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Servicios Pblicos
Hebert Tassano Velaochaga 1
1 Profesor de la Pontificia Universidad Catlica del Per, Maestra en Regulacin, Estudios de Postgrado en diversas
instituciones del pas y del extranjero.
2 La industria de infraestructura es la base del desarrollo de muchas economas en el mundo por lo que el desempeo de la
misma tiene profundas implicaciones en el desempeo de la economa del pas. Esta industria esta adquiriendo nuevas
formas, por lo que dichos cambios pueden originar beneficios y/o problemas que deben ser manejados. Para ello, las
empresas deben ser ms innovadoras, por ejemplo para desarrollar nuevos mecanismos fmancieros que le perntan cumplir
su desempeo, esto por ejemplo puede ser muy complicado de implementar si estas industrias estn en manos estatales.
jugado un rol crtico dentro del ambiente, un buen desempeo. Para ello es necesario
influyendo en la implementacin de incrementar la credibilidad regulatoria, usar Jos
reformas, ante la presencia de la presin del recursos eficientemente, adoptar procesos
gobierno, del sector privado, de los transparentes, decisiones tcnicamente
consumidores y otros grupos de inters3. sustentables y predecibles por parte del
regulador.
Las reestructuraciones en Jos
denominados serviciOs pblicos son El arte de la regulacin, herramienta
inevitables debido a las necesidades de de los reguladores, consiste en el
cobertura, el aporte de estos servicios a las entendimiento de las relaciones entre la
actividades econmicas y los cambios estructura del mercado, el diseo de las
tecnolgicos accesibles con gran cantidad reglas y los requerimientos institucionales.
de recursos financieros y a la evidencia de La negociacin con los inversores reduce la
que la desregulacin de estos sectores4 necesidad de regulacin; la competencia es
mejora el desempeo donde el monopolio un sustituto de la regulacin, el gran dilema
no es ms la alternativa de mnimo costo. que se presenta en algunos aspectos de las
Todo lo cual el Estado se ve en la industrias tradicionalmente reguladas es
imposibilidad de realizar por falta de cuando esta industria est lista para dejar de
recursos o capacidad y porque ser regulada e implementar la competencia,
consideramos debe dedicarse en forma es decir cundo regular (ex- ante) y cundo
prioritaria a atender necesidades como la permitir el juego de la competencia (ex -
salud, la seguridad y la educacin. post), un claro ejemplo de este dilema en el
Per es el caso del mercado de telefona de
La desregulacin, la privatizacin y la larga distancia.
reestructuracin generan puntos polticos de
difcil manejo. Por ello, el desempeo de las Tres factores determinan la
agencias reguladoras debe buscar la efectividad del ente regulador:
credibilidad en los inversores, la
transparencia en sus procesos y la eficiencia Un Marco Legal que defina sus
de la economa en general;_ funciones y le provea autoridad.
3 Este tipo de presiones que es ejercida desde el gobierno y otros grupos de inters se ve reflejada en diversos
acontecimientos que abarcan desde el ilegal pedido de renuncia de un Ministro a un miembro del Consejo Directivo de un
Organismo Regulador hasta la recientemente comentada modificacin del Reglamento de la Ley de Organismos
Reguladores, que permiti el cambio del Gerente General de de ciertos reguladores a decisin del Presidente del regulador.
4 Mayor participacin privada pero mayor supervisin y fiscalizacin por parte del Estado a travs de los Organismos
Reguladores.
5 Ideas tomadas del documento sobre el Dcimo programa Internacional de Regulacin y Estrategia de Empresas de
Servicios- PURC y Banco Mundial, elaborado por Armando Vargas en junio 200 l .
autoridad legal, tcnica y recursos. Los Eleccin de sus cuadros laborales sobre
inversores buscan que las decisiones la base de criterios profesionales, con
regulatorias, econmicas y polticas les restricciones por conflictos de intereses.
favorezcan; por ello, para cumplir sus
objetivos el regulador debe manejar sus Proteccin contra remociones arbitrarias,
relaciones con las empresas reguladas, los durante perodos fijos determinados.
consumidores, los polticos 6 , los medios de
comunicacin y otras partes interesadas de Las decisiones de un regulador deben ser
manera adecuada, con solvencia legal, realizadas desde un punto de vista
tcnica (capacidad de sus funcionarios y profesional y tomando en cuenta lo
sustento de sus decisiones) y econmica. establecido en las normas.
Este manejo es muy complejo y requiere
gran capacidad por parte del regulador para Se logra adems la independencia del
no ceder ante una de las partes. El regulador Regulador mediante lo siguiente:
tiene un complicado rol, ms complicado
aun en pases en desarrollo como el nuestro, Con solvencia tcnica.- Capacitacin
donde las presiones tienen en muchos casos y procesos bien definidos de seleccin y de
un correlato social real. actuacin. Procesos que garanticen una
seleccin sobre la base criterios tcnicos y
El nivel de independencia que debe no polticos. Remocin solo por causa grave
tener el regulador en sus relaciones con el debidamente acreditada. Perodos de los
entorno y con los objetivos de la actividad directores no deben coincidir con el periodo
regulatoria, implica que debe de guardar presidencial-legislativo. (ideal: escalonado).
distancia en sus relaciones con las empresas Reglas que prevengan el conflicto de
y con los procesos polticos. Dado que su intereses. El regulador debe tener
objetivo es mantener un equilibrio entre las profesionales tan buenos o mejores que los
empresas y sus accionistas, las autoridades empleados por las empresas reguladas. Para
polticas de turno y los consumidores; el ello, es necesario garantizar: Una lnea de
regulador no puede permitir ser capturado carrera en los organismos reguladores, no
por alguna de estas partes. De esta forma el sujeta a los vaivenes polticos, una
regulador independiente disminuye (no remuneracin adecuada, condiciones de
elimina) el nivel de discrecionalidad del empleo competitivas (estabilidad laboral).
gobierno, disminuyendo por ejemplo el
costo de capital. Con transparencia y fortaleza en la
gestin.- Procedimientos reglados que
Para lograr un regulador garanticen la fiscalizacin pblica de los
independiente se debe de establecer lo actos del regulador. No debe haber en el
siguiente: regulador representantes ni de las empresas
ni de los consumidores (porque agudizan el
En la ley, su autoridad, funciones y riesgo de captura). El presupuesto de los
competencias claras, excluyendo toda reguladores debe ser autnomo. No debe
discrecionalidad gubernamental. sujetarse a control poltico (porque favorece
6 La poltica tiene una participacin en el ambiente regulador, las tarifas son un tema poltico debido a que afectan a la
mayora de los votantes. El regulador recibe una fuerte presin para disminuir las tarifas en el corto plazo, dejando para el
largo plazo la decisin correcta, largo plazo que nunca llega, con lo cual el inversionista puede recibir una mala seal, se
podr dejar de invertir y a la larga el gran perjudicado es el consumidor a quien en principio se deseaba proteger, por que
se afecta la calidad del servicio y su cobertura.
7 Por ello consideramos que ni los consumidores ni las empresas reguladas deben tener una participacin prioritaria en la
definicin de polticas del regulador, para ello existen otros mecanismos como los Consejos de Usuarios, las Audiencias
Pblicas y las -publicaciones de los proyectos de normas.
8 Nos referiremos solo a los catalogados como Organismos Reguladores de los Servicios Pblicos.
9 Dans, Jorge. "Los Organismos reguladores de servicios pblicos en el Per", En; Ponencias del Congreso Nacional de
Derecho Administrativo PUCP, Jurista Editores, Lima, 2004.
w Dans, Jorge, op. cit.
11 En el mes de julio del ao 2000.
las labores del Consejo Directivo y da una Usuarios se regul por el Decreto Supremo
memoria institucional a la gestin del No 042-2005-PCM.
regulador.
Es importante indicar que los
Tambin se han establecido los Consejos de Usuarios no tienen
requisitos para ser miembro del Consejo competencia para recibir e interponer
Directivo (artculo ]0), las reclamos, quejas o solicitudes que cuenten
Incompatibilidades (artculo 8) y las con un procedimiento de atencin
Causales de Remocin (artculo 6.4, preestablecido y de competencia del
modificado por el artculo 2 de la Ley No Organismo Regulador o en las empresas
28337). supervisadas. Las consultas, opiniones,
lineamientos de accin, comunicaciones y
Consejo de Usuarios toda documentacin en general de los
Consejos de Usuarios se canalizar
Un rgano nuevo e importante que se exclusivamente a travs de su Coordinador
incorpora a los Organismos Reguladores, no ante los Organismos Reguladores.
previsto en la Ley Marco, es el Consejo de
Usuarios. Esto se realiza mediante la Ley No Para ello, est prohibido destinar
28337 en el 2004 y se reglamenta con el asignaciones econmicas a los miembros de
Decreto Supremo No 042-2005-PCM, los Consejos de Usuarios, siendo el cargo
nuevo Reglamento de la Ley No 27332. Su ad-honorem, no generando la obligacin de
objetivo es constituirse en mecanismo de pago de ningn tipo de dietas o retribucin.
participacin de los agentes interesados en
la actividad regulatoria de cada sector
involucrado y estarn conformados en Lo Positivo
atencin a las caractersticas propias de los
Podemos sealar como los elementos
mercados regulados por los Organismos
ms positivos de la actual normatividad
Reguladores, segn se trate de servicios de
sobre Organismo Reguladores:
alcance nacional, regional o local. El
Reglamento General de cada Organismo
Los Decretos Supremos Nos. 032-2000-
Regulador establece la estructura,
PCM y 124-2001-PCM, cuyos objetivos
distribucin geogrfica, conformacin y el
fueron fortalecer los niveles de autonoma e
procedimiento para la designacin y/o
eleccin de los miembros de los Consejos independencia de los reguladores y el
de Usuarios, garantizando la participacin establecimiento de mecanismos que
efectiva de las Asociaciones de permitan ejercer una mejor fiscalizacin de
Consumidores y de los usuarios de la su desempeo, establecindose mecanismos
infraestructura en general. de acceso a la informacin de los reguladores
(la que no se califique como confidencial)l6,
Sus competencias son sealadas en el la participacin activa de los ciudadanos, las
artculo 9-B, incorporado a la Ley Marco pre-publicaciones, la renovacin secuencial
por la ley anteriormente indicada. El y escalonada de los miembros de los
proceso de eleccin del Consejo de Consejos de Usuarios (atenuando el impacto
16 Luego algunas de estas disposiciones fueron elevadas a rango legal por la Ley No. 27838.
17 Al respecto ver; Tvara, Jos; Balance de las reformas y Agenda pendiente. En; Revista Derecho & Sociedad No. 26, 2007,
PUCP, pg. 88 .
que el diseo regulatorio peruano en general Luego de haber visto el marco general
es bastante bueno. Los elementos sealados que regula a los Organismos Reguladores en
al final del punto 11 del presente artculo el Per sealaremos las principales
sobre los elementos para lograr la caractersticas de cada uno de ellos.
independencia del regulador con solvencia
tcnica, transparencia y fortaleza en la IV. ANALIZANDO CADA RGANISMO
gestin se cumplen casi en su totalidad. Se REGULADOR DE LOS SERVICIOS PBLICOS
garantiza un importante margen de
autonoma en sus funciones, a pesar de la l. OSINERGMIN
complicada vida poltica del pas, saben
manejar sus relaciones con los grupos de Se crea por Ley No 26734, publicada
inters y han logrado en cada caso con el31 de diciembre de 1996, luego por la Ley
diferente nivel de xito sus objetivos, la Marco se fusiona con la Comisin de Tarifas
principal prueba de esto est en los niveles de Energa y por Ley No 28964 se cambia de
de calidad y cobertura de varios de los nombre al agregarse a su competencia la
servicios regulados. Claro que todava fiscalizacin minera.
existe mucho por hacer en un pas en
desarrollo, el marco legal siempre es La misin del OSINERGMIN es
perfectible, como la posibilidad de darles a regular, supervisar y fiscalizar, en el mbito
los reguladores un rgimen similar al del nacional, el cumplimiento de las
Banco Central de Reserva (fundamentado disposiciones legales y tcnicas
en el rol econmico que cumplen en relacionadas con las actividades de los
importantes mercados) y siempre existirn subsectores de electricidad, hidrocarburos y
criticas a ciertas actuaciones que realicen o minera, as como el cumplimiento de las
que dejen de hacer, en algunos casos como normas legales y tcnicas referidas a la
parte de los intereses de los grupos de conservacin y proteccin del medio
presin. ambiente en el desarrollo de dichas
actividades, segn lo dispuesto por la
Lo sealado anteriormente se ltima Ley antes sealada.
encuentra avalado por un estudio realizado
en el 2003 por destacados consultores Las funciones del actual
internacionales independientes, por encargo OSINERGMIN son:
del Consejo Nacional de Competitividad,
que concluy que el sistema regulatorio Velar por el cumplimiento de la
peruano es bastante slido, tcnico e normatividad que regule la calidad y
independiente. Por lo tanto, consideramos eficiencia del servicio brindado al
que los reguladores han cumplido con el usuario.
mandato legal que la Constitucin y las
normas le asignan, que va mas all de Fiscalizar el cumplimiento de las
proteger solamente los intereses de los obligaciones contradas por los
consumidores y han estado a la altura de las concesionarios en los contratos de
circunstancias sacando adelanten, como ya concesiones elctricas y otras
se ha indicado, en gran parte las industrias establecidas por la ley.
reguladas por la credibilidad que daban al
sistema, beneficiando a la sociedad en su Supervisar y fiscalizar que las
conjunto. actividades de los subsectores de
l8 Derogado por la Cuarta Disposicin Complementaria, Transitoria y Final de la Ley No 27332, publicada el 29-07-2000 y
el Artculo 2 del Decreto Supremo N 017-2001-PCM, publicado el 12-02-2001, al entrar en vigencia el indicado Decreto
Supremo- Reglamento General de la SUNASS.
19 La Comisin Reguladora de Tarifas de Comunicaciones fue sustituida por el Organismo Supervisor de Inversin Privada
en Telecomunicaciones (OSIPTEL), que era un organismo pblico descentralizado del Sector Comunicaciones, con
autonoma tcnica, administrativa y econmica y personera jurdica de derecho pblico interno, regulada por el Decreto
Legislativo No. 165.