras en un inicio
y su enlentecimiento en los ltimos aos, y por ltimo la creacin
de la Unidad de Apoyo a la Participacin Social son avances impor-
tantes. Esta ltima no se analiza en profundidad en este artculo
pero seguramente podra arrojar otras reflexiones en la materia si
se analizara en profundidad ya que se enfoc ms en la formacin,
sensibilizacin y movilizacin de actores sociales que en la participa-
cin efectiva de los mismos en la toma de resoluciones o decisiones
de los rganos regionales.
II.2. Revisin de los escenarios propuestos
En 2006 las autoras plantearon 3 escenarios simplificados del MER-

COSUR a futuro como condicionantes de cmo podra evolucionar la
participacin ciudadana en el bloque, entendiendo que no se puede
concibir la maduracin de los mecanismos de participacin aislada-
mente de la maduracin o evolucin del bloque en s mismo, y que
hay en general una linealidad entre mayor centralidad y dinamismo del
bloque y la agenda oficial y mayor movilizacin social o presin por la
participacin. Los 3 escenarios planteados eran de un MERCOSUR
estancado, un MERCOSUR fortalecido y un MERCOSUR debilitado
y se delinearon esquemticamente las caractersticas de cada uno que
se retoman en la tabla N 1.
212
Cecilia Alemany
Tabla N 1:
Escenarios simplificados para el MERCOSUR
propuestos en 2006 por Alemany Leandro
Escenarios sim- Breve descripcin

plificados para
el MERCOSUR
propuestos en
2006 por Alemany
Leandro:
MERCOSUR El MERCOSUR sigue siendo una alternativa de desar-
estancado rollo de los pases de la regin pero en los hechos pre-
dominan los conflictos, y cada pas persigue su propia
estrategia de desarrollo y de insercin internacional.
MERCOSUR Este es el escenario de un MERCOSUR Social y Pro-

fortalecido ductivo, con mayor complementariedad, aumento del
comercio intra-regional, polticas energticas comunes
y proyectos de infraestructura, con polticas redistribu-
tivas y mayor integracin social y cultural entre los
pases miembros y dentro de los pases.
Este escenario tiene bsicamente dos variaciones:
b1. el MERCOSUR se fortalece en el proceso de

construccin de la UNASUR como procesos comple-
mentarios, y colabora fuertemente con los pases de la
CAN (hacia una posible fusin bajo UNASUR o MER-
COSUR) y los miembros asociados participan cada vez
ms activamente en las decisiones del MERCOSUR.
b2. el MERCOSUR se fortalece como principal espacio

de integracin econmica, comercial y poltica de sus
miembros plenos, independientemente de los dems
procesos regionales.
MERCOSUR En este escenario la inoperancia del MERCOSUR lo ha

debilitado hecho caer por su propio peso, las normas aprobadas a
nivel regional no se integran por los pases miembros, la
ciudadana no puede circular libremente en
la regin ni ve los supuestos beneficios de la inte-
gracin regional.
Se fortalecen las visiones de autonoma y el camino
propio, los socios pequeos firman Tratados de promo-

cin de inversiones o Libre Comercio con los Estados
Unidos, y las negociaciones con la UE se estancan.
213
En retrospectiva en el periodo 2006-2016 se puede afirmar que el

escenario que tuvo lugar en los hechos fue una combinacin del
MERCOSUR estancado con el debilitado, donde aparecen algunos
tmidos elementos del fortalecido en cuanto a rol de la UNASUR
como plataforma poltica pero que no redundan en fortalecimiento
del MERCOSUR al menos no al 2016.
Si se toman los elementos que describen aquellos escenarios, y se revisa

qu pas en estos 10 aos y las percepciones existentes a la fecha, se
puede afirmar que en este periodo:
- El MERCOSUR no se fortalece en este perodo pero se afirma

como alternativa de integracin econmica, aunque debilitada en
relacin a su fase de impulso econmico-comercial del periodo 1991
- 1999, vis--vis de la Unin de Naciones Suramericanas (UNASUR)
que se posiciona como una plataforma de concertacin poltica ms
amplia que el primero;
- las normas aprobadas a nivel regional no siempre se internalizan

en los pases miembros, aunque la ciudadana puede circular cada
vez ms libremente en la regin, esta afirmacin no es cierta para
bienes y servicios;
- en cuanto a la agenda externa, las negociaciones birregionales con

la Unin Europea (UE) han estado estancadas en estos diez aos,
aunque empiezan a retomarse en 2015;
- se puede hasta afirmar que en gran medida cada pas persigue

su propia estrategia de desarrollo y de insercin internacional, los
acuerdos bilaterales con China y negociaciones bilaterales con
EE.UU son una prueba de ello;
- la agenda de complementariedad productiva que fue fuerte en el

perodo 2003-2006 se diluy y sigue siendo una agenda pendiente,
que hoy podra retomarse en torno a la articulacin de cadenas
regionales o globales de valor regionales inclusivas. Sin embargo, el
anlisis de polticas de fomento de la competitividad, productividad
e innovacin sigue siendo muy nacionalista y restrictivo en este
sentido. Se est lejos de lograr enfoques regionales de construccin

de valor, innovacin y competitividad y las polticas nacionales en
estos frentes an no integran enfoques colaborativos con los vecinos.
214
Cecilia Alemany
El ejercicio de escenarios de Alemany y Leandro integraba 5 escenarios

posibles para la participacin ciudadana que a su vez estaban atados
a los 3 escenarios esquemticos sealados para el MERCOSUR, que
se resumen en la Tabla N 2.
Tabla N 2:
Escenarios de participacin ciudadana en el MERCOSUR
propuestos en 2006 por Alemany Leandro
Escenarios de Supone un MERCOSUR

participacin ciu-
dadana
Este escenario es el ms reduccionista y parte de la
1. Escenario re- premisa de optar por un espacio nico de partici-
duccionista: pacin de la sociedad civil a nivel regional o un espa-
el arca de No cio donde se concentrara todo lo social. Aunque
esta solucin homognea puede ser tentadora no
parecera que por esta va se pueda reflejar la comple-
jidad de actores y espacios existentes. Por otro lado la
dimensin de lo social puede identificarse en todos
los temas de la agenda regional por lo que la alterna-
tiva de un solo espacio para lo social no se corre-
spondera con una visin integral de la integracin.
Este escenario puede darse en las dinmicas de MER-
2. Escenario de COSUR estancado y MERCOSUR debilitado, pero no
statu quo: la Torre es viable en un MERCOSUR fortalecido ya que au-
de Babel mentara las deficiencias del esquema de participacin
actual, y no sera viable acordar estrategias de desar-
rollo regional y subregional sin una participacin ms
amplia de todos los sectores afectados.
215
Este escenario puede darse bajo las configuraciones de

3. Escenario de un MERCOSUR estancado o un MERCOSUR forta-
statu quo plus lecido, pero no parece viable en el marco de un MER-
COSUR debilitado, salvo que fuera una estrategia ex-
plcita de acercar a la gente un proceso en decadencia.
Este escenario es una variacin del anterior, ya que
se mantienen los espacios existentes, pero en vez de
seguir fomentando la Torre de Babel institucional se
promueven algunas de las siguientes lneas de accin
para la reingeniera:
a. regular aquellos espacios en los que no hay regla-
mentos y actualizarlos cuando existen;
b. redefinir los criterios de representacin ya asumi-
dos;
c. acordar mecanismos de accountability y transparen-
cia;
d. ampliar la membresa de los espacios existentes;
e. desarrollar mecanismos de coordinacin de los espa-
cios existentes;
f. fortalecer el rol de los espacios existentes en el seno
del MERCOSUR y su articulacin con los espacios de
toma de decisiones a nivel regional.
Este escenario puede darse bajo las configuraciones de
4. Escenario asam- un MERCOSUR estancado o un MERCOSUR forta-
blesta: lecido, pero no parece viable en el marco de un MER-
plenario/cumbre COSUR debilitado, salvo que fuera una estrategia ex-
social plcita de acercar a la gente un proceso en decadencia.
El MERCOSUR Ciudadano solo parece viable al

5. Escenario de mediano o largo plazo, y solo es posible en un marco
nueva ingeniera: de MERCOSUR fortalecido.
MERCOSUR ciu-
dadano
En retrospectiva analizando el periodo 2006-2016 se puede afirmar

que se cumpli el escenario 4 de Cumbre Social, y se mantuvieron
elementos del escenario 2 de statu quo Torre de Babel junto a algunas
innovaciones que se pueden asociar al escenario 3 de statu quo plus.
El escenario 4 asamblesta de plenario o cumbre social, se dio con la
consolidacin y mantenimiento de las Cumbres Sociales, y en esa me-
dida es un avance importante en la medida que fortalece el espacio de
encuentro y debate pblico, ampla la participacin y genera instancias

de concertacin entre actores sociales de cara a las Cumbres. Queda
pendiente un anlisis en perspectiva aqu de su nivel de influencia,
216
Cecilia Alemany
formal en relacin a los contenidos de las declaraciones presidenciales, e

informal en relacin a una incidencia real ms all de las declaraciones
en trminos de integracin en la normativa regional y nacional en los
casos en los que no se incorpora automticamente, y luego de impacto
real en las polticas nacionales.
En cuanto a las medidas que se proponan como parte del escenario 3 de

statu quo plus como son pocos los avances en relacin a la lista de pro-
puestas, se puede decir que se acerca mucho al escenario 2 de statu quo:
Torre de Babel, se destaca la creacin de algunas instituciones como la
Unidad de Apoyo a la Participacin Social aunque sera fundamental
profundizar el anlisis de su impacto, as como su limitada capacidad
de operar en un MERCOSUR debilitado o estancado. Como se seala
anteriormente, esta Unidad se enfoc en el apoyo para la formacin
de capacidades y movilizacin de actores sociales, en su mayora de
trayectoria local, que se fueron sensibilizando y movilizando en torno
a los temas de agenda regional comn. Sin embargo, de forma muy
simplificadora se puede afirmar, si bien estos esfuerzos tienen un valor
en s mismos en trminos de construccin de ciudadana y sensibilidad
social regional, no se tradujeron en mecanismos efectivos de incidencia
en los rganos regionales, sus resoluciones y decisiones.
Posiblemente de haber un relanzamiento de la agenda regional en

2017 si fuera el caso, las instituciones creadas en este perodo (incluido
el Parlamento del MERCOSUR) podran encontrar eco ciudadano y
ampliar su impacto y legitimidad, as como su incidencia en la toma
de decisiones de los rganos decisorios del bloque.
Finalmente, el escenario 5 de una nueva ingeniera y un MERCOSUR

ciudadano sigue siendo un escenario de largo plazo ya que no se dio en
estos 10 aos y parecera que an falta un impulso fuerte que renueve
compromisos de los Estados miembro por la integracin regional pro-
funda por un lado, y por la transparencia, la rendicin de cuentas y la
participacin ciudadana por otro lado. La agenda de transparencia y
rendicin de cuentas no se ha posicionado como una agenda de cons-
truccin de bienes pblicos regionales en el MERCOSUR, pero est en
la palestra pblica en 2016 a nivel nacional en muchos de los pases de

la regin. Ya sea por los casos de corrupcin que muestran problemas
estructurales del financiamiento de la poltica, los partidos polticos y
sus campaas, o por el uso de los recursos pblicos o cargos de poder
217
para el trficos de influencias o el lavado de dinero. El descontento

ciudadano generalizado ante constataciones de estas prcticas de forma
estructural en varios pases del bloque ha implicado movilizaciones
y en algunos pases se estn dando juicios varios en pleno proceso. A
esto se suma que la situacin institucional en Venezuela se deteriora
an ms en 2016 y su tratamiento regional e internacional, no pasa por
los canales tradicionales del MERCOSUR sino que se est provocando
un posicionamiento regional desde la OEA, lo que de alguna manera
fragiliza la institucionalidad del MERCOSUR indirectamente.
III. Revisin de las propuestas de participacin

ciudadana regional con un enfoque prospectivo
En cuanto a las propuestas realizadas en 2006, se mantiene la visin

aunque no materializada por la falta de avances o dinamismo del propio
bloque, de que el escenario deseable de largo plazo debera de ser el
de la construccin de una nueva ingeniera que refleje la diversidad
social de la regin y que permita el uso de las nuevas tecnologas y
desarrollos de participacin social ya ampliamente difundidos a nivel
global. El MERCOSUR ciudadano sigue siendo la utopa a construir,
no solamente con el foco en el contrato o las instituciones que im-
portan, sino con el claro objetivo de retomar el proceso de integracin
y movilizacin social como una dimensin del fortalecimiento de las
democracias, y vice-versa.
El Mercosur ciudadano o nueva ingeniera: revisitado (aunque casi

intacto):
El escenario MERCOSUR Ciudadano no se puede disear desde un

estudio o un documento, pero se pueden dar pistas sobre desafos claves
y posibles propuestas concretas. Este escenario coherentemente con su
formulacin adoptara un formato acordado en base a una amplia con-
sulta ciudadana a nivel regional y no sera diseado en una Cumbre. Se
aprobara a nivel Presidencial pero no sera construido de arriba hacia
abajo sino de abajo hacia arriba.
Esta nueva ingeniera supone un cambio de lgica en la forma de

construir la participacin ciudadana, donde en vez de conformar las
218
Cecilia Alemany
representaciones por Secciones Nacionales se conformara por Sectores.

De hecho en la lgica de Seccin Nacional no hay espacio para aquellas
organizaciones que tienen naturaleza regional o subregional, que si llegan
a participar hacen un paso atrs al desmembrarse en sus composiciones
o Secciones Nacionales.
Por ejemplo podra pensarse en los siguientes sectores:
- Sector de la Economa Social y Solidaria (cooperativas, agricultura

familiar, organizaciones campesinas, consumidores, fundaciones,
organizaciones de poblaciones originarias/ indgenas orientadas a la
produccin, etc.).
- Sector Sindical.
- Sector Empresarial.
- Sector de ONGs, redes y acadmicos (organizaciones de desarrollo,
organizaciones de mujeres, medioambientales, organizaciones de
defensa de derechos, organizaciones de afrodescendientes, indgenas,
acadmicos, redes de universidades, asociaciones, etc.).
Tambin puede considerarse la posibilidad de subdividir este sector en

cuatro sectores diferentes:
- organizaciones de derechos de las mujeres, igualdad de gnero,

movimiento LGBTI.
- organizaciones de comunidades indgenas o pueblos originarios;
- organizaciones afrodescendientes;
- ONGs, centros, redes, academia.
En este esquema habra que cuidar la forma de ponderar a otros actores

que no se identifiquen con ninguno de estos sectores, y de cuidar que
todas las especificidades de los actores sociales se vean representadas.
Tambin habra que cuidar los equilibrios regionales, es decir que
haya varias organizaciones/redes de cada pas o que tienen presencia
en cada pas en cada sector.
No se podra aceptar que formalmente uno u otro sector tenga ms

peso en la toma de decisiones tal como sucede en la actualidad, ya que
219
de hecho los actores tienen pesos diferenciados pero la instituciona-

lidad no puede promover esa diferenciacin sino al contrario debera
promover la igualdad de oportunidad de acceso a la participacin.
Este escenario supone esfuerzos serios tanto a nivel nacional como

regional para:
- lograr una mayor transparencia sobre las decisiones que se toman a

nivel regional y la incorporacin de las mismas en los sistemas na-
cionales. De hecho este escenario supone que los pases miembros
hayan optado por que los acuerdos regionales se adopten automti-
camente a la legislacin nacional. De no ser as no hay un escenario
del MERCOSUR fortalecido posible.
- Implementar mecanismos de informacin y consulta a la ciudada-
na y que formen parte de un proceso y no sean esfuerzos aislados.
- Asumir a nivel Presidencial un compromiso sobre la transparencia
y la participacin de los actores no estatales a nivel regional.
- Promover modernizacin de aquellas Cancilleras que an no tienen
espacios formales de participacin de la sociedad civil.
En perspectiva, y de forma muy esquemtica y por lo tanto incomple-

ta o simplista, hoy los modos de participacin en el MERCOSUR se
pueden ordenar en torno a los siguientes formatos que parece que an
reflejan una lgica del siglo XX y no llegan a dar el salto al siglo XXI:
Movilizacin, formacin y popularizacin: se puede afirmar que

en la combinacin de las Cumbres Sociales y la Unidad de Apoyo a
la Participacin Social se dan dos espacios importantes y novedosos
de este periodo para la movilizacin, la formacin y popularizacin
de la agenda tcnica poltica del MERCOSUR. Otros programas o
proyectos en el pasado contribuyeron en ese sentido pero fuera de la
estructura formal del MERCOSUR.
Asamblesmo: consolidado desde la segunda mitad de los aos 2000

a travs de las Cumbres Sociales del MERCOSUR, con posibles reas
de mejora como en todos los casos. Sin embargo, se mantiene una
importante fragilidad de base que implica la falta de acceso a infor-

macin estratgica que se mantiene a pesar del paso de los aos, y que
no ha evolucionado hacia un mecanismo ni de informacin abierta
220
Cecilia Alemany
ni a mecanismos parciales de debriefing a sociedad civil por parte de

autoridades regionales o responsables nacionales ante el MERCOSUR.
Corporativismo: principal foro de representacin y participacin, el

Foro Consultivo Econmico y Social (FCES), ha evolucionado muy
lentamente en los ltimos 15 aos. Muchos de sus representantes
pasaron largos perodos representando a sus sectores por lo que desarro-
llaron altas capacidades de lobby en este mbito, cada Seccin Nacional
evolucion segn la madurez y apertura de sus miembros iniciales, y
la dinmica poco alentadora del MERCOSUR que no aprovech a ese
Foro como un espacio de legitimacin y consulta, fue desdibujando el
rol que el Foro haba jugado en su primera poca y que podra jugar
como espacio de representacin de sectores de la sociedad. Sigue siendo
un espacio que puede ser el germen de una ingeniera ms sofisticada
y abierta en trminos del MERCOSURciudadano de largo plazo.
Promocin de agendas focalizadas o sectoriales no corporativas: en

el seno de las Reuniones Especializadas, por naturaleza para-estatales
donde los actores de la sociedad civil participan en pie de igualdad
con los actores pblicos involucrados. Comparten agenda e intereses
sectoriales (cooperativas, agricultura familiar que de alguna manera
se podran catalogar dentro de la categora corporativa tambin) o
focalizados en torno a una agenda. La dinmica de estas reuniones
especializadas ha estado muy marcada por los liderazgos de actores
pblicos de referencia y la disponibilidad de recursos para la moviliza-
cin de sus miembros y otros actores clave de estos sectores en torno a
sus agendas, la realizacin de estudios o propuestas de polticas a nivel
nacional en coordinacin regional, y la realizacin de foros regionales
y participacin en las Cumbres del MERCOSUR.
Propuestas para un anlisis ms profundo: Para un anlisis ms profun-

do sobre el estado de avance o debilidad de los foros de participacin
existentes y aquellos actores que mantienen una agenda de accin y/o
in incidencia a nivel regional, e identificar posibles hojas de ruta para
el fortalecimiento del escenario deseable del MERCOSUR Ciudada-
no, asumiendo que estamos entre el escenario 2 de statu quo: Torre
de Babel y el escenario 3 de statu quo plus muy incompleto, se podra

trabajar en torno a la tipologa de los actores de la sociedad civil global
que plantea Kaldor y que se puede aplicar para una matriz de actores
a nivel regional tambin integrando las siguientes dimensiones:
221
1. Temas de movilizacin e incidencia

2. Composicin
3. Formas de organizacin
4. Formas de accin
5. Financiacin
6. Relacin con el poder (econmico y poltico, nacional y espacios
regionales o globales).
Estas dimensiones permitiran identificar quienes tienen mas peso

relativo, qu actores usan canales nacionales o regionales para incidir,
as como aquellos actores que siguen sin tener voz en el proceso regional
a pesar de la retrica inclusiva que se ha mantenido en estos aos, y
a pesar de que se han creado algunos espacios abiertos para el debate
y la articulacin que se destacan como lo es la Unidad de Apoyo a la
Participacin Social, dado que no significan espacios reales (al menos
no an) de participacin en la toma de decisiones regionales, y sigue
pendiente el acercamiento del proceso de integracin a la ciudadana
en su conjunto.
A modo de conclusin: La gobernanza regional depende

de la calidad de la democracia de los pases miembros
La rendicin de cuentas y la comunicacin social como estrategia de

construccin de una identidad comn regional es an una utopa y
no encuentra ni actores que la lideren, ni ciudadana que se movilice
o la demande de forma contundente y visible. La ciudadana se ha
movilizado en estos ltimos aos pero en torno a agendas pendientes
o problemas de carcter nacional. Sin embargo, los problemas a los
que apuntan no son nicos de cada pas, sino que con modalidades
diferentes se dan en muchos pases de la regin y el resto del mundo.
La falta de maduracin de mecanismos de transparencia y rendicin

de cuentas a nivel nacional, la falta de control y gestin en el estado
y los casos generalizados de corrupcin o mal uso de los recursos y
contrataciones pblicas en la mayora de los pases del bloque coloca

como prioridad sine qua non la profundizacin de la democracia a
nivel nacional. En la medida que muchas de estas prcticas son es-
222
Cecilia Alemany
tructurales del sistema de financiamiento de las campaas electorales

y afectan a la gran mayora de los partidos polticos de la regin ms
all de que existan procesos en curso particularmente agudos por los
casos que implican a los gobiernos recientes de Argentina, Brasil y al
sistema poltico chileno. A esto se suma que la informacin derivada
de los llamados Panama Papers que no ha tenido demasiado peso en
la opinin pblica de la mayora de los pases del bloque, y que como
mnimo pone de manifiesto la necesidad de mejores regulaciones
para intensificar la obligatoriedad de declaraciones patrimoniales de
funcionarios pblicos y su rendicin de cuentas peridica.
La sociedad civil regional se encuentra poco visibile para el resto de la

ciudadana en este contexto de gobernanza fragilizada en muchos de los
pases de la regin, en la medida que las agendas nacionales predomi-
nan. No son idnticas, pero se parecen. Esto podra ser una oportunidad
para campaas y movilizaciones regionales por el gobierno abierto, la
transparencia, la rendicin de cuentas y la participacin social.
Cualquier movimiento anti-corrupcin es bienvenido en este contexto,

sin embargo es fundamental que en la bsqueda de soluciones, la priori-
dad ser mejorar la calidad de la democracia y no llevarse por delante las
instituciones. Es decir, movimientos anti-corrupcin no democrticos
como se pueden vislumbrar en algunas de las manifestaciones de Brasil
debern ser tratados con la misma seriedad que se juzga la corrupcin
ya que son inaceptables en una regin que cumple ya ms de 40 aos
de construccin democrtica. En este frente la solidaridad de los mo-
vimientos sociales de la regin frente al respeto y mantenimiento de
las instituciones democrtica ante la crisis del gobierno de Brasil de
2016 fue una seal de que hay una agenda clara que s conforma una
identidad regional: la defensa de la paz y la democracia.
La gobernanza regional difcilmente podra ser de mejor calidad que

la gobernanza de los pases que la componen, aunque posiblemente
est menos contaminada de prcticas clientelistas o corruptas en la
medida que los bienes y recursos pblicos regionales son menores que
los movilizados a nivel nacional.
La mayor parte de los bienes y recursos regionales se movilizan a travs

de organismos regionales o bancos regionales que los blindan o buscan
blindarlos de las debilidades institucionales que se manifiestan a nivel
223
nacional. Estos, los bancos y organismos regionales, deberan entonces

facilitar de forma an ms estructurada la participacin de la sociedad
civil regional en la toma de decisines, implementacin, monitoreo y
evaluacin de sus programas, proyectos e iniciativas en la medida que
son las principales plataformas de movilizacin de recursos pblicos
y muchas veces se orientan a temas sensibles para las sociedades civi-
les o megaproyectos o inversiones cuyo impacto econmico, social, y
ambiental forma parte de muchas de las agendas de movilizacin de
actores sociales locales, nacionales y regionales.
Por ltimo, la agenda de Gobierno Abierto, que se viene impulsando

en varios pases de la regin, y de la que los organismos internacionales
y bancos regionales vienen siendo promotores, debera de aplicarse
seriamente a nivel regional, y que las instituciones y rganos del bloque
que tradicionalmente se han desarrollado en negociaciones a puerta
cerrada sean coherentes con los ms altos estndares de transparencia,
de rendicin de cuentas y participacin ciudadana. Esto implicara
un cambio cultural de las entidades del bloque, pero podra ser una
oportunidad para su legitimacin social, modernizacin y apertura a
prcticas de gobierno y gestin del s.XXI.
Lamentablemente es posible que los aos que quedan de la segunda

mitad de la dcada del 10 al 2020 estn fuertementemente empaados
por las transiciones nacionales que se sealaron anteriormente, acom-
paados de una restriccin econmica dada por el sesgo recesivo de
la economa mundial, y que los liderazgos nacionales tanto a nivel de
tomadores de decisin como de la sociedad civil, se vean demasiado
enfocados en su lgica nacional, y se pierdan la oportunidad de llevar
este debate de la calidad de la democracia hacia una democracia sus-
tantiva regional de mejor calidad.
De todas formas, la calidad de las instituciones se construye paso a paso,

el siglo XXI lleg para quedarse, y a ms tardar en 2020 la regin, en un
nuevo esquema de bloques mundial donde el Atlntico ha quedado en
segundo plano, deber de repensarse estratgicamente y seguramente
no tendr alternativa que dar el salto a modernizar sus instituciones y

la participacin ciudadana como parte de su bsqueda de mecanismos
ms eficientes y democrticos.
224
Cecilia Alemany
Los organismos internacionales, las insituciones financieras regionales

e internacionales, los grupos - redes de sociedad civil global y regional,
las instituciones de transparencia o gobierno abierto, y otros entes
pblicos comprometidos con la participacin ciudadana, podrn con-
tribuir a que regionalice la agenda global de los Objetivos de Desarrollo
Sostenible (ODS) y Gobierno Abierto, y que sus principios y metas se
vayan incoporando en los mecanismos y organismos regionales.
NOTAS
1. Las opiniones de este artculo son de exclusiva responsabilidad de la

autora y no reflejan la posicin de la Red Sur. Este artculo se publicar
en 2016 como una de las contribuciones de La participacin social
en el MERCOSUR del siglo XXI el marco de la iniciativa conjunta
de la Universidad Nacional de Lomas de Zamora y la asociacin civil
INCIDIR.
Alemany, C. y Leandro, Beatriz (2006). Anlisis y propuestas para la par-

ticipacin ciudadana en el MERCOSUR, Serie Anlisis y Propuestas
FESUR, Montevideo. La biblografa de esa publicacin, es por defini-
cin una referencia aunque aqu no se detalla.
Kaldor, Mary (2003). La sociedad civil global. Una respuesta a la guerra,

Kriterios N18. Barcelona: TusQuets Editores.
Resumen
Propuestas para la participacin ciudadana
en el MERCOSUR: Revisin al 2016
En noviembre de 2006 se publicaba, Anlisis y propuestas para

la participacin ciudadana en el MERCOSUR - Serie Anlisis y
Propuestas (FESUR) de Alemany y Leandro. Este captulo es una
225
revisin de una de las autoras de aquel Documento de Trabajo

publicado por FESUR, poniendo en perspectiva aquellas propuestas 10
aos despus, con el fin de revisar su vigencia o posibles adaptaciones
con una mirada prospectiva.
En una primera parte, se revisa los 3 escenarios simplificados del

MERCOSUR a futuro propuestos en 2006 como condicionantes de
cmo podra evolucionar la participacin ciudadana en el bloque,
entendiendo que no se puede concibir la maduracin de los mecanismos
de participacin aisladamente de la maduracin o evolucin del bloque
en s mismo. En una seguna parte, se revisa las configuraciones parciales
de estos escenarios en los ltimos 10 aos, y se reconoce que el enfoque
demasiado optimista en torno a escenarios posibles de participacin
ciudadana, siendo 10 aos despus claramente utpico el escenario de
MERCOSUR ciudadano, y se revisa las propuestas concretas para
su impulso a mediano o largo plazo.
Abstract
Proposed citizen participation within MERCOSUR: 2016 Review
In November 2006 Analysis and proposals for citizen participation

in MERCOSUR - Analysis and Proposals (FESUR) by Alemany and
Leandro, was published. This article is a review of one of the authors
of the aforementioned paper published by FESUR, putting in pers-
pective those proposals 10 years later, in order to check its validity or
any adjustment with a prospective look.
The first part is a review of the 3 simplified scenarios of MERCOSUR

proposed in 2006 as determinants of how citizen participation in the
regional block could evolve, taking into account that the maturation
of participation mechanisms cannot be conceived apart from the
evolution of the regional block itself. In a second part, partial confi-
gurations of these scenarios in the last 10 years are reviewed, and it
is recognized that the optimistic approach about possible scenarios
for citizen participation, is clearly ten years later an utopian scenario

of MERCOSUR ciudadano. Moreover, this article reviews concrete
proposals to boost citizen participation on the medium and long term.
226
Cecilia Alemany
Summario
Propostas para a participao cidad no Mercosul: Reviso em 2016
Em novembro de 2006, Cecilia Alemany e Beatriz Leandro publicavam

Anlisis y propuestas para la participacin ciudadana en el MERCO-
SUR (Serie Anlisis y Propuestas, FESUR Fundacin Friedrich
Ebert, Uruguai). No presente artigo, uma de suas autoras faz uma
reviso desse Documento de Trabalho dez anos depois, pondo em
perspectiva as propostas de ento com o fim de analisar sua vigncia
ou possveis adaptaes com um enfoque prospectivo.
Em uma primeira parte, revisa os trs futuros cenrios simplificados do

Mercosul propostos em 2006 como condicionantes de como poderia
evoluir a participao cidad no bloco, entendendo que no possvel
conceber o amadurecimento dos mecanismos de participao separa-
damente do amadurecimento ou da evoluo do bloco em si mesmo.
Em uma segunda parte, rev as configuraes parciais desses cenrios
nos ltimos dez anos, reconhecendo o enfoque demasiado otimista em
torno a cenrios possveis de participao cidad. Conclui que dez anos
depois claramente utpico o cenrio de Mercosul cidado e revisa
as propostas concretas para o seu impulso a mdio ou longo prazo.
227
228
Desafos contemporneos
del Parlasur y experiencias
comparadas Europa y
Latinoamrica
Bruno Theodoro Luciano
Introduccin
El desplazamiento de la toma de decisiones estatales hacia el nivel

regional es un fenmeno cada vez ms presente en las Relaciones
Internacionales. La dificultad de los Estados en manejar de modo efi-
ciente temticas que sobrepasan sus fronteras favoreci la cooperacin
y la integracin regional. Esas dinmicas, en cierto grado, pueden no

conciliarse con las caractersticas democrticas construidas dentro de
los Estados-miembros del proceso integrador, alejando los ciudadanos
229
Desafos contemporneos del Parlasur y experiencias comparadas Europa y Latinoamrica
del proceso decisorio regional (Follesdal y Hix, 2006). El traslado de las

decisiones polticas regionales hacia instancias superiores de la esfera
estatal dificulta la representacin y participacin en la formulacin
y aprobacin de polticas administradas a nivel regional, pero que
afectan directamente a los ciudadanos. Con el objetivo de legitimar la
integracin y agregar valores democrticos a este proceso, instituciones
parlamentarias regionales fueron incluidas en los procesos de integra-
cin, como medio de garantizar la existencia de criterios de democracia
representativa en las estructuras regionales (Drummond, 2005).
El Parlamento Europeo fue el primer y ms reconocido ejemplo de

dimensin parlamentaria en la integracin. Desde su establecimiento
en 1952, como Asamblea Comn de la Comunidad Europea del
Carbn y Acero (CECA),
ste evolucion desde una asamblea con-
sultiva hasta un co-legislador al lado del Consejo de la Unin Europea
(Kreppel, 2002; Costa, 2009; Rittberger, 2003). En 1979, las primeras
elecciones directas de los miembros del Parlamento Europeo fueran
realizadas, como una forma de acrecer la legitimidad y representativi-
dad al proyecto de integracin europeo que emerga (Follesdal y Hix,
2006; Hobolt et al, 2008; Schmitt, 2005).
Juntamente con la creacin de proyectos de integracin regional a es-

cala global, otros parlamentos regionales fueron establecidos. Adems
de Europa, Latinoamrica, frica y el Sudoeste Asitico participaron
de la expansin de parlamentos regionales (Medeiros, 2008; Mariano,
2011; Vzquez, 2005; Drummond, 2009; Bustamante, 2006; Cera,
2009; Luciano, 2012, Mpanyane, 2009; Nzewi, 2013; Kingah and Co-
felice, 2012; Magdagbeola y Onoja, 2008; Ruland, 2012; Deinla, 2013).
Afuera de Europa, Latinoamrica fue la regin que ms desarroll

iniciativas de integracin regional, con la inclusin de dimensiones par-
lamentarias en estos procesos. La primera organizacin parlamentaria
latinoamericana, el Parlamento Latino-Americano (Parlatino), de 1964,
surge, todava, independientemente de los proyectos de integracin
econmica que emergen en la dcada de 1960 a partir de la creacin
de la Asociacin Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC). En las
dcadas siguientes, los proyectos regionales andino y centro-americano
tambin pasan a incluir instancias parlamentarias en el proceso de inte-

gracin. De hecho, el Parlamento Andino (Parlandino) y el Parlamento
Centro-Americano (Parlacen) son establecidos, respetivamente en
230
1979 y 1987, como esferas consultivas, de composicin parlamentaria,

de las actuales Comunidad Andina (CAN) y Sistema de Integracin
Centro-Americano (SICA) (Erthal, 2006; Malamud y Sousa, 2007).
Si bien una dimensin parlamentaria siempre estuvo presente en

la integracin del Mercosur, a travs de la Comisin Parlamentaria
Conjunta (CPC), el Parlamento del Mercosur (Parlasur) slo es creado
en 2005, en un contexto de reformulacin e institucionalizacin de
este bloque regional en el inicio del siglo XXI. Aunque sea ms joven
que los otros parlamentos de integracin establecidos en la regin, el
presente artculo sustenta que el Parlasur es el caso parlamentario
de mayor nivel de complejidad institucional en Latinoamrica. La
previsin de elecciones directas, proporcionalidad en las delegaciones
nacionales, sistema complejo de mayoras parlamentarias y grupos
polticos transnacionales inseridos a partir del Protocolo Constitutivo
del Parlasur, frutos de la fuerte influencia y cooperacin europea en su
institucionalizacin (Dri, 2010), dotaron el Parlamento de un grado
institucional avanzado y complejo, especialmente comparado a los
otros casos regionales.
Este trabajo indica que este complejo modelo institucional (desde

el punto de vista formal), todava, no llev a un empoderamiento
del Parlamento en el proceso decisorio regional, an centrado en las
manos de las cancilleras y gabinetes presidenciales. Aunque se vea
una gran influencia europea en su concepcin y formulacin, los
condicionantes y lmites nacionales y regionales han prevalecido en la
dinmica poltico-institucional del Parlasur, reduciendo su capacidad
de influencia en las polticas de integracin.
En un primer momento, el artculo presenta los orgenes, el desarrollo

y la complexidad institucional del Parlasur, destacndose el rol de las
elecciones directas como un elemento favorable al aumento de rele-
vancia de esta institucin parlamentaria en la integracin, indicando
las propuestas y campaas electorales nacionales para las primeras elec-
ciones directas a nivel regional. Finalmente, son discutidos los lmites
estructurales del Parlasur, los cuales han reducido la posibilidad de este
parlamento de posicionarse como un actor relevante en la integracin

del Mercosur, as como sus desafos contemporneos para superar el
perodo de parlisis institucional iniciado en 2010.
231
1. Orgenes, desarrollo y
complexidad institucional del Parlasur
La inclusin de instancias parlamentarias en la integracin regional

es anterior a la propia fundacin de la integracin del Mercosur. El
Tratado de Integracin, Cooperacin y Desarrollo firmado entre Brasil
y Argentina en 1988, ya haba establecido una Comisin Parlamentaria
Conjunta de Integracin (CPCI) (Mariano, 2011). En un contexto
de redemocratizacin, los dos pases que empezaban un proceso de
aproximacin y reduccin de rivalidades histricas incluyeron canales
de participacin parlamentaria al proyecto de integracin embriona-
rio, buscando facilitar la internacionalizacin de los acuerdos por los
legislativos nacionales. Inserido en este mismo objetivo, el Tratado de
Asuncin, que instituy el Mercado Comn del Sur, tambin establece
la creacin de una Comisin Parlamentaria Conjunta (CPC), respon-
sable de la facilitacin de la aprobacin de las normas integracionistas
(Caetano y Antn, 2001).
Hasta 1994, la actuacin de la CPC fue marcada por frgiles intentos

de encontrar su lugar en la estructura institucional del Mercosur, que
solamente ser mejor esclarecida a partir del Protocolo de Ouro Preto
en 1994 (Rivas, 2011). A partir de este documento, la CPC pasa a ser re-
conocida como parte del marco institucional mercosureo. OuroPreto
formaliza el rol de agente legal de la CPC en la aprobacin legislativa
de las decisiones de la integracin a nivel nacional (Mariano, 2011).
El desarrollo de la CPC, durante su existencia, estuvo fuertemente

asociado al funcionamiento interno del bloque. Hubo una preocupa-
cin muy significativa, por parte de la CPC, acerca del nacimiento
de un Mercosur poltico y democrtico, a travs de la instalacin de
un verdadero parlamento regional. Mientras las estructuras de los
ejecutivos nacionales participantes de la integracin presentaban
insumos tecnocrticos de alto rendimiento, derivados de las buro-
cracias y cancilleras nacionales, lo que facilitaba y traa agilidad a la
resolucin de problemas, las estructuras de la CPC contenan un bajo
grado de apoyo tcnico (an variable de acuerdo con los funcionarios
de los parlamentos nacionales involucrados) a las actividades de los

parlamentarios nacionales en la integracin. Entre las insuficiencias
identificadas en la CPC, se destacan la falta de informacin y ase-
soramiento; la baja comunicacin interparlamentaria; y la escasez
232
de liderazgos parlamentarios interesados en actuar en el Mercosur

(Caetano y Antn, 2001).
Mientras haba resistencia por parte de los Estados fundadores del

Mercosur en instituir un espacio parlamentario de integracin, los
parlamentarios nacionales, por medio de la CPC, se organizaron para
establecer su papel dentro del proyecto de integracin. Se formaliz,
dentro de la Comisin Parlamentaria, subcomisiones de trabajo (con
organizacin y funcionamiento ad hoc), en vista a una mayor especiali-
zacin de los trabajos y temas dentro de la integracin, con numeracin
variable a lo largo de los aos 1990 e inicio de los 2000: 12 en 1991; 8
en 1995; y 17 en 2001 (Dri, 2011).
Desde el primer reglamento interno de la CPC, ya se prevea que una

de las funciones de esta comisin ser

a de apoyar el desarrollo y fu-
tura instalacin del Parlamento del Mercosur. En este sentido, desde
2003 a 2005, los parlamentarios de los cuatro pases se dedicaron a la
formulacin de una propuesta que regulase el nuevo parlamento de
integracin que sera establecido (Pietrafesa, 2011).
Merecen un destaque especial los vnculos establecidos por la Comi-

sin con el Parlamento Europeo... (Caetano y Antn, 2001:150). El
contacto de la CPC con el Parlamento Europeo fue extremamente
relevante para la conformacin del Parlamento del Mercosur. El
Parlamento Europeo y la Comisin Europea no slo apoyaron la
instalacin y desarrollo del Parlasur a partir de la transferencia de
know-how para los funcionarios y tcnicos de los pases del Mercosur
(talleres y visitas tcnicas a las instituciones europeas en Bruselas),
sino que hubo envo de aportes financieros por parte de Europa para
la instalacin de una secretara parlamentaria del Parlasur (Dri, 2010).
El grande xito de la CPC, en este sentido, fue llegar a la creacin de
un parlamento para el Mercosur, indicacin expresa en su reglamento
interno (Coutinho, 2009).
Las negociaciones entre los parlamentos y ejecutivos nacionales, con

apoyo tcnico y financiero de la Comisin Europea, resultaron, en
2005, en la aprobacin del Protocolo Constitutivo del Parlasur. El Par-
lamento del Mercosur substituy la CPC como rgano de naturaleza

y composicin parlamentaria en el marco institucional del bloque. O
Parlasul apresenta uma institucionalidade muito mais complexa que
233
a Comisso Parlamentar e muito mais prxima do modelo de atuao

parlamentar presentes nos congressos(Mariano, 2011:14).
La fundacin del Parlasur constituy una respuesta a la demanda de

una mayor institucionalidad en la integracin regional, en especial
en la participacin de instancias legislativas en este contexto. Para
Barral (2006), institucionalizar significara promover ms autonoma
e identidad a esta organizacin parlamentaria. La constitucin del
Parlasur slo traera mayores contribuciones a la integracin a partir del
momento en que superara las dificultades y limitaciones anteriormente
presentes en la CPC (Mariano, 2011).
La funcin ms relevante del Parlasur, inclusive de su institucin ante-

cesora, es la facilitacin de la incorporacin de reglas regionales a nivel
nacional, objetivando la armonizacin de las normas entre los socios
del Mercosur (Barral, 2006). Los mecanismos utilizados por el Parlasur
favorecen la celeridad en la internalizacin de las normas Mercosur
dentro de los congresos nacionales, aumentando el ndice de normas
efectivamente internalizadas y garantizando un mayor funcionamiento
de las decisiones tomadas a nivel regional (Ribeiro, 2008). Adems,
contiene un rol esencial en el contacto entre parlamentos nacionales
y regional, facilitando la aprobacin de las normas regionales doms-
ticamente, con asistencia de las representaciones del Parlasur dentro
de los congresos nacionales (unidad enlace) (Drummond, 2011).
Mientras mantenga las competencias consultivas por naturaleza,

el Parlasur, cuando comparado a otros parlamentos de integracin,
presenta un nivel institucional ms complejo. Las informaciones de
la tabla 1 ayudan a dejar ms explcitas las distinciones y semejanzas
entre las caractersticas institucionales del Parlasur con otras estructuras
parlamentarias en Latinoamrica (Parlatino, Parlandino, Parlacen).
234
Cuadro 1.
Comparacin entre los Parlamentos
Regionales de Amrica Latina
Parlamento
Parlamento Parlamento
Parlamento del Latino-
Andino Centro-Ameri-
Mercosur -americano
(PARLAN- cano (PARLA-
(PARLASUR) (PARLATI-
DINO) CEN)
NO)
Estados-
5 4 6 23
-miembros
Vnculo
S
formal con S S
(Comunidad No
proyecto de (Mercosur) (SICA)
Andina)
integracin
Competen-
cias legisla- Consultivo Consultivo Consultivo Consultivo
tivas
Parlamen-
tarios di- Argentina y Pa- Bolivia, Ecu- Todos los pa- Bolivia y
rectamente raguay ador y Per ses Venezuela
electos
Representa- Proporcionali-
Igualitaria Igualitaria Igualitaria
cin Parla- dad
(5 por pas) (20 por pas) (12 por pas)
mentaria Atenuada
Grupos Pol-
ticos Forma- S No S No
lizados
Sistema de Diferentes Mayoras Mayoras sim- Mayoras
decisin mayoras simples ples simples
Comisiones
Permanen-
Parlamenta- Permanentes Permanentes Permanentes
tes
rias
Pareceres,
Acuerdos,
Proyectos de
Recomenda-
normas, An-
Resoluciones, ciones, Re-
teproyectos
Actos Parla- Recomenda- Propuestas, Re- soluciones,
de normas,
mentarios ciones comendaciones Mociones,
Declaraciones,
y Estudios Proyectos y
Recomendacio-
Declaracio-
nes, Informes y
nes
Disposiciones
Fuente: Elaboracin propia, basado en Malamud y Sousa, 2007.
Distintamente de la CPC, que solamente podra emitir recomendacio-
235
nes, el Parlasur presenta una gama de tipos de produccin legislativa y

actos parlamentarios: Pareceres, Proyectos de normas, Anteproyectos
de normas, Declaraciones, Recomendaciones, Informes y Disposicio-
nes (Mariano, 2011). El Parlasur, en conformacin con su reglamento
interno, estableci la creacin de diez comisiones permanentes, con la
finalidad de hacer ms especializados los trabajos y discusiones delibe-
rativas del parlamento regional. Esas son las Comisiones de Asuntos
Jurdicos e Institucionales; Asuntos Econmicos, Financieros, Comer-
ciales, Fiscales y Monetarios; Asuntos Internacionales, Interregionales y
de Planeamiento Estratgico; Educacin, Cultura, Ciencia, Tecnologa
y Deporte; Trabajo, Polticas de Empleo, Seguridad Social y Economa
Social; Desarrollo Regional Sustentable, Ordenamiento Territorial,
Vivienda, Salud, Medio Ambiente y Turismo; Ciudadana y Derechos
Humanos; Asuntos Interiores, Seguridad y Defensa; Infraestructura,
Transportes, Recursos Energticos, Agricultura, Pecuaria y Pesca; y
Presupuesto y Asuntos Internos. Su estatuto tambin posibilita la
creacin de otras comisiones especiales y temporarias, para tratar de
temas especficos de inters de los parlamentarios.
Este trabajo especializado por comisiones temticas es fundamental

para el estudio de temas particulares, el dilogo con actores de la
sociedad civil (audiencias pblicas), y la produccin de documentos
e informes. A partir de estas comisiones especficas, los grupos de
inters de la regin pueden ejercer mayor influencia en la actividad
parlamentaria, para el atendimiento de sus preferencias polticas e
ideolgicas.
Lo que se mantiene, todava, es que los sectores sociales ms articula-

dos acerca de la integracin an ven como interlocutor principal a los
ejecutivos nacionales (cancilleras, ministerios, agencias especializadas,
todos partes de los gobiernos nacionales) y no al parlamento regional
(Mariano y Back, 2012). De cualquier modo, el rol de la organizacin
interna del Parlasur es traer mayor visibilidad y transparencia al pro-
ceso de integracin, a travs de un conjunto de actividades asociadas
a la sociedad civil, sean seminarios, conferencias, audiencias o visitas
(Casal, 2008).
Otra innovacin significativa incluida en el protocolo constitutivo

del Parlasur fue la previsin de organizacin poltico-ideolgica del
parlamento en grupos polticos regionales. De acuerdo con el tercer
236
captulo del reglamento interno del Parlasur, los parlamentarios podrn

organizarse por grupos polticos, siguiendo sus afinidades ideolgicas.
Dos son las posibilidades de instalacin de un grupo poltico en el
parlamento: contener 10% de la composicin del parlamento, en
caso de que todos los parlamentarios sean del mismo Estado-socio; o
mnimo de 5 parlamentarios, en caso de que sean de pases distintos
(Parlamento del Mercosur, 2007).
Despus de tres aos de encuentros informales, el Grupo o Bancada

Progresista fue formalizado en diciembre de 2009 (Malamud y Dri,
2011). Conformado de modo anlogo a los grupos polticos del Parla-
mento Europeo, la Bancada Progresista es compuesta por parlamenta-
rios de diversos pases del Mercosur, miembros de partidos o bloques
polticos de izquierda, ejemplificados por el Partido dos Trabalhadores
(Brasil), Frente Amplio (Uruguay), Partido Justicialista (Argentina),
Frente Guaz (Paraguay) (Drummond, 2009).
Partidos polticos opositores a los partidos progresistas buscaron

tambin organizarse polticamente despus de la creacin del Gru-
po Progresista. Hasta ahora, estas negociaciones se han mantenido
incipientes, teniendo en cuenta la dificultad de aproximacin de los
partidos considerados social-demcratas (el caso del Partido da Social
Democracia Brasileira PSDB) con partidos de derecha del Paraguay
y Uruguay (Malamud y Dri, 2011). Siguiendo la previsin del regla-
mento interno, el Partido Nacional del Uruguay tambin se formaliz
como grupo poltico del Parlasur en los primeros aos de actividad del
parlamento. Se mantuvo como un agrupamiento poltico plenamente
nacional, indicando una postura nacionalista y poco favorable al desa-
rrollo de configuraciones polticas supranacionales en la integracin.
Finalmente, juntamente con la previsin de realizacin de elecciones

directas para los parlamentarios del Mercosur, el Protocolo Constitutivo
instaur un sistema de proporcionalidad de las representaciones na-
cionales, diferenciando este parlamento del sistema de representacin
igualitaria adoptado en la antigua CPC y por los dems parlamentos
latinoamericanos observados.
237
2. Elecciones directas para el Parlasur: las propuestas y

campaas nacionales
La previsin de elecciones directas para los miembros del Parlasur es

una de las innovaciones institucionales ms significativas que trae el
Protocolo Constitutivo del Parlasur. Segn este documento, los par-
lamentarios del Mercosur sern elegidos por voto universal y secreto,
con base en legislaciones electorales nacionales aprobadas por cada
Estado-miembro (Art. 6 del Protocolo Constitutivo). Adems, a partir
de una fecha determinada por los parlamentarios del Mercosur, ser
establecido un Da del Mercosur Ciudadano, cuando las elecciones
para los parlamentarios del bloque sern realizadas conjuntamente en
todos los Estados-socios, del mismo modo que hacen las elecciones
para el Parlamento Europeo desde 1979.
Para garantizar la representacin ms equilibrada entre los pueblos del

Mercosur, fueron aprobados por el Parlasur, en 2010, los trminos de
la distribucin de escaos del Parlamento para cada Estado. Inspirado
en la evolucin institucional del Parlamento Europeo, fue inserido
en la composicin de las representaciones nacionales del Parlasur, de
modo gradual, el criterio de la representacin ciudadana, anlogo al
principio de la representacin atenuada existente en la integracin
europea (Drummond, 2009).
En un primer momento, el nmero de representaciones nacionales

se mantiene el mismo, siguiendo la distribucin ya utilizada en los
tiempos de la CPC, 18 parlamentarios por Estado-miembro. En una
segunda etapa, en que los Estados pasan a hacer internamente elec-
ciones directas para sus parlamentarios del Mercosur, el criterio de la
representacin ciudadana pasa a ser aplicado transitoriamente, man-
tenindose las representaciones uruguaya y paraguaya en 18 parlamen-
tarios, mientras las delegaciones de Brasil y Argentina pasan a contar
con 26 y 37 escaos, respetivamente. Con la adhesin de Venezuela en
las elecciones directas para el Parlasur en todos los pases del bloque,
la distribucin llega a su etapa final, cuando nuevamente se acrece
el nmero de escaos de las representaciones argentina y brasilea.
Actualmente, el proceso de insercin de la representacin ciudadana

se encuentra en la primera parte de su segunda etapa, mientras las
delegaciones nacionales ya presentan una diferencia numrica, todava
238
transitoria y reducida. Hasta el momento el Paraguay celebr eleccio-

nes directas para sus 18 parlamentarios, en 2008 y 2013, mientras que
Argentina organiz por primera vez elecciones al Parlasur en 2015. De
acuerdo con el Protocolo Constitutivo del Parlasur, los dems pases
tenan hasta 2014 para elegir sus parlamentarios por representacin
directa. Por el retraso en la aprobacin de elecciones en algunos de
los Estados, un acuerdo poltico fue firmado y el plazo para celebrar
elecciones en todos los pases del Mercosur se extendi hasta el ao
de 2020.
Tabla 1.
La representacin ciudadana en el Parlasur
Primera Segunda etapa

Populacin Segunda
Estados- etapa II (pos-2020
(aproximada etapa I (2011-
miembros (2006- y adhesin de
en millones) 2014/2020)*
2010) Venezuela)
Uruguay 3,3 18 18 18
Paraguay 6,4 18 18 18
Venezuela 27,6 - 23 31
Argentina 41,7 18 26 43
Brasil 203,4 18 37 74
Total 282,4 72 122 184

* En sesin plenaria de diciembre de 2013, los parlamentares del Mercosur extendieron
el perodo de vigencia de esta etapa hasta 2020, para que todos los pases puedan elegir
sus representantes directamente.
Fuente: Luciano (2012).
Paraguay
Las elecciones directas de los representantes paraguayos, antes mismo

de la conformacin del nmero de escaos por pases, hizo que el
nmero mnimo de parlamentarios por representaciones nacionales
se mantuviera en 18 diputados (Drummond, 2009). Las primeras

elecciones directas para el Parlasur en Paraguay, en 2008 y 2013, se
celebraron juntamente con las elecciones presidenciales. Este hecho
239
reforz su carcter de elecciones de segunda orden, concepto aplicado

al caso europeo (Schmitt, 2005), para las elecciones del Parlasur. La
falta de informacin previa al electorado paraguayo con respecto al
Mercosur, al Parlasur, y a los parlamentarios del Mercosur, junto con
la atencin prioritaria dada a las campaas presidenciales nacionales,
acentu las caractersticas secundarias de las elecciones de los parla-
mentarios del Mercosur en Paraguay. Temas de integracin no fueron
discutidos durante la campaa electoral, que se limit a discusiones
polticas esencialmente nacionales (Mariano, 2011).
Los criterios para las elecciones de los 18 representantes paraguayos en

el Parlasur estn regulados en la resolucin electoral paraguaya no55 de
2007, referente a las elecciones de 2008, y en la resolucin no65 de 2012,
acerca de las elecciones realizadas en 2013. Para ambas, se reglamen-
taron la eleccin de 18 parlamentarios titulares y 18 suplentes para el
Mercosur, el pas se constituy como distrito electoral nico, mismo
criterio adoptado para elegir Senadores, Presidente y Vice-Presidente
(Paraguay, 2007; Paraguay, 2012). En las dos elecciones celebradas,
el sistema electoral adoptado fue de listas partidarias preordinadas,
modelo tambin adoptado para eleccin de los Senadores del pas.
La importancia debe atenuarse en tanto la superposicin con las
elecciones presidenciales polariz el debate electoral y produjo una
marcada ausencia en el desarrollo de las campaas del parlamento
mercosuriano (Porcelli, 2009:45).
Argentina
Desde 2008, distintos proyectos de ley fueron presentados en el Sena-

do y Cmara de Diputados de Argentina con respecto a las primeras
elecciones directas para el Parlasur en el pas. Aunque presenten
singularidades en criterios especficos y en sus justificativas, las
proposiciones argentinas pueden ser agrupadas en tres categoras,
basadas en los sistemas electorales adoptados para elegir los
representantes argentinos en el parlamento regional.
La mayora de los proyectos presentados estipula el uso de un sistema

mixto para eleccin de los parlamentarios del Mercosur. En este mode-

lo, parte de los escaos sera destinado a cada una de las 23 Provincias
argentinas y a la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, siguiendo el
240
modelo mayoritario de las elecciones para el Senado. El resto de los

escaos (19), sera seleccionado por todo el pas, en un modelo de
distrito nico, por listas partidarias preordinadas.
Un segundo sistema electoral encontrado en los proyectos argentinos

para el Parlasur es la adopcin exclusiva de un modelo electoral de
distrito nico, donde todos los candidatos seran elegidos por las listas
partidarias. La presencia de diversidad geogrfica por provincias y cuo-
tas femeninas, con variaciones entre los proyectos, estaran incluidas
dentro de cada lista partidaria presentada.
Otros modelos electorales tambin fueron presentados en el Congreso

de la Nacin Argentina. Esas otras proposiciones presentan un sistema
distinto de los modelos anteriores, incluyendo la distribucin de esca-
os por cinco regiones nacionales, sumatorio de Provincias vecinas, y
no por cada Provincia argentina y Ciudad Autnoma (Luciano, 2014).
A partir de la adopcin definitiva del primer modelo electoral presenta-

do (sistema mixto), el Congreso Argentino, a travs de la ley no27.120,
oficializ que las primeras elecciones para el Parlasur en Argentina
seran juntamente con las elecciones presidenciales de 2015. Temas
polticos nacionales nuevamente tomaron cuenta de las discusiones
polticas con respecto al parlamento regional. En este caso, la discusin
poltica en el contexto de aprobacin legislativa en Argentina fue con
relacin a llamada polmica K, rumores polticos y mediticos de
que la Presidenta Cristina Kirchner sera candidata al Parlasur por la
lista de la Frente por la Victoria, buscando obtener inmunidad parla-
mentaria en este rgano regional (Schiff, 2014). Al final, ni Kirchner se
present como candidata al Parlasur ni las inmunidades parlamentarias
fueron concedidas a los parlamentarios del Mercosur por la Cmara
Electoral Argentina (La Nacin, 2015). Ms all de la prevalencia del
debate poltico a nivel presidencial, las elecciones de octubre de 2015
fueron marcadas por la dificultad de informar los ciudadanos argenti-
nos con respecto a las funciones y actividades de los parlamentarios
del Mercosur. Las recientes elecciones argentinas han reforzado la
idea de que las elecciones para el Parlasur deben configurarse como
elecciones de segunda orden (Schmitt, 2005), teniendo en cuenta

la predominancia/dependencia de las campaas a nivel nacional y el
bajo envolvimiento y nivel de informacin de los ciudadanos sobre os
parlamentarios regionales.
241
Brasil
El debate acerca de la insercin de elecciones directas para los

representantes brasileos en el Parlasur, en un primer momento, se ha
centrado en dos proyectos de leyes, uno de la Cmara de Diputados
y otro del Senado Federal, en tramitacin simultnea en el Congreso
Nacional. El Proyecto de Ley de la Cmara de Diputados (PLC) no
5.279 de 2009, del diputado Carlos Zaratini (PT-SP) y el Proyecto de
Ley del Senado Federal (PLS) no 126 de 2011, de autora del Senador
Lindbergh Farias (PT-RJ).
Mientras que el PLC representa la implantacin de listas preordinadas

nacionales en las elecciones para el Parlasur, el modelo adoptado en
el PLS, segundo el informe de la Comisin de Relaciones Exteriores y
Defensa Nacional del Senado, es (...) um sistema misto de voto, com-
binando a eleio majoritria, de forma a garantir a representao de
todos os Estados e do Distrito Federal no Parlamento do Mercosul, com
a lista partidria fechada e preordenada.(Senado Federal, 2011: 2).
En el caso del Brasil, el debate acerca de las primeras elecciones direc-

tas para el Parlasur presenta aspectos de innovacin poltica para las
elecciones regionales, a partir de la identificacin de elementos rela-
cionados a la reforma poltica brasilea. Tanto el proyecto presentado
en la Cmara de Diputados cuanto la proposicin del Senado Federal
representaran el trasborde de la reforma poltica para el plan regional
(Mariano y Luciano, 2012).
En ambas propuestas, se pueden encontrar elementos caractersticos

de la reforma poltica nacional, tales como: financiamiento pblico
de campaas polticas; listas preordinadas partidarias; y fin de las
coaliciones electorales para cargos proporcionalmente elegidos. Todas
estas propuestas de reforma poltica incluidas en los proyectos para
elecciones del Parlasur an se encuentran en etapa de discusin y
debate en el Congreso Nacional, todava no fueron incorporadas en
las propuestas de elecciones para el Parlasur, como forma de promover
alguna innovacin o experimento poltico-electoral.
As dificuldades na aprovao e tramitao do PLC no parecem

decorrer da falta de consenso em realizar eleies diretas para os
representantes do Parlasul, mas da ausncia de acordo nos pontos
242
especficos includos no projeto de lei que so inspirados na reforma

poltica nacional. Nenhum dos discursos proferidos em plenrio foi
contrrio realizao e importncia das eleies para o MERCOSUL
(Mariano y Luciano, 2012: 70).
En septiembre de 2013 fue presentado por el Senador Roberto Requio

(PMDB-PR) un nuevo proyecto de ley (PLS 358-2013) que tambin
busca regular las primeras elecciones directas para el Parlasur en Bra-
sil. Distintamente de las dems, de acuerdo con este proyecto Os
parlamentares do Mercosul sero eleitos pelo sistema majoritrio, com
a utilizao de listas abertas de candidatos registrados pelos respectivos
partidos (Senado Federal, 2013). Este proyecto busca vaciar los ele-
mentos relacionados a la reforma poltica nacional con el objetivo de dar
celeridad a la aprobacin de las elecciones para el Mercosur en el pas.
El escenario poltico y econmico negativo contemporneo de Brasil ha

reducido las probabilidades de realizacin de elecciones directas para
el Parlasur en los prximos aos en el Brasil (que posiblemente seran
celebradas en 2018, junto con las prximas elecciones nacionales).
La dificultad en cambiar la legislacin electoral y las reglas partidarias
dejan lejanas las ambiciones de incluirse un nuevo cargo electivo en
el pas.
Uruguay
Aunque Uruguay sea la sede de la mayora de las instituciones mer-

cosureas (incluso el Parlasur) y uno de los miembros fundadores del
Mercosur, el legislativo uruguayo no discuti profundamente ninguna
propuesta de reglamentacin de las primeras elecciones de sus repre-
sentantes en el Parlasur.
El nico proyecto presentado en el palacio legislativo uruguayo, el 6 de

julio de 2011, fue la propuesta de autora del Senador Aldo Lamorte
(Dist. 866 de Jul/2011). En su exposicin de motivos es resaltada la
necesidad que el pas cumpla lo acordado en el protocolo constituti-
vo del Parlasur referente a la inclusin de elecciones directas para las

representaciones nacionales del parlamento y que la Corte Electoral
organice las primeras elecciones del Parlasur a partir de los principios
establecidos en el referente proyecto de ley. Entre las caractersticas de
243
la propuesta se incluye: la incompatibilidad con mandatos nacionales,

lista partidarias preordinadas, cuotas de gnero y finalmente que las
elecciones al parlamento regional sean organizadas en conjunto con
las elecciones nacionales. Despus de la presentacin del proyecto al
plenario, el proyecto es enviado a la comisin de Constitucin y Legis-
lacin pero no es retomado en las deliberaciones de los parlamentarios
uruguayos.
En 8 de noviembre de 2011, en el Senado Uruguayo, vuelve a ser

mencionada la cuestin de inclusin de elecciones directas para el
Parlasur en el discurso del Senador Carlos Gamou, de Frente Amplio:
Por lo tanto, nada impedira que en octubre de 2014 -si fuera nece-
sario y se alcanzaran los dos quintos del total de componentes de la
Asamblea General-, se hiciera una reforma constitucional en la que se
propusiera la eleccin directa de los miembros del Parlasur, es decir,
para que junto con esa papeleta se pudiera votar en forma directa -me
parece muy importante que as se haga- a los distintos miembros del
Parlamento del Mercosur (Uruguay, 2011: 146).
Segn el parlamentario, no habra mayores dificultades en la inclusin

de eleccin directa a los 18 representantes de 2014. Todava, hasta el
momento, no se llev adelante esta expectativa poltica y el pas sigue
indicando sus parlamentarios indirectamente, sin ninguna propuesta
legislativa para futuras elecciones directas.
Venezuela
En el caso de Venezuela no fue identificada hasta el momento nin-

guna reglamentacin o proposicin para la eleccin directa de los
representantes de estos pases en el Parlasur. La adhesin de Venezuela
al Mercosur solamente se formaliz en julio de 2012, en el contexto
de la suspensin paraguaya del bloque. A partir de esta fecha, el pas
pasa por un proceso de adopcin del cdigo arancelario Mercosur
y de internalizacin de las normas Mercosur, todava no aprobadas
por el legislativo venezolano. El Protocolo Constitutivo del Parlasur
fue internalizado en 2013 y en la sesin de abril de 2014 la primera

representacin parlamentaria venezolana asumi en Montevideo.
Dado el carcter reciente de la inclusin de Venezuela en el bloque,
244
an no se puede encontrar proposiciones y discusiones en la Asamblea

Nacional de Venezuela referente a las elecciones de sus parlamentarios
para el Parlasur. Es importante mencionar, todava, que el pas tiene
experiencia en elegir parlamentarios regionales, ya que en los primeros
aos del siglo XXI ha elegido parlamentarios andinos, cuando an era
miembro de la Comunidad Andina (CAN).
Existe una expectativa significativa de funcionarios y polticos del Par-

lasur con respecto a la conclusin de elecciones directas para todas las
representaciones del parlamento regional. Se espera que las elecciones
directas para el Parlasur traigan dinmicas positivas para la integracin
y actuacin de este rgano en el proceso decisorio y discusin poltica
regional. La eleccin directa de los parlamentarios y la insercin del
criterio de dedicacin exclusiva de estos polticos al mandato regional
puede traer cambios para la actuacin, pro-actividad, configuraciones
polticas y competencias institucionales para el Parlasur. Existen,
todava, una serie de desafos y lmites estructurales para una mayor
actuacin del parlamento regional, mismo si directamente elegido, en
el seno de la integracin.
3. Lmites y desafos contemporneos del Parlasur

Lecciones comparadas
Los 10 aos de constitucin del Parlasur pueden ser divididos en tres

etapas: una de establecimiento y de intensa agenda y deliberaciones
(2006-2009); un periodo de parlisis institucional (2010-2013); y una
etapa de retomada de actividades parlamentarias (2013-actualidad).
Hasta el momento, uno puede decir que 2006 a 2009 fueron los aos
ureos del Parlasur. Fue el periodo que el parlamento finalmente se
instal; la secretaria parlamentaria se instal, con apoyo tcnico y
financiero europeo; se establecen los trminos de la representacin
ciudadana; la primera bancada trasnacional se organiza; y surgen las
primeras deliberaciones parlamentarias. Al final de este perodo, se
celebran las primeras elecciones parlamentares para este parlamento

(en Paraguay) y se empiezan las etapas transitorias de las representa-
ciones parlamentarias proporcionales, con la preparacin del aumento
de escaos para Argentina y Brasil.
245
Entre 2010 y 2013, sin embargo, el Parlasur pas por una etapa de
parlisis institucional. El retraso en la indicacin de los parlamentarios
brasileos y argentinos por los congresos nacionales y la subsecuente
suspensin del Paraguay del bloque en junio de 2012, en virtud de la
destitucin del Presidente Fernando Lugo, dejaron el parlamento re-
gional inactivo desde diciembre de 2011 (Agncia Cmara, 2012). Slo
despus del regreso del Paraguay al bloque y de la adhesin venezolana,
el Parlasur ha podido volver a reunirse en Montevideo.
A partir de 2013, vuelven las sesiones plenarias del Parlasur con aplicacin
parcial del criterio de la representacin ciudadana para las representacio-
nes argentina, brasilea y venezolana. Este nuevo ciclo parlamentario,
que ahora se inicia, ser caracterizado por la actuacin de los nuevos
liderazgos parlamentarios en el Parlasur, sean estos directamente elegi-
dos o no. La manutencin de un historial de evolucin institucional del
parlamento, en este sentido, depende en gran medida de la actuacin de
los propios parlamentarios en relacin a la resolucin de las cuestiones
institucionales pendientes, retrasadas por la etapa de parlisis vivida.
() o bien se desarrolla y se convierte en un actor generador y
potenciador de la integracin o bien se convierte en una estructura
irrelevante dentro de la actual intergubernabilidad (Porcelli, 2009: 52).
El desarrollo de una estructura parlamentaria en el Mercosur es an

muy reciente y limitado. Las funciones del Parlasur son circunscriptas
a su relacin con los parlamentos nacionales. Sus competencias de
legislacin y control son prcticamente inexistentes y sus actividades
no presentan carcter vinculante en relacin a las dems instituciones
del bloque, o mismo a los ciudadanos (Malamud y Dri, 2011).
La organizacin interna del Parlasur, todava, demuestra algn avance

institucional, en direccin a la parlamentarizacin del Mercosur. El
establecimiento de decisiones por mayoras y no ms por consenso, la
previsin de separacin de parlamentarios nacionales de los parlamen-
tarios del Mercosur (por voto directo, secreto y universal) y la inclusin
de representaciones nacionales proporcionales de modo atenuado
traen ms complexidad y mayor carcter deliberativo al parlamento
regional (Coutinho, 2009). comparado a otros parlamentos regionales
de Latinoamrica, el Parlasur surge como la institucin parlamentaria

de mayor nivel de complexidad institucional, conforme ilustrado a
travs del cuadro 1.
246
Este mayor nivel institucional, todava, no llev a cambios significativos

con relacin a las competencias del Parlamento en la integracin. El
Parlasur an padece de baja influencia en el proceso decisorio regional,
siguiendo la lgica de otros parlamentos regionales latino-americanos
(Malamud y Sousa, 2007; Erthal, 2006). En este mbito, no se encuen-
tran cambios relevantes a partir de la transformacin de la CPC en
el Parlasur. Adems de su variedad de tipologa legislativa, el Parlasur
no invirti en los tipos legislativos de mayor influencia (proyectos y
anteproyectos de normas) que llevaran a una respuesta necesaria por
parte de la Consejo Mercado Comn (CMC), instancia executiva de
la integracin. De hecho, se observa una permanente desconsideracin
del CMC acerca de las deliberaciones del Parlasur (Dri y Paiva, 2012).
Las experiencias anteriores de los parlamentos regionales en Latinoa-

mrica pueden, adems, traer lecciones importantes para las futuras
dinmicas esperadas en el Parlasur. El caso de las elecciones directas tal
vez sea el ms emblemtico. Las elecciones directas de los parlamen-
tarios andinos presentan lmites y problemas comparables a aquellos
encontrados en las primeras elecciones para el Parlasur celebradas
en Paraguay y Argentina. El desconocimiento social en relacin a la
integracin andina y al Parlamento Andino; la predominancia de las
campaas polticas nacionales/presidenciales; la baja participacin en
las elecciones andinas (en las ltimas elecciones colombianas el voto
blanco gan, lo que llev a los parlamentarios colombianos a ser
indicados nuevamente por el congreso nacional) no solucionaron el
problema del dficit de representatividad en este proceso de integracin
sino que lo dejaron ms evidente (Luciano et al, 2014).
Por otra parte, la comparacin con el caso europeo, siempre recuperada

por parlamentarios y funcionarios del Parlasur, debe ser relativizada.
Diferencias regionales importantes acerca de las caractersticas de la
integracin del Mercosur, como la ausencia de instancias supranacio-
nales, derecho comunitario y complejo cuerpo tecnocrtico, limitan
una mayor profundizacin del rol del Parlasur en el Mercosur (Luciano,
2013). Distinciones entre las culturas polticas nacionales de Europa y
Latinoamrica tambin pueden explicar el frgil espacio de actuacin
del Parlasur. Mientras los sistemas polticos europeos son parlamen-

taristas, caracterstica que sustent la idea de parlamentarizacin de
la integracin europea (Costa, 2009), la integracin del Mercosur fue
247
fundamentalmente marcada por el rol de los ejecutivos, especialmente

de las instancias presidenciales, en los rumbos de la integracin (Mala-
mud, 2003). El papel de los parlamentos, nacionales o regional, se man-
tiene secundario en relacin a las negociaciones inter-presidenciales.
De hecho, slo se puede pensar en mayores poderes y competencias
para el parlamento regional en una integracin ms profunda, que
demande espacios para la actuacin y participacin parlamentaria en
la formulacin de las polticas regionales.
Diversas cuestiones esenciales deben ser solucionadas antes que

el desarrollo institucional del Parlasur pueda producir efectos ms
sustantivos para la integracin. Entre ellas, se destacan la aplicacin
completa de los criterios de proporcionalidad de representaciones
nacionales (incluyndose Venezuela, recientemente incorporada al
bloque), la celebracin de elecciones directas en todos los pases del
Mercosur y el aumento de visibilidad externa del parlamento, por
medio de campaas de informacin agregadas o no a las elecciones
para el Parlasur (Porcelli, 2009).
Antes de cambiarse a un organismo parlamentario supranacional, el

Parlasur, adems de solucionar las dificultades anteriormente indicadas,
deber tambin redefinir su relacin con los parlamentos nacionales,
especialmente a partir del momento en que todos los parlamentarios
del Mercosur no sern ms miembros de los congresos nacionales de
sus pases (Guimares, 2012).
Entre la lista de desafos que el Parlasur deber enfrentar en los prxi-

mos aos, pueden ser incluidos: la celebracin de elecciones en todos
los Estados-miembros hasta 2020, nuevo plazo establecido por los
parlamentarios a travs del acuerdo poltico; creacin de otros grupos
polticos transnacionales en el Parlasur (y retomada de las reuniones
de la Bancada Progresista, ya que casi todos sus miembros originales
no hacen ms parte del parlamento); mayor pro-actividad de los par-
lamentarios del Mercosur (directamente elegidos o no); bsqueda de
mayor influencia y relevancia en el no proceso decisorio regional (mas
all de la consultacin); y definicin de cules sern las relaciones con
los Congresos nacionales despus de las elecciones directas, teniendo en

cuenta que la armonizacin e internalizacin de normas es la principal
rea de actuacin del Parlamento.
248
Finalmente, es importante resaltar que la inclusin de parlamentos

directamente electos en los procesos de integracin, sin duda, es una
solucin necesaria para el establecimiento de mayor trasparencia y
representatividad en la integracin. Sin embargo, no es una solucin
suficiente, pues la democracia debe ir ms all de la representacin
parlamentaria. Los ciudadanos y grupos sociales deben tener cada vez
ms acceso directo a los rganos decisorios de la integracin, ya que
las posiciones polticas de estas instancias afectan directamente sus
intereses y preferencias, sean polticas, econmicas o sociales.
Conclusiones
Este artculo busc presentar los ltimos diez aos de evolucin institu-
cional del Parlamento del Mercosur. La transformacin de la Comisin
Parlamentaria Conjunta hasta el Parlasur ha trado significativos avances
institucionales, los cuales dotaron el parlamento de un complejo nivel
institucional, especialmente cuando comparado con los otros parla-
mentos regionales encontrados en Latinoamrica. En gran medida,
el acuerdo de cooperacin con la Unin Europea apoy el desarrollo
institucional del Parlasur. Todava, este parlamento no ha podido cam-
biar significativamente su rol consultivo dentro del proceso decisorio
del Mercosur, an centrado en las manos executivas y presidenciales.
Las elecciones directas empiezan a celebrarse en los pases del bloque.

Paraguay (dos veces) y Argentina eligieron sus parlamentarios direc-
tamente en los ltimos aos. Los dos casos electorales observados,
adems de otras elecciones para parlamentos regionales en Latinoa-
mrica, especialmente para los parlamentarios andinos, indican que
estas elecciones regionales se caracterizan como elecciones secundarias
frente a las campaas poltico-electorales nacionales. El bajo nivel
de informacin con respecto a la integracin y el desconocimiento
social sobre el parlamento y la integracin imper en todos los casos
analizados. Las pocas referencias pblicas al parlamento se centraron
en ms cuestionar la existencia del mismo que promover un debate
positivo sobre los rumbos de la integracin.
A lo largo de sus diez aos de historia, el Parlasur ha vivido tres etapas:

una etapa de instalacin y de intensa agenda y sesiones, una etapa de
249
parlisis institucional, y se encuentra en la actualidad en un momento

sencillo, donde la retomada de actividades se suma al enfrentamiento
de desafos institucionales inherentes de su posicin dentro de la in-
tegracin, adems de los problemas econmicos y polticos propios al
bloque en los ltimos aos. De hecho, la superacin de este momento
por el parlamento depende fundamentalmente de varios elementos:
de la pro-actividad de los parlamentarios del Mercosur, directamente
elegidos o no, para intensificar la agenda deliberativa y buscar mayor
visibilidad, tanto en relacin a la sociedad civil cuanto a los executivos
nacionales; y de cambios significativos en el proceso de integracin,
en direccin a una mayor profundizacin, que podran crear espacios
u oportunidades para el parlamento ampliar su posicin dentro del
Mercosur, superando as su relativa irrelevancia.
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Vazquez, Mariana (2005). The Parliamentary Dimension of Regional

Integration. A Comparison of the European Union and MER-
COSUR. CIES e-Working Paper, N. 2.
Resumen
Desafos contemporneos del Parlasur y
experiencias comparadas Europa y Latinoamrica
El presente artculo discute que el complejo modelo institucional

del Parlamento del Mercosur (en comparacin a otros parlamentos
regionales en Latinoamrica) no llev, todava, a un empoderamien-
to del Parlamento en el proceso decisorio regional, an centrado en
las manos de las cancilleras y gabinetes presidenciales. Aunque se
vea una gran influencia europea en su concepcin y formulacin, los
condicionantes y lmites nacionales y regionales han prevalecido en la
dinmica poltico-institucional del Parlasur, reduciendo su capacidad
de influencia en las polticas de integracin. En un primer momento,
el artculo presenta los orgenes, desarrollo y complexidad institucio-
nal del Parlasur, destacndose el rol de las elecciones directas como
un elemento favorable al aumento de relevancia de esta institucin

parlamentaria en la integracin e indicando las propuestas y campaas
electorales nacionales para las primeras elecciones directas a nivel regio-
254
nal. Finalmente, son discutidos los lmites estructurales del Parlasur, los
cuales han reducido la posibilidad de este parlamento de posicionarse
como un actor relevante en la integracin del Mercosur, as como sus
desafos contemporneos que los parlamentarios deben enfrentar para
superar el perodo de parlisis institucional iniciado en 2010.
Abstract
Contemporary Challenges of Parlasur and
Comparative Experiences Europe and Latin America
The present paper discusses that the complex institutional model

of the MERCOSUR Parliament (when compared to other regional
parliaments from Latin America) has not led, however, to the em-
powerment of this parliament within the regional decision-making,
still centred in the hands of foreign ministries and presidential cabi-
nets. Even if the European template has shaped its conception and
institutionalization, national and regional constraints have prevailed
within Parlasurs institutional dynamics, reducing its capacity to in-
fluence on integration policies. Firstly, the article presents the origins,
development and institutional complexity of Parlasur, highlighting the
role of direct elections as a positive element to increase the relevance
of this parliamentary institution to integration, and pointing out the
electoral proposals and campaigns for the first elections at the regional
level. Finally, it is addressed Parlasurs structural limits, which have
reduced the chance of this parliaments position itself as a relevant
agent in MERCOSUR, as well as the contemporary challenges which
parliamentarians need to confront in order to surpass the stage of
institutional paralysis begun in 2010.
Summario
Desafios contemporneos do Parlasul e experincias
comparadas Europa e Amrica Latina
O presente artigo discute que o complexo modelo institucional do Par-

lamento do Mercosul (em comparao a outros parlamentos regionais
na Amrica Latina) no levou, no entanto, a um empoderamento desse
255
parlamento no processo decisrio regional, ainda centrado nas mos

das chancelarias e gabinetes presidenciais. Mesmo que tenha havido
uma grande influncia europeia na sua concepo e formulao, os
condicionantes e limites nacionais e regionais prevaleceram dentro da
dinmica poltica-institucional do Parlasul, reduzindo sua capacidade
de influncia nas polticas de integrao. Em um primeiro momento,
o artigo apresenta as origens, desenvolvimento e complexidade insti-
tucional do Parlasul, destacando o papel das eleies diretas como um
elemento favorvel ao aumento de relevncia desta instituio parla-
mentar na integrao e indicando as propostas e campanhas eleitorais
nacionais para as primeiras eleies diretas a nvel regional. Finalmente,
so discutidos os limites estruturais do Parlasur, os quais tm reduzido
a possibilidade desse parlamento se posicionar como ator relevante na
integrao do Mercosul, assim como osdesafios contemporneos que
os parlamentares devem enfrentar para superar o perodo de paralisia
institucional iniciado em 2010.
256
RESEA Resea
Etnocentrismo y teora
de las Relaciones
Internacionales:
Una visin crtica
Arenal, C. (2014). Etnocentrismo y teora de las Relaciones
Internacionales: una visin crtica, Madrid: Tecnos, 214 pginas.
Desde su aparicin en 1984 el orgenes, y en particular desde

libro de Celestino Arenal Intro- la II Guerra Mundial, a travs
duccin a la Relaciones Inter- de sus principales paradigmas
nacionales ha sido una obra de cientficos idealismo, realismo y
referencia en la investigacin y estructuralismo, y los grandes
en la docencia en Espaa y en debates de la disciplina. Para
los pases de habla hispana. En muchas generaciones de poli-
cierta forma, el ttulo es equ- tlogos e internacionalistas ese
voco: ms que un texto intro- libro ha sido y sigue siendo la
ductorio, es una obra de gran ltima reimpresin apareci en
altura y erudicin, basada en un 2007 la mejor gua para orien-
exhaustivo conocimiento biblio- tarse en la evolucin de la teora
grfico. Se ha convertido en una de las Relaciones Internaciona-

obra clsica e imprescindible les. Organizada alrededor de lo
para el estudio de la evolucin que fue durante dcadas el relato
terica de la disciplina desde sus cannico de esa evolucin te-
257
Resea
rica, ha ejercido una enorme in- la disciplina, sealando cmo

fluencia en los planes de estudio, responda a la particular mirada
el trabajo docente, el diseo de de Occidente y en particular a
proyectos de investigacin, y dio los intereses de la hegemona
forma a la introduccin terica estadounidense. En ese y otros
de numerosas tesis doctorales. trabajos de los ochenta y noventa
Celestino Arenal ya planteaba
Etnocentrismo y teora de las abiertamente la necesidad de
Relaciones Internacionales: una avanzar hacia una teora de las
visin crtica, que se publica 30 Relaciones Internacionales de
aos despus, es segn su autor carcter normativo, guiada por
una continuacin y puesta al da metas de paz, democracia, de-
del libro anterior, y a primera rechos humanos y solidaridad; y
vista podra pensarse que se li- de una teora crtica respecto a la
mita a examinar los importantes injusticia, la exclusin y las rela-
desarrollos que ha conocido la ciones de dominacin y depen-
teora de las Relaciones Interna- dencia sobre las que se edificaba
cionales desde los aos ochenta el orden mundial vigente.
del siglo XX. Sin embargo, es un
trabajo mucho ms ambicioso y Este nuevo trabajo responde a
relevante para la disciplina, en esas preocupaciones, pero es un
el que el profesor Arenal plantea verdadero tour de force intelec-
una verdadera revolucin epis- tual que, en no pocos aspectos,
temolgica: la que supone una logra transformar la mirada y
mirada mucho ms reflexiva y la comprensin tradicional de
crtica sobre la teora, la disci- la disciplina y de su narrativa
plina acadmica y la prctica de cannica. El libro es un cuestio-
las Relaciones Internacionales, namiento de la misma desde sus
as como su papel decisivo en el cimientos, al desvelar y decons-
sostenimiento del orden vigente. truir con extraordinario rigor
y precisin el etnocentrismo
Por esa razn, ms que una mera inherente a la disciplina y a la
actualizacin de contenidos, teora de las Relaciones Interna-
este libro tambin es una revi- cionales.
sin crtica de su trabajo ante-
rior. Es cierto que en su obra de Aunque de tamao reducido, se

1984 el profesor Arenal era ya trata de una obra con un plan-
capaz de cuestionar la supuesta teamiento amplio y ambicioso.
neutralidad y racionalidad de Desde la autoridad que otorgan
258
Resea
varias dcadas de magisterio y como del enfoque y mtodo de la

pensamiento desde la universi- sociologa histrica que ha carac-
dad espaola, considerada parte terizado su trabajo anterior, y que
de la periferia de Occidente, ha sido uno de los rasgos defini-
Arenal realiza una denuncia torios de la Escuela Espaola de
radical de ese etnocentrismo, las Relaciones Internacionales.
analizando la genealoga y mani- Al situar las teoras dominantes
festaciones de ese etnocentrismo en su particular contexto hist-
y su papel en la conformacin rico, social e intelectual, stas se
de la narrativa hegemnica de desnaturalizan y problematizan
la teora y la disciplina de las desvelando su relacin con el
Relaciones Internacionales, pres- orden mundial vigente, mos-
tando especial atencin a su trando como su pretendido uni-
directa relacin con los intere- versalismo responde a una visin
ses, valores y percepciones de etnocntrica y parroquial. El
Estados Unidos, y de un orden examen se centra en la relacin
mundial que el autor denomina entre el etnocentrismo y su ms
Orden Atlntico en cuanto es concreta y contempornea expre-
expresin de la hegemona esta- sin, el americanocentrismo
dunidense. Por otro lado, estudia dominante que desde mediados
sus consecuencias epistemol- del siglo XX da forma al mains-
gicas y normativas, as como sus tream de la teora y la disciplina,
efectos acadmicos en espacios cuya quintaesencia sera el
fuera de Estados Unidos, y/o eje formado por el Realismo y el
no occidentales. Finalmente, a liberalismo-institucionalismo.
travs del examen de los desa-
rrollos tericos de las ltimas De los siete captulos que in-
dcadas analiza las dificultades tegran esta obra, el primero se
y posibilidades para superar ese destina a trazar sus principales
etnocentrismo y situar la teora tesis, as como sus premisas y
y la disciplina delas Relaciones fundamentos epistemolgicos.
Internacionales en el marco de Adems, revisita un tema ya cl-
un nuevo universalismo no oc- sico en la trayectoria de Arenal:
cidental. qu claves y procesos histricos
dieron paso, en los albores de la
El enfoque y mtodo adoptado edad moderna, a la unificacin

por el profesor Arenal se basa espacio-temporal de distintas so-
implcitamente en algunos su- ciedades internacionales a travs
puestos de la Teora Crtica, as de la conquista y la colonizacin,
259
Resea
en un proceso de mundializacin sin crtica, el captulo propone

que no puede ser separado del una periodizacin con siete gran-
ascenso y posterior dominio he- des etapas que se desarrollan
gemnico de Occidente. posteriormente.
El examen crtico de la narra- Situando la teora en su particular

tiva dominante en la teora y contexto histrico e intelectual,
la disciplina de las Relaciones se examina el desplazamiento los
Internacionales es el objeto del centros de elaboracin terica
segundo captulo. A partir de una desde Europa a Estados Unidos,
epistemologa netamente crtica y cmo han terminado confor-
y reflexiva, conceptualiza las na- mando los cimientos del Orden
rrativas como fuente de poder y a Atlntico. Para ello, los captulo
la vez como herramienta para su tres y cuatro revisitan las teoras
ejercicio, en la medida que con- dominantes desde 1919, sea-
forman una norma social que lando sus principales postulados
define expectativas, incentivos y variaciones, y en particular
y costes respecto a roles, fun- su relacin con el tradicional
ciones y conductas aceptables excepcionalismo estadouniden-
o punibles. Adems de su papel se. En primer lugar se abordan
como teleologa y como discur- el idealismo wilsoniano de los
so de legitimacin, tambin se aos veinte y el realismo poltico
reconoce su importancia en el europeo, ms temprano y con un
proceso de mutua constitucin carcter ms sociolgico. Arenal
de la estructura y la agencia, y en describe
cmo este ltimo pier-

relacin a esta ltima, en cuanto de peso, tras la Segunda Gue-
a los intereses, valores, identidad, rra Mundial, ante el auge del
capacidades y prcticas de los ac- realismo norteamericano, ms
tores internacionales. Con estos normativo y, en algunas de sus
fundamentos, el captulo plantea manifestaciones, ms ideologiza-
cmo las teoras dominantes o do y subordinado a las dinmicas
mainstream de la disciplina se del enfrentamiento bipolar.
han configurado como narrativa
totalizadora, con pretensiones de Estas corrientes, se argumenta,
universalidad a pesar de su carc- han tenido un papel decisi-
ter histrico y contingente y, a la vo para sentar las bases tanto

postre, particular y parroquial, del mainstream de la disciplina,
condenando a los mrgenes a como de ese Orden hegemni-
otras aportaciones. Para su revi- co. Ms adelante se analiza cmo
260
Resea
los paradigmas alternativos de nal, y lo novedoso es ms bien

los aos sesenta y setenta, como la mirada reflexiva y crtica con
el conductismo y las aproxima- la que este autor vuelve sobre
ciones cientficas, el transna- ellos. Sin embargo, donde quizs
cionalismo o enfoque globalista se encuentra la mayor novedad
o de la interdependencia, y el de esta obra es en el estudio de
estructuralismo de raz marxista nuevas corrientes tericas que
pretendieron, sin lograrlo, cues- suponen un cuestionamiento
tionar el mainstream. A partir de radical del etnocentrismo y ame-
los aos ochenta ste se reafirma ricanocentrismo dominante en
con rotundidad, en la misma la disciplina, y de su narrativa
medida que lo hace la hegemo- dominante, en cuyo origen se
na estadounidense y el Orden encuentra la revolucin post-
Atlntico dominante a travs de positivista que ha sacudido al
la irrupcin del neorrealismo y conjunto de las ciencias sociales
del neoliberalismo. a partir de los aos ochenta del
pasado siglo. El captulo seis, en
El captulo cinco tambin ana- particular, analiza la epistemo-
liza cmo ambos enfoques loga reflectivista que emerge en
experimentan un proceso de este periodo y que, en palabras
fertilizacin cruzada con la lla- del autor, ha sido la ms seria y
mada sntesis neo-neo, del que radical puesta en entredicho del
emergen con pujanza la Teora Orden Atlntico, dada su capa-
de al Estabilidad Hegemnica o cidad para identificar el carcter
el institucionalismo neoliberal. etnocntrico de la teora y de la
De su robustez terica daran fe disciplina. Ello plantear lo que
su continuidad hasta el primer se ha denominado el cuarto
decenio del Siglo XXI, y el im- debate de la teora de las Re-
portante papel de esas visiones laciones Internacionales, entre
dominantes en la conformacin reflectivismo y racionalismo. La
de la visin neoconservadora radicalidad de ese desafo, en el
de la poltica exterior de Esta- plano epistemolgico, radica en
dos Unidos y de la denominada negar la posibilidad de establecer
Guerra Global contra el Terror un conocimiento verdadero
desplegada tras los atentados del y empricamente verificable
11 de septiembre de 2001. sobre la realidad de la sociedad

internacional. Pero ese cuestio-
Como es sabido, esos temas no namiento tambin afecta a su
son nuevos en la obra de Are- dimensin axiolgica e incluso
261
Resea
ontolgica, ya que en algunas de un escenario caracterizado, en

sus manifestaciones ha llegado cualquier caso, por una notable
a poner en cuestin la propia fragmentacin de la misma en
razn de ser y la existencia de la que es difcil ofrecer un relato
la teora y de la disciplina de o panorama coherente. Ese re-
las Relaciones Internacionales, torno a la normalidad, en cual-
considerada en algunas ocasiones quier caso, slo lo sera en parte
ms una prctica social al servi- debido a los procesos de cambio
cio de intereses de poder, que un de poder en el sistema interna-
ejercicio racional de elaboracin cional que supone el ascenso de
de conocimiento. A partir de esa las potencias emergentes.
valoracin, el libro examina las
corrientes tericas que compar- Entre las secciones de mayor in-
ten ese fundamento, como el ters de esta obra se encontrara
constructivismo social, la Teora la discusin del captulo siete,
Crtica de las Relaciones Interna- con el que concluye la obra,
cionales, el postestructuralismo, sobre los mecanismos actua-
la teora feminista, y las ms les que mantienen la posicin
acotadas teoras crticas de la dominante del mainstream y
seguridad. el etnocentrismo a travs de la
enseanza, la investigacin y las
Sin embargo, desde los aos publicaciones acadmicas. Esos
noventa ese desafo empieza a mecanismos sitan en una posi-
perder fuerza. Se observara un cin perifrica y/o subordinada
proceso de normalizacin del tanto a los acadmicos ajenos
constructivismo, como opcin al entramado acadmico anglo-
racionalista moderada, que ha sajn, como a enfoques tericos
logrado introducir parcialmente ajenos a ese mainstream. En-
en el mainstream cuestiones tramado en el que la academia
como la identidad, la cultura, o estadounidense tiene un prota-
los valores, y con ello, ha abierto gonismo decisivo, endogmico
la puerta aunque en pequea y autista, que segn A.J. Groom
medida a visiones y aportacio- lleva a una posicin arrogante,
nes no occidentales. Con ello, el ignorante y perezosa. Por esa
constructivismo se sita a medio razn no existe una verdadera
camino entre el racionalismo comunidad cientfica global en

y las crticas radicales, lo que Relaciones Internacionales, y
contribuye a mantener a stas en tampoco en el mundo occiden-
los mrgenes de la disciplina, en tal, y la disciplina estara sujeta
262
Resea
a una relacin de dominacin de mayor heterogeneidad y plu-

que podra calificarse abierta- ralismo terico, destacando la
mente como imperialista. A tradicin de sociologa histrica
partir de las reflexiones de auto- de Francia, la Escuela Inglesa
res como Arlene Tickner y Ole de la Sociedad Internacional, y
Wver, Arenal concluye ante la cooperacin acadmica de los
el ncleo duro estadouniden- pases nrdicos, que les permite
se, slo cabran tres estrategias competir en un escenario global
acadmicas: la acomodacin de programas de investigacin.
ante esa relacin hegemnica, En el caso espaol, frente al
a sabiendas de que ello slo etnocentrismo dominante, Are-
permite pasar a una posicin nal reivindica una vez ms la
semi-perifrica, como la del Rei- originalidad y relevancia del
no Unido, Australia o Canad; enfoque sociolgico de la Es-
la dominacin por invitacin, cuela Espaola de Relaciones
asumida por acadmicos euro-
Internacionales, as como su
peos o latinoamericanos que
contemporaneidad, destacando
adoptan y reproducen la visin
su visin no estatocntrica; su
dominante, generando nodos
reconocimiento de la dimen-
locales que retroalimentan al
sin transnacional y humana;
mainstream, sin que ello permita
y su perspectiva normativa, sin
nunca salir de una posicin de
ahorrar crticas a quienes han
subordinacin; y la desvincula-
asumido una posicin terica
cin, que trata de desarrollar una
bsicamente dependiente del
reflexin propia y diferenciada,
a sabiendas de que ser tildada exterior y del mainstream.
de acientfica, ideolgica e
incluso de peligrosa. En cuanto al escenario latinoa-
mericano, ya desde hace dcadas
A partir de esa categorizacin, se ha caracterizado por una ma-
el captulo examina el estado yor bsqueda de autonoma, que
de la disciplina en Europa con surge de su preocupacin por el
una seccin especfica para el desarrollo y la crtica de la visin
caso espaol, Amrica Latina, liberal de la economa poltica
y otros contextos, como es el internacional, como revelara
la aportacin de la teora de la
caso de la emergente escuela

china de Relaciones Internacio- dependencia y, recientemente,
nales. En Europa cabra hablar los enfoques crticos con la co-
de una situacin esperanzadora lonialidad del poder y del saber.
263
Resea
Son estos espacios de autonoma Relaciones Internacionales, y an-

una alternativa al etnocentrismo tes que un escenario acadmico
y la posicin dominante del multipolar de particularismos
mainstream terico vigente? autoreferenciales, podra avanzar
Para Arenal, se trata de propues- hacia un nuevo universalismo
tas incipientes, y difcilmente no occidental donde sea ms
pueden socavarlo. No obstante, factible la deliberacin sin exclu-
hay motivos para la esperanza: siones, en una suerte de comu-
reflejan un mayor pluralismo nidad de habla habermasiana,
de manera que la disciplina de las
terico, intelectual y acadmico,
relaciones internacionales pueda
y difuminan la tradicional ca-
contribuir a una comunidad
racterizacin de las Relaciones
verdaderamente cosmopolita y
Internacionales como ciencia
global, con valores compartidos,
estadounidense. Tarde o tem- y al tiempo un mayor reconoci-
prano de momento parece que miento y respeto a la diversidad.
ms bien tarde podr plantearse
la superacin del etnocentrismo
en la teora y la disciplina de las Jos Antonio Sanahuja
264
RESEA Resea
La Poltica exterior de
Cristina Fernndez al
finalizar su mandato
La Poltica exterior de Cristina Fernndez
al finalizar su mandato, Bologna,
Alfredo Bruno (2015), compilador, UNR, Rosario.
Desde sua fundao, em 1988, docentes da Facultad de Ciencia

o Centro de Relaciones Inter- Poltica y Relaciones Internacio-
nacionales de Rosrio (CERIR) nales de laUniversidad Nacional
desenvolve intensa atividade de Rosario e pesquisadores e
acadmica multidisciplinar na bolsistas do Consejo Nacional
rea de relaes internacionais, de Investigaciones Cientficas y
em particular sobre o tema da Tcnicas (CONICET).
poltica exterior argentina. Em
1994, criado o Programa de A publicao, em 2014, do volu-
Seguimiento de la Poltica Exte- me VI aqui resenhado, comprova
rior Argentina que, no mesmo o sucesso daquela iniciativa que
ano, publica o primeiro volume foi renovada e atualizada. Nele

coletivo referente aos resultados participamno s membros do
das pesquisas de seus membros, CERIR, mas tambm autores
265
Resea
convidados, o que refora o apre- Eixo terico

o por um enfoque abrangente e
sempre preocupado em oferecer As questes tericas so aborda-
uma viso autnoma, conservan- das em dois captulos. Alejandro
do-se independente de filiaes Simonof, no captulo 16, trata
polticas e ideolgicas. das Interpretaciones sobre la pol-
tica exterior desde el segundo go-
O volume VI, intitulado La Pol- bierno kirchnerista (2007-2013).
tica exterior de Cristina Fernn- O autor define claramente que
dez al finalizar su mandato, sua posio terica a pugiana
composto por dezoito trabalhos o autonmica clssica, que ,
estruturados em trs eixos prin- segundo ele, compartilhada por
cipais: (1) questes tericas;(2) alguns dos outros autores que
questes econmico-financeiras; participam do livro (Bruno Bo-
(3) questes pol
tico-diplomti- logna, Myriam Colacrai e Gladys
cas
do relacionamento da Argen- Lechini). Ou seja, o grupo se
tina com diferentes pases, regi- posiciona como herdeiro da tra-
es e organismos internacionais dio latino-americanista de Juan
este eixo congrega a maioria dos Carlos Puig, acrescido das releitu-
captulos do livro. ras inovadoras dos anos oitenta
(o posautonomismo de Myriam
O tema das Malvinas, nico pre- Colacrai e o realismo sistmico
sente em todos os volumes ante- estructuralde Luis Dallanegra
riores da coleo, com trabalhos Pedraza),e crtico das abordagens
sempre assinados pelo saudoso escudeana o neoconservadora e
Alfredo Bruno Bologna, comple- neoliberal o relacionista.
menta o volume, mas desta vez
acrescentado com um texto de Atualmente,a escuela scio
autoria de Ariel Tcach. histrica convergiria, em certo
sentido, com o grupo pugiano,
Infelizmente, optou-se por or- a partir de sua proposta de auto-
ganizar os captulos utilizando o nomia renovada e de sua crtica
critrio de ordem alfabtica dos excessiva influncia anglo-sax
nomes dos autores. Uma siste- nas abordagens neoconservadora
matizao agrupada por eixos e neoliberal. Segundo Alejandro
temticos permitiria uma melhor Simonof, os herdeiros de Puig e
dinmica de leitura, tornando a a escola scio-histrica:

estrutura do livro mais slida e
fluente. A presente resenha ser podran estar reconfigurando
ordenada dessa maneira. un polo al interior del campo
266
Resea
disciplinar que abriria nuevas -poltica de Ernesto Laclau, de au-

perspectivas de anlisis em el toria de Emilio LoValvo. O autor
marco de uma autonomia reno- parte do pressuposto de que os
vada, o posautonoma.(p. 438). Estados-Naes e no s eles
esto sendo seriamente desafia-
Simonof, aps sintetizara ex- dos pela globalizao,devendo
plicao que cada uma dessas ser repensados a partir de um
diferentes abordagens deu aos questionamento dos saberes mo-
efeitos da crise de 2001 na pol- dernos, em particular da teoria
tica exterior argentina, centra-se poltica. Nesse sentido, a obra
no governo de Cristina Fernn- de Ernesto Laclau, segundo Lo-
dez. Aps breve anlise,o autor Valvo, essencial para explicar, a
chega concluso de que vrios partir de uma tica ps-marxista
foram os paradigmas utilizados e ps-moderna,esta nova fase
nesse perodo: definida como capitalismo de-
sorganizado.
aislacionista (Andrs Cisneros
y Carlos Prez Llana), provisoria O livro La razn populista de
(Russell y Tokatlin), aunque Laclau servir de base para ana-
este ltimo como Miranda le lisar o populismo no como algo
reconocen sesgos neoliberales; perigoso, mas inscrito no discur-
autonoma clsica (Bologna so que articula precariamente a
y Simonof); autonomista re- totalidade/objetividade social.
gional (Rapoport), y de conti- O autor, talvez por estar ainda
nuidad del Realismo Perifrico desenvolvendo suas pesquisas
(Escud).(p. 447) doutorais sobre as figuras da
subjetividade poltica propostas
Entretanto, constata Simonof por Laclau M. Hard e A. Negri
sobre o perodo: no hemos llega- no deixa claro sua contribuio
do an a respuestas definitivas. terica para o tema do livro, se
Aps esta concluso lapidar, limitando a fazer consideraes
podemos imaginar algumas das nem sempre muito claras.
dificuldades tericas que os au-
tores da compilao tiveram que
enfrentar para analisar o tema Eixo econmico-financeiro
proposto.
As questes financeiras so tra-

O segundo texto terico
o
ca- tadas por Jos Fernndez Alonso
ptulo 9, La urgncia del Pueblo. no captulo 7: Poltica econmica
Notas sobre La propuesta terico- exterior argentina. Consideracio-
267
Resea
nes sobre la problemtica de la do continente americano e cinco

insercin financeira internacional fora dele.
(2009-2013). O autor analisa, a
partir dos discursos e aes go- Dessa forma, Anabella Busso
vernamentais, a nova conjuntura trata, no captulo 2, da relao
que vive o pas aps 2009, quan- bilateral com os Estados Unidos.
do o recurso ao financiamento A autora descreve a relao entre
domstico, nica sada encontra- os dois pases como cclica e de
da aps a marginalizao do pas baixa intensidade, alternando
dos mercados financeiros inter- entre fases de crise e de recom-
nacionais logo da restruturao posio, sem jamais chegar
da dvida concretada no incio ruptura. As razes domsticas de
de 2005, encontra seus limites ambos, explicadas de forma de-
por causa da crise externa e da talhada, so consideradas como
queda do valor das commodities. determinantes dessa relao
pendular.
Muitas das interrogaes do
autor sobre a questo da dvida Natalia Ceppi, no captulo 4,
residual, apesar da aceitao glo- aborda a intensificao da relao
bal de 92,5% dos credores, sero com a Bolvia, focando nos temas
respondidas posteriormente,com do comrcio energtico o com-
a chegada ao poder de Maurcio bustible da relao, a questo
Macri que, com apoio parlamen- migratriaatualmente os bo-
tar, firmou um acordo com os livianos so o segundo maior
chamadosfundos abutres, en- grupo de imigrantes residentes na
dividando o pas em cerca de 12 Argentina , a cooperao tcnica
bilhes de dlares nos mercados e a assinatura de acordos na rea
internacionais para pag-los. judicial e educativa.
No captulo 5 Miryan Colacrai

Eixo poltico-diplomtico trata da relao com o Chile
de Piera que, em sua opinio,
No terceiro eixo, que abrange as pudo haber sido mejor. Alm da
questes especficas do relacio- anlise dos canais tradicionais de
namento da Argentina com di- poltica externa, a autora inclui
ferentes pases, regies e organis- as dimenses das relaes trans-
mos internacionais, verificam-se governamentais e aquelas entre

nove captulos dedicados a anali- provncias e regies. De acordo
sar relaes interestatais. Destas, com Colacrai, a densidade nesses
quatro dizem respeito a Estados dois mbitos entre a Argentina e
268
Resea
o Chile tem se apresentado com dimensional nas relaes com a

mais vigor do que entre o restan- China, o que inclui as dimenses
te da regio latino-americana. poltico-diplomtica, econmi-
co-comercial, cultural e mul-
Mara Elena Lorenzini, no cap- tilateral. No entanto, antes de
tulo 10, trata das relaes esta- analisar os temas supracitados,
belecidas com a Venezuela, que a autora, muito conveniente-
se han convertido em uma de las mente, contextualiza a ascenso
reas prioritrias de ambas agenda China como potncia eco-
das externas. A autora destaca nmica, incluindo o confucio-
o papel das ideias na poltica, nismo como recurso de poltica
uma vez que argumenta que a
externa.
convergncia entre Buenos Aires
e Caracas decorre no apenas No captulo 14, Martin Quiroz
de uma complementaridade de aborda o fenmeno da inten-
interesses tangveis, mas, igual- sificao das relaes entre a
mente, do compartilhamento de Argentina e a Turquia, tendo
convices e princpios comuns. como base a poltica turca de-
lineada no Plano de Ao para
Fora do continente americano,
a Amrica Latina e o Caribe. A
quatro so os pases estudados. O
contribuio de Quiroz preen-
captulo 11, escrito por Sol Mora,
trata das relaes bilaterais com che uma lacuna, haja vista que
o Japo. Dotado de um baliza- a Turquia a despeito de sua
mento cronolgico mais abran- importncia geopoltica , no
gente (2006-2014), a autora um objeto de pesquisa muito
realiza uma interessante anlise recorrente no meio acadmico
que inclui como variveis a crise sul-americano.
financeira internacional (2008) e
o tsunami seguido da catstrofe Finalmente,o captulo 6, escrito
nuclear japonesa (2011). Dessa por Mara Beln Elas, traz
forma, Sol visa a traar um qua- tona as relaes entre Argentina
dro que permita compreender as e ndia

, destacando os condi-
oscilaes na aproximao entre cionantes que impulsionaram
os dois pases, tanto na esfera a aproximao entre ambos. O
poltico-diplomtica, como na texto percorre desde as carac-
econmico-comercial. tersticas gerais da ndia at os

resultados prticos, traduzidos
Carla Oliva, no captulo 12, em visitas oficiais, desenvolvi-
realiza uma abordagem multi- mento do comrcio e da agenda
269
Resea
econmica bilateral, assim como No que concerne s relaes

a assinatura de acordos entre com instituies intergoverna-
Buenos Aires e Nova Deli. mentais, o livro apresenta trs
textos. No captulo 3: Unin Eu-
Dois textos se ocupam de regies. ropea Argentina (2009-2014).
O captulo 13, de Rubn Paredes Una relacin en tempos difciles,
Rodrguez, prope a analisar os Marta Cabeza e Roberto Falcn
giros da poltica externa argen- elencam os momentos difciles,
tina em relao a trs cenrios que incluem o caso YPF/Repsol,
inseridos no Oriente Mdio. O as demandas argentinas e euro-
primeiro giro o reconhecimento peias ante o Centro Internacio-
do Estado Palestino. O segundo nal para Arbitragem de Disputas
trata da transio de uma posio sobre Investimentos (CIADI) e
neutra para uma postura crtica as divergncias no mbito da Or-
interveno ocidental em pases ganizao Mundial do Comrcio
que passavam pela Primave- (OMC).
ra rabe. O terceiro giro seria
em relao ao Ir, por conta de No captulo 15, Los partidos
presses internas e externas para polticos argentinos y el MER-
avanar no esclarecimento dos COSUR. Las bases poltico-
atentados. -partidrias de La integracin
regional (1991-2011), Hugo Da-
O captulo 8, de Gladys Lechi- niel Ramos visa a delinear os
ni e Carla Morasso, apresenta posicionamentos dos principais
as relaes da Argentina com a partidos polticos argentinos o
frica, continente que ressurge Partido Justicialista e a Unio
como actor relevante em la escena Cvica Radical ante o Mercosul,
internacional graas uma com- enfatizando as continuidades
binao de fatores que inclui: e rupturas ocorridas a partir da
abundncia de recursos naturais, ascenso do projeto poltico ca-
uma nova e relativa estabilida- pitaneado por Nstor Kirchner,
de democrtica, crescimento das em 2003.
economias subsaarianas e a emer-
gncia dos BRICS. Dessa forma, Laura Vilosio, no captulo 18,
manifestam se novos interesses intitulado Mercosur 2007-2013:
por parte da Argentina, que por un cambio de paradigma,

sua vez desdobramse em novas traado objetivando explicar a
iniciativas diplomticas para com dualidade vivenciada pelo bloco.
os pases do continente. Por um lado, poucos esforos so
270
Resea
feitos para aperfeioar a unio da CELAC e o papel da orga-

aduaneira, ao passo que emergem nizao no apoio Argentina
iniciativas interessantes, tais sobre a questo das Malvinas,
como o Fundo

para a Conver- valendo-se para tanto de uma
gncia Estrutural do Merco- s
lida base documental que

in-
sul (FOCEM), o Parlamento clui declaraes, comunicados e
do Mercosul e outros rgos discursos presidenciais.
destinados para o tratamento de
questes sociais
. A autora argu-
menta que se trata de um pro- Concluso
cesso de mudana de paradigma,
uma vez que o Mercosul parece Pode-se dizer que este volume
deslocar o objetivo do mercado de grande relevncia para aque-
comum para um segundo plano, les que desejam compreender
enquanto agendas envolvendo a a poltica exterior da Argentina
reduo das assimetrias, o desen- durante o governo de Cristina
volvimento produtivo e matrias Fernndez. Esse fato se deve tan-
sociais ganham destaque. to no que tange variedade de
temas como na qualidade geral
Quanto ao j citado tema das dos textos apresentados.
Malvinas,h o captulo 1, de
Alfredo Bruno Bologna, Malvi- A ausncia deum captulo volta-
nas: una poltica activa frente al do para as relaes com o Brasil
Reino Unido y La Comunidad uma lacuna que chama ateno
Internacional, cujo objetivo nesta obra. No entanto, esse pro-
apresentar as mudanas dos blema

devidamente contraba-
ltimos anos do governo de lanado pela presena de temas
Cristina Fernndez, enfatizando menos convencionais, como as
tanto a dimenso interna como a relaes com a Turquia, o Japo
externa neste ponto, destaca-se e o Oriente Mdio.
a postura ativa da presidenta em
foros internacionais, especial- Valendo-se de um equilbrio
mente as Naes Unidas. quase perfeito entre linguagem
acessvel e rigor acadmico, o p-
No captulo 17, intitulado CE- blico-leitor tem sua disposio
LAC: su conformacin y la soli- mais uma excelente publicao

daridad regional en torno a La do CERIR.
cuestin de ls islas Malvinas,
Ariel Tcach aborda a genealogia
271
272
Resea
RESEA Resea
Buscando consensos al
fin del mundo: Hacia una
poltica exterior Argentina
con consensos (2015-2027)
Carmody, Patricio Mateo (2015). Buscando consensos al fin
del mundo: hacia una poltica exterior Argentina con consensos
(2015-2027), Buenos Aires, Consejo Argentino para las Relaciones
Internacionales (CARI), Buenos Aires, 2015, 237 pginas.
Esta publicacin es una con- internacional. Ante tal panora-

tinuacin del trabajo Poltica ma, Carmody se plantea si es po-
exterior al fin del mundo. Argen- sible disear una poltica exterior
tina, Brasil y Chile en el tiempo con consensos para Argentina,
democrtico (1983-2010), en que asegure un mnimo nivel
el cual el autor analiza los nive- de coherencia y continuidad, lo
cual implica la construccin de
les de consenso en materia de
polticas de Estado.
poltica exterior de estos tres
pases latinoamericanos, conclu- A diferencia de la anterior pu-
yendo que, mientras en Brasil y
blicacin, que se enfoc en el

en Chile existe cierto grado de pasado reciente, este ensayo
consenso, en Argentina hay des- aborda el complejo desafo de
acuerdos bsicos en su poltica mirar hacia el futuro, comple-
273
Resea
jidad dada por la cantidad de dicado a analizar cules son las

actores y factores, muchas veces tendencias mundiales y cul es
impredecibles, que participan en la situacin y posicin de Ar-
la implementacin de la poltica gentina en el contexto global.
exterior. Los aos tomados como Por su parte, en el captulo II se
referencia com- prenden desde el identifican las reas de consenso
comienzo del prximo mandato que existieron en nuestra poltica
presidencial 2015 hasta el ao exterior, destacando principal-
2027, lo cual le permite abarcar mente tres: la relacin pacfica
tres mandatos presidenciales, con Chile y Brasil, la poltica
que, en la experiencia de Chile nuclear y la poltica de derechos
y Brasil, fueron suficientes para humanos. Carmody realiza el
construir polticas exteriores estudio tomando como gua los
con consenso. Asimismo, ya to- siguientes ejes de anlisis: visin,
mando en cuenta la poltica tipo y grado de autonoma, con-
interna argentina, considerar tres tribucin de la poltica exterior
periodos implica asegurarse que al desarrollo, prestigio e impacto
haya por lo menos un recambio internacional, defensa de los in-
presidencial durante los 12 aos tereses territoriales y prioridades
considerados. geogrficas y orientaciones.
Para realizar el anlisis a futuro En esta seccin se subraya que

el autor se apoya en opiniones existe consenso en que Argen-
y puntos de vista de lo que l tina, en su carcter de potencia
denomina la Cuadriga Exterior intermedia, debe convertirse en
Argentina, es decir, miembros un jugador con impacto global.
de la comunidad ligada a las El autor describe las diferentes
relaciones internacionales: diplo- estrategias para maximizar los
mticos, polticos, acadmicos grados de autonoma destacan-
y periodistas especializados en do que, desde el ao 2000/2001,
materia de poltica exterior. En Argentina se enfoc en una au-
este punto creemos que sera in- tonoma mediante distancia,
teresante incorporar y considerar privilegiando el desarrollo au-
el rol de la sociedad civil como un trquico, la expansin del mer-
actor clave en la orientacin de cado interno y el proteccionismo
polticas pblicas. econmico y distancindose de

organizaciones internacionales,
La obra est compuesta por seis a diferencia de lo que ocurri
captulos. El captulo I est de- con Brasil que, desde el siglo
274
Resea
XXI, opt por una autonoma tivo y Ministerios e interaccin

mediante diversificacin, es de- con el sector privado.
cir, adherir a principios y normas
internacionales, creando alianzas Ya en el captulo IV y V nos aden-
con otros pases y regiones para tramos en el anlisis de si es facti-
influir sobre la formulacin de ble poner en marcha una poltica
esas normas y principios. exterior con consensos, es decir,
acuerdos probables y realizacio-
Al referirse a prioridades geo- nes posibles en cuanto a las reas
grficas y orientaciones, el autor y a la formulacin e implemen-
clasifica tres grupos de pases con tacin de las mismas. En estos
los que Argentina tiene relacio- captulos se destaca la necesidad
nes, lo que denomina emergen- de que Argentina deje de lado la
te relacin cuadrangular: 1) con autonoma mediante la distan-
el exterior prximo, destacando cia y opte por una autonoma
la relevancia de las relaciones mediante diversificacin e im-
con Brasil y Chile; 2) con las plemente una diplomacia para
potencias establecidas EEUU el nuevo desarrollo, a travs de
y UE y 3) con las potencias la promocin de exportaciones
emergentes China, Rusia e In- e inversiones y la generacin de
dia, destacndose la necesidad tecnologa pero sin dejar de lado
de aprovechar las consecuencias las potencialidades y los intereses
econmicas de estas relaciones, nacionales. Para lograr estos ob-
pero manteniendo una sana jetivos se destaca la importancia
distancia respecto a intereses del rol y liderazgo de la cancille-
geopolticos que pudieran afec- ra, incluyendo el desarrollo de
tar las relaciones con las poten- una capacidad de pensamiento
cias establecidas. estratgico con profesionales que
tengan una visin a largo plazo y
Por su parte, el captulo III trata sin una penetracin poltica no
de la formulacin e implementa- calificada.
cin de la poltica exterior argen-
tina. Para estudiar esta temtica, Finalmente, en el captulo VI se
Carmody seala las siguientes reflexiona sobre el mayor desafo
lneas de comparacin: rol y de la poltica exterior argentina:
liderazgo de la cancillera; la par- armonizar la emergente relacin

ticipacin y estilo del presidente; cuadrangular, es decir, que las
interaccin de la Cancillera con relaciones entre Argentina y
el poder pblico Poder Legisla- los tres grupos de pases sean
275
Resea
simultneamente positivas pero la pretensin de ser proactiva y

tomando en cuenta diferentes ejecutiva.
niveles de anlisis, segn los
cuales variar la intensidad de la El tema que se aborda es de re-
relacin. Para ejemplificar, en el levancia por diversas cuestiones.
aspecto poltico-institucional el En primer lugar, debemos sealar
autor considera que las relacio- que la poltica exterior parecera
nes con las potencias emergentes un tema tab para la sociedad
deben manejarse con prudencia argentina e incluso para los pol-
y cuidado dadas las profundas di- ticos que poco se refieren a esta
ferencias que existen en cuanto temtica a la hora de presentar
al pensamiento poltico, no as sus plataformas polticas, a pesar
con las potencias establecidas de las implicancias importan-
y con el exterior prximo. En tsimas que tiene para nuestro
el nivel econmico-comercial pas adoptar, por ejemplo, una
se proponen relaciones de alta poltica de Estado en la cuestin
densidad con todos los grupos Malvinas. Sin embargo, es la
de pases, y, finalmente, en el sociedad civil la que juega un
mbito estratgico-militar, nos papel preponderarte al orientar la
encontramos con relaciones de formulacin de todas las polticas
baja y media intensidad, dndole pblicas; por ello nos parece ne-
prioridad al establecimiento de cesario considerar sus opiniones y
un plan de defensa nacional. empoderarla en el conocimiento
de esta rama.
La esquematizacin y el orden de
la obra responden a la profesin Finalmente, si tenemos en cuen-
de ingeniero de su autor, quien ta que estamos transitando un
sigue un mismo razonamiento cambio de gobierno, considero
desde la publicacin anterior, de suma importancia mirar hacia
con un marco analtico bien de- el futuro y tener un punto de
finido, que nos permite abordar partida desde donde comenzar a
el estudio de cada uno de los ejes construir consensos en una so-
desde el pasado hacia las posibi- ciedad sumamente dividida, en-
lidades futuras. La publicacin contrando puntos de equilibrio
busca ser una herramienta para que nos permitan instrumentar
construir una estrategia y visin una poltica exterior para lograr

a largo plazo, que se materialice el progreso de nuestro pas.
la realizacin de verdaderas po-
lticas de Estado y cumpla con Macarena Luca Riva
276
RESEA Resea
Suramericanizados. La
integracin regional desde
la Alianza al Kirchnerismo
Nicols Comini (2016). Suramericanizados. La integracin
regional desde la Alianza al Kirchnerismo. Ediciones Universidad de
Salvador, Buenos Aires, 2016, 309 pginas.
Suramericanizados. La integra- convicciones polticas del actual

cin regional desde la Alianza al presidente sealan una clara
Kirchnerismo de Nicols Comini pauta de discontinuidad respec-
aparece en un contexto nacional to del gobierno de Jos Mujica.
y regional muy diferente al de A la nueva realidad regional se
su gestacin. Luego de procesos suman los vaivenes en las rea-
electorales de distinto tenor, y lidades polticas y econmicas
en Paraguay y Brasil luego de globales, que obligan a repensar
la remocin y/o suspensin de los escenarios de negociaciones
presidentes electos democrti- gubernamentales en materia de
camente, hoy los pases del Cono integracin regional. En efecto,
Sur tienen gobiernos de signo todava estn definiendo su cur-
opuesto al de sus predecesores, so iniciativas tales como la del

e incluso en Uruguay, donde Transpacific Partnership (TPP),
la banda presidencial volvi a o la del acuerdo transatlntico
Tabar Vzquez, el estilo y las entre Estados Unidos y la Unin
277
Resea
Europea, o la del Mercosur con en simultneo sobre ese conjunto

India, para mencionar algunas sin priorizar ninguno sobre el
entre las ms relevantes. resto lejos de ser una debilidad
ha constituido una fortaleza para
En un escenario en el que pa- la integracin. En su anlisis el
recen vislumbrarse nuevas mo- autor avanza en demostrar que
dalidades de diseos y estrate- esta estrategia ha redundado en
gias para la integracin regional, amplios mrgenes de flexibilidad
cmo adaptar los marcos ins- para la negociacin en diversos
titucionales y los acuerdos que escenarios al mismo tiempo.
provienen de otra poca a las Esto se revel como un aspecto
condiciones imperantes en la atractivo para que el Estado ar-
actual coyuntura? Se trata de un gentino se sumase a la iniciativa
verdadero desafo.
de creacin de la UNASUR, tanto
como para la supervivencia de
El libro de Comini ofrece un
este bloque conformado por
nutrido caudal de ideas para
ms de una decenas de pases de
afrontar esta cuestin. El libro
es resultado de una slida tra- caractersticas y aspiraciones muy
yectoria acadmica que el autor diversas. La unidad en la plura-
comenz con su licenciatura en lidad fue entonces resultado de
Relaciones Internacionales (por una ingeniera institucional cuyo
la Universidad del Salvador), trasfondo y pormenores Comini
continu con un Mster en Inte- ha sondeado hasta ofrecer una
gracin Latinoamericana (por la explicacin slida de las tensio-
Universidad Nacional de Tres de nes propias de un binomio tal.
Febrero) y complet con el Doc-
torado en Ciencias Sociales (por A la explicacin bien lograda
la Universidad de Buenos Aires). cabe sumar la contribucin que
A travs de un enjundioso anli- el libro de Comini hace en tr-
sis documental y bibliogrfico, minos disciplinarios. El autor
indaga en el perfil institucional presenta el problema de la in-
de la UNASUR (Unin de Na- tegracin regional desde una
ciones del Sur) y el rol del Estado perspectiva original. En general,
argentino en su creacin e inicios este problema ha sido abordado
de su desarrollo. y examinado segn los grados
de proximidad respecto de un
Comini muestra que la UNASUR modelo previamente establecido,
se ha erigido sobre la base de un que casi sin excepcin ha sido el
conjunto de ejes y que el trabajo modelo de la Unin Europea
278
Resea
modelo que, en general tambin, abordan los distintos nudos pro-

ha sido anclado en la trama de blemticos que el autor identi-
tensiones propias de la coyuntura fica en el perodo histrico del
de la Guerra Fra. Esta forma de cual se ocupa, y que divide en dos
pensar el problema de la integra- tramos: 1999-2003, signado por
cin resulta estrecha para abarcar la crisis mltiple que atraves
las particularidades histricas Argentina y que derram sobre
de nuestra regin. Agudamente, el mbito regional conosure-
Comini ha sorteado la debilidad o; y 2003-2008, signado por la
de las explicaciones enclavadas propuesta de suramericanizar la
en teoras y enfoques rgidos y ha integracin y la necesaria toma
incursionado en la exploracin de posicin del Estado argenti-
de otros cauces interpretativos. no frente a la misma. El cuarto
captulo recupera el anlisis de
El autor ha sabido incorporar los captulos previos para ofrecer
en su investigacin lecciones una explicacin de las causas que
propias de las tradiciones de motivaron al Estado argentino a
pensamiento crtico de las insti- prestar su apoyo a la creacin del
tuciones en las cuales se ha for- nuevo bloque regional compues-
mado, superando el colonialismo to por un conjunto tan heterog-
intelectual y el encorsetamiento neo de pases, y en circunstancias
en esquemas conceptuales con- en las que la apuesta ms eviden-
cebidos para realidades ajenas. Y te pareca ser el fortalecimiento
lo ha hecho en un campo como el del Mercosur.
de las relaciones internacionales
en el cual la perspectiva crtica En este recorrido se destaca una
latinoamericana no ha calado combinacin equilibrada y pre-
muy hondo. En este sentido, no cisa de fuentes documentales,
es osado afirmar que Comini ha artculos de diarios y peridicos
explotado creativamente dichas y bibliografa especializada. El
lecciones para ofrecer fundadas libro se completa con una serie
hiptesis de trabajo desde una de anexos de tablas, cuadros y
ptica de pensamiento propio notas metodolgicas que invita
aunque sin por ello desatender a su utilizacin como recurso
tradiciones cannicas del campo didctico en las aulas. Surame-
de las relaciones internacionales. ricanizados es pues un libro que

interpela a los profesionales y
El libro est organizado en cua- expertos, a los intelectuales e
tro captulos. Los tres primeros investigadores pero tambin a
279
Resea
los docentes de grado y posgra- valiosas a la hora de evaluar el

do que cuentan ahora con un rumbo a seguir en el contexto
material valioso para conocer actual. La vuelta a un punto cero
la experiencia de Argentina a lo o la estrategia de la refundacin
largo de una dcada. parece ser la menos atractiva de
las opciones. El libro de Comini
Seguir adelante en el camino de y sus hiptesis acerca de la mul-
la integracin regional sin des- tiaxialidad y la flexibilidad de
echar los marcos institucionales la arquitectura institucional de
previos es uno de los grandes la integracin regional en el sur
desafos de los gobiernos lati- de Amrica Latina pone en re-
noamericanos actuales (y sobre lieve la experiencia de la pasada
todo conosureos). Los costos dcada como un recurso para la
polticos de un giro de 180 no evaluacin del arco de decisiones
son menores y ya varios analistas estratgicas futuras posibles.
han llamado la atencin sobre
esto. La reflexin estratgica
exige entonces atender a varias
dimensiones simultneamente: Vernica Giordano
la poltica, la econmica y la
jurdico-legal. Entender el desa-
fo actual desde una perspectiva
de interaccin entre todas estas
dimensiones no es tarea fcil. El
libro de Comini abre para ello
un camino de interpretacin
fructfero: presenta el problema
de la integracin regional desde
una perspectiva multidimensio-
nal, en la cual a los habituales
enfoques institucionalistas se le
aaden perspectivas histricas
y polticas que abrevan en la
captacin de la especificidad la-
tinoamericana de la integracin
en bloques regionales.
Suramericanizados. La integra-
cin regional desde la alianza
al Kirchnerismo ofrece ideas
280
RESEA Resea
Poltica Externa Brasileira,

Cooperao Sul-Sul e
Negociaes Internacionais
Ramanzini Jr. Haroldo e Ayerbe, Luis Fernando (org). Poltica
Externa Brasileira, Cooperao Sul-Sul e Negociaes Internacionais. So
Paulo: Cultura Acadmica, 2015.
A Cooperao Internacional tem da literatura sobre CSS no Brasil,

sido tema de elevado interesse traz exames pertinentes sobre o
acadmico no Brasil. O livro papel da CSS na poltica externa
organizado por Ramanzini Jr. e brasileira, e aponta caminhos
Ayerbe um bom compndio para avano.
sobre esse debate. Composto
de 10 captulos, o livro digital Dentro de sua diversidade o
vai de questes conceituais e livro levanta, na viso deste lei-
histricas abrangentes, como as tor, pelo menos quatro ques-
divergncias em torno do que se- tes relevantes. Primeiramente,
ria a Cooperao Sul-Sul (CSS), a instrumentalizao da CSS
a exames mais especficos da pela poltica externa brasileira
atuao brasileira em casos bila- (PEB). Em segundo lugar, qual

terais e multilaterais. um livro a capacidade de os projetos de
que proporciona um repertrio cooperao adensarem as re-
relevante sobre o estado da arte laes entre os pases do Sul,
281
Resea
fortalecendo suas coalizes em tanto da PEB quanto sobre os

negociaes estratgicas e de limites e oportunidades deriva-
grande envergadura. Uma tercei- dos das diferentes configuraes
ra questo se relaciona ao efeito da estrutura do sistema interna-
multiplicador, no campo empre- cional desde o ps-II Guerra. Os
sarial privado e estatal, das aes captulos, assim como outros do
de cooperao internacional para livro, analisam criticamente o
o desenvolvimento. Em quarto discurso brasileiro sobre o mote
lugar, a insuficincia da avaliao solidrio da CSS relacionando-o
dos impactos mais concretos dos a duas fontes principais. De um
projetos de cooperao tcnica lado, a mudana na orientao da
para o desenvolvimento pelos PEB, que passaria a ser mais in-
rgos estatais. Buscaremos, a ternacionalista e voltada ao Sul,
seguir, abordar brevissimamente assim como adotaria uma viso
essas indagaes, deixando as mais protagnica para o pas,
mincias e os muitos dados nos sobretudo em temas de desen-
textos leitura do livro.. volvimento econmico e social.
Por outro lado, a percepo de
forte o consenso na literatura que uma maior aproximao aos
brasileira de que a partir de 2003, pases do Sul elevaria o poder
com a inaugurao do governo internacional do Brasil, tanto em
de Luis Incio Lula da Silva, do termos de negociao, como de
Partido dos Trabalhadores (PT), expanso econmica. Para isso,
a Cooperao Internacional para o governo teria adotado um dis-
o Desenvolvimento (CID) as- curso segundo o qual a CSS seria
sumiu novos contornos no Bra- diferente da do Norte, isenta de
sil. De receptor, o pas passou a condicionalidades e desinteres-
doador lquido de cooperao, sada em termos de ganhos ma-
concentrando seus esforos no teriais para as empresas do pas.
Sul. Os captulos As diferentes
dimenses da cooperao Sul- Se a literatura praticamente
Sul na poltica externa brasilei- consensual em apontar a opo
ra, de Ramanzini Jr., Mariano e estratgica dos governos de Lula
Almeida, e Cooperao para o e Dilma (2003-2014) em recorrer
desenvolvimento e cooperao CSS para fortalecer a PEB,
Sul-Sul: a perspectiva do Brasil, o captulo de Pires, Paulino e

de Milani e Duarte, reportam Cunha traz ar diferente ao de-
esse entendimento a partir de bate ao apontar que esforos
exame histrico e conceitual, cooperativos significativos entre
282
Resea
Brasil e China remontam ao final ndia-Brasil-frica do Sul (IBAS)

dos anos 1980. Os autores recon- em questes comerciais. Exame
hecem que a parceria se adensa mais aprofundado dessa questo
a partir de 2003 com a criao realizado por Walter Antonio
da Comisso Sino-Brasileira de Desider Neto, em O Brasil, a
Alto Nvel de Concertao e Amrica do Sul e a cooperao
Cooperao (Cosban) e que a Sul-Sul. O autor se preocupa
instituies como o New Deve- diretamente com a atuao em
lopment Bank denotam a concre- coalizo por parte dos pases do
tude dos laos, mas o destaque a Mercosul e reporta taxas conside-
um projeto de Cooperao Tec- ravelmente altas de convergncia
nolgica como China-Brazil Ear- em negociaes internacionais.
th Resources Satellite (CBERS), A pesquisa recorre analise de
que lanou com sucesso trs dados e de comunicaes ofi-
satlites de sensoriamento re- ciais, apresentando desenho de
moto em 1999, 2003 e 2007, pesquisa e material emprico in-
relevante para pensar razes teressante. O autor analisa mais
mais remotas da CSS. Interes- especificamente a cooperao
sante tambm a concluso dos brasileira junto a Argentina,
autores de que a expanso dos Paraguai e Uruguai por meio do
projetos cooperativos derivariam Fundo para Convergncia Estru-
menos da iniciativa brasileira do tural do Mercosul (FOCEM),
que de um plano da China que criado em 2004, identificando
v na Amrica do Sul e no Brasil um padro institucionalizado
pontos importantes para o seus de CSS onde o Brasil contribui
interesses em longo-prazo. com US$ 70 milhes anualmen-
te. Sugere haver a uma possvel
Os possveis efeitos do aumento relao entre o fornecimento de
da CSS para o poder negocia- cooperao e a liderana bra-
dor do Brasil em negociaes sileira em negociaes. Apesar
internacionais tema de difcil da dificuldade de se obter evi-
abordagem emprica. Os cap- dncias que possam tornar mais
tulos de Pecequilo e de Schor concreta a relao entre a CSS e
e Onuki tocam nele, em algu- o poder negociador do Brasil iso-
ma medida, ao examinarem ladamente ou em coalizo, este
respectivamente a negociao um campo que merece mais

tripartite entre Brasil, Turquia e ateno da academia. Diversos
Ir referente ao enriquecimento autores argumentam no livro,
de urnio por Teer, e o Frum por exemplo, que foi a CSS que
283
Resea
possibilitou ao Brasil eleger os bio comercial do Brasil com os

principais dirigentes da FAO e pases do Sul. Ambos trazem
da OMC, mas essa relao causal anlises sofisticadas do ponto
talvez pudesse ser robustecida. de vista comercial, apontando
para a necessidade de o estado
Ainda nesta seara, mas de modo brasileiro ser mais incisivo nestas
um pouco diferente, o captulo reas. Para os autores, a Coope-
de Canesin e Bueno, Agricul- rao Sul-Sul parece equivaler a
tura, comrcio internacional e intercmbio econmico e, neste
cooperao Sul-Sul: o conten- ponto, o livro demonstra uma
cioso do algodo Brasil-EUA, certa heterogeneidade na sua
apresenta como o Brasil utilizou arquitetura que, de certo modo,
as reparaes pagas pelos EUA, reverbera a dificuldade de pre-
derivadas da derrota no con- ciso conceitual para o termo
tencioso travado na OMC, para Cooperao Sul-Sul.
viabilizar o Cotton-4. Por meio
deste projeto de cooperao Os dividendos econmicos de-
tcnica, o governo brasileiro rivados da CSS um tema dos
difunde tecnologia para Benin, mais espinhosos para os agen-
Burkina Faso, Chade e Mali, que tes oficiais brasileiros porque o
foram pases parceiros do Brasil discurso oficial da PEB afirma
no referido litgio contra os EUA. no exigir favorecimento aos
interesses brasileiros em sua
O livro tambm reserva espao execuo, nem buscar obter van-
significativo para o campo do tagens materiais para o pas e
comrcio e dos investimentos suas empresas. Essas prticas
como eventuais retornos da CSS. estariam associadas ao tipo de
O texto de Schor e Onuki, Po- cooperao fornecida pelo Norte
ltica externa brasileira e a coa- e da qual os governos brasileiros,
lizo IBAS: comrcio e insero a partir de 2003, se esforam para
internacional, e de Pimenta se desvincilhar. nesse sentido,
Jr, Comrcio, investimentos e por exemplo, que o Brasil bus-
negociaes internacionais: uma cou deixar de lado, ao menos no
breve anlise das relaes econ- discurso, termos como ajuda,
micas entre o Brasil e os pases que denota uma posio de supe-
em desenvolvimento nas ltimas rioridade em uma das partes do

dcadas, partem do pressuposto processo cooperativo. A ideia se-
de que a CSS deveria ter como ria posicionar o Brasil como um
objetivo aprofundar o intercm- pas mais ou menos igual quele
284
Resea
a quem destina sua cooperao, oficial da CSS. At que ponto

como quem compartilha res- seria possvel assumir que uma
peitosamente conhecimentos coisa no oposta a outra ou,
desenvolvidos para sair de uma por outro ngulo, como legitimar
condio mais precria para uma que a ideologia Sul-Sul da PEB,
mais prspera e de justia social. via o instrumento da Coope-
O respeito ao outro tambm se- rao, tambm visa o aumento
ria refletido na no exigncia das de ganho particular brasileiro,
famigeradas condicionalidades so indagaes que brotam da
exigidas pelos pases do Norte, leitura do conjunto do livro.
que vo desde reformas polticas
a procedimentos administrativos Alguns captulos sugerem que
e de prestao de contas especfi- uma grande dificuldade para
cos. A PEB buscaria se afastar da uniformizar discursos e prtica
alcunha de doador para atuar na Cooperao brasileira o fato
como parceiro.
de ela ser altamente descentrali-
zada. Isto , diversas agncias e
No caso do Oriente Mdio e da
ministrios do governo federal,
frica, por exemplo, a coope-
alm de atores municipais e
rao aparece como instrumento
estaduais, como as polcias mili-
privilegiado da insero brasi-
tares em alguns casos, possuem
leira nas regies que, se tiveram
autonomia relativa para conduzir
maiores contatos retomados no
processos cooperativos, o que
governo FHC, ganharam mais
difere de doadores como os EUA
notoriedade com a diplomacia
do governo Lula. O captulo e a Gr-Bretanha, que concen-
Abdenur e Rampini trabalha esse tram os trabalhos na USAID e
movimento destacando os casos no DFID. O captulo de Borrn
de Angola e Moambique. Os e Brant, Expertise, disputa pol-
autores apontam que, juntamen- tica ou solidariedade?
te com a cooperao, cresceu o
intercmbio transnacional em Variaes sobre o engajamento
diversos campos, inclusive no da sociedade civil brasileira na
econmico, com assimetria para cooperao Sul-Sul, faz uma
o primeiro. rica abordagem desse assunto.
Destacam algo fundamental
Assim, a busca por expanso dos para um atuao mais coerente:

interesses econmicos brasileiros a ausncia de marco regulatrio
acaba destoando do discurso da Cooperao Internacional.
285
Resea
Diretamente associado a esta os impactos sociais e ambientais

ausncia est a quarta questo da presena do Brasil em outros
que gostaramos de destacar: a pases, principalmente no que
pouca avaliao que se faz do diz respeito a populaes mais
impacto da Cooperao Tcnica vulnerveis. Essa atuao se d
fornecida pelo Brasil. Se a coo- em duas frentes principais, e,
perao internacional brasileira muitas vezes, simultneas: (a)
pode ser entendida como poltica aes de advocacy, ou incidn-
pblica, faz-se necessria a sua cia; (b) denncia de violaes
avaliao sistemtica, de modo cometidas pelo Brasil ou por em-
a viabilizar uma melhor ponde- presas atuando com apoio gover-
rao sobre a aplicao de recur- namental. Em certas ocasies,
sos pblicos, sejam financeiros, essas iniciativas envolvem, como
materiais ou humanos. Se ava- veremos mais adiante, aes
liar a relao entre a CSS e o junto a organizaes dos pases
potencial negociador do Brasil parceiros. Ou seja, envolvem-se
pode ser algo mais nebuloso, as principalmente em duas frentes:
metodologias de avaliao de na execuo dos projetos e do
resultados de projetos tcnicos engajamento poltico, que co-
esto amplamente disponveis. rrespondem ao monitoramento
das aes do Estado brasileiro
As avaliaes do IPEA e da Agn- a partir de critrios sociais e
cia Brasileira de Cooperao ambientais.
so, aparentemente, as princi-
pais formas de exame oficial das O captulo Brant e Borrn tam-
aes brasileiras, mas elas so bm traz exame interessante
muito limitadas a anlises esta- sobre o que chamam de outra
tsticas descritivas dos recursos cooperao, isto , a cooperao
financeiros aplicados. Seriam transnacional, realizada sem a
bem-vindas, por exemplo, an- ao do Estado, destacando a
lises dos resultados concretos da ao de sindicatos e movimentos
dos projetos tcnicos, bem como campesinos. Em certa medida, o
o desempenho dos atores no- captulo dialoga com a questo
estatais envolvidos. Se a ao colocada no incio do livro por
estatal parece ser insuficiente Milani e Duarte sobre a multi-
neste sentido, o texto de Borrn e dimensionalidade da cooperao

Brant (2015, p. 256) reporta que, brasileira, que inclui tambm
no Brasil, atuam movimentos e atores no-estatais. Tema pou-
organizaes preocupados com qussimo abordado no discurso
286
Resea
oficial da cooperao, por exem- Em suma, o livro organizado por

plo, o papel das empresas pri- Ramanzini e Ayerbe oferece ma-
vadas. Talvez isso se deva, mais terial variado para se conhecer
uma vez, pretenso de desvin- e refletir sobre o papel da coo-
cular as aes cooperativas da perao para a poltica externa
busca por ganhos econmicos. e as negociaes internacionais
inegvel, no entanto, que gran- do Brasil.
des empresas privadas da cons-
truo civil e do agronegcio
estejam diretamente envolvidas
na execuo de vrios projetos.
287
288
Resea
RESEA Resea
Poltica exterior
colombiana: Escenarios y
desafos en el posconflicto
Pastrana, E. y Gehring, H. (Eds.). Poltica exterior colombiana:
escenarios y desafos en el posconflicto. Editorial Javeriana.
Bogot, 2016. 686 pginas.
Oportuna, trepidante y exhaus El texto cuenta con ocho seg

tiva. Con estos tres calificativos mentos y veintin captulos, de
puede caracterizarse esta obra sarrollados por casi una treintena
de propsito primordialmente de autores, incluyendo expertos
acadmico, aunque pretende de Estados Unidos, Alemania,
impactar a pblicos diversos: Espaa y Brasil. Sumaron es
fuerzos Eduardo Pastrana, Diego
comunidades educativas, gru
Vera, Edwin Murillo, Everardo
pos significativos de la sociedad
Jimnez, Germn Prieto, Cami
civil, empresarios, medios de
lo Defelipe, Claudia Dangond,
comunicacin, tomadores de Rafael Castro, Paula Gonzlez,
decisin y actores polticos de Ricardo Betancourt, Mario Arro
Colombia. Y un tanto ms all.
yabe, Antonio Macana, Andrs

Fue patrocinada por la funda Valdivieso, Diana Fernndez,
cin alemana Konrad Adenauer Carolina Cepeda, Miguel Gomis,
(KAS) en Colombia. Peter Birle, Carolina Pedroso,
289
Resea
Marlia Souza, Martha Mrquez, supuesto, sin omitir las paradojas

Camilo Defelipe, Eduardo Ve y contradicciones que surgen en
losa, Luis Felipe Vega, Roberto un pas tan heterogneo, des
Garca, Hubert Gehring y Mar igual, polticamente turbulento
garita Cuervo. e institucionalmente dbil, atado
an
a las dinmicas del narcotr
Desde su concepcin hasta su fico y el crimen organizado, pero
publicacin y pasando por la empezando a comprenderlas
etapa de revisin, fue sujeto a desde aristas no convencionales.
riguroso debate interno en el que
se estableci la metodologa de Los autores ofrecen un marco
trabajo, los conceptos centrales, terico eclctico, que no resulta
las preguntas orientadoras y una un cerrojo analtico sino un pla
visin de conjunto. Por tanto, no referente, enriquecido por las
apela a un desenvolvimiento te apuestas conceptuales diversas
mtico o sectorial dentro de una de cada captulo y las pticas
ptica
holstica y sistmica trans autnomas de cada experto. En
versal. Es fruto del pensamiento este quehacer, se combinaron
pluralista, crtico y reflexivo, variadas disciplinas, como la
ticamente comprometido con Ciencia Poltica, las Relaciones
la democracia y el desarrollo Internacionales, el Derecho,
humano integral en el contexto la Economa, entre otras. Los
de los retos de transformacin retos y vicisitudes de la cons
que Colombia tiene. No sola truccin del posconflicto para
mente de cara al afianzamiento Colombia son contemplados
del proceso de paz y la creacin por cada escritor, encajando esta
de respuestas oportunas a las discusin dentro de debates tan
vctimas del conflicto, tambin intensos como el de los desafos
en el marco de la agenda interna del apuntalamiento del acuerdo
que el pas debe actualizar para de paz y el rediseo de las ins
darle credibilidad al papel que tituciones econmicas hacia la
persigue como nueva economa recuperacin de la productividad
emergente, de amplias clases del campo, la sostenibilidad am
medias, altamente educado y biental, la equidad social y los
con capacidad de proyectarse estmulos indispensables para
propositivamente en el sistema la industrializacin. Todos ellos,

internacional desde una pol son temas lgidos que moldearn
tica exterior abierta, moderna, el entramado socioeconmico de
diversificada y estratgica. Por la paz, estimando que el modelo
290
Resea
de internacionalizacin de las la Organizacin de Cooperacin

economas de Amrica Latina para el Desarrollo Econmico
por exportacin de bienes pri (OCDE). Un modelo econ
marios se ha agotado y que en esa mico totalmente volcado a los
dcada de bonanza (2003-2013) intereses del sector privado y de
la agenda de infraestructura, in los mercados externos podra
novacin y formacin del talento atizar los conflictos en lugar de
humano de toda la regin no re contribuir a sepultar los odios y
cibi el tratamiento que mereca. resanar las fracturas ideolgicas,
lo que es identificado por varios
El posconflicto reviste copiosos de los pensadores.
costos y operaciones en materia
de justicia, verdad, reparacin Asimismo, se enfrenta la posibi
material y simblica, garantas lidad de redefinir la poltica anti
de no-repeticin de las atrocida drogas en medio de un creciente
des, desarme, desmovilizacin y
debate global, as como de dese
reintegracin (DDR), creacin
curitizar y desnarcotizar la
de cultura de paz e implanta
poltica exterior, y a medida que
cin y ajuste de instituciones
se normalizan y actualizan las
pblicas democrticas. Todo lo
polticas de seguridad, tambin
cual, exige de la poltica exte
se revela la oportunidad de acon
rior una formulacin llena de
dicionar las Fuerzas Armadas a
pericia, inteligencia para hallar
los nuevos retos e inestabilidades
fuentes de crdito y cooperacin,
sensibilidad por las necesidades del sistema internacional. Varios
ciudadanas apremiantes y capa de los analistas manifiestan tanto
cidad para apalancar el modesto los beneficios de desmilitarizar la
presupuesto nacional. Es por seguridad como su justa inquie
ello que los autores esbozan un tud por el presumible deterioro
mapa de las transformaciones, de la convivencia ciudadana y
pero lo sitan en la perspectiva la re-emergencia o arraigo de
del equilibrio macroeconmico y estructuras criminales tras el
los estndares de gobernabilidad proceso de desmovilizacin de
fiscal que el pas debe cumplir los grupos insurgentes. Es decir,
en su doble condicin de pas el posacuerdo puede conducir
a un mayor grado de volatilidad,
de renta-media alta y grado

de inversin y proyectando su incertidumbre e inestabilidad,
camino hacia su adhesin al para lo cual la poltica interna y la
club de las buenas prcticas de exterior deben estar preparadas.
291
Resea
Es vital, por tanto, ponderar el ternacional y la Corte Interame

resultado de los procesos de paz, ricana de Derechos Humanos no
de las medidas de justicia tran puede subestimarse, por lo que
sicional y de las reformas demo en el libro tambin se integra el
cratizantes de otros pases, por lo enfrentamiento entre los estn
que en esta obra se dilucidan las dares jurdicos internacionales y
lecciones que dejan los casos de los compromisos polticos de la
Sudfrica, El Salvador, Nicaragua transicin pactada entre gobier
y Guatemala. En este sentido, no y guerrillas.
hay una amplia coincidencia
acerca de que la tarea del pos Este producto interesar a todo
conflicto no se restringe al DDR, aquel que se intente desentraar
ya que muchas de las causas es los vnculos entre fenmenos
tructurales y acompaantes de la tan complejos como el conflicto
violencia armada se situaron en armado, la poltica exterior y los
las brechas y discontinuidades problemas asociados a la cons
del tejido social e institucional. truccin multidimensional del
Los instrumentos locales, depar llamado posconflicto, dadas
tamentales y nacionales quedan las caractersticas endgenas
cortos para esta meta titnica, de un pas en desarrollo como
por lo que el apoyo material de Colombia y las dificultades pro
aliados internacionales resultar pias de su proceso de negocia
un objetivo central de la pol cin hacia la paz con las Fuerzas
tica exterior. Por esta razn, en Armadas Revolucionarias de
distintos segmentos y captulos Colombia (FARC). Proceso tal
se abordan la historia breve, que despega durante inicios del
oportunidades y limitaciones primer mandato de Juan Manuel
de las relaciones de Colombia Santos (2010-2014), pero que se
con actores tan relevantes para aproxima a la concrecin de un
edificar el posconflicto como lo acuerdo definitivo, a la mitad de
son la Organizacin de Nacio su segundo periodo (2014-2016),
nes Unidas, el Banco Mundial, con la que sera la guerrilla ms
la OCDE, la Organizacin de antigua de Amrica Latina, des
Estados Americanos (OEA), pus de varios intentos fallidos
UNASUR, Estados Unidos, la por parte de administraciones
Unin Europea, Alemania, Chi previas para destruirla y/o des

na, Brasil, Ecuador, Venezuela, movilizarla. Y as como el entor
Japn y Corea del Sur. El ojo no internacional fue clave para
vigilante de la Corte Penal In las diplomacias de la paz y las di
292
Resea
plomacias de la guerra de varios en un contexto nacional pola

gobiernos de este pas, el libro rizado, en el que sobreabundan
busca identificar las conexiones las falacias acerca de los acuer
contemporneas entre el escena dos preliminares y donde los
rio poltico, social, econmico, escpticos tratan de capturar
ambiental y de seguridad interno dividendos polticos y votos del
y los proyectos gubernamen desconocimiento general del
tales de internacionalizacin conflicto, del proceso de paz y
de la poltica exterior. En el pla
econmica, de bsqueda de
no internacional, este material
apoyos externos para la paz, de
extensivo y profundo cautivar
delineamiento de un nuevo rol
a los estudiosos de los conflictos
para Colombia como oferente
armados y los procesos de tran
de cooperacin internacional sicin poltica, a los analistas
y de interaccin positiva con de Amrica Latina y a quienes
organismos y actores regionales encuentren en Colombia un
y globales esenciales. caso atrayente y paradigmtico
en medio de sus oleajes.
En sntesis, el libro en cuestin
resulta de obligatoria consulta Diego Vera Pieros
293
294
Resea
RESEA Resea
La integracin regional
en Amrica Latina: Quo
Vadis? El Mercosur desde
una perspectiva sectorial y
comparada
Botto, Mercedes (2015). La integracin regional en Amrica
Latina: Quo Vadis? El Mercosur desde una perspectiva sectorial y
comparada, Buenos Aires, Editorial Universitaria de Buenos Aires
(EUDEBA). 192 pginas.
En La integracin regional en construir un marco conceptual

Amrica Latina: Quo Vadis? El y metodolgico que permita
Mercosur desde una perspectiva comprender las repercusiones de
sectorial y comparada, la Dra. la integracin latinoamericana,
Mercedes Botto propone una atendiendo sus particularismos
investigacin emprica en res-
propios y sorteando la utilizacin
puesta a variados mitos en tor-
de paradigmas normativos que
no a la actualidad y vigencia
del MERCOSUR. A lo largo de han sido fundados por y para
aproximadamente doscientas otros contextos, introduciendo
pginas y utilizando la teora de nuevas perspectivas para discu-

los regionalismos comparados, tir el MERCOSUR sobre temas
se propone un objetivo claro: nunca antes destacados.
295
Resea
La obra se conforma como un se establece con procesos de

espacio de reflexin y anlisis integracin como la Unin Eu-
acerca de la evolucin de las ropea (UE), el Tratado de Libre
agendas que fundan la base del Comercio de Amrica del Norte
MERCOSUR, dando cuenta (TLCAN, NAFTA por sus siglas
tanto de los desafos, como de en ingls) y la Asociacin de
las oportunidades enfrentadas Naciones del Sudeste Asitico
en las mismas. Tal proceso de (ASEAN por sus siglas en ingls).
integracin es valorado como una
construccin social que genera, Destacamos la metodologa de la
incluso de manera no prevista, que se vale Botto, ya que resulta
nuevos tpicos y la introduccin explicativa y til para adentrarse
de nuevos actores. Esto ayuda a en la temtica de la integracin
mantener el proceso vigente, ro- regional, dedicando un captulo
tando los liderazgos y adaptando para cada agenda que permite
las necesidades del bloque para un anlisis exhaustivo y su mejor
establecer un rumbo prolongado comprensin por parte del lector.
en el tiempo, destacando su ca- Gracias a esto, el objetivo pro-
rcter creativo y flexible. puesto es cumplido exitosamen-
te. Por medio del mtodo com-
El libro est formado por dos parado se analizan las iniciativas
prlogos escritos por Fernando que cada agenda llev adelante
Porta y Tullo Vigevani respec- as como tambin se identifican
tivamente, un prefacio y seis y reconocen las diferencias del
captulos. Cada uno de ellos cmo se han desarrollado, segn
desarrolla una agenda especfica la teora clsica, las tres oleadas
del MERCOSUR, delineando de integracin en el continen-
un enfoque nutrido sobre temas te latinoamericano. A la luz de
tales como la poltica comercial, estas teoras, la UE y el NAFTA
la integracin productiva, las son los casos paradigmticos de
agendas sociales y la educacin las dos primeras oleadas, siendo
superior, adems de la definicin la ltima propia y exclusiva de
de actores relevantes como los Sudamrica con la conformacin
sindicatos y las provincias en la de la UNASUR, principalmente.
agenda de negociacin regional.
Asimismo, pueden apreciarse las Esto resulta de gran utilidad para

consideraciones tericas previas revitalizar el debate en torno a
existentes sobre las mismas y la integracin regional del Cono
la obligada comparacin que Sur, el cual se ha visto atrapado
296
Resea
por los sesgos normativos ba- As, si bien Amrica Latina ha

sados en la ejemplaridad de las sido considerada el espacio don-
instituciones, especialmente las de ms procesos de integracin
europeas de los ltimos tiempos. se han creado y coexisten mutua-
Las teoras clsicas no slo han mente, se piensa al mismo tiem-
olvidado que son simplemente po que tambin es aquella regin
sntomas o manifestaciones de en donde menos correspondencia
un cierto proceso de delegacin respecto objetivos-resultados ha
de autoridad, sino que la nueva logrado a travs del tiempo.
coyuntura y renovadas vivencias
en el continente americano dan A pesar de esto, las institucio-
origen a nuevos enfoques meto- nes del MERCOSUR no han
dolgicos para analizar aquellos desaparecido. La capacidad de
distintos formatos e institucio- los Estados miembros en gene-
nalidades. Es aqu donde desea- rar resistencias frente a ciertas
mos destacar la visin optimista obstrucciones, dieron lugar a
acerca del proceso de integracin nuevas articulaciones y espacios
que nos deja este libro y que, a que permitieron crear y recrear
travs del uso de los regionalis- de forma novedosa las agendas,
mos comparados, permite abrir negociaciones y procesos que, a
un debate con aquellos exmenes su vez amplan la participacin
negativos respecto a las institu- a nuevos actores. Precisamente
ciones creadas. el largo perodo estudiado en el
libro permite evidenciar aqul
El recorrido crtico se realiza en MERCOSUR flexible y creativo
el perodo comprendido entre del que hablbamos y que puede
1991-2012, lo cual brinda al lec- verse reflejado en su reactualiza-
tor un anlisis de largo plazo del cin en el 2003 bajo la denomina-
MERCOSUR y permitiendo po- cin Social y Productivo.
ner en primer plano la reflexin
sobre la integracin regional y los Sin embargo, ante este escenario
constantes cambios a los que est labrado -a la vez contradictorio-
atada. El fenmeno Mercosureo abundan los exmenes negati-
nos permite entonces descubrir y vos y, ante una indefinicin de
recalcar aquellas iniciativas desa- resultados a partir de objetivos
rrolladas de forma creativa y que, propuestos, se ha formado como

a diferencia del resto de procesos consecuencia un conjunto de
de integracin, tambin se han autores escpticos, ganando cada
caracterizado por su flexibilidad. vez ms terreno un sentido de
297
Resea
abatimiento y afliccin acerca de canismos institucionales, no han

las capacidades del MERCOSUR podido por otro lado, fortalecer el
y la posible implementacin proceso propiamente dicho. De
de los objetivos delineados por acuerdo a la caracterizacin de
las agendas del mismo. Como Brzel (2015) de los heterog-
bien describe Wolf Grabendorff neos procesos de integracin re-
(2015), existe un verdadero sen- gional que pueden variar desde la
timiento de desilusin frente cooperacin administrativa hasta
a aquello que pareca tan promi- la mxima delegacin de autori-
sorio en los nuevos espacios de dad poltica (legislativa, ejecutiva
gobernanza regional pero que, y, finalmente, adjudicativa), stos
frente a la falta de voluntad y procedimientos en general y, el
resistencia de los Estados de otor- MERCOSUR en particular, no
gar poderes de concesin, no se han podido despegar de los com-
aceptan prdidas de autonoma promisos intergubernamentales,
regional que bien podran be- incluso teniendo graves obstcu-
neficiar la construccin de tales los y padecimientos con respecto
proyectos regionales. La integra- tambin a ellos.
cin latinoamericana se cree un
proceso dbil y carente de fuerza Siguiendo el anlisis de Gra-
motora para generar resultados, bendorff, el MERCOSUR no ha
ya sea por la fuerte presin de sabido fortalecer la cooperacin
los Estados Nacin miembros internacional. La falta de com-
que se resisten y desconfan de promiso y la poca predisposicin
la delegacin hacia instituciones de los Estados para asumir los
supranacionales, como la conse- costos econmicos y polticos
cuente flaqueza de los actores que supone la integracin regio-
privados para llevar adelante sus nal, siempre pendientes de los
propias iniciativas. posibles impactos que puedan
tener la toma de decisiones regio-
De este modo, se ha considerado nales en la gobernanza nacional,
que si bien los procesos de inte- han impedido y en muchos
gracin regional latinoamerica- casos retrocedido- el proceso de
nos han servido, en una primera integracin. Las posibles reper-
instancia, como acicate para de- cusiones internas generan de este
limitar problemticas comunes modo, una falta de responsabili-

y, de este modo proponer la bs- dad en desmedro de la colabora-
queda de soluciones a travs de la cin y asistencia internacional.
construccin de numerosos me- En este sentido, los esfuerzos
298
Resea
regionales hasta ahora existentes emprendido un largo y continuo

han tenido poco impacto en tales camino de negociaciones con
conductas y es posible incluso, diferentes lneas de accin, en
observar su fortalecimiento en consonancia con los regionalis-
ciertas agendas. mos caractersticos de esa poca
era () hacer frente a travs de
Ante este diagnstico hecho soluciones colectivas a los desafos
por Grabendorff, es importante y oportunidades que planteaba
rescatar nuevamente la visin la globalizacin econmica. (p.
de la autora, para comprender 132). Esto permite observar lo
de mejor manera las diferentes interesante del caso: la posicin
perspectivas que hay respecto al que adopta creativamente el
MERCOSUR. Si bien, en nues- MERCOSUR a partir de las es-
tra opinin, Botto coincide por trategias alternativas de accin
momentos con lo planteado en como son la acreditacin y eva-
cuanto a la falta de voluntad luacin acadmica, la movilidad
poltica por parte de los Estados estudiantil y la cooperacin ins-
miembros del bloque y que, a su titucional, en pos de una coope-
vez esto permite evidenciar una racin solidaria intrabloque que
amplia brecha entre discursos servira de bastin para competir
retricos y los resultados alcan- globalmente. Uno de los resulta-
zados, la propuesta terica del dos de este proceso por ejemplo,
anlisis sectorial de las iniciativas fue la creacin de organismos de
llevadas adelante en cada agenda, acreditacin en pases del bloque
nos permite tambin evidenciar donde no existan -como el caso
aspectos positivos y optimistas de Bolivia, Paraguay y Uruguay-.
del proceso de integracin lati- Y aqu es importante destacar
noamericano, como fue mencio- que dicha cooperacin solidaria
nado al comienzo de esta resea, se gener en funcin de resolver
sus rasgos flexibles y creativos, problemas de asimetras (los
particularmente en las agendas cuales tampoco eran tratados en
propuestas a partir del MERCO- la primera versin del MERCO-
SUR Social y Productivo. SUR).
A modo de ilustracin recu- De igual manera en que se sostie-

perando la metodologa llevada ne el aporte creativo que ha teni-

adelante en el libro- se propone do la introduccin y desarrollo de
la agenda de educacin supe- la agenda de educacin superior,
rior. Creada en los aos 90s ha es de peso significativo resaltar la
299
Resea
inclusin de nuevos actores que en el tiempo. El libro se presenta

tambin puede considerarse una pues, como un material pujante
arista creativa. Porque si bien ha- para continuar el debate respecto
ban sido consideradas en otras al MERCOSUR, invitndonos a
experiencias de integracin, en realizar un profundo recorrido a
este caso corresponde a una su- lo largo de las diversas agendas
peracin propia de la regin en que, acompaado por la forma
comparacin a la primera versin de presentacin del texto, re-
del MERCOSUR. La inclusin sulta explicativo y ameno para
de actores no gubernamentales, la lectura, principalmente para
como organizaciones sociales aquellos lectores recientemente
y entes privados, es digno de iniciados en la lectura especiali-
destacarse como una experien- zada de la integracin regional.
cia sin precedente de aquellas Tal como nos plantea la autora,
instituciones que han permitido este libro abre muchos ms de-
la construccin de un modelo bates y preguntas y es all donde
alternativo y ms democrtico, encontramos la virtud, en poder
el cual no habra sido posible sin llevar adelante una investigacin
la comprensin por parte de los terica y emprica, desde una
dirigentes nacionales de las limi- perspectiva latinoamericana de
taciones de la agenda comercial un proceso propio. Es menester
del MERCOSUR en un primer resaltar, por ltimo que el razo-
momento. namiento que el libro ofrece de
ningn modo es caracterizado
La integracin regional en como cerrado y normativo, sino
Amrica Latina: Quo Vadis? El ms bien fomenta el pensamien-
Mercosur desde una Perspectiva to crtico, la revisin evaluativa
Sectorial y Comparada enton- de la bibliografa tradicional y
ces nos ofrece un estudio acerca actual, identificando los logros
de las diversas polticas del MER- pero a su vez, atrevindose a
COSUR desde sus orgenes hasta destacar tambin los errores que
la actualidad, presentndose se esgrimen hasta ahora y por qu
como una novedad frente a otros no, una estimacin que suminis-
modelos de integracin regional, tra la fuerza motora para futuras
establecindose como una visin iniciativas e investigaciones.
disyuntiva y contrahegemnica
de gobernanza global, destacan- Brbara Turner

do sus propias caractersticas y Mara Jess Vega Vera
su capacidad de supervivencia
300
Resea
Bibliografa pectiva sectorial comparada, Buenos

Aires, EUDEBA.
Brzel, Tanja (2016). Theorizing Regio-
nalism. Cooperation, Integration, Grabendorff, Wolf (2015). La gober-
and Governance en The Oxford nanza global en Amrica Latina:
Handbook of Comparative Regiona- Condicionamientos y Limitaciones,
lism, Nueva York, Oxford University Revista Pensamiento Propio n42.
Press.
Botto, Mercedes (2015). La integracin

regional en Amrica Latina: Quo
Vadis?: el Mercosur desde una pers-
301
302
Resea
PULSO BIBLIOGRFICO Pulso Bibliogrfico
Poltica exterior colombiana. Escenarios

y desafos en el postconflicto
Eduardo Pastrana Buelvas y Hubert Gehring

(editores)
Bogot: Editorial Pontificia Universidad Javeriana,
Fundacin Konrad Adenauer, 2016. 686 p.
La solucin negociada del conflicto armado interno y la consecuente

bsqueda de la paz han venido influyendo constantemente la agenda
de poltica exterior colombiana (PEC). Las negociaciones entre el
Gobierno nacional y las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia
(FARC) comienzan en 2012 durante el primer perodo presidencial
de Juan Manuel Santos (2010-2014) y han venido avanzando cualita-
tivamente en el segundo (2014-2018). Ante la inminente firma de un
acuerdo de paz que recoja los cinco puntos de la agenda de negociacin
entre el Gobierno y las FARC en el transcurso de 2016, la sociedad
colombiana enfrentar una serie de desafos internos y externos en una
etapa de posacuerdo o postconflicto. En consecuencia, este libro de
autora colectiva plantea una serie de retos y formula una variedad de
escenarios que la PEC deber enfrentar tanto en el mbito regional
como en el global, as como tambin en las intersecciones entre los
asuntos internos e internacionales que se deriven de la implementacin
del acuerdo suscrito.
303
Pulso Bibliogrfico
La tensin cosmopolita. Avances y

lmites en la institucionalizacin del
cosmopolitismo
Caterina Garca Segura (directora)

Madrid: Editorial Tecnos, 2016. 369 p.
La tensin cosmopolita rene un conjunto de anlisis y

reflexiones en torno a la tensin observada en la sociedad internacional
contempornea entre el discurso cosmopolita en tanto que propuesta
para hacer frente a las necesidades de gobernanza de un universo de
retos y amenazas globales y la prctica poltica anclada en los Intereses
individuales de los Estados. Las diferentes contribuciones, a travs del
anlisis de casos, ponen de manifiesto que la ltima dcada ha sido
testigo del avance de una suerte de cosmopolitismo blando o suave
que se caracteriza por su diferente nivel de arraigo segn las regiones,
por un dcalage entre la defensa retrica de principios cosmopolitas y
su plasmacin en normas concretas y, finalmente, por la concepcin
del corpus cosmopolita ms como ideal o fuente de inspiracin que
como gua programtica. Su carcter blando o suave radica tambin
en que no se inclina por la construccin de un gobierno mundial para
gestionar los retos globales, sino por ta conciliacin entre la preser-
vacin del Estado y de sus intereses como elementos centrales de la
sociedad internacional y la paulatina articulacin de mecanismos e
instrumentos que respondan a la voluntad cosmopolita de ofrecer
respuestas universales, generales y centradas en los individuos.
304
Pulso Bibliogrfico
El narcotrfico y su combate. Sus efectos

sobre las relaciones internacionales
Gnther Maihold y Stefan Jost (Editores)

Mxico: Konrad Adenauer Stiftung, Ctedra de
Guillermo y Alejandro de Humbolt, y Editores e
Impresores Profesionales, 2014. 299 p.
Las relaciones internacionales se han visto afectadas por la presencia

transnacional de los estupefacientes y las estrategias de su combate.
El narcotrfico se ha expandido no slo territorialmente, sino tambin
en cuanto al nmero de crmenes y se ha vuelto el negocio ilegal ms
atractivo a nivel mundial. El poder que han adquirido los crteles de
la droga les ha permitido constituirse en centros de poder paralelos.
Se vislumbran cambios en las circuitos productivos y comerciales de
los diferentes tipos de drogas y asimismo en el blanqueo de los bene-
ficios. Las dificultades de controlar y atajar las redes internacionales
del narcotrfico han dado origen a debates acerca de la necesidad de
reenfocar las polticas de drogas y las posibilidades de su regulacin. El
presente volumen recoge estas deliberaciones con aportes de analistas
de Amrica Latina y EEUU.
A New Chapter in US-Cuba Relations.

Social, Political, and Economics
Implications
Eric Hershberg and William LeoGrande (editores)

New York: Studies of Americas, 2016. 205 p.
This book explores the diverse consequences of Presidents

Obama and Castro brokering a rapprochement between the United
States and Cuba after more than half a century of estrangement
Economic, political, social, and cultural dynamics are analyzed in an

accessible fashion by leading experts from Cuba, the United States,
Europe, and Latin America. What opportunities arise through the
opening of diplomatic relations, and what issues may be obstacles to
305
Pulso Bibliogrfico
normalization? What are the implications for the Cuban economy, for
its political system, and for ties with members of the Cuban diaspora?
What are the Implications for US relations elsewhere in latin America?
This up-to-date account addresses these and other questions about
this new direction in US-Cuba relations.
La estrategia comercial de Estados

Unidos y la Unin Europea con Amrica
Latina: impactos para el Mercosur
Ignacio Bartesaghi Hierro.

Montevideo: Universidad Catlica de Uruguay:
Grupo Magro, 2015. 430 p.
El autor plantea un recorrido metodolgico de un rigor

tal que es al mismo tiempo lgico y creativo. La presentacin de dos
diferentes escenarios de insercin y la posibilidad de un despegue de
algunos socios del MERCOSUR ofrece un cuerpo de interrogantes e
hiptesis de las que sera muy difcil prescindir en cualquier estrategia
de negociacin entre estos actores.
Capacidades estatales. Diez textos

fundamentales
Carlos Acua (coordinador)

Buenos Aires: CAF - Banco de Desarrollo de Amrica
Latina, 2015. 405 p.
El debate acerca de la capacidad del Estado y de las

distintas formas de mejorarla surge una y otra vez en el intercambio
acadmico y poltico. Muchas veces nos encontrarnos ante diagnsticos
que enfticamente dictaminan que una gran parte de los problemas

pblicos y de desarrollo en Amrica Latina son consecuencia de falta de
capacidad estatal Sin embargo, a qu nos referimos cuando hablamos
306
Pulso Bibliogrfico
de capacidad estatal?, qu implicancias tienen las diversas concepcio-

nes de capacidad estatal para la definicin de prioridades y estrategas
de desarrollo, su calidad y eficacia? Los trabajos seleccionados en este
volumen resumen distintas perspectivas del vasto debate en torno a
la pregunta acerca de qu hablamos cuando hablamos de capacidad
estatal, su forja y sus consecuencias para los procesos polticos y de
desarrollo socioeconmico.
La consolidacin de la democracia
en los espacios regionales. Miradas
cruzadas: Amrica Latina y Europa
Laurence Bicrel (redaccin) y Elena Tarditi (co-

organizadora coloquio)
Santiago: Editorial An creemos en los sueos, 2015.
78 p.
Este coloquio analiza un tema actual y de inters comn de ambas

regiones. Si bien la integracin regional no siempre concierna pases
democrticos, la democracia parecera ser una condicin favorable al
desarrollo de estas construcciones regionales. A su vez, la integracin
regional contribuira a la consolidacin y la proteccin de la democracia.
Esta correlacin se manifest en Europa as como en Amrica Latina. A
la preocupacin de la estabilidad de la democracia, se sum el inters
por la calidad de ella: emergen proyectos de polticas sociales regiona-
les con el fin de reforzar el ejercicio de los derechos de la ciudadana.
Ningn proceso de consolidacin sera completo sin la participacin
de la sociedad civil.
307
Pulso Bibliogrfico
308
R E V I S TA D E R E V I S TA S Revista de Revistas
CEIPAZ. Retos inaplazables en el

sistema internacional
CEIPAZ. Retos inaplazables en el sistema internacional

Anuario 2015 - 2016
Centro de Educacin e Investigacin para la paz
CEIPAZ, (Centro de Educacin e Investigacin para

la Paz) de la Fundacin Cultura de Paz estudia y divulga desde
una perspectiva multidisciplinar la relacin entre conflictos,
desarrollo y educacin. Analiza las principales tendencias en el
sistema internacional, las races de los conflictos armados y las
principales propuestas para su resolucin pacfica. Promueve la
educacin para la paz, el desarrollo y la interculturalidad como
una herramienta de transformacin basada en la solidaridad y
la justicia social. Algunos de los artculos que presenta en esta
edicin, son: "Emergencias planetarias, retos inaplazables", de
Federico Mayor Zaragoza; "El cambio climtico: propuestas
desde la sociedad civil tras la cumbre de Pars", de Ferrn Puig
Vilar; "La Unin Europea y la crisis de los refugiados: fallas de
gobernanza, securitizacin y "diplomacia de chequera", de Jos
Antonio Sanahuja.
309
Revista de Revistas
Universidad de La Habana
N 278, Julio - Diciembre 2014
Con la presente entrega, Universidad de La Habana

mantiene la intencin del nmero anterior, al incluir
en la seccin Testimonios las palabras de figuras -algunas de
ellas ya desaparecidas- que han estado ligadas a la publicacin,
en calidad de directivos, editores y colaboradores. Tambin forma
parte de esta seccin una entrevista realizada al profesor Osear
Loyola, concebida en torno a su larga trayectoria profesional
y humana en la casa de altos estudios. Asimismo, se pueden
encontrar en este apartado las palabras de agradecimiento que
pronunci el filsofo, socilogo y ensayista Aurelio Alonso, al
recibir este ao el Premio Nacional de Ciencias Sociales.
La seccin Homenaje honra la figura de Roberto Gonzlez,

destacado profesor e investigador de relaciones internacionales, al
cumplirse diez aos de su desaparicin fsica. Esta parte tambin
incluye las presentaciones que hicieron Aurelio Alonso y Roberto
Yepe a un relevante texto de Carlos M. Vas, referido al poder
poltico.
Revista Opera
Revista Opera
N 17, Julio - Diciembre 2015
Universidad Externado de Colombia
Este nuevo nmero de Opera, correspondiente al

segundo semestre de 2015, llega con la buena noticia

de que la revista logr, en noviembre de este ao ser indexada
en la categora B en el marco de la Segunda Actualizacin del
ndice Bibliogrfico Nacional-Publindex, adems de ingresar a
310
Revista de Revistas
otras bases de datos internacionales. Este reconocimiento llega

como resultado de un trabajo sostenido desde el Centro de
Investigaciones y Proyectos Especiales (CIPE), de la Facultad de
Finanzas Gobierno y Relaciones Internacionales para fortalecer
la revista en diferentes aspectos clave como la conformacin de
nuevos comits la rigurosidad del proceso de evaluacin de
artculos el respeto por la periodicidad de la publicacin entre
otros. Los artculos que se publican en este nmero son el resultado
de una convocatoria para recibir contribuciones con tema abierto.
En ese sentido contamos con trabajos sobre recursos naturales
democracia corrupcin y seguridad desarrollados a partir de
metodologas y perspectivas analticas tambin variadas.
Revista Oasis
Revista Oasis
N 22, Ao 2015, Julio - Diciembre
Universidad del Externado de Colombia
Los artculos incluidos en esta edicin especial de

Oasis tratan el tema de la poltica migratoria, analizado
desde varios ngulos. La discusin se inicia con un artculo de
William Meja Ochoa, titulado "Espacios intergubernamentales
para la discusin de polticas migratorias en Latinoamrica". En
este escrito, el director del Grupo de Investigacin en Movilidad
Humana en Colombia, y experto en el tema, presenta un
inventario muy til de los escenarios institucionales de la temtica
migratoria en Amrica Latina*. Unin de Naciones Suramericanas
(UNASUR), la Organizacin de Estados Americanos (OEA), as
como la Conferencia Suramericana sobre Migraciones (CSM) o
la Conferencia Regional sobre Migracin (CRM). Igualmente,
el profesor Meja Ochoa analiza los desafos que enfrentan los
gobiernos de la regin con dichas problemticas migratorias.
311
Revista de Revistas
Cahiers Des Amriques Latines. Le

Prou : de l'intgration nationale
l'inclusion sociale
Cahiers Des Amriques Latines. Le Prou: de

l'intgration nationale l'inclusion sociale
N 78, 2015
Le visage du Prou sest profondment transform durant ces

trois dernires dcennies. Dun point de vue politique, le pays
sest engag dans un processus de transition dmocratique;
tout en traversant, entre 1980 et 2000, le conflit arm interne le
plus meurtrier de toute son histoire rpublicaine. La question
de la rconciliation et le travail de construction dune
mmoire nationale sont depuis en marche. Aprs avoir subi
une svre crise conomique, marque par lhyperinflation et
la dsindustrialisation, le Prou a mis en place une politique de
rigueur et de libralisation de lconomie ; puis entam, partir
des annes 1990, une priode de croissance conomique sans
prcdent.
Mais la bonne sant macro-conomique na pas ncessairement

t accompagne dune quitable rpartition des richesses. Le
pays reste fragment, ingalitaire et marqu par un faible taux
dintgration. De nombreux acteurs sociaux (communauts
rurales indiennes, habitants des quartiers populaires, etc.) se
sentent et se vivent comme exclus et la nouvelle classe moyenne
fait entendre ses demandes en termes daccs aux droits et aux
services publics.
lheure o le Prou vient dentrer dans une priode de campagne

lectorale en vue des lections prsidentielles qui auront lieu
en avril et juin 2016, la question de lintgration politique,
conomique et sociale de nombre de Pruviens est plus que
jamais dactualit.
312
Revista de Revistas
Mirada. Investigacin en Ciencias

Sociales
Mirada. Investigacin en Ciencias Sociales

N 11, Ao 7, 2015
Universidad Del Salvador
La revista busca constituir un espacio para el desarro-

llo terico y la investigacin emprica, incluyendo la
diversidad de paradigmas, campos y disciplinas que constituyen
las Ciencias Sociales contemporneas. Es una publicacin cien-
tfica editada anualmente por el Instituto de Investigaciones en
Ciencias Sociales (IDICSO) de la Facultad de Ciencias Sociales,
Universidad del Salvador. Se dirige a toda la comunidad acadmica
de las ciencias sociales en Amrica Latina.
Desde los aos 70, el IDICSO ha contribuido al estudio de los

principales problemas sociales, polticos y econmicos de la
Argentina, contribuyendo a desarrollar investigaciones de alta
calidad y desde un enfoque multidisciplinario.
Revista Poltica Internacional
Revista Poltica Internacional

N 33, Enero Diciembre, 2015
Instituto Superior de Relaciones Internacionales
Ral Roa Garca
Aparece nuevamente en este nmero la seccin

Documentos con dos discursos trascendentes en la poltica
exterior de Cuba; el del presidente del Consejo de Estado y de
Ministros, General de Ejrcito Ral Castro Ruz en la VII Cumbre
de las Amricas, en Panam, en abril de 2015 y el discurso del
ministro de Relaciones Exteriores, Bruno Rodrguez Parrilla, sobre

la resolucin presentada por Cuba ante la Asamblea General de
la ONU, el 27 de octubre de 2015 sobre la "Necesidad de poner
313
Revista de Revistas
fin al bloqueo econmico, comercial y financiero impuesto por

los Estados Unidos contra Cuba".
En la seccin "El mundo en que vivimos" introducimos por prime-

ra vez un documento que constituye el resultado de los debates del
Taller Cientfico Escenarios de Poltica Internacional que se efec-
ta cada ao bajo los auspicios del ISRI. El documento se refiere
a los problemas globales en su conjunto y a las megatendencias
y conflictos que en opinin de un buen nmero de acadmicos
cubanos prevalecern en el sistema internacional al finalizar la
segunda dcada de este siglo. Su contenido es el producto de los
debates en intercambios sostenidos en un mbito estrictamente
acadmico, no oficial.
314
COLABORADORES Colaboradores
Cecilia Alemany. Candidata al doctorado en IHEAL- Pars III

Sorbonne La Nouvelle; Tiene un ttulo de maestra en Proyeccin
Internacional - Pars V. Ren-Descartes y una Licenciatura en
Relaciones Internacionales de la Universidad de la Repblica
(Uruguay). En 2009 se incorpor a la Red Sudamericana de Economa
Aplicada / Red Sur como Coordinadora pero ha estado vinculada con
Red Sur desde el 2001. Tambin se desempea como Gerente de
Proyectos de la Oficina de Servicios para Proyectos de las Naciones
Unidas - UNOPS en Uruguay desde 2011. Cecilia es co-fundadora de
Grupo de Trabajo de Mujeres sobre Financiacin para el Desarrollo
en Nueva York, trabaj para varias plataformas internacionales de la
sociedad civil (ALOP, Social Watch, AWID entre otras) y tambin
co-presidi la plataforma global, Better Aid. Se desempea adems
como consultora internacional en cooperacin internacional y eficacia
del desarrollo, igualdad de gnero y participacin de la sociedad civil.
Frecuentemente ensea en el Centro Latinoamericano de Economa
Humana (CLAEH, Uruguay), la Facultad de Ciencias Sociales de la
UdelaR, y en entrenamientos / talleres regionales e internacionales.
e-mail: cecilia.alemany@gmail.com
Lincoln Bizzozero. Profesor Titular del Programa de Estudios

Internacionales de la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad
de la Repblica. Es Investigador en Rgimen de Dedicacin Total de
la Comisin Sectorial de Investigacin Cientfica de la Universidad de
la Repblica. Es Investigador del Sistema Nacional de Investigadores.
E-mail: lincoln.bizzozero@cienciassociales.edu.uy
Miguel Angel Contreras Natera. Socilogo. Doctor en Estudios del

Desarrollo por el CENDES. Profesor Agregado de Teora Social de
la Escuela de Sociologa de la UCV e Investigador del CELARG.
Miembro del Consejo Editorial de la Revista de Economa y Ciencias
315
Colaboradores
Sociales de la UCV y colaborador de la Revista Cuaderno del Cendes.

Ha sido Coordinador Acadmico y Director encargado de la Escuela
de Sociologa. Fue Presidente de la Fundacin Instituto de Estudios
Avanzados IDEA (2012-2013). Fue Director Ejecutivo del Instituto
Social de Mercosur 2013-2015. Profesor de Posgrado en la Facultad de
Humanidades y Educacin, la Facultad de Ciencias Jurdicas y Polticas,
el Centro de Estudios del Desarrollo (CENDES) y la Universidad
Bolivariana de Venezuela. Ha sido Profesor Invitado por la Maestra en
Comunicacin y Desarrollo de la Universidad de Sevilla. Conferencista
Invitado por la Universidad de Buenos Aires, por la Universidad de Mar
de Plata, por el Instituto de Estudios Extranjeros de la Universidad de
Busn y la Universidad de Massachusetts en Boston. Tiene ms de 20
artculos arbitrados en Revistas Nacionales e Internacionales. Y ms
de 15 artculos para libros cientficos. Escribi el libro El posdesarrollo
en la bsqueda de un regionalismo crtico (2000). Fue coordinador del
libro colectivo Desarrollo, eurocentrismo y economa popular. Ms all
del paradigma neoliberal (2006) y sus libros editados Una Geopoltica
del Espritu, 2011 y Otro Modo del Ser o Ms All del Euroccidentalismo
(2014) ambos por la Fundacin Centro de Estudios Latinoamericanos
Rmulo Gallegos. Su ms reciente libro se titula Una Crtica a la Razn
Neoliberal, Editado por Akal-Mxico.
e-mail: miguelangel.contrerasnatera@gmail.com
Jean Grugel. Catedrtica de Desarrollo Internacional y La Poltica

Global en la Universidad de York. Previamente, trabajaba en las
Universidad de Sheffield y la Open Universidad, UK.Sus intereses
se centran entreeldesarrollo internacional, la ciudadana ylos
derechos humanos y tiene un inters especial en la poltica econmica
de Amrica Latina. Sus ltimas publicaciones incluyenHandbook
of International Development 2016 (with D Hammett),Palgrave-
Macmillan, London andDemanding Human Rights in the Global
South 2016, (with L. Fontana, J. Nem Singh and A. Uhlin)Palgrave-
Macmillan, London,adems de artculos en World Development,
Global Governance, Development Policy Review and International
Affairs.Es editora de las seriesInternational Development, Justice and

Citizenship, Palgrave-Macmillan, London.
e-mail: jean.grugel@york.ac.uk
316
Colaboradores
Jorge Heine.Embajador de Chile en la Repblica Popular China. Fue

anteriormente Catedrtico de Gobernanza Global en la Escuela Balsillie
de Asuntos Internacionales, Universidad Wilfrid Laurier, Canad. Es
ex Vicepresidente de la Asociacin Internacional de Ciencia Poltica
(IPSA) y ha sido profesor invitado en las universidades de Konstanz,
Oxford y Pars. Ha sido Ministro de Estado en el gobierno de Chile,
y Embajador en India (2003-2007) y Sudfrica (1994-1999). En este
ltimo pas, fue el primer embajador en presentar credenciales ante el
Presidente Nelson Mandela y el principal matutino de Johannesburgo,
The Star, lo nomin entre las 100 personalidades ms influyentes de
Sudfrica en 1997 y 1998. Ha publicado una quincena de libros, entre
los cuales est The Oxford Handbook of Modern Diplomacy (Oxford
University Press, 2013) y ha escrito para The New York Times, The
Washington Post y The International Herald Tribune. Es abogado por
la Universidad de Chile y doctor en Ciencia Poltica por la Universidad
de Stanford.
e-mail: jsievertheine@gmail.com
Marcelo Mondelli. Investigador/ Tutor/ Coordinador del CEFIR

(Centro de Formacin para la Integracin Regional, Montevideo-
Uruguay). Becario CLACSO Consejo Latinoamericana de Ciencias
Sociales (Programa Sur/Sur 2013/4 en Regionalismo Comparado).
Ex-Asesor Tcnico en el Dpto. Investigacin del Instituto Social del
MERCOSUR (ISM), Profesor de la Universidad Nacional del Este
(UNE) y FLACSO (Paraguay). Graduado como Magster en Relaciones
Internacionales (Universidad de Dubln-Irlanda) y del Programa de Alta
Formacin de Funcionarios del Instituto MERCOSUR de Formacin
(IMEF).
e-mail: m.mondelli@mercosur.it
Ana Mara Moure. Doctora en Derecho Europeo (PhD), Facultad de

Derecho, Universidad de Alcal, Espaa/Universidad TU Dresden,
Alemania; Master (LLM) en Derecho de la Unin Europea, Facultad
de Derecho, Universidad de Leiden, Holanda. Profesora Asistente del
curso de Derecho Internacional Pblico y del curso de Derecho de la
Unin Europea y de la Integracin Latinoamericana, Departamento

de Derecho Internacional, Facultad de Derecho, Universidad de Chile.
e-mail: amoure@derecho.uchile.cl
317
Colaboradores
Pa Riggirozzi. Doctora en Poltica Econmica Internacional

de la Universidad de Warwick (Inglaterra); Master en Estudios
Internacionales por FLACSO-Argentina y la Universidad de Miami
(Florida, EEUU). Actualmente es Profesora de Poltica Global en la
Universidad de Southampton (Inglaterra). Sus intereses se centran
la economa poltica del desarrollo y el regionalismo.Algunas de sus
publicaciones incluyen: The Rise of Post-Hegemonic Regionalism: The
Case of Latin America (editado con D. Tussie, 2012); Post-neoliberalism
in Latin America: Rebuilding and Reclaiming the State after Crisis (con
Jean Grugel, Development and Change, 2012), Regionalism through
Social Policy: Collective Action and Health Diplomacy in South America
(Economy and Society, 2014); Regionalism, Activism and Rights: New
Opportunities for Health Diplomacy in South America (Review of
International Studies, 2015), y UNASUR: Diplomacia Regional a travs
de Polticas Sociales (Estudios Internacionales, 2015).Pa actualmente
coordina un proyecto colaborativo financiado por ESRC-DfID que
explora procesos de integracin regional y reduccin de pobreza en
Amrica Latina y frica Meridional.
e-mail: p.riggirozzi@soton.ac.uk
Elena Tarditi. Doctoranda contractual de la Universit Sorbonne

Nouvelle - Paris 3 y Coordinadora del Polo MERCOSUR del Instituto
de las Amricas en Montevideo, Uruguay.
e-mail: elena.tarditi@institutdesameriques.fr
Bruno Theodoro Luciano. Investigador Doctoral en la Universidad de

Birmingham, Reino Unido, y becario del Ministerio de la Educacin de
Brasil (CAPES). Fue Becario Konrad Adenauer en Estudios Europeos
en la Fundacin Getlio Vargas, Brasil.
e-mail:brutheodoro@hotmail.com
Brigitte Weiffen.Titular de la Ctedra Martius de Estudios Alemanes

y Europeos, patrocinada por el Servicio de Intercambio Acadmico
Alemn (DAAD), en el Departamento de Ciencia Poltica de la
Universidad de So Paulo. Ha sido profesora visitante en el Instituto
de Relaciones Internactionales de la misma universidad, y profesora

asistente en la Universidad de Konstanz. Doctora en Ciencia Poltica
de la Universidad de Tbingen; Maestra en Ciencia Poltica por la
Universidad de Bonn. Ha publicado 3 libros, lo ms reciente de ellos,
318
Colaboradores
en co-autora con Jorge Heine, 21st Century Democracy Promotion in

the Americas. Standing up for the Polity (Routledge, 2015), y numerosos
artculos de revistas y captulos de libros sobre regionalismo y seguridad
regional, gestin de conflictos, democratizacin, y justicia de transicin.
e-mail: brigitte.weiffen@uni-konstanz.de
319
320
Colaboradores
N O R M AT I VA S Normativas
SOBRE LA PUBLICACION DE MATERIALES EN

PENSAMIENTO PROPIO
CRIES a travs de Pensamiento Propio invita a la comunidad acadmica

de las Amricas y otras regiones a presentar trabajos para su publicacin
NORMATIVAS DE PENSAMIENTO PROPIO PARA LA

PRESENTACION DE ORIGINALES
1) Los artculos sometidos a la los comentarios de los evalua-

consideracin del Comit Edi- dores, los mismos se remitirn
torial deben ser inditos y el al autor para su consideracin,
texto del mismo deber ser as como las sugerencias de la
enviado por correo electrnico Direccin y la Coordinacin
en versin Word, a un espacio. Editorial.
2) La extensin de los artculos 5) El Comit Editorial se reserva

no debe superar las treinta p- el derecho de seleccionar algu-
ginas y los mismos no debern nos artculos para incorporarlos
incluir fotografas, grficos, en las otras secciones.
tablas o cuadros estadsticos.
Excepcionalmente el Comit 6) Es fundamental a la hora de en-
Editorial considerar publicar viar un artculo que el mismo
cuadros o grficos que se eva- est acompaado por una breve
len como indispensables para resea curricular del autor (5 a
el desarrollo del tema. 7 lneas) para ser incorporada
en la pgina de Colaboradores.
3) Las notas y las referencias bi- Igualmente es necesario que el
bliogrficas debern incluirse artculo est acompaado de
nicamente al final del art- un resumen de media pgina.
culo. Apellidos y nombre del
autor, ao de la publicacin 7) El Comit Editorial se reserva
entre parntesis, ttulo del libro el derecho de aceptar o recha-
en cursiva, ciudad y editorial. zar los artculos sometidos o a
condicionar su aceptacin a la
4) Los originales que el Comit introduccin de modificacio-
Editorial considere apropiados nes.
para su publicacin, sern so-
metidos a un arbitraje para ser 8) Los autores de los artculos

incorporados en las secciones de publicados recibirn un ejem-
Investigacin y Anlisis o Perfi- plar de Pensamiento Propio va
les y Aportes. Luego de recibir correo postal.
321
Normativas
CALL FOR PUBLICATION PROPOSALS IN

PENSAMIENTO PROPIO
CRIES, through Pensamiento Propio, invites the academic community

of the Americas and other regions to submit papers for their publication.
PENSAMIENTO PROPIOS RULES

FOR THE SUBMISSION OF UNPUBLISHED WORKS
1) All articles submitted for con- Contributions sections. After

sideration by the Publishers receiving the assessors review
Committee must be unpublis- they will be sent to the author
hed works. The text should be for consideration, together
sent electronically in single- with the suggestions made
paced Word format. by the Editor or the Editorial
Coordination.
2) The articles length should not
be longer than thirty pages 5) The Editorial Committee re-
and shall not include photo- serves the right to select some
graphs, diagrams, charts or articles for their inclusion in
statistics tables. Exceptiona- other sections.
lly, the Publishers Committee
could consider the publica-
6) The authors brief rsum (5
tion of tables and diagrams
to 7 lines) should be attached
assessed as indispensable for
to the articles sent for its in-
the subjects development.
clusion in the Collaborators
section. Articles should also
3) Notes and bibliography re-
be accompanied by a half-
ferences should only be in-
page summary.
cluded following the articles
text, with the authors full
name, publication year in 7) The Editorial Committee
parentheses, the books title reserves the right to accept or
in cursive script, city and pu- reject articles submitted, and
blishing company. the acceptance is subject to
the introduction of modifica-
4) Original papers considered tions.
as appropriate for publica-
tion by the Publishers Com- 8) The authors of articles publis-

mittee will be refereed for hed will get a complimentary
their inclusion in Research copy of Pensamiento Propio,
and Analysis or Profiles and by postal service.
322
Normativas
SOBRE A PUBLICAO DE MATERIAIS EM

PENSAMENTO PRPRIO
CRIES, atravs da revista Pensamento Prprio, convida a comunidade

acadmica das Amricas e outras regies a apresentar trabalhos para publicao
NORMAS DA PENSAMENTO PRPRIO

PARA A APRESENTAO DE ORIGINAIS
1) O artigo a ser submetido rados seo de Pesquisa e An-

considerao do Comit Edi- lise ou de Perfis e Contribuies.
torial deve ser indito. O texto Aps receber os comentrios
deve ser enviado por correio dos avaliadores, cada texto ser
eletrnico como Documento remetido ao autor para a sua
de Word, digitado em espao considerao, assim como as
1 (um). sugestes da Direo e da Coor-
denao Editorial.
2) A extenso do artigo no deve
superar 30 (trinta) pginas. 5) O Comit Editorial se reserva
No devem ser includos fo- o direito de selecionar alguns
tografias, grficos, tabelas ou artigos para que sejam incor-
quadros estatsticos. Excepcio- porados nas outras sees.
nalmente, o Comit Editorial
poder decidir pela publicao 6) fundamental que o artigo en-
de quadros ou grficos que viado seja acompanhado tanto
sejam considerados indispen- de uma breve resenha curricu-
sveis para o desenvolvimento lar do autor (de 5 a 7 linhas),
do tema. para sua incluso na pgina de
Colaboradores, como tambm
3) As notas e as referncias bi- de um resumo de meia pgina
bliogrficas devem aparecer de seu contedo.
somente no final do artigo,
contendo sobrenome e nome 7) O Comit Editorial se reserva
do autor, ano da publicao o direito de aceitar ou recusar
entre parnteses, ttulo do livro os artigos recebidos ou de
em itlico, cidade e editora. condicionar sua aceitao
introduo de modificaes.
4) Os originais que o Comit Edi-
torial consi-derar apropriados 8) Os autores dos artigos publi-

para publicao sero submeti- cados recebero um exemplar
dos avaliao de especialistas. de Pensamento Prprio via co-
Os artigos podero ser incorpo- rreio.
323
324
Normativas
PENSAMIENTO PROPIO
T O
Publicacin trilinge de Ciencias
N
Sociales de Amrica Latina y el Caribe
IE PENSAMIENTO
PROPIO
Pensamiento Propio es una publicacin
M O
semestral de la Coordinadora Regional
A I
de Investigaciones Econmicas y Sociales
S P
Colaboradores:
Brigitte Weiffen, Jorge Heine, Lincoln Bizzozero, Ana Mara Moure,
(CRIES).
Marcelo Mondelli, Miguel ngel Contreras Natera, Pa Riggirozzi,
Jean Grugel, Cecilia Alemany y Bruno Theodoro Luciano
N O
43
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P P
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M
Del banco ______________________________________________________________
A I O
Por la cantidad de __________________________ Fecha _______________________
S P
Nombre ________________________________________________________________
N O
Direccin ______________________________________________________________
E P R
Ciudad _______________________________ Estado __________________________
P
Cdigo Postal ________________
Correo electrnico _______________________________________________________

Pas ___________________________________
La Coordinadora Regional de Investigaciones Econmicas y Sociales (CRIES),
fundada en 1982, es una red de centros de investigacin, organizaciones no-
gubernamentales, asociaciones profesionales y fundaciones, que promueven la
investigacin econmica y social en Amrica Latina y el Gran Caribe.
El propsito de CRIES apunta a la profundizacin de la participacin de la so-
ciedad civil en los procesos de integracin regional y en la formulacin e imple-
mentacin de polticas pblicas, as como en la promocin de una agenda para
la integracin comercial, social, poltica y cultural de Amrica Latina y el Gran
Caribe.
En la actualidad CRIES cuenta con ms de 35 instituciones nacionales y regio-
nales que participan en diversos programas de investigacin e incidencia a nivel
subregional y regional, orientados a fomentar la creacin de un modelo regional
de desarrollo social equitativo, participativo y sostenible de cara al nuevo milenio.
_________________________
The Regional Coordination for Economic and Social Research (CRIES) established
in 1982, is a research center, non-profit organization, professional association and
foundation network to promote economic and social research in Latin America
andGreat Caribbean.
CRIES purpose is headed towards the deepening of civil society participation in
regional integration processes, and the formulation and implementation of public
policies, as well as the agenda promotion for integrating Latin America and Great
Caribbeans commercial, social, political and cultural integration.
CRIES at present has more than 35 national and regional institutions that take
part of various research and incidence programs at sub-regional and regional levels,
oriented towards fomenting the creation of a fair, participative and sustainable
social development regional model facing the new millennium.
_________________________
A Coordenadoria Regional de Pesquisas Econmicas e Sociais (CRIES),

fundada em 1982, uma rede de centros de pesquisa, organizaes no-gover-
namentais, associaes profissionais e fundaes que promove a pesquisa nas
reas econmica e social na Amrica Latina e Grande Caribe.
O propsito da CRIES aponta para o aprofundamento da participao da socie-
dade civil nos processos de integrao regional, na formulao e implementao
de polticas pblicas e na promoo de uma agenda para a integrao comercial,
social, poltica e cultural da Amrica Latina e Grande Caribe.
Atualmente, a CRIES conta com a participao de mais de 35 instituies
nacionais e regionais em diversos programas de pesquisa e de incidncia nos
nveis sub-regional e regional, cujo objetivo fomentar a criao de um modelo
regional de desenvolvimento social eqitativo, participativo e sustentado para
encarar os desafios do novo milnio.
Lavalle 1619, Piso 9 Ofic. A (1048) , Buenos Aires, Argentina

Tel.: (54 11) 4372-8351 | info@cries.org
www.cries.org

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PENSAMIENTO

La consolidacin de la democracia en los espacios regionales.

Editora invitada: Elena Tarditi

La Coordinadora Regional de In- instituciones acadmicas, redes, asociacio-

La consolidacin de la democracia en los espacios regionales.

Editora invitada: Elena Tarditi

Director: Andrs Serbin

Diseo Grfico: Laura Toso ISSN: 1016-9628

Junta Directiva de CRIES / CRIES Board of

Dr. Gilberto Rodrigues Comit Ejecutivo/ Executive Committee

INVESTIGACIN Y ANLISIS / RESEARCH & ANALYSIS

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