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Derecho Constitucional Mexicano - Ignacio Burgoa PDF
Derecho Constitucional Mexicano - Ignacio Burgoa PDF
MEXICANO
/
1G N A e 1o..n U R G o A
Doctor en Derecho; Profesor numerario de Teora General del Estado, Derecho Constitucional y Garantas
y Amparo y Director del S"minario de Derecho Constitucional y de Amparo de la Facultad de Derecho
de la Universidad Nacional Aut6noma de Mxico; Doctor en Filosofa H. C. por la Universidad de Sonora;
Maestro Honoris Causa de la Universidad Aut6noma de Ciudad [urez; Maestro Emrito de la Universidad
Aut6noma de Zacatecas; Rector Honoris Causa de la Universidad de Ciudad [urez ; Catedrtico Honoritico
de "Garantas y Amparo" de la Universidad Michoacana de San Nicols de Hidalgo.
I
DERECHO
CONSTITUCIONAL
MEXICANO
Quinta edicin
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DEDICATORIA
a mi madre, la seora
EVA OR1HUEL4 rIlJDA DE RURGOA,
a mi esposa, la seora
PILAR LLANO DE BURGOA
ya mis hijos
MARIA DEL CAR\fEN, .lIARlA DEL PILAR,
IGNACIO Y .UARIA ISABEL
Diciembre de 1972
EL AUTOR
\
PREFACIO A LA SEGUNDA EDICION
IGNACIO BURGOA
I
PALABRAS PREVIAS SOBRE LA TERCERA EDleION
IGNACIO BUROOA
PREFACIO A LA CUARTA EDICION
Desde que sali a la luz pblica la tercera edicin de esta obra, hemos elabo-
rado algunos trabajos monogrficos y escrito ciertos artculos en revistas y diarios
sobre tpicos constitucionales. Con el objeto de actualizar el presente libro, en
esta edicin hemos incorporado a su contenido dichas modestas producciones
jurdicas, sin desatender, por otra parte, la invocacin de algunos criterios juris-
prudenciales sustentados posteriormente a la edicin inmediata anterior y sin
dejar de tratar las modificaciones, no substanciales, que se han introducido a
nuestra Constitucin vigente. Aprovechamos la oportunidad que nos brinda la
publicacin de esta cuarta edicin para solicitar de los estudiosos del Derecho
Constitucional las criticas y sugerencias que se sirvan formular, con el objeto
de perfeccionar y complementar nuestro libro.
IGNACIO BURGOA
, '
PALABRAS PREVIAS SOBRE LA QUINTA EDICION
IGNACIO BURGOA O.
>:
PROLOGO DEL AUTOR A LA OBRA EN GENERAL
diario estamos en contacto. Los grupos y sujetos que en unos y otros se mueven y
actan contra el Derecho y todo 10 que ste representa, exhiben con torpe teme-
ridad su ignorancia sobre 10 jurdico al opinar sobre un concepto que descono-
cen, incurriendo en una gravsima falta contra la sindresis. "Saber es recordar",
dijo Platn, o sea, que el conocimiento es, en el fondo, reminiscencia como
afIoracin de 10 que se ha aprendido, se retiene y se expone. Este pensamiento se
aplica, a contrario sensu, a los enemigos del Derecho, dada su condicin de amn-
sicos, ya que no pueden saber lo que no han aprendido, ni, por ende, recordar lo
que no han retenido por falta de aprendizaje sobre la materia jurdica. As, ig-
noran que sin el Derecho ninguna sociedad humana es concebible, puesto que es
el elemento indispensable que asegura las relaciones individuales y colectivas en
que su dinmica variada se manifiesta. Olvidan, si alguna vez lo han sabido, que
gracias a la seguridad jurdica que establece y garantiza la Constitucin ellos
pueden hablar y actuar con la libertad que el mismo Derecho que demuestran les
reconoce. Desconocen que es el Derecho moderno y contemporneo el factor
que en la vida social convierte al mero individuo en persona, y que, sin l, ningn
progreso econmico, ningn avance social, ninguna solucin tcnica o cientfica
a la vastsima problemtica del hombre y del ambiente que lo rodea puede ser
estable ni imponerse en la dinmica colectiva para lograr los resultados anhela-
dos. No quieren ver, porque se empecinan en permanecer ciegos, que el Derecho
es el instrumento imprescindible para el desarrollo de cualquier programa de
accin, proyecto, planeacin y planificacin de carcter tcnico o cientfico que
persiga una finalidad social, econmica o cultural de toda ndole. No compren-
den que el Derecho ha restaurado a los pueblos su condicin de sociedades
humanas y los conserva en ella, y que sin l, stas no seran sino simples agrega-
dos de individuos sometidos a una insensible y deshumanizada mecnica mani-
pulada por los grandes inventos de la tecnologa y la ciencia positiva. No entien-
den que ambas deben estar al servicio del hombre como exponente y realizador
de la cultura y que el comn denominador de una y otra es la utilidad, que en la
jerarqua axiol6gica se subordina a los valores del espritu, como son la justicia,
la bondad y la belleza y a las actividades culturales y artsticas para realizarlos.
Se obstinan en no admitir que la tecnologa y la ciencia positiva slo proporcionan
al hombre y a las colectividades 'humanas comodidad y bienestar material, sin ser
vehculo para su realizacin espiritual y cultural. No han querido advertir que los
logros cientficos y tcnicos, proyectados al terreno del tosco mercantilismo, han
provocado necesidades secundarias y de ulterior grado que el ser humano, in-
sensiblemente, ha convertido en primarias y que, en su incesante lucha por
satisfacerlas, se ha alejado de la bsqueda de su felicidad, ha restringido su
libertad y sustituido, en su teologa vital, la anhelada gloria por el efmero
xito. La tecnocracia, sin el sentido. que tienen los valores del espritu y sin su
subordinacin a ellos, sera una fuerza que arrastrara al hombre y a los pueblos
hacia; la ~~ burda de. las. mecanizaciones' y.el ~ degradante de los materi:w-
mos impidiendo Iar~aC16n. destl$ na~destinos. Contada razn a dicho
La
Octavio paz en su estnpendo'Jitfro uEI btlri1':'(}i(J,.1! S(J,dadqU&-t~Elgob$r;o-----
no de tos tcnicos, ideit de'Ia8Ocl~adOt1tempotan_f~Wel gobemede
losb1str1rrnentos.Lacfunei6nSUStituiria atf1;el(~" ~.'. La sodeda<L___
PRLOGO DEL AUTOR 15
marchara con eficacia, pero sin rumbo. Y la repeticin del mismo gesto, distin-
tiva de la mquina, llevara a una forma desconocida de inmovilidad: la del
mecanismo que avanza de ninguna parte hacia ningn lado."
Huelga decir, por lo dems, que el concepto de "Derecho" a que hemos
aludido lo empleamos en su implicacin abstracta como conjunto de normas
bilaterales, obligatorias y coercitivas que regulan la conducta humana, estructu-
ran a la sociedad y la rigen en sus mltiples y diversas manifestaciones. As
considerado, el Derecho, independientemente de su contenido ideolgico. no
puede desaparecer nunca, pues bajo distintas formas y con diferentes substrtum
siempre ha estado presente en la vida de la humanidad y jams dejar de estarlo.
Conforme a esta tesitura, el Derecho no est sujeto al tiempo ni al espacio, puesto
que 10 que vara, ha variado y debe variar es su diversificada y diversificable
materia de normacin. En sta, el Derecho puede recoger la realidad o ser
refractario a ella, postular principios polticos, econmicos y sociales que sean
ndices de superacin o impedimentos de progreso, preconizar el ideal de 10 que
se pretende ser p manifestarse como reflejo esttico de 10 que se es, o, en resu-
men, desempear el .papel del instrumento de evolucin o de arma de involu-
cin, retroceso, estancamiento y represin. Por ello, las luchas sociales y los
programas de accin que han tratado de realizar, en diferentes etapas de la
historia humana, las ideologas de distinto tipo que en diversos mbitos del
pensamiento se han sustentado y los fines que han procurado alcanzar, han
tenido como objetivo de impugnaci6n cruenta o incruenta, no el Derecho en s
mismo considerado, sino un Derecho histricamente dado con un contenido
cierto y especfico. A nadie, dentro del terreno de la raz6n y la sensatez, se le ha
ocurrido vivir sin el Derecho, aurique s sin un Derecho injusto, inhumano y
contrario al designio permanente de superaci6n del hombre y de la sociedad.
Esta clase de Derecho debe ser abolida, pero una vez destruida, debe sustituirse
por otra en que se recojan los principios sociales, polticos, econ6micos y cultura-
les que el movimiento destructor haya propugnado, siendo imposible que la
situaci6n resultante de ste viva sin orden jurdico, o al menos sin leyes, aunque
stas provengan de la voluntad del dictador o aut6crata que de la revoluci6n
o de la rebelin haya surgido.
Tales reflexiones, que pretendemos ahondar explicativamente en la presente
obra, nos revelan claramente la importancia del Derecho y la trascendencia de la
labor del jurista en su investigacin, elaboracin, invocacin y aplicaci6n. Estas
actividades intelectuales tienen como base presupuestal la interpretaci6n de la
facticidad hist6rica integrada por realidades dismiles y cambiantes que registran
hechos individuales y colectivos de diversa ndole y que, a su vez, generan una
vasta problemtica socio-econ6mica, as corno el anlisis de los principios, tesis y
teoras de diferentes ciencias culturales y filos6ficas que han pretendido brindar
las soluciones pertinentes y marcar la ruta del progreso de los pueblos. Y es que
el Derecho; como forma normativa, .llena variablemente su continente con juicios
r
16gicos que traducen esa interpretaci9Ii ese. anlisis. De ah que el 'jurista,. que
119 . ~b id~~ con e1.1ccaUsdico ~~n"niconCflhJ.:>i1.litigan~;sea
~~~an1~~.~~jt() . deamptiC)8~~Sobt~!1qll;~.;\ij".tes
th~~ts~~ la humanidad. tirititUiMlic.\j.tlfF~
.16 ~ERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
IGNACIO BURGOA.
INTRODUCCION
para sus actos. De ah que, por virtud de la imperatividad, el Derecho sea hete-
ronomo, es decir, que las normas que lo integran sean impuestas por una volun-
tad superior, referible al Estado, y de cuyo poder emana, de lo que se colige con
puntualidad lgica qu~ dichas normas son necesariamente coercitiuas, entendien-
do por coercitividad la capacidad que tienen para hacerse obedecer contra y
sobre las actitudes en contrario de los sujetos cuya conducta someten, capacidad
que imbbitamente involucran por provenir de la potestad estatal y por garanti-
zar sta su cumplimiento. "El Derecho, explica Recasns Siches, se impone sin
tomar en consideracin la voluntad de sus sbditos, sin condicionarse al juicio y
a la decisin que les merezca a stos. La regulacin jurdica no pregunta al
sujeto si est de acuerdo con ella, sino que lo subordina por s misma de un
modo objetivo inexorable." "Derecho es por esencia norma de imperio, inexora-
ble~ irresistible, exigencia coercitiva. Un orden jurdico que constituye solamente
un mero deber cuya esencia se agotase en un puro deber sin ms, no sera pro-
piamente .un orden jurdico. Derecho sin coercitividad es una contradictio in
adjecto?"
Huelga decir, por lo dems, que la capacidad coercitiva de la norma jurdica
genera la inviolabilidad de sta, no en el sentido de que no pueda quebrantarse,
sino en cuanto que su validez y la posibilidad permanente de su cumplimiento
siempre se conservan inalterables.
. Lo,atributos que brevem~nt~ ~emos resea~o son,.segn dijimos~ condiciones
sine quibus non de la norma jurdica con prescindencia de su matena de regula-
cin y slo son dables en el derecho positivo creado y sancionado por el Estado.
En consecuencia, el mbito analtico del Derecho Constitucional queda demar-
cado en una determinada zona de la ordenacin jurdica estatal.
Ahora bien, toda norma de derecho tiene necesariamente un contenido, pues
no es posible ni siquiera concebirla como una forma vaca, como una pura arma-
zn sin materia. Sus elementos esenciales, de ndole meramente formal y que ya
han quedado esbozados, deben actuar sobre hechos, fenmenos, situaciones o
relaciones dadas en la objetividad social, misma que implica la materia de su
regulacin. En el contenido o substrtum de la norma jurdica se plasman prin-
cipios, postulados, "quereres" o simples juicios lgicos de muy diversa ndole:
econmicos, sociales, religiosos, polticos o filosficos, y cuyo conjunto integra la
"ideo~oga" de la propia norma, sujeta, por lo dems, a variaciones tempo-
espaciales, En otras palabras, los hechos y situaciones sociales de mltiple causa-
lidad y teleologa, colectivos o individuales, se rigen por la norma jurdica de
manera bilateral, imperativa y coercitiva; y"'el criterio rector, que constituye el
contenido de dicha norma, y se sustenta en una variada y variable ideologa que,
a su vez, se configura por cualquiera de los aludidos principios, postulados, "que-
reres" o juicios lgicos y los cuales inciden en los mbitos, correspondientes a
.2 Op. cit., pp. 105 y 106. El mismo criterio lo suaten~ el eminente jurisfil6soio Rutlolf
van Ihering, quien afirma: "8610 aquellas normasestableidas por la sociedad quetien. tralI
si la coaccin es~tIU, ~.e1 Jlom.bre de .d~o.~ . cpmohemqs visto,.s6lo ~.~tado
deJecllo lai investidas. por el Estado CJ1 ese efecto o que . ,. ElutJo .s ,.
,.cho"'. (El Fin en el Derecho. Editorial Cajiea, tora8t.~!ql-l.,
ti_.
posee el monopolio de la coacci6n, con lo 'euar se hadidlo implieill'. que 8610 $Oa nO"tmas &l
,.fu.,. .tUl
INTRODUCCIN 21
. " Esta equivalencia nominal la emplea Recas6ns Siches. Filosofla de' De,et:ho# edici6n
Bosch, Barcelona, 1936, p.ll.
I Op., eit. p. 25.
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INTRODUCCIN 23
de los otros. En trminos generales, puede decirse que el Derecho Positivo se com-
pone de tres rdenes de normas jurdicas, a saber: las constitucionales, las legales
y las reglamentarias, subordinadas estas ltimas a las segundas y ambas a las
primeras, que son las que tienen hegemona operativa o supremaca dentro de
la citada gradacin; y en un rgimen federal, adems, las normas constituciona-
les y legales nacionales ostentan, a su vez, categora prevalente sobre las locales
de los dos tipos.
Dada la variedad de ordenamientos jurdicos que concurren en la integracin
del Derecho Positivo y atendiendo a que ste es el objeto de anlisis de la cien-
cia del Derecho o Jurisprudencia en sentido estricto, esta disciplina slo puede
concebirse unitariamente como Teora General del Derecho, si tiene como mate-
ria de estudio los principios comunes que sustentan a todo el orden jurdico de
un pas o a los de diversos pases que presenten homogeneidad cultural. Por consi-
guiente, dicha ciencia en general se desenvuelve en diferentes ramas jurdicas
especficas, por cuanto que cada una de ellas estudia los diversos tipos de orde-
namientos que, segn la respectiva materia que regulan, componen el Derecho
Positivo.
IIl. Una de esas ramas jurdicas especficas es el Derecho COnstitucional.
La demarcacin de su mbito.de.investigacin importa una cuestin difcil de
precisar, si se toma como criterio la naturaleza de la materia regulada por las
normas constitucionales y no a stas en s mismas, articuladas en un sistema pre-
ceptivo que se llama "Constitucin". Hemos afirmado, en efecto, que toda norma
jurdica necesariamente tiene un contenido mltiple y variable. Este contenido,
que es la materia de regulacin jurdica, puede darse dentro de normas de dere-
cho de diferente tipo jerrquico. En otras palabras, una misma materia, tradu-
cida en hechos, actos, relaciones, situaciones, intereses, etc., objetivamente
registrados y registrables en la dinmica social, es susceptible de ordenarse con-
currentemente por normas jurdicas de diversa jerarqua: constitucionales, lega-
les o' reglamentarias. De esta guisa, y tomando en cuenta exclusivamente dicha
materia, no podran con claridad deslindarse los campos de estudio de las distintas
ramas jurdicas especficas, pues la investigacin que sobre ella cada una de
stas se emprendiera, provocara una recproca interferencia. As, por ejemplo,
en la Constitucin existen disposiciones relativas a las materias civil, penal, pro-
cesal, administrativa, laboral, poltica, etc., ylas cuales, a su vez, estn regidas
por los respectivos ordenamientos jurdicos secundarios. Por ende, y en vista de
esta confluencia normativa, el anlisis de tales materias al travs de su ordena-
cin jurdica correspondera indistintamente, o al Derecho Constitucional o a
las dems disciplinas especficas que integran la Ciencia del Derecho, segn que
los principios y reglas que se examinen provengan de la Constitucin o de los
ordenamientos secundarlos.
Por otra parte, como la Constitucin contiene una serie de normas sobre
diversas materias, si su estudio se enmarcara exclusivamente dentro de la esfera
investigatoria de las diferentes disciplinas jurdicas distintas del Derecho Consti-
tuekmal, el terreno cientifico de ste quedara a tal extremo reducido, que slo se
iBtcparia, PQf. . ~usi.n, con.aqudlas. J1011Jl88 <:GDStitucionaJc.'4ue~an .una
...... cpe. De ~ yaregOladapor ningnordenamiellf()seCUlldario.
24 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
Para corroborar esta apreciacin, bstenos aludir a la idea que cada uno de
los ms destacados tratadistas ha expuesto sobre lo que entiende por Derecho
Constitucional.
Seydel considera que esta disciplina tiene por objeto "la determinacin de
los rganos por medio de los cuales el soberano provee a las funciones estatales",
abarcando su materia la organizacin de la legislacin, de la administracin, del
ejrcito y de las relaciones exteriores del Estado,"
Orlando, partiendo de la clsica y ya superada distincin entre derecho p-
blico y derecho privado, y estimando que el Derecho Constitucional debiera
dominarse "Derecho del Estado", opina que aqul "tiene por objeto" a la enti-
dad estatal y que su campo de estudio es el "ordenamiento jurdico del Estado
representativo moderno, con particular consideracin a la Constitucin Positiva
del Estado italiano". T
Para Santi Romano el Derecho Constitucional es la Constitucin misma
como "ordenamiento supremo del Estado", sin el cual no puede existir,"
Pietro Carfalo estima que el Derecho Constitucional es una rama del dere-
ch pblico "que estudia la Constitucin del Estado, o sea el ordenamente de
los rganos constitucionales del Estado y las relaciones fundamentales entre el
Estado y los ciudadanos". 9
Len Duguit, el famoso profesor de la Universidad de Burdeos, sostiene que
el ?erecho Pblico interno "agrupa y comprende las reglas de derecho que se
aplican al Estado considerado en s mismo, las que determinan las obligaciones
impuestas al mismo Estado, y las facultades o poderes de que es titular, as como
su organizacin", entendiendo este agrupamiento como "Derecho Constitucio-
nal" en su sentido amplio "y no en el sentido estricto reservado para designar
las leyes constitucionales rgidas" .10
Segn M aurice H auriou, el Derecho Constitucional "tiene por objeto la
Constitucin poltica y social del Estado", afirmando que la ''Constitucin pol-
tica" se refiere, por una parte, a la organizacin y al funcionamiento del go-
bierno o sea del poder que' dirige la vida del grupo; por otra parte, a la organi-
zacin de la libertad poltica, es decir, a la participacin de los ciudadanos en
el gobierno". Por "Constitucin social" entiende "la que se refiere al orden so-
'i"
INTRODUCCIN 29
tucin con su propia vida y la erige en smbolo o bandera de sus aspiraciones,
parafraseando las certeras expresiones de Tena Ramrez. Por ello, el estudio de
la Constitucin no puede realizarse con el solo mtodo que preconiza la Teora
Pura del Derecho, sino que, enfocndose sobre el contenido mltiple de las
normas constitucionales, obtiene de la Historia, de la Poltica, de la Sociologa,
de la Filosofa y de otras ciencias culturales, sus ms fulgurantes luces para des-
entraar y fijar su sentido y para elaborar, en un verdadero sistema cientfico,
los principios generales que las rigen.
Estos principios se obtienen, en consecuencia, mediante la aplicacin del
mtodo inductivo, cuya base, segn hemos dicho, es el anlisis de una determi-
nada constitucin positiva, en cuyo caso la Ciencia del Derecho Constitucional
ser nacional. Ahora bien, cuando la induccin se ejerce partiendo de diferen-
tes constituciones positivas pertenecientes a distintos Estados y de ella se hacen
derivar principios comunes que rigen sus respectivas prescripciones, se integra lo
que se llama "Derecho Constitucional Comparado", que no es sino una faceta
del Derecho Constitucional propiamente dicho. Debemos hacer hincapi, aunque
pequemos de insistentes, en que tanto el Derecho Constitucional nacional como
el comparado no se estructuran con los solos postulados filosficos, ticos, socia-
les, econmicos o polticos que, en un terreno deontolgico, deban determinar la
creacin de la Constitucin, sino en la medida que tales postulados se proyectan
en la normacin constitucional positiva, o sea, como substrtum del sistema u
orden en que sta se articula.
VI. De la referencia que hemos hecho a las diferentes concepciones que
sobre el Derecho Constitucional ha formulado la doctrina, se infiere que casi por
modo invariable todas ellas emplean la idea de "Estado" para tratar de sealar la
implicacin cientfica de esa disciplina. En otras palabras, esta idea se sita,
dentro de las definiciones a que se ha aludido, como objeto de estudio del
Derecho Constitucional, considerando al Estado en sus aspectos orgnico y fun-
cional, como la materia de conocimiento de esta rama jurdica o, al menos, como
centro imputativo de los distintos aspectos de su investigacin. De esta guisa,
convergen el Derecho Constitucional y la Teora del Estado en su objeto de
estudio, cual es el Estado, por lo que es preciso delimitar los correspondientes
campos que, en relacin con l, tienen asignados ambas disciplinas.
Esindispensable recordar que siendo el Derecho Constitucional una rama de
la ciencia jurdica en general, su objeto de conocimiento se implica en el ordena-
miento que se llama "Constitucin", y que, como conjunto normativo supremo
concurre en la integracin del Derecho Positivo. Por su parte, la Teora del
Estado estudia a ste en cuanto tal, es decir, su entidad o ser propio, indepen-
dientemente de su estructuracin jurdica orgnica y funcional. En consecuen-
cia, el Derecho Constitucional es una ciencia normativa, en tanto que la Teora
General del Estado es Una ciencia ontolgica y deontolgica; y aunque ambas
presentan una innegable .coincidencia en lo que atae a la materia de estudio,
su respectivo punto de vista investigatorio es notablemente divergente, o dicho de
otra. manera, en ~to que el Derecho Constitucional estudia a ,tlt&EstadodeteI'-
lninad0 y especlftO. en la ~edjda en que su ser es el cOntenido-fle~~
j11rdica llamada Constitucin" ,la ,r~rcid~1~/,,~,~.iII;~
_.;j,;
30 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
un estado particular, sino que procura dilucidar la esencia del Estado in genere,
prescindiendo, por ende, de toda estructuracin normativa. "Mientras que los
principios, las reglas jurdicas se exteriorizan en el ordenamiento vigente y se
constatan bajo la forma ms o menos perfecta que les otorga el derecho positivo
.--dice Georges Burdeau- el Estado, por el contrario, permanece siempre como
una realidad inmaterial, porque su razn de ser no exige en ningn momento su
exteriorizacin. Su realidad reside en el espritu del hombre que lo concibe y es
en ese espritu donde desempea totalmente su tarea, sin tener necesidad de una
forma concreta cualquiera.Y'"
Frente a la pregunta qu es el Estado?, la Teora General que pretende
. explicarlo se desenvuelve, en rigor, en una multitud de opiniones que, sustenta-
das desde diversos puntos de vista, tratan de responderla satisfactoriamente. El
Derecho Constitucional, en cambio, tiene una propensin menos ambiciosa, pues
desentendindose de lo que el Estado in genere sea o pueda ser conforme a un
criterio ontolgico o deontolgico, respectivamente, en el que convergen facto-
res ideolgicos dediferente tipo, estudia a la entidad estatal corno sujeto y objeto
de una ordenacin constitucional positiva determinada, o sea, las normas jurdi-
cas fundamentales en que se vierten sus distintos elementos. .
Debemos advertir, sin embargo, que el tratamiento de la temtica y proble-
mtica del Derecho Constitucional no pueden prescindir de la referencia a la
conceptuacin general que atae al Estado in abstracto y a sus elementos consti-
tuitvos, Esta imposibilidad intelectiva obedece, como lo hemos afirmado, a la
circunstancia de que cualquier constitucin in concreto utiliza esa conceptuacin
corno conjunto de ideas generales a las que adscribe un cierto contenido sustan-
cial de diversa ndole, condicionado, a su vez, a factores ecolgicos de diferente
naturaleza vinculados estrecha e inescindiblemente a la existencia dinmica de
un Estado especfico. Por ello estimamos que la metodologa que debe emplearse
en el estudio del Derecho Constitucional, o sea, en el anlisis de una constitucin
determinada, consiste en el examen de los conceptos y principios generales y
abstractos que sta utiliza corno tpicos de la Teora del Estado y de la Teora
Constitucional para despus ponderarlos desde el punto de vista de su consagra-
cin normativa en una cierta ley fundamental.
CAPTULO PRIMERO
LA ANTECEDENCIA HISTORICO-POLITICA
DEL ESTADO MEXICANO
abarque la cuestin de cmo debiera estar organizado, tema ste que incumbe a
la filosofa poltica. Si concebimos al Estado mexicano como la persona moral
suprema en que se ha estructurado el pueblo de Mxico y si esta estructura se
implanta en la Constitucin, es obvio que sin ella o fuera de ella no se le puede
examinar. Por ello, concluimos que el estudio de la mencionada institucin es
eminente .Y preponderantemente jurdico, lo que no obsta para que, al analizarse
los diferentes aspectos de su normatividad, su explicacin deba acudir a diversas
disciplinas culturales como auxiliares de la Ciencia del Derecho.
La persona moral llamada "Estado Mexicano" recibe en la Constitucin de
1917 distintas y heterodoxas denominaciones que provocan una ambigedad
terminolgica y una confusin de conceptos de diferente acepcin tcnica. Nues-
tra actual Ley Fundamental emplea, en efecto, indiscriminadamente los nombres
de "Estados Unidos Mexicanos", "Repblica", "Federacin", "Nacin" y
"Unin" para designar al Estado mexicano en su implicacin institucional.
El primero de ellos se utiliza, v, gr., por los artculos 50 y 80, entre otros, que
respectivamente aluden al depsito del poder legislativo y del poder ejecutivo
"de los Estados Unidos Mexicanos", en un Congreso general y en un solo indi-
viduo o presidente. El trmino "nacin", en cambio, se adscribe a la denomina-
cin del tribunal supremo del pas, llamndosele por el artculo 94 y otros
preceptos "Suprema Corte de Justicia de la Nacin". En otras diversas dispo-
siciones constitucionales -artculos 9, 11, 69, 71, etc.-, se alude a la "Rep-
blica" como sinnimo de "Estado mexicano" o de "Estados Unidos Mexi-
canos". Tambin se emplea la palabra "Unin" con la misma equivalencia,
segn se advierte de los artculos 71, fraccin JI, inciso j), 73, fraccin 1,
108 Y 111, as como la de "Federacin" en los artculos 18, 27, 42, 49, 104,
fraccin IlI, por no citar otros preceptos.
La Suprema Corte se ha preocupado por explicar esta ambigedad termino-
lgica para designar a la institucin jurdica pblica llamada "Estado mexicano",
afirmando que "...el Estado mexicano, aspirante por propensin llamada so-
ciolgico-poltica a encudrar a la Nacin Mexicana y que se denomina Estados
Unidos Mexicanos, viene a ser en el lenguaje del Derecho Pblico una realidad
jurdico-poltica, que es la misma que el lenguaje de la Sociologa llamara, den-
tro del gnero, entidad sociolgico-poltica, y especficamente Nacin Mexicana,
e~tidad ~nt~grada ~entro del crite~o c~~ico de los tratadistas de Dere-e4? P4-
blico, cnteno adoptado por la Constitucin-e- por tres factores: un pueblo, un
territorio y un gobierno. As, podramos concluir que la Federacin es esta- en-
tidad total de un pueblo, un territorio y un gobierno, que reciben conjunta e
indistintamente los nombres de Estados Unidos Mexicanos, de Unin o de
Federacin, aunque la denominacin oficial e internacionalmente adoptada para
estas tres realidades sea la de Estados Unidos Mexicanos; en la inteligencia, sin
embargo, de que esta conclusin ajustada a la doctrina de Derecho Pblico y a
nuestra Constitucin, en parte se contradice por el. text del artculo 27 de la
propia Constituci6n, en cuanto en dicho precepto se comete el error doc~o
de aludir a la Nacin como sinnimo de Estados Unidos Mexicanos".20 -,
20 R.solucin d.l Tribunal Puno d. 21 d. s.pti.mbr. d, 1954. Juicio ordinario t.edera1
promovido por '"El R.osario", S. A., \'S. la 8ectetarta de Bducacin Pblica. ,BDUta d. 'lnfor*
mat:itSta Judit:idl. Afias t 958-5+, p. a9V'.
LA ANTECEDENCIA HISTRICO-POLTICA DEL ESTADO MEXICANO 33
3
34 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
21 lilnn, p. 407.
LA ANTECEDENCIA HISTRICO-POLTICA DEL ESTADO MEXICANO 37
tenan cada una de ellas su nombre geogrfico respectivo, porque haba la del
Massachussets, Nueva Orleans, Rhode Island, etc.; cada colonia tena su nombre
propio y lo conserv; la primera vez que se unieron fue en 1743, para poder de-
fenderse de las depredaciones de los brbaros y tambin de la hostilidad de los
holandeses, aprovechando el apoyo de un carnicero sublime que haba en Ingla-
terra y que se apellidaba Cromwell, el mismo que decapit a Carlos 1 pocos aos
despus; de manera que, cuando por primera vez adoptaron una denominacin
geogrfica y fue sta: Colonias Unidas de la Nueva Inglaterra; fueron cuatro
slo las que se unieron. Massachussets, Connecticut, New Hampshire y Ply-
mouth; fueron las cuatro que se reunieron para formar las Colonias Unidas de
al Nueva Inglaterra. En 1774 estall la guerra de emancipacin econmica de las
diversas colonias y en 1776 fue cuando por vez primera, de manera oficial,
apareci la designacin geogrfica de Colonias Unidas de la Nueva Inglaterra,
que comprendi a las colonias britnicas y tambin a las holandeses, donde est
ahora la ciudad de Nueva York. Fue un diputado por Virginia -si no recuerdo
mal se llamaba Henry Richard Lee- quien propuso que las Colonias Unidas
de la Nueva Inglaterra se declararan independientes del dominio britnico, y es
la primera vez que se encuentra esa designacin. Transcurri el ao de 1877
{sic) y hasta el ao de 1878 (sic) fue cuando por vez primera apareci la desig-
nacin geogrfica de Estados Unidos de la Nueva Inglaterra, o Estados Unidos
de Amrica, hoy. Fue el ao de 1878 (sic) cuando Francia se resolvi a interve-
nir en los asuntos americanos en pro de la emancipacin de esas colonias; enton-
ces se le conoca oficialmente con el nombre de Estados Unidos y no era una
repblica federal; y no lo era, porque esa expresin, Estados Unidos, no tiene
la significacin poltica que se le quiere dar ni la tendr, por ms que se violen-
ten los trminos; es una designacin geogrfica, eso es.
"Luego que las naciones de Amrica se hicieron independientes, los pueblos
que quedaron al Norte de la Amrica meridional que ahora estn representados
por Venezuela, Colombia y Ecuador, formaron una repblica federal; pero eran
Estados independientes y por eso tomaron la designacin de Estados U nidos de
Colombia. A la Repblica Argentina, nunca se la ha llamado Estados Unidos
de Argentina, absolutamente nunca; esto lo saben hasta los maestros de escuela.
De manera que nosotros sabemos que se denominan Provincias Unidas del Plata
pero nunca Estados Unidos de la Argentina, jams. As es que no hay ningn
motivo poltico para que la expresin de Estados Unidos deba equivaler a la
Repblica Federal; en Europa hay una repblica federal que se llama Suiza
y a nadie se le ha ocurrido decir Estados Unidos de Suiza, absolutamente a
nadie. Aqu en Mxico se nos ha ocurrido decir Estados Unidos Mexicanos;
pero hay dos pruebas materiales para demostrar que es una designacin geogr-
fica y no una designacin poltica, como se pretende. All est el error, a mi ver;
en que se quiere que sea denominacin poltica, Las dos pruebas son las siguien-
tes: las dos expresiones, repblica y Estados Unidos, no pueden ir juntas sino
cuando nos referimos a una nacin que no debera tener nombre; pero cuyo
nombre geogrfico es Estados U nidos, por eso se dice Repblica de Estados
Unidos; pero tratndose de Mxico'j por ejemplo, no se oye bien, yo no oigo bien
de esta manera, Repblica de los Estados Unidos Mexicanos; no pueden herma-
narse estos dos vocablos por la. diferencia de denominacin; no se puede decir
Repblica de Estados Unidos Mexicanos, la otr~ prueba es la de Suiza? de que
ya habl. Ahora, una razn que creo es un motivo eXl p~ ~e nuestro dic~
es la. sipiente: [cundo se vot esa ley o-ese decretO ~que ~,q~ .~.~pblica
33 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
n ales". Debe advertirse, adems, que el "pueblo poltico" pude estar integrado
por individuos que pertenezcan a distintas comunidades nacionales dentro de la
poblacin total de un pas, segn 10 prevea la estructura jurdico-poltica estable-
cida, 10 que sucede cuando una de ellas, por su prepotencia o importancia
imponga sta a las dems.
La creacin del orden jurdico-poltico supone necesariamente un poder, es
decir, la actividad creativa cuyo elemento generador originario es la comunidad
nacional y cuya causa eficiente es el grupo humano que en su nombre o en su
representacin 10 elabora intelectivamente. Ese poder es el medio al travs del
cual se consigue el fin, o sea, la organizacin o estructura jurdico-poltica que la
nacin pretende darse (autodeterminacin) o que la nacin acepta mediante
su acatamiento (legitimacin).
Ahora bien, cuando una estructura jurdico-poltica comprende a toda una
nacin -pueblo en sentido sociolgico- o a varias comunidades nacionales que
forman la poblacin total asentada en un cierto territorio, se origina un fen-
meno que consiste en la formacin de una persona moral que se Ilama Estado y
el cual es la culminacin de todo un proc;eso evolutivo en el que se encadenan
sucesivamente diversos factores, mismos que se convierten en elementos consti-
tutivos de la entidad estatal que los sintetiza en su ser y los comprende en su
concepto. De ello se colige que el Estado no produce el Derecho, sino que el
Derecho crea al Estado corno sujeto del mismo, dotndolo de personalidad, y
que a su vez el Derecho se establece por un poder generado por la comunidad
nacional en prosecucin del fin que estriba en organizarse o en ser organizada
polticamente. De estas consideraciones se desprende la trascendental significa-
cin que tiene el orden jurdico fundamental -Constitucin- en la formacin
del Estado, ya que ste es creado por l corno persona moral, es decir, corno
centro de imputacin normativa, corno sujeto de derechos y obligaciones, y al
travs del cual la nacin realiza sus fines sociales, culturales, econmicos o polti-
cos, satisface sus necesidades, resuelve sus problemas, en una palabra, cumple su
destino histrico. Ahora bien, para que el Estado desempee esta tarea tan
diversificada, en su carcter de persona moral el Derecho 10 dota (le una activi-
dad, que es el poder pblico, desarrollado generalmente por las funciones legisla-
tiva, administrativa y jurisdiccional mediante un conjunto de rganos, estableci-
dos en 'el estatuto creativo, y que se denomina gobierno en el amplio sentido del
vocablo. A cada uno de esos rganos, el orden jurdico seala una esfera de
atribuciones o facultades -competencia-, para que por su ejercicio se desplie-
gue el poder pblico, traducido en una variedad de actos de -autoridad, y que
tiene como caracterstica sobresaliente la eoereitividad o el imperio.
Fcilmente se comprende, por 10 que se acaba de afirmar, la diferencia que
existe entre el poder creativo del Derecho y el Estado, y que suele denominarse
soberana, y el poder pblico. El primero tiene como elemento de sustentacin a
la nacin o pueblo en sentido sociolgico, y el segundo como titular al Estado,
y que no siendo susceptible de desempearse por esta entidad moral o jurdica
e.n s misma considerada, se ejercita a nombre de ella por sus rganos guberna-
tivos o de autoridad. Estas ideas conducen a la clara conclusin de que no es
posible identificar, como indebidamente lo hace la teora marxIeninista, alga.
42
DERECRO CONSTITUCIONAL MEXICANO
bierno con el Estado, sin que tam oca deba confundirse a la nacin con la
persona estatal, ni el poder orioi nan,~ _soberana- que a aqulla corresponde
con el poder pblico del qUe ,gIt titular, segn dijimos, El Estado, por ende,
ircunscribe a ninguno es
no se carcunscn d a 1es elementos que concurren en su f ormacion, "
ni su concepto debe elaborarse te oSndo en cuenta aisladamente alguno de ellos,
ya que en su entidad los envu 1ama I'ntticamente a to d os como persona mora1
Suprema, reve 1,an dOse la supreme ve sestatal en que, respecto de un cierto
r
' ternit 0-
io v de uno. e-t
no y e una misma poblaci acra como lo hemos IC o, pue e compren der
d' h d
1 ' , n -que, , .
a una so a nacion o a varias nidades nacionales-e- nmguna otra ennid a d
SOCI'al esta' sob re e1 E stado el comu l por el poder pub , liICO coactivoivo o o dee iimpeno
con que esta' mvesn. ido, condicio
' cua, somete a sus decisiones ,. a to d o 1o que d en-
tro de l existe, siempre dentro d nt yden jurdico fundamental creativo -Consti-
tucin- o del orden jurdico e or dario establecido mediante una de las fun-
'
~IOnes 1 1 '1 .
-. a, ~gIS at1V~_ en que tal poder se desen;uelve. ,stas os tlpos e
secun E d ' d
ordenes jurdicos se distinguen t s como se habra advertido, por la circuns-
t
ancia' de que elpnmero ' o en ree1 fundamenta
, 1 o consutucion
" a l,emana d e1
d b d 1 'sea, ,
po er so erano e pueblo o l in eJ'ercitado al traves de sus representantes
reunid os en una asamblea -1a naciostituyente- Y es f unete d'mamica , , d e1 E sta-
do, en tanto que ' d el segunda ,es a r dneCI'r, el ordinario, deriva del poder pblico
estat al , d epen d len o su validez formal del primero.
Hemos afirmado que la orm ' , n del Estado obedece a la integracin sint-
tica ?e sus diferentes elementos a~: un terren?, lgico: La nacin, dijimos, al
ejercitar su poder so~erano de autodeterminacIOn, decide, por condu~to,de ~~s
~epresdent~ntesd' ?,rg~ll1zarse jurdicamente en 'du?a pe~s?na mloral o 1mStltl;1;IOn
ama a esta o. ste es, pues, la entidad jun ico-politica en o que a nacion o
Pueblo se estructura; y como la estructuracin se establece por el Derecho, el
Estado se crea por el orden J' urd'
\ T ' d dElco, , ., d 1
.~<lJ1' ose e un stado es ecfico, la IntegracIOn . , e sus e emento~ opera
hlstoncamente, o sea, que el pr p lgico de la formacin estatal se registra en
la realidad hist~ Por tant~,C~~odeterminacin de cundo surge u,n Est~do
e espectry, concretamente el E t do mexicano, es el resultado de la mvesnga-
cin histrica que al efecto s~ ern sr:nda para sealar en qu momento de !a ~~a
~e un pueblo o una nacin p el Estado como forma de orgamzacion
Jurdico-poltica. ~La histOria dapaU~:;rn.es pues, el escenario imprescindible
d d " ------- e:!:!,~, a bor dar e1 tema que
P Ion e acaecio ' es a aparCiOii~ S'In su estudio, no se puede
anteamos, as como tampoco enera! el tratamiento de dirversas cuestiones
, .
Constitucionales, ya que, cOn-. ' die~ g Orth~lan, "No se puede conocer a fondo
U
.na lezi
egis1aCIin SIn
. conocer su hist ce." a tal punto, conc1uye, que "Tod o bisto-
&&"0
A. Epoca pre-hispnica
En lo que actualmente es el territorio nacional habitaron, durante distintos
periodos cronolgicos y culturales anteriores a la Conquista, mltiples pueblos
de diferente grado de civilizacin y cuya sola mencin sera demasiado prolija.
Los regmenes sociales en que estaban organizados se vaciaron en formas primi-
tivas y rudimentarias traducidas en un cmulo de reglas consuetudinarias que
an no se han estudiado exhaustiva e imparcialmente, pese a las concienzudas
investigaciones de ilustres historiadores, socilogos y antroplogos vernculos y
extranjeros. Quiz la indagacin minuciosa sobre la organizacin poltica de los
pueblos pre-hispnicos que vivieron dentro del territorio de Mxico, conduzca al
conocimiento cabal de sus instituciones jurdicas, disipando dudas y rectificando
posibles errores en que los investigadores de distintas disciplinas e inclinaciones
hayan podido incurrir. Reconocemos que dicha labor indagatoria es ardua,
complicada y sumamente difcil, pues la falta de derecho estatutario o escrito,
legal o judicial, indica necesariamente que los estudios que sobre tan importante
cuestin se emprendan, deben basarse en interpretaciones de cdices y de usos
sociales ya desaparecidos, sin descartarse la posibilidad de que tales estudios no
estuviesen, muchas veces, exentos del influjo de factores sentimentales, es decir,
de la simpata o antipata hacia algunos de los elementos tnicos que integran
nuestra nacionalidad desde el punto de vista sociolgico: el espaol y el in-
dgena.
Entre los pueblos primitivos. o aborgenes destacan, como se sabe, los oto-
mes, nmadas que ocuparon algunas regiones de los actuales Estados de Tamau-
lipas, Nuevo Len, San Luis Potos, Guanajuato, Quertaro e Hidalgo; los
olmeca y nonoalca en el centro del pas; los zapoteca y mixteca en la regin
de Oaxaca; los xicalanga en la costa del Golfo; los maya-quich en el Sur 'Y
en la pennsula de Yucatn; etc. Historiadores, arquelogos y antroplogos como
Juan de Dios Arias, Alfredo Chaoero, Vicente Riva Palacio, Jos Ma. Vigil
y Julio Zarate nos hablan de tres civilizaciones: la otom, la nahoa y la maya,
que comprendieron diversos pueblos o tribus.
"La ms primitiva, la otom del centro, antigua ocupadora del territorio, di-
cen, ni siquiera puede propiamente llamarse civilizacin. Agrupaciones de una
familia a lo ms que habitaban en una caverna sin Dios y sin patria. En un
clima benigno no necesitaban vestirse, y solamente adornaban su cuerpo de
plumas y figuras fantsticas. Vivan de los frutos naturales y de la caza, que era
abundante, y acaso emplearon por nico placer el uso en pipas del tabaco sil-
vestre. Si llegaron por la necesidad delalma a formar seres superiores, inventa-
ron los animales. Si tuvieron ritos, slo fueron los funerarios que tiene que crear
la pena del corazn, No teniendo ciudades ni ganados y conociendo la agricul-
tura, no podan comprender la propiedad; y sin patria y 'sin ciudad debe haber-
les sido desconocida la guerra, y solamente podran tenerrmas.por nemistades
de familia o en defensa de su hogar. Para. ste-\lvieron q\e invcmal" el fuego,
44 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
32 Historia Patria. Nueva edicin de Mxico a Travs de los Siglos. Tomo 1, p. 176.
38 Ibid, '
8~ Op. cit., pp. 176 Y 177, de1tono l.
811 Historia Patria. Tomo III, p. 125.
I
LA ANTECEDENCIA HISTRICO-POTICA DEL ESTADO MEXICANO 45
eran las principales, Tayassal, Tayza o Taitz y Motzkal. Cada isla tena un
seor o cacique que en ella mandaba; cada cacique dependa del Canek, pero
ste tema que resolver los negocios de importancia en junta con los ahau meno-
res; si el asunto era muy grave, comunicbanlo a los indios principales y stos
al pueblo, y prevaleca la voluntad del comn. Vena a constituirse una especie
de federacin en que el poder del pueblo, combinado con su fanatismo religioso,
haca omnipotente a la casta sacerdotal. En tiempo del ltimo Canek los cua-
tro reyes de las otras islas con quienes consultaba, llambanse Citcn, Ahama-
tn, Ahkn yAhitcn, y lo haca tambin con Ahats, uno de los personajes
principales de su reino."
"En tiempo de la teocracia debemos figuramos cada ciudad mandada por
un gran sacerdote y todos los grandes sacerdotes dependieron del sumo Zamn.
y como los lazos religiosos son mucho ms fuertes que los comunes y civiles,
se comprender fcilmente el por qu de la largusima duracin de aquellos
imperios teocrticos.t''"
De la primitiva raza nahoa, por otra parte, descendieron mltiples pueblos
o tribus cuya simple enunciacin sera demasiado prolija. Entre ellos destacan,
por el avanzado grado de civilizacin que alcanzaron, los toltecas, que se calcula
arribaron a lo que hoy son los Estados de la regin central de la Repblica mexi-
cana, en el siglo VII de nuestra Era. Se afirma que salieron el ao 544 de la
ciudad de Huehuetlapallan, fundada por los nahoas, capital del reino tlapalteca
situado en la zona norte de nuestro pas. Guiados por su principal sacerdote ll~
mado Huemac --el de las manos grandes-, se dirigieron hacia el Sur, pasando
por lo que es hoy el Estado de Jalisco y se establecieron en Tolantzinca, que
quiere decir, "lugar detrs de los tules", en el ao 645, para despus residir en
la ciudad de Tollan, la cual, segn los historiadores, corresponda a la antigua
poblacin otom Mamenhi. Se dice que los toltecas eran altos y fornidos, de
facciones finas que les daban cierto aspecto esttico. Su principal actividad era
la agricultura, habindose distinguido, adems, en la industria beneficiadora del
oro y la plata y en el tallado de piedras preciosas. En la ciencia astronmica
fueron notables, pues contaban el tiempo con maravillosa precisin. Sustituye-
ron la escritura fontica por los jeroglficos, o sea, por la escritura a base de
figuras y smbolos. Primeramente adoraron a tres deidades. T onacatecuhtli, el
Sol, T ezcatlipoca, la Luna, y Quetzalcatl, la Estrella de la Tarde. Por lo que
respecta a su organizacin poltica, que es el tema que ms interesa a los efec-
tos de esta obra, los toltecas en un principio tenan un gobierno sacerdotal o
teocrtico que despus substituyeron por la monarqua, segn el consejo del
sabio Huemac. Su primer rey fue Chalchihuitlanetzin, hijo del seor chichimeca
Yacauhtzin, habiendo gobernado durante cincuenta y dos aos, o sea, un siglo
tolteca, circunstancia que estableci la costumbre de que todos los monarcas
permanecieran ese lapso en el poder y de que, si esta permanencia no se 199ra-
ba por cualquier motivo, los nobles deberan asumir el gobierno hasta que se
nombrara nuevo rey, concluido dicho periodo." .
8' op. cit. Tomo 111, pp. 147 Y 148. Consltese tambin la Historia ds Yucat" ds Fray
DieKo L6psz COKoU.do, pp. 177 y, IS.
81 Con estas versiones, que Provienen de la cronologfa de Jxt1ix6chit:!t
no concuerdan
dUatoriadores como Aledo Chavero y J0a6 Maria VigiI, pues afirman que Nada, en efecto,
4-6 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
m-s absurdo que el pueblo tolteca vencedor y enseorendose de todo, r al mismo tiempo
pidiendo humilde un hijo a Icauhtzin para hacerlo su rey. Nada ms Inverosmil que sus
periodos de cincuenta y dos aos para la duracin de los reinados, que obligan al historiador
a hacer morir al primer rey precisamente al fin de ellos, y que no permiten que los otros
monarcas mueran antes de terminar su periodo." (Op. cit. Tomo V, 53 .. )
38 o. cit., tomo VI, p. 122.
89 Ibd.
40 Cfr. Francisco Javier Clavijero: "Historia Antigua de Mxico". Del nombre "Mexi"
se deriva el de "MexicatI", que antiguamente, segn Fray Bernardino de Sahagn, se deca
"MexitIi", el cual se compona de "Me", que es "MetI" por maguey, y de "CitIi" por la
liebre, y as se haba de decir 'MecicatI'; y mudndose la C en X corrompindose y dcese 'Mexi-
catl'. la causa del nombre segn lo cuentan los viejos es que cuando vinieron los mexicanos
a estas partes traan un caudillo y seor que se llamaba 'MecitI' al cual luego despus que
naci le llamaron 'CitIi', liebre y porque en lugar de cuna lo criaron en una penca grande
de maguey, de all adelante llam6se 'MecitIi', como quien dice, hombre criado en aquella
penca de maguey: y cuando ya era hombre fue sacerdote de dolos, que hablaba personalmente
con el demonio, por lo cual era tenido en mucho y muy respetado y obedecido de sus vasallos,
los cuales tomando su nombre de su sacerdote se llamaron 'Mexica', o 'Mexicac', segn lo
cuentan los antiguos'. Ofr. (Histori.a G.fUJrm d. ldl Cosas de Nu.va Espaa.)
LA ANTECEDENCIA HISTRICO-POLTICA DEL ESTADO MEXICANO 47
45 Mxico a Travs de los Siglos. Tomo VIII, pp. 248 a 250 y 302 a 306 y ss.
46 os. cit., p. 312.
41 tus; p. 320.
48 Op. cit., p. 321.
49 Organizacin Poltica de los Pueblos de An4huac, pp. 162 Y 163.
50 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
sionaban a los pueblos. Sus insignias eran una vara que llevaba en una mano,
y un abanico en la otra. Los tesoreros del rei tenian pinturas en que estaban
especificados los pueblos tributarios, y la cantidad, y la calidad' de los tributos.
En la coleccin de Mendoza hai treinta y seis pinturas de esta clase, y en cada
una se ven representados los principales pueblos de una o varias provincias del
imperio. Ademas que un numero exesivo de ropas de algodon, y cierta cantidad
de granos, y plumas, que eran pagos comunes a todos los pueblos tributarios,
daban otros diferentes obgetos segun la naturaleza del pais.
"Estas excesivas contribuciones, unidas a los grandes regalos que hacian al
rei los gobernadores de las provincias, y los seores feudales, y a los despojos de
la guerra, formaban aquella gran riqueza de la corte que ocasion tanta admi-
racin a los conquistadores Espaoles, y tanta miseria a los desventurados subdi-
tos. Los tributos, que al principio eran mui ligeros, llegaron a ser exorbitantes,
pues con las conquistas, crecieron el orgullo, y el fasto de los reyes. Es cierto que
una gran parte, y quizs la mayor de estas rentas, se expedia en bien de los
mismo subditos, ora sustentando un gran numero de ministros, magistrados
para la administracin de la justicia, ora premiando a los benemeritos del esta-
do, ora socorriendo a los desvalidos, especialmente a las viudas, a los huerfanos,
y a los ancianos, que eran las tres clases que mas compasion exitaban a los
Megicanos; ora enfin abriendo al pueblo un tiempo de carestia los graneros rea-
les; pero cuantos infelices que podian apenas pagar su tributo, no habran cedido
al peso desu miseria, sin que les alcanzase una parte de la munificencia de los
soberanos. A la dureza de estas cargas se aadia la dureza con que se exigian.
El que no pagaba el tributo, era vendido como esclavo, para que pagase su li-
bertad lo que no habia podido su industria.T"
53 Op. cit., pp. 318 Y 320. Las apreciaciones de Clavijero son compartidas por otros no
~enos ameritados historiadores como Chauero, Vigil, Arias, Riva Palacio y otros, cuyos estu-
dIOS, segn Romerovargas, tienen "gran valor e inters para nosotros, pero que inducen a
ertor(?) en el tratamiento del derecho autctono, cuyo pensamiento (sic) difiere totalmente
del europeo". Pese a esta desaprensiva crtica, sanos permitido transcribir lo que dichos "equ-
vocados" escritores sostienen como verdad histrico-poltica ~para desmentir la existencia del
"Estado federal" precortesiano. "Sobreponase, dicen, una - ciudad por su mayor fuerza y
extenda' su dominio por la conquista; ya hemos dicho que la conquista no era la ocupacin
permanente; reducase a imponer tributos al pueblo vencido, que as reconoca la superioridad
del vencedor. Podemos, pues, decir que en la poca de que vamos tratando, estaba dividido
nuestr? territorio en una gran cantidad de ciudades principales, agrupndose a cada una de
ellas cierto nmero mayor o menor de pueblos inferiores que no tenan ms liga que el tributo.
Desde luego se comprenden las consecuencias de una organizacin social tan defectuosa. Cada
una de estas agrupaciones de pueblos, en vez de tener un inters comn que en ellos hiciera
fna~er el amor a la patria, produca en cada tributario el deseo de sacudir el yugo. Prestbase
c~l~ente a esto, por una parte la falta de ocupacin militar permanente, y por otra la
facII~dad de hacer alianzas para rebelarse con otros pueblos que estaban en las mismas circuns-
tan.Clas. La ciudad principal tena, para dominar la rebelin, que hacer una nueva conquista,
y SI triunfaba quedaba su dominio tan inseguro como lo estaba anteriormente.
d "Esto produca tres resultados prcticos: el estado social de aquellos pueblos era un estado
e guerra constante que produca odios profundos entre los vecinos y entre los mismos que
ap~can sujetos a un seor; la geografa estaba variando sin cesar, lo que haca que no
f udiera desarrollarse el sentimiento de nacionalidad ;\'}' como no haba ms ley natural que
a fuerza ni ms derecho que la conquista, el mayor poder y la mayor riqueza estaban reserva-
d 0$ ~ los pueblos ms guerreros, Esto explica desde luego la preponderancia que alcanzaron los
mextca." (Historia Patr4. Tomo VIII, pp. 49 a 51.)
52 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
" Citas tomadas del libro Hernn Cortis.de Salvador de Madariaga, p. 197.
LA ANTECEDENCIA HISTRICO-POLTICA DEL ESTADO MEXICANO 53
B. Epoca colonial
La conquista espaola, como hecho meramente militar, tuvo indudables y
necesarias implicaciones polticas, jurdicas, sociales y econmicas sin las cuales
no hubiese tenido la trascendencia histrica de marcar una etapa en la vida de
nuestro pas. Cada una de dichas implicaciones origin hondas y substanciales
transformaciones en los diversos mbitos de su incidencia por lo que respecta a
las distintas estructuras en que estaban organizados los pueblos conquistados.
Desde el punto de vista jurdico-poltico la conquista hizo desaparecer los dife-
rentes estados autctonos o indgenas al someterlos al imperio de la corona
espaola, sometimiento que produjo como consecuencia la imposicin de un
rgimen jurdico y poltico sobre el espacio territorial y sobre el elemento hu-
mano que integraban las formas estatales y de gobierno en que dichos pueblos se
encontraban estructurados. 55 La multiplicacin de estados prehispnicos se susti-
tuy por una organizacin poltica unitaria que los despoj de su personalidad,
extinguindolos. En otras palabras, los pueblos aborgenes, en la medida en que
sucesivamente fueron sojuzgados por la conquista, dejaron de ser estados para
convertirse en el elemento humano de dicha organizacin que los unci al
Estado espaol y sus respectivos territorios, bajo un solo imperio y dominio, se
conjuntaron para formar geogrficamente la Nueva Espaa. Esta no constituy,
P?r ende, un Estado, sino una porcin territorial vastsima del Estado monr-
"quico espaol," el cual le dio su organizacin jurdica y poltica como provincia
o "reino" dependiente de su gobierno. Durante la Colonia no hubo, pues, Estado
mexicano, ya que lo que es su actual territorio perteneca al dominio espaol.
Obviamente, la poblacin de la Nueva Espaa, cultural y tnicamente heterog-
55 As, el ilustre historiador mexicano Sil vio Zavala, al afirmar que Espaa no hall en
las Indias Occidentales un continente vaco, sostiene que: " ...su actuacin hubo de ser
poltica de relacin con otros hombres agrupados en sociedad, as se tratara de tribus errantes,
entre ellas las de chichimecas, pampas, etc., o de imperios ms desarrollados, como el azteca
o el inca'.. (Filosofa de la Conquista. Fondo de Cultura Econmica, p. 19.)
1M El territorio de la Nueva Espaa, en las postrimeras de la poca colonial, comprenda,
segn Lucas Alamn, ceel antiguo reino de Michoacn: la nueva Galicia, conquistada por
Nuo de Guzmn, que formaba la intendencia de Guadalajara: otras provincias centrales que
sucesivamente se agregaron: las internas de Oriente y Occidente: las Californias, y la penn-
sula de Yucatn, Al Norte confinaba con los Estados-Unidos de Amrica, desde el golfo de
Mxico hasta el ocano Pacifico siendo inciertos los lmites, hasta que. se fijaron claramente en
el tratado celebrado por el rey de Espaa con el gobierno de aquella repblica, en 22 de Febre-
ro de 1819. Se extenda por el Sur hasta tocar con la provincia de Chiapas y su anexa de
Soconusco, dependientes de la capitana general d Guatemala; y las costas de Yucatn, desde
e}golfo de Honduras, con el vasto contorno del Seno mexicano, sealaban sus trminos por el
on .ente; as! como por el Poniente los formaba el mar del Sur, u ocano Pacifico, desde el ita-
mo de Tehuantepec; hasta el Norte de la alta California". (Historia de Ji/neo. Tomo 1,
p. 2. Ecfici6n 1849.)
54 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
nea, y los diversos grupos raciales que la integraban;" no gozaban del poder de
auto-determinacin. El derecho neo-espaol era decretado por la metrpoli
sobre la base del. mismo derecho peninsular y de sus principios fundamentales,
sin haber dejado de incorporar, no obstante, las costumbres de los aborgenes
que no se opusieran a stos.57 bis Se orden por los monarcas espaoles "que se
respetase la vigencia de las primitivas costumbres de los aborgenes sometidos, en
tanto que estas costumbres no estuvieran en contradiccin con los intereses su-
premos del Estado colonizador, y por este camino, un nuevo elemento el repre-
sentado por las costumbres de los indids sometidos, vino a influir la vida del
derecho y de las instituciones econmicas y sociales de los nuevos territorios de
Ultramar incorporados al dominio de Espaa". 58 En la Recopilacin de Leyes
de Indios de 1681 se contiene la orden expedida por Carlos V el 6 de agosto de
57 Humboldt hace notar que la poblacin de la Nueva Espaa estaba dividida en siete
castas distintas, a saber: "1 ~ Los individuos nacidos en Europa, llamados vulgarmente gachu-
pines : 2~ Los espaoles criollos, o los blancos de raza europea nacidos en Amrica: 3~ Los
mestlzos descendientes de blancos y de indios: 4~ Los mulatos descendientes de blancos y
de negros: 5~ Los zambos descendientes de negros y de indios: 6~ Los mismos indios o sea
l~ raza bronceada de los indgenas; y 7~ Los negros africanos. Dejando a un lado las subdivi-
siones, resultan cuatro castas principales: los blancos, comprendidos bajo la denominacin
general de espaoles: los negros: los indios y los hombres de raza mixta mezclados de europeos,
de africanos, de indios americanos y de malayos: porque con la frecuente comunicacin que
hay entre Acapulco y las islas Filipinas, son muchos los individuos de origen asitico, ya chino,
ya .malayo, que se han establecido en Nueva Espaa." (Ensayo Poltico Sobre la Nueva Es-
pa.na. Tomo I, pp. 154 Y 155. Edici6n 1827.)
57 bis El tratadista argentino Ricardo Zorraqun Bec sostiene que "el Derecho elaborado
pr?gresivamente para las Indias deriva en sus instituciones fundamentales de las bulas alejan-
dnnas, como la semilla bien plantada da vida al rbol frondoso y corpulento", ..a gregando que
"!~ Santa Sede fue la verdadera autora de un sistema que presidi la conquista y la coloniza-
Clan del Nuevo Mundo hispnico, an antes de conocerse la magnitud y la importancia del
descubrimiento". Esta opinin la formula tras un minucioso estudio de las referidas bulas,
denominadas "Lnter Coetera" de 3 y 4 de mayo de 1493, expedidas por el Papa Alejandro
VI. (Cfr. "Las Bases Fundamentales del Derecho Indiano", publicacin contenida en la
Memoria del IV Congreso Internacional de Historia del Derecho Indiano, edici6n 1976, Fa-
cultad de Derecho de la U.N.A.M.)
Contrariamente a esta opinin, don Silvio Zavala estima que los mencionados documentos
no pueden considerarse como causa jurdica de la potestad de Espaa para implantar su dere-
cho sobre las tierras conquistadas, descubiertas y colonizadas, sino que el orden jurdico que
Implant6 en Amrica provino de los descubrimientos mismos, puesto que las bulas alejandrinas
"slo eran la prueba formal que recoga el hecho y le prestaba solemnidad", argumentando
que tales documentos s610 tenan valor formal, sin que hayan podido ser "una donacin jurdi-
ca Con plena validez, de suerte que los reyes de Espaa vieran en ella la fuente indispensable
d~ sus derechos sobre las Indias" (Cfr. "Las Instituciones Jurdicas en la Conquista de Am-
rica"; Captulo III, edici6n 1971. Editorial Porra, S. A.).
A nuestro entender, la implantaci6n del Derecho Indiano deriva directamente del poder
temporal de los reyes de Espaa para legislar en todos sus dominios, as como de la obligacin
contrada ante la Santa Sede como consecuencia de su investidura teocrtica, para evangelizar
a lo.s pueblos que habitaban las tierras descubiertas. Esta era la concepcin dominante entre
los Juristas y fil6sofos del siglo XVI, tales como Bartolom de las Casas y Francisco, de Vitoria.
Ambos coinciden en la idea de que la difusi6n del Evangelio en todo el orbe corresponda a
l?s Papas en su carcter de vicarios de Cristo y que, para realizar esta misin, estaban en
hbertad de imponer su desempeo a los soberanos temporales seleccionando las regiones donde
deban cumplir su cometido (Cfr. Op. cit., pp. 38 Y 39).
En resumen, el Derecho Indiano tiene como fuente directa la mencionada obligacin de
los reyes para evangelizar a los pueblos de indios como delegados de la Santa Sede,
y esa obligaci6n se deba cumplir mediante la expedici6n de diversos ordenamientos que
en su conjunto y en diferentes pocas integraron tal Derecho.
58 J. M. Ots, Capdequi. El Estado Espaol en las Indias, p. 11.
LA ANTECEDENCIA HISTRICO-POLTICA DEL ESTADO MEXICANO 55
1555 que estableca: "Ordenamos y mandamos, que las leyes y buenas costum-
bres que antiguamente observadas y guardadas despus de que son Christianos,
y que no se encuentran con nuestra Sagrada Religin, ni con las leyes de este
libro, y las que han hecho y ordenado de nuevo se guarden y ejecuten; y siendo
necesario, por la presente las aprobamos y confirmamos, con tanto, que nos
podamos aadir lo que furemos servido, y nos pareciere que conviene al servi-
cio de Dios Nuestro Seor, y al nuestro, y a la conservacin y polica christiana
de los naturales de aquellas provincias, no perjudicando a lo que tienen hecho,
ni a las buenas y justas costumbres y estatutos suyos.t''" As, pues, en la Nueva
Espaa estuvo vigente en primer trmino la legislacin dictada exclusivamente
para las colonias de Amrica y que se llamn derecho indiano", y dentro de la
que ocupan un lugar preeminente las clebres Leyes de Indias, verdadera snte-
sis del derecho hispnico y las costumbres jurdicas aborgenes. Por otra parte,
las Leyes de Castilla tenan tambin aplicacin en la Nueva Espaa con ca-
rcter supletorio, pues la Recopilacin de 1681 dispuso que en todo lo que
no estuviese ordenado en particular para las Indias, se aplicaran las leyes
citadas. 60
El Estado 'monrquico espaol, cuya principal colonia en Amrica era la
Nueva Espaa," se form polticamente mediante los fenmenos que Hariou
llama "uniones personales", por cinco primitivos reinos cristianos que sobrevivie-
ron al desmembramiento de la Espaa visigtica y guardaron celosamente su
independencia frente a la dominacin musulmana en la pennsula ibrica. Di-
chos reinos eran el de Len, el de Castilla que se segreg de ste en el ao de
932, el de Calicia, el de Navarra y el Condado de Barcelona. En el siglo XI
59 Libro II, ttulo 1, de la mencionada recopilacin. Este ordenamiento en la Ley 9,
ttulo 4, libro III, ordenaba "que no se pueda hacer, ni se haga guerra a los indios de ninguna
PI:ovincia para que reciban la santa fe catlica o no den la obediencia, ni para otro ningn
efecto". Comentando esta disposicin, Silvio Zavala asevera que " .. .la guerra lleg a ser
proscrita legalmente, en trminos generales, como instrumento de la penetracin religiosa y
poltica espaola en el Nuevo Mundo. Extrao pero comprensible corolario de las conquistas
efectuadas desde fines del siglo xv".
."En 'cuanto a las prerrogativas de los nativos, aplicando las teoras del derecho natural
arriba explicadas, el legislador lleg a reconocer tanto la libertad personal como las propieda-
des de ellos. En el orden poltico -contribuyendo a ello el propio inters de la administracin
real- se conservaron los cacicazgos, aunque no con la amplitud de funciones que peda Las
Casas. En general, se orden el respecto a las costumbres de los indios cuando no fuesen
contrarias a la fe cristiana ni a la buena polica." (Filosofa de la Conquista, p. 40.)
60 Por orden real del mismo emperador don Carlos, que consta en el libroH, ttulo I
de la aludida recopilacin, se dispuso: "Ordenamos y mandamos que en todos los casos, nego-
CIOS y pleytos en que no estuviere decidido, ni declarado lo que se debe proveer por las leyes
de esta Recopilacin, o por Cdulas, Provisiones, u Ordenanzas dadas, y no revocadas para
las Indias, y las que nuestra orden se despacharen, se guarden las leyes de nuestro Reyno de
Castilla, conforme a la de Toro, as en cuanto a la substancia, resolucin y decisin de los
casos, negocios y pleytos, como a la forma y orden substanciar." Aludiendo, por su parte, a
las Leyes de Indias, Silvio Zavala asevera que "despus de algunas fluctuaciones, prohibieron
la esclavitud de los naturales del Nuevo Mundo; por eso, a mediados del siglo XVI, fueron
puestos en libertad los cautivos de conquista y guerras, En la Audiencia de Mxico esta liber-
tad alcanz a ms de 3,000 indios, sin contar a los emancipados en las provincias. Despus slo
~ admiti6 la servidumbre de aborgenes indmitos que mantuvieron focos de hostilidad en el
Imperio". (Op. cit., p. 101.)
G1 El nombre de "Nueva Espaa", segn Humboldt se aplic6 en un principio a la provin-
CIa de Yucatn, emplendolo posteriormente Corts para designar con l a todo el imperio
de Moctezuma en carta dirigida al emperador Carlos V en 1520. (Op. cit., tomo I, p. 7.)
56 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
"En Castilla dice Tapia Ozcariz, los reyes, antes de ser reconocidos, y acla-
mados, prestaban juramento a la nacin, reunida en Cortes, en la forma ms
solemne. El Monarca juraba guardar las leyes del Reino y las libertades de los
pueblos. En las Cortes celebradas en Madrid por Enrique III el ao 1391, los
representantes de la nacin dicen: ' Querades luego en estas Cortes otorgar
e jurarnos de guardar e mandar guardar todos nuestros previl1ejos, e cartas, e
franquezas, e mercedes, e libertades, e fueros, e bonos usos, e bonas costumbres
que habemos e de que usamos en los tiempos pasados?'"
Luego el Rey, puestas las manos en la cruz de la espada que tiene delante,
dice: 'Juro de guardar e facer guardar a todos los fijosdalgo de mis regnos, a los
perlados e iglesias, e a los maestres de las Ordenes, e a todas las ciudades, villas
e logares todos los previl1ejos, e franquezas, e mercedes e libertades.' "63
Por su parte, las Cortes de Len, reunidas en 1188, "promulgan un verda-
dero texto constitucional, limitando y moderando la autoridad del Monarca;
ofrecen garantas a las personas y propiedades, reconocen la inviolabilidad de
domicilio, proclaman el principio de que cada uno acuda al juez de su fuero y
castigan al que deniega la justicia o dolosamente sentencia contra derecho. El
Rey promete no hacer la guerra ni concertar la paz, ni tratado alguno, sino en
Junta de obispos, nobles y hombres buenos, por cuyo consejo manifiesta que
debe guiarse. Por eso dice, con fundamento, el actual cronista de la ciudad -de
Len, don Angel Surez, que este Ordenamiento, esencial para las libertades
de las clases populares, es ms completo que la "Carta Magna" de Ingla-
terra.v'
Que el principal cuidado del Consejo sea la conversin de los Indios y poner Ministros suficien-
tes para ella!' Ley uiii], Que el Consejo provea lo conveniente para el buen tratamiento de
los Indios!' Ley xi], Que para hacer leyes precedan entera noticia de lo ordenado en la mate-
ria. parecer. e informe. si en la dilacin no hubiere inconveniente. Con mucho acuerdo y
deliberacin deben ser hechas las leyes y establecimientos de los Reyes. porque menos necesidad
pueda haber de las mudar y revocar, y as mandamos, que cuando los de nuestros Consejo de las
Indias hubieren de proveer y ordenar las leyes y provisiones generales para el buen gobierno
de ellas, sea estando primero muy informados y certificados de lo antes proveido en las mate-
rias sobre que hubieren de disponer, y precediendo la mayor noticia, e informacin que se
pueda de las cosas y negocios, y de las partes para donde se proveyeren, con informacin y
parecer de los que las gobernaren o pudieren dar de ellas alguna luz, si en la dilacin de pedir
informacin no hubiere algn inconveniente." Ley xiij. Que .las leyes que se hicieren para las
Indias sean lo ms conformes. que se pudiere. a la de estos Reynos. Porque siendo de una
Corona los Reynos de Castilla, y de las Indias, las leyes y orden de gobierno de los unos, y
de los otros deben ser lo ms semejantes y conforme que ser pueda, los de nuestro Consejo
en las leyes y establecimientos, que para aquellos Estados ordenaren. procuren reducir la forma
y manera del gobierno de ellos al estilo y orden con que son regidos y gobernados los Reynos
de Castilla y de Len, en cuanto hubiere lugar, y permitiere la diversidad y diferencia de las
tierras y naciones."
11 Se suprimi ya definitivamente, con el nombre de Consejo de Ultramar, en el ao de
1864.
12 En su parte conducente, dicha provisin ordenaba que "...e porque Nuestra Merced
e Volutad es que la gobernacin de la dicha Nueva Espaa e provincias della, el dicho Hernan-
do Corts la tenga libre e desembargadamente conforme a las Provisiones que de Nos tiene, y
entre tanto que Nos Mandamos ver lo susodicho e determinar los lmites en que cada uno
a descobierto e a de poblar, e por escusar los dichos incombinientes; e porque ans conviene a
Nuestro Servicio, yo vos Mando que en lo que toca todo lo que entra en la Gobernacin
del dicho Hernando Corts e a su descobrimiento e poblacin, no os entremetais a comunicar
ni contratar ni poblar, ni fazer otra COsa alguna en las dichas partes, sin embargo de quales-
quier Provisiones e Mercedes e Titulas que de nos tengais; lo cual anzi facer e complir so
pena de la Nuestra Merced e de diez mil ducados para la Nuestra Camara. E de como est
Mi carta vos fuere notificada e la complieredes, Mandamos a cualquier escribano pblico que
para esto fuere llamado, que d en de al que gel nostrare, testimonio signado con su signo,
porque Nos sepamos como se comple Nuestro mandato. Fecha en la Villa de Valladolid a
veinte cuatro dias del mes de Abril de mil e quinientos e veinte e tres aos. Yo el Re}'. Por
mandato de Su Majestad, Francisco delos Cabos". (Mxico a Travs de los Siglos. Tomo
n, p. 59.) ,
18 Los designados fueron un licenciado Zuazo, Estrada y Albornoz.
LA ANTECEDENCIA HISTRICO-POdnCA DEL ESTADO MEXICANO 61
cuyos nombres podran formar una copiosa lista. Esta situacin origin que el
rey sustituyera la gobernacin y capitana general de la Nueva Espaa confiada
a Corts por una audiencia, es decir, por un cuerpo colegiado que en nombre
del monarca desempeara su autoridad administrativa, legislativa y judicial.
Dicha audiencia se integr por Juan Ortiz de Matienzo, Alonso de Parada,
Diego Delgadillo y Francisco de Maldonado, habindola presidido Nuo de
Guzmn, "el abominable gobernador del Pnuco, enemigo de Corts y quiz
el hombre ms perverso de cuantos hasta entonces haban pisado la Nueva
Espaa"." Esta primera audiencia, que en definitiva qued compuesta por
Matienzo, Delgadillo y Guzmn, pues sus otros miembros fallecieron recin lle-
gados, se caracteriz por sus atrocidades, desmanes y atropellos que sumieron
a la Colonia en un verdadero caos impisibilitando su organizacin poltica y
administrativa. Siguiendo las instrucciones reales, dicha audiencia form juicio
de residencia a Corts en febrero de 1529, proceso que en realidad encubri
grotescamente los contumaces designios de Nuo de Guzmn para arruinar
poltica y econmicamente al conquistador, a quien ya se haba despojado de
sus bienes, encomiendas y solares. La farsa judicial que ese juicio entra dio
cabida . mltiples acusaciones y demandas contra el extremeo presentadas
por sus enemigos y por los envidiosos que sufran a consecuencia de su fama
y poder, habindolo condenado la audiencia al pago de todas las reclamaciones
para cuya satisfaccin fue menester la venta de sus bienes en pblica subasta. 75
Los oidores, por su parte, se dedicaron a repartir entre sus allegados y favori-
tos los empleos y oficios pblicos "sin detenerse en la ineptitud o bajeza de la
condicin de los favorecidos". 76 Frecuentes eran, adems, las expoliaciones y
maltratamientos de que se hizo vctimas a los naturales durante el llamado "go-
bierno" de esa primera audiencia, lo que motiv la airada protesta del obispo
fray Juan de Zumrraga, quien erigindose en protector de los indios como
su colega Bartolom de las Casas, amag a los espaoles victimarios con hacer
una informacin completa de sus atrocidades ante el rey, en cuyas pragm-
ticas, a menudo desobedecidas y violadas, se ordenaba la cristianizacin de los
aborgenes y su incorporacin a la cultura hispnica, pues como afirma Ots
Capdequi "La conversin de los indios a la fe de Cristo y la defensa de la
religin, catlica en estos territorios fue una de las preocupaciones primordiales
de la poltica colonizadora de los monarcas espaoles."77
El nefasto gobierno de la primera audiencia fue sustituido por otro cuerpo
colegiado orgnicamente semejante, que se conoce con el nombre de segunda
de todas y cada una de las medidas que dicha audiencia puso en prctica a
fin de organizar el gobierno de una colonia con tan vasto e impreciso territorio
que paulatinamente creca y con tal heterognea poblacin, sanos permitido
reproducir el resumen que respecto de l formulaban los distinguidos autores de
la importante obra "Mxico a Travs de los Siglos", quienes sostienen:
82 1dem, p. 228.
83 Las capitulaciones eran los ttulos jurdicos que sirvieron "de base a toda expedici6n
de descubrimiento o nueva poblacin", Eran contratos celebrados entre la Corona o sus repre-
sentantes y el jefe de la expedicin proyectada. "En estas capitulaciones, que recuerdan por su
carcter y contenido las viejas cartas de poblaci6n de la Edad Media castellana, se fijaban los
derechos que se reservaba la Corona en los nuevos territorios a descubrir y las mercedes conce-
didas a los distintos participantes en la empresa descubridora. El estudio de sus clusulas pone
de relieve que slo en muy contadas ocasiones -los viajes colombinos, las expediciones :de
Pedrarias Dvila y la de Magallanes- particip6 el Estado directamente en el costeamiento
de los gastos que la expedici6n originaba. Lo corriente es que todos los gastos fueran de cargo
del individuo que organizaba la expedici6n, el cual poda ser al propio tiempo caudillo militar
de la misma, o simplemente su empresario o financiador." "Esto explica que, en ocasiones, la
capitulaci6n se convirtiera en un verdadero titulo negociable y fuera objeto de diversas opera-
ciones jurdicas: ventas, traspasos, permutas, contratos de sociedad, etc." "Tuvo as este dere-
cho (el de las capitulaciones), en sus orgenes, un carcter particularista, porque cada capitu-
laci6n constituy el c6digo fundamental --especie de carta puebla o fuero municipal- en el
territorio a su amparo descubierto." "Por otra parte, la necesidad de recompensar con largueza
a los particulares que todo lo ponan y que tanto arriesgaban en estas expediciones descubrido-
ras, motiv6 la concesin a los interesados en las mismas de privilegios extraordinarios de
carcter acentuadamente seorial. Se otorg el titulo de Adelantado con un carcter vitalicio
o hereditario al jefe de la expedici6n descubridora; se le facult6 para repartir tierras y solares
y en ocasiones tambin para hacer repartimientos de indios; se le autoriz6 para la erecci6n
de fortalezas y para R'0zar vitalicia o hereditariamente, de la tenencia de las mismas; se le
permiti la provisin de oficios pblicos en las ciudades de su jurisdicci6n, y se unieron a stas
otras lucrativas recompensas de carcter patrimonial." "Las clusulas sobre el buen trata-
miento de los indios se intercalaron en los textos de las capitulaciones tal y como quedaron
fijadas en la Real Provisin del 17 de noviembre de 1526. Tambin se hicieron constar en los
textos de las capitulaciones los fines espirituales de la conquista, junto COn los fines polticos,
con lo cual se acentu el cad.cter pblico de estos contratos." (]. M. Ots ClJpdequi. El Esta-
do Espaol en las Indias. Cuarta edicia. Fondo de Cultura ~con6mica, pp. 15, 16 Y 17.)
a. Cons6ltese el Cedulario de Puga. Tomo 1, p. 320, sobre dichos lmites.
811 ' Toribio Esquivel Obregn.Op. cit., tomo 11, p. 371.
LA ANTECEDENCIA HISTRIC-POLTICA DEL ESTAOO MEXICANO 65
tamente del virrey, eran las de Tlaxcala, Vieja California y Nueva Califor-
na." bis
La organizacin gubernativa de la Nueva Espaa no se fund en principios
jurdicos definidos. Las necesidades administrativas y las conveniencias polticas
explican el fenmeno de que dicha organizacin, durante la poca colonial,
sufriese modificaciones hasta cierto punto caprichosas. En la etapa de los descu-
brimientos, el monarca espaol conceda a los jefes expedicionarios el ttulo de
"adelantados", confirindoles amplias facultades judiciales y administrativas e
incluso legislativas, ejercitables dentro de las regiones que se fueran descubrien-
do y conquistando y sobre las comunidades en ellas asentadas. Los "adelanta-
dos" tambin estaban investidos por el rey con la potestad de repartir tierras y
"encomendar" indios, as como de nombrar funcionarios inferiores. En conse-
cuencia, el "adelantado", segn la "capitulacin" otorgada a su favor por el
monarca, "era al mismo tiempo gobernador, capitn general y alguacil mayor
de su provincia o territorio". 90
Al establecerse el virreinato, el rgimen de los "adelantados" fue paulatina-
mente desapareciendo y las funciones que stos ejercan se -desplazaron, por
ministerio real, hacia el virrey y las audiencias, que eran los rganos de autori-
dad primordiales en la Nueva Espaa. Las audiencias tuvieron indiscriminada-
mente atribuciones judiciales y administrativas. En cuanto a las primeras,
fungan como tribunales de apelacin en el conocimiento de los recursos que se
interponan contra jueces inferiores que eran los alcaldes ordinarios y los corre-
gidores o alcaldes mayores. Adems de sus funciones estrictamente judiciales, las
audiencias eran rganos consultivos del virrey, a quien sustituan provisional-
mente en el gobierno mientras el monarca designaba a la persona que deba
reemplazarlo. Tambin puede considerarse a las audiencias como cuerpos legis-
lativos, en cuyo caso sus atribuciones consistan en "revisar y aprobar las
ordenanzas que se dieren las poblaciones" y en "dar todas las leyes que consi-
derasen necesarias para el buen gobierno de la tierra", 91 recibiendo sus deci-
siones el nombre de "autos acordados", Una de las funciones ms importantes
de las audiencias era la que desempeaban en lo tocante al conocimiento de
los "recursos de fuerza", verdaderos antecedentes hispnicos de nuestro juicio
S9 bis Segn el doctor Edmundo O'Gorman, durante la poca colonial haba varias clases
de divisiones territoriales, tales como la eclesistica, la judicial-administrativa y la administrati-
va-fiscal. Estas tres especies de divisiones, asienta dicho historiador, "no deben entenderse como
fases sucesivas de un desarrollo homogneo", agregando que "Las tres existieron simultneas y
sobrepuestas, s610 que la ltima vino a modificar y corregir un estado de cosas catico y embro-
llado, imponiendo alguna uniformidad en la gran variedad de jurisdicciones que, con muchos
aos de tolerancia y hasta fomento, habran surgido y fortalecdose el amparo de poderosos
intereses particulares." Sostiene tambin O'Gorman que el territorio neo espaol se divida en
provincias, sin que esta divisin ha'Ya obedecido a ninguna estructuracin legal, sino a la
costumbre, lo que hace ms diflcil precisar la organizacin geogrfico-polltica d la Nueva
Espaa. Habla provincias mayores 'Y provincias menores segn la Recopilacin de las Leyes
de Indias, habindose distribuido dicho territorio en veintitrs provincias mayores, "de las
que cinco formaban el Reyno de Mxico; tres el de la Nueva Galicia; dos la Gobernacin de
la Nueva Vizcaya y tres la Gobernacin de Yucatn". (Cfr. Historia de las Dioisiones Territo-
riales de Mxico. Coleccin de Sepan Cuntos".). -
90 Slntesis Histrica del Derecho Espaol 'Y del Indiano, p. 270, por Jos Mara Marsal
y Marce. Edicin 1959. Bibliografla colombiana, Bogot.
91 Apuntes Para la Historia del Derecho en Mxico. Tomo JI, p. 340.
LA ANTECEDENCIA HISTRICO-poLncA DEL ESTADO MEXICANO 67
104 El licenciado Francisco Primo Verdad fue uno de los primeros que en la Nueva Espaa
proclam el principio de la radicacin popular de la soberana, aunque, segn don Lucas Ala-
mn, no haya propugnado su independencia. Dice al respecto el ilustre guanajuatense : "Este
(el virrey lturrigaray) en seguida invit al licenciado Verdad sndico del ayuntamiento, para
que hablase: hzolo, explicando las razones que la ciudad haba tenido para presentar sus
exposiciones; fund stas, en que por falta del monarca la soberana haba vuelto al pueblo, y
apoy la necesidad de formar un gobierno provisional en la ley de partida que previene, que
en caso de quedar el rey en edad pupilar, sin haberle su padre nombrado tutor o regente, se
lo nombre la nacin junta en Corts; de lo que conclua que lo mismo se deba verificar en el
evento de ausencia o cautiverio del monarca. Propuso en conclusin, que el virrey y la junta
proclamasen y jurasen por rey de Espaa y de las Indias a Fernando VII: que jurasen
Igualmente no reconocer monarca alguno. que no fdese de la estirpe real del Borbn, defender
el reino y no entregarlo a potencia alguna o a otra persona que no fuese de real familia."
(Historia de Mjico. Tomo 1, pp. 195 Y 196, edicin 1849).
104 bis La Constitucin Federal de 1824, pp. 57 Y 58.
101 Decretos de 9 de febrero y 22 de abril de 1811., de 17, 24 Y 29 de enero de 1812.
74 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
C. Etapa de la independizacin
Con el movimiento insurgente iniciado en septiembre de 1810, la historia
jurdica de la Nueva Espaa se bifurca. En efecto, la ideologa de nuestros prin-
cipales libertadores, entre los que descuella el insigne .!'vIorelos, concibi y pro-
yect importantsimos documentos de carcter constitucional que sirvieron como
ndices de estructuracin poltica-jurdica para el caso de que Mxico hubiese
logrado su emancipacin. Por tanto, la historia de nuestro pas, en lo que a dicha
materia concierne, se desenvuelve en dos direcciones que, aunque coincidentes
en muchos puntos, conservaron sin embargo su separacin durante el periodo
comprendido entre 1810 y 1821. As, la Constitucin monrquica de 1812 y los
diferentes decretos que con apoyo en ella se expidieron. por las Cortes espaolas
108 M:cico a Travs de los Siglos. Tomo II,p. 898.
LA ANTECEDENCIA HISTRICO-POLTICA DEL ESTADO MEXICANO 77
109 Consltese Ideario de Hidalgo de Alfonso GarciaRuiz, Prlogo de Jos Angel Ceni-
ceros, 1955. En esta obra se expresa: "Lo que Hidalgo pensaba acerca de la organizacin
constitucional, no tuvo oportunidad de expresarlo con amplitud y de una manera sistemtica.
Pero podemos tener una idea aproximada de ello reuniendo diversas notas que no por dispersas
pierden su sentido y su valor y pueden servirnos para hilvanar el hilo de su pensamiento.
Sin duda el cura de Dolores era partidario de que los poderes pblicos se limitasen mediante
las garantas individuales. Varias de las expresiones que usa denuncian con entera claridad
su conocimiento de las ideas liberales consignadas en los libros de procedencia extranjera y
en los documentos constitucionales de Estados Unidos y de Francia: "Se trata -deca- de
recobrar derechos santos concedidos por Dios a los mexicanos y usurpados por unos conquis-
tadores crueles, bastardos e injustos, que auxiliados por la ignorancia de los naturales y acu-
mulando pretextos santos y venerables, pasaron por usurparles sus costumbres y propiedad y
vilmente de hombres libres convertirlos a la degradante condicin de esclavos." Consideraba
estos derechos como inalienables e imprescriptibles, es decir, como intransferibles y no sujetos a
las variaciones del derecho positivo. Habiendo sido, como dice, concedidos por Dios --otras veces
dice "segn los clamores de la naturaleza" y en otras ms, como ya lo hemos visto, por el
"Dios de la naturaleza" -se deben tener como de origen divino y natural y, por lo tanto,
segn las consecuencias a que esta manera de pensar lleva corrientemente, anteriores a los
preceptos del derecho que los hombres legislan.
"Otras de las consecuencia que son en cierta forma forzosas a estos principios que Hidalgo
adoptaba, es la de que los rganos pblicos, el rey incluso, como cabeza del estado, no pueden
tansgredir la esfera de esos derechos y, como ello no puede quedar solamente en la teora -lo
-que equivaldra a negar su plena validez-, dbense estipular en el derecho pblico constitu-
cional, debe haber una Constitucin que los consagre. Quien como Hidalgo cree en la validez
-de los derechos individuales concedidos por Dios o por la naturaleza, cree tambin en la forma
<onstitucional del estado, o sea en que el estado ha de tener una ley fundamental segn la
cual se organice y que en ella deben figurar garantias individuales como lmite de las facultades
cielos gobernantes." (Op. cit., pp. 18 Y 19.)
78 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
critores franceses del tiempo de revolucin, la divisin de poderes, sus facultades, y el siste-
ma de elecciones en tres grados de sufragios, es una imitacin o copia de la constitucin de las
f0rtes de Cdiz: la administracin de hacienda y juicios de residencia de los funcionarios de
as ms alta jerarqua, un recuerdo de las leyes de Indias...". Considera Alamn, sin embar-
go, que dicha Constitucin "es muy preferible a otras de las varias que despus se han hecho
y que en vez de arrojarse a otras imitaciones que tan perjudiciales han sido, hubiera sido mejor
adoptarla, haciendo en ella las variaciones y reformas convenientes...". Concluye el clebre
~~ajuatense sosteniendo que "La experiencia no pudo servir para calificar el mrito de las
lnsti!uciones que pretendieron dar a la nacin los legisladores de Apatzngn, pues las circuns-
~Cl.as no permitieron que se llegase a plantear, ni el estado del pas era tal que pudiese permi-
tir nlDgn gnero de gobierno regular, en el completo desorden y anarqua en que todo estaba,
y as slo hemos podido formar algn juicio de aquella constitucin, comparativamente por
los resultados que otras han producido." (Historia de Mjico. Tomo IV, pp. 173 Y 174.)
1 111 El envo de la citada epstola fue la consecuencia de que en Espaa, en enero de 1820,
i8 general Rafael Riego obligara a Fernando VIl a reconocer la vigencia de la Constitucin de
12, reconocimiento que tuvo directa repercusl'6n en al Nueva Espaa, a tal punto que se
y>nstri~6 al entonces virrey Apodaca, quien ostent el curioso y burln titulo de "conde del
e~to", a proclamarla. Don Carlos Marfa de Bustamante transcribe la mencionada'~
no 1m antes comentar que "El rey sufri6 grandes desaires del populacho de Madrid que
80 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
cia a una reumon que debera celebrarse en la Profesa para dar cuenta a los
asistentes con los designios reservados del rey, y con el objeto de poner en
prctica los planes de pacificacin que las citadas bases entraaban, se comi-
sion a Iturbide, quien habiendo logrado la aquiescencia de don Vicente Gue-
rrero (no sin cierta reticencia por parte de ste), proclam el Plan de Iguala
cuyas prescripciones principales eran las siguientes: la unin entre mexicanos
y europeos, la conservacin de la religin catlica sin tolerarse ninguna otra y
el establecimiento de una monarqua moderada que debiera intitularse "Impe-
rio Mexicano", para cuyo gobierno se llamara a Fernando VII, pero que si
ste no se presentaba a fin de prestar juramento a la Constitucin que se expi-
diese, seran invitados al trono diversos miembros de la casa reinante de Espaa
por orden sucesivo. Como se ve, dichos principios, a pesar de importar la
emancipacin poltica de la Nueva Espaa, auspiciaban la creacin de un rgi-
men monrquico con tendencias absolutistas que repugnaban a la verdadera
ideologa insurgente sustentada por el movimiento libertario del insigne Morelos
y consignada en el Acta de Independencia de 1813 y en la Constitucin de
Apatzingn.
pasa~on a verdaderos insultos, y que le hacan insoportable la vida, y entonces pens venir
M~ICO gobernar sin constitucin; proyecto atrevido y que no habra realizado, porque este
cdigo era el fundamento de la libertad independencia que se prometan conseguir los mexi-
canos; entonces mand con una persona de su confianza la siguiente carta que se encontr
entre los papeles de Apodaca cuando fue preso en 5 de Julio de 1821 por la guarnicin espa-
ola espedicionaria pues las rdenes del teniente coronel Bucareli, quin el conde del
Venadito haba prestado de su peculio 3.000 pesos porque se le confes quebrado con la caja
de su regimiento, y sin duda sirvieron para hacer el levantamiento contra su candoroso bien-
hechor. La carta del rey dice as: "Madrid 24 de Octubre de 1820. Mi querido Apodaca.
Tengo noticias positivas de que vos y mis amados vasallos los americanos, detestando el nom-
bre de constitucin solo aprecias y estimas mi real nombre: ste se ha hecho odioso en la
mayor parte de los espaoles, que ingratos, desagradecidos, y tradores, solo quieren y aprecian
el gobierno constitucional y que su rey apoye providencias y leyes opuestas a nuestra sagrada
relegin. Como mi corazn est posedo de unos sentimientos catlicos de que d evidentes
pruebas mi llegada de Francia en el establecimiento de la compaa de Jess, y otros hechos
bien pblicos, no puedo menos de manifestaros que siento en mi corazn un dolor inesplicable;
este no calmar ni los sobresaltos que padezco, mientras mis adictos y fieles vasallos no me
saquen de la dura prisin en que me veo sumergido, sucumbiendo a picardas que no tolerara
si no temiese un fin semejante al de Luis XVI y su familia. Por tanto, y para que yo pueda
lograr de la grande complacencia de verme libre de tales peligros, de la de estar entre mis
verdaderos y amantes vasallos los americanos, y de la de poder usar libremente de la autori-
dad real que Dios tiene depositada en m; os encargo que si vos me sois tan adicto como se
~e ~a informado por personas veraces, pongas de vuestra parte todo el empeo posible, y
dIctels las mas activas y eficaces providencias para que ese reino quede independiente, de ste;
pero. como para lograrlo sea necesario valerse de todas las inventivas que pueda sugerir la
a~tucla (porque considero yo que ah no faltarn liberales que puedan oponerse estos desig-
~os) de vuestro cargo queda el hacerlo todo con la perspicacia y sagacidad de que es suscep-
tible vuestro talento, y al efecto pondreis vuestras miradas en un sugeto que merezca toda vuestra
confianza para la ejecucin de la empresa, que en el entretanto yo meditar el modo de esca-
parme incgnito y presentarme cuando convenga, y si esto no pudiere verificarlo por que se
mt; opongan obstculos insuperables, os dar aviso para que vos dispongas el modo de hacerlo,
cuidando s~ como os }o encargo muy particularmente, de que todo se ejecute con el .mayor
siglio, y bajo de un SIstema que pueda lograrse sin derramamiento de sangre, con unin de
voluntades, con aprobacin general y poniendo por base la religi6n que se halla en esta
desgracia poca tan ultrajada: y me dareis de todo oportunos avisos para mi gobierno por el
conducto que os diga en lo verbal por convenir as el sujeto que os entregare esta ~
Dios os guarde, vuestro rey que os ama,Fernando," (Historia de la Invasin de los Anglo-
Americanos en Mxico. pp. 154 y 155. Edicin 1847.) .
LA ANTECEDENCIA HISTRICo-POTICA DEL ESTADO MEXICANO 81
los tribunales que a la sazn existan (es decir, en los coloniales) o en los que
posteriormente se establecieran.
As las cosas, tres meses despus, el 19 de mayo de 1822, un sargento de
nombre Po Marcha, encabezando a una soldadesca tumultuosa, desfil por las
calles de la ciudad de Mxico gritando "vivas" a "Agustn Primero, el empera-
dor" y, ocupando el local donde se encontraba reunido el congreso constitucio-
nal, hizo presin para que este cuerpo declarara que Iturbide era llamado por la
voluntad del pueblo a ocupar el trono imperial, declaracin que se formul por
una mayora sorprendida contra los votos de quince diputados.
El gobierno imperial de Iturbide tuvo una efmera duracin, pues el citado
congreso constituyente, por decreto de 31 de marzo de 1823, declar que el
Poder Ejecutivo existente desde el 19 de mayo del ao anterior cesaba en sus
funciones, estableciendo que dicho poder lo ejercera provisionalmente un
cuerpo compuesto por tres miembros (designndose para tal efecto a Nicols
Bravo, Guadalupe Victoria y Pedro Celestino Negrete) y que debera denomi-
narse "Supremo Poder Ejecutivo". Depuesto Iturbide, quien en un gesto de
dignidad manifest al congreso que abdicaba de la corona, esta asamblea, me-
diante decreto de 8 de abril siguiente, dispuso que siendo su coronacin "obra
de la violencia y de la fuerza, y nula de derecho, no haba lugar para discutir
sobre dicha abdicacin", y que quedaban insubsistentes todos los actos que con
el carcter de emperador hubiese realizado, as como el Plan de Iguala, los
tratados de Crdoba y el decreto de 24 de febrero de 1822. .
Por decreto de 21 de mayo de 1823, el Congreso Constituyente Mexicano
lanz una convocatoria para la formacin de un nuevo congreso, dando las
bases para la eleccin de los diputados que lo fuesen a integrar el 17 de junio
siguiente, en la inteligencia de que, de acuerdo con ellas, el cuerpo legislativo
por crearse debera quedar instalado a ms tardar el da 31 de octubre del
citado ao.
El nuevo congreso constituyente se enfrent al dilema de organizar a M-
xico como repblica federal o como repblica central.i'" habiendo optado por la
primera de dichas reformas estatales en el Acta Constitutiva de la Federaci6n
expedida el 31 de enero de 1824 y en la C onstituci6n de 4 de octubre del mis-
mo ao.
Si hemos delineado un esbozo histrico-poltico de la etapa de independiza-
cin de nuestro pas que comprende el periodo transcurrido entre los aos de
1810 y 1824, ha sido con el propsito de estar en aptitud de contestar la cuestin
central que implica el tema del presente captulo, consistente en determinar
cundo apareci el Estado mexicano como persona moral o institucin pblica
suprema. Debe recordarse que, en nuestra opinin, el Estado surge del Derecho
primario que las socledadeshumanas en su devenir histrico crean o que se les
decreta por una multiplicidad de circunstancias de diversa 'ndole dadas en la
realidad socio-poltica. En ese Derecho primario, que traduce y actualiza norma-
tivamente la tendencia de organizar poltica y socialmente a una nacin o a las.
diversas comunidades .nacionales que integran un cierto conglomerado humano,
Al tra~ acerca del fedialismO en esta misma obra, bordaremos este tema.
c
112
LA ANTECEDENCIA HISTRICO-POLTICA DEL ESTADO MEXICANO 83
Segn don Lucas Alemn, al confiar dicho mando a don Agustn, la Junta
cometi un error, "pues fue tal el poder vitalicio que se le declar, que el empe-
rador cuando hubiese venido, tena que estar bajo su dependencia en todo lo
relativo al ejrcito, y entonces fue cuando se le concedi el tratamiento de
alteza, que suele ser seal de ruina para todos aquellos a quienes se les da sin
haber nacido sobre las gradas del trono". "Por otro decreto posterior, contina
Atamn, se determinaron tambin las facultades de los capitanes generales" y
comenta que "Haba pues tres poderes supremos en el estado: el de la junta,
.que se llamaba soberana, el cual no reconoca ms limitacin que la que que-
ra imponerse la misma junta, declarando ser o no urgentes las materias de que
se ocupaba, para resolverlas por s o. reservarlas al congreso que la reemplaz:
laregencia, e Iturbide, que como generalsimo tena en sus manos la fuerza y
con ella la nica autoridad efectiva, pero no pudiendo ejercerla libremente por
el embarazo que le oponan la junta y la regencia, haba necesariamente de
acabar por ponerse en choque con la una y la tra."122 y 123
. 119 Los miembros de dicha Junta fueron: Agustn de Iturbide.-Antonio, Obispo de Pue-
bla.-Juan O'Donoj.-Manuel de la Brcena.-Matas Monteagudo.-Jos Yez.-Lic. Juan
Francisco de Azcrate.-Juan Jos Espinosa de los Monteros o Jos Mara Fagoaga.-Jos Mi-
guel Guridi Alcocer.-EI mrqus de Salvatierra.-El conde de Casa de Heras Soto.-Juan
Bautista Lobo.-Francisco Manuel Snchez de Tagle.-Antonio de Gama y Crdova.-Jos
Manuel Sartorio.-Manuel Velzquez de Le6n.-Manuel Montes Argelles.-Manuel de la
Sota Riva.-EI marqus de San Juan de Rayas.-Jos Ignacio Garca Illueca.-Jos Mara de
rustamante.-Jos Mara Cervantes y Velasco.-Juan Cervantes y Padilla.-Jos Manuel Ve-
zquez de la Cadena.-Juan de Horbegoso.-Nicols Campero.-El conde de Jala y de Regla.
-Jos Mara de Echeven y Valdivieso.-Manuel Martnez Mansilla.-Juan Bautista Raz y
r';lZInn.-Jos Mara de Juregui.-Jos Rafael Surez Pereda.-Anastasio Bustamante.-
sidro Ignacio de Icaza.-Juan Jos .Espinoza de los Monteros.
y _120 La Regencia se integr con Iturbide, O'Donoj, Manuel de la Brcena, Jos Isidro
1 nez y Manuel Velzquez de Le6n. A la muerte de O'Donoj acaecida el 8 de octubre de
821, se nombr al arzobispo Fonte. .
121 ~ op. cit., tomo V, p. 117.
122 Idem, p. 3 7 3 . ' . .. .
. .128 El mismo A1aJ:iWl emite un juicio severo respecto de la actuacin de la Junta Guber-
~Q.va en los tnninOl siguientes que no podemos dejar de transcribit': "Por poco que se refle
~one sobre el objeto de su instituci6n, segn lo prevenido en el tratado deC6rdova, se conoce
SIn dificultad que la junta le hizo llusi6n sobre sus 'facultades yequivc6 completamente el fin
88 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
en Cdiz el 19 de marzo de 1812, cuya filosofa poltica reflej las ideas liberales
de la Revolucin Francesa."
"A la sectaria o parcial tesis centralista y conservadora, o de la fiel adopcin
de la Constitucin Federal de los Estados Unidos, cabra oponer la tesis opuesta
del Doctor Dn. Jos Mara Luis Mora, tambin excesiva por apasionada, que
\ afirm: 'Los mexicanos, bisoos y poco expertos en el ejercicio del sistema re-
presentativo, han pagado ms de una vez su tributo o la inexperiencia, proc~
diendo a establecer su ley fundamental casi sin otro gua ni modelo en mat~na
tan difcil, que la Constitucin sancionada en Cdiz por las Cortes extraordma-
rias'. Ms adelante menciona que son muchos los yerros 'a que ha dado lugar
la mana de copiar o parafrasear este Cdigo imperfectsirno', y expresa que
'por un tino especial que tenemos para errar hemos copiado a la letra este
Cdigo en casi todo lo malo'."
"El ilustre constitucionalista chiapaneco Dn. Emilio Rabasa en su Clsica
obra 'La Organizacin Poltica de Mxico, afirm hace ya ms de sesenta aos.
'El Acta y la Constitucin de 1824 llegaron al punto ms alto a que pudieran
aspirar los pueblos como institucin poltica, estableciendo la divisin y la
separacin de los poderes pblicos, la organizacin del Legislativo y el Judicial
como entidades fuertes y autnomas y la independencia de los Estados limitada
por el inters superior nacional." .
"Don Mariano Otero, uno de los grandes constructores y tericos de nuestro
sistema constitucional, en su famoso 'Ensayo' escrito a mediados del ao de 1842,
en defensa de la Constitucin Federal de 1824, dice, a propsito de la adop-
cin del sistema federativo, que sus autores 'no imitaron, pues, estpidamente
nuestros padres; ellos (como los norteamericanos) cedieron a una ley universal,
a una ley que, nunca desmentida, era obra de la naturaleza y no de los hom-
bres'. En otra parte de esta obra Otero expresa: 'Debe tambin recordarse que
esa Constitucin dur once aos, y que a pesar de que durante ellos las facciones
despedazaron a la patria, aqulla fue reconocida siempre como el pacto funda-
mental de los mexicanos, que se invoc siempre por todos los partidos y las
facciones para legitimar sus pretensiones hasta que, en 1836, un Congreso que
no tena otros ttulos de existencia que los que le diera ese mismo pacto que
haba jurado solemnemente cumplir, usurp con un descaro indisculpable las
funciones del poder constituyente."
En su calidad de Ministro de Relaciones Interiores y Exteriores, en los das
aciagos en que el Gobierno Mexicano estaba en la ciudad de Quertaro, a
principios del mes de junio de 1848, y en su Circular girada a los Gobernado-
res de los Estados, don Mariano Otero expres a propsito del Pacto funda-
mental del Acta y de la Constitucin de 1824, que a l "debemos ya la conser-
vacin de la unidad nacional, cuando sobre el palacio de Mxico flamea
vencedor un pabelln extranjero", y que "a su existencia, a su cumplimiento
religioso debemos confiar ahora la salvacin comn" .125
Por otra parte, y segn tambin lo' hemos aseverado, la Constitucin de 1824
. fue un ensayo estructural para dar a Mxico su primera organizacin jurdico-
poltica fundamental. Para nadie es desconocida la circunstancia de que las
condiciones reales de nuestro pas e~ la poca en que se expidi no formaban
125 D ~ pronunciado el 3 de octubre de 1974 en la Cmara de DiputadO. COn ocasi6n
del sesquicentenario de la Constituci6 de'l824. ' .".
LA ANTECEDENCIA HISTRICO-POLTICA DEL ESTADO MEXICANO 91
la situacin adecuada para que los principios y las reglas bsicos contenidos
en dicho Cdigo tuviesen su aplicacin natural.
"La Constitucin de 1824, afirma el doctor Mario de la Cueva, fue un efec-
to normal de las difciles circunstancias que acompaaron a su nacimiento; las
constituciones son, segn la frmula de Fernando Lasalle, 'la combinacin nor-
mativa de los factores reales de poder'. En una sociedad con tan hondas dife-
rencias sociales, econmicas y culturales, como era la nueva nacin mexicana,
su constitucin tuvo que ser una transaccin provisional, una especie de com-
ps de espera y de preparacin de las fuerzas para la toma de poder: esos
factores de poder eran, de un lado, el pueblo, representado por los diputados
republicanos integrantes del partido del progreso y en el extremo opuesto las
clases privilegiadas, la Iglesia y el Ejrcito.
"Las conquistas principales del partido del progreso fueron tres: la adopcin
de la forma republicana de gobierno; el reconocimiento de los principios del
constitucionalismo individualista y liberal, soberana del pueblo, gobierno repre-
sentativo, anuncio de la proteccin a los derechos del hombre y separacin de
poderes; la tercera de las conquistas fue el sistema federal. Pero el partido del
progreso no pudo ir ms all: conquist una forma de vida poltica que abra
las puertas a la democracia y a la libertad pero quedaron vivas las contradic-
ciones sociales y econmicas de la Colonia." 126
Por su parte, el profesor Jos Luis Melgare]o Vivanco formula un juicio si-
milar acerca de dicha Constitucin, afirmando lo siguiente: "Hay quienes, para
juzgar a la Constitucin de 1824, le piden una originalidad probadora de igno-
rancia, de obstinacin parroquial de autotonismo liquidado. Le reprochan otros,
no tener la universalidad trascendente de los imperialismos depredadores vis-
tindose con ajena retacera; y otros, un hibridismo sin el cual, ni el hombre,
ni el progreso, tendran razones. La Constitucin de 1824 fue producto de un
pueblo en un instante de su vida fsica y social; con ella, se inici la existencia
republicana del Mxico Independiente, y en la vida cotidiana, sera largo y
spero el debate; sangrientos los hechos; trgicas las amputaciones; casi a punto
de perderse todo; pero, sin caer en el milagro, Mxico, no sucumbi; salvadoras
manos pudieron transmitirlos a futuras generaciones, y la Constitucin de 1824,
a siglo y medio de formada, resplandece sus mritos propios, porque si el pas
pudo emerger de todos los naufragios, lo mantuvo a flote a un principio, el
de la vida constitucional. El Pueblo, en los momentos ms tremendos, busca
el cobijo de la Constitucin, una en tres etapas, 1824, 1857, 1917, y a su ampa-
ro. ese pueblo est en marcha, fiel a su pasado, seguro de su destino." 126 bis
~-----
~28 La Constitucin Polftica"# estudio publicado en la obra M;dco 50 aos de Revolu
. Tomo 1, pp. 256 y 257, 1960.
128 bis La Constitucin Federal de 1824, p. 192.
CAPTULO SEGUNDO
(\
Las diferentes teoras que la doctrina ha elaborado para expresar el ser del
Estado y para formular el concepto respectivo, revelan que estas cuestiones
constituyen uno de los problemas ms rduos, difciles y complicados con que
s~ enfrenta el pensamiento jurdico-poltico. Nos referimos, obviamente, a las
teoras que pretenden desentraar lo que es el Estado en el mundo ontolgico,
l~ que significa en su existencia histrica como fenmeno que se presenta en la
VIda misma de las comunidades o sociedades humanas, o sea, como un ente que
nos envuelve y comprende en nuestras relaciones sociales de naturaleza mltiple
y P?lifactica. No aludimos, por tanto, a las concepciones ideales de Estado, es '
decir, a aquellas que lo sitan en el mbito del deber-ser tico poltico y que
han tratado de responder a la pregunta consistente en cmo debiera ser el
~sta~o, concepciones entre las cuales, por lo dems, se descubren discrepancias
~ldtlcas esenciales y accidentales.' Bien sabemos que la cuestin relativa a la
unplicacin y al concepto de Estado rebasa los lmites estrictos de la temtica
del Derecho Constitucional; pero como esta disciplina involucra primordial-
mente el estudio del Estado en su aspecto jurdico fundamental, osea, como
94 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
JI. LA POBLACIN
A. Consideraciones generales
nados frente a quienes los rganos del Estado, es decir, los gobernantes, ejercen
el poder estatal dentro del orden jurdico primario o fundamental -constitu-
cional- y del orden secundario -legal-o
Bien se advierte, de lo que llevamos dicho, la triple relacin que existe entre
el Estado y la nacin, a saber, la causal, la teleolgica y la jurdica. En la
primera, la nacin es el factor creativo del Estado; en la segunda, el elemento
en beneficio del cual realiza sus fines; y en la tercera, el mbito humano en
que ejercita su poder encauzado por el Derecho.
a) O bservaciones previas
134 A este "mestizaje primitivo" iberoamericano se refiri el maestro Antonio Caso for-
mulando un principio socio-antropolgico que es interesante recordar. Nuestro esclarecido fil-
sofo lo explica de la siguiente manera. "Cuando se mezclan entre s individuos de razas muy
distantes, desde los puntos de vista somticos y etnogrMicos; cuando dos pueblos o razas, a
muy diverso grado de cultura, tratan de unirse, en virtud de las urgencias de la guerra, si no
hubiere puntos de contacto de ninguna especie entre las culturas que se relacionan en lo
poltico, econmico y religioso, engndrase un pueblo de mestizos que vive dentro de un gran
trastorno permanente y general, en 'estado patolgico' como dira Ratzel; trastorno que no
cesa por completo durante siglos. La heterogeneidad de la poblacin derivada del mestizaje
est en razn directa de la diferencia somtica y etnogrfica de las razas que se ponen en
Contacto.
"Cuando, en cambio, son prximas las razas mezcladas, tanto en sus atributos somticos y
etnogrficos como en las manifestaciones de sus ideales polticos, religiosos o morales, el pueblo
nuevo que se forma suele manifestar de relieve los buenos atributos de las razas originales. Por
tanto, el cruzamiento o mestizaje no es bueno ni malo en s. Es bueno si la construccin biol-
gica y sociolgica que representa una raza puede sumarse a la construccin de una raza
diferente; pero si la distancia entre las razas es inmensa, o no se produce el cruzamiento,
porque los inferiores se eliminan con el simple contacto de los superiores, como ha pasado en
Australia y Tasmania, a pesar de los 'Protectors of the Aborigenes', o bien se forman naciones
decaden tes desde su cuna.
"En la naturaleza puramente zoolgica, el cruzamiento es imposible entre especies distintas;
y, si se lograre, el hbrido resulta infecundo o retorna al tipo original... En la humanidad,
donde no se trata de individuos de especies distintas, ni siquiera de seres de razas diferentes
en el sentido zoolgico de la palabra, sino en su acepcin etnogrfica, sociolgica, el cruzamien-
to siempre es posible, pero la mezcla resultante puede, o bien reforzar las cualidades de los
progenitores, o engendrar el solo cambio de sus malos atributos. Esta reciprocidad de condiciones
negativas, este "mutualismo de defectos se explica cuando las razas por mezclarse se hallan a
una gran distancia en la escala de la cultura." (Sociologa, pp, 137 Y 138.)
135 Don Jos Vasconcelos, coincidiendo con el pensamiento del maestro Caso en cuanto
que el mestizaje "patolgico" requiere mucho tiempo para convertirse en "sano", benfico,
progresista y positivo, considera que de la mezcla de razas surgir algn da en Amrica la
"~aza csmica", cuya gnesis provendr de los mismos elementos tnicos que forman la pobla-
Cin de los paises iberoamericanos. Al afirmar que el "sajonismo" destruy en el nuevo conti-
nente a las razas aborgenes y que, por lo contrario, Espaa y Portugal se empearon en ineor-
pararlas a la cultura europea que representaban, deduce Vasconce1os qae el mestizaje q~ tal
empeo engendr, "da derechos nuevos y esperanza de una misi6n sin precedente en la His-
toria"; porque "nuestra civilizaci6n, con todos sus def~tos, puede ser la elegida para asimilar
y convertir a un nuevo tipo a todos los hombres", (Cfr. Obras Completas. TOlllO n, pp~
918 Y 919.)
102 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
137 Despus de demostrar histricamente que ninguno de los factores en que suele fincarse
la idea de nacin, aisladamente considerado, puede ser el nico soporte de sta, Ernesto Renn
en hermosas palabras afirma lo siguiente: "Una nacin es un alma, un principio espiritual.
Dos cosas que, en verdad, tan slo hacen una constituyen esta alma, este principio espiri-
tual. La una est en el pasado, la otra en el presente. La una es la posesin en comn de
un rico legado de recuerdos; la otra es el consentimiento actual, el deseo de vivir juntos, la
voluntad de seguir haciendo valer la herencia que se. ha recibido indivisa. El hombre, seores,
no se improvisa. La nacin, como el individuo, es la desembocadura de un largo pasado de
esfuerzos, de sacrificios y de abnegaciones. El culto de los antepasados es el ms legtimo de to-
dos; los antepasados nos han hecho lo que somos. Un pasado herico, grandes hombres, gloria
--entindase la verdadera gloria-; he aqu el capital social sobre el que se asienta una idea
.nacionaI. Tener glorias comunes en el pasado, una voluntad comn en el presente; haber he-
cho grandes cosas juntos, querer an hacerlas; he ah las condiciones esenciales para ser un
pueblo. Amase en proporcin de los sacrificios consentidos, de los males sufridos. Amase la casa
que se ha construido y se transmite. El canto espartano: 'Somos lo que fuisteis; seremos lo que
SOIS', es en su sencillez el himno abreviado de toda patria.
"En-el pasado, una herencia de glorias y de pesares que compartir; en el porvenir, un mis.
mo programa a realizar. Haber sufrido, gozado, esperado juntos; he ah lo que vale ms que
las aduanas comunes y. que las fronteras conforme a los ideales estratgicos; he ah lo que se
~omprende pese a la diversidad de raza y de lengua. Deca hace un momento: 'Haber sufrido
Juntos'; s, el sufrimiento en comn une ms que el gozo. En cuestin de recuerdos nacionales
ms valen los duelos que los triunfos, pues ellos imponen deberes; piden esfuerzo en comn.
"Una nacin es, pues, una gran solidaridad constituida por sentimiento de los sacrificios
que se han hecho y de los que an se est dispuesto a hacer. Supone un pasadol pero se resume,
Stn embargo, en el presente por un hecho tangible: el consentimiento, el aeseo claramente
f:Presado de continuar la vida com6n. La existencia de una naci6n. es (perdonadme esta met!o
ra) un plebiscito de todos los das, como la existencia del iqdiyiduoesuna afir:naciD perpe-
~ de vida." (Qu es una Nacin' Traduce. de Rodrigo FemJldez Carvajal. Inttitritode
-tudios Pol1ticos. Madrid, 1957, pp. 106 Y 107.) . . .
104 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
b) La nacionalidad mexicana
1. Concepto de nacionalidad. La nacionalidad implica un concepto es-
trictamente jurdico que denota, a su vez, una idea de relacin poltica entre
un individuo y un Estado determinado. As la concibe la doctrina de Derecho
Internacional Privado, uno de cuyos ms significados exponentes, Niboyet, la
define como "el vnculo poltico y jurdico que relaciona a un individuo con
un Estado".ls Como idea formal que entraa, la nacionalidad se establece ex-
clusivamente por el Derecho con vista a un con junto de factores variables de
carcter mltiple, sujetos al tiempo y al espacio, que se registran en la vida
histrica de cada Estado en particular.
El concepto de nacionalidad no siempre corresponde a la idea de pertenencia
de un individuo a una nacin determinada. En otras palabras, la idea formal de
nacionalidad no necesariamente tiene como contenido o substancia a la nacin,
es decir, los "nacionales" no siempre son los individuos que integran una mis-
ma comunidad "nacional". Para esclarecer estas consideraciones debe recor-
darse la diferencia entre "nacin" y "Estado". La nacin es una comunidad
humana con existencia real u ontolgica cuyos grupos o individuos componentes
se encuentran ligados pemanentemente por los distintos elementos a que he-
mos aludido, siendo dicha entidad independiente de toda organizacin jurdico-
poltica. El Estado, en cambio, importa esta organizacin en que una o varias
comunidades nacionales han decidido estructurarse o han sido estructuradas.
La nacin precede al Estado como elemento humano del que ste surge al
travs de la organizacin jurdico-poltica que aqulla adopta. La nacin es
una colectividad humana real, en tanto que el Estado es la persona moral
suprema en que la propia colectividad se estructura jurdica y polticamente.
Ahora bien, la nacionalidad no es la vinculacin de un individuo con la comu-
nidad nacional a que pertenece, sino el nexo que lo une con el Estado inde-
pendiente de esta pertenencia. Corroborando estas apreciaciones, Niboyet sos-
tiene que "Cada vez que se considere la nacionalidad de un individuo, es
preciso hacer abstraccin completa de la idea de nacin y del famoso prin-
cipio de las nacionalidades; lo nico que hay que tener en cuenta es el Estado
del que el individuo es sbdito."l39 De ello se colige que los "nacionales" de
un Estado pueden pertenecer a diversas "naciones" o comunidades "naciona-
les" que dentro o fuera de su territorio se hallen, pues como afirma W eiss,
la nacin "es un grupo ideal de hombres, dispersos, tal vez, en los ms lejanos
confines, sometidos a soberanas diferentes, que una cierta identidad de raza,
138 Prirn:ipios de Derecho Internacional Privado, pp. 77. No sin raz6n, el doctor Francisco
Venegas Treja, distinguido profesor universitario mexicano, sostiene -que el concepto de "nacio-
nalidad" debe sustituirse por el de "estataUdad", argumentando que el primero denota una idea
sociolgica en tanto que el segundo tiene una connotacin POlttica(Cfr. Nacionalidad, Estala-
lidad y CiudadlJ,nJ. Edicl6n 1964). ..
139 OIJ. cit., p. 78. .
LOS ELEMENTOS DEL ESTADO MEXICANO 105
de cultura o de intereses impulsa a uno hacia los otros y los lleva a unirse
algn da para formar un solo y mismo Estado.
De las consideraciones que se acaban de exponer se infiere que la naciona-
lidad se establece por el Derecho dentro de un determinado Estado, cuya
constitucin fija los criterios para reputar a los individuos. que componen su
poblacin como "nacionales" o "extranjeros". Por ello, la demarcacin de la
nacionalidad es un acto jurdico normativo proveniente del poder constitu-
yente mismo y que tiende a integrar el cuerpo poltico del Estado, segregando
de l a los individuos que por causas variables y muchas veces circunstanciales
no deben formarlo. En consecuencia, ser "nacional" o "extranjero" simple-
mente equivale a componer o no, respectivamente, ese cuerpo poltico dentro
del que se comprende la "ciudadana", de lo que se deduce que la nacionali-
dad no es sino el resultado de un proceso de seleccin de individuos con las
calidades sealadas por la norma jurdica fundamental de un Estado, de
entre su elemento humano total, con la importante y trascendental finalidad
de asegurar la continuidad o subsistencia de la entidad estatal misma.
Para demarcar la nacionalidad, la constitucin del Estado suele adoptar
varios criterios, siendo los principales el jus sanguinis, el jus soli14 1 y el jus
domicilii. Segn el primero, la nacionalidad se atribuye jurdicamente a un
individuo en atencin a la misma nacionalidad de sus padres con indepen-
dencia del lugar de su nacimiento. Conforme al segundo, es este lugar el que
se toma en cuenta por el derecho para determinacin de la nacionalidad sin
considerar la 'de los progenitores del individuo; y en cuanto al tercero, la
adquisicin de la nacionalidad, que suele llamarse naturalizacin, depende del
tiempo de residencia del sujeto extranjero en el territorio de un Estado y sin
perjuicio de la satisfaccin de otros requisitos que se exijan constitucional y
legalmente.
Traducindose la nacionalidad en una relacin jurdico-poltica entre el in-
dividuo y un determinado Estado, su formacin est sujeta a diversos principios
preconizados generalmente por la doctrina. As, Weiss sostiene que el funda-
mento jurdico de la nacionalidad se encuentra en un contrato sinalagmtico
en~re, el Estado "y cada uno de los individuos que 10 componen", agregando
que "el vnculo de nacionalidad o de sujecin es contractual, es decir, que nace
y que 110 puede nacer sino de un acuerdo de voluntades: la del Estado de una
parte y la del nacional de la otra".142 Segn nuestra opinin, la apreciacin del
citado tratadista francs es completamente errnea, ya que la formacin de la
Por lo que atae al jus sanguinis, son mexicanos por nacimiento conforme
el artculo 30 constitucional "Los que nazcan en el extranjero de padres mexi-
canos, de padre mexicano o de madre mexicana" (frac. 11 inciso A). Esta
hiptesis se estableci mediante la reforma de 1934 a que hemos aludido, pues
el artculo original de la Constitucin de 1917 slo consideraba mexicanos por
nacimiento y con base en el principio de jus sanguinis a "los hijos de padres
mexicanos, nacidos dentro o fuera de la Repblica, siempre que en este ltimo
caso los padres sean (fuesen) mexicanos por nacimiento.Y':"
En cuanto a la nacionalidad mexicana por naturalizacin, su adquisicin
procede en el caso de que la Secretara de Relaciones Exteriores expida la carta
respectiva al extranjero interesado':" y cuando la mujer extranjera contraiga
matrimonio con mexicano "y tenga o establezca su domicilio dentro del terri-
torio nacional" (art. 30 const, inciso B) .146
A guisa de breve referencia histrica debemos observar que desde la Consti-
tucin espaola de 1812 hasta la Ley Fundamental de 1857 se adoptaron con
por los diputados Francisco J. Mjica, Alberto Romn, Luis G. Monzn, Enrique Recio y
Enrique Colunga, consider que la nacionalidad mexicana por nacimiento debera hacerse ex-
tensiva a los hijos de padres extranjeros nacidos en el territorio de la Repblica, siempre que
optasen por ella al llegar a la mayor edad. Las razones que adujo la Comisin al respecto fue-
ron las siguientes: "El hecho de haber nacido en nuestro suelo. y manifestar que optan por
la nacionalidad mexicana, hace presumir que estos individuos han vinculado completamente
sus afectos en nuestra patria; se han adaptado a nuestro medio y, por lo mismo, no parece justo
negarles el acceso a los puestos pblicos de importancia, tanto ms cuanto, que pueden haber
nacido de madre mexicana, cuya nacionalidad cambi por el matrimonio; pero que transmiti
a sus descendientes el afecto por su patria de origen. Confirma esta opinin la observacin de
una infinidad de casos en que mexicanos, hijos de extranjeros, se han singularizado por su
acendrado amor a nuestra patria" (Diario de los Debates del Congreso Constituyente, tomo
II, p. 408).
144 El proyecto de Constitucin presentado al Congreso de Quertaro por don Venustiano
no exiga esta ltima condicin, la cual fue agregada al texto a propuesta del diputado Mart-
nez de Escobar. Por otra parte, la fraccin II del inciso A del artculo 30 constitucional, en
su texto anterior a la reforma de 26 de diciembre de 1969, consideraba como mexicanos a los
que nacieren en el extranjero "de madre mexicana y padre desconocido". Esta ltima condi-
cin se estim infamante y discriminatoria para la mujer mexicana, quien no poda transmitir
a sus hijos su nacionalidad en el caso de estar casada con un extranjero o desconocerse al
padre, transmisin que slo operaba en el supuesto contrario. En relacin con la reforma a
que nos referimos, consltese el estudio de Vctor C. Garcia Moreno publicado en el tomo II,
nmeros 79-80, julio-diciembre de 1970, de la Revista de la Facultad de Derecho de Mxico.
145 La Ley de Nacionalidad y Naturalizacin, vigente a partir de enero de 1934, establece,
como ordenamiento reglamentario de los preceptos constitucionales referentes a su materia, los
requisitos que el extranjero debe satisfacer para adquirir la nacionalidad mexicana por natura-
lizacin, consignado al efecto dos procedimientos: el ordinario y el privilegiado, pudiendo
optar por este ltimo, entre otros extranjeros, "Los indolatinos y los espaoles de origen que
establezcan su residencia en la Repblica" (Art, 21 de dicha ley). Como no corresponde al
. contenido de esta obra el estudio de la naturalizacin como institucin jurdica ni su tem-
tica y problemtica, recomendamos la monografa de Eduardo Trigueros S. intitulada "La
Nacionalidad Mexicana", publicada en el ao de 1940 por la Revista "Jus" y con prlogo del
licenciado Germn Fernndez del Castillo.
146 El primitivo artculo 30 de la Constitucin de 1917, vigente hasta enero de 1934 r en
lo que respecta a la naturalizacin, dispona que podan por ese medio adquirir la nacionalidad
mexicana las siguientes personas: "a)-Los hijos que de padres extranjeros nazcan en el pats,
si optan por la nacionalidad mexicana en los trminos que indica el inciso anterior, sin haber
tenido la residencia que se expresa en el mismo; b) .-Los que hubieren residido en el pais cin-
co aos consecutivos, tengan modo honesto de vivir y obtengan carta de naturalizacin de la
citada Secretaria .de R.elaciones; e).__Loa indolatinos que se avecinen en la R.epblica y mani-
fiesten su deseo de adquirir la nacionalida4 mexicana".
LOS ELEMENTOS DEL ESTADO MEXICANO 109
hegemona variable los principios del jus soli y del jus sanguinis corno base
combinada de la nacionalidad por nacimiento, sin perjuicio de que casi todos
los ordenamientos constitucionales de nuestro pas instituyen la naturalizacin
derivndola de diferentes factores. En la Carta de Cdiz (art. 5) se consider
espaoles a "todos los hombres libres nacidos y avecindados en los dominios de
las Espaas y los hijos de stos" .147 a los extranjeros que obtuviesen de las Cor-
tes la "carta de naturaleza", a los que tuvieren en cualquier sitio del extens-
simo territorio de la monarqua espaola una residencia por ms de diez aos
-jus domicilii- ya los libertos. En el Reglamento Provisional del Imperio Me-
xicano del 18 de diciembre de 1822, la nacionalidad mexicana se fund en el
factor geogrfico -residencia- y en el poltico -aceptacin del Plan de
Iguala y juramento de fidelidad al emperador- (art. 6), concedindose el de-
recho de voto a los extranjeros por la utilidad que pudieren prestar al imperio
"por sus talentos, invenciones o industria" (art. 7). La Constituci6n federal de
1824 no contena ninguna disposicin sobre nacionalidad mexicana aunque en
algunos de sus preceptos la presupona identificndola con la "ciudadana",
al exigir que el presidente y el vicepresidente de la Repblica, los magistrados
de la Corte Suprema y los jueces del circuito y de distrito fuesen "ciudadanos
mexicanos por nacimiento" de la federacin o "de los Estados Unidos Mexica-
nos" (arts. 76, 125, 141 Y 144), debiendo observarse que en el caso de los
magistrados no slo poda obtener esta investidura el "ciudadano natural de la
Repblica", sine tambin la persona que hubiese nacido "en cualquier parte
de la Amrica que antes de 1810 dependa de la Espaa, y que se ha separado
de ella, con tal de que tenga la vecindad de cinco aos cumplidos en el territo-
rio de la Repblica;' (art. 125). La Constitucin centralista de 1836, llamada
oficialmente "Las Siete Leyes Constitucionales", torna corno base de la naciona-
lidad mexicana diferentes factores, tales corno el jus sanguinis, el jus soli, la
vecindad o residencia en la Repblica, la adhesin al Acta de Independencia,
as corno la naturalizacin, segn se advierte del artculo primero de la Primera
Ley, a cuyo texto nos remitimos. Los ordenamientos constitucionales, estatutos
y proyectos de constitucin, posteriores hasta la Ley Fundamental de 1857
adoptaron, mutatis mutandis, los mismos criterios para demarcar la naciona-
lidad mexicana por nacimiento y naturalizacin, corno fcilmente puede obser-
varse de: su respectivo texto, el que, para fines didcticos y deliberadamente sin
comentarios, aludimos en la nota al calce. 14 8
147 Por virtud de esta mera declaraci6n formal, la nacionalidad espaola se atribuy a los
indios, mestizos y a todos los individuos pertenecientes a las mltiples castas en que se divida
la poblaci6n de la Nueva Espaa, con la nica condicin de que fuesen "libres", pues los escla-
vos quedaron privados de ella.
148 Artculos 7 y 8 del Proyecto de Rejormas a las Leyes Constitucionales de 1836, fecha-
do el 30 de julio de 1840; artculo 14 del Primer Proyecto de Constituci6n Poltica de la
Repblica Mexicana, fechado en la ciudad de Mxico el 25 de agosto de 1842; artculo l'
del Voto Particular de la Minona de la Comisi6n Constituyente de 1842, fechado en la ciudad
de Mxico el 26 de agosto del mismo ao: Aartculo 4' del Segundo Proyecto de Constituei6n
Poltica de la Repblica Mexicana, fechado en la ciudad de Mxico el 2 de noviembre de
1842; artculos 11 al 13 de las &ses Organicas de la Repblica Mexicana, acordadaspr la
Honorable l~ta. Legislativa establecida c.onfonD.e a. !os derectos de 19 )" 23 ,.de .~~embre
de 1842, sancionadas por el Supremo Gobierno Jrovsslon11 eonarreglo a los mumos'deeretos
110 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
el da 12 de junio de 1843 y publicadas por Banco Nacional el da 14 del mismo mes y ao;
artculos 10 al 17 del Estatuto Orgnico Provisional de la Repblica Mexicana, dado en el
Palacio Nacional de Mxico el 15 de mayo de 1856. El teXto de los preceptos sealados se
encuentra reproducido en la obra "Derechos del Pueblo Mexicano.-Mxicoa Travs de sus
Constituciones" (tomo V, pp. 134 a 136). _
LOS ELE.MENTOS DEL ESTADO MEXICANO 111
rios que fueron "cedidos" a los Estados Unidos por virtud de los tratados de
Guadalupe Hidalgo de 1848 y de la Mesilla de 1853. Adems, la ley mencio-
nada despoj de la nacionalidad mexicana a la mujer que contrajera nupcias
con extranjero, disposicin que en su aplicacin prctica provoc situaciones
conflictivas muy serias que, si en la actualidad slo presentan inters terico o
especulativo, preocuparon hondamente al foro y a la judicatura de la poca.
3. Prerrogativas de los mexicanos. Este tema lo hacemos consistir en la
situacin que dentro del orden constitucional guardan los mexicanos frente a
los extranjeros en lo que atae al ejercicio de ciertos derechos que la misma Ley
Fundamental prev. Tanto los nacionales como los que no lo son, al formar parte
del elemento humano del Estado o poblacin, son centros de imputacin norma-
tiva y, bajo esta tesitura, titulares de derecho y obligaciones que la Constitu-
cin establece. Ahora bien, la situacin jurdica en que unos y otros se encuen-
tren no es, ni puede ser jams, .absolutamente igualitaria dentro de ningn
Estado por ms que se pretendan atemperar las naturales diferencias entre los
nacionales y los extranjeros con un espritu de humanismo universalista. La ten-
dencia a equiparados frente al orden jurdico no puede culminar en la igualdad
absoluta entre unos y otros mientras subsista la diversidad de Estados en el
mbito internacional, pues cada uno de stos, en aras de su propia defensa,
conservacin y progreso, tiene el deber de tratar desigualmente a sus nacionales
'en relacin a los extranjeros, sin llegar, desde luego, al "chauvinismo" ni a
nacionalismos extremistas y descabellados. En un plano estrictamente humano,
el extranjero y el nacional deben ser considerados igualitariamente por el hom-
bre. Por tanto, todos los principios filosficos, ticos y sociales que de la natu-
raleza del ser humano se derivan, deben contenerse en el orden jurdico funda-
mental del Estado para acatar de este modo las recomendaciones deontolgicas
que se han formulado en varios documentos de carcter internacional, como la
Declaracin Universal de los Derechos Humanos, entre otros. Sin embargo, en
las estructuras polticas y econmicas de cada Estado los nacionales tienen que
estar colocados en una situacin de hegemona y exclusividad en relacin con
los extranjeros a efecto de garantizar la continuidad vital de la entidad estatal
y de asegurar su autarqua frente a cualquier especie de imperialismo. Esa des-
Igual situacin poltica y econmica la prev y demarca la Constitucin, en cuya
,?rtud 10 que hemos denominado "prerrogativas de los mexicanos" no significa
SIno el conjunto de derechos subjetivos que exclusivamente a ellos correspon-
den y de cuya titularidad, por ende, estn excluidos los extranjeros. Debemos
hacer notar que -esta exclusividad, dentro del orden constitucional de Mxico,
es muy reducida, pues slo opera por modo absoluto en la esfera poltica y
parcialmente en el mbito econmico, registrndose en las dems rbitas del
~stado mexicano una casi puntual igualdad jurdica entre nacionales y extran-
jeros en el caso de que stos hayan adquirido su estancia legal definitiva en el
pas como inmigrados. .. .
En materia poltica los mexicanos. tienen la prerrogativa exclusiva de formu-
lar peticiones ante cualquier funcionario pblico u rgano del Estado, as como
el derecho tambin exclusivo y excluyente. de as&iarse' y de unirse, segn lo
112 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
1<19 Estos preceptos los estudiamos en el capitulo quinto, pargrafo III, apartados D y E
de nuestra obra Las Garantas Individuales, a cuyas consideraciones nos remitimos.
1110 Esta prohibicin fue' corroborada por la Ley de Terrenos BtIldos de 26' de marzo
de 1894.
1111 Dicha Comisin estuvo inte8fada ~r los diputados Francisco J. Mgiea, Alberto Ro-
mn, Luis G. Monzn, Enrque Recio y Ennque Colwiga. .
LOS ELEMENTOS DEL ESTADO MEXICANO 113
que "en tribunal de La Haya se haba hecho una declaracin que tiene fuerza
jurdica en el Derecho Internacional, relativa a que los extranjeros no pueden
renunciar a medias sus prerrogativas de extranjera", habindose sealado por
don Jos Natividad Macas, que "La prohibicin que ha puesto la Comisin en
el artculo que se debate en enteramente ineficaz", argumentando "que los ex-
tranjeros ocurrirn siempre a la proteccin de sus gobiernos mientras conserven
su nacionalidad. De manera que si aqu se dice que renunciaran a su nacionalidad
al pedir permiso de adquirir bienes races en la Repblica, y se les concede
bajo esa condicin, vendrn, no obstante ello, los gobiernos extranjeros a prote-
gerlos: y como somos, queramos o no, un pueblo dbil respecto de las naciones
extranjeras, nos arrastrarn al tribunal de La Haya y all nos condenarn des-
pus de un proceso ms o menos largo. Hay que buscar una cosa que est ya
establecida en otras Constituciones; veamos si naciones poderosas nos han pues-
to el ejemplo sobre este particular; vamos a tomar su ejemplo, vamos a colo-
carnos en las mismas circunstancias en que ellos estn para ver si nos conviene
aceptar la misma ley que ellas tienen. Los Estados Unidos tienen establecido
este principio para evitar que los extranjeros no podrn adquirir bienes
races y explotar minas, yola aceptamos tal como lo tienen establecido los
Estados Unidos o buscamos una ley equivalente; la ley americana dice que en
Washington los extranjeros no podrn adquirir bienes races sin naturalizarse o
haber manifestado su intencin de naturalizarse; si despus, dice la misma ley
americana, si despus de haber hecho esta adquisicin no cumplieran con el
requisito de nacionalizarse, se pierde, a beneficio de la nacin, el bien que se
ha adquirido."~2
La sugerencia de Macas qued plasmada en la frmula constitucional defi-
nitiva, que, superando la propuesta originalmente por la Comisin, sustituy
el concepto de "renuncia" a la situacin de extranjera por el de "convenio"
Con la Secretara de Relaciones en el sentido de que el extranjero se considerase
mexicano respecto de los bienes y derechos que adquiriese. La sagacidad de
dicha sustitucin y su eficaz trascendencia jurdica no pueden pasar inadver-
tidas. La renuncia a la condicin de extranjero, por estimarse sin validez en
Derecho Internacional, poda provocar la intervencin diplomtica en los casos
en que, se,afectaran los bienes y derechos obtenidos por algn extranjero, cren-
dose ambientes propicios para el surgimiento de conflictos internacionales, segn
lo corroboran diversos casos que registra la historia de Mxico y que se supone
sobradamente conocidos, en los que las agresiones a nuestro pas de parte de
distintas potencias extranjeras tuvieron como pretexto la "defensa o reivindica-
cin" de los "derechos" de sus sbditos. En cambio, el convenio que el extran-
jero celebra con el Estado mexicano al adquirir los bienes y derechos a que se
refiere la fraccin 1 del artculo 27 constitucional, a efecto de que, en relacin
a stos, se le considere como nacional, entraa sustancialmente una, obligacin
cuyo incumplimiento se sanciona con una clusula penal consistente en la
prdida de lo adquirido en beneficio de la Nacin. Esa obligacin y la sancin
derivada de su inobservancia --traducida en que el extranjero invoque la pro-
t:cein de su gobierno-- no importa la reminca a la condici6n de extranjera
m la adopcin impositiva de la nacionalidad mexicana, fenmenos ambos que
". 1li2
-Diario ~
th lQs IhIHms tI.1 Co.,.,.so Cotas.,.., tomo 11. pp.' 795 1196. .
B
114 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
U7 El diputado Flix Palaoicini, sin embargo, propuso que la calidad de mexicano por
nacimiento slo se exigiera a los sacerdotes del culto catlico y protestante, ya que la prctica
de uno y otro comprenda a la casi totalidad de la poblacin, arguyendo que tal requisito no se
deba satisfacer por ministros de otras religiones cuyo adeptos formaban minoras insignifican-
tes. Afirmaba al respecto dicho diputado: "dice el dictamen que para ejercer el ministerio de
cualquier culto se necesita ser mexicano de nacimiento. Y bien; estamos conformes; pero por
qu de cualquier culto? Si no vamos a hacer una Constitucin teol6gic~ vamOS poniendo cules
cultos, porque no vamos a encontrar un mexicano que predique la rehgi6n de Confucio a los
chinos residentes en Mxico; que predique su culto a los japoneses, su religin a los griegos o
a los rusos. O vamos a suprimir la inmigracin extranjera? Lo ~etico, sefiores diputados,
es precisar los cultos. Deberla decin: "En Mxico, para ejereer el rnirlUterio de: los cultos
c::at61ico y protestante, se necesita ser mexieano por nacimiento! Dejemos a los griegos: que
LOS ELE.MENTOS DEL ESTADO MEXICANO 117
tengan su culto; dejemos a los rusos que tengan el suyo, y que tengan su culto los japoneses".
A esta argumentacin un tanto jocosa replic Heriberto Jara diciendo: "La Comisin puso
la fraccin del artculo 129 (del proyecto) relativa al requisito que necesitan los ministros de
los cultos para poder ejercer su llamada profesin en Mxico en la forma en que lo ha
expuesto, porque consider que no deba hacer esa excepcin dentro de ese captulo. Consi-
dero que no sera equitativo agregar la frase, indicar all que sera requisito indispensable para
los ministros del culto catlico, ser mexicanos por nacimiento y que en cambio los otros no.
Hemos tenido en cuenta que los ministros, por ejemplo de la religin china, son tan reducidos,
que no conozco una iglesia china hasta ahora en Mxico, y nos hemos guiado por la genera-
lidad, por lo que hay ms en la Repblica que son las iglesias metodistas y las iglesias catlicas
romanas, pero tampoco la Comisin se obstina en que se vote todo el artculo en una sola
votacin, si la honorable Asamblea no lo quiere." (Diario de los Debates, tomo II, p. ??)
158 El artculo 31 constitucional consigna en sus fracciones II y IfI otras obligaciones de
los mexicanos en los siguientes trminos: "Asistir en -los das y horas designados por el Ayunta-
miento del lugar en que residan, para recibir instruccin cvica y militar que los mantenga
aptos en el ejercicio de los derechos de ciudadano diestros en el manejo de las armas y conoce-
dores de la disciplina militar" (frac. II) y "Alistarse y servir en la Guardia Nacional, conforme
a la Ley Orgnica respectiva, para asegurar y defender la independencia, el territorio, el
honor, los derechos e intereses de la patria, as como la tranquilidad y el orden interior"
(frac. UI). El cumplimiento de ambas obligaciones est! supeditado a la legislacin ordinaria
sobre educacin cvica y militar y a la ley que establezca y organice la "Guardia Nacional".
Excedera los lmites temticos de esta obra el examen de tales tpicos, por lo que nos hemos
concr~tado a transcribir las disposiciones constitucionales mencionadas, cuya aplicacin est
condicionada a dicha legislacin, segn se dijo. A guisa de referencia histrica debemos recor-
dar que la Constitucin de 57 impona a todo mexicano el deber de "Defender la indepen-
dencia, el territorio, el honor, los derechos e intereses de su patria", declaracin que, adems
de romntica, era tan vaga e imprecisa que a pretexto de su acatamiento se propiciaban los
levantamientos, rebeliones o pronunciamientos contra las instituciones establecidas y el go-
bierno que las mantena. Por reforma de 10 de junio de 1898 dicha Constitucin decret la
:obligacin, para todo mexicano, de "prestar sus servicios en el Ejrcito o Guardia Nacional,
c.onforme a las Ieyes orgnicas respectivas". Bien se advierte que la mencionada reforma iden-
tific al Ejrcito con la Guardia Nacional, identificacin que consideramos del todo acertada,
ya que sin ella, es decir, suponiendo que se trata de dos corporaciones armadas para defender
l~ seguridad interior y exterior del pas, con organizacin y direccin distintas, se creara una
sItuacin potencialmente conflictiva entre ambas que podra desembocar en hechos cruentos
para apoderarse del gobierno del Estado o ejercer presin o hegemona sobre l. La identidad
aludida se corrobora por la misma Constituci6n de 17 al prevenir que es prerrogativa del ciu-
dadano "Tomar las armas en el Ejrcito o Guardia Nacional para la defensa de la Repblica
y de sus instituciones en los trmmos que prescriban las leyes" (Art. 35, frac. IV). Huelga
decir, por tanto, que la obligacin de los mexicanos en el sentido de alistarse y servir en la
GUardia,Nacional equivale al deber de incorporarse al ejrcito segn lo determine la legisIaci6n
-castrense respectiva y cuyo estudio no nos corresponde reazar en esta obra.
1511 Captulo quinto. Pazgrafo IV.
118 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
En corroboracin de esta idea, don Cabina Fraga sostiene que "El Estado
puede obtener por dos medios diferentes los recursos pecuniarios indispensables
para su sostenimiento: por virtud de un acto de colaboracin voluntaria de los
particulares, o por un acto unilateral del Poder Pblico, obligatorio para los
particulares.
"En el acto de colaboracin voluntaria, el particular por medio de un con-
trato proporciona al Estados los recursos que ste necesita. Pero adems de que
el contrato impone al Estado obligaciones a favor del particular, de pagarle
intereses, de reembolsarle el emprstito, etc., obligaciones que suponen otras
fuentes de ingreso con qu atenderlas, el Estado no puede estar atenido a la
voluntad de los particulares para obtener los medios necesarios a su subsistencia,
encontrndose, por lo tanto, obligado a recurrir a la colaboracin forzosa que
se realiza mediante un acto unilateral que impone al particular una prestacin
pecuniaria."l~S
Ejecutivo slo puede ser facultado por dicho Congreso para crear cuotas de las
tarifas de exportacin e importacin decretadas por el propio organismo legisla-
tivo( arto 131 constitucional, segundo prrafo, y Ley reglamentaria respectiva
publicada el 5 de enero de 1961).
Ahora bien, toda ley tributaria, para acatar el imperativo constitucional,
debe establecer el impuesto por modo equitativo y proporcional. La equidad
y la proporcionalidad son, pues, elementos constitucionales de cualquier con-
tribucin a cargo de los mexicanos y a favor del Estado, y cuyos conceptos,
pese a lo complejo de su implicacin, trataremos de precisar.
La poblacin de un Estado se compone de diferentes grupos humanos colo-
cados en distintas situaciones econmicas y que en la vida social desempean
diversas actividades. La sociedad no es un todo homogneo o monoltico, sino
que implica un conglomerado que se caracteriza por la heterogeneidad de sus
elementos integrantes. Nunca ha existido ni podr existir una sociedad sin cla-
ses, pues la realidad fenomnica revela, como dato invariable y permanente al
travs del tiempo histrico, una desigualdad plural entre los mltiples grupos
que forman las comunidades humanas. La desigualdad social responde a la
natural desigualdad individual. En consecuencia, no puede afirmarse que la po-
blacin de un Estado se encuentra como totalidad humana en una sola y nica
situacin econmica o cultural. Por lo contrario, en su seno surgen y se desen-
vuelven proli jamente diversas situaciones compuestas por un nmero indefinido
de sujetos individualizados unidos cualitativamente por los mismos intereses
pero diversificados cuantitatiuamente dentro de esta unidad,
Presentando la realidad social este panorama constituido por diferentes situa-
ciones de distinta ndole, el Derecho y especficamente su expresin, que es la
ley, no deben ni pueden regular con criterio nico esas diversas situaciones.
La igualdad jurdica, como presupuesto normativo en cualquier Estado, no en-
traa la equiparacin absoluta y total, dentro de un solo mbito legal, de todas
las situaciones que se dan en la sociedad ni de los sujetos que variada y varia-
blemente estn colocados dentro de ellas. Las situaciones desiguales deben tratar-
se desigualmente por el Derecho siguiendo el principio de igualdad aristotlica
que ene! fondo encierra un postulado de justicia distributiva o social. Se rompe-
ra la igualdad jurdica si el Derecho tratase igualmente a los que en la realidad
son desiguales y desigualmente a quienes en ella son iguales.
Estas someras reflexiones nos conducen a manera de prolegmenos, a de-
terminar el concepto de equidad que constitucionalmente debe acatarse en toda
ley tributaria. Etimolgicamente, equidad significa igualdad, pero esta igual-
dad debe tomarse en su sentido jurdico como tratamiento normativo desigual
para desiguales e igual para los iguales en el mundo de la realidad socioeconmica
de un pas.16 9 bis Si, segn dijimos, la poblacin de un Estado se compone de
diferentes clases o grupos colcados en distintas situaciones econmicas y cultu-
~es y si los entes individuales que integran a dichas clases o grupos desempean
diversas conductas, la ley debe tratarlos en funcin de la determinada situacin
, ..
169 bla Esta consideracin coincide con el criterio sustentado por la Suprema Corte (Cfr.
Infonne dI 1981. Pleno. Tesis 10 Y 16). :.. .
122 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
170 Este concepto lo tratamos extensivamente en nuestra obra Las Garantfas Individuales.
Captulo cuarto.
LOS ELE.MENTOS DEL ESTADO MEXICANO 123
determina por el capital o la renta que son las fuentes principales del impuesto.
De este modo, la proporcionalidad se revela en que, dentro de una misma
situacin tributaria, los sujetos que poseen mayores bienes de riqueza (capi-
tal) o perciban mayores ingresos (renta) deben pagar ms impuestos. m
Por lo que concierne a los derechos fiscales, cuya definicin legal ya expusi-
mos, la proporcionalidad estriba en que la cantidad que el causante pague debe
estar en relacin con el costo del servicio que le preste el Estado, consistiendo
su equidad en que las cuotas respectivas "sean fijas e iguales para todos los
que reciben servicios anlogos".
Este criterio lo ha sustentado el Pleno de la Suprema Corte en una ejecutoria
cuya parte conducente afirma: "Las garantas de proporcionalidad y equidad
de las cargas fiscales establecidas por el artculo 31, fraccin IV, de la Consti-
tucin Federal, que las leyes tributarias tratan de satisfacer en materia de dere-
chos a travs de una escala de mnimos a mximos en funcin del capital del
causante de los derechos correspondientes (concretamente, por concepto de
revalidacin de licencias para el expendio de cerveza), traduce un sistema de
relacin de. proporcionalidad y equidad que nicamente es aplicable a los im-
puestos, pero que en manera alguna puede invocarse o aplicarse cuando se trata
de la constitucionalidad de derechos, cuya naturaleza es distinta de la de los
impuestos y, por tanto, reclama un concepto adecuado de esa proporcionalidad
y equidad. De acuerdo con la doctrina jurdico fiscal y la legislacin tributaria,
por derechos han de entenderse: 'las contraprestaciones que se paguen a la
hacienda pblica del Estado, como precio de servicios de carcter administrativo
prestados por los Poderes del mismo o sus dependencias a personas determina-
das que los soliciten', de tal manera que para la determinacin de las cuotas
correspondientes por concepto de derecho ha de tenerse en cuenta el costo
que para el Estado tenga la ejecucin del servicio que cause los respectivos dere-
171 Los tratadistas mexicanos que han abordado la delicada y difcil cuestin de definir o
precisar los conceptos de equidad y proporcionalidad de los impuestos, como Fraga y Flores
Zavala entre otros, siguen el pensamiento de don Ignacio L. Vallarta, quien mutatis mutandis,
coincide con las ideas que se acaban de exponer. Nuestro ilustre constitucionalista afirma al
~specto: "Es en efecto una verdad de innegable evidencia, que con excepcin de muy pocos
unpuestos,. y no son por cierto los ms recomendados por los economistas, como la capitacin,
no los hay, con un carcter de universalidad tan absoluta, que pesen sobre todas las personas
de tal modo que nadie se escape de ellos. Las contribuciones ms conformes con los principios
econmicos, la directa sobre los bienes races, por ejemplo, no grava a cuantas personas pueden
pagar el tribut, ni recae sobre todos los valores que puedan soportarlos, porque se limita a
los propietarios y a los capitales invertidos 'en tierras, dejando de pagarlo, el inmenso nmero
de personas que no son propietarios. Recorriendo el largo catlogo de impuestos que entre
nosotros ha existido, vemos que casi ninguno de ellos tiene el carcter de universalidad de que
hablo, sino que cada uno gravita sobre determinada industria, giro, capital, etc., constituyen-
do el producto de todos los ingresos del tesoro. La contribucin predial se paga slo por los
propietarios; la de patente por los dueos de giros sobre que se impone; los derechos marti-
mos por los que hacen el comercio con el extranjero, etc., y nadie puede calificar de despro-
Porcionadas esas contribuciones slo porque hay muchas personas que no las pagan, que no
Pueden ni deben pagarlas.
"Tan sencillas reflexiones como stas demuestran evidentemente, y as lo creo yo, que la
proporcin en el impuesto no se toma de la universalidad de su pago, sino de su relacin con
l~s capitales que afecta. Los economistas por esto no reputan desproporcionada a la contribu-
cin que paguen pocos o muchos en virtud de ser muchos o pocos los dueos de los valores
sobre que recaiga, sino a los que se exige sin tener en cuenta la cuanta o importancia de esos
valores. Una contribuci6n igual para todos los capitales, sin co~iderar la desigualdad de stos,
sera. del todo desproporcionada." (Cuestiones ConstitudonallJs. tsvotos",tomo n, pp. 21 a 23.)
124 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
chos y que las cuotas de referencia sean fijas e iguales para todos los que reciban
servicios anlogos."172
En cuanto a las multas y sanciones econmicas en general, tambin rigen las
exigencias constitucionales de la equidad y proporcionalidad, en el sentido de
que el hecho que las genera y su importe fijo o fluctuable entre un mnimo y un
mximo, deben estar previstos legal o normativamente por modo general y
abstracto, tomando en cuenta la gravedad de la infraccin sancionable y sea-
lando como ndice cuantitativo la situacin econmica concreta en que tal
infraccin se cometa. La proporcionalidad de tales prestaciones en los trminos
brevemente anotados implica, adems una garanta constitucional del goberna-
do que estatuye el artculo 22 de la Ley Fundamental al prohibir su excesi-
vidad, prohibicin que se transgrede si el importe de dichas sanciones pecunia-
rias es exagerado frente a la gravedad de la infraccin o si su pago produce
consecuencias ruinosas para la economa del negocio industrial o comercial del
infractor o para su mismo patrimonio, fenmenos que quedan sujetos a la
prudente consideracin judicial en cada caso concreto de que se trate al venti-
larse ste en la va' de amparo si la accin respectiva se entabla contra el orde-
namiento que corresponda.
Anlogo criterio puede aplicarse para determinar la proporcionalidad de
los recargos. Estos representan sanciones pecuniarias por la morosidad en que
incurre el causante en el cumplimiento de sus obligaciones fiscales, equivaliendo,
en cierto modo, a 'las "clusulas penales" que suelen estipularse en los contra-
tos. Ahora bien, el monto de los .recargos que autorice la ley tributaria no debe
exceder ni en valor ni en cuanta a la obligacin incumplida, principio que se
deriva del artculo 1843 del Cdigo Civil y que, por ser general e involucrar
un contenido de justicia, se aplica a la materia fiscal.
La obligacin contributiva que impone la fraccin IV del artculo 31 consti-
tucional, traducida primordialmente en el pago de impuestos segn dijimos,
tiene como finalidad que todo mexicano mediante su cumplimiento, coopere
econmicamente a la cobertura de los gastos pblicos. En otras palabras, el
impuesto se legitima constitucionalmente si se aplica o destina a sufragados.
Por gastos pblicos se entiende aquellos que se erogan para "satisfacer las
funciones y servicios pblicos't.!" Por consiguiente, tienen dicho carcter todos
los gastos que prev el Presupuesto de Egresos de la Federacin o de las entidades
federativas destinados al funcionamiento de las instituciones pblicas y a la
operatividad de los servicios pblicos de cualquier ndole, independientemente
de que stos se presten por los rganos del Estado propiamente dichos o por
los organismos descentralizados y empresas de participacin estatal o de que las
erogaciones respectivas tengan un fin general o especfico pero siempre en bene-
ficio colectivo.
La. Sala Auxiliar de la Suprema Corte ha precisado el concepto formal y
material de "gasto pblico" al travs de un criterio, sustentado en varias ejecu-
172 Informes de 1969, pp. 190 Y 191. Presidencia. . .
173 Tesis jurisprudenciai 118. Compil4ci6n 19]7-1965 del Semanario Judicial de la Fede-
racin. Segunda .Sala. Idem. Tesis 184 d,l Ap4nc#ce1975, Segunda Sala.
LOS ELEMENTOS DEL ESTADO MEXICANO 125
torias, y cuyos trminos nos permitimos transcribir: "El 'gasto pblico', doctri-
naria y constitucionalmente, tiene un sentido social y un alcance de inters
colectivo; y es y ser siempre 'gasto pblico', que el importe de lo recaudado
por la Federacin, al travs de los impuestos, derechos, productos y aprovecha-
mientos, se destine a la satisfaccin de las atribuciones (sic) del Estado rela-
cionadas con las necesidades colectivas o sociales, o los servicios pblicos.
"Sostener otro criterio, o apartarse, en otros trminos, de este concepto cons-
titucional, es incidir en el unilateral punto de vista de que el Estado no est
capacitado ni tiene competencia para realizar sus atribuciones pblicas y aten-
der a las necesidades sociales y colectivas de sus habitantes, en ejercicio y satis-
faccin del verdadero sentido que debe darse a la expresin constitucional
'gastos pblicos de la Federacin'.
"EI anterior concepto material de gasto pblico ser comprendido en su
cabal integridad.. si se le aprecia tambin al travs de su concepto formal.
"El concepto material del gasto pblico estriba en el destino de un impuesto
para la realizacin de una funcin pblica especifica o general, al travs de la
erogacin que realice la Federacin directamente o por conducto del organismo
descentralizado encargado al respecto."174
~715 El que fuera ministro de la Suprema Corte don Manuel Yet /lu.izformulsobre
el citado tema un exhaustivo estudio de lectura ineludible y provechosa que se-public en el
Informe de 1'970, pp. 329 a 480. . . . . . .. ..
LOS ELEMENTOS DEL ESTADO MEXICANO 127
tidas importa un gasto superfluo, que se debe suprimir. Tampoco podra, sin
olvidar por completo su misin, juzgar de la necesidad, de la conveniencia
poltica, o an de los motivos econmicos de los impuestos votados en la ley
de ingresos, ni aun con el pretexto de decirse que pesan demasiado sobre el
pueblo, que son ruinosos para la riqueza pblica, etc., etc. Sera igualmente
incompatible con el ejercicio de la magistratura, inquirir si el impuesto debe
afectar tales capitales mejor que a determinada industria, si la contribucin
directa es mejor que la indirecta, si los aranceles martimos son altos o bajos,
etctera, etc. Pretender que los tribunales hagan algo de eso, es querer que se
conviertan en parlamento, es querer que hagan poltica y no administren justi-
cia, es querer poner un tutor al Cuerpo Legislativo, quitndole su independen-
cia; es, en fin, querer confundir monstruosamente las atribuciones de los pode-
res Legislativo y Judicial.
"Slo cuando los atentados del legislador sean tan graves que l traspase el
lmite de sus facultades constitucionales, dicen los americanos, es lcito a los
tribunales conocer de los abusos legislativos en materia de impuestos. Esta doc-
trina no necesita demostracin. En este caso la apelacin al sufragio popular
sera estril, porque los derechos de propiedad y de seguridad amenazados se-
ran hollados sin remedio; y por esto los tribunales para hacer respetar las
garantas individuales, tienen la misin y el deber de intervenir en ese caso
supremo; y para que no se erija en gobierno el despotismo de muchos con in-
fraccin de la Constitucin, esta Corte, guardin de ella, debe apresurarse a
proteger y amparar los derechos del hombre contra la opresin.t'P"
1108 Cuestiones Constitucionales. "Votos". Tomo n, pp. 29, 30, 31, 33, 34 -135.
116 blll Apndice de 1975, tesis 55, en relacin ton 1& 56, Plelio.
128 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
tes por s mismas. No es menester ningn anlisis profundo para constatar que
en cualquier organizacin o' estructura econmico-poltica histricamente dada
y con independencia de su grado evolutivo y de su contenido ideolgico, siem-
pre ha habido a cargo de los gobernados la obligacin de contribuir patrimo-
nalmente o mediante servicios personales al sostenimiento de los gobiernos o
del cuerpo social mismo en el mejor de los casos. El origen positivo de dicha
obligacin ha sido diverso, traducindose en la voluntad arbitraria y desptica
del gobernante, enla costumbre jurdica o en la ley, segn las distintas etapas
evolutivas de las sociedades humanas. El destino del impuesto; su implicacin
econmica, su forma de pago y otras de sus modalidades que sera prolijo
enumerar, han variado indiscutiblemente en la historia de los pueblos. En lo
que atae a Mxico, desde la poca pre-hispnica existi un sistema fiscal acor-
de con el rgimen cultural de las diversas comunidades que habitaron su terri-
torio. Tratndose de los pueblos de Anhuac,;que en cierta manera y con
modalidades vernculas estaban unidos en una especie de confederacin o
alianza en la que la hegemona la ejercan los aztecas o mexicas, dicho sistema,
fundado en la costumbre social y jurdica, se tradujo en la obligacin colectiva
o individual de tributar para los gastos comunes bajo distintos medios. Estos
gastos deban erogarse para sostener el ejrcito, el sacerdocio y las casas reales,
segn afirmacin de don Lucio Mendieta y Nez.
"Los pueblos vencidos, sostiene, eran los que soportaban la mayor parte de
las exigencias pecuniarias de los vencedores", agregando que "Cuando un pueblo
era vencido por la triple alianza (constituida por los reinos de Mxico, T'excoco
y T acuba), se le impona un tributo de acuerdo con sus recursos", el cul' con-
sista "en una cantidad de efectos que el pueblo o la provincia sometidos entre-
gaban peridicamente a sus conquistadores", es decir, "dos o tres veces al ao,
o cada ochenta das segn el pacto". Citando a Alonso de Zurita, dicho distin-
guido autor asevera que haba cuatro clases de tributarios en los pueblos de
Anhuac y que eran: "1. Los colonos de las propiedades de nobles y guerreros
distinguidos. Estos colonos cultivaban las propiedades mencionadas y daban
parte de los productos a sus propietarios en lugar de pagar el tributo al rey.
2. Los habitantes de los calpullis (barrios) pagaban tributos al jefe del barrio
y al rey. 3. Los comerciantes e industriales. 4. Los mayeques, especie de esclavos
de la tierra, pagaban el tributo al dueo de las 'sementeras que sembraban.
No pagaban tributo al rey. Los conquistadores, adems del tributo que impo-
nan a los vencidos, se apoderaban de algunas tierras del pueblo conquistado;
el rey otorgaba la propiedad de esas tierras a los guerreros o a los nobles, como
premio de sus servicios, con todo y los poseedores de las mismas que entonces
eran una especie de esclavos de tierra."177
Por su parte, Ignacio Romerouargas lturbide asienta que "Los tributos eran
entregados de cada pueblo a un calpixque de la regin, y todos, centralizados,
en Tenoxtitlan, donde se distribuan entre los tres Estados Confederados, excep-
to en aquellos casos en que de comn acuerdo se hubiese estipulado y fijado la
cantidad de tributos que deba. ser entregada a cada una de las tres capitales o,
'que la regin dependiente directamente de una de las capitales, donde directa-
mente se enviaba el importe de la recaudacin.
.' "
que realiza cualquiera de tales actos, sino la voluntad del Estado, expresado
en la ley o en la Constitucin, para que stos generen o involucren dicha
prdida.
A este respecto el jurista mexicano Eduardo Trigueros sostiene que "en la
prdida de la nacionalidad, como en su atribucin, la voluntad del individuo
no tiene como en algunas ocasiones se ha pretendido, un aspecto preponderante,
sino que su importancia queda fijada como la de cualquier elemento de hecho,
en la categora de simple circunstancia condicionante de la norma jurdica.
La voluntad del individuo tendr validez cuando coincida con la voluntad del
Estado, de donde podemos afirmar que es sta y no aqulla la que determina
los casos en que es posible perder la nacionalidad y es que en cada Estado, en
cuanto entramos en la materia de nacionalidad, estamos en presencia de un "jus
cogens" de naturaleza necesariamente imperativa.t'P"
Debemos advertir que generalmente la adopcin voluntaria de una nueva
nacionalidad importa concomitantemente la renuncia a la anterior, pues el caso
de que se renuncie a sta sin adoptar otra no es comn y colocara al renunciante
en la situacin de "aptrida". Adems, esa concomitancia impide la doble nacio-
nalidad de una persona, dualidad que provoca mltiples problemas que se tra-
ducen en conflictos de leyes ordinarias o constitucionales en el espacio, o sea,
entre los ordenamientos jurdicos de los Estados cuya nacionalidad dual ostente
el sujeto.
Esta consideracin la comparte el mismo autor citado al afirmar que en el
caso de la "prdida de una nacionalidad por la adquisicin de una nueva, en-
contramos la coincidencia de la teora general en materia de nacionalidad,
no solamente cuando se observa el problema en su aspecto sociolgico, sino
tambin cuando se le mira desde el punto de vista del derecho de gentes, ya
que en este caso, la prdida de la nacionalidad, coincidiendo con la adquisicin
de una nacionalidad nueva viene a evitar que se produzcan los' problemas de
doble nacionalidad y, si como los internacionalistas pretenden, fuera sta la nica
causa de prdida de nacionalidad, se reducira considerablemente el nmero
de aplides" .181
La Constitucin de 1917, que antes de 1934 no prevea la prdida de la
nacionalidad mexicana, seala como primera causa de este fenmeno "la adqui-
sicin voluntaria de una nacionalidad extranjera" (art, 37, inciso A, frac. 1).
En este caso es la voluntad del mexicano por nacimiento o naturalizacin, ex-
ternada en dicha adquisicin, 10 que produce automticamente la prdida de la
nacionalidad mexicana, efecto que nos parece del todo acertado, pues evita,. por
una parte, la situacin conflictiva de la doble nacionalidad, y, por la otra, la
restriccin de la libertad para conservar determinada nacionalidad o para optar
por una nueva, libertad que es inherente a la persona humana, ya que a nadie
puede obligarse a permanecer vinculado a un Estado contra su voluntad.P"
180 La Nacionalidad Me;cicana. publicacin de la Escuela Libre de Derecho, 1940, p. 157.
181 op. cis., p. 158.
182 En corroboracin a estas apreciaciones, la Le'Y d~ Naciouzlidad 'Y NtJtu,alizaci" ex-
cluye del supuesto general de "adquisici6n voluntaria" algunos casos en que se pmume la
ausencia de voluntad juridica del mexicano para asumir una' nacionalidad extl'anjera, en. cuya
LOS ELEMENTOS DEL ESTADO MEXICANO 133
que "Son extranjeros los que no posean las calidades determinadas en el ar-
tculo 30", mismas que ya examinamos con anterioridad. Ahora bien, el
extranjero, es decir, el individuo que no sea mexicano por nacimiento o natu-
ralizacin, puede tener dentro del orden jurdico de Mxico distintas calidades
que, atendiendo a diversos factores, se establecen y regulan por la legislacin
federal ordinariav" y cuyo estudio rebasa los lmites temticos del Derecho
Constitucional para incidir en el campo investigatorio del Derecho Adminis-
trativo.
2. Situacin constitucional de los extranjeros. Dentro del Estado mexi-
cano todo extranjero, independientemente de su condicin migratoria, es titular
de las garantas constitucionales indebidamente llamadas "individuales",187 casi
con la misma amplitud como lo son los mexicanos. Esa titularidad se declara
en los artculos 33 y primero de la Constitucin, cuyo ordenamiento, que es
la ley suprema y fundamental de Mxico, es el nico que con validez jurdica
puede restringir o vedar a los extranjeros el goce y disfrute de los derechos
pblicos subjetivos inherentes a dichas garantas. De los principios de supre-
maca y de fundamentalidad de la Constitucin se infiere la conclusin de que
ninguna ley secundaria u ordinaria puede imponer restricciones o prohibiciones
a los extranjeros que, fuera del mbito normativo constitucional, hagan nuga-
torio, por parte de stos, el ejercicio de los mencionados derechos. De esta
consideracin tambin se deduce que la situacin constitucional de los extran-
jeros en Mxico en cuanto a las prohibiciones de que estn afectos, se demarca
por exclusin, frente a la posicin que dentro de la Constitucin ocupan los
nacionales. Por ende, puede establecerse la regla general a este respecto de
que en todas aquellas hiptesis en que para adquirir un derecho o ejercer una
actividad el ordenamiento constitucional exija la calidad de mexicano, el
extranjero adolece de la incapacidad jurdica correlativa, misma que, mediante
el mtodo excluyente que hemos mencionado, se especifica en los supuestos que
estudiamos al referirnos al tema concerniente a las prerrogativas de los me-
xicanos.l'"
Por lo que atae a las obligaciones de los extranjeros, la Constitucin no
contiene ningn estatuto como lo establece tratndose de los mexicanos en su
articulo 31 que ya estudiamos. Sin embargo, esta omisin no implica que el
Congreso de la Unin, en el desempeo de sus facultades legislativas en materia
de extranjera (art. 73, frac. XVI), no pueda decretar tales obligaciones, posi-
bilidad que slo est condicionada a que stas no se opongan o hagan nugato-
. 186 Nos referimos a la Ley General de Poblacin, que clasifica a los extranjeros como
Inmigrantes, o sea, los que se internan al pas legal y condicionalmente "con el propsito de
radicarse en l" (Art. 44); inmigrados, es decir, los que han adquirido derechos para residir
definitivamente en Mxico (Art. 52); Y no inmigrantes, esto es, los que entran a Mxico
temporalmente como turistas, transmigrantes, visitantes, consejeros, visitantes distinguidos, loca-
les y provisionales, asilados polticos o estudiantes (Art. 42). Dicha ley, publicada el 7 de
enero de 1974, abrog la del 24 de diciembre de 1949 que invocamos en la nota correlativa
de la Primera edicin de esta obra.
181' Respecto del concepto de. garanta individual, de su extensin y de su incorrecta de-
nominaci6n al travs de este adjetivo, nos remitimos a las consideraciones que exponemos en
nuestra obra varias veces citada. ...
188 Vase apartado 3 del inciso b) que antecede.
136 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
192 Diario d6 los Deb.tes delCo,greso Constfuymte de Quer.taro. Tomo n,pp. 421
y 422.
LOS ELEMENTOS DEL ESTADO MEXICANO 139
romanos o las personas pertenecientes a otros pueblos itlicos a los que se haba
concedido el "derecho de ciudad". El pretor perigrinus no aplicaba a los ex-
tranjeros el derecho civil reservado a los romanos, sino el jus gentium o derecho
de gentes. La Constitucin de Caracalla, ms por razones de poltica fiscal
que humanitarias, otorg a los extranjeros el derecho de ciudad pero con el
propsito, no de establecer entre ellos y los romanos una verdadera igualdad
jurdica, sino para considerarlos sujetos de tributacin en favor del Estado.
Para tal efecto se les reconoci el derecho de apropiacin inmobiliaria y el de
testamentifaccin activa y pasiva, en cuanto que podan disponer de sus
bienes por testamento o recibir otros por herencia. De esta manera se elimin,
o al menos se atemper marcadamente, el injusto derecho que tena el Estado
romano de apropiarse de los bienes de un extranjero por estar impedido ste
para transmitirlos por testamento o por ley a sus parientes o herederos na-
turales.
Durante la Edad Media la situacin de los extranjeros no slo no mejor,
sino que se agrav inhumanamente. El individuo a quien se permita residir
dentro de los dominios territoriales del seor feudal careca de todo derecho
frente a ste y a los que no se reputaban extranjeros. El extranjero era siervo
de la tierra y su dueo ejerca sobre l la potestad de vida o muerte irrestric-
tamente. En lo que atae a la situacin de los extranjeros durante el medioevo
debe destacarse, entre los derechos caractersticos de aquella poca, el que se
denominaba "de aubana o albinagio". Este derecho consista en que, al falleci-
miento de un extranjero, todos sus bienes pasaban a poder del seor feudal,
pues aqul no poda instituir a ningn heredero ni recibir nada por herencia.
Tal derecho se traslad al rey a consecuencia de la desaparicin del rgimen
feudal y subsisti hasta la Revolucin francesa, cuyos postulados filosficos y
polticos lo reputaron contrario a los principios de fraternidad que deban unir
a .todos los hombres independientemente del pas del que procediesen y del
origen que tuvieren.
Es muy satisfactorio poder constatar, por otra parte, que la situacin de los
., extranjeros en los Reinos espaoles medioeuales no era inhumana y cruel como
la que prevaleca en Inglaterra y sobre todo en Francia durante la misma
poca. "En Espaa, dice don Joaqun Escriche, ni se ha impedido ni se impide
a los extranjeros naturalizados o no naturalizados, el disponer libremente de
sus bienes por contrato entre vivos o por ltima voluntad, ni tampoco se han
confiscado ni se confiscan los bienes de los intestados."?"
Para corroborar este aserto de tan afamado jurisconsulto espaol, es perti-
nente invocar algunas prescripciones del Fuero Real de Castilla y Len expedido
el ao de 1255 por el rey don Alfonso IX, referentes a los romeros o extranjeros.
Dichas prescripciones establecan lo siguiente: "Porque queremos que los fechos
d Dios, e de Saeta Iglesia por nos sean mas adelantados, mandamos, que los
romeros, e mayormente los que vienen en romera a Santiago, quienquier que
sean, o do quier que vengan, hayan de nos este privilegio por todos nuestros
reynos: ellos, e sus compaas con sus ~as, seguramente vayan, e vengam, e
finquen: ca razon es que aquellos que biene facen que sean por nos defendidos
y amparados en las buenas obras, e que por ningn tuerto que hayan de ricibir,
no dexen de venir, ni de cumplir su romera. Onde defendemos, que ninguno
no les faga fuerza, ni tuerto, ni mal ninguno: mas sin ningun empescimiento
alverguen seguramente quando quisieren, a tanto que sean lugares de alvergar.
Otros, mandamos, que tambin en las alvergueras, como fuera dellas, puedan
comprar las cosas que hubieren menester, e ninguno no sea osado de les mudar
las medidas, ni los pesos derechos porque los otros de la tierra venden, e com-
pran: y el que lo ficiere, haya la pena que manda la ley.
"Todo home a quien no es defendido por derecho, ha poder de facer manda
de lo suyo: ca ninguna cosa no vale tanto a los home como ser guardadas sus
mandas, e por ende queremos, o que lo romeros, o quienquier que sean, e
donde quier que vengan, puedan tamben en sanidad, como en enfermedad,
facer manda de sus cosas segn su voluntad, e ninguno no sea osado de embar-
garle poco, ni mucho; e quien contra esto ficiere, quier en vida del romero,
quier despus de. la muerte, quanto tomare tornelo todo aquel a quien lo man-
d el romero, con las costas e daos, a bien vista del Alcalde que sobre ello
fuere puesto, e peche otro tanto de lo suyo al. Rey: e si no tom nada de lo
del romero, mas embarg que no ficiese la manda, peche cincuenta maraveds
al Rey, y en aquello sea creda la palabra del romero, o de sus compaeros
que andan con l: e si no hubiere de que lo pechar, el cuerpo. est a merced
del Rey."196
d) La ciudadana mexicana
1. Concepto de ciudadana. A este concepto se han atribuido diversas
acepciones. En el lenguaje usual no ha faltado su identificacin con el de n1lCo-
198 , Estas consideraciones las formul6 la Corte en la ejecutoria que dict6 el 19 de agosto
de 1873 en el juicio de amparo promovido por varios extranjeros a quienes el Preafc1ente de
la Repblica expuls6 del pais por "perniciosos". El caso puede consultarse en el S,mantu"io
" Judicial d, la Fed,raci6n, tomo IV, de la Primera Epoca, pp. 697 Y 707. A la saz6n en dicho
LOS ELEMENTOS DEL ESTADO MEXICANO 145
alto tribunal figuraban como magistrados, entre otros, Jos Mara Iglesias, Jos Mara Lozano,
Ignacio Ramrez, J. M. del Castillo Velasco, Ignacio M. Altamirano y Le6n Guzmn.
199 En cierto modo Kelsen incurre en esta identcacn al contraponer la idea de "ciu-
dadano" a la de "extranjero" (Teora General del Estado, pp. 208 a 210).
aeo El empleo de estos adjetivos revela que la ciudadana tiene como fuente formal sine
q~a non el derecho y como finalidad la particip~i6n poltica a que hemos aludido. Sin una
!U otra no puede hablarse de ciudadana, o sea, que el nacional que no tenga el derecho de
~tervenir mutatis mutandis en elgobiemo del Estado a que pertenezca, no ser ciudadano,
Sino simple sbdito o mero gobernado, es decir, s610 un destinatario del poder pblico, segdn
elleDgtlaje de Loewenstein.
201 La idea de gobernado la explicamos en nuestro libro Las Gartl1ltcs lm1ivitluaUs. CA-
Pitulo segundo. .
10
146 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
304 Desde que el Presidente Daz Ordaz formul la iniciativa correspondiente se suscit
una corriente de opiniones divergentes y hasta contrarias sobre el propsito de otorgar a los
jvenes mexicanos, varones y mujeres, la ciudadana con todos los derechos, prerrogativas y
obligaciones que esta calidad poltica entraa, por el solo hecho de cumplir los dieciocho aos
de edad. El debate en torno a esta cuestin se manifest en formas diversas, desde publicacio-
nes periodsticas hasta mesas redondas y conferencias dialogadas en varios centros e institu-
ciones universitarias, entre ellas, la Facultad de Derecho de la U.N.A.M., habindonos tocado
intervenir en algunos de dichos eventos. No est dentro de nuestra intencin aludir en esta
obra a los argumentos que se esgrimieron contra la mencionada iniciativa presidencial y que
se pueden condensar en la delesznable consideracin de que los j6venes mayores de dieciocho y
menores de veintin aos carecen de madurez cvica para ejercer como ciudadanos el derecho
de voto activo. Bstenos recordar que en la motivaci6n y teleologa de tal iniciativa radica su
plena justificacin y atingencia, pues mediante el otorgamiento de dicha calidad, el cuerpo
poltico de la nacin mexicana se ha revitalizado con la fuerza viva, noble, renovadora e ncon-
forme que siempre representa la juventud y que dentro del orden jurdico de nuestro pas
puede obtener, bajo diversas formas de actividad poltica, el mejoramiento y la superacin de
su rgimen democrtico actualizndolo y proyectndolo en la realidad.
Sobre esta cuesti6n, Sergio Garca Ramrez aduce que el otorgamiento de la ciudadana a
los jvenes mayores de dieciocho aos con independencia de su estado civil, se apoya sobre tres
puntos fundamentales, hacindolos consistir en lo siguiente: CCa) la necesidad de que la juven-
tud mexicana contribuya, con su participaci6n, a integrar la voluntad poltica colectiva; b) la
pertinencia de aportar al joven, oportunamente, cauces institucionales para la manifestacin
de sus inquietudes y preocupaciones, y e) la madurez alcanzada tempranamente por la nueva
- ~?neraci6n, en cotejo con el ms lento desarrollo de las anteriores, de manera que los actuales
Jovenes de dieciocho aos resultan aptos, independientemente de su estado civil, para la deli-
cad~ labor ciudadana." Esta motivaci6n, como lo anota Garca Ramrez, inspir la iniciativa
presidencial de reforma al artculo 34 constitucional, al afirmarse en ella que "Las nuevas
generaciones emergen a la vida nacional y reclaman --como en todo el mundo contempor-
ne()-.. ser escuchadas, y contribuir con sus puntos de vista a la integracin de la voluntad
colectiva que genera el gobierno representativo" siendo muy importante "que el joven eacuen-
~ :'- tiempo cauces institucionales para expresar sus Iegtimas inquietudes", concluyendo que
dExute una innegable mejor preparacin de las nuevas generaciones, que han vivido un mun-
(~ensaminlto
distinto y ms evolucionado que las anteriores, a las que superan comparativamente."
Politico. Nmero 9. Volumen III. Enero de 1970.)
205 Con deliberado desdn no aludimos al otro requisito de la ciudadara mexicana, cual
es "tener un modo honesto de vivir", ya que se antoja intil, toda vez que su apreciacin
queda sujeta al criterio subjetivo de las autoridades que intervengan en el proceso elec:toraly
cada vez que se presente la oportunidad para el ejercicio del voto activo. "ViviJ.- honest.aJl*'l-
148 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
208 Ese carcter se corrobora por la Ley Electoral Federal de diciembre de 1951 segn se
indica en su artculo 61, as comopor el articulo 10 de la Ley de diciembre de 1972 que
la abrog, precepto que dispone: "El voto es universal, igual, directo y secreto para todos los
cargos de eleccin popular. Constituye un derecho y una obligacin del ciu,dadano." En tnni-
nos parecidos asf tambin lo declara el artculo 11 de la Ley Federal de Organizaciones Poli-
tices y Procesos Electorales de diciembre de 1977.
LOS ELEMENTOS DEL ESTADO MEXICANO 151
2111 La Le, Electoral Federal de diciembre de 1951,n su articulo 140, fracci6n 1, dispo-
na que "Se impondr multa de diez a trescientos pesos o prisi6n de tres dias a seis meses,
~ ambas sanciones a juicio del juez, "1 suspensi6n de derechos polItieos por un afio: J. Al que,
sm causa justificada, se abstenga de inscribirse en el padr6n electoral que le corresponda,
156 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
La sujecin a proceso "por delito que merezca pena corporal" es otra causa
de suspensin de las prerrogativas o derechos del ciudadano (frac. Il del arto
38 conts.). La situacin suspensiva comprende desde el auto de formal pri-
sin hasta que se dicte sentencia que cause ejecutoria en el juicio penal de que
se trat. Si esta sentencia es absolutoria o no impone ninguna pena corporal,
el ciudadano recupera automticamente el goce de las mencionadas prerroga-
tivas, permaneciendo stas suspendidas en el supuesto contrario, es decir, si el
fallo ejecutorio decreta contra el ciudadano una sancin corporal, pues en esta
hiptesis la causa suspensiva es esta ltima circunstancia (frac. III del arto 38)
y no el auto de formal prisin, prolongndose la suspensin durante el tiempo
de la reclusin.f" Estimamos que las causas previstas en las fracciones II y III
del precepto constitucional mencionado -sujecin a proceso y sentencia que
imponga una pena corporal respectivamente- son injustas, ya que su texto
no distingue entre delitos intencionales o imprudenciales. Por consiguiente,
atendiendo al principio que ensea "ubi lex non distinguit, non distinguere
debemus", tales causas operan sin importar el carcter del delito por el que se
siga el proceso o en relacin con el que se haya impuesto la pena corporal.
La injusticia que achacamos a dichas disposiciones constitucionales estriba en
que, segn ellas, la suspensin de las prerrogativas ciudadanas puede obedecer
a la comisin de hechos delictivos por imprudencia, los que, en nuestra opinin,
no debieran originar la expresada sancin poltica.
La "vagancia o ebriedad consuetudinaria, declara en los trminos que pre-
vengan las leyes", es otra causa suspensiva (frac. IV del arto 38), que opera
independientemente de la sancin penal propiamente dicha que corresponda a
los delitos de vagancia y malvivencia, dentro de la que se incluye la "ebriedad
habitual" .217
El hecho de "estar prfugo de la justicia tambin provoca la suspensin tan-
tas veces aludida, en cuyo caso la situacin suspensiva abarca "desde que se dicte
la orden de aprehensin hasta que prescriba la accin penal" (Idem., frac. V).
Esta causa nos parece intil, ya que tcticamente la sustraccin a la justicia
imposibilita en s misma al ciudadano prfugo para ejercer las prerrogativas
consignadas en el artculo 35 constitucional, toda vez que el desempeo de las
mismas debe realizarse pblicamente y ante las autoridades estatales .que en
relacin con cada una de ellas sean competentes; y es lgico suponer que estas
exigencias no puede satisfacerlas ningn evadido de la accin de los tribunales.
Independientemente de las anteriores causas, la suspensin de las prerrogati-
vas del ciudadano puede ser materia de una sentencia penal que, de acuerdo
de votar en las elecciones a que se refiere esta ley o se niegue a desempear las funcio-
nes electorales que se le encomienden." A su vez, la Ley Federal Electoral de diciem-
bre de 1972, en su artculo 188, sealaba los casos de incumplimiento de las obligaciones
ciudadanas en trminos parecidos a los que se contenan en el ordenamiento anterior. Esta
ltima ley fue abrogada por la actual Ley Federal de Organizaciones PoUticas y Procesos
Electorales (Loppe), publicada el 30 de diciembre de 1977 ,. cuyos artculos 242 a 250 pre-
vn diferentes sanciones en materia electoral.
216 El artculo 46 del, Cdigo Penal ordena a este. respecto que la pena de prisin "pro-
duce la suspensin de los derechos polticos", que comienza a contarse "desde que cause
ejecutoria la sentencia respectiva y dUl'lU'li todo el tiempo de la condena".
217 Artculo 255, fraccin 11, del Cdigo Pe"a/.
LOS ELEMENTOS DEL ESTADO MEXICANO 157
con la ley, la decrete como sancin por la comisin de algn delito (frac. VI del
arto 38). Es evidente que la mencionada suspensin slo puede imponerse si la
legislacin la prev expresamente como pena para cualquier delito, en obsequio
del principio "nullum crimen, nulla poena sine lege" que se contiene como
garanta del gobernado en el tercer prrafo del artculo 14- constitucional. 218
As, la Ley Federal Electoral vigente de diciembre de 1977 tipifica las figuras
que se llaman u delitos electorales" y las sanciona con penas corporales, y ade-
ms con "suspensin de derechos polticos" por un lapso mayor del que fija la
fraccin I del artculo 38 constitucional, puesto que los derechos que las implican
no se traducen en simples faltas de cumplimiento a las obligaciones ciudadanas
previstas en el artculo 36 de la Constitucin, sino en actos de mayor gravedad
que no slo pueden cometer los ciudadanos sino los funcionarios pblicos que
de diversa manera intervienen en el proceso electoral y en los actos preparato-
rios del mismo.!'"
Por ltimo, el prrafo final del artculo 38 constitucional deja en aptitud al
legislador ordinario federal, como lo haca el mismo precepto de la Carta Fun-
damental de 57, para "fijar los casos en que se pierden y los dems en que se
suspenden los derechos del ciudadano, y la manera de hacer la rehabilitacin".
Esta disposicin inutiliza el cuadro de causas constitucionales por las que se pier-
den y suspenden tales derechos, ya que la ley secundaria, segn ella, puede
establecer casos diferentes en los que se produzcan los citados fenmenos
jurdico-polticos; y ya hemos aseverado que tratndose de la suspensin de las
prerrogativas ciudadanas, la legislacin federal electoral contempla varias hipte-
sis diversas de las que se contienen en el artculo 38 constitucional. En conclusin,
ante. la nugatoriedad o, al menos, impracticidad de las causas suspensivas pre-
vistas en .este precepto, hubiese bastado que los constituyentes de Quertaro
hubieran reproducido el artculo 38 de la Constitucin de 57, lo cual habra
sido ms lgico y sensato.
No quisiramos concluir el tema relativo a la suspensin de la ciudadana
sin formular algunas reflexiones sobre la operatividad prctica de los casos en
que dicho fenmeno se registra y que prev el artculo 38 constitucional. En la
realidad mexicana son raros, y hasta inslitos, los procesos por los llamados deli-
tos "electorales" tipificados en la ley secundaria respectiva y que culminan en
sentencias que pueden decretar la mencionada suspensin. Debemos reconocer
que esta situacin real no obedece a que los ciudadanos mexicanos cumplan de
tal modo sus obligaciones cvicas que no incurran en la sancin suspensiva
de sus prerrogativas, sino a la circunstancia de que por indiferencia o abulia
casi nunca se instauran procesos por dichos delitos. Adems, estimamos que las
sanciones por falta de cumplimiento de los deberes ciudadanos nicamente de-
ben subsistir como medio opresivo para que en los pases de exiguo o incipiente
desarrollo poltico, los ciudadanos observen sus obligaciones inherentes a su
calidad de tales. Por lo contrario, en los pueblos que hayan alcanzado o alcan-
cen alto grado de civismo, las referidas sanciones resultan inoperantes, toda vez
218 .itlvoeada.
Esta garantia la estudiamos en nuestra respectiva bta tantas .ve<:e$
218 Vanse los articulos 242 a 250 de esta Ley, a cuyo tenor nos remitimol.
158 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
III. EL TERRITORIO
A. Consideraciones generales
El territorio no es slo el asiento permanente de la poblacin, de la nacin
o de las comunidades nacionales que la forman. No nicamente tiene una acep-
cin fsica, sino que es factor de influencia sobre el grupo humano que en l
reside, modelndolo de muy variada manera. Puede decirse que el territorio
es un elemento geogrfico de integracin nacional al travs de diversas causas
o circunstancias que dentro de l actan sobre las comunidades humanas, tales
como el clima, la naturaleza del suelo, los mltiples accidentes geogrficos, los
recursos econmicos naturales, etc., y que estudian la sociogeografa como parte
de la sociologa, la geografa humana y la economa.
Gomo elemento del Estado, el territorio es el espacio dentro del cual se ejerce
el poder estatal o imperium. En este sentido significa, como lo afirma Burdeau,
un cuadro de competencia y un medio de accinF" Como esfera competencial
del Estado delimita espacialmente la independencia de ste frente a otros Esta-
dos, es el suelo dentro del que los gobernantes ejercen sus funciones, es el
ambiente fsico de vigencia de las leyes y de demarcacin de su aplicatividad
-territorialidad- fuera del cual carecen de eficacia normativa -extraterri-
torialidad-. Como medio de accin del Estado, el territorio es un "instrumen-
to del poder", puesto que "quien tiene el suelo tiene el habitante", siendo "ms
fcil vigilar y constreir a los individuos si se les puede asegurar por medio del
territorio en el que viven". "Cuando el hombre no puede escapar a la accin
de los gobernantes sino abandonando la tierra que le nutre, su vulnerabilidad
se vuelve ms grande." "Los trabajos pblicos, la reglamentacin de la pro-
piedad inmueble, la explotacin de las riquezas naturales, la defensa nacional
y an el arreglo del poder conforme a su reparticin entre centros locales,
implican la utilizacin del territorio.Y''"
Entre el Estado y el territorio hay, pues, una relacin de imperium mas no
de dominium. lo que significa que la entidad estatal no es "duea o propieta-
ria" del espacio territorial, es decir, no ejerce sobre ste un "derecho real"222
es el espacio terrestre, areo y martimo dentro del que la entidad estatal ejerce
su poder, al travs de las funciones legislativa, ejecutiva y jurisdiccional y por
conducto de sus respectivos rganos o autoridades. Ahora bien, en la estructura
federativa de un Estado existen dos esferas dentro de las que tales funciones se
desempean, a saber, la federal y la que corresponde a las entidades federadas.
Estas esferas no se demarcan territorialmente sino por la materia en relacin con
la cual las mismas funciones se ejercitan. As, el orden jurdico fundamental de
un Estado federal, o sea, su Constitucin, determina las materias sobre las que
las autoridades de la Federacin pueden legislar y realizar sus actividades admi-
nistrativas y jurisdiccionales, incumbiendo por exclusin a los rganos de las
entidades federativas, dentro de su respectivo territorio, la expedicin de leyes,
el desempeo de actos administrativos y la solucin de controversias en materia
no expresamente imputadas a la potestad federal. Estas ideas no denotan sino
el principio que se contiene en el artculo 124 constitucional, en cuanto que "las
facultades que no estn expresamente concedidas a los funcionarios federales, se
entienden reservadas a los Estados." De este principio se infiere que las circuns-
cripciones territoriales de las entidades federales son espacios geogrficos donde
ejercen su imperio tanto las autoridades federales como las del Estado miembro
de que se trate dentro' de su correspondiente mbito competencial. Consiguien-
temente, el territorio de un Estado federal es el espacio donde sus rganos
ejercen las funciones legislativa, ejecutiva y judicial, implicando un todo geogr-
fico independientemente de las porciones territoriales en .que se divida y las
cuales corresponden l cada entidad federativa. Dicho de otra manera, dentro
del territorio que pertenece a cada Estado miembro existen dos mbitos compe-
tenciales en los que tales funciones se desempean, a saber, el federal y el local,
extendindose el primero a todo el espacio formado por el conjunto de las cir-
cunscripciones territoriales de las entidades federadas. Ello implica, por ende,
que al territorio de un. Estado federal se le denomine tambin "territorio na-
cionai" por ser el asiento fsico de toda la nacin independientemente de las
porciones espaciales que dentro de l se imputen jurdicamente a las entidades
federativas.
b) Su comprensin
El artculo 42 constitucional, en su fraccin 1, establece que "El territorio
nacional comprende el de las partes integrantes de la Federacin", o sea, el de
los Estados, y el Distrito Federal que la componen, segn lo indica el artculo
43 de la Ley Suprema.f" Estas disposiciones de la Constitucin deben interpre-
tarse en el sentido que ya expusimos> es decir, en cuanto que el imperio del
Estado federal mexicano se ejerce sobre .todo el espacio geogrfico integrado
con las porciones territoriales que pertenecen a cada entidad federativa, al tra-
228 ~te precepto declara que "Las partes integrantes de~1a Federaci6n son los Estados
de Aguascalientes, Baja Califomia,Baja California Sur, Campeche, Coahuila, Colima, ChiapaJ,
Chihuahua, Dur&1l8O, Guanajuato., Hida1o.'J.. J.!ilisCo
. ~ M&ico, Michoacn,. Morelo) Nayarit,
Nuevo Le6n, ~Pueb1a, Quertaro). \llntana Roo~ San Luis 'p0!Osf1., Sinaloa,Scmora)
Tabasco, Tamaulipas) 'nascala,. Veraeruz;Yucat, Zacatecas y el1)18trto l'edtnaL',
11
162 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
vs de las tres funciones que tambin hemos indicado. Huelga decir que la
extensin fsica de ese espacio resulta de la suma de tales porciones territoriales,
abarcando una superficie total de un milln novecientos sesenta y siete mil
ciento ochenta y tres kilmetros cuadrados, sin incluir el rea insular que es
de cinco mil trescientos sesenta y tres kilmetros cuadrados?"
El territorio mexicano comprende tambin "El de las islas de Guadalupe y
las de Revillagigedo situadas en el Ocano Pacfico" (frac. III del arto 42
const.) y el de las islas en general "incluyendo los arrecifes y cayos en los
mares adyacentes" (idem., frac. II). Es lgico qu~, para que las islas, arrecifes
y cayos y sus "zcalos submarinos" (idem., frac. IV), pertenezcan al territorio
mexicano se requiere que estn ubicados dentro de la zona que comprende el
mar territorial de nuestro pas, ya que fuera de sus lmites no se extiende su
imperio.f"
La plataforma continental tambin integra el territorio del Estado mexicano
segn lo establece la fraccin IV del artculo 42 constitucional. Dicha plata-
forma, llamada igualmente "ecalo continental", se ha definido como "el lecho
del mar y el subsuelo de las zonas marinas adyacentes, a las costas, pero
situadas fuera de la zona del' mar territorial, hasta una profundidad de dos-
cientos metros, o ms all de este lmite, hasta donde la profundidad de las
aguas suprayacentes permita la explotacin de los recursos naturales de dichas
zonas", as como "el lecho del mar y el subsuelo de las regiones submarinas.
anlogas, adyacentes a las costas de las islas". Estas definiciones fueron formu-
ladas por la Convencin sobre la Plataforma Continental de la Conferencia
sobre el Derecho del Mar, reunida en Ginebra en 1958.
El artculo segundo de dicha Convencin "reconoce derechos de soberana
al Estado ribereo sobre la plataforma continental, a los efectos de su explora-
cin y de la explotacin de sus recursos naturales. Este derecho se reconoce en
forma exclusiva en favor del Estado ribereo, aunque ste no explore los recursos
naturales de su plataforma y con independencia de su ocupacin real o ficticia,
as como de toda declaracin expresa.
"El mismo artculo de la Convencin explica el alcance de la expresin 're-
cursos naturales', aclarando que se entiende por tales los recursos mnierales y
otros recursos no vivos del lecho del mar y del subsuelo. Tambin comprende
los organismos vivos pertenecientes a especies sedentarias, es decir, aquellos que
en el periodo de exploracin estn inmviles en el lecho del mar o en su sub-
suelo, o slo pueden moverse en constante contacto fsico con dicho lecho y
subsuelo.i'v"
22il Las extensiones territoriales de cada entidad federativa en kilmetros cuadrados, son
las siguientes: Aguascalientes, 5,589; Baja California Norte, 70,113L Campeche, 56,114;
Coahuila, 151,517; Colima 5,455; Chiapas, 73,887; Chihuahua, 247,08/; Durango, 119,648;
Guanajuato, 30,589; Guerrero, 63,794; Hidalgo, 20,987; Jalisco, 80,137; Mxico, 21,461;
Michoacn, 59,864; Morelos, 4,941; Nayarit, 27,621; Nuevo Len, 64,555; Oaxaca, 95,364;
Puebla, 33,919; Quertaro, 12,769; San Luis Potos, 62,848; Sinaloa, 58,092; Sonora, 184,934;
Tabasco, 24,661; Tamaulipas, 79,829; Tlaxcala, 3,914; Veracruz, 72,815; Yucatn, 43,379;
Zacatecas, 75,040; Distrito Federal, 1,499; Baja Calif<>&nia Sur, 73,667; Quintana Roo,
42,030. Estos fueron tomados del Atlas Porra de la Repblica Mexicana. p. 104.
2S0 La superficie insular de Mxico abarca cinco mil trescientos sesenta y tres kilmetros
cuadrados, segn el dato proporcionado por el Atlas Po.rra ya citado, p. 104.
231 Enciclopedia "rEdica Omeba. Tomo XIX. pp. 66 y 67.
LOS ELEMENTOS DEL ESTADO MEXICANO 163
Al tratar acerca del territorio como elemento del Estado en general, diji-
mos que es el espacio donde se ejerce el imperium o poder pblico que se
desarrolla mediante las funciones legislativa, .administrativa y judicial que des-
empean los rganos estatales respectivos. Esta concepcin jurdica la expresa
el artculo 48 de la Constitucin al disponer que los diferentes elementos que
integran el territorio nacional --que hemos enunciado y comentado somera-
mente-, "dependern directamente del Gobierno de la Federacin". Debe-
mos anticipar que por "gobierno" no slo se entiende la actividad pblica
directiva del Estado, sino el conjunto de rganos estatales que ejercen las
funciones tantas veces aludidas. Por consiguiente, el citado precepto constitu-
cional, al declarar que las diversas porciones que componen el territorio nacional
dependern del Gobierno federal, est indicando que es el Estado mexi-
cano mismo o "Federacin" el que ejerce el imperium sobre ellas por conducto
de sus diferentes autoridades, sean legislativas, .administrativas o judiciales.
La mencionada declaracin constitucional no se refiere, por ende, a la "propie-
dad" del Estado mexicano sobre las indicadas porciones territoriales, debiendo
advertir,sin embargo, que stas, independientemente de ser partes del espa-
cio terrestre en el que se despliega el imperium, son materia del dominio estatal
en los trminos del artculo 27 constitucional que despus estudiaremos.
de las aguas te.,ntoriales y.las que estn alejadas; la adicijSn que 'Propuse yo al artculo 43,
fUe Para que SEi hiciera COl1$tar que se <;onsideraban como territorio nacional, y ~n el ttulo
I*de dejarse a 19sEs~8"~ facultad de poseer las ildas que est~ den~. de sus ~l
5:
(Di4rio d. los .btls ddCongr.so Consti~,.nf.d. Q.".r.t.ro. TQJD(l' 11, pp. 14a 17).
1
166 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
de Santa Anna, La "Mesilla" era una pequea faja de tierra ubicada en los
lmites del Estado de Chihuahua y el entonces Territorio de Nuevo Mxico que
fue cedido a los Estados Unidos por el tratado de Guadalupe Hidalgo, segn
dijimos. Mac Lane, gobernador de dicho territorio, pretenda que la Mesilla se
encontraba dentro de la extensin de ste, circunstancia totalmente falsa, ya
que dicha rea nunca dej de localizarse dentro de los lmites de la Repblica
Mexicana demarcados en el mencionado tratado de "paz", habindolo recono-
cido as el general Roberto B. Campbell, nombrado por el gobierno estadou-
nidense para abocarse al conocimiento de tal cuestin y "en cuyo concepto ni
la Mesilla haba dejado jams de pertenecer a Mxico y de ser gobernada por
las autoridades de Chihuahua, ni su poblacin haba manifestado el menor
deseo de pertenecer a los Estados Unidos't.?" Aprovechndose de la sicosis de
temor a una nueva invasin norteamericana tendiente al apoderamiento
de ms porciones de territorio mexicano y explotando el hecho de que la Mesilla
se encontraba ocupada por tropas estadounidenses que el gobernador chi-
huahuense, general Tras, estaba incapacitado material y militarmente para
desalojar, Santa Anna fragu la venta de dicha franja, y habindola consu-
mado en el tratado respectivo, recibi la cantidad de diez millones de pesos.
El negocio de la Mesilla fue generalmente vituperado, pues como afirma Al-
fonso Toro, "Esta venta escandalosa, que slo sirvi para enriquecer al mismo
Santa Anna y a sus favoritos, y para aumentar el despilfarro y la tirana del
gobierno, acab por provocar un levantamiento popular contra la dictadu-
ra."247
Es evidente que el territorio de un Estado no slo se merma por cesiones,
ventas o laudos internacionales que se efecten o dicten en favor de otro, sino
tambin cuando el jus imperii que sobre l se ejerce se menoscaba en el sentido
de reconocerlo parcialmente a un Estado extranjero. Este ltimo fenmeno se
ha registrado desafortunadamente en detrimento del Estado mexicano. As,
debemos recordar que en el artculo VIII del Tratado de la Mesilla a que antes
aludimos y sin relacin alguna con la venta de esta porcin territorial, se rei-
ter por el Gobierno mexicano la autorizacin que otorg al de los Estados
l! nidos el 5 de febrero de 1853 para construir un camino de madera y ferro-
VIario en el Istmo de Tehuantepec. Ahora bien, al establecerse esa reiteracin,
ambos gobiernos convinieron en celebrar un arreglo para el trnsito por dicho
Istmo de tropas y material de guerra de los Estados U nidos, obligacin que no
surgi felizmente para nuestro pas en virtud de que la condicin suspensiva
~ que estaba sujeta, es decir, la construccin del mencionado camino, no se rea-
liz, pues la va del ferrocarril actualmente existente "no es la autorizada en 5
de febrero de 1853 a que se refiere al artculo VIII del Tratado de la Mesi-
lla:', segn sostiene con acopio de datos don Salvador Diego Fernndez, distin-
gtudo nternaconalista.t"
La aquiescencia para que fuerzas armadas de otros pases acten, bajo
.:ualquier causa, fuera de alianza blica alguna, dentro del territorio de un
Z66 MlxUO a Travls de los Siglos. Tomo IV, p. 812.
Z67 Historia de Mxico, p. 434.
2'. El Tratado de la M.siU.. Editorial Polis. Mxico, 1937, p. 71.
170 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
Estado, significa un grave atentado al jus imperii de este ltimo. Tal hecho se
autoriz potencialmente en el tratado conocido con el nombre de M cLane
Ocampo celebrado en el ao de 1859 y precisamente durante la lucha frati-
cida entre liberales y conservadores conocida como la "Guerra de Reforma".
ComentaIldo dicho tratado, el autor ltimamente citado afirma: "Como
pronto se advirti, pues, que el camino proyectado en 1853 no se construira, los
Estados Unidos hubieron de aguardar nueva ocasin para el logro de sus deseos
en el Istmo; presentseles en el ao de 1859 cuando negociaron en Veracruz con
el Gobierno de don Benito Jurez el Tratado Macl.ane-Ocompo. Aleccionados
ya por lo vano que les resultara el artculo VIn del pacto de la Mesilla al refe-
rir todas sus estipulaciones a un solo camino, en lo firmado con don Melchor
Ocampo se ampli el concepto expresado: 'Convienen ambas repblicas en
proteger todas las rutas existentes hoyo que existieren en lo sucesivo a travs
de dicho Istmo y en garantizar la neutralidad del mismo' (artculo 29 ) ; Y
naturalmente, los dems artculos tambin se refieren a cualquier ruta que
atraviese el Istmo; por ejemplo, el artculo quinto que autoriza al ejrcito
de los Estados Unidos de Amrica a dar proteccin en las 'precitadas rutas'.
A pesar de la amplitud y sagaces previsiones de este abominable Tratado, M-
jico qued libre de sus compromisos debido al Senado de los Estados Unidos
que rehus la ratificacin, aunque no por favorecernos sino por motivos de
poltica interna."249
Por otra parte, debemos advertir que cuando nuestra Constitucin alude a
la nacin como titular del dominio o propiedad de diferentes bienes, se refiere
concomitante o simultneamente al Estado mexicano como persona moral
suprema en que la comunidad nacional est estructurada jurdica y poltica-
mente. Aunque entre los conceptos de "Estado" y "Nacin" hay una indis-
cutible diferencia desde el punto de vista jurdico y sociolgico que impide
confundirlos o identificarlos, en lo que concierne al dominio o propiedad y
atendiendo a la heterodoxa terminologa 'COnstitucional, deben tomarse como
eqQ,ivalentes.
b) . La propiedad originaria
250 Estudio publicado en la Enciclopedia l",f.dica Omeba. Tomo IX, pp. 326 Y 327.
172 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
el origen de todos los derechos de la nacin mexicana sobre las tierras y aguas
provienen del derecho de soberana desde el momento en que se constituy pol-
ticamente o aun desde que se declar independiente de Espaa."
"El Acta Constitutiva de 31 de enero de 1824, en su artculo 2 previno que
la nacin mexicana es libre e independiente para siempre de Espaa y de cual-
quier otra potencia y que no es ni puede ser patrimonio de ninguna familia ni
persona. Por virtud de este artculo, la nacin mexicana, uno de cuyos elemen-
tos es el territorio con las tierras yaguas, al declarar que no podan ser patrimo-
nio de ninguna familia ni persona, desconoci tcitamente la disposicin de Su
Santidad el Papa, quien segn los Reyes de Espaa, haba dado las tierras y
aguas de Nueva Espaa al patrimonio de los soberanos ibricos. Desde ese mo-
mento de dictarse el Acta Constitutiva de 1824, no poda reconocerse ningunos
derechos de regala sobre tierras yaguas de Mxico, a favor de aquellos sobera-
nos. El artculo 3 de la misma Acta de 1824 declar que la soberana reside
radical y esencialmente en la nacin, y que por lo mismo pertenece exclusiva-
mente a sta el derecho de adoptar y establecer por medio de sus representantes,
la forma de gobierno y dictar las leyes fundamentales que le parezcan ms
convenientes para su conservacin y mayor prosperidad, modificndolas o va-
rindolas segn lo crea conveniente. En virtud de esta declaracin, la nacin
mexicana, por efecto de su soberana, ha tenido perfecto derecho para dictar sus
propias leyes y, como consecuencia, todas las leyes espaolas que estuvieran en
pugna con las leyes que se dictaran en la Repblica, no podran subsistir porque
habra sido contrario al derecho de soberana dimanado de este artculo ter-
cero."253
sarias para conseguir proporcionar el bien espiritual de las almas de los sbdi-
tos fieles cristianos apostlicos. Por consiguiente Alejandro sexto, Paulo tercero y
los otros papas creyron convenir para el fin espiritual expresado mandar que
los nuevos sbditos suyos espirituales reconociesen por soberano suyo y de sus
propios soberanos al Rey de Castilla, de quien habian recibido el beneficio espi-
ritual del cristianismo, y el temporal de la civilizacin. Juzgron que este manda-
to era necesario y conveniente para el fin, porque les pareci que solo as podria
ser permanente la fe catlica en los Indios cristianos nuevos; mediante que solo
as habria obispos, sacerdotes, ministros del cuIto, predicadores y catequistas
consolidados y profundamente instruidos en la religion cristiana que quisieran
tomarse la pena de ir predicar los Indios, ensearles el catecismo y la buena
moral, y administrarles los santos sacramentos y otros auxilios espirituales, como
efectivamente lo han procurado los Reyes catlicos y el Emperador nuestro se-
or en sus instrucciones, reales cdulas, y cartas-rdenes de su consejo de las
Indias.
"Este es el ttulo verdadero de adquisicion de soberania de las Indias que
tienen los Reyes de Castilla. Este concediron los papas y no tuvieron intencin
de conceder otro; porque no podian disponer de la soberana de los Indios,
mintras estos no fueran sbditos de la iglesia por el.cristianismo. Y todo esto
hace ver cuan lejos estuviron los papas de conceder la facultad de hacer gue-
rras contra los Indios; as como tambien cuanto se aparta de la verdad el egre-
gio doctor Sepulveda cuando supone que las guerras hechas los desgraciados
Indios han sido mandadas por nuestros Reyes y conformes lo prevenido por
los papas en sus bulas."254
ria" de todas las tierras y aguas comprendidas dentro del territorio nacional,
a fin de excluir todo derecho preferente que sobre ellas alegasen los particulares.
Ahora bien, segn lo hemos dicho, la propiedad "de origen" a que alude el
precepto constitucional citado no es sino la atribucin al'Estado mexicano de
todo el territorio que integra su elemento fsico como ingrediente sustancial
de' su ser y sobre el que desarrolla su poder de imperio.
Con vista a la implicacin del concepto "propiedad originaria", la propie-
dad privada constitucionalmente deriva de una supuesta transmisin efectuada
por la nacin en favor de los particulares de ciertas tierras y sus aguas com-
prendidas dentro del territorio nacional. Pues bien, respecto de las propieda-
des privadas ya existentes en el momento en que entr en vigor el artculo 27
de nuestra Constitucin, este mismo precepto, en sus fracciones VIII, IX y
XVIII, consign declaraciones de nulidad plenarias en relacin con actos, con-
tratos, concesiones, diligencias judiciales, etc., que hubieren entraado contra-
vencin a la Ley de 25 de junio de 1856 2 55 y que se hayan celebrado u otor-
gado con posterioridad al primero de diciembre de 1876; as como facultades
de revisin, en favor del Ejecutivo Federal, sobre todos los contratos y conce-
siones hechos por los gobiernos que hubieren actuado con anterioridad a la
Constitucin vigente desde el mencionado ao de 1876, "que hayan trado por
consecuencia el acaparamiento de tierras, aguas y riquezas naturales de la na-
cin por una sola persona o sociedad", pudiendo el Presidente de la Repblica
declarar nulos tales contratos y concesiones "cuando impliquen perjuicios gra-
ves para el inters pblico". Fuera de los casos de nulidad contemplados por
el artculo 27 constitucional en las disposiciones sealadas, nuestra Ley Su-
prema en realidad reconoci la propiedad privada existente con antelacin a su
vigencia sobre tierras yaguas no consideradas por dicho precepto de propie-
dad nacional. Dicho reconocimiento, que es de naturaleza tcita, descansa
sobre el supuesto hipottico de que, perteneciendo la propiedad originaria de
las tierras yaguas comprendidas dentro del territorio del Estado mexicano a
la nacin, sta transmiti su dominio a los particulares, constituyendo as la
propiedad privada respecto de ellas. Claro est que las propiedades de parti-
culares que hayan existido con anterioridad a la Constitucin de 1917 y cuyos
actos generativos no sean nulos o anulables. conforme a las prescripciones con-
tenidas en su artculo 27 (fracs. VIII, IX y XVIII), para que puedan vlida-
mente substituir, no deben entraar niriguna de las incapacidades adquisitivas a
que el propio precepto se refiere (y a las cuales aludiremos brevemente con
posterioridad), pues de lo contrario la nacin puede entablar las acciones judi-
ciales que le competen contra sus titulares para que los bienes respectivos (tie-
rras yaguas por lo general) ingresen al patrimonio nacional (art. 27 const.,
frac. IV, ltimo prrafo) .
Huelga decir, por ltimo, que si alguna persona fsica o moral afectada por
cualquiera incapacidad constitucional adquiere por transmisin privada los bie-
nes en relacin con. los cuales se establece dicha incapacidad, tambin pueden
ejercitarse tales acciones.
2118 De estas limitaeiones tratamos en nuestra obra Las GaranttlS Indj1)jdualu. capitulo
sexto.
12
178 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
251 Los Dere~hos Reales., el Stibsuelo tl'Mlxic6. Fondo de Cultura Econ6mica. Edi-
ci6n 1948, pp, 200 Y 201.
LOS ELEMENTOS DEL ESTADO MEXICANO 179
"El rpido examen que hemos llevado a cabo de la doctrina relativa al dere-
cho real y de los derechos reales pblicos, dice, as como de la naturaleza del que
crea la concesi6n minera y el estudio somero de cada una de las leyes que han
estado en vigor en nuestra Repblica, confrontadas con los datos obtenidos de
las diversas leyes que rigen en los distintos pases, nos permiten afirmar sin
vacilacin alguna, que las minas se consideran universalmente como inmuebles,
sometidas a las normas de los bienes races, y que el derecho nacido de la conce-
sin otorgada al particular para la explotacin de la riqueza minera, tiene todos
los atributos de un derecho real, que puede ser gravado por otros derechos reales,
como la hipoteca."~2
La, opinin de Vzquez del Mercado la refuta con atendibles y slidos ar-
gumentos el jurisconsulto Osear Morineau, quien los expone en su bien docu-
mentada obra que hemos citado.?" Por considerar que el examen de la natura-
leza jurdica de la concesin es una cuestin que no atae estrictamente al
Derecho Constitucional sino al Administrativo, nos abstenemos de comentar
el pensamiento de tan destacado jurista, conformndonos con transcribir la tesis
conclusiva que opone a la sustentada por Vzquez del Mercado.
"Si partimos de la\Constitucin (prrafos cuarto y sexto del artculo 27),
dice Morineau, resulta que la concesin contiene en esencia dos elementos: a)
el derecho otorgado al concesionario, de explotar los minerales que se encuentran
en el subsuelo concesionado, de localizarlos, extraerlos y apropirselos, entendin-
dose que las leyes secundarias pueden y deben concederle todos los derechos
conexos que sean necesarios o convenientes para el objeto de la explotacin; b)
las obligaciones a cargo del concesionario, de establecer trabajos regulares y de
cumplir con las leyes.
"Es evidente que el Gobierno no puede enajenar la propiedad sobre el sub-
suelo, por ser inalienable y por este motivo la concesin no transmite ni el con-
cesionario adquiere la propiedad o derecho real alguno; el subsuelo en Mxico
no es susceptible de propiedad privada. La concesin tampoco transmite la lla-
mada posesin originaria (susceptible de prescribir) en vista de que la propiedad
de la nacin es imprescriptible. En virtud de la concesin de explotacin, el titu-
lar se convierte en propietario de los minerales, una vez extrados, una vez que se
convierten en bienes muebles, y stos con fundamento en el derecho que tiene
de explotar, en la misma forma que el arrendatario de un bosque tiene el dere-
cho de disponer de los rboles y el aparcero de las cosechas. En resumen, la
concesin minera es un acto administrativo mediante el cual la nacin, sin trans-
mitir el dominio o un derecho real sobre el subsuelo concesionado, otorga al titu-
lar de la concesin el derecho a explotar el subsuelo, con todos los derechos
conexos que son necesarios o convenientes para que pueda efectuar trabajos de
exploracin y explotacin, y hacer las construcciones necesarias, otorgndole as
mismo las protecciones ms amplias posibles frente a terceros. Frente a la Fede-
racin tiene el concesionario todas las protecciones que son necesarias para
realizar la finalidad de la concesin y el aprovechamiento de la riqueza nacional
por parte de un particular; tiene la misma proteccin que tiene un arrendatario
frente al propietario arrendador, quien no puede detentar la cosa mientras dure
el contrato, quien est obligado a proteger al arrendatario, etc. Esta es la natu-
raleza jurdica de la concesin en Mxico y yo no veo que pueda existir incerti-
dumbre acerca de los derechos que otorga."264
A este propsito asevera: "El resto de las opiniones citadas por don Alberto
Vzquez del Mercado, en cuanto sostienen que la concesin minera otorga dere-
263 Los Derechos Reales 'Y el Subsuelo de Mxico. Fondo de Cultura Econmica. Edi-
cin 1948.
26. op. cit., pp. 252 Y 253. .:
W5 Consltese la monografa ya citada Concesin Minera 'Y Derechos Reales.
LOS ELE.MENTOS DEL ESTADO MEXICANO 183
chos reales, no son aplicables a Mxico y solamente tienen inters en cuanto nos
informan que en otros pases dicha concesin otorga derechos reales. Esta doc-
trina era perfectamente aplicable a Mxico antes de 1917. Por este motivo el
distinguido especialista en derecho administrativo y en derecho minero, Dante
Callegari, en su obra 'L'Ipoteca Mineraria', 1934, al referirse al derecho compa-
rado, con exclusin del derecho mexicano, asimila el derecho del concesionario
al dominio til, pero prefiere recurrir a cada legislacin, para derivar la natura-
leza de los derechos que otorga la concesin de los preceptos del derecho positivo.
As, en el Japn, la concesin transmite derechos reales en virtud de que los
artculos 15 y 17 de la Ley de 7 de marzo de 1905 declaran expresamente que el
derecho de explotar es inmobiliario e hipotecable. Por el mismo motivo, en
Francia la concesin es un derecho real porque el artculo 1Q de la Ley de 9
de septiembre de 1919 declara que la concesin constituye un derecho inmobi-
liario susceptible de hipoteca, mientras que el artculo 53, fraccin VI expresa-
mente resuelve que es un derecho real inmobiliario. En Alemania el derecho
emanado de la concesin se considera derecho real. Pero cuando Callegari se
refiere al derecho mexicano, no solamente cita textualmente y en espaol el
prrafo cuarto del artculo 27 de la Constitucin (pgina 143 de la obra de
Callegari) , sino que dice: 'Por el contrario, en el sistema domanial --en la forma
como debe entenderse modernamente-, la minera pertenece al Estado y est
comprendida dentro de sus plenas facultades de disponibilidad. . . y puede con-
ceder el ejercicio de la minera a perpetuidad o por tiempo limitado, a ttulo de
propiedad o como simple derecho de goce. En otras palabras, dispone de las
minas como del resto de los bienes estatales, estableciendo la modalidad de
su ejercicio' (pgina 141).
"Al preguntarse el mismo autor qu clase de propiedad tiene el Estado sobre
el subsuelo, si propiedad o un derecho diverso, manifiesta: 'Tambin en este
respecto, la mayor parte de las leyes disipan cualquier duda, declarando que las
minas son propiedad del Estado. As lo disponen las leyes ms antiguas, como
la espaola y la servia, as como las ms recientes, tales como la rusa, la mexi-
cana. . .' (pgina 144).
"Al preguntarse si esta propiedad debe considerarse entre los bienes del do-
minio Pblico o entre los del dominio privado contesta: 'la inclusin entre los
bienes del dominio pblico es excepcional y la encuentro, entre todas las leyes
que he examinado, solamente en dos. En la Constitucin mexicana, la cual decla-
ra que el dominio de la nacin sobre las minas es inalienable e imprescriptible,
carcter que corresponde precisamente a los bienes domaniales en sentido es-
tricto' (pgina 145).
"Al hablar de los sistemas que no otorgan la propiedad al concesionario,
como el mexicano, dice: 'Por el contrario en el segundo sistema la propiedad
permanece en el Estado, el cual otorga solamente un derecho de goce sobre la
mina.' 'Por el contrario en el caso en que el Estado conserva la propiedad de
la mina y atribuye solamente un derecho de disfrute, no debe sostenerse que sea
posible la hipoteca. En efecto, el concesionario tiene solamente un derecho de
explotacin, esto es, de utilizacin de los productos o sea un bien incorpreo,
cuya naturaleza jurdica ha sido objeto de controversia, pero el cual ciertamente
no es el de propiedad de la mina.
"Refirindose el autor especialmente a Mxico dice: 'La domanialidad se
realiza, segn esta disposicin (el prrafo cuarto del artculo 27 que cita textual-
mente yen espaol) extendiendo la propi~dad dt!l Estado a todo el subsuelo
184 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
minero y adems incluye las minas entre los bienes del dominio pblico. Es as
la nica' legislacin, de las que se han examinado, que hace expresamente e.sta
amplia asignacin, ya que la del Cdigo espaol es mucho menos ampha.'
(Pgina 203.)
"Por lo expuesto y de acuerdo con el derecho positivo mexicano y con la
doctrina aplicable a Mxico,Jas concesiones mineras otorgan derechos personales
Y' no otorgan derechos reales 'y mucho menos el derecho de propiedad.t'-?"
I. INTRODUCCIN
A. Consideraciones previas
dad humana. Sentimos al Estado en una diversidad de actos del poder pblico
y esta sensacin origina que se le identifique con el gobierno o inclusive con
algunos rganos de autoridad o funcionarios en especial.
Sobre esta percepcin prstina del Estado, Luis Recasns Siches afirma: "A
primera vista parece como si la realidad del Estado fuese algo notorio, y, sin
embargo, cuando tratamos de determinarla, de un modo riguroso, se nos antoja
confusa y con perfiles huidizos. Encontramos al Estado formando parte de nues-
tra vida y nos encontramos nosotros formando parte del Estado. Prcticamente
nos referimos a l; lo sentimos gravitar sobre nosotros imponindonos exigencias;
nos enrolamos a veces a su servicio con entusiasmo; otras, lo sentimos como obs-
tculo para nuestros deseos; sabemos que sin l la vida nos sera imposible o por
lo menos muy difcil, pero tambin en ocasiones llega hasta exigimos el sacrificio
de la vida; en la medida en que hacemos poltica, nos afanamos para conseguir
que sea de un determinado modo; nos hallamos como ingredientes de l; lo
consideramos como una magnitud transindividual; no lo hemos percibido en su
autntico y total ser, pero lo vemos actuando en manifestaciones varias, como
actividad legislativa, como administracin, como ejrcito, como polica, etc.;
nos parece simbolizado en un escudo, en una bandera, en un himno; nos dirigi-
mos a l pidindole que haga determinadas cosas; y tambin nos enfrentamos a
l en demanda de que no haga, de que se abstenga, de que nos deje en libertad
de realizar nuestros quehaceres propios e individuales, que no quisiramos ver
violados por su intervencin. Y, sin embargo, a pesar de ser el Estado cosa tan
prxima a nosotros, con el que estamos en trato tan constante, cuando tratamos
de apresar su esencia, de determinar su ser, de encerrarlo en un concepto unita-
rio, se nos escapa: vacilan todas las representaciones que del mismo nos haba-
mos formado.t'F"
a) Teora de Platn
En "La Repblica" Platn estructura un tipo ideal de Estado dividiendo la
poblacin en tres clases sociales segn la actividad que cada una de ellas debe
desempear dentro de la organizacin poltica, a saber, la de los gobernantes,
la de los guerreros y la de los artesanos y labradores. Para el perfecto funciona-
miento del Estado, entre cada grupo debe haber una puntual armona, una
verdadera sinerga, de tal manera que su actuacin recproca e interdepen-
diente sea el medio para la convivencia social y el logro de la felicidad comn.
Los mejores hombres deben dirigir los destinos de la comunidad, tanto por
sus cualidades intelectuales como por sus virtudes morales, como la sabidura,
el valor, la templanza y la justicia. Por lo que atae a las formas de gobierno,
Platn considera a la aristocracia como la ms encomiable, colocando a la de-
mocracia en tercer lugar despus de la oligarqua y la timocracia -forma in-
termedia entre esta y la aristocracia- y en el ltimo a la tirana. La corrup-
cin de la aristocracia engendra a la timocracia, en la que guerreros y gober-
nantes "se apropiarn de las tierras y las casas de los artesanos y labradores, y
tratarn a stos, no ya cpmo hombres libres y amigos, sino como siervos, rom-
piendo la armona inicial". 214 La persistencia de la degeneracin poltica con-
vierte a la timocracia, segn el pensamiento platnico, en oligarqua, que "es
la forma de gobierno fundada sobre la riqueza donde los ricos gobiernan con
prescindencia de los pobres". 215 Para Platn la democracia es un rgimen de
libertad e igualdad, pero sta est propensa al desorden y la anarqua que fatal-
mente provocarn la tirana.
, a1. :M:arlano de Vedia y Mitre, Historia General de las ltllas Polticas. Tomo II, pp.
154 Y 155.
215 Op. cit. Idem.
192 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
Es la cruel necesidad del tirano: debe vivir con gentes generalmente desprecia-
bles, y que adems lo odian, o renuncian a la vida. Se rodea de mercenarios,
escoria de todos los pases, y de los esclavos que libera. Esa es su corte y protec-
cin. Para mantenerlos no es suficiente saquear los templos, es necesario exigir
contribuciones al pueblo, a ese mismo pueblo que lo ha elevado y que apercibe
tardamente que ha pasado de la libertad a la ms dura esclavitud.t'V"
B. Teora de Aristteles
Respecto del Estado, las ideas del ilustre estagirita, compartidas posterior-
mente y en general por Cicern, coinciden en diversos puntos con el pensa-
miento de Platn. Partiendo del principio de que el hombre es un zoon politi-
kon, es decir, que por su propia naturaleza siempre ha vivido y vive en rela-
cin permanente con sus semejantes, Aristteles sostiene que el Estado es una
entidad necesaria, ya que el hombre forzosamente nace, se desenvuelve y
muere dentro de l, llegando a aseverar que fuera del Estado slo pueden
concebirse los seres irracionales o los dioses. Es bien conocida la idea aristot-
lica de que la esclavitud es una situacin natural de ciertos grupos humanos
por la ineptitud cultural y la incapacidad intelectual de sus miembros desde el
punto de vista de su mentalidad natural. Aristteles pretende justificar la es-
clavitud mediante la consideracin de que existe la necesidad dentro de la
vida comunitaria para que haya hombres que la sirvan y hombres que la diri-
jan. El pensamiento aristotlico anticipa ya la soberana del Estado al hablar
de la autarqua de la polis, o sea, el poder y la capacidad que sta tiene para
darse la organizacin que ms le convenga sin la intervencin, interferencia o
hegemona de potencias ajenas o extraas. En cuanto a las formas de gobierno
que pueden adoptar el Estado o la polis, el discpulo de Platn distingue la
monarqua, la aristocracia y la democracia como regmenes puros, los cuales,
mediante procesos degenerativos, se convierten respectivamente en tirana, oli-
garqua y demagogia.
La monarqua, como la palabra lo indica, es el gobierno de un solo hom-
bre dirigido hacia la consecucin del bien comn y a la proteccin de los inte-
reses generales de la comunidad y de todos y cada uno de sus elementos
componentes; pero cuando estas finalidades se pervierten y la actividad guber-
nativa no las procura, sino que se proyecta hacia la opresin de la sociedad en
beneficio personal del monarca, dicho rgimen se prostituye y se convierte
en tirana.
La aristocracia entraa el gobierno ejercido por los mejores hombres de la
comunidad y tiene tambin como objetivo las mismas finalidades enunciadas,
agregando Aristteles que cuando la conducta pblica del grupo dirigente
aristocrtico se desva hacia los intereses particulares de sus componentes, de-
genera en oligarqua.
En el pensamiento aristotlico la democracia es, conforme al concepto res-
pectivo derivado de la vida poltica de las ciudades griegas, el gobierno que
emana de la voluntad mayoritaria del grupo total d~fiudadanos, con la moda-
276 Op. cit., pp. 158 Y 1~9.
LA SOBERANA, EL PODER CONSTITUYENTE Y EL PODER PBLICO 193
conducen a ese destino, como el bien comn y la justicia bajo la tnica de los
principios evanglicos. '
El ms destacado representante de la patrstica es sin duda alguna San
Agustn, el famoso obispo de Hipona y uno de los pilares ideolgicos ms sli-
dos de la Iglesia Catlica. En su magistral obra, Civitas Dei -La Ciudad de
Dios- escrita en el siglo v de la Era Cristiana y compuesta de veintids libros,
formula uno de los estudios teolgicos ms profundos de que ha tenido cono-
cimiento la humanidad, combatiendo, con. los principios del Evangelio, no
slo las organizaciones polticas de su poca, sobre todo la del Imperio ro-
mano que en Occidente y en ese siglo experimentaba su desquiciamiento por
los embates de los pueblos germnicos, sino las teoras filosficas en boga fun-
dadas en las creencias religiosas paganas. Para San Agustn los estados tempo-
rales son producto de la voluntad de los hombres, de suyo viciada por el pe-
cado, y su finalidad es procurar la felicidad perecedera en este mundo dentro
de un marco hedonista que sus gobiernos suelen proteger y fomentar. Frente
a esas "ciudades terrestres", el insigne telogo formula su concepcin de un
tipo ideal de "Estado celeste", la Ciudad de Dios, que en la vida ultraterrenal
estara formada por los elegidos, o sea, por los que hubieren practicado las
enseanzas y postulados de Cristo. Para l, la "ciudad del diablo" -la tempo-
ral-, est fundada sobre el odio y la voluptuosidad humana; en cambio, la
Ciudad de Dios sobre el amor.
"Para los que pertenecen a la segunda este mundo no es sino mesn despre-
ciable, pues la verdadera vida, esto es, la felicidad, empieza despus de la muerte;
para los ciudadanos de la primera, este mundo es el nico verdadero y en l
cifran todo el amor de que son capaces; pero para los tales comenzar, despus
de la muerte, la segunda muerte." "Mientras estn en la tierra las dos ciudades
pueden cambiarse los ciudadanos: un habitante de la ciudad celestial puede
pasar, por apostasa, a la ciudad terrenal, y un esclavo de la ciudad terrestre
puede trasladarse, por conversin, a la ciudad celestial. Despus de la muerte el
destino de cada cual est marcado y no es posible trueque alguno. Esto, con
palabras diferentes, es el esquema ideal de la obra agustina. Como toda obra
genuinamente cristiana, se muestra revolucionaria. A la 'virtus' antigua, ideal
del hombre de aquellos tiempos, sustituye la 'caritas'; al mito de la conquista,
del pillaje en grande o del saqueo legal, que es el mito nacional de Roma, la
renunciacin de los bienes terrestres y la conquista del Paraso; la historia de
Roma, la que pareca un poema de glorias, aparece como secuela de vergenzas;
la vida del siglo, que para los paganos es todo, no es para los cristianos sino
paciente preparacin para la vida eterna. Las viejas distinciones son suprimidas;
a ambas ciudades pertenecen mezclados, romanos y brbaros, griegos y africa-
nos, vivos y muertos. La antigua civilizacin est fundada sobre separaciones de
castas y de razas: la civilizacin nueva, cristiana, no conoce ms que justos y
no justos, elegidos y rprobos, siervos de Cristo y siervos de Satn. Los viejos
valores estn invertidos: La Ciudad de Dios es el epitafio infamante del cruel
cadver grecolatino y la partida de nacimiento de la Cristiandad. No al azar,
la obra de Agustn fue la lectura preferida de Carlomagno, el fundador del
Sacro Imperio Romano."278
278 Giovanni Papini. San Agustln. pp. 165, 168 Y 169.
LA SOBERANA, EL PODER CONSTITUYENTE Y EL PODER PBLICO 195
218 bis Tratado d. la L.y. Colecci6n "Sepan Cuantos",p. 18, 29, 34,35, 39 y"'3.
196 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
Comentando estas ideas, Recasns Siches afirma: "Verificada por libre con-
sentimiento de la comunidad la transmisin total del poder pblico a una perso-
na particular, sta lo adquiere de un modo ntegro, a pesar de que siempre se
entiende que sus derechos no derivan de s misma, sino de la sociedad poltica.
y si en el pacto poltico de imperio o de transmisin (que para Surez es no
slo una idea, sino un hecho histrico que condiciona la justicia del poder) se
acord que el modo de prolongarse dicha delegacin fuera la herencia, dehe
entenderse que los sucesores no la reciben de su antecesor sino de la comunidad,
a travs de aqul."284
ella impere la paz, y esta exigencia slo puede satisfacerse si los hombres con-
fan el poder coactivo de implantarla a otros hombres o a un grupo de indivi-
duos, con el objeto de que mediante el ejercicio de ese poder se logre en favor
de todos y cada uno de los componentes de la sociedad humana y de esta
misma, el ambiente propicio para la convivencia armnica y la proscripcin de
la violencia, pues todos los seres humanos desean "abandonar esa miserable
condicin de guerra que, tal como hemos manifestado, es consecuencia nece-
saria de las pasiones naturales de los hombres cuando no existe poder visible
que los tenga a raya y los sujete, por temor al castigo, a la realizacin de sus
pactos y a la observancia de las leyes delanaturaleza...".288
Como se ve, para Hobbes el origen del .Estado se implica en un pacto entre
los hombres que reconoce como causa un "estado de guerra" o fuerza primi-
tivo y como mvil el deseo, la aspiracin para eliminarlo y sustituirlo por un
"estado de orden coactivo".
g) Teora de Locke
Este pensador refuta la tesis del origen divino del poder del monarca y
contradiciendo uno de los puntos bsicos de la opinin de Hobbes, afirma que
"el estado de, naturaleza" en que los hombres se encontraban antes de la for-
macin de la Sociedad civil, se caracterizaba por el "orden y la razn" que re-
gan en l las relaciones humanas en sus condiciones primitivas, o sea, por el
"derecho natural", antecedente del derecho positivo. La vida, la libertad y la
propiedad, deca, son derechos humanos "naturales" que siempre estn en
riesgo de ser quebrantados en dicho "estado de naturaleza", pues an no
existe ningn poder que los haga respetar coactivamente. Por ello, los hom-
bres decidieron formar la comunidad poltica mediante una especie de "pacto
social", creando a la autoridad para que sta se encargara de imponer la ob-
servancia de tales derechos. Sin embargo, segn Locke, este acto creativo no
importaba el desplazamiento del poder comunitario hacia el rgano de go-
bierno, cuya actuacin, afirmaba, se encuentra limitada por el derecho natu-
ral. .El pacto o contrato por medio del cual se forma la sociedad poltica debe
provenir del consenso mayoritario, considerando sometidos a l a los grupos
minoritarios. Conforme a su teora, Locke distingue entre comunidad poltica
o Estado y gobierno, ya que aqulla es una entidad convenida por los hombres
que a todos abarca, en tanto que ste es el conjunto de rganos que la misma
crea para su administracin y direccin.
Siguiendo a Aristteles, dicho pensador clasifica los gobiernos en monar-
quas, aristocracias y democracias, y antecediendo a Montesquieu, distingue,
dentro de cualquiera de estas formas, dos poderes, el legislativo yel ejecutivo,
en el que coloca al judicial. El rgano supremo del Estado para Locke es la
asamblea legislativa, a la cual estn subordinadas las autoridades ejecutivas y
judiciales, puesto que no hacen sino cumplir y aplicar las leyes. Esa "suprema-
ca" no entraa, empero, que la comunidad poltica no pueda disolver la
asamblea ni dejar de resistir los acuerdos tirnicos de sta y dems rganos de
gobierno, ya que los gobernados tienen el "derecho a la revolucin" cuando
los actos del poder pblico lesionen sistemticamente sus derechos naturales.
Para Locke, el Estado debe ser a-religioso, sin que en l deba tener ninguna
injerencia la autoridad eclesistica, pues entre la Iglesia y el Estado existe una
separacin derivada de la distinta naturaleza de ambas entidades, toda vez que
aqulla es una "sociedad voluntaria" sin poder coactivo, en tanto que ste se
implica en una comunidad poltica constituida por un pacto social en que los
hombres deciden otorgarle el poder compulsorio indispensable para la de-
fensa y proteccin, en su favor, de la "ley natural" al travs de sus rganos
de gobierno.
h) T eorla de M ontesquieu
Ms que una teora sobre el Estado, el pensmiento de Montesquieu, en lo
general y en el terreno poltico, se enfoca hacia una concepcin sobre ego-
bierno y sus sistemas. Su obra escrita, entre la que destaca su famoso libro
LA SOBERANA, EL PODER CONSTITUYENTE Y EL PODER PBLICO 201
derecho de gentes, y el poder ejecutivo de las que dependen del derecho civil.
Mediante la primera, el prncipe o el magistrado hace leyes por un tiempo o
por siempre, y corrige o abroga las que ya estn hechas. Mediante la segunda,
hace la paz o la guerra, enva o recibe embajadas, establece la seguridad, pre-
viene las invasiones. Mediante la tercera, castiga lose rmenes o juzga las dife-
rencias entre particulares. Se llamar a esta ltima el 'poder de juzgar'; y la
otra simplemente el 'poder ejecutivo' del estado. Cuando en la misma per-
sona o en el mismo cuerpo de magistrados el poder legislativo se encuentra
reunido con el poder ejecutivo, no puede haber libertad, porque se puede
temer que el mismo monarca o el mismo senado haga leyes tirnicas para eje-
cutarlas tirnicamente. Todo estara perdido si el mismo hombre, o el mismo
cuerpo de principales o de nobles, o del pueblo, ejerciese estos tres poderes:
el de hacer las leyes, el de ejecutar las resoluciones pblicas, y el de juzgar
los crmenes o las diferencias entre particulares." 299
Contrariamente a lo que suele suponerse, en el sentido de que la tesis de
Montesquieu sobre la separacin de poderes proclama una independencia
entre ellos, su mismo propugnador ya hablaba de una especie de "interde-
pendencia" reciproca, al aseverar que: "Estos tres poderes -legislativo, ejecu-
tivo y judicial- deberan dar lugar al reposo o la inaccin; pero como el
movimiento necesario de las cosas los obligara a moverse, tendrn que mar-
char de acuerdo.i"?"
ninguna manera un derecho natural, sino una institucin establecida por las leyes positivas
rectoras de las relaciones humanas dentro de dicha sociedad, al afirmar que "la desigualdad,
no habiendo existido en el estado de naturaleza, extrae su fuerza y su crecimiento del desenvol-
vimiento de nuestras facultades y del progreso del espritu humano, para convertirse en estable
y legtima por la implantacin de la propiedad y de las leyes" (op. cit., p. 127, edicin Galli-
mard, 1965). Debe aclararse, sin embargo, que la "igualdad natural" de que habla Rousseau
no implica una igualdad sico-somtica, intelectual ni espiritual entre los hombres, por lo que
las leyes positivas deben atender a las diferencias naturales que entre ellos existen, sin implantar
diferencias que pudieren llamarse' "artificiales". Estas ltimas diferencias las considera como
"desigualdades morales", autorizadas s610 por el derecho positivo, que en este aspecto sera
contrario al derecho natural. Para ilustrar sus ideas pone como ejemplo de desigualdad moral,
"que un nio dirija a un anciano, que un imbcil conduzca a un sabio y que un grupo de per-
sonas se rodee de superfluidades, mientras que la multitud hambrienta carezca de lo necesario"
(op. cit., misma pgina).
800 o El pacto social, segn afirma el ilustre ginebrino, resulta de la libertad asociativa de
los hombres, sin que ninguno de ellos en lo individual o en grupo lo imponga. Esta tesis es la
que fundamenta toda la teora rousseauniana en materia poltica y principalmente la que basa
su pensamiento sobre la voluntad general. Puesto que ningrr hombre, dice Rousseau, tieM
una autoridad natural sobre su semejante, :Y que la fuerza no produce ningn derecho, quedan,
pues, las convenciones como base de toda autoridad legitima entre los hombres." (Contrato
Social, p. 355).
SOl Contrato Sqcial, Cap. IV, libro primero.
802 Op. cit., Cap. VIII, libro primero.
LA SOBERANA, EL PODER CONSTITUYENTE Y EL PODER PBLICO 205
"Aunque se prive en este nuevo estado -el social-, dice, de muchas venta-
jas que le pertenecan (al hombre) por naturaleza, obtiene otras ventajas tan
considerables, sus facultades se desarrollan en tal manera, sus ideas se extienden,
sus sentimientos se ennoblecen, su alma entera se eleva a tal punto, que si no
fuera por los abusos de esta condicin que le rebajan a veces ms all de la
condicin en que se hallaban antes, el hombre debera bendecir sin cesar el feliz
instante en que la abandon para siempre y que de un animal estpido y limi-
tado ha hecho un ser inteligente y un hombre", agregando: "Lo que el hombre
pierde con el contrato social es su libertad natural y su derecho ilimitado sobre
todo lo que tienta y est a su alcance. Lo que gana es la libertad civil y la
propiedad de todo lo que posee. Para no equivocarse en cuanto a esas compen-
saciones, es menester distinguir entre la libertad natural, que no tiene otros
lmites que las fuerzas del individuo, y la libertad civil, que es limitada por la
voluntad general; y la posesin, que no es sino el efecto de la fuerza o el dere-
cho del primer ocupante, y la propiedad, que slo puede ser fundada sobre un
ttulo positivo." "El factor singular de esta enajenacin -la que el hombre hace
en favor de la comunidad sobre sus derechos- es que, lejos de que al aceptar
los bienes de 10$ particulares, la comunidad los despoje de ellos, no hace sino
asegurarles su legtima posesin, cambiar la usurpacin en un verdadero dere-
cho, y el simple goce en propiedad."303
Comentando el pensamiento de Rousseau sobre la "libertad natural" y la
"libertad civil", Joseph Moreau, profesor honorario de la Universidad de Bur-
deos, sostiene que la primera no es propiamente hablando un derecho, puesto
que en el estado de naturaleza no existen ni derecho ni obligaciones, "ni prerro-
gativas garantizadas ni obligaciones sancionadas", agregando que "desde que el
hombre sale de ese estado de independencia, la pretensin de gobernarse por s
mismo es ilusoria; el individuo es libre, es decir, capaz de realizar sus proyectos,
si no se lo impide otro, ms poderoso que l; vive, por consiguiente, en un esta-
do de perpetua dependencia, a menos que, por la asociacin y el contrato, se
ponga bajo la proteccin de las leyes. Adquiere as la libertad civil, que es un
derecho positivo, limitado pero garantizado; a falta de independencia absoluta,
obtiene al menos la salvaguardia de sus derechos; habindose entregado a la
patria, el ciudadano tiene la garanta de no depender personalmente de nadie;
slo obedecer a las leyes".303 bi s
hombre que reuniese todas las calidades que pueden garantizar la tranquili-
dad de una nacin, asegurar su felicidad y desarrollar sus fuerzas vivas en el
camino del progreso, ser el ejefe de la nacin. La nacin le confa su poder, es
decir, la reunin de todas las voluntades, de todas las fuerzas que animan y
vivifican a cada d~dadano. Lo que ese hombre quiera hoy, la nacin lo que-
rra. Lo que quiera maana, o dentro de diez aos, la nacin tambin lo
querra."?" Un compromiso como el que apunta Rousseau sera temerario y
destruira la soberana de la comunidad, pues el poder soberano se enajenara
en provecho de un individuo o de un grupo de individuos (monarqua o aristo-
cracia con sus correspondientes formas impuras: tirana y oligarqua), y esa
enajenacin equivaldra a la del soberano o pueblos mismos.
Tambin para el insigne ginebrino la soberana es indivisible. Esta caracte-
rstica se deriva puntual y lgicamente de la anterior, pues la divisin supone
necesariamente una enajenacin parcial. Criticando veladamente a Montes-
quieu en cuanto a su tesis de la separacin de poderes, que segn Rousseau
entraa la divisin de la voluntad general -soberana-, ste sostiene que:
"Nuestros polticos, no pudiendo dividir la soberana en su principio, la divi-
den en su objeto. La dividen en fuerza y en voluntad, en poder legislativo y
en poder ejecutivo... ora confunden estas partes, ora las separan... Este
error proviene de no haber tenido nociones exactas acerca de la autoridad
soberana y de haber tomado por partes de estas autoridad lo que slo eran
derivaciones de la misma."?"
Las relaciones entre el particular y el soberano -pueblo o nacin- insti-
tuidas por el contrato social, se regulan por actos llamados "leyes", emanadas
de la voluntad general y que tienen como finalidad el inters social, en atencin
a la cual, segn Rousseau, la ley nunca puede ser injusta, porque nadie puede
serlo consigo mismo. Sin embargo, agrega, hay ocasiones en que el soberano
es incapaz "de descubrir las mejores reglas para la sociedad", siendo necesaria,
entonces, la existencia de un legislador. Conforme a su pensamiento, el legis-
lador debe ser de naturaleza muy superior a la de sus conciudadanos, cuyas
miserias y vicios debe conocer sin participar de ellos, as como sus tendencias y
necesidades. Rousseau clasifica las leyes en tres categoras: las polticas, que es-
tructuran u organizan al soberano -constitucionales--; las civiles que norman
las relaciones entre particulares y entre stos y la nacin -soberano-; y las
penales, que protegen el pacto social previniendo y castigando su desobedien-
cia o violacin. Sobre estas categoras de leyes, que son de carcter positivo,
coloca una ley fundamental y suprema que expresa el verdadero ser del sobera-
no y que se localiza en los usos, hbitos y costumbres sociales. Esa ley funda-
mental y suprema, que equivale a lo que posteriormente Lasalle llamara "cons-
titucin real" de un pueblo, no est segn Rousseau, escrita en ningn cdigo,
sino en la conciencia ciudadano. "A esas tres clases de leyes -polticas, civiles
y penales--, dice, se agrega una cuarta, la ms importante de todas, que no
est grabada ni en mrmol ni en bronce, sino en el corazn de los ciudadanos;
que forma la verdadera constitucin del Estado; que toma todos los das fuer-
zas nuevas; que, cuando las otras leyes envejecen o se extinguen, las vivifica o
las suple, conserva un pueblo en el espritu de su institucin, y sustituye in-
sensiblemente la fuerza del hbito a la de la autoridad. Hablo de las costum-
bres y sobre todo de la opinin; parte desconocida para nuestros polticos,
pero de la que depende el xito de todas las otras; parte de la que el gran
legislador se ocupa en secreto, mientras que parece limitarse a reglamentos
particulares, que no son sino la bveda de lo abovedado, y cuyas costumbres,
ms lentas para nacer, forman la llave indispensable."?"
La ejecucin de las leyes requiere, segn Rousseau, una serie de actos par-
ticulares que precisamente por esta calidad no pueden manar del soberano.
Por este motivo existe la necesidad de un "ser intermediario" entre l y los
individuos, encargado de hacer cumplir las leyes y de. mantener la libertad po-
ltica y civil. Ese "ser intermeriario" es el "poder ejecutivo" que se denomina
"gobierno", el cual denota un organismo que involucra a diversos funcionarios
sometidos a la direccin de un jefe, llmese rey o presidente, que ser "jefe
del gobierno", pero no "jefe de la nacin", puesto que sta, como soberana,
no reconoce ningn poder sobre ella. El nombramiento o la eleccin del jefe
de gobierno no proviene de ningn contrato, sino de una comisin otorgada a
un ciudadano para vigilar o dirigir ciertos aspectos de la administracin
pblica.
Rousseau clasifica las formas de gobierno por el nmero de funcionarios
encargados de ese "poder intermediario" o ejecutivo, y de acuerdo con este
criterio, para l los regmenes pueden ser democrticos, aristocrticos, o monr-
quicos. La democracia es el gobierno de la minora por la mayora. El soberano
delega el poder ejecutivo a la totalidad o a una gran parte de sus miembros,
de tal suerte que siempre hay ms gobernantes que gobernados. La forma
democrtica para el ginebrino es casi imposible de implantar en las sociedades
humanas, pues las condiciones que exigen su establecimiento son muy numero-
sas y, por lo general, poco compatibles con la naturaleza del hombre. Se re-
quiere, dice, que se trate de un estado muy pequeo donde los ciudadanos
se puedan reunir fcil y rpidamente; que haya una notable sencillez de
costumbres en la sociedad, as como igualdad de fortunas, ausencia de lujo,
desinters y devocin por la cosa pblica. "Si hubiese un pueblo de dioses,
afirma Rousseau, se gobernara democrticamente. Un gobierno tan perfecto
no conviene a los hombres."?" No simpatiza con la aristocracia hereditaria
sino con la electiva, en virtud de la cual el soberano delega en un cierto nme-
ro de magistrados el poder ejecutivo. Estos magistrados sern siempre menos
numerosos que los particulares, teniendo esta forma de gobierno la ventaja de
concentrar la administracin y direccin del Estado en un grupo selecto cono-
cedor de las necesidades y aspiraciones del pueblo. Por lo que atae a la
monarqua, el poder ejecutivo se centraliza en una persona, quien debe gober-
nar conforme a las leyes. Estas distintas formas de gobierno las analiza proli-
j) Teora de Hegel
En su aspecto poltico, el pensamiento de Hegel proclama el Estado omi-
comprensivo y absorbente, casi al estilo espartano. El Estado para l es un
todo que lo abarca todo. Niega la existencia de los llamados derechos natura-
les del hombre; y en lo concerniente a la libertad, afirma que slo dentro de
la unidad estatal la persona puede gozar de ella. Para dicho filsofo alemn el
Estado es un organismo real, histrico, distinto del pueblo en el que reside la
soberana, y conforme a su tesis idealista, lo considera como la expresin de
una idea universal, fuera de la cual el hombre no vale nada, ya que los indivi-
duos no son sino accidentes de su substancia general, sin tener ningn dere-
cho, como no sea el de integrar esta "substancia" y vivir dentro de ella, como
si fueran simples piezas de la gran maquinaria estatal.
Hegel distingue tres periodos en la evolucin de la humanidad, distincin
que lo conduce a su apasionado nacionalismo, es decir, a su irracional admira-
cin -no obstante que la razn era la maestra de su pensamiento--, por las
instituciones polticas de Prusia, su patria. Segn l, la primera etapa de la
vida de la humanidad se caracteriza por la hegemona de la fe, como sucedi
en los pases de Oriente, los cuales, por este elemento, se debatan en la igno-
rancia y el despotismo; a los pueblos grecolatinos los sita en el segundo pe-
riodo, puesto que sustituyeron la fe por la razn, misma en que apoyaron una
especie de libertad comunitaria, sin haber proclamado la igualdad del hombre
ni la extensin de sta a todos los seres humanos. El tercer periodo, culmina-
cin de la evolucin de la humanidad, lo denomina "periodo germnico",
agregando que los pueblos germnicos deben al cristianismo el sentimiento de
libertad, que el mismo Hegel niega; y a pesar de-que admite, como formas
de gobierno del Estado, la democracia, la aristocracia y la monarqua, esta
ltima le parece ms acertada, puesto que el rey representa la unidad estatal
y la expresin de su soberana, sin excluir, no obstante, a la monarqua eonsti-
LA SOBERANA, EL PODER CONSTITUYENTE Y EL PODER PBLICO 209
14
210 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
k) Teora marx-leninista
"La dictadura del proletariado, afirma Lenin, produce una serie de restric-
ciones a la libertad en el caso de los opresores, de los explotadores, de los capita-
listas. Debemos aplastarlos a fin de libertar a la humanidad de la esclavitud del
salario; su resistencia debe ser quebrada mediante la fuerza. Es claro que donde
hay represin hay tambin violencia; no hay libertad, no hay democracia."
"Bajo el capitalismo, agrega, tenemos un Estado en el sentido propio del voca-
blo, esto es, una maquinaria especial para la represin de una clase por otra...
Durante la transicin del capitalismo al comunismo la represin es an necesa-
ria; pero es la represin de la minora de explotadores por la mayora de los
explotados. Todava es necesario un aparato especial, una maquinaria especial
de represin, el 'Estado', pero se trata ahora de un Estado transicional, no ya
de un Estado en el sentido usual. .."315
322 "En esta unidad estn enlazadas necesariamente una con otra, la unidad del todo y la
variedad de las partes. La unidad est limitada exclusivamente a los fines de la asociacin, por
lo cual el individuo tiene una doble situacin; como miembro de aqulla y como individualidad
libre. La intensidad de la asociacin es distinta segn la fuerza y la significacin de los fines
que constituyen la asociacin; es mnima en las asociaciones privadas, aumenta en las asocia-
ciones de carcter pblico y alcanza su grado mximo en el Estado, pues ste es el que posee el
mayor nmero de fines constantes y la organizacin ms perfecta y comprensiva. El es, a su
vez, el que encierra dentro de si a todas las dems asociaciones y el que forma la unidad social
ms necesaria. De todas las dems asociaciones podemos sustraemos en el Estado moderno. To-
dos los poderes coactivos de las asociaciones derivan del poder coactivo del Estado mismo;
as que solamente la coaccin del Estado es la que puede obligar a permanecer en la asociacin.
Pero al mismo Estado nadie puede sustraerse. Tanto el viajero como el sin patria, permanecen
sometidos al poder de un Estado; pueden cambiar de uno a otro, pero no queaar sustrados
permanentemente a la institucin del Estado, tanto ms cuanto que el espacio no sometido a
los Estados en la superficie de la tierra disminuye de dia en.da" (Teoria General del Estado,
pp. 131 Y 132).
S23 Teorfa General del Estado. p. 133.
LA SOBERANA, EL PODER CONSTITUYENTE Y EL PODER PBLICO 221
Para completar su pensamiento agrega: "En todos los grupos sociales que se
califica de Estados, en los ms primitivos y los ms simples, lo mismo que en los
ms civilizados y los ms complejos, se encuentra siempre un hecho nico, pa-
ten te: individuos ms fuertes que los otros, y que quieren y pueden imponer su
voluntad a los otros. Poco importa que estos grupos se hallen o no establecidos
en determinado territorio, que estn o no reconocidos por otros grupos, o que
tengan o no una estructura homognea o diferenciada; el hecho es simple
idntico a s mismo donde quiera que surge: los ms fuertes imponen su volun-
tad a los ms dbiles. Esta fuerza mayor se presenta bajo los ms diversos as-
pectos: unas veces ha sido una fuerza puramente material; otras, una fuerza
moral y religiosa; en ocasiones, una fuerza intelectual, y en algunas ms (con
mayor frecuencia) una fuerza econmica. La potencia econmica no ha sido
el nico factor generador del poder poltico, como pretende la escuela marxista
(teora del materialismo de la historia), pero es indudable que ha desempea-
do en la historia de las instituciones polticas un papel de primer orden. Final-
mente, esta fuerza mayor ha sido frecuentemente, y hoy en da tiende a serlo
casi dondequiera, la fuerza del nmero, nterin no llega a ser la fuerza de los
grupos sociales organizados."326
Para Duguit el poder poltico, o sea, el Estado, tiene por objeto realizar el
derecho y slo es "legtimo" cuando se ejerce conforme a derecho, en cuyo
servicio se desempea. Tal poder, en atencin a su objeto y sumisin jurdi-
cos, se desenvuelve, dice, en tres funciones.va saber: la legislativa, la jurisdic-
cional y la administrativa. Mediante la primera "el Estado formula el derecho
objetivo o regla de derecho; hace la ley que se impone a todos, a gobernantes
y gobernados".327 La funcin legislativa o el poder poltico tendiente a crear el
derecho objetivo, no es ilimitada, sostiene dicho autor, pues aunque, segn
l, no tiene como frontera el respeto a los llamados "derechos naturales del
hombre", debe siempre ejercerse para realizar la interdependencia y la soli-
daridad sociales.
invocado y cuya lectura no debe omitirse por ningn estudioso del Derecho Constitucional y
de la Teora General del Estado. .;
82.8 Manual de Derecho Constitucional, p. 25.
S27 Op. cit., p. 28.
LA SOBERANA, EL PODER CONSTITUYENTE Y EL PODER PBLICO 223
Esta idea la expresa Duguit de la siguiente manera: "lo mismo.que los indi-
viduos, los gobernantes tienen deberes jurdicos fundados en la interdependencia
social, estn, corno todos los individuos, obligados a poner sus propias aptitudes
al servicio de la solidaridad social. Los gobernantes poseen, por su propia signi-
ficacin, la mayor fuerza existente en una sociedad determinada; estn, por lo
tanto, obligados, por la regla de derecho, a emplear la mayor fuerza de que
disponen para la realizacin de la solidaridad social. Deben, adems, y por lo
mismo, hacer las leyes necesarias para alcanzar este resultado, y a fortiori no
pueden hacer leyes que se opongan al desarrollo mismo de la solidaridad social.
El derecho impone, pues, a los gobernantes, no slo obligaciones negativas, sino
tambin positivas".328
empleo legtimo de la fuerza para sancionar todos los actos conformes a dere-
cho; 6Q el carcter propio de todas las instituciones que tienden a asegurar
el cumplimiento de la misin obligatoria de los gobernantes, o sean los servi-
cios pblicos". 330
En puntual congruencia con las ideas que integran su teora "pura" del
Derecho -y que en esta ocasin no vamos a comentar, pero que se supone
debidamente conocida-, Kelsen sostiene que si se acepta que el Estado pueda
tener algn fin, ste no puede realizarlo sino en la forma de Derecho, pues
habiendo una unidad inextricable entre el orden estatal y el orden jurdico, o
sea, si el Estado es un sistema de normas que tiene validez en s mismo pueden
derivarla de ninguna "ideologa", slo al travs de ese orden o sistema pueden
lograr tempo-espacialmente finalidades especficas con determinado contenido
eidtica, tales como las sociales, culturales, polticas o econmicas. No puede
considerarse que el Derecho sea un fin del Estado dentro del pensamiento
kelseniano, puesto que en tal hiptesis no existira la unidad o identidad entre
ambos, toda vez que el Estado sera el "medio" para realizar el fin, es decir, el
Derecho; y es evidente que medio y fin son lgica y ontolgicamente dos seres
o conceptos distintos. Por eso, en la concepcin del Estado que formula Kel-
sen el fin del orden jurdico-estatal es susceptible de traducirse en variados
objetivos especficos trascendentes al Derecho y al Estado. "No hay fin alguno
que el Estado pueda perseguir si no es en la forma de Derecho; y supuesto que
se admite la relacin de fines y medio, el Estado y el Derecho no son fines
sino medios, de tal modo que, incluso aquello que en la terminologa usual
se llama fin jurdico, no es ms que un medio al servicio de un fin, que ya
no puede ser el Derecho, que es trascendente al Derecho y que puede desig-
narse, si as place, como fin de poder o fin de cultura." 335
que forman parte del grupo nacional" ,a31 sin que el Estado se confunda con
ninguno de ellos, pues son condiciones para su formacin. La pluralidad de
individuos y de grupos humanos dentro de una sociedad, advierte, se concen-
tra en la unidad poltica al organizarse a stos mediante "el orden jurdico
estatutario establecido por el Estado", de tal manera que la entidad estatal
comprende a todos ellos y somete su actividad a su propio poder, que es la
soberana. Considera al Estado, adems, con personalidad jurdica titular del
poder soberano.
"cuerpo poltico" y "Estado", sin que esta aseveracin implique nuestro abso-
luto acuerdo con tal distincin ni la asuncin de la tesis que sobre el ser estatal
expone tan conocido pensador. Maritain afirma que a pesar de que se han
utilizado los conceptos de "comunidad" y "sociedad" como equivalentes, sin
que l mismo, segn declara, se haya exceptuado de esta propensin, entre
ambos media una notable diferencia. Aunque comunidad y sociedad "son dos
realidades tico-sociales y autnticamente humanas no slo biolgicas", en la
primera el objeto es un hecho anterior a la inteligencia y voluntad del hombre
y que "acta independientemente de ellas para crear una psiquis comn in-
consciente, sentimientos y estados psicolgicos comunes y costumbres comu-
nes". En cambio, contina Maritain, en la sociedad "el objeto es una tarea a
realizar o un fin que alcanzar, el cual depende de las determinaciones de la
inteligencia y voluntad humanas, estando precedido por la actividad -sea de-
cisin o al menos consentimiento- de la razn de los individuos". En la co-
munidad, las relaciones sociales proceden de ciertas situaciones y ambientes
histricos: las normas colectivas de sentimiento --o psiquis colectiva incons-
ciente- prevalecen sobre la conciencia personal y el hombre aparece como un
producto del grupo social. En la sociedad, la conciencia personal mantiene la
prioridad, el grupo social est modelado por los hombres y las relaciones so-
ciales derivan de una iniciativa dada, de una idea dada, as como de la volun-
taria determinacin de las personas.?" Como se ve, Maritain reitera la distin-
cin que entre ambos conceptos hizo el pensador alemn T oennies sobre la
comunidad (Gemeinschaft) y la sociedad (Gesellschaft), quien seala anlogas
notas diferenciales que las que aduce el filsofo francs.
El grupo humano ms importante dentro del tipo "comunidad" es la na-
cin, que se forma por la concurrencia de variados factores comunes como
la tradicin, la cultura, la civilizacin, las costumbres y necesidades, los sufri-
mientos, las aspiraciones, creencias, etc., y que lo integran como un ser real de
ndole tico-social, participante de las leyes naturales y sometido a exigencias
teleolgicas espirituales que constituyen lo que Maritain llama "vocacin hist-
rica de la nacin". La nacin, prosigue, "es una comunidad de comunidades,
un ncleo consciente de sentimientos comunes y de representaciones que la
naturaleza y el instinto humano han hecho hormiguear en tomo a un deter-
minado nmero de cosas fsicas histricas y sociales. A semejanza de cualquier
otra comunidad, la nacin es 'acfala', tiene sus lites y centros de influencia,
mas no jefe ni autoridad gobernante" .340
Afirma Maritain que la nacin, como comunidad, no puede por s misma
transformarse en una sociedad poltica; slo es "un suelo propicio y una oca-
sin" para esa transformacin, puesto que "el cuerpo poltico pertenece a otro
orden superior", el cual, una vez formado, es diferente de la comunidad na-
cional. "La sociedad poltica, dice, impuesta por naturaleza y lograda por ra-
zn, es la ms perfecta de las sociedades temporales. Es una realidad humana
concreta y total que tiende a un bien humano concreto y total: el bien comn.
~-----
839 El Hombre y el Estado, pp, H, 15 Y 16.
840 Op. cit., p. 19.
228 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
en tanto que el Estado representa al cuerpo poltico (en las relaciones externas
de este ltimo con los otros cuerpos polticos), el 'Estado' es una entidad me-
ramente abstracta y no una persona moral o sujeto de derechos. Los derechos
adscritos a l no son derechos propios, son los derechos del cuerpo poltico, el
cual es idealmente sustituido por aquella entidad abstracta, realmente repre-
sentada por los hombres que han sido encargados de la conduccin de los
asuntos pblicos e investidos de poderes especficos."?"
Completa Posada su pensamiento afirmando que: "Ahora bien, los seres ca-
paces, con capacidad diversa, obra de la evolucin psquica para determinarse
por s -son las personas, que forman las sociedades polticas y en ellas los
Estados, en donde surge y se puede hacer efectivo el derecho, obra ste como
sistema o rgimen de normas, de las personas mismas que los constituyen. Mien-
tras los hombres -agrupados en ncleos ms o menos amplios y ms o menos
complejos, desde la horda hasta la nacin o hasta la sociedad de naciones-
vivan y ordenen su conducta segn la frmula del ms fuerte, del mayor poder
de imposicin, la poltica es fsica; no es, en rigor, poltica, ni los Estados en
que aquel criterio se aplica son Estados en el sentido jurdico y tico -huma-
no-- de la palabra; porque slo en la medida en que la vida "estadual" se
produce, segn las exigencias del vivir jurdico, o sea, como un orden de
normas expresin del ntimo sentir y querer de los hombres en relacin con la
adecuada -justa- satisfaccin de las necesidades, convertidas en fines de las
personas que forman el grupo, slo entonces se puede hablar de Estado en las
sociedades polticas. La historia poltica de la humanidad en sus pueblos y
naciones, desde el punto de vista de la concepcin tica del Estado, puede inter-
pretarse como un esfuerzo mil veces secular, para convertir el gobierno del ms
fuerte --en que el hombre fuerza, se impone al hombre, y el hombre se somete
al hombre fuerza-, en un rgimen jurdico -de imperio de la ley-, expresin
de la justicia -para la vida buena: Aristteles-, creacin incesantemente re-
novada -funcin de 'fluido tico'- y rgimen en el cual el hombre no se
impone al hombre ni se somete al hombre, sino que ste obedece a la ley, al
derecho formulado en normas."347
carse cmo este hecho provoca, entre los hombres, el sentimiento de la obliga-
cin de obedecer al Estado. El hecho de la diferenciacin entre gobernantes y
gobernados explica que stos soportan la fuerza. Ahora bien, en el Estado no
hay solamente una potencia (puissance) soportada, hay sobre todo, en la gran
mayora de los individuos, el sentimiento de una obligacin que la coercin no
motiva absolutamente. Es la obligacin jurdica, y su existencia misma prueba
que el Estado pertenece al mundo del derecho", agregando ms adelante que
"el fenmeno del poder, que expresa exteriormente al Estado, corresponde a
la idea de una disciplina a la cual se subordina, en las conciencias individua-
les, la formacin de la nocin de Estado" y que ste es la forma por la cual
el grupo se unifica sometindose al Derecho.t'"
Para Burdeau el territorio y la nacin son condiciones de existencia del Es-
tado pero no sus elementos constitutivos, toda vez que "el Estado es una reali-
dad abstracta que no se absorbe por ninguna de las condiciones de hecho exi-
gidas para su formacin (territorio y pueblo). Su. existencia es el resultado de
un esfuerzo del pensamiento del hombre y no el producto natural de ciertas
circunstancias concretas". El territorio es el "campo de accin del poder" y la
nacin, a la vez est sujeta y colabora con ese poder, el cual no es el gobierno
coactivo (puissance tatique) sino su manifestacin". 359
Por otra parte, el esclarecido profesor de la Facultad de Derecho de la
Universidad de Dijon distingue entre el "Estado como concepto", y el "Estado
como institucin." Bajo el primer aspecto, adopta un criterio eminentemente
subjetivo, al afirmar que el Estado es una idea que reside en el espritu del
hombre carente de realidad objetiva y a la cual se atribuye el asiento del po-
der institucionalizado, cuyos efectos se perciben cotidianamente "sin encontrar
nunca su origen primero". 360 En lo que concierne al aspecto institucional,
Burdeau, siguiendo la teora de Hauriou sobre el concepto de institucin, afirma
que el Estado es la institucin en que se encarna el poder al servicio de una
idea directriz. "La institucin, dice, es una empresa al servicio de una idea,
organizada de tal manera que dispone de un poder y de una duracin supe-
riores a las de los individuos mediante los cuales acta", aadiendo que la
institucin se diferencia claramente de un grupo, organismo o sociedad en
cuanto que, en aqulla, la idea y los medios para realizarla integran su entidad
misma, mientras que en los segundos la idea y los medios son. trascendentes
como fines e instrumentos para su consecucin. En la institucin el poder no
es extrao a ella, puesto que "as como la idea est integrada en la institucin,
el poder est ntimamente ligado a la idea". 361
Esta idea, en lo que respecta al Estado como institucin, est constituida
por el Derecho, sostiene Burdeau, al aseverar que cuando ste "se sustituye a
los jefes que, hasta entonces, realizaban el acto de autoridad a ttulo de prerro-
gativa personal, el Estado toma en toda plenitud sus cualidades. Ellos encar-
naban la idea de derecho, y por ende, a partir de la institucionalizacin es el
358 Op, cit., pp. 40, 146 Y 140.
859 uu; pp. 107 Y 143.
&60 Op. cii., p. 234.
861 tus; p. 237.
LA SOBERANA, EL PODER CONSTITUYENTE Y EL PODER PBLICO 235
t) O bseroacin final
Hemos expuesto con someridad, sin el propsito de analizarlas crtica-
mente, algunas de las teoras que el pensamiento jurdico-poltico ha elabo-
rado sobre el concepto de Estado. Como ya lo advertimos con anterioridad,
no perseguimos el objetivo en este libro de aludir a todas las tesis que sobre
dicho tpico se han formulado, ya que la tarea que a su consecucin se consa-
gre, producira una obra de extensin enciclopdica dado el nmero tan cre-
cido de autores de Derecho Pblico y de Ciencia y Filosofa Polticas, que han
emitido sus variadas, dismiles y contrarias opiniones respecto de la implica-
cin del citadb concepto, segn la metodologa que cada uno de ellos emplea
y el punto de vista que adoptan como base de partida de sus ideas. .
Sin embargo, si examinamos en conjunto la multitud de doctrinas que tien-
den a desentraar lo que es el Estado, podemos percatarnos que la mayora
de ellas, con las inherentes discrepancias que necesariamente se suscitan en el
tratamiento de este difcil y complejo tema, postulan supuesta o expresamente
la tesis de la personalidad estatal, que es la que nos parece ms lgica y ms
acorde con la esencia jurdica del Estado, toda vez que recoge en una concep-
cin unitaria y total a todos sus elementos, sin reducir dicha entidad a alguno
4e ellos, reduccin que proporciona una visin parcial de lo que sta es, como
tendremos oportunidad de demostrar.
A las teoras que preconizan la idea de que el Estado es una persona jur-
dca con notas o atributos ostensibles que nos permiten 'distinguirlo de otras
personas jurdicas que existen y operan dentro y fuera de l, se suman trata-
~stas contemporneos diversos de los que hemos mencionado, tales como el
Italiano Paolo BiscarettiP" el belga lean Dabinr" y los mexicanos Rafael Roji-
na Villegas y Mario de la Cueva, entre otros. As, Rojina define al Estado
como "una persona jurdica con poder soberano, constituida por una colectivi-
dad humana determinada territorialmente, cuyo fin (de dicha persona) es la
creacin y aplicacin del Derecho al cual se encuentra sometida". 3ti5 Por su par-
~e, el maestro De la Cueva, despus de analizar la evolucin histrica de la
Idea de Estado, principalmente atendiendo a diversa teleologa estatal en
las diferentes etapas polticas de la humanidad vaciada en distintos sistemas
362 os. cis., p. 239.;".
868 Vase su obra Derecho Constitucional", eaici6n 1965, Madrid, pp. 114 Y 115.
36. Doctrina Genert. del Estado, pp. 108 Y ss,
885 Teora Genert. del Estsdo, p. 15.
236 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
372 Tomamos estos dos conceptos como sinnimos o equivalentes por las razones que con
anterioridad expusimos.
373 "El Estad", dice, es la encarnacin y personificacin del poder de la nacin. Este
poder, considerado en su majestad y en sus fuerzas supremas, se llama soberana" (Thorie
gnrale de l'Etat, p. 420).
374 Para el distinguido maestro de Heidelberg, "La soberana es la capacidad de determi-
narse por s mismo desde el punto de vista jurdico", agregando que "Esta capacidad suprema
no puede pertenecer sino al Estado." (L'Etat Moderne et son Droit, II, 155.)
375 El Estado, afirma, sujeto y titular de la soberana, por no ser sino una persona moral,
una ficcin jurdica, es preciso que la soberana sea ejercida en su nombre por personas fsicas,
~na o varias, que quieran y obren por l. Es natural y necesario que la soberana al lado de su
titular perpetuo y ficticio, tenga otro titular actual activo, en quien residir necesariamente el
libre ejercicio de esta soberana." (Elments de droit constitutionnel [rancais et compar. Octa-
Va edicin. Tomo 1, p. 4.) .
376 Este famoso tratadista argentino asevera que "La soberana es un concepto jurdico y
poltico, pero sobre todo es lo primero. La soberana es atributo exclusivo del Estado" (El orden
poltico y las garantas jurisdiccionales, p. 7).
377 Para el distinguido maestro mexicano, "La soberana no es un poder ilimitado e ilmi-
table; esta frmula podra ser una caracterizacin negativa de la soberana, pero no nos dice
cul es su esencia: la soberana es la cualidad del Estado de auto-determinarse o de auto-
organizarse; el Estado no est subordinado a un derecho natural que no existe, pero tampoco
es el Estado un poder que conduzca a la anarqua, porque ello es la destruccin del propio
Estado; en consecuencia, el Estado tiene que dictar su constitucin; puede, segn dijimos ante-
riormente, escoger el contenido de su constitucin, pero no puede dejar de darse una constitu-
cin. Ahora bien, cuando el Estado dicta su constitucin sin la intervencin de ningn otro
poder, cuando acta como poder supremo e independiente, decimos que es un Estado soberano.
"Concebida como concepto jurdico, la soberana, segn explicacin ofrecida anteriormente,
es un concepto puramente formal y, por tanto, carente de contenido, pero tiene un destino,
que es hacer posible la existencia de un orden jurdico y, consecuentemente, la determinacin
del contenido del derecho. La soberana es la cualidad del poder del Estado que le permite auto-
determinarse y auto-organizarse libremente, sin intervencin de otro poder, de tal manera que
el Estado soberano dicta su constitucin y seala el contenido de su derecho.
, "De acuerdo con loanterior,la soberana es la facultad .......independiente y suprema de
determinar el contenido del derecho. Un Estado es soberano cuando dispone de la potestad
240 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
B. La soberana
Hemos aseverado que la nacion o pueblo en sentido sociolgico, como
grupo humano real coherente, decide darse una organizacin jurdica y pol-
tica, c~eando al Derecho que a su vez da vida al Estado como persona moral.
a diferencia de lo que ocurra con la antigua doctrina de la soberana" (El Estado Democrtico
Moderno. Fondo de Cultura Econmica. Mxico, 1945, pp. 33 Y 34).
383 "El pueblo titular originario de la soberana, subsumi en la Constitucin su propio
poder. soberano.. Mientras la Constitucin exista, ella vincula jurdicamente, no slo a los rga-
nos, sino tambin al poder que los cre. La potestad misma de alterar la Constitucin (facultad
latente de la soberana), slo cabe ejercitarla por cauces jurdicos. La ruptura del orden const-
tuciOnal es lo nico que, en ciertos casos y bajo determinadas condiciones, permite que aflore
en su estado originario la soberana; mas se trata de un hecho que slo interesa al derecho en
esos casos y condiciones, segn se ver en su oportunidad.
" "Lo expuesto nos lleva a la conclusin de que la soberana, una vez que el pueblo la ejer-
CIO,. reside exclusivamente en la Constitucin, y no en los rganos ni en los individuos que
gobIernan" (Derecho Constitucional Mexicano. Edicin 1968, p. 10) .
.. 384 El clebre profesor de la Universidad de Burdeos se expresa de la siguiente manera:
SI.es necesario deciros todo mi pensamiento, estimo que en esta doctrina de la soberana, por
~gica que sea, no hay un tomo de realidad positiva; que es una construccin de metafsica
nnaI, curiosa y lgicamente edificada, pero totalmente extraa a la realidad concreta, y que
hoy se halla en trance de perecer" (Soberana!y Libertad, p. 77).
885 "La nocin de 'soberana popular' --expresin, en el mejor de los casos, confusa-
tiene que ser suplantada por la de 'grupo constitucional', que no designa al titular del poder
16
242 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
C. El poder constituyente
La demarcacin de este concepto, es decir, la delimitacin de su implica-
cin jurdico-poltica importa una cuestin que, para resolverse, exige la res-
puesta de dos interrogaciones primordiales, a saber, la que estriba en determinar
qu se entiende por "poder" y la que consiste en dilucidar si el poder consti-
tuyente es distinto de la soberana o inescindible de ella.
El trmino y la idea de "poder", como lo hemos afirmado frecuentemente,
entraa actividad, fuerza, energa o dinmica. m Ahora bien, el adjetivo "cons-
889 Soberana:1 Potestad. Tomo 1, pp. 107, 108 Y 109.
890 J. J. Rousseau, El Contrato Social. Libro n.
891 La concepcin dinmica de "poder" tambin la postula Maunce Hauriou, quien afir-
ma que "es una libre energa que gracias a su superioridad asume la empresa de gobierno y de
un grupo humano por la creacin continua del orden y el derecho" (Principios de Derecho
!:blic? ~ ~onstitucional, .p; 42). A su vez, Santo Toms de Aquino considera al poder como
el prmcipio motor que dirige y establece en un grupo humano el orden necesario para condu-
cirlo a su fin" (De Regimine Principum ad Cypri regun. Citado en "Santo Toms de Aquino"
de Sertillanges). Por su parte, Francisco de Vitori tambin estimaba a dicho concepto en su
acepcin dinmica, al afirmar que es la "facultad, autoridad o derecho de gobernar la rep-
blica civil" (Relectiones Theologicae).
LA SOBERANA, EL PODER CONSTITUYENTE Y EL PODER PBLICO 245
3U3 As lo considera Carl Schmitt al sostener que: "La Constitucin en sentido positivo
surge mediante un acto del poder constituyente", o sea, por "la voluntad poltica cuya fuerza
Q autoridad es capaz de adoptar la concreta decisin de conjunto sobre modo y forma de la
propia existencia poltica, determinando as la existencia de la unidad poltica como un todo'..
Esta idea coincide con la expresada por Hermann Heller, quien concepta al poder constituyente
como "aquella voluntad poltica cuyo poder y autoridad est en condiciones de determinar la
existencia de la unidad poltica en el todo". Por su parte, nuestro distinguido maestro Mario de
la Cueva sostiene que: " .. .la soberana es (sea) la potestad suprema e independiente de
determinar el contenido concreto del orden jurdico", agregando que: "La ausencia de un
poder soberano que dicte el derecho y asegure su aplicacin sera la anarqua." Vanse, res-
pectivamente: Teora de la Constitucin -Carl Schmitt-, pp. 24 y 86; Teora del Estado
-Heller-, p. 298, y Teora del Estado -De la Cueva. Apuntes-, pp. 343 y 344.
3114 As, se afirma que la soberana es un poder supremo en cuanto que se ejerce sobre
todas las fuerzas individuales y colectivas que se registran y operan en el pueblo o nacin a que
dicho poder pertenece, circunstancia que explica el vocablo mismo, ya que la palabra "sobera-
na" se compone de la conj uncin "super omnia", que denota "sobre todo". El tratadista fran-
cs Andr Hauriou da una explicacin histrica acerca del origen de la soberana al afirmar lo
siguiente: "Aunque la Roma imperial haya dejado a las ciudades o pueblos conquistados algu-
na independencia, les impona, sin embargo, una autoridad cuyas manifestaciones eran sensibles.
Ciudades y pueblos administrados por Roma fueron privados del derecho de hacer la guerra
a sus vecinos, y cuando surga un conflicto entre ellos, Roma impona a las partes disputantes
su mediacin. Adems, los pases administrados deban pagar un tributo, suministrar contingen-
tes militares, colaborar en la construccin de caminos y puentes, as como en el funcionamiento
de otros servicios pblicos. Los jefes polticos locales, que subsistieron frecuentemente en diver-
sas partes del Imperio, tenan pues, como muy natural, el sentimiento de que exista un poder
por encima del suyo, as como las poblaciones sometidas a este poder local sentan que ste
estaba subordinado a una autoridad superior. Por consiguiente, el poder de Roma, o ms
precisamente quiz el del Emperador, se presenta como aquel sobre el cual no existe ningilfl
otro. La autoridad del Emperador apareca como la ltima instancia, el poder supremo y la
palabra del bajo latn superanitas traduce esta cualidad de un poder que no tolera nada por
encima de l. De ello hemos obtenido la palabra soberana'." (Droit Constilunonntl lit lnstitu-
tions Politiques. Edici6n 1968.)
LA SOBERANA, EL PODER CONSTITUYENTE Y EL PODER PBLICO 247
. :9fi Mutatis mutandis, el tratadista argentino Rafael Bielsa coincide con las anteriores apre-
clac.lOnes al afirmar que el poder constituyente es "la potestad que el pueblo tiene de darse un
tblerno y establecer normas de convivencia social y jurdica que aseguren la libertad, mediante
posiciones protectoras de los derechos y deberes", agregando que "Estas normas tienen su
b?~cr~ci6n positiva en la.Constituci6n poltica, que siempre es, en mayor o menor grado, tam-
leo: Jurdica", y que "El poder constituyente organiza, da estructura y define al Estado, rga-
n? Jurdico de la sociedad, y tambin de la naci6n cuando esa sociedad tiene unidad tnica,
histrica, lingstica y aspiraciones e ideales comunes" (Derecho Constitucional. Edici6n 1959,
Pp. 89 y 90).
a} 3'96 Schmitt habla de "constituci6n en sentido absoluto" como el ser mismo de un Estado
fafirmar bajo este sentido, que: "El Estado no tiene una Constituci6n 'segn la que' se forma
y unciona la voluntad estatal, sino que el Estado es Constituci6n, es decir, una situacin pre-
:e.~.'del. ser, un status. de unidad y ordenacin. El Estado cesara de existir si cesara esta
-Qtuci6n, .es decir1 esta unidad y ordenaci6n. Su Constitucin ea su 'alma', su vida'concreta
., $U existencia indiviaual" (T_orfa d_ la Constluci6n, p.4-).
248 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
397 Es interesante hacer referencia al pensamiento del distinguido maestro mexicano doc-
tor Hctor Gonzlez Uribe en lo que concierne a las limitaciones metajurdicas necesarias del
poder constituyente. Al aludir a la soberana, de la que dicho poder es su faceta teleolgica,
segn dijimos, el citado tratadista asevera que aqulla est "esencialmente limitada" y Que sus
limitaciones no provienen de "la voluntad de un legislador o de un jefe de Estado o de otra
voluntad humana cualquiera", sino de "su naturaleza misma". Seala tres grandes lmites a la
soberana (o poder constituyente decimos nosotros), sin los cuales no puede existir "como
poder jurdico", ya que se transformara en "arbitrariedad, capricho o despotismo". Dichos l-
mites son, para Gonzlez Uribe, las ideas de bien, de lo pblico y de lo temporal, Que explica
en su importante obra "Teora Poltica" y a cuya lectura nos remitimos (Cfr. pp. 337 a 346).
Concluye tan destacado autor que la soberana "No es un simple derecho subjetivo cuyo ejer-
cicio quede al arbitrio de su titular", pues "Al contrario, la soberana es la manera de ser del
Estado, una cualidad intrnseca y esencial del mismo, y por ello depende de su naturaleza y de
sus fines. El bien pblico temporal le seala sus lmites objetivos, naturales que no dependen
de la voluntad de los gobernantes. Al legislador no le toca sino dar forma normativa, obligato-
ria, a esos grandea principios que limitan la soberana desde dentro institucionalmente. Por eso
no puede decirse que el Estado se autolimite, como si esto proviniera de una decisin de su
voluntad. Ya est intrnsecamente limitado, por su propia esencia y por su finalidad. De aqu
que no pueda desligarse nunca la soberana del fin del Estado, so pena de convertirla en un
poder omnmodo y arbitrario. Para una sana teora poltica, que pasa por encima del escueto
y estril formalismo keIseniano para buscar los contenidos valorativos de justicia y bien el bino-
mio soberana-fin es algo totalmente indisoluble. La una no se da sin el otro. Por t~ razn,
como lo anota muy bien el gran jurista belga lean Dabin, ha]! limites racionales y objetivos
de la soberana que estn contenidos en la regla del bien pblico temporal y forman el Dere-
cho al que el Estado est natuTalmlJnte sometido y fuera del cual deja de ser Estado para pasar
a la categora de una instancia abusiva de fuerza (Op. eit., pp. 346 y 347). .
LA SOBERANA, EL PODER CONSTITUYENTE Y EL PODER PBLICO 249
Ahora bien, el pueblo o nacin, como unidad real, no puede por s mismo
ejercer el poder constituyente. Es imposible fsica y sicolgicamente que en todo
el conjunto humano que representa se d una constitucin. La elaboracin de
este ordenamiento fundamental es una obra de la inteligencia y de la voluntad
y cuya produccin, por ende, requiere indispensablemente la accin del en-
tendimiento manifestada en varias operaciones sucesivas, tales como la confec-
cin de un proyecto, su estudio y discusin, y su aprobacin. Estas operacio-
nes, cuyo desarrollo exige por modo necesario un mtodo, no son susceptibles
de realizarse por el mismo pueblo en atencin al nmero considerable de sus
componentes, al vasto territorio sobre el que se asienta, a la heterogeneidad
de los sectores sociales que lo integran, en una palabra, a una variedad y mul-
tiplicidad de factores de hecho. Por ello, si bien el poder constituyente perte-
nece al pueblo como aspecto teleolgico inherente a su soberana, no puede
desempearse por su titular. Imperativos ineludibles constrien a depositar su
ejercicio en un cuerpo, compuesto de representantes populares, que se deno-
mina Congreso o asamblea constituyente y cuya misin nica consiste en elaborar
una constitucin a nombre del pueblo. Claramente se advierte, por tanto, la
medular distincin que media entre ese cuerpo y el poder constituyente propia-
mente dicho. El primero es el rgano a quien el ejercicio o la actualizacin de
dicho poder se confa o entrega, y el segundo la energa, fuerza o actividad
soberana de darse una constitucin. Por este motivo, los ttulos de legitimidad
del congreso o asamblea constituyente y de su obra derivan de la relacin
directa que exista entre l y el pueblo, o sea, de la autntica representacin
popular que tal organismo ostente. Sin esa relacin o faltando esta represen-
tacin, la obra constitucional, por ms perfecta que se suponga, tendr un
,?cio ostensible de origen: su carcter espurio o ilegtimo, aunque con el
tiempo y su observancia puede legitimarse.
Debe advertirse, por otra parte, que la representacin poltica del pueblo
que. tiene la asamblea o congreso constituyente no convierte a este cuerpo en
un mero mandatario popular bajo el concepto clsico de mandato del derecho
civil. Dicha asamblea o cuerpo goza de amplia libertad para crear una consti-
tucin, sin que acte acatando instrucciones especficas y expresas de su repre-
sentado, las cuales, por lo dems, seran casi imposibles' de darse. Sin embargo,
~bre la actuacin del rgano constituyente existe un conjunto de principios,
Ideales, fines o tendencias, radicados en el ser, modo de ser y querer ser del
P~~blo (constitucin real o en sentido absoluto, no positivo) que no slo con-
diCIOnan la produccin constitucional, sino que deben incorporarse a sta como
substratum de sus disposiciones jurdicas segn dijimos.
Uno de esos principios es el de la soberana popular necesariamente respe-
tab~e por la asamblea o congreso constituyente. Suponer que no lo acatara, es
deCIr, que no lo declarara en la constitucin que elabore, significara una
USurpacin, una traicin al pueblo mismo en cuya representacin acta, y es
ms, el desquiciamiento de su base de sustentacin, de legitimidad o fuente.
Tal fenmeno acaecera si despojara al pueblo del poder constituyente, si le
negara o desconociese el ' derecho de darse! una nueva constitucin Cuantas
~ lo deseara, de s~tuir o. alterar los principios polticos, sociales, econ-
250 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
398 El jurisconsulto argentino Carlos Snchez Viamonte, mutatis mutandis, sostiene las
mismas ideas al afirmar: "Se trata de un poder 'el constituyente' que pertenece originaria y
esencialmente al pueblo, y' que no se puede ejercer de un modo satisfactorio sin su directa
intervencin. Es necesario, pues, allanar todas las, dificultades y resolver todos los problemas del
procedimiento para la leal aplicacin de este principio. Pero la primera cuestin que se presenta
ahora, es la relativa a saber si se debe admitir en alguna forma el sistema de confiar el ejer-
cicio del poder constituyente a los cuerpos representativos que tienen ya a su cargo el poder
legislativo ordinario, como se ha hecho en la mayor parte de los pases europeos y americanos.
Tal sistema debe ser descartado de una manera terminante. Sus defectos no se subsanan con el
pronunciamiento reiterado de varias legislaturas, y ni siquiera con la consulta popular o reje-
rendum plebiscitario. El constitucionalismo requiere una estricta separacin entre el poder
constituyente y los poderes constituidos. Es la nica manera de evitar su aniquilamiento. Por el
camino de sucesivas concesiones formales y de apariencia inocente, se llega a la destruccin
del orden jurdico fundamental, integral y estable que el constitucionalismo consagra, y sin
el cual no puede existir el Estado de Derecho." "Por lo que respecta a los cuerpos mismos,
agrega, fuerza es reconocer que, como poder legislativo ordinario, desempean una funcin
especficamente distinta del poder constituyente. Vinculados al poder ejecutivo en una relacin
de interdependencia recproca, sufren, en muchas ocasiones, la influencia y hasta la presin
que ste ejerce sobre ellos, en uso de una autoridad que, en vez de disI;Dinuir, ha ido aumen-
tando en los ltimos tiempos, y que le priva de la independencia necesaria para la alta funcin
que les corresponde desempear" (Pod6r CO,nslitu:Y6n'6. Edicin 1957_ pp. 435, 436 y 438.)
LA SOBERANA, EL PODER CONSTITUYENTE Y EL PODER PBLICO 251
por una nueva que refleje el estado evolutivo que en los distintos rdenes de
su vida ha alcanzado? Cmo puede reemplazar los principios esenciales polti-
cos, sociales, econmicos o jurdicos que en un determinado ordenamiento
constitucional se han plasmado? Las formas como estos objetivos pueden lo-
grarse son generalmente las de derecho y las de hecho. Dentro de las prime-
ras se comprende el referendum popular, o sea, la manifestacin de la voluntad
mayoritaria del pueblo, al travs de una votacin extraordinaria, que apruebe
o rechace no slo la variacin de los consabidos principios y la adopcin de
distintos o contrarios a los constitucionalmente establecidos, sino la sustitucin
de la ley fundamental. Adems, en la misma constitucin puede disponerse
que los rganos que ostenten la representacin popular convoquen, bajo de-
terminadas condiciones, a la integracin de un congreso o asamblea constitu-
yente para el efecto de que el pueblo, por conducto de los diputados que elija,
se d una nueva ley suprema. Sin que constitucionalmente se prevean cuales-
quiera de las dos formas mencionadas, el poder constituyente del pueblo slo
puede actualizarse mediante la revolucin, es decir, por modo cruento, rebeln-
dose contra el orden jurdico-poltico establecido para conseguir la implanta-
cin de otro, informado por principios e ideas que su evolucin real vaya
imponiendo. En la lucha civil as concebida, los contendientes seran los gru-
pos que respectivamente pugnen por el mantenimiento del orden constitucio-
nal existente o por la renovacin de ste. El triunfo de unos u otros en dicha
contienda originar la realizacin de estos objetivos, afirmacin que est co-
rroborada por mltiples ejemplos que la historia universal y la de nuestro pas
nos ofrecen proli jamente. 399
Por otra parte, no debe confundirse el poder constituyente que, segn lo
hemos aseverado hasta el cansancio, pertenece al pueblo, con la facultad de
adicionar o reformar la Constitucin (procedimiento de revisin constitucional
segn M aurice H auriou ). Entre dicho poder y tal facultad hay una diferencia
sustancial" pues mientras que aqul se manifiesta en la potestad de variar o
alterar los principios esenciales sobre los que el ordenamiento constitucional
se asienta, es decir, los que expresan el ser y el modo de ser de la Constitucin
y sin los cuales sta perdera su unidad especfica, su consistencia ntima, su
individualidad, la mencionada facultad nicamente debe ser entendida como
la atribucin de modificar los preceptos constitucionales que estructuren dichos
principios o las instituciones polticas, sociales, econmicas o jurdicas que en
la Ley Fundamental se establezcan, sin afectar en su esencia a unos o a otros.
Concebir fuera de estos lmites a la citada facultad, equivaldra a desplazar en
favor de rganos constituidos el poder constituyente, lo que, adems de confi-
gurar un paralogismo, entraara la usurpacin de la soberana popular o
nacional.
lo 399 As debe entenderse el artculo 136 de nuestra Constitucin vigente, similar al artcu-
~28 de la Ley Fundamental de 1857. Su aplicacin depende de elementos fcticos que se
~tren en la realidad, pues "la fuerza y vigor" de dicho ordenamiento estn supeditados a la
~tancia de que los inconformes con l, los que suble1fFn contra sus instituciones, no
Ol'Jnen una mayora popular que derrote a los que lo sostienen. La victoria de los ddensores de
.la Constitucin traera concomitantemente aparejada la aplicacin del consabido precepto, el
ClIal quedarla definitivamente sin observancia en el supuesto contrario,
252 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
400 Estas consideraciones no son, desde luego, compartidas unnimemente por la doctrina,
que se diversifica en una multitud de opiniones contrarias y que sera prolijo siquiera esbozar.
As, verbigracia, Bielsa en cierto modo coincide con nuestro pensamiento al afirmar que: "La
potestad del pueblo de darse un gobierno y establecer normas de convivencia social y jurdica
(autodeterminacin, decimos nosotros) que aseguren la libertad mediante disposiciones protec-
toras, y que determinen los derechos y deberes tiene su concrecin positiva en la Constitucin
poltica, que siempre es, en mayor menor grado, tambin jurdica. Esa potestad se llama
soberana constituyente", agregando que: "El poder constituyente organiza, estructura y defi-
ne al Estado, rgano jurdico de la sociedad y tambin de la naci6n cuando esa sociedad tiene
unidad tnica, hist6rica, lingstica y aspiraciones e ideas comunes" (Compendio de Derecho
Pblico, p. 69). En cambio, Bidart Campos proclama la diferencia entre poder constituyente
y soberana, incidiendo en una confusi6n de conceptos, pues para l la soberana "es una
cualidad del poder del Estado" t o sea "de su poder constituido", lo que significa que la sobe-
rana no es tal, pues est suborainada al orden jurdico que "constituye" este poder, entendien-
do por poder constituyente, el que "se ejercita .para establecer un orden constitucional o para
modificarlo". Luego, para dicho autor, el expresado poder s es soberano y la soberana no es
soberana, lo que se antoja inadmisible por contradictorio (D#1recho Constitucional. Tomo'
pp. 162 Y 163). .
LA SOBERANA, EL PODER CONSTITUYENTE Y EL PODER PBLICO 253
D. El poder pblico
a) Su implicacin
Hemos pretendido demostrar que la nacin o pueblo, su poder soberano
de autodeterminacin o constituyente y el orden jurdico primario fundamen-
tal, concurren en una sntesis dialctica para crear al Estado como institucin
pblica suprema dotada de personalidad jurdica. Ahora bien, el Estado tiene
Una finalidad genrica que se manifiesta en variados fines especificos sujetos al
(
---~,-,
LA SOBERANA, EL PODER CONSTITUYENTE Y EL PODER PBLICO 257
dica que crea al rgano, sino de un acto particular que suele llamarse por la
doctrina de Derecho Administrativo "acto-condicin" y que se manifiesta en
la designacin, nombramiento o eleccin de la persona fsica o individuo que
deba encarnar al rgano>
El titular puede ser "legtimo" o "ilegtimo", segn el acto-condicin se
haya o no ceido a las reglas jurdicas que lo rijan, mientras que el rgano
en s puede ser competente" o "incompetente" conforme tenga o no facultades
constitucionales o legales para desempear una funcin pblica y los actos espe-
cficos en que sta se manifieste.?"
Hemos sostenido que las funciones legislativas, administrativas o ejecutivas
y jurisdiccionales -estrictamente llamadas judiciales-- traducen el poder p-
blico del Estado. Ahora bien, el ejercicio de tales funciones, principalmente de
la legislativa y administrativa, requiere en muchas ocasiones la colaboracin
tcnica y cientfica para la obtencin de los ms acertados e idneos resultados
dentro de la vida nacional que en los Estados modernos ya no debe regirse
por la improvisacin. Esa colaboracin puede ser encomendada a rganos
auxiliares de estudio, consulta o dictamen. Los actos de estos rganos, por su
naturaleza sustancial misma, no son actos del poder pblico, por lo que carecen
de los atributos que a ste identifican y que son la imperatividad y la coerciti-
vidad. Por consiguiente, los rganos auxiliares del Estado no son autoridades,
pues este calificativo slo debe aplicarse a los rganos de imperio, es decir, a
los que, en el ejercicio de sus funciones decisorias o ejecutivas, realizan actos
que presentan las caractersticas antes mencionadas.f"
El conjunto de rganos del Estado integra su gobierno, tomando este con-
cepto en su sentido lato, segn el cual, por "gobernar" se entiende "mandar
con autoridad" o "regir". Conforme a esta amplia acepcin, la idea de go-
bierno se aplica a las tres funciones en que se desenvuelve el poder pblico
del Estado, pues se "manda" o "rige" tanto en la actividad administrativa
como en la legislativa y jurisdiccional y tan gobernante es el rgano adminis-
trativo como el legislativo y judicial. En su connotacin estricta, empero, y
'que es la que usualmente se emplea en la terminologa jurdica y poltica, el
gobierno slo se refiere a la funcin administrativa y a los rganos que la
desempean, referencia exclusiva que nos parece indebida por restringir el con-
cepto propio de gobierno en su implicacin esencial.
"El 'Contrato Social' est fundado en que encontrndose los hombres en una
poca y sintindose en la necesidad de ser regidos, hacan una especie de con-
trato; mutuamente cedan una parte de sus derechos para el servicio comn de
la colectividad y de aquella parte que cedan todos ellos, se form una entidad
metafsica, que ahora no admite la ciencia, pero que es la base de todos los re-
gmenes polticos; una entidad metafsica que se llama soberana. Esta sobera-
na reside en el pueblo, es decir, en todos aquellos que se han asociado para
implantar el 'Contrato Social'; de manera que reside en el pueblo originaria-
mente, puesto que al hacer el contrato se ha cedido una parte de sus derechos,
y es el pueblo el soberano, porque habiendo dado aquellos derechos, puede de-
terminar el Gobierno que ha de tener, la forma de ese Gobierno, y no solamente
las relaciones que han de tener entre s los hombres que contraten, sino las rela-
ciones que han de tener con los miembros de otras asociaciones. La teora del
El concepto de nacin, como dice Mario de la Cueva, fue usado por la contrarrevolucin fran-
cesa y por la doctrina realista de fines del siglo XVIII y principios del XIX; en esa poca fue un
c0.ncepto esencialmente conservador. La idea de pueblo, por lo contrario, pertenece al pe nsa-
rnte!1 to de Juan Jacobo y fue uno de los gritos de guerra de la Revolucin francesa, quiero
decir, fue un concepto eminentemente revolucionario" (La Idea de la Soberana. Monografa pu-
blicada en la obra "El Derecho Constitucional de Apatzingn", editada por Coordinacin de
Humanidades de la U.N.A.M. Edicin 1965, p. 325). En el mbito jurdico-poltico no puede
sostenerse tal distincin, pues dentro del Estado no pueden coexistir dos elementos humanos
diferentes en los que separadamente radique la soberaria ya que en esta inadmisible hiptesis,
habra dos poderes soberanos, lo que sera absurdo. Por' otra parte, el pueblo -no la pobla-
cin- y la nacin desde el punto de vista sociolgico se identifican, toda vez que uno y otra
representan una misma comunidad cultural bajo diversos aspectos y matices, en el entendido
>
1
de que las diferencias que la sutileza especulativa pretende sefialar en&e ambos trminos no
legitima ninguna distincin conceptual y mucho menos real u ontolgica.
t
j
LA SOBERANA, EL PODER CONSTITUYENTE Y EL PODER PBLICO 267
d H3 bi s Para corregir el error en que incurre el prrafo primero de dicho precepto, ste
ebe reformarse en los trminos siguientes: "En el Estado mexicano el poder pblico se ejerce
~r las autoridades federales y por las de los Estados dentro de su resxJectiva 6rbita competen-
dal, en los trminos consignados por la presente Constitucin y por las particulares deJas cita-
as entidades federativas, las que en ningn caso podrn contravenir las disposiciones de la
Presente Ley Fundamental."
268 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
B. Consideraciones histricas
415 Es pertinente hacer notar que el constitucionalismo americano poco o nada influy en
l~.formulacin y definicin de los conceptos abstractos que a guisa de elementos dogmticos han
sido y son el fundamento de las constituciones de los pases latino o iberoamericanos, pues el
pragmatismo jurdico y poltico que peculiariza a la mente anglosajona y que entra la tnica
para la forjacin de las constituciones locales estadunidenses, incluyendo la federal, es reacio
a penetrar en el mundo de las ideas si no obtiene, mediante su explicacin, algn fin utilitario.
.Por ello, los juristas y polticos que fundaron el constitucionalismo norteamericano se preocupa-
~on por crear instituciones y sistemas dentro de los cuales ste funcionara, sin tomar el trabajo
~ntelectual de discurrir sobre conceptos abstractos que, como el de soberana, ha mantenido un
mters polmico ya secular, haciendo surgir mltiples y diversas teoras que no llegaron ni
llegaran a conciliarse absolutamente. Es ms, don Felipe Tena Ramrez sostiene que ese prag-
~atismo ha provocado una actitud mental de "neutralidad" en !o que al carcter polmico de
<dIcho concepto concierne por parte de los pensadores norteamencanos contemporneos, ya que
-stos, afirma, "Se abstienen de abordar los problemas de la soberana", toda vez que "por su
tradicional empirismo jurdico eluden tratar cuestiones abstractas" (Derecho Constitucional
Mexicano. Nota 3 en la pgina 4 de la novena edicin, 1968.)
U6 Tena Ramrez. Leyes Fundamentales de Mxico 1 p. S.
270 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
favor del Emperador de los Franceses para que seale otra dinasta que gobier-
ne el Reyno s, nula, insubsistente por sr contra la voluntad de la Nacin qu.e
llam la Familia de los Borbones como descendientes por ernbra de sus anti-
guos Reyes y Seores."411
420 "Para Hidalgo, dice Alfonso Garca Ruis, la razn de voluntad o consenso mediante
la que una nacin se propone su independencia, no es solamente una causa explicativa de este
hecho, sino tambin su principio justificativo. Su idea consista en lo que hoy se llama el dogma
de la soberana del pueblo, o sea, que toda autoridad dimana del pueblo y se instituye para su
beneficio y que los mandatarios de los estados deben ejecutar lo que el pueblo de~. En su
"Contestacin" a la proposicin de indulto que les hizo don Jos de la Cruz, Hidalgo y Allende
se decan "nombrados por la nacin mexicana para defender sus derechos" (Utlario dtl Hidlll
'0. p. 11. Edi<:in 1955. Pr4Iogo de Jos Angel Ceniceros)."
421 Op. cit. p. 11, nota 3.
272 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
426
-
Entre las obras monogrficas sobre la mencionada Constituci6n destaca la que public
la Seccin de -Coordinacin de Humanidades de la UniverSidad Nacional Autnoma de Mxico
y que constantemente hemos citado.
LA SOBERANA, EL PODER CONSTITUYENTE Y EL PODER PBLICO 275
-o Para concluir esta breve exploracin que por va recordativa hemos em-
prendido en torno al concepto de soberana popular o nacional y que fue uno
de los principios ms slidos que proclam el ideario insurgente, debemos ob-
servar que la idea de poder soberano, mutatis mutandis, se maneja en sus li-
n~amienfos generales por casi todos los documentos jurdico-polticos que re-
gIstra la historia constitucional de Mxico. As, en el Reglamento Provisional
Poltico del Imperio Mexicano de 10 de enero de 1823 se declara que "la
n.acin mexicana es libre, independiente y soberana" (art. 5); el Acta Constitu-
tiua de la Federaci6n expedida el 31 de enero de 1824, inspirndose en la
~nstituci6n de Apatzingn, considera que "La soberana reside radical y esen-
eaImente en la nacin, y por 10 mismo pertenece exclusivamente a sta el
der~cho de adoptar y establecer por medio de sus representantes la forma de
gobIerno y dems leyes fundamentales que le parezcan ms conveniente para
SU conservacin y mayor prosperidd, modificndolas o varindolas, segn crea
COnvenida ms" (art, 3); la Constituci6n Federal de 1824, aunque no contiene
- d'
d'
O;. riI., p. 324. . .
o 0 00
As, don Jos Mara del Castillo Velasco afirmaba: "El hombre, por su pro-
pia organizacin, es libre. Esa misma organizacin lo obliga a reunirse en socie-
dad con otros hombres, y por esta causa existen los pueblos y las naciones...
Siendo el hombre libre... no puede abdicar su libertad, sin atentar a esa orga-
nizacin que no puede contradecir. Por consiguiente, la sociedad, los pueblos,
las naciones, que se forman de seres necesariamente libres, no pueden tampoco
abdicar su libertad. Y por esto todo pueblo, aunque est avasallado y oprimido
y consienta en la opresin, recobra la libertad en el instante en que quiere reco-
TEORIA DE LA CONSTITUCION
l. INTRODUCCIN
432 Archives Parlementaires. Primera serie, volumen VIII, p. 259. Cita de Carr de Mal-
berg contenida en su obra Teora General del Estado. p. 1165.
j
J
TEORA DE LA CONSTITUCIN 283
Sobre este problema Carr de Malberg brinda una solucin anloga al afir-
mar: "Y no debe decirse que cualquier cambio de Constitucin supone un nue-
vo pacto social, es decir, un acto que tuviera por objeto renovar el Estado, pues,
por una parte, la idea de contrato social, que es falsa en lo que se refiere a la
formacin de la Constitucin inicial del Estado, tampoco podra admitirse ~on
respecto a sus constituciones posteriores. Por otra parte, el cambio de Consttu-
cin, aunque sea radical e integral, no indica una renovacin de la persona
jurdica Estado, ni tampoco una modificacin esencial en la colectividad que en
el Estado encuentra su personificacin. Mediante el cambio de Constitucin DO
se sustituye un antiguo Estado por una nueva individualidad estatal. Una nueva
Constitucin tampoco tiene por efecto engendrar una nueva nacin; por lo q?e
concierne a la nacin francesa en particular, resulta superfluo decir que su exis-
tencia, como cuerpo estatal, aparece como un hecho consumado, cuyo origen
TEORA DE LA CONSTITUCIN 285
puede remontarse a una poca ms o menos antigua, pero que, en todo caso,
ya no depende, desde hace tiempo, de la voluntad de la autoridad constituyente.
As pues, el poder constituyente no tiene por qu ejercerse aqu con objeto
de fundar de nuevo la nacin y el Estado, sino que simplemente se limita a darle
a un Estado, cuya identidad no se modifica y cuya continuidad tampoco se
interrumpi por ello, una nueva forma o estatutos nuevos.w!
Sera tedioso exponer, aun siquiera sucintamente, los fines que cada doc-
trinario realista o idealista adscribe al Estado, pues adems de estimar intil
tal exposicin, sta no vendra sino a corroborar lo que hemos expresado, a
saber: que tratar de dar un contenido sustantivo a la finalidad genrica de la
entidad estatal como institucin abstracta, significa sujetarla a las condiciones
variables de tiempo y espacio, es decir, extraer al Estado del plano de genera-
lidad en que la teora debe estudiarlo para otorgarle una dimensin concreta
y concebir su teleologa segn el muy particular modo de pensar de cada au-
tor, o sea, para encerrarlo en el subjetivismo regido siempre por ideologas
individuales.
Enfatizando que el fin del Estado se reduce a un solo objetivo consistente
en realizar el derecho fundamental en todos sus aspectos, se concluye que ese
fin est condicionado a los mismos imperativos de diversa ndole que deter-
minan la creacin del propio derecho, pues el poder pblico, mediante el cual
se pretende obtener positivamente, no puede rebasar el orden jurdico bsico
que organiza a la entidad estatal. El Estado no puede perseguir ningn fin
que est en contra, al margen o sobre el derecho bsico o Constitucin. Supo-
ner lo contrario entraara preterir o quebrantar el orden jurdico fundamental
que estructura al Estado y determina su teleologa. No creemos que sea una
osada afirmar, por tanto, que entre el fin social del derecho fundamental y
el fin del Estado hay una identidad. Ahora bien, atendiendo a la naturaleza
normativa vinculatoria del derecho, ste debe tomar en cuenta dos elementos
que necesariamente se registran en la realidad social, como son los intereses
individuales y los intereses colectivos que concurren en la nacin, para estable-
cer entre ellos un justo equilibrio y en cuya procuracin estriba el fin del
Estado.
En efecto, adems del individuo, existen en el seno de la convivencia hu-
mana esferas de intereses que pudiramos llamar colectivos, es decir, intereses
que no se contraen a una sola persona o a un nmero limitado de sujetos,
sino que afectan a la sociedad en general o a una cierta mayora social cuan-
titativamente indeterminada. Frente al individuo, pues, se sita el grupo social;
frente a los derechos de aqul, existen los derechos sociales. Estas dos realida-
des, estos dos tipos de intereses aparentemente opuestos reclaman, por ende,
una compatibilizacin, la cual debe realizarse por el propio orden jurdico de
manera atingente para no incidir en extremismos peligrosos como los que han
registrado en la historia humana contempornea diversos regimenes . eStatales.
436 Coleccin de Estudios Sociales, Personas 'Y Sociedad. Traduccl6n de He.tor Gonzlez
Uribe. "Editorial Jua", 194-7, p, 109.
TEORA DE LA CONSTITUCIN 289
19
290 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
los intereses y derechos del grupo humano, sino en una equilibrada armona
entre los desiderata del hombre como gobernado y las exigencias sociales y
estatales .439
. Como el bien comn \~e presenta bajo diferentes aspectos concurrentes que
denotan una sntesis de diversas tendencias del orden jurdico y del Estado, se
suscita la cuestin consistente en determinar los lmites de operatividad de
cada una de aqullas. En otros trminos, surge el problema de precisar el alcan-
ce y contenido de las distintas exigencias en que se condensa el bien comn,
con mira a las realidades sociales de que ya hablamos.
Determinar hasta qu punto debe el orden jurdico limitar la actividad y
esfera de los particulares y hacer prevalecer frente a stos los intereses y dere-
chos sociales, es un problema muy complejo que no es posible resolver a priori.
Slo nos es dable afirmar, no a guisa de contestacin, sino como mera orien-
tacin para posibles soluciones a tal cuestin, que la demarcacin de las
fronteras entre los diferentes objetivos del bien comn, cuya realizacin pro-
duce una sinergia de factores individuales y colectivos, nunca debe rebasar una
rbita mnima de subsistencia y desenvolvimiento atribuida a las realidades
439 La implicacin simplista del "bien comn" en la equilibrada armona a que acabamos
de hacer alusin, plantea, sin embargo, la interesante cuanto complicada cuestin filosfico-
sociolgica de si el individuo es para la sociedad o si sta es para aqul. Abordar el estudio de
dicha cuestin rebasara los lmites del presente libro. No obstante, y atendiendo a que se trata
de un problema en cuya solucin atingente estriba el destino poltico, jurdico y social de la
Humanidad, no podemos eludir la formulacin de algunas someras consideraciones sobre el
particular.
As como no es posible concebir al hombre aislado, sin la convivencia entre sus semejantes,
tampoco es dable inmaginarse a la sociedad sin hombres. Es ms, el "todo social" es, en esencia,
un conjunto de individuos unidos por relaciones de diferente especie, partcipes de anlogas
necesidades y aspirantes a los mismos objetivos generales. De ah que la sociedad, como "totali-
dad humana", sea el summum unitario de los individuos que la componen, en cuya virtud la
teleologa social se integra con el cmulo de fines particulares de todos y de cada uno de sus
miembros. Ahora bien, si la tendencia natural del hombre consiste en obtener su felicidad, sta
debe constituir evidentemente el objetivo mismo de la sociedad; es decir, para que una sociedad
sea feliz, es menester que sus miembros componentes lo sean, ya que denotara una insalvable
aberracin la circunstancia de que el "todo" tuviese una teleologa no slo diferente, sino opues-
ta a la de las partes que lo forman.
Precisamente por la imposibilidad de que el hombre aislado, sin nexos permanentes con sus
semejantes, realice sus fines vitales, o sea, se desenvuelva como persona a travs de mltiples
aspectos, ha surgido la sociedad como expresin de solidaridad y reciprocidad entre los indivi-
duos. De esta guisa, los llamados "fines sociales" no son sino la convergencia de los fines par-
ticulares de los miembros de la comunidad e implican, por ende, la propensin hacia el logro
del bienestar colectivo, o sea, de todos y cada uno de los individuos componentes de la sociedad.
En otras palabras, no puede concebirse que la sociedad, como conjunto, persiga fines diversos
de los que importan los objetivos particulares de sus miembros integrantes. Por consiguiente, al
hablarse de "intereses" o "derechos sociales", en esencia se alude a los intereses y derechos indi-
viduales conjuntivos de los miembros de la sociedad. En estas condiciones, la oposicin entre un
inters o derecho individual y un inters o derecho social, en el fondo equivale a la contraposi-
cin entre lo singular y lo plural o entre lo particular y lo general, es decir, entre lo minorita-
rio y lo mayoritario, ya que la sociedad, como una entidad ficticia, deshumanizada, no es conce-
bible ni tampoco imaginable con "derechos" o "intereses" ajenos a 10s que corresponden a
todos sus miembros o a la mayora de ellos. De lo que brevemente hemos expuesto se infiere que
la "equilibrada armona" a que hicinfills mencin, en substancia denota la compatibilizaci6n
entre los intereses o derechos de los pocos con los intereses o derechos de los muchos, o sea, en-
tre las singularidades y las pluralidades o entre las minoras y las mayoras dentro de un
conglomerado humano.
TEORA DE LA CONSTITUCIN 295
"La persona es un todo, dice Recasns Sic hes, pero no un todo cerrado, an-
tes bien, un todo abierto. Por naturaleza, la persona tiende a la vida social y a
la comunicacin. Es as, no slo a causa de las necesidades y de las indigencias
de la naturaleza humana, por razn de las cuales cada uno tiene necesidad de
los otros para su vida material, intelectual y moral; sino que es as tambin por
razn de la generosidad radical inscrita en el ser mismo de la persona; a causa
de ese hallarse abierto a las comunicaciones de la inteligencia y del amor, rasgos
propios del espritu y que le exige entrar en relacin con otras personas. En tr-
minos absolutos, podemos decir que la personalidad no puede estar sola. As
pues, la sociedad se' forma como algo exigido por la naturaleza, precisamente
por la naturaleza humana, como una obra realizada por un trabajo de la razn
y de la voluntad, y libremente concebida.t'v"
"Las acciones humanas, dice J ellinek, slo pueden ser provechosas bajo el
Ihering, por su parte, considera que el fin primordial del Estado es la ela-
boracin del derecho y su aplicacin en todos los mbitos de la vida social
mediante la eoereitividad, sin la cual no puede hablarse de orden jurdico.
Su pensamiento al respecto se contiene en las distintas aseveraciones que nos
permitimos sealar.
"La organizacin del fin del Estado se caracteriza por la vasta aplicacin del
derecho." "El derecho, mientras no ha llegado todava al Estado, no puede
cumplir su misin." "El Estado es la nica fuente del derecho, pues las normas
que no pueden ser impuestas por aqul que las estatuye no son principios de
derecho." "La coaccin aplicada por el Estado en la ejecucin constituye el
criterio absoluto del derecho; una norma jurdica sin coaccin jurdica es una
contradiccin en s, un fuego que no arde, una luz que no ilumina.i'v" bis
Los fines que cada Estado en particular persigue se determinan por la in-
fluencia. de una gama variadsima de factores causales y teleolgicos que se
dan en la vida y existencia real del pueblo, nacin o sociedad humana que
integra el elemento humano de la entidad estatal. Pero no slo la facticidad
mltiple del ser y modo del ser de este elemento motiva los fines del Estado,
ya que su proclamacin y sealamiento tambin obedecen a la accin ideol-
gica de diversas corrientes del pensamiento filosfico, econmico, poltico y
social. En otras palabras, dichos fines se postulan jurdicamente, es decir, en la
Constitucin, para expresar una o varias ideologas que a su vez denotan dife-
rentes tendencias que condicionan el ejercicio del poder pblico del Estado para
mantener situaciones fcticas existentes en el mbito vital del pueblo o nacin
y de sus grupos mayoritarios o minoritarios, o para cambiarlas generalmente
en un sentido transformativo progresista. Fcilmente se comprende que es el
contenido de tales ideologas lo que establece el carcter sustancial de una
Constitucin o de un Estado. Por esta razn, se habla de "Estado o Constitu-
cin burgueses, socialistas, capitalistas, liberales, individualistas, colectivistas,
comunistas, etc.", derivando estos calificativos de los fines estatales preconiza-
dos en el derecho fundamental.
No corresponde a la temtica de la presente obra la ponderacin de los
diversos y hasta contrarios fines que uno o varios Estados determinados han
perseguido en su historia y persiguen en la actualidad. Su anlisis crtico per-
tenece a la esfera epistemolgica de las ciencias polticas, econmicas y socia-
les, as como a la filosofa y otras disciplinas culturales y cientficas que pro-
porcionan su concurso eidtico a la integracin del contenido ideolgico
de un cierto orden jurdico-constitucional. Nuestra pretensin estriba, mo-
destamente, en resear los fines que al Estado mexicano le han adscrito sus
diferentes constituciones en el decurso de su vida histrica para destacar si en
ella se ha registrado o no la transformacin progresiva y positiva de que ha-
blamos con anterioridad, propsito que a la vez nos permitir calificar desde
el punto de vista teleolgico las distintas leyes fundamentales que ha tenido
nuestro pas.
Todos los ordenamientos constitucionales de Mxico se han sustentado
sobre el principio de que el Estado y su gobierno deben estar al servicio del
pueblo o de la nacin bajo el designio de procurar su "prosperidad", "[elici-
dad", "grandeza", "bienestar", etc., mediante leyes "justas y sabias", Estos
vocablos se empleaban frecuentemente en nuestras constituciones del siglo pasa-
do, antojndose ingenuas, idlicas y hasta vacas de contenido sustancial, pen-
sndose quimricamente que, en la realizacin de los ideales que significan,
estriba el fin supremo del Estado. Se crey, igualmente, que la consecucin de
este fin dependa directamente de la organizacin poltico-jurdica que se diere
a la forma de gobierno y de la forma estatal que nuestro paiS adoptara. Sin
atender a la implicacin ntica del pueblo, es decir, a sus necesidades, proble-
mas, carencias, condiciones econmicas, sociales y culturales de los grandes
TEORA DE LA CONSTITUCIN 303
as como el "destierro" de los abusos "en que han estado sepultados" los pue-
blos, objetivos stos que podran lograrse mediante "la liberalidad de los prin-
cipios del Congreso, la integridad de sus procedimientos y el vehemente deseo
por la felicidad de los pueblos". 450
La Constitucin de Apatzingn de 22 de octubre de 1814 ya es ms clara
en la determinacin del fin del Estado al disponer que "La felicidad del pueblo
y de cada uno de los ciudadanos consiste en el goce de la igualdad, seguridad,
propiedad y libertad", agregando que "La ntegra conservacin de estos dere-
chos es el objeto de la institucin de los gobiernos y el nico fin de las asocia-
ciones polticas" (Arto 24). Recordemos, por otra parte, que dicho documento
trat de no ser clasista al establecer que el gobierno "no se instituye por honra
o inters particular de ninguna familia, de ningn hombre ni clase de hom-
bres, sino para la proteccin y seguridad general de todos los ciudadanos"
(Arto 4) o La indudable importancia del Decreto de Apatzingn estriba en que,
a pesar de que no tuvo vigencia, recoge el ideario jurdico-poltico de los jefes
del movimiento insurgente y cuya base de sustentacin era el principio de la
soberana popular, fincado en la tesis rousseauniana de la "voluntad general",
segn lo afirmamos en otra ocasin.v" Dicho principio fue el verdadero fun-
damento de independencia autntica del pueblo mexicano, y no de la que se
proclam en el Plan de Iguala y los Tratados de Crdoba. En stos, la eman-
cipacin fue obra sectaria o clasista de los criollos y espaoles residentes en la
Colonia, quienes deseaban la ruptura del vnculo de dependencia con Espaa
pero no la transformacin del rgimen poltico y social en favor del pueblo, el
cual, merced a tal ruptura, slo cambiara de amos sin reivindicar su poder de
autodeterminacin, reivindicacin que se contuvo precisamente en una de las
declaraciones dogmticas primordiales de la Constitucin de Apatzingn. Es
muy interesante observar que de este documento arranca la corriente liberal 452
y republicana, en tanto que los otros dos que acabamos de mencionar Signi-
fican la raz de los movimientos conservadores y monarquistas; y es obvio que
de esta bifurcacin surgieron las concepciones teleolgicas del Estado mexi-
cano que definitivamente se cre en la Constitucin Federal de 1824. Aunque
ambas tendencias siempre procuraron la enigmtica y metafsica "felicidad del
pueblo", su obtencin la hacan derivar de la forma de gobierno y de la forma
452 "La Constitucin de Apatzingn, dice Jess Reyes Heroles, supuso tal radicalizacin
en la marcha del liberalismo mexicano, que es imposible precisar sus races. Se duda sobre la
existencia de un proceso ideolgico que la sustente. De aqu que el documento se quiera ver
como un hecho aislado, sin conexiones. Pero ello no fue as; es un documento franco, resultado
de una evolucin ideolgica previa. El decreto de Apatzingn fue el primer planteamiento radi-
cal del liberalismo mexicano; por ello mismo y por los resultados, el esfuerzo se discontina, al
menos exteriormente, y slo es retomado muchos aos despus. Prueba de ello la hallamos en
que no solamente don Carlos Mara de Bustamante, que contribuy a la formulacin del
decreto, sino el doctor Francisco Argandar, que lo firm como. diputado por San Luis Potos,
tuvieran una relevante intervencin en las primeras labores legislativas del Mxico Indepen-
diente, Por ms que la vigencia jurdica del texto, de Apatzingn no existiera, ideolgicamente
no' cabe subestimarlo, pues de algunos de los temas en este texto abordados, el liberalismo
mexicano se ocupara ulteriormente con extraordinaria a.siduidad" (El Liberalismo Mi#cano.
Tomo 1, p. 25). . '
TEORA DE LA CONSTITUCIN 30S
Todos sabemos que estas bellas ilusiones fueron disipadas por nuestra tur-
bulenta realidad poltica. Nadie mejor que el ilustre don Mariano Otero des-
. cribe en su magistral y sustancioso "voto" de 5 de abril de 1847, el fracaso de
la Constitucin de 24, vctima del golpe parlamentario de 1835 que implant
el centralismo en las Leyes Fundamentales de 1836 y 1843.
"Ga CapItulo primero, pargrafo e). . ..' . " . ' <; "
"S4 D.recho P'''Zico Me~caJlo. Isidro Montiel y D}W'te. ~o 1, pp.20f6Y 2407.
306 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
la sin ms fuerza ni ms vigor que antes tena, para que vuelva ser una mera
ilusin su nombre? No seria decretar la ruina del sistema federal restablecerlo
bajo las mismas condiciones con que la experiencia ha demostrado que no pue-
de subsistir, y precisamente hoy que existen circunstancias mucho ms desfavo-
rables que aquellas que bastaron para destruirlo? Ni la situacin de la Repblica
puede ya sufrir por ms tiempo un estado incierto y provisional: la gravedad de
sus males, la fuerza con que los acontecimientos se precipitan, demandan pronto
y eficaz remedio; y pues que l consiste en el establecimiento del rden consti-
tucional, no menos que en la conveniencia y solidez de la manera con que se
fije, parece fuera-de duda que es de todo punto necesario proceder sin dilacin
a las reformas." 455
4~~ Voto de 5 de abril de 1847 que precedi6 al A.da de Reformas de 18 de mayo del mis-
mo ao.
4506 Este principio fue proclamado por los fisi6cratas y era el signo del liberalismo econ6-
mico que prohiba el intervencionismo estatal. .. .. .
TEORA DE LA CONSTITUCIN 307
xico hubiese establecido las garantas sociales en materia agraria y laboral que
instituy varias dcadas despus la Carta de Quertaro. 4 58
Guia para el Estdid del Derecho Constitueional Me:eicand. Edici6n 1886 pgina 6,
:.69
de su Introducci6n. ' ' .,' .
TEORA DE LA CONSTITUCIN 311
Para corroborar estas aserciones basta enunciar algunas de tales bases sobre
las que se asientan los fines del Estadomexicano contemporneo, As, la Consti-
tucin de 17 enfoca la reforma agraria hacia la consecucin de los siguientes
objet;ivos: a) ~raccjonamiento de latifundios para. el desarrollo, de la pequea
propiedad agncola en explotacin, para la creacin de nuevos centros de
"" Articulo 27 constitucio~, prrafo 111, in capit, segn reforma iniciadapotel. PJ:e..
~ ~ laRep'6I?lica el 12 de npviembre de 1975 y publiCada'~ el. );.,wO/iWcIe,.
ebrero de 1976. . ' ... h. ,>. .,.,
314 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
frmula segn la cual se entiende por Constitucin una serie de leyes de cierto tipo. Consti-
tucin y ley constitucional recibirn, segn esto, el mismo trato. As, cada ley constitucional
puede aparecer como Constitucin. A consecuencia de ello, el concepto se hace relativo; ya no
afecta a un todo, a una ordenacin y a una unidad, sino a algunas varias o muchas prescrip-
ciones legales de cierto tipo." (Teora de la Constitucin, p. 3.)
470 Este doctrinario distingue entre "constitucin poltica como realidad social", "consti-
tucin jurdica destacada" y "constitucin escrita", dando prolija explicacin de cada uno de
estos tipos (Cfr. Teora del Estado, pp, 267 a 298).
471 Este conocido profesor de la Universidad de Harvard sostiene que "Podemos recono-
c~r como ms importantes tres conceptos no polticos en que se emplea el trmino 'constitu-
cin', a saber: el filosfico, el jurdico y el histrico. El primero de ellos es un concepto gen-
neo; los otros dos, especficos. Al decir especficos, quiero decir que el historiador puede hablar
de la Constitucin de Atenas, la Constitucin de la Inglaterra medieval y la Constitucin de
Estados Unidos, y referirse en cada uno de los casos a algo particular o especfico, que slo se
encuentra en el tiempo y lugar de que se ocupa. De modo semejante, el constitucionalista de
Norteamrica, Inglaterra o Francia habla de la constitucin cuando estudia la constitucin con
la referencia jurdica que le es familiar en trminos de todo \l,Il "sistema jurdico". Por el
contrario, los conceptos filosficos de la constitucin sonde ordinario generalizaciones deduci-
das de las varias constituciones histricas o jurdicas conocidas por el autor. Los filsofos euro-
peos hacen derivar, por 10 comn, sus conceptos de constitucin del contraste entre el significado
atribuido de ordinario a la palabra constitucin (constitucin, Verfassung) en su pas y en la
poca en que escriben con el que es de presumir sugeran Aristteles y el derecho rOIX/aDO
como significado del trmino constitucin en la Antigedad clsica" (Teora 'Y "alidaJ th la
OrganUaci6n constitucional democrtica, pp. 123 Y 124) .
72 Curso de Derecho Constitucional.. Tomo 1, p. 43
ta T.orf. GtlUral d,IEsttulo, p. 413.
U~ Cfr. Derecho Constitucional Mexicano, pp. 20 a 24.
318 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
21
322 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
mas escritas, que componen una mnima parte del orden jurdico estatal res-
pectivo. As, vebigracia, en Inglaterra, donde hay una constitucin consue-
tudinaria, coexisten con sta varios cuerpos legales que, en unin del comon
law o derecho comn ingls, forman el status jurdico que se caracteriza por
su hibridismo.
En nuestra opinin, son patentes las ventajas que presenta la constitucin
escrita sobre la del tipo consuetudinario, principalmente por lo que se refiere a
la violabilidad de sus normas o disposiciones. En efecto, a diferencia de las
constituciones escritas, en las consuetudinarias es ms difcil establecer la
competencia de los rganos del Estado y saber con certeza cundo surge una
contravencin al rgimen constitucional, dado que no estn integradas por
textos precisos, dificultad que se agrava cuando los pueblos en los que existen
no tienen cultura o espritu jurdico.
Independientemente de la anterior clasificacin, don Emilio Rabasa ha ela-
borado una divisin de las constituciones, ya no desde el aspecto de su con-
cepcin formal, sino en consideracin al medio o manera de establecer su
vigencia, en un Estado determinado. Alude dicho autor a diversos regmenes
jurdicos histricamente dados, afirmando que la constitucin espontnea, o
sea, aquella que emana naturalmente del pueblo por medio de prcticas sociales
reiteradas y continuas, y que es de ndole consuetudinaria, es la que tiene Ingla-
terra; que por lo que concierne a los Estados Unidos, hay una constitucin
ratificada, es decir, sometida a convenciones locales en cada entidad federativa
de dicho pas; y por lo que atae a Mxico, y en general, a las naciones
latinoamericanas, existen y han existido constituciones impuestas, esto es, cuer-
pos normativos elaborados en un gabinete, por as decirlo, cuya observancia se
impone al pueblo, prescindiendo de que respondan o no a su idiosincrasia,
o sea, a su constitucin real y teleolgica.
Desde el punto de vista de su reformabilidad, las constituciones jurdico-
positivas de carcter formal escrito pueden ser rgidas o flexibles, tema ste
que abordaremos con posterioridad.
Un criterio muy importante para clasificar las constituciones se funda en el
contenido ideolgico de las mismas. Ya hemos aseverado que la constitucin
teleolgica como conjunto de objetivos que persiguen los factores reales de
poder, proclaman diferentes principios que tienden a convertirse en declaracio-
nes fundamentales de la constitucin jurdico-positiva. Ahora bien, segn tales
principios y las declaraciones que los expresan, las constituciones de este lti-
mo tipo suelen clasificarse como "burguesas", "socialistas", "individualistas",
cecolectivistas" y en otras varias subespecies, cuya ndole ideolgica deriva de
las tendencias de los factores reales del poder que en el acto constituyente o
de produccin constitucional hayan tenido hegemona.
cada partido en lucha reconozca una verdadera Constitucin slo aquell,,; ql;1e. se
corresponda con sus postulados polticos. Cuando los contrastes de principios
polticos y sociales son muy fuertes, puede llegarse con facilidades a que un par-
tido niegue el nombre de Constitucin a toda Constitucin que no satisfaga sus
aspiraciones. En particular, la burguesa liberal, en su lucha contra la Monarqua
absoluta, puso en pie un cierto concepto ideal de Constitucin y lo lleg a
identificar con el concepto de Constitucin. Se hablaba, pues, de 'Constitucin'
slo cuando se cumplan las exigencias de libertad burguesa y estaba asegurado
un adecuado influjo a la burguesia.i'v"
El propio Schmitt redondea su pensamiento a propsito del concepto ideal
de constitucin al afirmar que: "Cuando adquieren influjo poltico partidos con
opiniones y convicciones contradictorias, se manifiesta su fuerza poltica en que
prestan a los conceptos -imprecisos por necesidad- de la vida del Estado,
tales como Libertad, Derecho, Orden pblico y seguridad, su contenido concre-
to. Es explicable que 'libertad', en el sentido de una ordenacin social burguesa
apoyada en la propiedad privada, signifique cosa distinta que en el sentido de
un Estado regido por un proletariado socialista; que el mismo hecho calificado
en una Monarqua como 'atentado a la tranquilidad, seguridad y orden pbli-
cos' sea juzgado de otro modo en una Repblica democrtica, etc. Para el
lenguaje del liberalismo burgus, slo hay una Constitucin cuando estn garan-
tizadas la propiedad privada y la libertad personal; cualquier otra cosa no es
'Constitucin', sino despotismo, dictadura, tirana, esclavitud o como se quiera
llamar. Por el contrario, para una consideracin marxista consecuente, una Cons-
titucin que reconozca los principios del Estado burgus de Derecho, sobre todo la
propiedad privada, es o bien la Constitucin de un Estado tcnica o econmica-
mente retrasado, o si no una seudoconstitucin-reaccionaria, una facha de
jurdica, desprovista de sentido, de la dictadura de los capitalistas. Otro ejem-
plo: para la concepcin de un Estado laico, esto es, rigurosamente separado de
la Iglesia, un Estado que no practique esa separacin no es un Estado libre; al
contrario, para una cierta especie de conviccin confesional y religiosa, un Esta-
do slo tiene verdadera Constitucin cuando considera la situacin de hecho,
social y econmica, de la Iglesia, le garantiza una libre actividad pblica y
autodeterminacin, protege sus instituciones como parte del orden pblico, etc.,
slo entonces se conceder por parte de la Iglesia que pueda hablarse de "liber-
tad". Por eso son posibles tantos conceptos de Libertad y Constitucin como
principios y convicciones polticos."483
487 Estos objetivos los condensa don Alberto Trueba Urbina en la siguiente idea: "Los
presupuestos de una nueva definicin de la Constitucin tienen que englobar las formas no slo
de integracin poltica, sino de integracin social, originadas por la divisin estructural de la
sociedad humana en poseedores y desposedos.
. "En consecuencia, la Constitucin tiene que definirse como norma que asegure los derechos
mdividuales, as como la organizacin del Estado, y como estatuto social protector y redentor de
los econmicamente dbiles en funcin de realizar el bienestar colectivo" (Op. cit., p. 7).
Para Hauriou, segn Carca Pelayo, la constitucin "posee una doble dimensin: 1) la
constitucin poltica del Estado, la cual comprende la organizacin y el funcionamiento del
gobierno, y la organizacin de la libertad poltica, es decir, la participacin de los ciudadanos
en el gobierno; expresndose, pues, en un conjunto de reglas jurdicas y de instituciones; 2)
la constitucin social, "que desde muchos puntos de vista es ms importante que su constitucin
poltica" y que a su vez comprende: a) las libertades individuales que forman la base de la
estructura de la sociedad civil, y b) las instituciones sociales espontneas que estn al servicio
y proteccin de las libertades civiles y de sus actividades. Esta constitucin no slo puede ser
tan fundamental como la primera, sino qu~,segn el criterio anglosajn, la constitucin poltiee
no es ms que prolongaci6n de la constituci6n social as entendida (Derecho Constitucional
Comparado, pp, 91 Y 92).
488 As, verbigracia, no pudo plantearse ningn problema de legitimidad de la "constitu-
ci6n" griega o romana, puesto que no se traduca en unordenamento escrito, sino en un
conjunto de "leyes naturales" provenientes del orden mismo de las sociedades humanas y que
326 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
cin real y teleolgica a que ya hemos hecho referencia. Sin tal adecuacin,
aqulla no sera autntica, genuina o legtima ni materialmente vigente, aunque
fuese formalmente vlida corno una mera "hoja de papel", empleando la locu-
cin con que despectivamente designaba Lasalle a las constituciones escritas que
por la fuerza y la coaccin se imponen a los pueblos corno un traje de luces o
de etiqueta o corno una armadura pesada y asfixiante. Ahora bien, debemos
advertir, empero, que si dicha adecuacin puede no existir en el momento de
expedirse la constitucin jurdico-positiva, es susceptible de registrarse duran-
te el decurso del tiempo, sea mediante las transformaciones evolutivas del
pueblo que lo conviertan en agente y paciente positivo de los principios consti-
tucionalmente proclamados, o a travs de las enmiendas normativas que la
experiencia vaya imponiendo, hasta lograr el verdadero equilibrio entre la fac-
ticidad y la normatividad corno sntesis a que debe aspirar el constituciona-
lismo en cualquier pas.
vez se quejaban de que los templos no eran respetados y que las conciencias eran
oprimidas. Se neg la absolucin a los que haban prestado juramento, y ~an
slo la obtenan si se retractaban pblicamente; entonces el espritu de partido
se introdujo en los asuntos de la fe, y aquella situacin fue una de las ms
violentas y lamentables por las que Mxico ha pasado.l'v"
En trminos parecidos, aunque desde otro punto de vista, se expresaba ~l
jurisconsulto Ramn Rodrguez al afirmar que la Constitucin de 57 produjo
"realmente disturbios y revueltas de diverso carcter y de muy distintas tenden-
cias", explicando que "Los que deseaban el progreso y la libertad y aceptaban
todas sus consecuencias, no estaban satisfechos con los preceptos constitucionales
que proclamaban un progreso trunco y libertades a medias.
"Los que, por el contrario, encontraban excesivas estas libertades y perdan
por ellas las ventajas de sus antiguas preeminencias, buscaban como nico medio
de salvacin el aniquilamiento de tan avanzadas instituciones.
"Los primeros hacan fuerza para adelante, los segundos para atrs."492
Corrobora las anteriores apreciaciones la "protesta" que el arzobispo de M-
xico, Lzaro Garza, y el obispo Clemente de Jess Mungua lanzaron contra la
Constitucin de 57 y cuyo texto es el siguiente: "Habiendo llegado a nuestras
manos un ejemplar de la Constitucin federal, y visto en ella varios artculos
contrarios a la institucin, doctrina y derechos de la iglesia catlica, y estando
prevenido en el ltimo que sea jurada con la mayor solemnidad en toda la Re-
pblica, declaramos: Que ni los eclesisticos ni los fieles podemos por ningn
ttulo, ni motivo alguno, jurar lcitamente esta Constitucin... disponemos que
por nuestra secretara se diga a todos los prrocos, para que lo tengan entendido
y lo hagan entender a los fieles, que no es lcito jurar la Constitucin... que
cuando los que hubieren hecho el juramento de la Constitucin, se presenten
ante el tribunal de la penitencia, los confesores, en cumplimiento de su deber,
han de exigirles previamente, que se retracten del juramento que hicieron, que
esa retraccin sea pblica del modo posible; pero que siempre llegue al conoci-
~iento de la autoridad ante quien se hizo el juramento; ya sea por el mismo
interesado, o por personas notoriamente autorizadas por l, para que lo hagan
en su nombre."493
que form ejrcitos para dar su sangre y su vida por aquel mito sagrado; no la
aprobaron en una votacin como las colonias americanas a su Constitucin, pero
la aprob el plebiscito de la nacin, consciente a la manera del plebiscito de
Dolores, del 16 de septiembre de 1810.
"Se form, pues, una conciencia nacional favorable a la Constitucin, a tal
grado que el huertismo y el antiguo porfirismo atacaron despus a la Constitu-
cin de 1917 por no haberse ajustado a las formas parlamentarias del cdigo
poltico de 1857, y an se sigue atacando a la Constitucin de 1917, usando
como arma la de 1857, sobre todo en materias de enseanza, propiedad, rgimen
politico-religioso y en todo cuanto se puede."-41J6
En efecto, dice Vera Estaol que "el Congreso Federal, integrado por sus
dos Cmaras y las Legislaturas de los Estados era, en los trminos de la Consti-
!ucin de 57, el nico poder legtimo, ortodoxo y genuino, capacitado para
revisar y reformar dicho Cdigo", y que "despus de dos aos largos de precons-
titucionalismo, Carranza convoc, no obstante, a una asamblea especial, que se
reuni en Quertaro y cuya nica misin fue aprobar el Cdigo Fundamental
que hoy rige a Mxico", agregando "por tanto, desde el triple aspecto jurdico,
poltico y revolucionario, la Asamblea de Quertaro fue bastardo brote de un
golpe de Estado, y su obra -la Constitucin de 1917- espuria tambin, est
irremisiblemente condenada a desaparecer cuando el pueblo recobre su libertad,
5<04 "Al Margen de la Constitucin de 1917". pp. 3 a12. Edicin norteamericana. Obra
escrita por su autor en la ciudad de Los Angeles, Cal., en mayo de 1920.
505 Cfr. "Crnica de~ Constituyente", por Djed Brquez. .
TEORA DE LA CONSTITUCIN 337
equilibrio armomco entre los componentes del todo social y las fuerzas vivas
de un pueblo, han cristalizado en los derechos positivos fundamentales de los
pases en que las revoluciones se hubieren. registrado, es decir, en sus constitu-
ciones, que participando de lo jurdico slo en cuanto conjuntos normativos
sistemticos, implican la seguridad y permanencia, como principios ordenado-
res, de las aspiraciones populares. Por tanto, al convertirse la ideologa presu-
puestal de toda revolucin, cualquiera que sea la finalidad especfica pretendida
por sta, en normas jurdicas fundamentales, tanto en lo poltico-orgnico,
como en lo socioeconmico y religioso, el ideario que orienta tal movimiento
deja de ser una mera aspiracin para devenir en la pauta directriz de los des-
tinos del pueblo con la eficacia que le confieren, como materia o contenido
de normacin constitucional, los atributos esenciales de lo jurdico: la impe-
ratividad y la coercitividad.
Si pues, desde un ngulo deontolgico, la Constitucin es la estructuracin
jurdica de toda ideologa autnticamente revolucionaria y teniendo cualquier
revolucin una finalidad igualitaria, traducida sta en diversas igualdades es-
pecficas (religiosas, polticas o econmicas), es evidente que la Ley Funda-
mental de un pas para no incidir en el anatema del "injustum jus" de los
romanos, debe instituir normativamente, mediante una adecuada regulacin,
los principios sustentadores de dicha finalidad.
Hasta ahora nos hemos referido constantemente a la idea de igualdad
como comn aspiracin de las revoluciones y como causa motivadora de ela-
boracin constitucional. Podrasenos atribuir el error de haber incurrido en
una "peticin de principios" si no explicsemos lo que, a nuestro entender y
para la comprensin de las consideraciones que hemos formulado y que
vamos a exponer posteriormente, debe estimarse como "igualdad", Esta, como
entidad psicofsica, no es posible que exista, ya que en el mismo acto de crea-
cin divina y por designios inescrutables e insondables de Dios, se consigna
con evidencia una marcada e indiscutible desigualdad entre los seres huma-
nos. La igualdad a que aludimos es una igualdad de tipo sociolgico, pudi-
ramos decir, traducida nicamente en la mera posibilidad de que los hombres,
independientemente de atributos personales de diversa ndole, realicen sus
objetivos vitales en los mltiples mbitos de la vida social sin impedimentos
heternomos, o sea, sin que su actividad-conducto para la obtencin de tales
fines sea obstaculizada por los dems con apoyo en normas jurdicas. En otros
trminos, la igualdad, tal como debe entenderse en derecho, equivale a una
situacin en que todos los hombres estn colocados, para el solo efecto de que
puedan desenvolver su personalidad en distintos aspectos, satisfaciendo o no
determinadas exigencias constatadas en razn del objetivo especial perseguido
y que a nadie es dable eludir. De ello se infiere que, aun siendo unitario el con-
cepto de igualdad, desde un punto de vista positivo existen diversas situaciones
igualitarias abstractas, dentro de las que la igualdad se traduce en la misma
posibilidad formal que tienen los distintos individuos que se encuentren en dicha
situacin, para que, cumpliendo las condiciones establecidas en sta, logren sus
personales objetivos. No otro sentido tiene la mxima aristotlica que expresa
que la igualdad consiste en "tratar igualmente a los iguales" desigualmente ti
342 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
losdesigualesu , puesto que los "iguales" seran precisamente todos los sujetos
que se hallaren variablemente, en una misma situacin abstracta, y los "des-
iguales" los que estuvieren colocados en dos o ms situaciones abstractas
diferentes.
Ahora bien, la igualdad, en los trminos en que hemos esbozado este con-
cepto, es el supuesto indispensable del Derecho, cuya idea romana ya lo esta-
bleca al afirmar que ste es "el arte de lo bueno y de lo equitativo" ("iguali-
tario" ). Por ende, el tratamiento desigual de los iguales implica una actitud
in justa, con independencia del modo o manera como sta se asuma (legislativa,
ejecutiva o jurisdiccionalmente ) .
Si se acepta, en consecuencia, que la igualdad es una conditio sine qua non
del Derecho ideal y de la justicia, y si se toma en cuenta que el objetivo deon-
tolgico de la norma constitucional es el establecimiento de sistemas igualita-
rios abstractos de variado contenido material (religiosos, polticos, econmicos.
o sociales propiamente dichos), resulta que la Constitucin desde un punto de
vista teleolgico general, tiende a procurar la justicia, sin que, en la hiptesis
de que tal finalidad no se logre (lo que ha sucedido frecuentemente), el men-
cionado ordenamiento deje de ser positivamente jurdico, porque lo jurdico no
es sino una modalidad de normacin con ciertas y definidas notas esenciales
(bilateralidad, imperatividad, heteronoma ycoercitividad) y cuya materia (ac-
tos, hechos, personas, relaciones, situaciones, etc.) es susceptible de ser, a su
vez, regulada por ordenaciones de diferente tipo (religiosas, morales, econ-
micas, polticas, etc.).
La Constitucin y las disposiciones legales secundarias que no se le
opongan son, pues, conductos normativos de realizacin del desideratum va-
lorativo del Estado o pueblo, consistente en implantar la igualdad entre los
hombres bajo la idea que hemos expuesto, y en hacer posible, mediante dicha
implantacin, el logro de la justicia. Por tanto, toda Constitucin vigente tiene
a su favor la presuncin de ser un ordenamiento igualitario y justo, mientras
la realidad en que impere no autorice a suponer lo contrario, en cuyo caso se
justifica su reforma o adicin o, inclusive, su abolicin mediante el quebran-
tamiento o subversin del orden por ella instituido, lo que no es otra cosa que
el llamado "derecho a la revolucin", que slo ser tal cuando su finalidad
estribe, con vista a dismiles factores reales de motivacin (econmicos, polti-
cos, religiosos o sociales) en la procuracin de una igualdad y una justicia
verdaderas.
En otras palabras, resultando la Constitucin de un proceso social ten-
diente a adaptar el ser al deber ser, a transformar una realidad inigualitaria
e injusta en una realidad igualitaria y justa, es obvio que los factores que deter-
minan dicha adaptacin o transformacin son no slo la causa eficiente de la
formacin constitucional, sino la base de sustentaciny el elemento justifica-
tivo de la vigencia o subsistencia de las normas constitucionales, de tal suerte
que si stas ya no nicamente no encuentran respaldo en las circunstancias que
otrora hubieren implicado su motivacin real, positiva y verdadera, sino
que signifiquen serios obstculos para la-obtencin de la justicia e igualdad,
deben necesariamente modificarse. Estas consideraciones autorizan a reafir-
TEORA DE LA CONSTITUCIN 343
511 La misma idea la expresa el maestro Andrs Serra Rojas al afirmar: "La sociedad es
constructiva, actuante, de accin permanente que elabora sus propias creaciones, relaciones o
procesos.
"En el seno de toda sociedad se manifiestan estmulos o impulsos que conducen a una acc;in
social. Una fuerza social representa la identidad de pareceres de un nmero importante de los
miembros de una sociedad para aceptar o expresar una opinin, parecer o consentimiento que
los lleve a una accin social coordinada o individualizada.
"En sociologa se denominan fuerzas sociales ca los impulsos bsicos tpicos o motivos que
conducen a los tipos fundamentales de asociacin y de grupo'. En todo grupo social se mani-
fiestan numerosas fuerzas sociales, como las econmicas, las polticas, las judiciales, etc."
(Ciencia Poltica. Tomo I1, p. 657).
su Qu es una Constituci6n?, p. 55.
TEORA DE LA CONSTITUCIN 347
ellos. En el campo econmico, tales factores estn representados por los banque-
ros, industriales, obreros, campesinos, propietarios urbanos y rurales, comerciantes
y dems grupos vinculados a la produccin, comercio, consumo y servicios de
distinta ndole; en la esfera cultural, operan con ese carcter los intelectuales,
profesionistas y tcnicos de diversas especialidades, as como los estudiantes y
universitarios en general; en el mbito religioso, evidentemente el clero, las
diferentes organizaciones eclesisticas y las agrupaciones conexas pueden asumir
la expresada naturaleza; y en el terreno poltico, como es lgico, los partidos
y el ejrcito.
El estudio de los factores reales de poder corresponde principalmente a la
sociologa, que por ste y otros muchos motivos guarda estrecha relacin con
el Derecho Constitucional, pues esta rama de la ciencia jurdica tiene indispen-
sablemente que valerse de ciencias sociales para, explicar el contenido de las
instituciones establecidas y reguladas por una determinada Ley Fundamental
vigente o que haya estado en vigor en un cierto pas. La sociologa y las discipli-
nas conexas proporcionan la metodologa para estudiar los fenmenos que en
la dinmica de las colectividades humanas reflejan la presencia y accin de los
factores reales de poder que hayan condicionado el orden constitucional
desde el punto de vista de su contenido sustancial. Es el desentraamiento de
la influencia que en la produccin de la Constitucin y de sus reformas esen-
ciales lo que sirve de criterio bsico para calificarla, es decir, para establecer
cules son las decisiones polticas, econmicas y sociales fundamentales que se
hayan recogido en ella como principios ideolgicos sobre los que descansa la
estructura jurdica de un Estado. Los mencionados factores, en su proyeccin
constitucional, demuestran la perfecta simbiosis o sinergia que existe entre la
sociologa, la economa y dems ciencias sociales, por una parte, y el Derecho,
por la otra. Las normas jurdicas, como formas coercitivas e imperativas que
estructuran al Estado y regulan todas las actividades individuales y colectivas
que dentro de l se despliegan, son susceptibles de llenarse con mltiples con-
tenidos que se localizan en la constitucin real y teleolgica del pueblo. Ahora
bien, el anlisis de estos contenidos, como esferas fcticas y objeticas en que se
mueve la vida comunitaria, proporciona principios y crea sistemas socio-
econmicos-polticos, religiosos o culturales, los cuales, sin su normativizacin
jurdica, no podran aplicarse ni funcionar en la realidad. A la inversa, las
normas de derecho, sin ningn substratum que responda a esas esferas, seran
simples "hojas de papel" como lo proclam Lasalle. De ah que el dualismo
"normatividad jurdica-realidad social, econmica, poltica, cultural y religiosa",
respectivamente, como forma y materia segn la concepcin aristotlica, denote
la sntesis sobre la que debe edificarse la organizacin fundamental del Estado
expresada en 'la Constitucin, que no debe ser un cuerpo preceptivo descar-
nado, fro y sin alma, sino el ordenamiento por el que transcurra espont-
neamente la vida del pueblo hacia la consecucin de sus fines.
contra. el. totalitarismo, la constitucin de los dos Estados separados de la India y el Pakistn,
el nacumento del Estado de Israel y el ya largo conflicto acerca del estatuto de la ciudad de
Jerus~n" (Teora Poltica. Ediciones ArieI. Barcelona. Versin al castellano por Manuel
MallO, 1963, p. 470). '
350 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
estn sujetas al tiempo y al espacio. Varan no slo entre uno y otro E~tado,
sino en el devenir histrico de un mismo pueblo o nacin. Adems, la inclu-
sin de ciertas declaraciones constitucionales dentro del cuadro de las citadas
decisiones, o su exclusin de ste, son tpicos que se prestan frecuentemente a
la estimacin subjetiva de quien los pondera. En otras palabras, no todos
los autores o pensadores, respecto de una determinada constitucin, pue-
den coincidir en las decisiones fundamentales que comprende su totalidad
normativa.
As, con respecto a Mxico, Luis F. Canudas Orezai'? considera con ese
carcter a las declaraciones dogmticas siguientes: radicacin popular de la
soberana; dimanacin del pueblo de todo poder pblico; modificabilidad o
alterabilidad, por el pueblo, de la forma de gobierno; adopcin de la for~a
republicana de gobierno y del federalismo como forma de Estado; democracia
representativa; institucin de los derechos pblicos individuales y sociales; divi-
sin o separacin de poderes; y libertad y autonoma del municipio. Por su parte,
el conocido jurista mexicano Jorge Carpizo divide las decisiones fundamentales
en materiales y fotmales. Las materiales, afirma, "son las sustancias del orden
jurdico", o sea, "una serie de derechos primarios que la constitucin consigna
y las formales son esa misma substancia, slo que en movimientos: son los prin-
cipios que mantienen la vigencia y el cumplimiento de las decisiones materiales",
reputando con esta ndole en Mxico a "la soberana, derechos humanos, siste-
ma representativo y supremaca del poder civil sobre la Iglesia 'y como formales'
la divisin de poderes, federalismo y el juicjo de amparo". 520
A nuestra vez, adoptando un diferente criterio de clasificacin, considera-
mos que las decisiones fundamentales, segn lo hemos aseverado, pueden ser
polticas, sociales, econmicas, culturales y religiosas desde el punto de vista de
su contenido, mismo que atribuye una cierta tnica ideolgica a un cierto
orden constitucional y marca los fines del Estado y los medios para realizarlos.
A estos tipos estimamos pertinente aadir las decisiones fundamentales de
carcter jurdico.
Con referencia a la Constitucin mexicana de 1917, dichas decisiones, a
nuestro entender, son las siguientes: a) polticas, que comprenden las declara-
ciones respecto de: 1. soberana popular; 2. forma federal de Estado, y 3. forma
de gobierno republicana y democrtica; b) jurdicas, que consisten en: 1. limi-
tacin del poder pblico en favor de los gobernados por medio de las garantas
constitucionales respectivas; 2. institucin del juicio de amparo como medio
adjetivo para preservar la Constitucin contra actos de autoridad que la violen
en detrimento de los gobernados, y 3. en general, sumisin de la actividad
toda de los rganos del Estado a la Constitucin y a la ley, situacin que invo-
lucra los principios de constitucionalidad y legalidad; e) sociales, que estriban
en la consagracin de derechos pblicos subjetivos de carcter socioeconmico,
asistencial y cultural en favor de las clases obrera y campesina y de sus miem-
bros individuales componentes, es decir, establecimiento de garantas sociales
519 "Lrrejormabilidad de las decisiones polticas fundamentales de la Constitucin". Re-
vista de la Escuela Nacional de Jurisprudencia. Nms. 18, 19 Y 20, 1943, pp. 107-108.
500 oi: cit., p. 160.
TEORA DE LA CONSTITUCIN 353
23
354 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
A. Consideraciones generales
La fundamentalidad denota una cualidad de la Constitucin jurdico-
positiva que, lgicamente, hace que sta se califique como "Ley Fundamental
del Estado'F" Entraa, por ende, que dicha Constitucin sea el ordenamiento
522 La Primera Constitucin Poltico-Social del Mundo. Edicin 1971, p. 33. Los trata-
distas a que alude don Alberto son Moses Poblete 'Troncoso, profesor de la Universidad de
Chile; Juan Clemente Zamora, de la Universidad de La Habana; Andrs Maria Lazcano 'Y
Mazn, magistrado de la Audiencia de La Habana; Georges Burdeau, profesor de la Facultad
de Derecho de Dijon; Pierre Duelos, maestro de conferencias en el Instituto Politcnico de
Paris ; B. Mirkine Guetzvich, Secretario General del Instituto de Derecho Comparado de la
Universidad de Pars; Georges Gurvich y Karl Loewnstein.
523 Segn Carl Schmitt, "ley fundamental" puede equivaler a una "norma absolutamente
inviolable que no puede ser reformada ni quebrantada" o a una norma "relativamente in-
vulnerable que slo puede ser reformada o quebrantada bajo supuestos dificultados" -princi-
pio de rigidez-o Tambin puede significar, afirma, "el ltimo principio unit4rio de la unidtul
poltica y de la ordenacin de conjunto, as como la norma ltima para un sistema de imputa-
ciones normativas", sealando adems otras connotaciones con las que se suele emplear el
mencionado concepto y a cuya exposicin nos remitimos (Teori4 de 14 Constitucin. pp.
4-7 aSO).
TEORA DE LA CONSTITUCIN 355
Parece ser que la primera parte del propio artculo otorga el carcter de
Supremaca no slo a la Constitucin, sino tambin a las leyes dadas por el
Congreso federal que emanen de ella 5 34 bis y a los tratados internacionales que
celebre el Presidente de la Repblica con aprobacin del Senado. No obstante,
a pesar de esta declaracin, la supremaca se reserva al ordenamiento cons-
titucional, pues tanto dichas leyes como los mencionados tratados, en cuanto a
su carcter supremo, estn sujetos a la condicin de que no sean contrarios a la
ConsttucionF" condicin que omiti el artculo 126 del Cdigo Fundamental
de 1857.
La hegemona de la Constitucin, es decir, del derecho fundamental in-
terno de Mxico, sobre los convenios y tratados en que se manifiesta el Dere-
cho Internacional Pblico, se corrobora por lo que establece el artculo 15 de
nuestra Ley Suprema, en el sentido de que no son autorizables, o sea, concer-
tables, tales convenios o tratados si en stos se alteran las garantas y los dere-
chos establecidos constitucionalmente para el hombre y el ciudadano.i" La
mencionada hegemona confirma, pues, el proverbio iglesista que proclama
que sobre la Constitucin nada ni nadie". En conclusin, reservndose el
principio de supremaca a la Constitucin Federal, frente al rgimen que
534 bi.s Para el maestro Mario de la Cueva existen dos tipos de leyes que emanan del
Congreso de la Unin, es decir, las materiales y las formales. Nuestro distinguido tratadista
afirma al respecto: "Algunas de las leyes que emite el poder legislativo constituyen el des-
arrollo de los preceptos constitucionales, esto es, son el cuerpo y el alma de la Constitucin
que se expanden, determinando, precisando y diciendo con la mayor claridad y en todos sus
detalles, lo que son y lo que significan el cuerpo y el alma de la ley fundamental, o lo que
es igual: son normas que hacen explcito el sentido pleno de los textos constitucionales; son,
por decirlo as, la Constitucin misma, fuerza viva que se desarrolla siguiendo sus leyes
internas para explicar a los hombres todo lo que es, pero sin salirse nunca ni de su cuerpo
ni de su alma, sin transformarse en lo que no es." Al referirse al segundo de dichos tipos,
afirma De la Cueva que el grupo respectivo "est formado por las normas que dicta el con-
greso para regular los diversos aspectos de la vida social, como dice Villoro, sobre 'materia
distinta de la constitucin'; son las normas secundarias simpliciter que integran las distintas
ramas del derecho positivo: el administrativo, el penal, el civil, el mercantil, etctera. De estas
normas debe decirse que emanan de la Constitucin, pero en un sentido meramente formal."
(T'eoria de la Constitucin. Edicin 1982, pp, 113 y 115).
535 As lo ha resuelto nuestra Suprema Corte en la ejecutoria Vera Jos Antonio. Sema-
nario Judicial de la Federacin. Quinta poca. Tomo XCVI, p. 1639. Por su parte, el consti-
tucionalista mexicano Felipe Tena Ramrez participa de nuestro punto de vista al afirmar
que: "Aunque la expresin literal del texto autoriza a pensar a primera vista que no es slo
la Constitucin la ley suprema, sino tambin las leyes del Congreso de la Unin y los tratados,
desprndese sin embargo del propio texto que la Constitucin es superior a las leyes federales,
porque stas, para formar parte de la ley suprema, deben 'emanar' de aqulla, esto es, deben
tener su fuente en la Constitucin; lo mismo en cuanto a los tratados, que necesitan 'estar
de acuerdo' con la Constitucin. Se alude -as al principio de subordinacin (caracterstico del
sistema norteamericano) de los actos legislativos respecto a la norma fundamental." (Derecho
Constitucional Mexicano. Novena edicin, 1968, p. 17.) Esta misma tesis la sostuvo el licen-
ciado don Ramn Rodrguez al comentar el artculo 126 de la Constitucin de 1857, afirmando
al efecto que "Si las leyes que emanan de la Constitucin o los tratados internacionales contra-
vienen a los preceptos de la misma Constitucin violando las garantas individuales, vulnerando
o restringiendo la soberana de los Estados o alterando los derechos del hombre y del ciudadano,
tales leyes y tratados no se ejecutan, no se cumplen, porque la justicia federal puede y debe
impedirlo conforme a los artculos 101 y 102, con el fundamento slido y legal de que contra-
vienen a los preceptos constitucionales; luego, la nica ley que en rigor legal, ideolgico Y
gramatical puede llamarse suprema es la Constituci6n. No es cierto, por lo mismo, que las
leyes que de ella emanen y los tratados internacionales sean leyes supremas de la Repblica"
(Derecho Constitucional. Edicin 1875, pp. 702 y 703). -
586 El estudio del articulo 15 ,constitucional lo emprendemos en nuestra obra Las Garatl-
tias Individuales", a cuyas consideraciones nos remitimos. (Cfr. Cap. VII.)
TEORA DE LA CONSTITUCIN 361
Constitucin Federal; sta es, por consecuencia, la que debe determinar el lmi-
te de accin de los poderes federales, como en efecto lo determina, y las facultades
expresamente reservadas a ellos no pueden ser mermadas o desconocidas por las
que pretenden arrogarse los Estados."542
548 Este precepto fue tomado del artculo VI, prrafo segundo, de la Constituci6n nor-
teamrica de 1787, cuyo texto es el siguiente: "Esta constitucin y las leyes de los Esta-
dos Unidos que se expidan con arreglo a ella, y todos los tratados celebrados o que se celebren
bajo la autoridad de los Estados Unidos, sern la suprema ley del pas y los jueces de cada
Estado estarn obligados a observarlos, a pesar de cualquier cosa en contrario que se encuen-
tre en la Constitucin o las leyes de cualquier Estado."
TEORA DE LA CONSTITUCIN 365
As, Recasens Siches F": refirindose a la cuestin que preocupa nuestra aten-
cin, sostiene que "el caso de reforma constitucional est limitado por barreras
infranqueables. La reforma, para que merezca la calificacin de tal y no caiga
bajo el concepto de otra alteracin totalmente distinta, no puede llegar a cam-
biar la esencia de la Constitucin, no puede comprender la modificacin del
supremo poder del Estado; esto es, por ejemplo, no puede transformar un
rgimen democrtico en un rgimen autocrtico, ni viceversa; tal alteracin no
puede ser contenido de una reforma, sino que requiere un acto primario del
Poder Constituyente, uno, indiviso e ilimitado. Esto es as sencillamente por la
siguiente consideracin, harto clara y fundamental. El rgano o poder autorizado
para reformar la Constitucin es tal porque recibe su competencia de la Consti-
tucin; de ella, por consiguiente, podr modificarse todo aquello que no se
refiere esencialmente a la titularidad del supremo poder (que es la soberana,
agregamos nosotros), pero de ninguna manera este punto, pues en el momento
en que tal hiciese, negara la fuente de su propia existencia, y competencia, y
lo que resultase representara la fundacin originaria de un nuevo sistema jur-
dico sin conexin ni apoyo en el anterior; representara una ruptura total con
el orden jurdico anterior, aunque se produjese pacfica e incruentamente".
Por su parte, Len Duguit 5 4 5 afirma que sobre la potestad reformadora y
legislativa de los poderes pblicos, existen ciertas ideas, principios y tradiciones
jurdicas y sociales, que no pueden ser vulneradas por las autoridades. Se expre-
sa as dicho autor: "Dondequiera que haya un legislador, incluso en los pases
que no practican el sistema de constituciones rgidas, estar siempre limitado por
un poder supremo al suyo. En la propia Inglaterra, donde la omnipotencia del
Parlamento est considerada como un principio esencial, hay ciertas reglas su-
periores que la conciencia misma del pueblo ingls se resiste a dejar violar por
el Parlamento."
Ms claramente resuelve el problema que nos hemos planteado el tratadista
alemn Carl Schm'itt,546 aseverando: "que la Constitucin puede ser reformada
no quiere decir que las decisiones polticas fundamentales que integran la subs-
tancia de la Constitucin puedan ser suprimidas y substituidas por otras cua-
lesquiera mediante el Parlamento" (en nuestro Derecho, por el Congreso de
la Unin y las legislaturas de los Estados). "Los lmites de la facultad de refor-
mar la Constitucin resultan del bien entendido concepto de reforma constitu-
cional. Una facultad de "reformar la Constitucin, atribuida por una normacin
legal-constitucional, significa que una o varias regulaciones legal-constituciona-
les pueden ser sustituidas por otras regulaciones legal-constitucionales; pero slo
bajo el supuesto de que queden garantizadas la identidad y la continuidad de la
Constitucin, considerada como un todo. La facultad de reformar la Constitu-
cin contiene, pues, tan slo la facultad de practicar, en las prescripciones legal-
constitucionales, reformas, adiciones, refundiciones, supresiones, etc.; pero man-
Asienta el citado autor que el error de tales teoras (como las de Schmitt y
Recasns Siches principalmente) "consiste en considerar como constituido al
rgano revisor (o sea, el Congreso de la Unin y las legislaturas de los Estados
en nuestro sistema constitucional), cuyas funciones son en verdad de constitu-
yente", y que "cuando el poder creador, autor de la Constitucin, funda un
rgano capaz de alterar la Constitucin le transmite, total o parcialmente, sus
propias facultades constituyentes", agregando que "Nada importa que ese rga-
no sea creacin del Constituyente ~ no por ello es un poder constituido, pues
carece de facultades de gobernar y slo las tiene para alterar la Constitucin,
que es fuente de facultades para los Poderes gobernantes. Ese poder revisor es,
pues, continuacin del constituyente que lo cre."548
549 Sin embargo, como lo hace notar el mismo Tena Ramrez (Derecho Constitucional,
p. 70), don Emilio Rabasa parece sustentar la tesis opuesta al afirmar en su obra anterior-
men~e citada lo siguiente: "El poder nacional supremo, que es el nico capacitado para la
ommpotencia, porque su autoridad no tiene lmites constitucionales que no sean legalmente
franqueables, se ejerce por una cooperacin que nuestra Ley Fundamental ide para suplir
al plebiscito; del poder legislativo central y el legislativo local, concertando el voto del Con-
greso Federal con los de los Estados como entidades polticas iguales."
550 Estimamos pertinente advertir que esta afirmacin no implica que en la doctrina no
SIga debatindose la cuestin concerciente al alcance de las facultades reformativas de la
Constitucin por parte de los rganos establecidos ad hoc. Asi, v, gr., Paolo Biscaretti distingue
ar en ello concuerda con Karl Loetuenstein) entre lmites implcitos y lmites explcitos de
Ichas facultades. Respecto de los primeros, que substancialmente consisten en los principios
f undamentales que integran el espritu esencial de la Constitucin, manifiesta que los argu-
mentos en que se basan no le parecen "convincentes", sin dar ninguna razn que los refute,
y en cuanto a los segundos, precisamente por su "explicitud", si los considera eficaces, toda
v1e9z que es la misma Ley Suprema la que los consigna (Cfr. Dere"l:ho Constitucional, edicin
65, pp, 279 a 286). '
24
370 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
Este artculo 127 provino del artculo 125 del Proyecto constitucional elabo-
rado por la Comisin respectiva, que estableca: "La presente Constitucin
puede ser adicionada o reformada. Mas para que las adiciones o reformas lleguen
a ser parte de la Constitucin, se requiere: que un congreso por el voto nominal
de dos terceras partes de sus miembros presentes, acuerde qu artculos deben
TEORA DE LA CONSTITUCIN 371
pero entonces en cada colegio electoral debe haber un catedrtico que d expli-
caciones, y este maestro ser una rbula, un tinterillo, que si se trata del teore-
ma geomtrico, enseara que la hipotenusa es una figura cuadrada o redonda.
A dnde vamos a parar con estos absurdos que se quieren derivar del senti-
miento del bien? A la insurreccin contra la razn y el sentido comn.
"Iniciada la reforma, prosigue Prieto. habr electores que la quieran ms o
menos amplia, ms o menos restringida, que la quieran con ciertas restricciones,
y cmo cabe todo esto en el s o no en el nico monoslabo que les permite
articular la comisin? Queremos seguir la voluntad del pueblo, se dice, queremos
conocerla para que a ella se sujete el legislador; proclamamos la libertad de la
discusin para la reforma, pero a nuestras preguntas slo se ha de responder
s o no. Esto es una burla, es una ironia., un plagio de la libertad de imprenta
de Beaumarchais. Esta no es libertad, es el atrs de un centinela, es el grito de
un pedagogo, y no hay soberana con consigna, no hay libertad con mordaza,
no hay discusin con gendarmes. Cuando la opinin pblica quiera una reforma
con ciertas modificaciones, no encontrar ni la frmula para expresar su pen-
samiento, porque tiene un candado en la boca que slo le deja decir s o no.
"Si los electores, concluye dicho diputado constituyente, quedan reducidos a
mquinas de decir s o no .. no es menos triste la condicin del segundo congreso,
que slo tiene facultad para contar los votos. Los representantes del pueblo, aun-
que en ellos se ha delegado la soberana del pueblo, tienen que guardar silencio
en muchas cuestiones, porque sus credenciales estn truncas, porque hay eclip-
ses en sus poderes, porque tienen en la cmara una manzana velada, la cuestin
resuelta por los electores. El congreso no es ya legislador, es la mquina que da
la ltima manipulacin qumica a productos ajenos.
"Si no se quiere seguir el antiguo sistema, somtase la reforma al examen y
al voto de las legislaturas, verdaderos representantes de los Estados, y as se
seguir el principio federal, y sobre todo se tendr un homenaje a la razn y
al saber, al saber que hoyes el blanco del epigrama y del sarcasmo como si fuera
posible renegar de la ciencia y de la sabidura, como si la Humanidad, anhelan-
do sumergirse en las tinieblas de la barbarie, pudiera sublevarse contra el enten-
dimiento, contra la ms preciosa facultad que plugo conceder el Ser Supremo,
para entregarse ciega al yugo del instinto salvaje y brutal."556
Con base en. las ideas expuestas por Prieto, la Comisin present un nuevo
texto que, aprobado en el Congreso Constituyente por sesenta y siete votos
contra catorce, se convirti en el artculo 127 de la Ley Fundamental de 1857
y que corresponde, segn dijimos, al artculo 135 de la Constitucin vigente.
En el Congreso de Quertaro, el proyecto del mencionado precepto, tomado
casi textualmente del citado artculo 127, se aprob sin discusin, debiendo re-
cordar, por ltimo, que el artculo 135 se adicion en octubre de 1966 en
cuanto que el cmputo de los votos de las legislaturas en lo que atae a las
reformas o adiciones constitucionales y la declaracin de que stas queden in-
corporadas a la Ley Suprema, pueden formularse tanto por el Congreso de la
Unin, cuando est reunido, como por la Comisin Permanente durante sus
periodos de receso.
explicable como mera frmula para encubrir o sancionar, con toda la fuerza
del derecho, propsitos mezquinos y conveniencias de hombres o de grupos
interesados. La susceptibilidad reformativa de las leyes ha denotado siempre
un serio peligro para los pueblos, ya que, radicando la facultad respectiva en
sus llamados rganos representativos, queda al arbitrio de stos la introduc-
cin de alteraciones al orden jurdico, las cuales muchas veces no slo no se
justifican, sino que abiertamente se contraponen a las autnticas aspiraciones
sociales y son lesivas del ser y del modo de ser de la sociedad.
El peligro de que la regla no responda a la realidad, de que el Derecho
positivo no sea sino un obstculo para la evolucin social progresiva y un fac-
tor de infelicidad popular, se agiganta cuando el ordenamiento reformable es
la Constitucin, puesto que es sta, como Ley Suprema, la que organiza el ser y
el deber ser de las sociedades, cristalizando preceptivamente sus ms caros
anhelos y tendencias. Es por ello por lo que, segn afirmbamos con antela-
cin, se ha implantado en los ordenamientos constitucionales un sistema para
su reforma y adicin que ha sugerido al llamado principio de la rigidez consti-
tucional, el cual no siempre ha dado los resultados apetecidos, consistentes en
que cualquier alteracin a la Constitucin haya sido debidamente ponderada y
meditada y tenga una verdadera motivacin real, ya que en cuntas ocasiones
no ha servido sino para volver texto constitucional conveniencias o propsitos
bastardos de gobernantes y sectores privilegiados, consolidando jurdicamente
sus impopulares intereses econmicos o polticos.
recientes y salvo excepciones que confirman una penosa regla, a sus respectivos
miembros, quienes, repudiados o no designados por el pueblo, sino nombrados
por la magia de los "compadrazgos" o el favoritismo de los "hombres fuertes"
de Mxico, abrigan como propsito fundamental el medro personal, desenten-
dindose completamente del alto cometido que el puesto con el que fueron fa-
vorecidos debiera imponerles. En semejantes circunstancias, es obvio que una
reforma o una adicin a la Constitucin, que por lo general supone arduos pro-
blemas tcnico-jurdicos y trascendentales cuestiones polticas, econmicas y
sociales para la vida del pas, no haya podido con frecuencia ponderarse debida-
mente con la capacidad Cultural y moral que merece toda alteracin constitu-
cional, precisamente por la ausencia de esta imprescindible condicin de atin-
gencia de toda enmienda.
Sin embargo, aun suponiendo al Congreso de la Unin y a las legislaturas
locales integradas por verdaderos representantes populares conscientes de su
alto deber como legisladores y dotados de capacidad y honestidad, no se elimina-
ra totalmente la inseguridad que para el propio rgimen constitucional importa
el actual sistema de su reformabilidad previsto en el artculo 135, porque, aten-
diendo a la transitoriedad de la representacin poltica de las personas que en
una poca determinada funjan como senadores o diputados, siempre existir la
amenaza de un desconocimiento, por parte de stos, acerca de los problemas y
necesidades que de todo tipo se van gestando paulatinamente y que reclaman
soluciones mesuradamente reflexivas que puedan responder, al convertirse en
reformas o adiciones a la Constitucin, a una verdadera motivacin real con
tendencia a la superacin y al mejoramiento del pueblo. Por ello, creemos que
uno de los medios para hacer efectivo el principio de rigidez constitucional estri-
bara en dar injerencia a la Suprema Corte de Justicia en toda labor de reforma
o adicin constitucional cuya causacin estuviere implicada en cuestiones o pro-
blemas de ndole eminentemente jurdica, pues siendo dicho' alto organismo ju-
risdiccional el supremo intrprete de la Ley Fundamental, segn se le ha repu-
tado por la tradicin y doctrina constitucionales, es evidente que sera el mejor
habilitado y el ms apto para juzgar de la conveniencia, acierto y eficacia de
toda enmienda aditiva o reformativa que se proponga a la Constitucin.
Estimamos que si el artculo 135 constitucional se modificar en el sentido
indicado, a la vez que se consolidara el principio de rigidez de la Constitucin,
se complementara el rgimen de su preservacin cuyo funcionamiento est en-
comendado a la Suprema Corte, volvindolo ms congruente con el espritu
que lo anima. En efecto, si el tribunal mximo de la Repblica es y ha sido el
rgano supremo de control constitucional frente a los actos de cualesquiera au-
toridades que afecten la Constitucin, no existe justificacin alguna para consi-
derar que la tutela a sus mandamientos y postulados slo se imparta respecto a
la actuacin de las entidades estatales que por su propia naturaleza debe estar
a ellos sometida -actos stricto-sensu y leyes secundarias-, y no en relacin con
reformas o adiciones constitucionales sin verdadera motivacin real, que a la
postre, adems de hacer nugatorio el principio de la supremaca de la Ley Fun-
damental, como ya se ha observado en muchas infelices ocasiones, acabaran poe
quebrantar impunemente el espritu social, econmico y poltico que informa y
anima al orden por ella establecido, slo para satisfacer apetitos personales y rea-
lizar designios impopulares.
No dejamos de reconocer, por otra parte, que por ms perfecta que sea la
frmula normativa en que se. contenga el principio de rigidez constitucional, el
TEORA DE LA CONSTITUCIN 377
557 Esa distincin entre ambas potestades reformativas la aduce claramente Carl Schmitt,
al sostener que "Es especialmente inexacto caracterizar como Poder Constituyente o p ouuoir
constituant, la facultad, atribuida y regulada sobre la base de una ley constitucional, de
cambiar, es decir, de revisar determinaciones legal-constitucionales. Tambin la facultad de re-
formar o revisar leyes constitucionales es, como toda facultad constitucional, una competencia
legalmente regulada, es decir, limitada en principio. No puede sobrepasar el marco de la regu-
lacin legal-constitucional en que descansa." "Reformar las leyes constitucionales no es una
funcin normal del Estado, como dar leyes, resolver procesos, realizar actos administrativos,
etc. Es una facultad extraordinaria; sin embargo, no ilimitada, pues, al seguir siendo una
facultad atribuida en ley constitucional, es, como toda facultad legal-constitucional, limitada
y, en tal sentido, competencia autntica." "Los rganos competentes para acordar una ley de
reforma de la Constitucin no se convierten en titular o sujeto del Poder Constituyente. Tam-
poco estn comisionados para el ejercicio permanente de este Poder Constituyente; por tanto,
no son una especie de Asamblea nacional constituyente con dictadura soberana, que siempre
subsiste en estado de latencia." "...una Constitucin basada en el Poder constituyente del
pueblo no puede ser transformada en una Constitucin de principio monrquico en vas de
una 'reforma' o 'revisin' de las leyes constitucionales. Eso no sera reforma de la Constitu-
cin, sino destruccin de la Constitucin". "Las decisiones polticas fundamentales de la
Constituci6n son asuntos propios del poder Constituyente del pueblo alemn, y no pertenecen
a la competencia de las instancias autorizadas para reformar y revisar las leyes constituciona-
les. -Aquellas reformas dan lugar a un cambio de Constitucin; no a una revisin constitucio-
nal" (Teorla de la Constituci6n, pp. 114,119, 120, 121 Y 122).
380 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
559 No obstante que an no es oportuno adicionar el artculo 135 constitucional para im-
plantar el referendum popular como nico medio incruento para modificar, sustituir o supn-
mir las declaraciones fundamentales sobre las que se sustenta la Ley Suprema de Mxico, no
es ocioso ni superfluo postular, desde ahora, la adicin respectiva, que estara concebida en
los trminos siguientes:
Las reformas a esta Constitucin que afecten substancialmente la forma de Estado, l.
forma de gobierno, las garantias del gobernado, las garantias sociales en materia agrara 'Y dll
TEORA DE LA CONSTITUCIN 383
A. E~plicacin previa
Este principio obviamente no implica que la Constitucin no pueda nunca
contravenirse, hiptesis, por lo dems, irrealizable. Toda Constitucin es suscep-
tible de infringirse por multitud de actos del poder pblico, posibilidad que ella
misma prev. Tan es as que establece los medios jurdicos para impedir o
remediar las contravenciones que las autoridades del Estado suelen cometer
cotidianamente a sus mandamientos por una gama de mltiples causas que sera
prolijo enunciar siquiera. En otras palabras, toda Constitucin provee a su au-
todefensa instituyendo sistemas de' control de diversos tipos, control que en
Mxico se ejerce primordialmente a travs del juicio de aparoi?" En efecto,
adems de las declaraciones dogmticas que proclaman las decisiones fundamen-
tales de' que ya hemos hablado, de la institucin de garantas en favor del
gobernado frente al poder pblico estatal y de la estructura gubernativa bsica
del Estado, la Constitucin establece un conjunto de instrumentos adjetivos o
procesales de diferente carcter para que, mediante su operatividad, se preserve
y mantenga el, orden jurdico que crea y del cual es la Ley Fundamental y
suprema, como ya dijimos, traducindose dichos instrumentos en lo que se llama
la jurisdiccin constitucional.r"
La inviolabilidad de la Constitucin denota un concepto que se vincula estre-
chamente a los de poder constituyente, supremaca, fundamentalidad y legitimi-
dad de tal ordenamiento jurdico-poltico. Se afirma que la Constitucin es
"inviolable" porque slo puede ser quebrantada, desconocida o reemplazada
mediante el ejercicio de dicho poder, cuyo titular es el pueblo, toda vez que no
es sino el aspecto teleolgico de su soberana. "Inviolabilidad", por ende, signi-
fica la imposibilidad jurdica de que la Constitucin sea desconocida, cambiada
o sustituida por fuerzas que no emanen del poder constituyente o por grupos o
personas que no expresen la voluntad mayoritaria del pueblo. Esta imposibi-
lidad sebasa en la fundamentalidad y supremaca del ordenamiento constitu-
cionalvya que el supuesto contrario equivaldra a admitir que las decisiones
fundamentales que preconiza la Constitucin y su hegemona normativa estu-
B. El cederecho" a la revolucin
Fcilmente se advierte que el principio de inviolabilidad constitucional no
est reido con el que proclama el derecho a la revolucin" que corresponde
al pueblo como potestad natural de su misma implicacin dinmica, pues no
debe olvidarse que "inviolabilidad" no entraa "insustituibilidad" de la Cons-
titucin. Ninguna generacin ciudadana puede ligar sempiternamente a sus
sucedneas, en el devenir histrico de una nacin, con los lazos de un orden
constitucional esencialmente inalterable. En cambio, la Constitucin es "invio-
lable" frente a cualesquiera movimientos que, sin ser autnticamente revolucio-
narios, la desconozcan, suspendan o reemplacen por un "status" poltico
diferente. En otras palabras, toda Constitucin, ante las aspiraciones populares,
frente a la vida social en constante evolucin, es evidentemente susceptible de
abolirse y de ser sustituida por otra. Y es que una Constitucin, que hipot-
ticamente se supone como fruto de la voluntad popular expresada a travs
de sus representantes (congreso o asamblea constituyente) no debe encadenar
al pueblo hasta el extremo de que siempre se vea obligado a ceir su vida
a sus mandamientos, o sea, a someterse a los principios jurdicos, polticos,
filosficos, econmicos o sociales que en un momento determinado puedan
oponerse a la evolucin nacional y a los sentimientos de justicia. Por tanto,
cuando dicho fenmeno discordante acontece, cuando un orden constitucional
determinado experimenta el consiguiente periodo crtico, cuando no se ha
legitimado ni existe la posibilidad de que se legitime por la adhesin popular
a sus disposiciones, el pueblo tiene siempre la potestad (por no decir el "dere-
cho") de desconocer la normacin constitucional que le sea incompatible, rebe-
lndose contra el poder gubernamental que la sostenga, a efecto de organizarse
jurdicamente conforme a sus designios mediante una nueva Constitucin.
Sin embargo, si ello puede suceder tericamente, en la realidad es muy
difcil, por no decir imposible, determinar cundo una rebelin contra un orden
constitucional establecido entraa una autntica revolucin respaldada por las
mayoras populares, o signifique un mero levantamiento minoritario auspiciado
por ambiciones personalistas o sectarias que traduzcan la reaccin de las clases
sociales privilegiadas contra los principios de justicia social consignados consti-
tucionalmente. Frente a tal imposibilidad o, mejor dicho, previendo la causacin
de este ltimo fenmeno, algunas constituciones, entre ellas la nuestra de
1917, en su artculo 136 dispone que, una vez sofocado el movimiento sedicioso,
se impongan a sus dirigentes o partcipes las sanciones que establezcan las
leyes que con arreglo a ellas se hubieren expedido.i'"
562 El invocado artculo 136, que equivale al 128 de la Constitucin de 1857, dispone
que: "Esta Constitucin no perder su fuerza y vigor, aun cuando por alguna rebelin se
interrumpa su observancia. En caso de que por cualquier trastorno pblico se establezca un
gobierno contrario a los principios que ella sanciona, tan luego como el pueblo recobre su liber-
TEORA DE LA CONSTITUCIN 385
d) Que el movimiento de que se trate, una vez que haya triunfado sobre
sus adversarios u opositores o conseguido la dominacin de la situacin anormal
y violenta por l provocada, sea respaldado por una mayora popular o al
menos aceptado expresa o tcitamente por ella.
X. LA INTERPRETACIN CONSTITUCIONAL
A. Generalidades
La inclusin de este tema dentro de la teora de la Constitucin obedece a
la importancia que reviste la fijacin del sentido normativo de las disposicio-
nes jurdicas bsicas del Estado, principalmente de las que postulan las decla-
raciones fundamentales que integran el contexto esencial del ordenamiento
supremo. En el terreno del Derecho, bien se sabe que "interpretar" denota una
operacin intelectual consistente en determinar el alcance, la extensin, el sen-
tido o el significado de cualquier norma jurdica, bien sea sta general, abstracta
e impersonal, o particular, concreta e individualizada. En el primer caso se trata
de la interpretacin de las leyes en su amplia o lata acepcin, independiente-
mente de su rango formal, o sea, de las normas constitucionales, de las legales
ordinarias o secundarias y de las reglamentarias. En el segundo; la interpreta-
cin puede versar sobre los contratos, los convenios, los testamentos, las sen-
tencias judiciales, las resoluciones administrativas y, en general, sobre decisio-
nes unilaterales o bilaterales de carcter pblico, social o privado e incluso
sobre actos de ndole jurisdiccional. Desde el punto de vista de su consistencia
esencial, la interpretacin implica una accin unilateral del intelecto humano
que tiene como finalidad sustancial, propia e inherente establecer o declarar
el sentido, alcance, extensin o significado de cualquier norma jurdica, segn
dijimos, con prescindencia de la fuente en que sta se contenga.?" bis Por consi-
guiente, es la naturaleza de la norma lo que determina las diferentes especies
de interpretaciones, sin que esta variedad altere la esencia de la labor in-
terpretativa.
Fcilmente se advierte que la interpretacin es una condictio sine qua non
de la vida misma del Derecho. Sin ella la dinmica jurdica sera imposible,
pues para invocar y aplicar cualquier norma hay que precisar o, al menos, in-
dicar su sentido, alcance, comprensin o significado. Es ms, el principio de
juridicidad sera inoperante sin la interpretacin de las disposiciones de derecho
que subordinan los diferentes actos del poder pblico del Estado. La interpre-
tacin es, por tanto, la operacin imprescindiblemente previa de la aplicacin
de la norma jurdica a los casos concretos que la realidad social plantea cons-
tantemente.
Sera absurdo que, sin establecer o declarar el sentido regulador de la
norma de derecho, sta pudiese proyectarse al mundo de la casustica para
determinar, en l, la solucin que dicha norma brinde para la variadsima
gama de la problemtica social. A nadie puede escapar la importancia ingente
que tiene la interpretacin jurdica para la vida y operatividad del Derecho en
sus mltiples y distintas manifestaciones, pudiendo afirmarse que sin ella ste
carecera de objeto pragmtico principalmente.
La trascendencia de la interpretacin jurdica se acrecienta cuando se trata
de su mxima especie, cual es la interpretacin constitucional. Esta, como su
adjetivo lo indica, consiste en la fijacin, declaracin o determinacin del
sentido, alcance, extensin o significado de las disposiciones que integran el
ordenamiento supremo del pas, cual es la Constitucin. Puede aseverarse que
el principio de supremaca con que est revestida se hace extensivo a la
interpretacin de sus mandamientos, en cuanto que sta prevalece sobre la in-
terpretacin de cualesquiera disposiciones pertenecientes a normas jurdicas
ordinarias o secundarias, en el supuesto de que exista contrariedad, divergencia
o contradiccin entre una y otra. Esa prevalencia se finca en la circunstancia
de que la interpretacin constitucional queda reservada, en ltimo grado, a
los tribunales mximos del Estado, cuya jurisprudencia, en que tal interpre-
tacin se sustente, sea obligatoria para todas las autoridades estatales, pues
es evidente que: sin esta obligatoriedad se provocara la anarqua aplicativa del
Derecho.
B. Mtodos de interpretacin
La fijacin del sentido dl alcance, de la extensin y del significado de
toda norma jurdica se obtiene mediante la utilizacin de diferentes mtodos
de interpretacin. Segn Savigny, los primordiales mtodos interpretativos son
el gramatical, el lgico, el sistemtico y el histrico que nosotros llamamos
causal-teleolgico. Estos mtodos pueden emplearse simultneamente, si con-
ducen a las mismas conclusiones acerca del contenido de la norma interpretada;
pero si a travs de ellos se obtienen resultados contrarios o contradictorios,
debe aplicarse el de mayor jerarqua, ya que entre ellos existe una gradacin
en cuanto a validez y prevalencia. Aludiremos brevemente a cada uno de tales
mtodos con referencia a la interpretacin constitucional.
a) Mtodo gramatical. Este consiste, segn su nombre lo indica, en to-
mar en cuenta el significado de las palabras empleadas por el legislador en la
redaccin de la norma jurdica escrita, pudiendo tambin llamarse mtodo
392 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
La cuestin que plantea este rubro consiste en determinar cules son los
rganos del Estado, dentro del orden constitucional mexicano, que tienen como
facultad jurdica interpretar la Constitucin. No aludimos, evidentemente, a
la mera operacin intelectual en que, segn hemos dicho, estriba la interpre-
tacin in genere, pues de acuerdo con esta denotacin, es evidente que no sola-
mente todas las autoridades estatales deben fijar el alcance y el sentido de
cualquier norma de derecho antes de aplicarla, sino que tambin los particu-
lares, de cualquier especie que sean, deben hacerlo al invocarla.
Al referirnos a la interpretacin constitucional como facultad jurdica y no
simplemente intelectual o psicolgica, pretendemos destacar la obligatoriedad
de las conclusiones interpretativas a que conduzca su desempeo, obligatorie-
dad que, segn lo afirmamos con antelacin, es una condicin sine qua non
para la armona y coordinada vivencia y aplicacin del Derecho.
Hecha la anterior advertencia, debemos recordar que conforme al sistema
de nuestra Constitucin de 1917, son nicamente dos los tipos de rganos del
Estado que gozan de la aludida facultad jurdica de interpretacin constitu-
cional. Nos referimos al Congreso de la Unin y a los Tribunales de la Fede-
racin, encabezados estos ltimos por la Suprema Corte de Justicia de la
Nacin.
a) 1nterpretacin legislativa. El aludido rgano legislativo federal tiene
atribuciones implcitas conforme a los artculos 72, inciso F y 73, fraccin
XXX de la Ley Fundamental, para expedir lo que suele denominarse "leyes
interpretativas", tanto de la Constitucin como de los ordenamientos legales
secundarios. Ahora bien, a propsito de tales "leyes interpretativas" debemos
formular algunas interesantes reflexiones 'en lo que respecta a diferentes hip-
tesis que suelen registrarse en la realidad. As, si el Congreso de la Unin expide
una ley que "interprete directamente" algn precepto de la Constitucin, esa
ley puede no coincidir con el verdadero sentido y el correcto alcance nonnati~
del precepto de que se trate, circunstancia que provocar la inconstitucionali-
TEORA DE LA CONSTITUCIN 395
dad de tal ley, la que, por este vicio, puede ser enjuiciada en va de amparo
ante los Tribunales Federales competentes, debiendo la Suprema Corte emitir
la decisin definitiva y ltima que declare o establezca la correcta interpretacin
constitucional. Por otro lado, cuando dicho Congreso elabora una ley que
interprete a otra anterior, si entre ambas hay contrariedad, divergencia o con-
tradiccin, la segunda surtir efectos derogatorios de la primera, teniendo obvia-
mente prevalencia aplicativa en cuanto al tiempo.
b ) Interpretacin jurisdiccional. En lo que respecta a la interpretacin
jurisdiccional de la Constitucin, las conclusiones que mediante ella se establez-
can o declaren, son las nicas prevalentes y conforme a ellas debe entenderse y
aplicarse el precepto constitucional interpretado, a pesar del criterio opuesto o
distinto que se sustente en cualquier "ley interpretativa" que hubiese emitido
el mencionado Cong-reso Federal. Estas aseveraciones tienen su justificacin en
la esencia misma del rgimen democrtico a travs del ms importante princi-
pio que lo caracteriza, cual es el de juridicidad. En efecto, segn este principio,
todos los actos del poder pblico, independientemente de su ndole intrnseca
y de su aspecto formal, deben subordinarse al Derecho, primordialmente al que
se expresa en la Constitucin como Ley Suprema y Fundamental del pas.
Por consiguiente, si son los rganos jurisdiccionales federales los encargados
de velar por la observancia de dicho principio, invalidando los actos de auto-
ridad que lo quebranten, esa trascendental misin no la podran cumplir sin
interpretar los preceptos constitucionales que tales actos hayan violado. En esta
virtud, y sin mengua del consabido principio, no puede sostenerse, para dejar
mtocado un acto de autoridad, que ste no infringe la Constitucin, porque este
ordenamiento haya sido interpretado por el Congreso de la Unin en la ley
respetiva, con criterio opuesto al sustentado por la Corte.?"
Como corolario de las consideraciones que anteceden debemos concluir
que la interpretacin constitucional en ltimo grado y en instancia definitiva
corresponde a la Suprema Corte dentro del sistema implantado por nuestra Ley
Fundamental. .
,5.68 . Anlogo pensamiento exponen Jorge Carpizo y Hctor Fix Zamudio, al sostener que
la mterpretacin legislativa "no puede estimarse definitiva en cuanto puede ser apreciada a
travs de la impugnacin de la constitucionalidad de las propias leyes por parte de los rganos
del poder judicial federal, generalmente por medio del juicio de amparo, con la excepcin de
aq~ellas disposiciones que impliquen cuestiones polticas que, segn se ha visto, no pueden ser
Ob)eto de examen por los propios tribunales de la federacin", agregando que "si corresponde
f los rganos judiciales ordinarios o especializados la interpretacin final de las disposiciones
~ndamentales cuando son aplicadas por otros organismos del poder (legislativos o administra-
~IVOs), el criterio judicial se impone definitivamente y debe ser aceptado por las autoridades y
os gobernados como el sentido final de la ley suprema, con exclusin de aquellos sectores que
fe han calificado como 'cuestiones polticas', pero cuyo campo se reduce paulatinamente con-
.orme se va limitando el criterio discrecional de los rganos del poder y se aumenta el de
iipugnacin judicial de las cuestiones polticas segn lo hemos sealado con anterioridad,
egndose inclusive a hablar de un 'gobierno de los jueces' o 'gobierno judicial' ".
':En el ordenamiento mexicano, la interpretacin constitucional de ltimo grado se ha
onfl~O a la Corte Suprema de Justicia, calificada, por ese motivo, como 'Guardin de la
~~tituci6n'." (La 1nterpretaci6n Constitucional, pp. 25, 30 Y 31. Ponencia presentada al
"lU!ler Congreso Nacional de Derecho Constitucional celebrado en Guadalajara, Ja!. en
noV1embre de 1973. Publicada en febrero de 1975 por el Instituto de Investigaciones Jurdicas
d e la U.N.A.M.) ,
396 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
D. Observaciones finales
512 e El Estado Unitario, el Federal 'Y el Estado Regional. Edicin 1978, pp, 32 a 34.
572 d Op. cit., p. 146.
LAS FORMAS DE ESTADO 401
576 T eor{a General del Derecho 'Y del Estado. Edicin 1950. Imprenta Universitaria.
Traduccin de Eduardo Garda M.,nez, p. 333.
LAS FORMAS DE ESTADO 403
porque consta slo de un aparato gubernamental que lleva a cabo todas las
funciones estatales. Tambin el ordenamiento constitucional es nico. b) La
organizacin poltica abarca una colectividad unificada considerada globalmen-
te, sin tornar en consideracin las diferencias individuales o corporativas. Las
decisiones de los gobernantes obligan a todos los nacionales de un modo igual
(homogeneidad del poder). c) La organizacin poltica cubre todo el territorio
estatal de un modo idntico, o sea, sin reconocer diferencias entre las distintas
entidades localesi'F'" bis
A. Su concepcin jurdico-poltica
Etimolgicamente, la palabra "federacin" implica alianza o pacto de unin
y proviene del vocablo latino [oedus. Foederare equivale, pues, a unir, a ligar o
componer. Desde un punto de vista estrictamente lgico, el acto de unir en-
traa por necesidad el presupuesto de una separacin anterior de lo que se
une, ya que no es posible unir lo que con antelacin importa una unidad.
Cuando dos o ms cosas se unen es porque cada una de ellas permaneca se-
parada o desvinculada de las dems, de tal suerte que la unin comprende
mexorableniente la idea de composicin, de formacin de un todo mediante
la aglutinacin de diversas partes.
. Esta acepcin lgica y etimolgica se aplica puntualmente en el terreno
Jurdico-poltico por lo que a la Federacin se refiere. Si este concepto traduce
"alianza o unin", debe concluirse que un Estado federal es una entidad que
se crea a travs de la. composicin de entidades o Estados que antes estaban
separados, sin ninguna vinculacin de dependencia entre ellos. De ah que el
proceso formativo de una Federacin o, hablando con ms propiedad, de un
Estado federal, deba desarrollarse en tres etapas sucesivas, constituidas, res-
pectivamente, por la independencia previa de los Estados que se unen, por la
=0 576 bis
G77
Institutions politiques et droit constitutionnel, Pars, 1972, p. 234. Obra citada
por Juan Ferrando Badia en su libro ya mencionado, pp, 39 Y 40.
Debemos hacer hincapi en el sentido de que tanto en el Estado federal como en el
existe la descentralizaci6n. Burdeau seala, dentro de este ltimo,diferentes tipos de
traIizaci6n, entre ellas la territorial y la "por servicio" ((1fI. cis., pp. 332 a 390.)
404- DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
alianza que concertan entre s y por la creacin de una nueva entidad distinta
y coexistente, derivada de dicha alianza. La independencia previa de Estados
soberanos, la unin formada por ellos y el nacimiento de un nuevo Estado que
los comprenda a todos sin absorberlos, importan los tres supuestos lgico-
jurdicos y prcticos de la creacin de un Estado federal o Federacin.
Estos supuestos se dan en el proceso natural, de carcter "centrpeto", que
implica la gentica de un Estado federaL Su prototipo est representado en la
Unin norteamericana. C0rl10 es sabido, desde que los Estados que la forma-
ron eran colonias, exista entre ellos una desvinculacin poltica y jurdica.
Cada colonia, y merced a las llamadas "cartas de establecimiento" otorgadas
por los monarcas britnicos, gozaba de autarqua y autonoma gubernativa
frente a la metrpoli y de una absoluta independencia frente a las dems
(self-government). Estos atributos se revelaban en la facultad que se haba con-
cedido o reconocido en favor de las colonias para autogobernarse no slo me-
diante la integracin de sus propios rganos de gobierno, sino a travs de la
legislacin de que ellas mismas se dotaban, y cuyos nicos lmites consistan en
respetar los principios sobre los que descansaba el derecho ingls y en recono-
cer una dependencia ms bien simblica que efectiva frente a Inglaterra.
Al lograr su emancipacin, las colonias se convirtieron en~"~~.tados libres y
soberanos".. Libres, porque rompieron el vnculo de dependencia que como
prtes-de un imperio los una con la metrpoli; y soberanos, en virtud de que
la autonoma gubernativa de que disfrutaban bajo el rgimen colonial se
transform en la plena capacidad de autodeterminarse, de decidir sus propios
. destinos transgrediendo inclusive aquellas exiguas restricciones que demarcaban
la amplia rbita en que ejercieron su gobierno interior como colonias.
\pasando por el periodo intermedio de la confederacin y que no signifi-
\caba sino una mera alianza, los Estados autnticamente libres y soberanos
[convinieron por propia voluntad crear una Federacin, al aprobar primero, en "
la famosa convencin de Filadelfia, y el ratificar despus, la Constitucin
de los Estados Unidos de Amrica.
La formacin federativa en Mxico se desenvolvi en un proceso inverso,
al que suele llamarse ':a:ntrfu~o". Las colonias espaolas de Amrica, y espe-
cficamente la ~eva Espaa, no gozaron de autonoma en lo que a su
rgimen interior respecta:"~Ss rganos de gobierno eran designados por la
metr6p01ly;-toncretIente, por el rey, en quien se centralizaban las tres
funcins estafuIes. Como supremo legislador, el monarca espaol expeda los
ordenamientos orgnicos y funcionales de las colonias, concentrando en su
persona, adems, los poderes judicial y administrativo, que eran ejercidos
en su nombre por funcionarios o cuerpos colegiados que el mismo designaba.
Es ms, el Consejo de Indias, que era un organismo eminentemente consul-
tivo, se abocaba al conocimiento de las cuestiones ataaderas a las colonias,
fungiendo algunas veces como autoridad judicial superior, emitiendo siempre
sus decisiones en representacin del rey.
Como se ve, polticamente el imperio espaol era una entidad central.
Las partes que integraban ese todo formaban una unidad jurdico-poltica sin
autonoma interior y dependiendo directamente de la metrpoli. Esta situacin
LAS FORMAS DE ESTADO 405
todo momento sobre su bienestar o su miseria. La soberana de los Estados se 'apoya en los
recuerdos, en los hbitos, en los prejuicios locales, en el egosmo de prdvincia y de familia; en
una palabra, en todas las cosas que forman el instinto, la patria tan potente en el coraz6n del
hombre." (La Demoaraci en Amrica. Tomo 1, p. 272. Edici6n 1848. Pars.)
408 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
funciones estatales concierne, debe observar normas superiores que, por una
parte, no fueron elaboradas por ella, ni se pueden dejar de observar, por la
otra.
La soberana y la autonoma son, pues, dos conceptos diferentes. La pri-
mera, como lo hemos dicho, es sobre todo capacidad de autodeterminacin, o
sea; un Estado es soberano-en la medida en que pueda organizarse y limitarse a
s mismo, sin estar constreido para ello a acatar reglas o principios que ema-
nen de una potestad jurdico-poltica ajena, lo que no acontece con las entida-
des que integran una federacin, ya que su composicin esencial y las restric-
ciones de su actuacin gubernativa estn determinadas en el ordenamiento
constitucional federal y en las leyes federales, circunstancias que implican ca-
rencia de la autodeterminacin y de la autolimitacin caracterstica de la
soberana. Por lo contrario, la autonoma expresa la facultad de "darse sus
propias normas" pero dentro de un mbito demarcado de antemano, respetan-
do siempre principios, reglas, obligaciones y prohibiciones que derivan precep-
tivamente de una voluntad ajena. Es por ello por lo que los Estados que
forman una federacin son autnomos, en el sentido de que, en ejercicio de las
facultades .que real o hipotticamente se reservaron, pueden organizar su r-
gimen interior y encauzar su conducta gubernativa dentro de l, pero siempre
sobre la base del respeto de las normas federales, de la observancia a las prohi-
biciones constitucionales y del cumplimiento a las obligaciones que el Cdigo
fundamental les impone.
Si las entidades federadas no son soberanas, tampoco son libres ni indepen-
dientes, ya que la libertad y la independencia en un sentido poltico no son sino
aspectos primordiales de la soberana. Esta se refleja en libertad, en cuanto a
las potestades de autodeterminacin y autolimitacin; y se traduce en inde-
pendencia, en la medida en que un Estado, dentro del concierto internacional,
goza de personalidad propia, es decir, sin estar subsumido dentro de otra
entidad.
Las anteriores consideraciones conducen a la ineluctable conclusin de que
la llamada teora de la cosoberana es jurdicamente insostenible, ya que, den-
tro de un Estado federal no existen dos soberanas, a saber: la de ste y la de
cada una de las entidades que lo componen, sino una sola, que es la nacional,
coexistente, sin embargo, con la autonoma. interior de los Estados federados.
Pero an hay ms: en un Estado federal o unitario (central) de extraccin
democrtica, el nico soberano es el pueblo como elemento humano que lo
constituye. Por ende, si dentro de una misma entidad estatal no pueden con-
currir dos soberanas por ser eminentemente excluyentes, ~s evidente que los
Estados no pueden ser soberanos, ya que, de admitir el supuesto contrario, se
destruira, por una parte, el sistema federal y, por la otra, se tendra que acep-
tar por necesidad que el pueblo total no es soberano, sino que tendran este
carcter los "pueblos" que integran los distintos Estados federados.!"
5711 Carca Pelayo hace al respecto una observacin interesante al afirmar que: "Esta
doctrina de la duplicidad de la soberana y de los Estados entraba en contradiccin con la doc-
trina de la unicidad del Estado y, en conexin con ella, con la indivisibilidad y exclusividad
que se atribuan a la soberana" (Derecho Constitucional Comparado, p. 222).
LAS FORMAS DE ESTADO 409
d~~izaci6n local, las competencias del Estado federado no pueden ser reducidas o
Epnnlldas sin su propio consentimiento o participacin. (El Estado unitario, el federal y el
stado regional. Madrid, 1978, p. 101.)
412 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
B. El problema de la secesin
Aunque este problema se suscit por circunstancias histricas en Estados
U nidos y en Alemania -respectivamente al separarse los Estados del Sur y el
de Baviera, desconociendo la Constitucin Federal norteamericana de~Jl_?1.Jr la
Imperial Fed_~l alemana de 1871-, su planteamiento y solucin en la teora
jurdica sobre el.Etaao federa! liporta una cuestin de sumo inters que no
deja de ser suscept16feae-acrualizarse en cualquier rgimen que haya adop-
tado o adopte dicha forma estatal. El mencionado problema radica en si los
Estados fecterndos--puedeno no separarse del Estado federal y erigirse en en-
ticfaaes libres e independientes, o sea, si como partes de un todo tienen o no
el derecho para segregarse de l.
La tesis que postula ese derecho, llamado de secesin, se construye lgica-
mente con base en el supuesto de que un Estado, ejercitando su facultad de
autodeterminacin o "soberana", decide unirse jurdica y polticamente a otros
Estados y~a formar la entidad federalc?~~~n~idasi-p!:.pj~._J.WtiJJ.ta
de ellos..,f con estructuras goer-cifiVasCJiferentes de las que les correspon-
den.~!'!:.<!~nte. :D esta premisa se mhere que si la formaci~erativa
emana de un atto de soberana imputable a los Estados que se unen oomo
partes de un todo para dar nacimiento a -ste, tienen la potestad de separarse
de ~endo "su.soberania". Estas ideas, que compactamente acabamos
de anotar, fueron sostenidas por Calhoun y Seydel respectivamente en los Es-
~-"----
LAS FORMAS DE ESTADO 413
5,82 :l?stimamos interesante transcribir la parte de dicha declaracin secesionista que arras-
tr al pueblo norteamericano a su sangrienta guerra civil, y en cuya declaracin se aducen los
fundamentos histrico-jurdicos para apoyarla. "Habiendo resuelto el Estado de la Carolina
del Sur ocupar un puesto separadamente entre las dems naciones, cree de su deber declarar
a los dems Estados de Amrica y a todas las potencias del mundo, qu razones le han obliga-
do a tomar esta determinacin.
"En el ao 1765, la Gran Bretaa trat de hacer leyes para gobernar a las trece colonias
americanas, y habiendo dado esto lugar por la cuestin de derechos, termin por fin aquella el
~ de julio de 1776, declarndose por las colonias, que eran y por derecho deban ser, Estados
mdependientes, y que como tales estaban autorizadas para declarar la guerra, celebrar la paz,
contraer alianzas, mantener el comercio y hacer, en fin, todo aquello a que estn autorizados
los Estados independientes. Tambin se declar de una manera solemne que cuando una forma
de g~bierno no llena los fines para que se estableci, tiene el pueblo el derecho de alterarla o
supnmirIa para instituir otra, y por esto mismo, en la conviccin de que el Gobierno de la
Gran Bretaa no satisfaca al pas, declarndose las colonias libres de toda alianza con Ingla-
~erra, considerando disuelta su unin con aquella potencia. Reconocida la Declaracin de la
mdependencia, cada uno de los trece Estados entr separadarnente en el ejercicio de su sobe-
rana; adopt una Constitucin y nombr funcionarios para administrar el Gobierno en los
del?artamentos legislativo, ejecutivo y judicial. Para entender a la comn defensa acordaron
unu sus armas y sus consejos, y en 1778 formarn una liga conocida con el nombre de
Artculos de la Confederaci6n, por la cual convinieron en confiar la administracin de las
delaciones extranjeras en un agente comn, al que se llam Congreso de los Estados Unidos,
. eclarndose terminantemente que cada Estado debera conservar su soberana, libertad e
mdependencia, y todos los poderes y derechos delegados en el Congreso de los Estados Unidos"
(J. A. Spencer. "Historia de los Estados Unidos", tomo III, pp. 218 Y 219).
414 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
si esa soberana no existe dentro del Estado federal, malamente puede ser
ejercitada por alguna de sus entidades componentes.
Por otra parte, tampoco la idea del pacto federativo, como acto creador
del Estado federal, puedefiindar la validez de la tesis secesionista. Si bien es
cierto que en su concertacin intervienen libre y soberanamente los Estados
miembros y que stos tienen la potestad de abstenerse de ingresar a la Federa-
cin, tambin es" verdad que una vez celebrado, es decir, una vez expediday
ratificada la constitucin que lo expresa, no slo ya no tienen el derecho de
separacin, sino que", inclusive, asumen la,obliga(;imde adap~aLsll~ constitu-
ciones parti@1al'es-,_l,!Jooeral. Por ende, la secesin implicara el qe1)ianta-
miento o la violaE.iHLcI~Lp<l.cto constituC:!OIla.l f~E~r~J.). que tiene fuerza o1J.lig~
toria, en su carcter de ley suprema, para todas las entidades federadas, sin
que ninguna de ellas pueda eludir ni mucho menos infringir sus mandamien-
tos. El principio pacta sunt seruanda, con referencia al Derecho Constitucional,
debe necesariamente respetarse, ya que la Constitucin que establece el' Estado
federal, bajo su aspecto convencional no puede quedar al arbitrio de los Esta-
dos que en ella decidieron federarse. Suponer lo contrario equivaldra a des-
conocer otro principio, el de la supremaca del ordenamiento constitucional de
la Federacin, pues bastara que un Estado expidiese una declaracin "reasu-
miendo su soberana", para que tal ordenamiento quedase siempre al arbitrio
de l en cuanto a su obligatoriedad.
27
418 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
que la idea federalista nace en la breve etapa histrica de nuestro pas com-
prendida entre 1812 y la Constitucin de 1824, en que expresa y claramente
se proclama. Desde luego, debe advertirse que la gestacin del rgimen fede-
ral en Mxico no tradujo el desarrollo espontneo y natural que tuvo en los
Estados Unidos de Norteamrica. All su establecimiento obedeci a un pro-
ceso centrpeto definido, esto es, de la diversidad a la unidad, de la preexis-
tencia de entidades jurdico-polticas soberanas e independientes entre s, a la
formacin de un nuevo Estado total con personalidad, poder y autoridades
propias, distintas y separadas de las de los Estados miembros. En el vecino
pas del Norte, los Estados que constituyeron la Federacin ~o slo gozaban,
desde que eran colonias, de una especie de autarqua o autonoma guberna-
tiva en las tres funciones estatales (self-government), sino que, al emanciparse
de la metrpoli, surgieron a la vida poltica como entidades independientes de
ella y entre s. La preexistencia de verdaderos "Estados libres y soberanos",
como primera etapa del proceso natural de la formacin federativa, y previo
concierto deliberadamente acordado entre ellos, dio origen a una. Confedera-
cin, dentro de cuyo sistema conservaron su autonoma interior y su indepen-
dencia externa, sin crear una nueva entidad. El rgimen confederal que
precedi a la federacin norteamericana no estableci, en efecto, un Estado
superior con poder y autoridades diferentes de las de las entidades confedera-
das, sino que se contrajo a instituir una asamblea, compuesta por sus represen-
tantes, que slo tena facultades consultivas y sin que sus decisiones ostentaran
ningn carcter compulsorio. Los dbiles lazos que dentro del rgimen confe-
deral acercaban, ms que unan, a los Estados federados y el designio de
stos para fortalecerse ante peligros y amenazas comunes que pudiesen provenir
del exterior, fueron las causas primordiales de que se pensara en crear una
federacin, acto que se realiz en la Constitucin norteamericana de 1787,
discutida y aprobada en la famosa Convencin de Filadelfia y ratificada poste-
riormente por las legislaturas de los Estados.
En Mxico, aunque la consagracin jurdica de la idea o tendencia federa-
lista no se encauz por los senderos naturales de la formacin federativa, no
por ello debe considerrsele extraa a la evolucin poltica de nuestro pas ni
efecto de un simple deseo de emulacin. No puede aceptarse la asercin
de que el establecimiento del sistema fedral haya significado "la dsunin de lo
que antes estaba unido", que es la expresin que acostumbraban emplear los
partidarios del centralismo, entre ellos, destacadamente, fray Servando Teresa
de Mier, el inquieto patriota, quien, al discutirse el proyecto del Acta Constitu-
tiva de la Federacin Mexicana, argument6: "La prosperidad de esta repblica
vecina (los Estados Unidos) ha sido, y est siendo, el disparador de nuestras
Amricas, porque no se ha ponderado bastante la inmensa distancia que
casi enteramente la Constitucin fed.eraI de los anglo-americanos, sus vecinos. Pero al transpor-
tara ellos la letra de la ley, no pudieron transportar al mismo tiempo el espritu que la
vivifica. Se les ha visto, pues, embarazarse sin cesar entre los todajes de su doble gobierno.
La soberana de los Estados y de la Unin, saliendo del circulo. que la Constitucin habia
trazado, se interferian cotidianamente. Actu1mente {1848} a6n, Mmco se arrastra sin cesar
de la anarquia al despotismo militar y. del despotismo militar a la anarquia" (Ltz D,moera-.
cia ,n Amlrica. Tomo 1, p. 269). .
LAS FORMAS DE ESTADO 419
ftfo Citado por iesfu Rryel Herole. El LiberallTfU' Mexicimo. Tomo r, p. 4()5.
j
420 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
en un discurso que pronunci con motivo del homenaje que en ese ao se rindi
a la Constitucin de 1824 en su primer centenario. Dado lo valioso de tales
apreciaciones, creemos pertinente transcribirlas: "Nosotros creemos que el fede-
ralismo fue consecuencia de nuestra organizacin poltica. El sistema federal no
fue creado de un golpe en la Amrica Espaola, sino que fue heredado de nues-
tros padres, como lo demuestra el doctor Matienzo. Efectivamente, los espaoles
han constituido en la historia, y constituyen hasta la fecha, un grupo de diversos
Estados extremadamente celosos de la autonoma. Haciendo contraste con otros
pueblos de Europa, el elemento germnico de Espaa -observa Biendermann-
conserv su independencia comunal y provincial. Cuando el descubrimiento de
Amrica, las diversas naciones que formaban Espaa haban llegado apenas a
formar bajo un mismo trono una nacin completa. Era natural que estas ten-
dencias localistas se trajeran al Nuevo Mundo y, por lo tanto, hubiera cierta
direccin en el sentido de establecer gobiernos locales. Por otra parte, la difi-
cultad de la comunicacin y la diferencia de climas y de condiciones de vida
tenan que acentuar forzosamente una tendencia general a la autonoma.
"La divisin en provincias vino a sancionar este estado de cosas y el nombra-
miento de corregidores, alcaldes mayores, intendentes y oidores de las au-
diencias, hecho las ms de las veces directamente por el monarca, vino a dar
cierta libertad de accin a los funcionarios provinciales, que no poda menos de
tener ms tarde consecuencias en la creacin del rgimen federal."
. 597 As lo sostiene tambin OcttWio A. Hernndez al afirmar que "Lo cierto es que, de
hecho, y pese a que no. estuvieron jurdicamente constituidos, Jos Estados en germen existfan
~ anterioridad (al Acta Constitutiva de enero de 1824-) por virtud deJas disposiciones de
"l1Itituci6n gaditana 'que permiti su aparicin, y aun cuando se les denominara provin-
CIas (Conferencia citada en la nota 586).
j
424 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
clam la Repblica. Las tropas que se destacaron para sofocar ese levanta-
miento, a su vez, expidieron el llamado Plan de Casa M ata", en el que pro-
pugnaron la reinstalacin del Congreso disuelto por Iturbide, quien no tuvo
otra disyuntiva que acceder a esta coactiva peticin en marzo de 1823. Siendo
insostenible la situacin poltica de Iturbide, pues por un lado tena en su con-
tra al Congreso y, por otro, a los pronunciados en el Plan de Casa Mata, don
Agustn se vio constreido a abdicar el 19 del citado mes y ao. "El Congreso
consider el 8 de abril que no haba lugar a discutir la .abdicacin por haber
sido nula la coronacin, y declar igualmente nula la sucesin hereditaria e ile-
gales los actos realizados desde la proclamacin del Imperio. Por decreto de la
misma fecha, declar insubsistente la forma de gobierno establecida en el Plan
de Iguala, el Tratado de Crdoba y el Decreto de 24 de febrero de 1822,
quedando la nacin en absoluta libertad para constituirse como le acomo-
dase." 599
El Plan de Casa Mata dio la oportunidad para que se desarrollara el ger-
men federalista. Al conocerse su proclamacin, varias provincias, entre ellas
Oaxaca, Puebla, Nueva Galicia, Guanajuato, Quertaro, Zacatecas, San Luis
Potos, Michoacn y Yucatn, se adhirieron a l a travs de sus respectivas di-
putaciones, no sin que stas deliberaran ampliamente acerca de la conveniencia
de su adopcin. Esta circunstancia revela la conciencia que tenan las provin-
cias sobre su propia (autonoma, que es el supuesto poltico e ideolgico de
todo rgimen federal. Pero es ms, puede afirmarse que las provincias estu-
vieron en la posibilidad de erigirse en Estados independientes de no haber
aceptado voluntariamente el consabido Plan, cuya finalidad esencial, o sea la
reinstalacin del Congreso disuelto por Iturbide, las vinculaba en una nacin
unitaria, pero no central. As apareci en nuestra historia un fenmeno inhe-
rente al federalismo, consistente en la autonoma consciente de las partes para
seguir formando el todo, conservando su personalidad poltica dentro de ste.
"Con la adopcin del Plan de Gasa Mata -sostiene Nettie Lee Benson-,
.en menos de seis semanas, por parte de casi todas las circunscripciones territoria-
les principales, Mxico qued dividido en provincias o Estados independien-
tes. Al tiempo que cada una de ellas prestaba su adhesin al Plan, asuma el
dominio absoluto sobre sus asuntos provinciales y se declaraba as mismo indepen-
diente del an existente Gobierno de Iturbide', agregando que "las provincias
habian tomado por completo el cuidado de su administracin dentro de sus pro-
pias fronteras" y que "el jefe poltico se haba convertido en el ejecutivo provin-
cial y la diputacin provincial o alguna junta haba asumido las funciones
legislativas ... " 600
_2 Isidro Montiel y Duarte. Derecho Pblicd'lAlmctuo. Tomo 11, pp. 14, 15, 2'0 y' 21.
432 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
665 Isidro Montiel y Duarte. Derecho Pblico Mexicano. Tomo 1I, p. 24-7.
434 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
tante (los cargos de presidente) en que los actores se sucedan unos a otros en
el paroxismo del poder (los diferentes pronunciados), ambicionado a la vez
por Santa Anna, Bustamante, Gmez Pedraza, Bravo, Alvarez y otros muchos
"patriotas". El antiguo vencedor del espaol Barradas, tras una serie intermi-
nable de peripecias, escaramuzas y ardides, proclama el tristemente clebre
Plan de T acubaya, en que apoyara posteriormente su descarada dictadura, de-
clarando la cesacin de todos los poderes existentes en virtud de la Constitu-
cin de 1836, exceptuando al judicial (al que despus manej a su antojo) y
previniendo que se nombrara por el "jefe de la Revolucin" una junta que
debiera designar "con entera libertad" a la persona que se hiciese cargo del
poder ejecutivo, entretanto un "congreso constituyente" organizara a la na-
cin. El primer paso dado "libremente" por dicha junta fue la declaracin a
favor de Santa Anna como Presidente de la Repblica, cargo que en esa oca-
sin ocup por sexta vez.
El 10 de diciembre de 1841, Santa Anna lanz la convocatoria prevista en
el Plan de Tacubaya para un congreso constituyente, el cual debera quedar
instalado el primero de junio de 1842. Del seno de este congreso se design a
una comisin compuesta por siete miembros encargada de elaborar un proyecto
constitucional. Dicha comisin, a su vez, se dividi en dos grupos, habindose
integrado el minoritario por Mariano Otero, Espinosa de los Monteros y
Muoz Ledo, quienes formularon un proyecto de naturaleza federalista, a di-
ferencia del que elabor la mayora, el cual tenda a reiterar el rgimen cen-
tral de la Constitucin de 1836. Sin embargo, el congreso constituyente no
pudo discutir tales proyectos, porque por decreto expedido el 19 de diciembre
de 1842 por Nicols Bravo, a la sazn Presidente de la Repblica merced a la
"designacin" que en su favor hizo Santa Anna, se nombr una Junta de No-
tables "compuesta de ciudadanos distinguidos por su ciencia y patriotismo",
encargada de formar las bases para organizar a la nacin.
voluntad del pas, restableciendo por la fuerza de las armas el sistema fede-
ral ... ". Siguiendo este orden de ideas, el concepto de "Estados" que se utiliz
en el Plan de Ayuda antes de que fuese modificado se sustituy por el de
"departamentos", lo que indica que en el nimo de don Ignacio Comonfort,
que fue el principal propugnador de las reformas, anidaba una tmida idea
contraria al rgimen federal, misma que vino a robustecerse cuando dio un
matiz centralista al Estatuto Orgnico Provisional de la Repblica Mexicana,
expedido por l el 15 de mayo de 1856.
En. efecto, este Estatuto, q~ estructur transitoriamente a nuestro pas
mientras se expeda la Constitucin preconizada en el Plan de Ayuda, decla-
raba en su artculo segundo que: "El territorio nacional continuara dividido
en los mismos trminos en que lo estaba al reformarse en Acapulco" dicho
Plan, es decir, en "departamentos"; y aunque utiliz el nombre de "Estados"
para designar a las partes componentes de la Repblica, su organizacin inte-
rior, en el fondo, se puso en manos del Presidente, a quien incumba el nom-
bramiento de los gobernadores. Es ms, el propio Estatuto rompi el rgimen
federal restituido por el Acta de Reforma de 1847, al disponer categrica-
mente que "los estatutos de los Estados -o sea, sus constituciones partcula-
res-- quedaban derogados en lo que a l se opusieron" (Art. 125). Esta rup-
tura fue, inclusive, advertida por los diputados al Congreso Constituyente de
1856-57, Escudero y Llano, quienes pidieron la reprobacin del Estatuto Provi-
sional, por establecer "la forma central, ms omisiosa todava que la de las
Bases Orgnicas, haciendo que el Gobierno general se injiera en la adminis-
tracin interior de los Estados".
El rgimen federal, acogido en el Proyecto de Constitucin de 1857, y cuya
comisin redactora estuvo presidida por Ponciano Arriaga, se implant defini-
tivamente en Mxico por la voluntad unnime del Congreso Constituyente, al
aprobarse, nemine discrepante, por 84 diputados el artculo respectivo que de-
ca: "Es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una Repblica, repre-
sentativa, democrtica, federativa, compuesta de Estados libres y soberanos,
en todo lo concerniente a su rgimen interior, pero unidos en una Federacin
establecida segn los principios de esta Ley Fundamental, para todo lo relativo
a los intereses comunes y nacionales, al mantenimiento de la Unin, y a los
dems objetos expresados en la Constitucin." (Art. 46 del Proyecto y 40 de la
Constitucin de 57). De ah en adelante qued proscrita de la historia poltica
de nuestro pas toda tendencia centralista. La adopcin del rgimen federal
en la Constitucin de 57 sell para siempre las viejas luchas, ms de partido que
ideolgicas, entre sus propugnadores y los grupos adictos al llamado centra-
lismo, liquidando as una de las etapas efervescentes de la vida pblica
mexicana.
El proyecto de Constitucin de 1857 fue precedido por una prolija y bri-
llante exposici6n de motivos, en cuyas consideraciones se loa a la Carta Fun-
damental de 1824 (que pretendi restaurar un grupo de diputados constitu-
yentes con las reformas inaplazables que impona la realidad poltica y social
de Mxico), reputndola comO la nica legtima que basta entonces haba te-
nido nuestro pas. La adopcin del rgimen feder-ativo se flllldQ~ la conve-
LAS FORMAS DE ESTADO 443
glorias del partido liberal. La idea federalista era la bandera de los avanzados,
como la centralista la de los retrgrados y su establecimiento entre nosotros ha
sido el resultado de una evolucin poltica e histrica que se hizo indiscutible
despus de la Guerra de Reforma.
"Sin pretender consignar los argumentos en pro y en contra cambiados entre
los partidos de uno y otro rgimen, solamente haremos mencin de aquel que,
por tener ms apariencia de seriedad, es sostenido an en la fecha por personas
de cierta ilustracin. Dicen stas que el federalismo entre nosotros es una institu-
cin que, por ser imitada del rgimen poltico de los Estados Unidos de Norte-
.amrica, es artificial; que como antecedente histrico, la colonia de Nueva Espa-
a formaba un rgimen central sin entidades polticas independientes, las cuales
fueron creadas por la Constitucin federal de 1824.
"A lo anterior contestaremos con un distinguido publicista mexicano, que tal
razn 'supone que la Federacin, como rgimen, no tiene ms que un origen, lo
que es evidentemente falso. El sistema federal, lo mismo que el Gobierno here-
ditario, o el rgimen de las democracias, puede tener orgenes histricos muy
diversos y la razn de su adopcin es el estado del espritu pblico en un pas
que no se deduce siempre del rgimen a que antes haya estado sometido. Si as
fuere, habra que confesar que 1turbide tuvo razn para fundar una monarqua
en Mxico, puesto que la Nueva Espaa estaba habituada a ese rgimen, cuan-
do precisamente tenemos el notable fenmeno que podramos llamar de sociolo-
ga experimental, de que todas las colonias hispanoamericanas adoptaron el
sistema republicano al independerse y que todos los ensayos de monarqua en
Amrica han concluido con fracasos'."
"El ilustre presidente de la Comisin de Constitucin de 1857, el seor Arria-
ga, en la exposicin del proyecto respectivo, despus de consignar la convenien-
cia o inconveniencia del federalismo y del centralismo, defendi victoriosamente
y para siempre el primero, declarndose por el rgimen de la libertad. Y ahora
que la ciencia poltica seala como un ideal para el Estado la frmula 'Centra-
lizacin poltica y descentralizacin administrativa', adoptando el rgimen fede-
ral, nos ponemos en condiciones de realizarlo asegurando a los Estados el selfgo-
vernment, esto es, su gobierno y su vida propios."609
:..
LAS FORMAS DE ESTADO 447
"Nuestra patria, por lo contrario, era una sola colonia regida por la misma
ley, la cual imperaba aun en las regiones que entonces no dependan del virrei-
nato de Nueva Espaa y ahora forman parte integrante de la nacin, como
Yucatn y Chiapas. No existan Estados; los form, dndoles organizacin inde-
pendiente, la Constitucin de 1824.
"Los ciudadanos que por primera vez constituyeron a la nacin bajo la for-
ma republicana federal, siguiendo el modelo del pas vecino, copiaron tambin
el nombre de 'Estados Unidos', que se ha venido usando hasta hoy solamente
en los documentos oficiales. De manera que la denominacin de Estados Unidos
Mexicanos no corresponde exactamente a la verdad histrica.
"Durante la lucha entre centralistas y federalistas, los primeros preferan el
nombre de Repblica Mexicana y los segundos el de Estados Unidos Mexicanos:
por respeto a la tradicin liberal, podra decirse que deberamos conservar la
segunda denominacin; pero esa tradicin no traspas los expedientes oficiales
para penetrar en la masa del pueblo: el pueblo ha llamado y seguir llamando
a nuestra patria 'Mxico' o 'Repblica Mexicana', y con estos nombres se la
designa tambin en el extranjero. Cuando nadie, ni nosotros mismos, usamos
el nombre de Estados Unidos Mexicanos, conservarlo oficialmente parece que
no es sino empeo de imitar al pas vecino. Una repblicapuede constituirse y
existir bajo la forma federal, sin anteponerse las palabras 'Estados Unidos'.
"En consecuencia, como preliminar del desempeo de nuestra comisin, so-
metemos a la aprobacin de la Asamblea el siguiente prembulo: 'El Congreso
Constituyente, instalado en la ciudad de Quertaro el primero de diciembre de
mil novecientos diecisis, en virtud de la convocatoria expedida por el ciudadano
Primer Jefe del Ejrcito Constitucionalista, encargado del Poder Ejecutivo de la
Unin, el diez y nueve de septiembre del mismo ao, en cumplimiento del Plan
de Guadalupe, de veintisis de marzo de mil novecientos trece, reformado en
Veracruz el doce de diciembre de mil novecientos catorce. cumple hoy su encar-
go, decretando, como decreta, la presente Constitucin Poltica de la Repblica
Federal Mexicana'." 611
ver si le convena formar un solo pas con el nuestro pero sucedi que cuando
vena en camino la comisin, se levant la revolucin en Campeche, proclaman-
do espontneamente su anexin a Mxico. De manera que ya ve la Comisin
cmo haba, en un principio cuando menos, dos entidades antes de que se
formara nuestra nacin: la Nueva Espaa y la pennsula de Yucatn. Poco
tiempo despus ese movimiento trascendi a Centroamrica: Nicaragua, Guate-
mala, Honduras, El Salvador, todava no eran pases independientes; tambin
se declararon con deseos manifiestos de formar un solo pas con Mxico. Mas
vino el desastroso imperio de 1turbide, que no gust a Guatemala, que se vio
obligada a declarar que no quera seguir con Mxico, que recobraba su indepen-
licia fue tambin independiente por mucho tiempo de la Nueva Espaa, y aun
cuando andando el tiempo el gobierno colonial crey necesario a su poltica
dencia y form luego otro pas.
La primera forma de repblica en Centroamrica fue tambin una federa-
cin. En estas condiciones, lleg una ocasin en que voluntariamente quiso Chia-
pas desprenderse de la antigua capitana de Guatemala, a que perteneca, para
quedar definitivamente agregada a nuestro pas, como ha sucedido hasta ahora,
y es as como tuvieron origen los Estados de Chiapas, Tabasco, Campeche y
Yucatn.
"Ahora, por el Norte y por el Occidente, la capitana general de Nueva Ga-
licia fue tambin independiente por mucho tiempo de la Nueva Espaa, y an
cuando andando el tiempo el gobierno colonial crey necesario a su poltica
incorporar la capitana de Nueva Galicia como provincia de la Nueva Espaa,
el espritu localista de la Nueva Galicia qued vivo, y tan es as, que en el ao
de 1823 hubo una especie de protesta o movimiento poltico en la capital del
Estado de Jalisco, en nombre de toda la antigua provincia, dicindole clara-
mente a Mxico: 'Si no adoptas el sistema federal, nosotros no queremos estar
con la Repblica Mexicana'; eso dijo el Occidente por boca de-sus prohombres.
Aquel movimiento poltico no tuvo xito, porque la Repblica central en aquel
momento tuvo fuerzas suficientes para apagar el movimiento; pero surgi la
idea federal y qued viva, indudablemente, hasta que, por efecto de dos revo-
luciones, el pueblo mexicano fall esta cuestin de parte de los liberales federa-
listas en los campos de batalla. Desde entonces la idea federal qued sellada
con la sangre del pueblo; no me parece bueno, pues, que se quieran resucitar
aqu viejas ideas y con ellas un peligro de esta naturaleza.
"Por lo dems, seores, yo me refiero de una manera muy especial en esta
peroracin a los diputados de Jalisco, de Sinaloa, de Sonora, de Durango, de
Colima, de Tepic, de Chihuahua, de Coahuila, de Guanajuato y de Tabasco,
Yucatn, Campeche y Chiapas; pero principalmente a los del Norte, porql,le los
del Norte tienen antecedentes gloriosos de esa protesta de Jalisco; porque
Jalisco y Coahuila dieron los prohombres de la idea federal, entre otros, Prisci-
liano Snchez, Valentn Gmez Faras, Juan Caedo, Ramos Arizpe, los que
fueron verdaderos ap6stoles de la idea federal; Jalisco y Coahuila han dado,
pues, su sangre para sellar esos ideales, que son hoy los de todo el pueblo mexi-
cano} por tanto, creo que todos los diputados de Occidente deben estar en estos
momentos perfectamente dispuestos para venir a defender la idea gloriosa de la
federacin."612
"La Constitucin de 1857, dice dicho jurisf.0nsuIto, supone que los Estados
existieron antes de ella; lo indica as el prembulo donde se asienta que los repre-
sentantes de los diferentes Estados, del Distrito y Territorios se reunieron para
decretar la Constitucin; lo confirman varios artculos de ella, lo comprueba,
por ltimo, la circunstancia de haber sido firmada por los diputados en su ca-
rcter de representantes por los Estados. No reconocemos que esta preexistencia
de los Estados sea una verdad histrica; slo la admitimos como una ficcin
legal, de la cual se derivan varias consecuencias jurdicas y constitucionales in-
tiles de mencionar.
"Pero una de estas consecuencias no es que la Constitucin sea un pacto entre
los Estados. En el prembulo se dice que el objeto de la reunin de los represen-
tantes es constituir la nacin; no se expresa que sea el de celebrar una alianza
entre los Estados.
"En el artculo 39 se asienta que el pueblo mexicano tiene en todo tiempo el
inalienable derecho de alterar modificar la forma de su gobierno, de manera
que nuestro sistema actual es una creacin del pueblo, y no de los Estados; el
primero y slo el primero es el que puede modificarlo, en los trminos estable-
cidos en el artculo 127 de la Constitucin; en ningn caso los segundos, porque
no se les reconoce este derecho.
"Ms explcito todava el artculo 4, se afirma en l que es voluntad del
pueblo mexicano constituirse en una repblica representativa, democrtica, fe-
deral, compuesta de Estados; as es que el pueblo mexicano es el que ha
formado la Constitucin; no es ella la obra de los Estados.t'<"
entidades federativas. Las razones que apoyan esta consideracin las exponemos
en el pargrafo A de este mismo captulo a cuyo contenido nos remitimos.?"
b) Es evidente que el Estado federal tiene un territorio que, a su vez,
comprende los diferentes territorios que corresponden a las entidades federa-
tivas. Sobre el territorio federal, tambin llamado nacional, las autoridades u
rganos del Estado federal o "federacin" ejercen las funciones legislativa,
ejecutiva o administrativa y jurisdiccional, a travs de las cuales se desempea
el poder pblico. Por ende, dicho territorio es el mbito de imperio de este
poder. Ahora bien, la autonoma de las entidades federativas se revela en que
las autoridades u rganos de las mismas despliegan, dentro del espacio terri-
torial que a cada una de ellas pertenece, las citadas funciones pblicas. En con-
secuencia, dentro del territorio de las mencionadas entidades se ejercen el poder
pblico federal y el poder pblico local, dualidad que podra implicar una
trastornadora interferencia entre ambos si no existiera un principio cardinal
sobre el que se sustenta el sistema competencial entre los rganos federales y
los de los Estados federados. Por virtud de ese principio, las autoridades de la
Federacin deben tener facultades expresamente consignadas en la Constitucin
para desempear cualquiera de las tres funciones pblicas aludidas, pudiendo
las autoridades locales ejercerlas sobre las materias que no encuadren dentro
del marco' competencial de los rganos federales. Dicho principio se preconiza
por el artculo 124 de la Constitucin mexicana de 1917 que corresponde con
toda exactitud al artculo 117 de la Ley Suprema de 1857. 617 Fcilmente se
comprende que este precepto es la base sine qua non para deliinitar las rbitas
competenciales entre las autoridades federales y las locales en el desempeo
de las funciones legislativa, ejecutiva o administrativa y jurisdiccional, es decir,
que conforme a l los rganos federales que las ejercen deben tener facultades
constitucionales expresas para desplegarlas, gozando los locales de una compe-
tencia reservada a efecto de poderlas realizar.. Por "facultades expresas" deben
entenderse aquellas que prescribe explcitamente la Constitucin para los rga-
nos federales y las que la misma Constitucin considera globalmente necesarias
para ejercerlas, o sea, las implcitas que sean el medio indispensable para des-
tmpear las explcitas. 6 18
Don Felipe Tena Ramrez, al comentar el artculo 124 constitucional, reafir-
ma esta consideracin en cuanto a la naturaleza y alcance de las facultades
expresadas para los rganos de la Federacin, en el sentido de que stas "no pue-
den extenderse por analoga, por igualdad, ni por mayora de razn a otros casos
distintos de los expresamente previstos. La ampliacin de la facultad as ejerci-
tada significara en realidad o un contenido diverso en la facultad ya existente
o la creacin de una nueva facultad; en ambos casos, el intrprete sustituira
Bien sabido es que el origen del principio postulado por el artculo 124 cons-
titucional se remonta a la enmienda dcima de la Constituci6n norteamericana
821 La COftSIituei6n d, los Bstedo Unidos. Editorial Kraft. Tomo II, p. 149.
822 Esta idea se acogi6 en el articulo 21 de la m.cionada Acta.
458 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
e) En todo sistema jurdico federal, que se integra con dos tipos de dere-
cho positivo, el nacional y el local, o sea, el de la federacin y el de las entida-
des federadas, opera necesariamente el principio de la supremaca del primero.
Sin este principio, dicho sistema no podra funcionar. En efecto, dentro del
territorio de un Estado miembro rige su derecho. y el derecho federal en dife-
rentes mbitos de normatividad establecidos conforme al principio de que tra-
tamos anteriormente. Ahora bien, en el supuesto de que entre uno y otro de
tales rdenes jurdicos exista alguna contradiccin, la prevalencia normativa
corresponde al federal, situacin conflictiva que slo puede darse al quebran-
tarse el rgimen de competencia que opera entre los rganos federales y los
locales.
Estas consideraciones tericas se reflejan en lo estatuido por el artculo 41
constitucional que dispone: "El pueblo ejerce su soberana por medio de los
Poderes de la Unin, en los casos de la competencia de stos, y por los de
los Estados, en lo que toca a sus regmenes interiores, en los trminos respecti-
vamente establecidos por la presente Constitucin Federal y las particulares de
623 El articulo 4-8 del Proyecto se convirti, con esas modicaciones, en el artculo 117
de la Constitucin de 1857, cuyo texto es igual al artculo 124- de la Carta de Quertaro.
eu Zarco. Historia del Congreso Constituyente. Tomo n, p. 291. .
825 Diario de los Debates. Tomo n, pp. 699 y 700.
LAS FORMAS DE ESTADO 459
los Estados, las que en ningn caso podrn contravenir las estipulaciones del
pacto federal." Claramente se advierte que, conforme a este precepto, en el
Estado mexicano funcionan los dos rdenes jurdicos mencionados, correspon-
diendo la hegemona normativa no slo a la Ley Fundamental Federal, sino a
la legislacin secundaria de la Federacin y a los tratados internacionales, segn
se colige del artculo 133 constitucional que ya examinamos en el captulo ante-
rior. Es ms, dicha hegemona impone a los gobernadores de los Estados fe-
derados la obligacin de publicar y hacer cumplir las leyes federales dec:etada
por el artculo 120 de la Ley Suprema. Por consiguiente, dentro del SIstema
jurdico mexicano, la pirmide normativa est formada jerrquicamente c<de
maiore ad minus" por los siguientes ordenamientos: a) la Constitucin fede-
ral; 626 b) leyes federales y tratados internacionales que no se opongan a ella;
e) reglamentos heternomos federales; d) constituciones particulares de los
Estados; e) leyes locales, y f) reglamentos locales.?" Esta jerarqua indiscuti-
blemente proclama la supremaca del derecho positivo federal sobre el local,
contrariamente a lo que sostienen Mario de la Cueva y Jorge Carpizo, quien
sigue su pensamiento. Fundndose en que en Mxico no existen facultades
concurrentes entre las autoridades federales y las de los Estados.?" afirmanque
6:1:6 Para Kelsen, toda Constitucin Federal es el Estado federal mismo, es decir, el orde-
namiento jurdico omnicomprensivo y total, sin el cual no podran existir el orden normativo
nacional ni los rdenes normativos de las entidades federadas. Al respecto, el afamado jurista
viens asienta: "Del mismo modo que de los Estados que integran la comunidad jurdica in-
ternacional no puede considerarse que se hallan coordinados sino por referencia al Derecho
Internacional situado sobre todos ellos, delegndolos, no es posible hablar tampoco de una
coordinacin entre el Estado superior y los miembros, en el Estado federal, sino por referencia
a la constitucin total que delega en ambos rdenes parciales. Esta constitucin es la que mere-
ce propiamente el nombre de Estado federal y la que le representa en el sentido de una totali-
dad que abraza tanto a la unin como a los miembros -a la manera de como un marco abraza
su contenido--. (Teora General del Estado, p. 262.)
627 Es de suponerse, atendiendo a la natural opinabilidad que caracteriza a la Ciencia
Jurdica, qe respecto de la gradacin que forma la pirmide normativa dentro del sistema
mexicano, existen, diferentes clasificaciones elaboradas por la doctrina. As, Jorge Carpizo
expone los criterios de Carda Mynez, Cabino Fraga y Mario De la Cueva, principalmente, en
un interesante estudio intitulado "Interpretacin del Artculo 133 constitucional", cuya lectura
recomendamos. Debemos hacer notar que De la Cueva coincide ms o menos con nuestra
clasificacin jerrquica, <colocando, sin embargo, entre la Constitucin Federal y las leyes fede-
rales a lo que llama "leyes constitucionales" y a los tratados internacionales, entendiendo por
"leyes constitucionales" las que emanan material y formalmente del ordenamiento supremo y
por "federales ordinarias" las que slo por modo formal derivan de l (Carpizo. Estudio men-
cionado. Publicado en el tomo- n. Nueva serie nmero 4. Enero-Abril de 1969. Boletn Mexi-
cano de Derecho Comparado).
Para nosotros, lo que De la Cueva llama leyes constitucionales son las "orgnicas o regla-
mentarias de preceptos constitucionales" cuando stos expresamente prevn u ordenan su
expedicin, acto que no necesariamente es de la competencia de los rganos federales, sino que
~mbin puede incumbir a las entidades locales, como en los casos de la reglamentaci6n profe-
SIonal (Art. 5) y de la expropiaci6n por causas de utilidad pblica (Art. 27). Consiguiente.
mente, lo que dicho maestro denomina "leyes constitucionales" por emanar "material y for-
malmente de la Constitucin", si son de carcter local no pueden prevalecer sobre las "federa-
les ordinarias". Por esta raz6n a aqullas no las incluimos en nuestra clasificaci6n jerrquica
como tipo especial de leyes.
~28 No es verdad que el orden constitucional mexicano no establezca facultades concurren-
tes entre 'la Federaci6n y 108 Estados en forma absoluta, pues, verbigfacia, en lo queconclerne
a la oampaa paracombatit el alcoholismo tanto el Congrso de la Unin como 1.. legisla-
460 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
t!il"as locales estn facultados para dictar leyes encaminadas a ese objeto, segn lo ordena enf-
ticamente el artculo 117, in fine, de la Constitucin Federal. Adems, la misma Suprema
Corte ha sostenido que la materia de salubridad no es exclusiva de la Federacin, pues dentro
de ella y por lo que atae "a la lucha contra las sustancias txicas que envenenan al individuo
y degenera la raza humana es aceptable la legislacin conjunta y complementaria de la Fede-
racin y de los Estados" (Informe de 1971. Tribunal Pleno, pp. 325 Y 326).
629 Op. cit., pp. 22 Y 23.
eso Por va de ejemplo se puede aducir lo siguiente: la legislacin civil de cualquier enti-
dad federativa establece ciertos requisitos generales para poder adquirir inmuebles rsticos;
pero 11 stos presentan ciertos aspectosnormados por la legislacin agraria, el acto adquisitivo
debe sujetarse a sta y no a la civil, es decir, a la ordenacin federal y no a la local. En este
caso, una y otra legislacin fueron expedidas respetando el principio contenido en el artculo
124 constitucional, existiendo entre ambas la incompatibilidad anotada, que no deriva de nin-
guna incompetencia del rgano legislativo correspondiente.
631. Esta garantia y la procedencia de la accin de amparo derivada de su contravencin
por cualquier acto de autoridad, son temas que es~()S en nuestras obras La.r GtzrtmllS
Individual.s y El Juicio d. mp4ro, reiterando las COn&ideracionel que en ellas formulamos.
LAS FORMAS DE ESTADO 461
)
CAPTULO SEXTO
. 632 A este respecto, S. V. Linares Quintana apunta que "El vocablo gobierno indica la
accin y el efecto de mandar con autoridad, ordenar, dirigir y regir" (aspecto funcional) y
haciendo suyas las palabras de Jimnez de Archega anota que "el gobierno es un sistema org-
nico, creando, afirmando y desenvolviendo el orden jurdico". Tratado de la Ciencia del
Derecho Constitucional. Tomo VI, pp. 9 Y 10.
633 Principios de Derecho Pblico y Constitucional, p. 3.60; Y Derecho Constitucional Me-
xicano, novena edicin, 1968, pp. 197 Y ss., respectivamente. Tambin Kelsen identifica ambas
formas, al estimar a la aristocracia, la democracia, la monarqua y la repblica como "formas
de Estado", siendo, pOI' lo contrario, "formas de gobierno" (Teora General del Estado,
Cap. IX).
aH Seria demasiado prolijo, y hasta tedioso, exponer todas las concepciones que se han
sustentado sobre la implicacin de la idea "formas de gobierno", concretndonos a recordar
algunas de ellas. As, Linares Quintana dice que "la forma de gobierno es la manera de hacer
efectiva la representacin reflexiva y especial en que el gobierno consiste. El gobierno del
Estado obra mediante instituciones polticas, por lo que su forma ser segn stas se constitu-
yan y combinen" (Op. cit., p. 13), coincidiendo en este punto con el pensamiento de Posada.
Para Karl Loewenstein "el trmino forma de gobierno se refiere en general al ordenamiento
funcional --coordinacin y subordinacin- de los diversos rganos en el proceso de determi-
nacin de la voluntad del Estado" (Reflexions sur la valeur des constitutions dans une poque
rvolutionnaire: Esquisse d'une ontologie des Constitutions, "Revue Franeaise de Science Po-
litique", Pars, enero-marzo de 1952, vol. H, nm. 1~ p. 17. Cita contenida en la obra de lina-
res Quintana ya mencionada: tomo VI, p. 15).
us Aai, Burd.4U, en cierto modo corroborando la anterior apreciacin, manifiesta que
"la teora constitucional dispone de un rico vocabulario para calificar los diferentes modos de
ejercicio del poder: rgimen representativo, democracia directa, gobierno :parlamentario, go-
bierno de asamblea, dictadura, e.te. Sin poner et,l juicio .el valor de las claaifi
. lcacio.nes. estable-..
cidas a partir de estas diversas nociones, conviene observar que eIll'i no ofrecen sino una ixnag$l
muy imperfecta de la realidad poltica" (Op. cit., tomo IV, p. 292). Por su parte, Linar.s
"
)
LAS FORMAS DE GOBIERNO 465
n. LA MONARQUA
A. Ideas generales
Esta forma de gobierno se funda en el carcter de la persona que encarna
al rgano supremo de un Estado encargado del poder ejecutivo o administra-
tivo y se distingue porque dicha persona, llamada "rey" o "emperador", per-
manece en el puesto respectivo vitaliciamente "y lo trasmite, por muerte o
abdicacin, como dice Tena Ramirezf" mediante sucesin dinstica, al miem-
bro de la familia a quien corresponda segn la ley o la costumbre".
La monarqua puede ser absoluta y limitada o constitucional. En esta sub-
clasificacin ya no se toma en cuenta a la persona del jefe del Estado, sino a
la manera como ejerce el poder estatal. As, en la monarqua absoluta, que
es al mismo tiempo una autocracia, el gobierno est sujeto al solo arbitrio del
rey o emperador, sin supeditarse a ningn orden jurdico preestablecido que
no pueda modificar, reemplazar o suprimir. Las tres funciones del Estado, es
decir, la legislativa, ejecutiva y judicial, se centralizan en el monarca, quien
l~ ejerce por conducto de rganos que el mismo designa o estructura norma-
tIvamente. En dicho tipo de monarqua impera el principio quod principii
P~acuit, legis habet oigorem y el de legibus solutus, y la existencia histrica de
diferentes regmenes polticos organizados conforme a ellos se trat de justificar
por el pensamiento teolgico-filosfico de la Edad Media mediante el supuesto
-,---
Q'U intana, haciendo un laudable esfuerzo de paciencia y acuciosidad, seala las clasificaciones
de las fonnas de gobierno que diversos autores han postulado, remitindonos a su exposicin
en obvio de repeticiones (Op. cit., tomo VI, pp. 17 a 40).
6" Vase el capitulo III, pargrafo 1, apartadoB.
837 Op cit., pp. 93 Y 9+.
(
466 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
B. El monarquismo en Mxico
a) Epoca colonial
Es sabido que durante esta poca nuestro pas, denominado "Nueva Es-
paa", perteneca al "demonium" y al "imperium" del Estado monrquico
espaol. Hemos recordado que las autoridades coloniales eran nombradas por
el monarca y dependan de su irrestricta voluntad, ya que en su persona,
como gobernante absoluto, concentraba en el ms alto grado jerrquico las
funciones legislativa, administrativa y judicial. Tambin hemos manifestado
que las monarquas absolutas se sustentaban en el principio teolgico-filosfi-
co que expresaba que "todo poder dimana de Dios" -omnis potestas a Deo-
y que, como el rey era conceptuado representante divino en asuntos terrenales
o temporales, su voluntad y actuacin no estaban sometidas a ninguna ley
humana -principio de legibus solutus-s-, sino que, por lo contrario, l era el
creador de las normas jurdicas que regan las relaciones sociales en todos sus
aspectos. Dicha elevada investidura impona a los reyes absolutos obligaciones
tico-polticas en favor de sus sbditos que desembocaban en el desideratum
838 Mario Bmaschina Gonzlez. Manual de Derecho Constitucional; Tercera edici6n
1958. Santiago de elle. Tomo 1, p. 284.
LAS FORMAS DE GOBIERNO 467
e) El Imperio de Iturbide
"No solamente en Mxico, dice don Manuel Rivera Cambas, sino en todas
las que fueron colonias espaolas, estaba generalizada la idea monrquica. Au~
Bolvar opinaba porque se estableciera entre sus compatriotas un imperio presi-
dido por un Borbn de Francia; en Buenos Aires, donde la democracia encon-
traba buen terreno, en poblaciones industriosas y mercantiles, los jefes de la
guerra nacional, de 1810 a 1815, Rivadavia a su cabeza, haban tenido la singu-
lar idea de pedir a Napolen I que les enviara al viejo monarca Carlos IV, para
que reinara en el poderoso Estado que se formara del Chile, Ro de la Plata y
Alto Per, y aunque despus cambi el candidato, permanecieron las intenciones
monrquicas a tal grado, que en 1819 las autoridades de las provincias argenti-
nas dieron un voto pblico en favor del duque de rlans. y es digno de
notarse que en estos pases, lo mismo que en Mxico, antes de medio siglo haba
reemplazado al monrquico el sentimiento republicano.
"Desde 1818, el pensamiento de muchos diplomticos se fijaba en el prncipe
de Luca, de la casa Parma, para colocarlo en uno de los tronos de Amrica, y
642 Las intenciones de algunos pases europeos, principalmente Francia, para crear pro-
tectorados en los pases latinoamericanos sujetos a su propio rgimen poltico, provocaron que el
Presidente Monroe formulara el 4- de diciembre de 1823 la famosa declaracin que lleva su
nombre y que dice: "Es un homenaje que debemos a la "verdad y a nuestro deseo de confirmar
nuestras relaciones amistosas con las potencias aliadas declarar que consideraramos como
peligrosa a nuestro reposo y a nuestra seguridad toda tentativa que ellos hicieran para exten-
der su sistema a una parte cualquiera de este continente. Nos hemos abstenido de intervenir
en las colonias o dependencias reales de los diferentes Estados europeos y la misma conducta
observaremos en lo porvenir. En lo que respecta a los Estados que han proclamado y hecho
proclamar su independencia, que hemos reconocido despus de madura consideracin y con-
forme a principios de justicia, no podramos considerar sino como-una manifestacin de senti-
mientos hostiles a los Estados Unidos toda intervencin que tuviera por objeto oprimirlos o
influir de cualquiera manera que fuese en sus destinos. Durante la lucha que ha tenido lugar
entre estos nuevos gobiernos y la Espaa, nos hemos declarado neutrales; en el mismo momen-
to en que los reconocamos, hemos observado la neutralidad y en ella persistiremos; con tal
que no se verifique ningn cambio, que en la opinin de los poderes que constituyen nuestro
gobierno, sea de tal naturaleza que haga indispensable a la seguridad de los Estados Unidos
un cambio correspondiente de parte nuestra" (Inserta en la obra de Manuel Rivera Cambas
"Historia de la Intervenci6n- 'Y del Imperio". Tomo lA, p. 22). .
643 Manuel Rivera Cambas. Op. cit. Tomo lA, p. 7. Eclitorial Academia Literaria, 1962,
prlogo de Leonardo Pasquel.
LAS FORMAS DE GOBIERNO 471
j
!
LAS FORMAS DE GOBIERNO 473
650 Cita contenida en la obra de Reyes Heroles ya sealada, p. 337 del tomo n.
651 No resistimos la tentacin de reproducir los documentos en que tan airadas protestas
se contienen, tomando su texto de la importante obra de Rivera Cambas, donde se halla in ser- '
~o. "El Gobierno Supremo ha visto con el debido aprecio y satisfaccin los sentimientos de
mdignacin y patriotismo que V. E. manifiesta en la representacin que me remite, con moti-
vo a la publicacin del impreso a que se refiere, y dispone le diga por resultado: que el
~eor Presidente abunda en las mismas ideas que V. E. no slo por los deberes sagrados que le
impone el alto puesto que ocupa, y a que est ligado por el solemne juramento que hizo de
sostener el sistema republicano, sino tambin por tener la grande satisfaccin de haber contri-
buido a la consumacin de la Independencia nacional en unin del inmortal 1turbide, de cuyo
precioso bien quedaramos privados si, lo que es imposible, llegase a tener efecto el antinacional
programa de establecer en nuestro pas una monarqua regida por un prncipe extranjero, que
para sostenerse necesitara traer consigo, un ejrcito, contra el cual combatiran de nuevo los
mexicanos, para volver al goce de su Independencia y de libertad que han adquirido al precio
~fJ tantos sacrificios; cuyo hecho no sera dudoso, porque si el hroe de Iguala con todos sus
tltulos a la gratitud nacional 'corri suerte tan desgraciada en el memorable Padilla, con cun-
ta ms razn no debe creerse que sera peor la de cualquier otro. Puede, pues, asegurarse que
Mxico jams ser pacificado, regido por ningn monarca, y especialmente si fuera extranjero,
cuya trono sera constantemente combatido por los republicanos nacionales y por todos los
del continente." "Por lo que respecta al autor de tan criminal proyecto, el Gobierno Supremo
se ~presu:'ar; a tomar todas aquellas providencias que son propias de su resorte, para ponerlo
a disposicin del juez a quien compete conocer del delito y aplicarle la pena que designan las
leyes; no obstante lo cual cuenta, en fin, el Exmo, seor Presidente con la decisin de todos
~us dignos compaeros de armas, a quienes ha dirigido hoy la proclama, para el sostn de la
Independencia y dignidad nacional bajo la forma de un gobierno republicano, as como con
~ esfuerzos de toda la Nacin. Dios y libertad. Mxico, octubre 22 de 1840. Almonte, Exmo.
senor general de divisin don Gabriel Valencia, jefe de la plana mayor del ejrcito."
"Aunque como ciudadano y como militar de una nacin, a' cuya independencia y libertad
he tenido la gloria de contribuir en cuanto en m ha estado, debo creer que no durar la
acin misma de mis opiniones sobre aquellas esenciales bases de su existencia poltica, al ver
a expresin justamente unnime de todos los mexicanos contra el monstruoso y criminal ensayo
de un prncipe extranjero, que se atrevi a proponer don Jos Mara Gutirrez de Estrada;
no ser el ltimo que manifiesta cunta indignacin me ha causado la lectura del folleto en que
tan impoltica como criminosa variacin aconseja. Templa, sn embargo, en gran manera este
doloroso sentimiento el placer que no puede menos de probar todo buen mexicano al contem-
~lar que todos los colores polticos, todas las banderas de la <Ji.,cordia, que por desgracia dividen
pas, todos los meXicanos, en fin, agolpados alrededor" del gobierno, han. prorrumpido a
UJaa voz: 'Independencia-Repblica'.
474 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
concepcin aislada de un solo hombre, y que ella ha producido una til reacci6n en el espritu
pblico, amortecido tiempo ha, el supremo gobierno pesar en su alta consideraci6n hasta don-
de puede ser temible el peligro que a la Independencia 'Y libertad amenazan y aprovechar
sin duda ese pblico entusiasmo para precaverlo, completando nuestro ejrcit;' en cuyo valor
y nmero puede fiar la patria tan caros intereses".
"Srvase V. E. manifestarlo as al Excmo. seor Presidente y asegurarle de mi cooperacin
en cualquiera circunstancia a la defensa de la dignidad nacional, presentndole mis respetos 'Y
aceptando V, E. la particulaT' estimacin y aprecio que me merece."
"Dios y Libertad. Manga de Clavo, octubre 31 de 1840....::...Antonio Lpez de Santa Anna.-
Excmo. seor Ministro de Guerra y Marina, general don Juan N. Almonte:"
65;2 Manuel Rivera Cambas. Op. cit., tomo lA, p. 290.
653 Idem, p. 296.
: 1
1
LAS FORMAS DE GOBIERNO 475
de ellas, durante los aos de 1857 a 1861, hubiese obtenido xito, ya que
dicho monarca puso como condicin que en la empresa actuaran conjunta-
mente Espaa, Inglaterra y Francia.
"Aunque el partido del seor Jurez triunf en 1861, dice don Manuel Rive-
ra Cambas, en mayo de este mismo ao resolvieron ofrecer los intervencionistas
la corona de Mxico al duque de Mdena, que acababa de perder sus Estados y
haba quedado con una inmensa fortuna; pero sondeando el asunto, encontra-
ron los monarquistas que el duque no aceptara, y el intento qued sin verificati-
va. La dificultad proveniente de que Espaa nada hara por s sola y de que
Francia exiga el acuerdo con Inglaterra, as como la seguridad de que sta no
se movera el consentimiento de los Estados Unidos, que jams admitiran
la monarqua ni la intervencin, detuvieron las gestiones de los monarquistas,
yana haber sobrevenido acontecimientos inesperados, no se habra visto en
Mxico un segundo Imperio."654
6M 1 dem, p. 386.
61111Los Estados Unidos rehusaron su participacin en la aventura contraria al derecho de
gentes por cumuneacin de 4 de diciembre de 1861 signada por Seward.
476 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
656 El general Prim es una figura grata a Mxico por la conducta que observ en nuestro
pas antes y durante la intervencin tripartita pactada en la Convencin de Londres. Don Ma-
nuel Rivera Cambas al respecto sostiene: " Cmo no haba de ser apreciado Prim por los
mexicanos? Haba levantado su voz en la tribuna, demostrando que la Convencin espaola
tena crditos introducidos de una manera subrepticia y fraudulente, y que siendo viciosos des-o
de su origen, no podran prevalecer por ms que transcurriesen siglos, y sostuvo que Mxico
estaba en el deber de no pagarlos; tambin prob que Mxico no poda en el asunto de la
hacienda de San Vicente haber dado a Espaa mejor satisfaccin que ejecutar a los asesinos
que pudo apresar. La defensa hecha por Prim indicaba rectitud y cario a Mxico. 'No seis
tan arrogantes con Mxico que carece de ejrcito y armada, dijo: si llevis la guerra, nica-
mente lograris destruir la influencia que all debe tener la raza espaola, influencia que no
se impone a caonazos.' Neg6 con razones concluyentes que fuera verdad el cargo de que aqu
eran perseguidos los espaoles, y afirm que Mxico haba (sic) razn en no querer tratar
bajo la presin de las amenazas de la fuerza. e. l-B, p. 713.
667 Segn Rivera Cambas, las reclamaciones consistan en el cumplimiento de las presta-
ciones que nos permitimos reproducir. "El plenipotenciario espaol exiga. el nombramiento
inmediato de un representante de Mxico, que fuera. cuanto antes a. la. Corte de Madrid a dar
plena satisfacci6n por el agravio hecho a la reina y a la Naci6n espaola. en la expulsi6n del
embajador Pacheco. Como segunda reclamacin se peda- el cumplimiento. del tratado Mon-
Almonte. La tercera comprenda el abono de las indemnizaciones a que ese tratado se referla,
reconociendo el derecho de exigir el resarcinento de Jos.perjuicios por tropelas o vejaciones
LAS FORMAS DE GOBIERNO 477
posteriores, y el castigo de los perpetradores de esos crmenes y de las autoridades, que, pudien-
do, no los impidieron, con la protesta de que se evitara en lo sucesivo la .repeticn de tales
atentados. La ltima pretensin se refera al pago de cincuenta mil pesos, por valor de la barca
'Concepcin', de su cargamento y de los daos sufridos por sus dueos y cargadores." Las re-
clamaciones francesas consistan en el pago de doce millones de pesos "sin discusin ni docu-
mentos en qu apoyarse, por daos y perjuicios causados a sbditos del emperador hasta el 31
de julio de 1861; en el pago de ciento noventa mil pesos, que an se deban de la Conven-
cin de 1853; la ejecucin plena" completa del contrato [ecker; once mil pesos que an
quedaban por pagar de la indemnizacin estipulada en favor de la viuda y de los hijos de
Mr, Riche, vicecnsul de Francia en Tepic; deba comprometerse el gobierno mexicano a bus-
car y castigar a los autores de los asesinatos cometidos en personas de franceses en general y
particularmente el cometido en Mr. Davesnes; tambin se estipulara el compromiso de buscar
a los autores del atentado cometido el 11 de agosto de 1861, contra el ministro del Empera-
dor, y de castigar a los que lo haban ultrajado en los primeros das de noviembre del mismo
ao, obligndose a la vez a dar a la Francia y a su representante la reparacin y satisfac-
ciones debidas por tan deplorables sucesos; la clusula sptima prevena la intervenci6n del
ministro de Francia en todos los procesos que tuviesen por objeto la persecucin de los culpa-
bles designados en las anteriores clusulas, y tambin en todas las causas criminales que pudie-
sen presentarse contra franceses en lo porvenir. Todas las indemnizaciones estipuladas en este
.ultim,tUIIl deban ganar el inters de seis por ciento anual desde el 17 de julio; Francia ocu-
para los puertos de Veracruz y Tampico, as como todos los que conviniesen a los comisarios
del gobierno francs, para que sirvieran de garanta a los compromisos pecuniarios fijados en el
ultimtum, .estipulando claramente que los comisarios podran nombrar agentes para recibir y
repartirlas sumas que correspondieran a las potencias contratantes, sobre los productos de las
aduanas martimas. Estos agentes estaran facultados para disminuir hasta en la mitad los dere-
chos de importaci6n que se perciban en los puertos, y el gobierno mexicano no podra aumen-
tar las cifras sealadas por sus tarifas, sino al quince por ciento a lo ms. Todas las disposicio-
nes que hubiere que' dictar para recibir y repartir los derechos correspondientes a las potencias
contratantes deberan ser dadas en comn por los representantes de Francia, Inglaterra y
Espaa".
Por ltimo, los comisarios ingleses "pedan en el ultimtum garantas serias por parte del
gobIerno mexicano, que respondieran de su fidelidad en la ejecuci6n de los tratados celebrados
con la Gran Bretaa; haban de quedar reembolsados los seiscientos sesenta mil pesos tomados
en el domicilio de la legacin por orden de Miram6n, y doscientos noventa y seis mil que an
q.uedaban por pagar de la conducta ocupada en Laguna Seca; aquella suma ganara seis por
clent.o anual y sta doce por ciento; las sumas que deban ser pagadas en virtud de las Con-
v~nClones y cuyo servicio se aplaz por la ley de 17 de julio, ganaran tambin el seis por
cI~nto; habra en los puertos agentes del gobierno britnico. con la facultad de reducir a la
mlta~, si lo crean conveniente, el fondo de los derechos de importacin y de internaci6n y
utonzados para asegurar la reparticin justa y equitativa de los fondos que correspondan a
os tenedores de bonos y a los individuos comprendidos en las Convenciones; se procedera al
examen y liquidacin de todas las reclamaciones pendientes, para determinar la validez de
I~ que apareciesen justas y legales comenzando a hacer el pago lo ms pronto posible" (Op.
cu, Tomo I-B, pp. 727, 728 y 731). t '
658 La actitud de Napolen "el pequeo", como lo llam VEctor Hugo, provoc acres
~ en el Cuerpo Legislativo Francs. El diputado Aquiles Jubinal dijo: "Si vamos a
xico, seores, para defender a nuestros nacionales y proteger eficazmente nuestros intereses,
no tengo sino agradecimiento para el gobierno del Emperador. Si, por el contrario, vamos a
478 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
e) El imperio de M aximiliano
La candidatura de ste para ocupar el trono de la monarqua que se pre-
tenda establecer en nuestro pas, bajo el nombre de "imperio mexicano", se
insinu simultneamente a la Convencin tripartita de Londres.
As, Gutirrez de Estrada dirigi al archiduque una carta fechada el 30 de
octubre de 1861 en la que le expresaza "presa de convulsiones intestinas renova-
das sin tregua y de guerras civiles desastrosas, a consecuencia de la irreflexiva
adopcin de un sistema poltico diametralmente opuesto a las costumbres, las
tradiciones y la ndole de sus poblaciones, Mxico no ha gozado jams, por decir-
lo as, de un solo momento de reposo desde el da en que hace cuarenta aos
ocup un lugar entre las naciones independientes. As, pues, sus poblaciones
bendecirn del fondo de su corazn a quienes hayan contribuido a sacar al
pas del horrible estado de anarqua en que ha cado hace muchos aos, y a
volverlo a la vida y a la felicidad. Cul no sera, pues, su jbilo cuando en tan
gloriosa empresa vieran aparecer la cooperacin de un prncipe, descendiente
de una de las ms nobles, ilustres y antiguas dinastas de Europa, y quien con
el prestigio de su elevada cuna, de su posicin tan eminente y de sus cualidades
personales, universalmente reconocidas, ayudara tan poderosamente a la gran-
de obra de la regeneracin de .Mxico?".
Maximiliano contest esta epstola el 8 de diciembre del citado ao, expo-
niendo su aceptacin condicional de la corona, en cuanto que gobernara gus-
tosamente a Mxico siempre que "estuviese muy cierto de la voluntad yde la
Mxico con el deliberado propsito ponindonos as a la zaga de conspiradores vulgares, cuyos
nombres han sido publicados por la prensa, para destituir a un gobierno libre, para derrocar a
una potencia independiente y para imponer a una nacin, que no depende sino de ella mis-
ma, una forma de gobierno cualquiera, en ese caso me permitirla preguntar al Gobierno qu
sucede con ese gran principio de la no intervencin que l mismo ha proclamado en otras
partes y que tan bien ha hecho respetar." En trminos. parecidos se pronunci el diputado
[ules Favre y otros miembros de dicho Cuerpo Legislativo. (Cfr. "Voces Faoorables a Mbcico
en el Cuerpo Legislativo de Francia". Recopilacin, prlogo, notas y traduccin de Manuel
TeUo. Mxico, 1967. Edici6n del Senado de la: Repblica.)
659 Op. cit., tomo I-B, p. 885.
LAS FORMAS DE GOBIERNO 479
Segn sostiene Rivera Cambas, "En vez de haber sido esa Asamblea el rgano
de la nacin mexicana al designar el Imperio como forma de gobierno, lo fue
un partido, y ya hemos visto que se apart del programa de Napolen In, quien
al dar sus instrucciones al general Forey, le dijo que fuese sometida al pueblo
mexicano la cuestin del rgimen poltico que habra de quedar definitivamente
establecido en Mxico, y que despus se erigiera una asamblea conforme a las
leyes mexicanas."666 Para corroborar sus aserciones, dicho acucioso historiador
transcribe una comunicacin dirigida al mariscal Bazaine, sustituto de Forey,
por Drouyn de Lluys, en nombre del citado Napolen, y cuyos trminos son los
siguientes: "Hemos acogido con placer, como un sntoma de favorable augurio
la manifestacin de la Asamblea de Notables de Mxico, en favor del estable-
cimiento de una monarqua y el nombre del prncipe llamado al trono. Sin em-
bargo, segn os indiqu en un despacho precedente, no podramos considerar los
votos de esa Asamblea sino como un preliminar indicio de las disposiciones del
pas. Con toda la autoridad que se conceda a los distinguidos hombres que la
componen, la Asamblea recomienda a sus conciudadanos la adopcin de institu-
ciones monrquicas y designa un prncipe a sus sufragios. Toca ahora al gobierno
provisional recoger esos sufragios, de manera que no pueda quedar duda algu-
na acerca de la expresin de la voluntad del pas. No debo indicaros el medio
que se ha de adoptar para que ese resultado indispensable sea completamente
obtenido; debe buscarse en las instituciones y las costumbres locales. Bien que
las municipalidades sean llamadas a votar en las diversas provincias, a medida
que haya reconquistado el disponer de s mismas, o que se abran las listas bajo
su vigilancia para recoger los votos, el mejor medio ser aquel que asegure la
ms alta manifestacin de los votos de las poblaciones en las mejores condiciones
de independencia y de sinceridad. General, el Emperador recomienda a vuestra
atencin particularmente este punto esencial."
1
LAS FORMAS DE GOBIERNO 485
f) Observaciones conclusivas
La experiencia histrica demostr que la monarqua era una forma de go-
biernototalmente inadecuada para Mxico.?" Con su establecimiento no slo
no se pacific al pas, sino que se agrav la situacin de permanente eferves-
cencia que caracteriz a\Jos nueve primeros lustros de nuestra vida indepen-
diente. Sin embargo, el aniquilamiento del imperio de Maximiliano fue una
saludable leccin para propios y extraos. En cuanto a los mexicanos, porque
revel que ningn rgimen puede fincarse establemente sin el respaldo popu-
lar mayoritario que nunca puede ser reemplazado por la fuerza militar; y
por lo que concierne a los extranjeros, porque demostr que no se puede
impunemente vulnerar la soberana y dignidad de un pueblo dbil. Uno de
los errores principales de los monarquistas consisti en creer que la monar-
qua producira la erradicacin de todos los males, trastornos y conflictos
permanentes que achacaban al sistema republicano, fuese federal o central,
sin haber advertido que no son las formas de gobierno, en s mismas consi-
deradas, las fuentes de bienestar o desdicha de un pueblo, sino el elemento
humano que en cualquiera de ellas encarne a los rganos del Estado. Dentro
de una repblica puede ahogarse la libertad y disfrazarse una autocracia tir-
nica con la mera etiqueta que este nombre ostenta, as como en un rgimen
monrquico puede operar la democracia con todos los elementos que este
sistema comprende. La estabilidad y el funcionamiento regular de las institu-
ciones, independientemente de la forma gubernativa a que pertenezcan, obe-
decen a la sinergia entre gobernantes y gobernados, y este factor, a su vez,
674 Al respecto, don Jos Ma. Iglesias opinaba: "Hemos estudiado la historia de las mo-
narquas, y nada hemos encontrado en ella que nos decida a su favor, ni aun tratndose de las
hereditarias, que se reputan muy superiores a las electivas. Juego de dados en el nacimiento de
un rey bueno o malo, minoridades, regencia, favoritas, privados, dilapidaciones, luchas de cla-
ses, despotismos y arbitrariedad: he aqu en compendio las grandes ventajas de que han gozado
los pases gobernados por el rgimen monrquico. Las excepciones, bien poco numerosas por
cierto, de esas espantosas plagas sociales, sirven solamente para confirmar la regla. Siempre
hemos sido republicanos por carcter; por conviccin lo hemos sido desde que nuestros estudios
nos han hecho ver las cosas tales como son en s.
"Suponiendo, empero, que estemos equivocados en nuestras apreciaciones y que sirva de
compensaci6n a los males que hemos indicado el quietum seruitum de Tcito, faltara an
examinar si existen hoy en la sociedad mexicana los elementos constitutivos e indispensables de
toda monarqua. No creemos que los hubiera ni en 1821, como lo prueba el triste ensayo de la
de Iturbide, efmera y hasta ridcula; pero si algunos haba al consumarse la Independencia,
han desaparecido en cuarenta aos de vida republicana, vida agitada, vida en pleno siglo XIX,
que vale por centuria en otra poca. Nuestros hbitos, nuestras costumbres, nuestras ideas, nues-
tra enseanza, hasta nuestros instintos, todo es enteramente republicano; un trono sera en
Mxico una planta extica, de esas que s610 se conservan artiftcialmente en un invernadero;
de esas que mueren al simple contacto del aire Y de la luz" (Reflt4r Hist6ricas sobre la lnl61'-
venci6n Francesa en Mxico, pp. 18 Y 19. Colecci6n "Sepan Cuantoi'. Editorial Porr6a, s. A.).
LAS FORMAS DE GOBIERNO 487
III. LA REPBLICA
A. Ideas generales
El concepto de "repblica" ha sido empleado en la doctrina y la legislacin
con diversas acepciones. Se le suele con frecuencia identificar especficamen-
te con la idea de Estado en la terminologa jurdico-poltica. Se habla, en efecto,
6711 Historia Moderna de Mlxico. La Repblica Restaurada. Vida Poltica, pp, 67 Y 68.
LAS FORMAS DE GOBIERNO 489
678 Teora General del Derecho y del Estado. Traduccin de Eduardo Garca Mynez.
Edicin 1950. Imprenta Universitaria.
679 Cfr. Teora General del Estado. Captulo XX. El distinguido profesor de Heidelberg
dice, e.n efecto, que" ... si bien es inexacto que todo poder corresponda necesariamente al rey,
si es cierto, respecto de todas las monarquas, incluso de las que han dado en sus constitucio-
nes cabida al principio democrtico, que todas las funciones del Estado tienen su punto de
partida y, por tanto, su punto de unin, en el monarca". "En las monarquas contina Jellinek,
no precisan, por tanto, todos los dems rganos estar subordinados de un 'modo necesario al
monarca; pero s necesitan al menos depender de l en el sentido de la direccin de su activi-
dad; su funcionamiento ininterrumpido y la prestacin de fuerza de ley a sus acuerdos han
de depender de su voluntad" (Op. cit., p. 554-).
LAS FORMAS DE GOBIERNO 491
a) Esparta
Los antiguos filsofos, imbuidos de aristocratismo, consideraban a Esparta
o Lacedemonia como la repblica perfecta o ciudad ideal. Sus instituciones, va-
gamente conocidas, fueron la obra de un legislador legendario, Licurgo, cuya
existencia se sita en el siglo IX antes de Jesucristo, y eran caractersticas de
una feroz y despiadada aristocracia. Los espartanos descendan de los dorios
que conquistaron Laconia, habiendo formado originariamente una casta com-
puesta de guerreros y sus familias que concentraba los derechos polticos, el
poder gubernativo y casi la totalidad de la propiedad inmobiliaria en el territo-
rio lacedemonio. En grado inferior a los espartanos, dentro de la poblacin
que resida en sus dominios, se encontraban los periecos, que habitaban la
campia y las ciudades secundarias, y en el nfimo nivel social los esclavos o
ilotas, que pertenecan en propiedad al Estado o a los ciudadanos espartanos
en particular. Con anterioridad a la constitucin establecida por Licurgo, es
decir, en la poca doria, Esparta era una especie de monarqua ejercida por
dos reyes que compartan y desempeaban igualitariamente el poder pblico.
Esta dicotoma monrquica fue conservada por el citado legislador, aunque las
atribuciones de los reyes se limitaron considerablemente, al punto de que el
gobierno resida en el senado, compuesto por stos y veintiocho ancianos desig-
nados vitaliciamente. Los senadores estaban investidos con facultades casi ili-
mitadas, constituyendo una verdadera oligarqua dentro del rgimen aristo-
crtico. Adems del senado, en la repblica de Esparta funcionaba la asamblea
pblica, que se compona de todos los ciudadanos espartanos y de la que esta-
ban excluidos los individuos pertenecientes a las otras dos clases sociales.
Dicha asamblea votaba, sin deliberar, todos los asuntos que el senado o los
reyes sometan a su decisin; y para vigilar el cumplimiento de la ley y la con-
ducta de los funcionarios pblicos, existan cinco foros, cuyas atribuciones eran
parecidas a las de los censores romanos.
Licurgo, siguiendo las tradiciones de los antiguos dorios que se caracteriza-
ron por la austeridad y rudeza de las costumbres pblicas y privadas, dict
diversas medidas legislativas prohibiendo el lujo, las monedas de oro y plata,
la cultura intelectual y cualquier hbito que pudiese corromper o prostituir el
espritu guerrero de los espartanos y debilitar el Estado, y para fortalecer los
lazos de unin y la solidaridad entre ellos, implant las famosas "comidas p-
blicas" a las que funcionarios y ciudadanos tenan el ineludible deber de asis-
tir. Prescribi una educacin basada en una disciplina frrea de carcter mili-
tar destinada a conservar y fomentar el espritu blico de dominacin del
espartano, y para evitar que ste se contaminara con los vicios de los extran-
jeros, orden la expulsin de stos del territorio de Esparta.
La anterior semblanza, que slo contiene la descripcin de los rasgos so-
bresalientes y fundamentales del rgimen republicano de Esparta, revela que
ste era aristocrtico a ultranza, demostrando que no es jurdica ni histri-
camente posible confundir la democracia con la repblica, confusin en la que
inconsultamente se suele incurrir.
b) Atenas
Esta ilustre ciudad, metrpoli de la pequea pennsula denominada Atica
y centro de una especie de federacin, fue gobernada en sus orgenes por una
sucesin de reyes cuya existencia pertenece ms a la leyenda y la mitologa
que a la historia. Se cuenta que el ltimo de ellos se hizo matar en una batalla
contra los dorios para dar la victoria a su pueblo y que desde entonces los
atenienses, creyendo que nadie era digno de ser rey despus de semejante
hazaa, abolieron la monarqua sustituyndola por el arcontado. Este rgimen
fue en sustancia inicialmente monrquica con distinto nombre, pues el arconte
era el magistrado supremo electo pu vitam, aunque sin los privilegios que
otrora tenan los reyes.
. El establecimiento del arcontado unipersonal signific en realidad un
tnu~fd de las familias aristocrticas, pues stas, de las que dependa la desig-
naCIn de dicho magistrado, reemplazaron el gobierno de un solo arconte por
~ cuerpo .compuesto de diez arcontes nombrados por un periodo de diez
anos que finalmente se redujo a una sola anualidad. De esta manera, en Atenas
se Iorm, desde el siglo VII anterior a la Era Cristiana, la repblica aristocrtica
regIda por los nobles o euptridas.
. Sin embargo, fue Soln quien constituy jurdicamente dicho rgimen pol-
tICO de gobierno. Nombrado arconte y despus legislador supremo e investido
por la opinin pblica con la misin de pacificar Atenas y de conciliar los in-
tereses de los diversos grupos que se disputaban el poder, el clebre estadista
expidi una constitucin que implic un notable progreso hacia el estableci-
OUento de la repblica democrtica, ya que, mediante un sistema mixto de
gobierno que compartan la nobleza y la clase meda, atemper el poder ab-
aorbente de la aristocracia, independientemente ae que decret dfrenses
494 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
c) Roma
A la cada de la monarqua en el siglo VI antes de Cristo, se instituye e?
Roma la repblica aristocrtica cuyo gobierno estaba en manos de los patrr-
cios. El rey fue sustituido por dos magistrados, renovables anualmente, llama-
dos cnsules, que conservaron una parte de las prerrogativas de la realeza.
A ellos se encomend e! poder ejecutivo y en tiempos de guerra eran los jefes
supremos de! ejrcito. Las luchas entre patricios y plebeyos tuvieron por con-
secuencia la creacin de un funcionario, denominado tribunus plebis, cuyas
principales atribuciones consistan en proteger los derechos e intereses de la
clase plebeya mediante e! ejercicio del veto suspensivo frente a cualesquiera
medidas lesivas que las autoridades del Estado romano tomaran, incluyendo
las leyes. Los avances hacia la democratizacin de la repblica se tradujeron,
adems, en e! reemplazamiento de los comicios por centurias, en los que los que
no fuesen patricios o caballeros (equites) no podan tener ninguna interven-
cin, por los comicios por tribus, en que los sufragios se contaban per caput o
por cabeza, as como en la prctica de los plebiscitos, a travs de los cuales la
plebs podra hacerse escuchar en relacin con cualquier asunto que afectara
a la res publica. 6 8 4 Una de las conquistas plebeyas ms importantes durante la
poca republicana de Roma fue la elaboracin de la Ley de las Doce T ablas/,85
ordenamiento que no quit el poder poltico a los patricios, pero que constituy
un importante progreso para la seguridad jurdica del pueblo mediante e! prin-
cipio de legalidad que entraaban sus prescripciones, ya que la administracin
de justicia dej de estar sometida al subjetivismo de los funcionarios pblicos
para encauzarse legalmente.
Como la ley mencionada no estableci la igualdad poltica y civil entre pa-
tricios y plebeyos, las luchas entre ambas clases sociales continuaron, recla-
mando los tribunales de la plebe la libertad matrimonial entre los individuos
684 Los plebiscitos implicaban no slo una especie de referndum popular, sino los decretos
o acuerdos tomados en ellos. Como dice T'eodoro Mommsen, "Los plebiscitos (plebi-scita,
lo que agrada al pueblo) no eran, por s mismos, decretos con fuerza de ley; venan a ser lo
mismo que las decisiones o acuerdos tomados en nuestros mtines modernos, pero consistiendo
la diferencia entre los comicios por centurias y los comicios por tribus, menos en el fondo que
en la forma, por lo que quisieron los plebeyos dar valor legal a estas emanaciones de libre voto de
la ciudad. La ley Icilia, por ejemplo, proceda de un plebiscito." (Historia de Roma. Editorial
~ila~J p. 343.) La ley Icilia, votada en el ao 492 antes de Jesucristo (Ao 262 de la fun-
daCIn de Roma) impona severas penas a quien interrumpiese en sus discursos a los tribunas
de la plebe o disolviese una asamblea popular.
685 El clebre romanista ya citado explica que patricios y plebeyos se pusieron de acuerdo,
despus de graves y continuas disenciones, en que "deba procederse a la redaccin del Cdigo
y march inmediatamente una embajada a Grecia para estudiar y traer de all las leyes de
Soln y las de los dems legisladores helnicos. Al regreso de los embajadores, se nombraron
10 nobles (decenviros), hacia el ao 303 (451 a. J. C.) con la misin de redactar las leyes
o~anas: tuvieron la autoridad suprema en lugar de los cnsules (decenviri consulari imperio
eg~us scribundis); suspendi6se el tribunado, as como el recurso de apelaci6n y los nuevos
~strados slo se obligaron a no atentar contra las libertades juradas por el pueblo. Si exa-
~?S a fondo todas estas medidas, no hallaremos en ellas otro objeto principal que la
hnutaC1n del poder consular por el texto de la ley escrita. Parece que se convencieron de
la imposibilidad de prolongar una situacin en que la anar:}ua oficial y permanente conduca
Por fuerza a la ruina del Estado, sin provecho para nadie'. El mismo Mommsen agrega que
"Los decenviros del ao 303 (451 a. J. C.) llevaron su proyecto de ley ante el pueblo, que 10
vot, y quiso que se grabase en 10 tablas de bronce y despus fuese clavado en el Forum, en
la tribuna de las arengas delante de la curia. Sin embargo, pllreciendo necesarias otras adicio-
nes, se eligieron nuevos de;nviros para el ao 3M (4;>0 a. J. C.), los cu.ales debian. CClm--'pletar
la ley, redactando dos tablas suplementarias. As se promulg la famosa Ley de ls Doce Tablas,
el primero y el 6nico Cdigo de Roma." (Op. t., p. 352.)
496 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
68-6 Mommsen presenta una tabla de clasifieacin de las diferentes magistraturas durante
la Repblica romana, adscribindolas a la clase patricia, a la plebeya o a ambas (Cfr. Op. cit.,
pp, 608 Y 609).
887 Este conocido episodio de la historia poltica de Roma lo relata Mommsen detalla-
damente en sus tantas veces invocada obra (pp. 338 a 340).
LAS FORMAS DE GOBIERNO 497
d Edad Media
Las repblicas que se destacan durante este periodo de la historia de la
Humanidad, caracterizado por las monarquas absolutas y el feudalismo, son
las de Ven ecia, Gnova y Florencia, todas ellas en la pennsula itlica.
1. Venecia se form desde el siglo sptimo por una especie de federacin
o alianza pactada entre los habitantes de las islas que geogrficamente la com-
ponen y a cuya cabeza colocaron a un funcionario vitalicio denominado duce o
conductor, quien, de hecho, era un prncipe absoluto. Medio siglo despus se
limit su autoridad por medio de la intervencin de dos tribunos encargados
de legalizar sus actos, es decir, de aprobarlos o rechazarlos. Posteriormente se
cre un consejo, cuyos miembros se llamaban pregadi, siendo una especie de
senado en el que se deposit la funcin legislativa. Para restringir an ms el
poder del duce, los dos tribunos fueron sustituidos por un consejo electivo de
seis miembros. En resumen, en los comienzos del siglo xm la dignidad del
duce se convirti en una magistratura republicana, ya que este funcionario era
designado por doce electores nombrados por los ciudadanos. Sin embargo,
dentro del pueblo veneciano se fue formando una especie de aristocracia que
tendi a conquistar el poder de la repblica. Sus designios fueron favorecidos
por el espritu aventurero de los venecianos, a quienes impuls para apode-
rarse de las islas del Adritico y del mar Egeo a efecto de extender el imperio
comercial de Venecia que se arrog sobre dichos mares una cierta "soberana"
que le fue "otorgada" por el Papa Alejandro JII, mediante la simblica dona-
cin representada por la entrega de su anillo al duce como signo de la supe-
rioridad martima de dicha repblica. Desde entonces se implant la costum-
bre de que cada ao este funcionario, desde un bajel denominado Bucentauro,
arrojase al Adritico un anillo bendito en seal de los simblicos esponsales
entre la repblica veneciana y este mar.
En medio de sus grandes expediciones, de sus xitos y reveses, de sus gue-
rras contra los genoveses y de sus trastornos interiores, Venecia necesitaba
progresivamente del apoyo y servicio de una oligarqua compuesta por las fa-
milias aristocrticas que formaban una especie de patriciado, fundado primor-
dialmente en sus bienes de fortuna. Tales familias, de usurpacin en usurpa-
cin, se. apoderaron del gobierno de la repblica mediante la integracin de
un organismo llamado el Gran Consejo, al que slo sus miembros podran tener
acceso a perpetuidad con derecho a trasmitir el cargo a sus descendientes.
Se suprimi 'todo vestigio democrtico, abolindose las elecciones, por lo que
Yenecia experiment un retroceso poltico en el siglo XIV al reemplazar la
Incipiente democracia por una desptica oligarqua que concentr todas las
funciones pblicas. '
2. Gnova. Esta repblica, una de las ms poderosas de Italia y cuna de
Cristbal Coln, estaba gobernada, al finalizar el siglo XID, por dos capitanes
del pueblo y un abad del pueblo, cargos que se disputaban en sangrientas lu-
chas las familias Doria y Grimaldi, entre otras, y los grupos denominados
32
498 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
gelfos y gibelinos. A mediados del siglo XIV los referidos cargos se suprimieron
y fueron sustituidos por un duce o conductor, que nunca deba reclutarse de la
nobleza sino de la alta burguesa formada por navegantes y comerciantes ricos
que constituan una verdadera plutocracia, misma que lleg a convertirse en
una nueva aristocracia, la cual, para aduearse completamente del poder, abo-
li a principios del siglo XVI la intervencin del pueblo en la eleccin de dicho
funcionario. En el siglo XVII y hasta antes de la incorporacin de Gnova al
ducado de Saboya, esta repblica qued definitivamente organizada en un r-
gimen aristocrtico dentro del que estableci la igualdad entre la antigua y la
nueva nobleza. El gobierno se compuso de un duce elegible por dos aos, de
un senado formado de doce miembros y de una cmara de procuradores com-
puesta por ocho individuos tambin elegibles durante dos anualidades.
3. Florencia. Una de las peculiaridades gubernativas de esta .repblica
italiana consisti en que, a mediados del siglo XIII, los comerciantes e indus-
triales intervenan directamente en las funciones pblicas. Se trataba, por
tanto, de una repblica "mercantil", compuesta por una burguesa celosa de
sus derechos y que implacablemente luch contra la nobleza. Dentro de este
rgimen exista una aristocracia burguesa formada por "compaas de artes
mayores" (legistas, banqueros, mdicos, negociantes y fabricantes de sedas)
. con un jefe cada una y de cuyo seno deban proceder nicamente las magi~
traturas, y una "clase plebeya" constituida por pequeos artesanos. La histona
poltica de Florencia se caracteriza por una serie indeterminable de luchas entre
esos dos grupos y entre la aristocracia burguesa y la nobleza que se ali con
la baja burguesa. Ante semejante ebullicin de partidos que se clasificaban
indistintamente como "gelfos" y "gibelinos",688 el gobierno de Florencia nun-
ca pudo ser estable, hasta que la familia de los M dicis, simpatizando con la
burguesa baja, transform esta repblica en seoro.
688 Los "gelfos" eran, en Italia, los partidarios del Papa y los "gibelinos" los de 101
emperadores durante la Edad Media y llegaron a significar, respectivamente, grupos "demo-
crticos" y "aristocrticos".
LAS FORMAS DE GOBIERNO 499
departamentales integradas por la voluntad popular a travs del voto directo y universal de los
ciudadanos. En resumen, la Constitucin del 93, que fue muy poco prctica, puso el gobierno
de Francia en manos del pueblo con la tendencia de debilitar la accin de los poderes pblicos
mediante una renovacin demasiado frecuente de los miembros de la representacin nacional,
de los cuerpos administrativos y de las magistraturas.
'693 Siguiendo el ejemplo de la Constitucin de 1793, este ordenamiento confi el poder
ejecutivo a un consejo compuesto de cinco individuos nombrados por el cuerpo legislativo.
Dicho consejo se denomin "Directorio" y era renovable cada ao, sin que el miembro saliente
pudiese ser reelecto antes de cinco aos. Sus atribuciones consistan en disponer de la fuerza
armada, ejecutar las leyes, nombrar y revocar a los funcionarios y principalmente a los minis-
tros de Estado, pudiendo, adems, proponer al cuerpo legislativo cualesquiera medidas polti-
cas, econmicas o sociales, sin tener la facultad de presentar proyectos de ley. La Constitucin
del ao III deposit el poder legislativo en dos cmaras, o sea, el Consejo de ancianos (Sena-
do) que se formaba de doscientos cincuenta miembros, y el Consejo de los Quinientos. En
cuanto al poder judicial, estableci la inamovilidad de los jueces, la publicidad de las audien-
cias y el secreto de las deliberaciones, habiendo instituido la Alta Corte de Justicia para juzgar
a los miembros del cuerpo legislativo o del Directorio, previa acusacin de dicho cuerpo. La
Constitucin a que nos referimos, que fue ratificada por el voto popular, fue la obra de .l?s
republicanos moderados que queran, por temor a los excesos, alejar al pueblo del ejercIcIo
directo del poder, y para conciliar el orden con la libertad, establecieron la eleccin indirecta,
fundaron el sistema bicamaral y fortalecieron al poder ejecutivo, tomando como base la amarga
experiencia que haban dejado los ordenamientos constitucionales anteriores.
&94 Los aspectos ms sobresalientes de esta Constitucin consistieron en el establecimiento
del Consulado y del Senado Conservador, al cual hacemos referencia en nuestra obra "El
Juicio de Amparo", captulo primero, a cuyas consideraciones nos remitimos. En cuanto al
Consulado, este rgano estaba compuesto de tres miembros designables por diez aos y reele-
gibles indefinidamente. Uno de dichos miembros se llam "primer cnsul", funcionario que en
realidad concentraba todas las facultades consulares. Tena la prerrogativa de iniciar leyes,
de proveer a la seguridad interior y exterior del Estado, de conducir las negociaciones diplo-
mticas, de nombrar y deponer a los ministros y dems funcionarios pblicos. Los otros dos
cnsules simplemente fungan como consejeros, pudiendo suplir las faltas del primer cnsu!.
La Ley Fundamental francesa a que aludimos implant propiamente una repblica aristocrti-
ca, pues a diferencia de las anteriores restringi el derecho de voto activo de los ciudadanos
mediante un sistema de eleccin indirecta para la confeccin de la "lista de notabilidades",
la cual era una relacin de los hombres ms destacados de Francia y de la que necesariamendtj
deberan nombrarse los funcionarios pblicos. El orden establecido por la Constitucin . e
ao VIII se modific sustancialmente a travs de disposiciones contenidas en lo que, a Imita-
cin del Derecho Romano, se llam "senatus-consulta", ya que mediante stos se cre el cons~'
lado vitalicio y despus el imperio hereditario en beneficio de Napolen 1, como se sabe, baJO
cuyo rgimen desapareci la repblica emanada de la Revolucin de 1789.
LAS FORMAS DE GOBIERNO 501
repblica, o al menos dar este nombre, a un gobierno que deriva todos sus
poderes directa o indirectamente de la gran masa del pueblo y que administra
por personas que conservan sus cargos a voluntad de aqul, durante un periodo
limitado o mientras observen buena conducta. Es esencial que semejante go-
bierno proceda del gran conjunto de la sociedad, no de una parte inapreciable,
ni de una clase privilegiada de ella; pues si no fuera ese el caso, un puado de
nobles tirnicos, que lleven a cabo la opresin mediante una delegacin de sus
poderes, pueden aspirar a la calidad de republicanos y reclamar para su go-
bierno el honroso ttulo de repblica. Es suficiente para ese gobierno que las
personas que lo administren sean designadas directa o indirectamente por el
pueblo, y que la tenencia de sus cargos sea alguna de las que acabamos de espe-
cificar; ya que, de otro modo, todos los gobiernos que hay en los Estados Unidos,
as como cualquier otro gobierno popular que ha estado o pueda estar bien
organizado o bien llevado a la prctica, perdera su carcter de repblica.t'P'"
C. El republicanismo en Mxico
. Se ha cuestionado con bastante frecuencia en el terreno fctico y en el m-
bIto especulativo filosfico-jurdico si la forma republicana de gobierno era o
~o conveniente para nuestro pas al consumar su independencia. La disyun-
tIva entre repblica o monarqua, segn hemos afirmado, preocup a los
h?mbres pblicos de Mxico durante cerca de medio siglo de vida indepen-
d!cnte, a tal extremo que los propugnadores de uno y de otro rgimen no
solo esgrimieron sus armas dialcticas en la prensa y en la tribuna, sino que
09 5
El Federalista. Nmero XXXIX. Edici6n Fondo de Cultura Econmica, 1943, pp.
16 1 Y 162.
502 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
han combatido! Su deber ha sido y es pesar las exigencias de la justicia con todas las conside-
raciones de la benignidad. La templanza de su conducta en todos los lugares donde ha residido,
ha demostrado su deseo de moderar en lo posible' el rigor de la justicia, conciliando la indul-
gencia con el estrecho deber de que se apliquen las leyes, en lo que sea indispensable para
afianzar la paz y el porvenir de la nacin.
"MEXICANOS: Encaminemos ahora todos nuestros esfuerzos a obtener y a consolidar los
beneficios de la paz. Bajo sus asupicios, ser eficaz la proteccin de las leyes y de las autorida-
des para los derechos de todos los habitantes de la Repblica.
"Que el pueblo y el gobierno respeten los derechos de todos. Entre los individuos, como
entre las naciones, el respeto al derecho ajeno es la paz.
. "Confiemos en que todos los mexicanos, aleccionados por la prolongada y dolorosa expe-
rencia de las calamidades de la guerra, cooperarmos en lo de adelante al bienestar y la
prosperidad de la nacin, .que solo pueden conseguirse con un inviolable respeto a las leyes y
con la obediencia a las autoridades elegidas -por el pueblo.
. "En nuestras libres instituciones, el pueblo mexicano es rbitro de su suerte. Con el nico
fin de sostener la causa del pueblo durante la guerra, mientras no poda elegir sus mandatarios,
h.e debido conformarme al espritu de la Constitucin, conservar el poder que me haba confe-
rido, Terminada ya la lucha, mi deber es convocar desde luego al pueblo, para que sin ninguna
Prf;sin de la fuerza, y sin ninguna influencia ilegtima, elija con absoluta libertad a quien
qUiera confiar sus destinos. .
"MEXICANOS: Hemos alcanzado el mayor bien que podamos desear, viendo consumada
por segunda vez la independencia de nuestra patria. Coopermos todos para poder legarIe
n,uestros hijos un camino de prosperidad, emanado y sosteniendo siempre nuestra independen-
CIa y nuestra libertad.
"Mxico, Julio 15 de 1867.-Benito [urez:" (Inserto en la "Coleccin de Leyes" de
Dublan y Lozano. Tomo X.)
'699 Abundando en esta afirmacin, el tratadista mexicano Miguel Lanz Duret sostiene
que "Las doctrinas que establecen una diversa forma de gobierno, o sea el representativo, y que
desde el punto de vista de los principios admiten discusin, no pueden dar lugar actualmente
a ~udas sobre su conveniencia y su aplicacin prctica tratndose de la existencia econmica,
SOCIal y poltica del Estado moderno tan complejo, provisto de enormes facultades y teniendo
a su cargo tan tremendas responsabilidades de la vida contempornea; por lo tanto, ha quedado
desc'lrtado definitivamente el rgimen de gobierno directo en todas las grandes naciones en la
actualidad y sujetas al rgimen representativo. Claro que cuando hablamos de gobierno direc-
to. nos referimos al puro, al que concentra todas las facultades y el ejercicio y prctica: de las
UU8mas directamente en el pueblo.
. "Si en las pequeas repblicas de la antigedad, como en Atenas y Esparta, y an en la
lIUsma Roma, pudo haber el gobierno directo, especialmente en lo que toca al ejercicio de
la funcin legislativa, en los Estados modernos, tan complicados y tan llenos de problemas y
responsabilidades no cabe suponer la posibilidad de que el pueblo tenga ni el espacio adecuado
Para ejercitar er: un momento dado todas las funciones polticas,ni el tiempo necesario para
dedicarse a las mismas, puesto. que necesita llenar las otras mil funciones de carcter domstico,
eConmico y social que desempean los ciudadanos actualmente; ni por ltimo, puede tener
506 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
los conocimientos y la capacidad intelectual bastantes para l ejercicio de las difciles funciones
~bernamentales. Por lo tanto, en raz6n de todas esas imposibilidades que presenta el gobierno
dlrectC?, el pueblo. en la actualid~d. ha sido. admitido simplemente a designar representant;.;,
es decir, hombres ilustrados, especializados, dispuestos a consagrar todo su tiempo a las funCIO-
nes pblicas y que posean a la vez aptitudes suficientes para dirigir los negocios del Estado."
(Derecho Constitucional Mexicano, pp. 50 y 51.)
Por su parte, Kelsen asevera que "En la actualidad s610 tienen el carcter de democracia
directa las constituciones (sic) de algunos pequeos cantones suizos" cuya asamblea popular
se denomina "Land8gemeine", agregando que' "Como estos cantones son comunidades muy
pequeas y tienen solamente el carcter de Estados miembros de un Estado federal, la fonna
de la democracia directa no desempea un papel de importancia en la vida p1>litica moderna"
(Teorz General del Derecho 'Y del Estado. Edicin 1950. Imprenta UniversItariO. Tradue:d6D
de Eduardo Garcfa Miynez).
LAS FORMAS DE GOBIERNO 507
IV. LA DEMOCRACIA
A. Ideas generales
La definicin de la idea de democracia plantea uno de los problemas ms
<:omplejos con que se enfrenta la Teora General del Estado y la Ciencia Pol-
tca. 7oo Ms an, su sentido ha sido variable en el decurso de la historia hu-
t 'lOO Georges Burdeau se muestra. inclusive, pesimista en cuanto a la definici6n del concep-
~ de democracia. al decir que "el trmino democracia, inflado de contenidos eentradieto-
nos, est llamado a un punto en que pierde toda pertinencia. No servirla de nada para darle
508 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
mana, pues desde Aristteles hasta nuestros das ha expresado una innegable
evolucin y en algunos regmenes polticos concretamente dados se la ha des-
viado hacia formas de gobierno impuras, como la demagogia. Para el estagi-
rita, la democracia es el gobierno que emana de la voluntad mayoritaria del
grupo total de ciudadanos y tiene como finalidad el bienestar colectivo. Para l,
el Estado democrtico es aquel en que todos participan como dominadores
y dominados. Sin embargo, la idea aristotlica no puede resistir actualmente
su repudio como "democrtica", ya que en el fondo representa una forma de
gobierno de "ciudadana aristocrtica", pues la "libertad" y la "igualdad" sobre
las que dicha idea se apoya y la "justicia" que persegua slo correspondan
en la polis griega a un nmero reducido y privilegiado de su poblacin.
un sentido, definirla racionalmente, porque sera menester todava calificar los regmenes que
fueren excluidos de esta definici6n y explicar por qu pretenden ser democrticos. Por cuanto
a utilizar los calificativos crea!', 'forma!', 'vedadera', 'popular', sera aceptar previamente una.
concepci6n subjetiva de la democracia, que seguramente no estara desprovista de valor para
quien a ella se adhiera, pero que cientficamente no tendra el mrito de proponer una des-
cripci6n precisa" (Trait de Science Politiqueo Tomo IV, p. 442).
701. Estudios Constitucionales. Edici6n 1940~ p. 213.
1
LAS FORMAS DE GOBIERNO 509
En efecto, el citado tratadista afirma: "Desde las revoluciones del siglo xvrn
se han formado dentro de esta referida estructura diversos tipos que se diferen-
cian entre ellos segn qu detentador del poder ostente una situaci6n preponde-
rante. Sin embargo, los 'tipos' puros son relativamente raros. Son ms frecuentes,
por lo tanto, los casos que presentan combinaciones sincrticas en las cuales un
determinado tipo adopta rasgos caractersticos de otros. Estos prstamos que
ciertos tipos realizan de otros dificultan frecuentemente la clasificacin de un
rgimen poltico concreto bajo determinado tipo de gobierno. Adems, entre los
diversos tipos de gobierno asimilables al sistema poltico de la democracia cons-
titucional no hay ninguno que pueda pretender ser 'el mejor', en el sentido de
que sea el tipo adecuado para todas las naciones. La preferencia de una nacin
por un determinado tipo parece estar relacionada misteriosamente con sus tra-
diciones y experiencia, como por ejemplo la tendencia de los alemanes a for-
As, una persona, que entabla con otra una relacin jurdica a virtud de la
cual la energa de esta ltima est bajo la direccin y dependencia de la primera
a cambio de una retribucin determinada, ser considerada como patrn en esta
situacin especial. Por otra parte, esa misma persona, reputada como propieta-
ria o poseedora jurdica de determinados bienes inmuebles, es susceptible de ser
causante del impuesto prediaI respectivo que paga al Estado. Y as sucesivamen-
te, toda persona, segn la ndole de las relaciones jurdicas que haya entablado
el 'querer hacer' de cada uno y el 'deber hacer' de todos, pues para que as su~
diera se necesitara la unanimidad de voluntades individuales. A falta de unaru-
midad, la democracia admite como expresin de la voluntad general la volunta;d
de la mayora .. '.", agregando ms adelante: "A nuestro entender, la democracia
se justifica y. se practica ntegramente en cuanto proporciona oportunidad igual
a todos para externar libremente su voluntad. Dar satisfaccin igual a cada uno
cuando el satisfactor tiene que ser nico y cada quien lo quiere distinto, es lo que
no. puede hacer la democracia ni ningn sistema. El compromiso previo, impl-
cito en todo evento democrtico, d~que los disidentes habrn de someterse al
criterio de los ms, siempre y cuando aqullos y stos sean escuchados por igual,
es lo que a nuestro juicio deja a salvo el principio de la autodominacin; la
dominacin de la mayora, aceptada de antemano a condicin de ser discutida
con libertad, es cabalmente una autodominacin. Por lo dems, hay dos razones
de orden prctico por las que debe prevalecer como 'decisin la voluntad de la
mayora. En primer lugar, es la mayora la que generalmente tiene la fuerza, y
ya sabemos que la autoridad sin la fuerza es una facultad abstracta; por lo tan-
to, la decisin debe corresponder a .quien pueda imponerla. En segundo lugar,
es la mayora el nico intrprete posible (aunque no infalible) de lo que es
conveniente y justo para la colectividad; cuando se discute lo adecuado y justo
de una medida que se va aplicar a todos, es natural que la opinin de la mayo-
ra de los afectados sea la que se tome en cuenta." 718
Por su parte, el mismo Rousseau, que tan celoso se mostr en sostener la in-
divisibilidad de la soberana, y por ende, en no admitir su fraccionamiento, se ve
obligado a convenir en que la voluntad mayoritaria debe prevalecer sobre la
voluntad minoritaria. "Slo existe, dice, una ley que, por su naturaleza, exija un
consentimiento unnime: es el pacto social. Fuera de este contrato primitivo, la
voz del mayor nmero obliga siempre a los dems; es una consecuencia del con-
trato mismo", 719 de lo que se concluye que la voluntad general no es la unnime,
sino que se resume en la mayoritaria, y a este respecto agrega: "El ciudadano
consiente en todas las leyes, incluso en aquellas que se hacen a pesar suyo. Cuan-
do se propone una ley a la asamblea del pueblo, lo que se pregunta a los
ciudadanos no es precisamente si aprueban o rechazan la proposicin, sino si
dicha proposicin es o no conforme a la voluntad general, que es la suya: cada
uno de ellos, al emitir su sufragio, da su parecer a este respecto; y del cmputo
de los votos se obtiene la deduccin de la voluntad general. As, cuando preva-
lece el parecer contrario al mo, esto no prueba que yo estaba equivocado,
y lo que yo estimaba como voluntad general, no lo era en realidad.l'P"
A nuestro entender, la eleccin mayoritaria de los titulares de los rganos
primarios del Estado se explica plenamente desde un punto de vista jurdico
con independencia de los motivos prcticos que la apoyan. Esa eleccin es un
acto formalmente jurdico, pero de contenido poltico. Como tal, se prev en
el ordenamiento constitucional que puede disponer directamente que quede
consumado con validez por la mayora de los sufragios de los ciudadanos o
remitir esta disposicin a la legislacin secundaria. En uno y otro caso hay un
status jurdico que determina la prevalencia de la voluntad mayoritaria sobre la
718 Derecho Constitucional Mexicano, pp, 97, 98, 102 Y lOS.
719 Contrato Social. Libro IV, Cap. 11.
'120 Ibid.
LAS FORMAS DE GOBIERNO 521
/
522 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
a) La libertad
El control popular a que hemos aludido y que segn Burdeau peculiariza lo
que llama "democracia gobernada", se traduce en diferentes actos, permitidos
por el orden jurdico, que expresan lo que se llama libertad poltica y que es
una especie de libertad en general que todo rgimen democrtico debe recono-
cer en favor de los gobernados, ya que sin ella ste no existiria.P" Slo con
128 op. cit., libro Hl, Cap. XV.
129 Cfr. Teoria Gmeral del Est4l10. Cap. XXII.
180 Ya Aristteles sostena que la democ:racia slo existe "cuando una mayora de ciu-
dadanos libres y pobres ejerce la soberala, y la oligarqu1a, a su vez, cuando la ejerce una
lDinorla de ricos y noblea" (La /loUtic". Libro IV. Cap. 111).) Por su parte, Lirl4res Qui,U",."
irma que: fiLa democracia es un sistema poUtice que supone esencialmente la divenidad de
r CJPiniones; 6niNIOW:ntie en la dictadura es concebible una absoluta coincidencia del perlI8mien-
1.. lo de .... loo cladod_ bolo la - do! """'" deop6Q<o" ( T - Hf_ C."m.
. ffaeiotUd. p. 589).
1
526 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
781 Al abordar este mismo t6pico,Kelsen afinna: 'La libertad que resulta posible dentro
de la sociedad y,especialmente, dentro del Estado; no. puede ser libertad de todo vinculo, sino
libertad en relacin a una especie particullU' de vnculos, El problema de la libertad pol1tica
es ste: cmo ea posible encontrarle sujeto a un- orden social., pel'DWlCer libre? Ro1JllCllW
ha formulado as! la pregunta a que la democracia da respuesta. Un sbdito .poUtiea........
LAS FORMAS DE GOBIERNO 527
ver a priori; es menester tomar en consideracin para tal efecto cada caso
concreto que se presente, o mejor dicho, cada libertad especfica de que se
trate. Este es el mtodo que generalmente adoptan las constituciones en el
establecimiento de las limitaciones a la libertad humana, o sea, el consistente
en consignar stas en relacin con cada libertad especfica que reconozcan. Es
ms, por lo general, ni la Ley Fundamental ni las leyes orgnicas de garantas in-
dican en qu casos se est en presencia de un inters social, estatal, pblico, gene-
ral, etctera, para limitar las diversas libertades especificas; en la mayora de las
veces se concretan los ordenamientos jurdicos a mencionar simplemente el inte-
rs del Estado \o de la sociedad como dique a la libertad humana en sus
distintas y correspondientes manifestaciones. Por consiguiente, toca a la jurisdic-
cin o a la administracin establecer en cada caso concreto cundo se vulnera
el inters social o estatal por el desarrollo de una determinada libertad espe-
cfica.
No obstante, podemos afirmar que, si no se quiere degenerar en la absor-
cin del individuo por el Estado, como acontece en los regmenes totalitarios,
las limitaciones a la libertad en presencia del inters social o estatal, por un
lado, deben estar plenamente justificadas, y por el otro, ser de tal naturaleza
que no impliquen la negacin de la potestad humana que se pretende res-
tringir.
En sntesis, la libertad social u objetiva del hombre se revela como la potes-
tad consistente en realizar trascendentemente los fines que l mismo se forja
por conducto de los medios idneos que su arbitrio le sugiere, que es en lo que
estriba su actuacin externa, la cual slo debe tener las restricciones que esta-
blezca la ley en aras de un inters social o estatal o de uno privado.
El reconocimiento por el orden jurdico de todas las libertades especficas y
su ereccin en derechos pblicos subjetivos del gobernado es un signo que
distingue a la democracia de los regmenes totalitarios o autocrticos. Entre ellas,
segn lo dijimos precedentemente, hay algunas que se vinculan por modo
directo al control popular sobre la actuacin de los titulares de los rganos del
Estado, ya que mediante su ejercicio este control se efecta. Nos referimos a
las libertades jurdicas de contenido poltico o que puedan enfocarse hacia obje-
tivos polticos. Destacadamente deben sealarse la de imprenta, la de expre-
sin del pensamiento, la que entraa el llamado derecho de peticin a las
autoridades, la de reunin y asociacin y la de realizar manifestaciones pbli-
cas?" Todas ellas, dentro de la demarcacin social inherente a la libertad
genrica, tema este que brevemente tratamos en lneas anteriores, son susceptibles
de dirigirse hacia el desempeo de ese control, cuando, verbigracia, se censuran
los actos y las decisiones de los funcionarios pblicos, cuando s plantean pro-
blemas sociales de diferente ndole, cuando se procura que las autoridades del
Estado lo resuelvan, cuando se propugne la superacin de las condiciones vita-
les del pueblo o de sus grupos mayoritarios, incluso mediante lo que suele
llamarse el "cambio de estructuras", etc. La obligacin que frente a tales lber-
18,2 De estas libertades esJ>eclficas tratamos en nuestra obra Las Garant{as Individual.s,
capitulo quinto, a cuyas consideraciones nos remitimos.
LAS FORMAS DE GOBIERNO 529
tades asumen los titulares de los rganos estatales dentro de un rgimen ver-
daderamente democrtico que no se escude con falsa dentro de este nombre,
consiste no slo en respetarlas, sino tambin en atender las pretensiones que a
travs de su desempeo persiguen quienes las ejercen en el marco jurdico que las
reconoce, para que de esta manera se entable una permanente comunicacin
o "dilogo" entre gobernantes y gobernados, ya que slo en los sistemas auto-
crticos y totalitarios, de cualquier ideologa que sean, a stos incumbe "obe-
decer y callar".
El dilogo, que es un intercambio alternativo de ideas, necesariamente
debe desenvolverse en un ambiente pacfico, comprensivo y respetuoso. Consiste
no slo, como bien se sabe, en escuchar pasivamente, sino en ponderar las
consideraciones que el interlocutor formula sobre algn tema y en emitir
las propias opiniones. Por tanto, el dilogo, como signo del rgimen democr-
tico, no debe estribar simplemente en que los gobernados hagan peticiones,
presenten sus protestas o realicen manifestaciones pblicas de cualquier n-
dole, sino en que los gobernantes los escuchen y traten con ellos las cuestio-
nes, puntos o problemas sobre los que aqullos versen.
La complejidad de la vida colectiva contempornea, provocada por su vas-
tsima problemtica en perpetuo acrecentamiento, imposibilita a los titulares
de los rganos directivos del Estado para gobernar atingentemente al pueblo
sin la imprescindible informacin que deben recibir de los diferentes sectores
comunitarios donde diversificadamente incide dicha problemtica. Esa infor-
macin, que constituye el objeto primordial del dilogo poltico, es una de las
bases sobre las que descansa todo gobierno democrtico y requiere un alto
grado de politizacin y civismo en los detentadores y destinatarios del poder
pblico. Ahora bien, es evidente que en el Estado moderno, el dilogo no
puede entablarse en un gora o plaza pblica como suceda en las antiguas
polis griegas, sino a travs de distintos medios que las circunstancias de cada
pas exijan y propicien; pero independientemente de su variabilidad, lo cierto
es que no puede vivirse con autenticidad dentro de una democracia sin la
permanente comunicacin entre gobernantes y gobernados, ya que la vida
democrtica radica no en la mera consagracin constitucional de sus princi-
pios y modalidades, sino en su cotidiana prctica, en su continuado dina-
mismo, que no debe contraerse al solo acto peridico de la eleccin de los
funcionarios pblicos.
As, Andr Hauriou se refiere a lo que podramos llamar "dilogo institucio-
nalizado" que es un rasgo caracterstico del constitucionalismo occidental, segn
afirma. Ese dilogo lo impone la representacin politica entre los electores y los
funcionarios elegidos; deriva del sistema pluripartidista, ya que, sostiene, "en
los pases del partido nico la vida poltica se desenvuelve, no bajo el signo del
dilogo, sino del monlogo"; se registra en las asambleas deliberantes y lo aus-
picia la separacin de poderes, particularmente entre el ejecutivo y el Iegis-
lativo.7 33
7$3 Droit Constitutionnel et InstitutionsPolitiques, pp. 54 Y 55. Edici6n 1968. Cfr. la
misma obra (pp. 71 Y 72), traducida al castellano por Jos Antonio Gonzlez Casanova,
catedrtico de la Universidad de Barcelona. Ediciones ArieJ. 1971.
,,~
530 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
1. Ideas generales
El ejercicio de la libertad de asociacin origina la formacin de los partidos
polticos, cuya existencia y funcionamiento es otra de las caractersticas de la
forma democrtica de gobierno. Representan corrientes de opinin de la ciu-
dadana sobre la problemtica general de un pueblo y confrontan, valorizan y
censuran la conducta, de los titulares de los rganos del Estado. La vida demo-
crtica no puede desarrollarse sin dichos partidos, los cuales, cuando son "de
oposicin", representan un equilibrio entre los gobernantes y los gobernados,
o sea, fungen como controles del gobierno. Si se toma en cuenta que la elec-
cin de un funcionario obedece a la voluntad mayoritaria del "pueblo poltico"
o cuerpo electoral segn dijimos, los partidos son las entidades a travs de
las que las minoras ciudadanas intervienen en la cosa pblica, y esta' interven-
cin, que se manifiesta de variadas maneras que reconocen como fundamento
la libertad de expresin eidtica, puede llegar a ser un freno o contrapeso a la
actividad gubernamental. Es ms, los titulares de los rganos estatales, al
menos los primarios, surgen generalmente de un partido poltico, cuyos prin-
cipios, programas y normas de accin poltica, social, econmica y cultural
ponen en prctica con motivo del desempeo de las funciones pblicas que el
.cargo respectivo les encomienda. El partido poltico, por ende, es el laborato-
rio donde se formulan las directrices de un gobierno, cuyos funcionarios las
desarrollan si, habiendo sido postulados por l, obtienen la mayora de sufra-
gios. Sin los partidos polticos, la vida democrtica estara desorganizada y su-
jeta a la improvisacin en la eleccin de los referidos titulares. La postulacin
de una persona como candidato a un puesto de eleccin popular es fruto de
la seleccin que, entre sus miembros, haga un partido, tomando en cuenta un
conjunto de calidades que debe reunir para ejercer atingentemente el cargo
correspondiente. Desde el punto de vista meramente electoral, el partido polti-
co es un ente de seleccin del candidato y el pueblo poltico o ciudadana, un
cuerpo de elecci6n del funcionario. La tarea selectiva que tiene a su cargo
un partido poltico debe obedecer, a su vez, al proceso democrtico "de abajo
a arriba", es decir, a la circunstancia de que la voluntad mayoritaria de su
membreca intervenga en la seleccin, ya que de otra manera, o sea, si dicha
seleccin proviene de los "jefes" sin que en ella participen todos los compo-
nentes de la citada entidad, se degenera en la oligarqua o en el autocratismo
dentro del partido de que se trate.
Ahora bien, en una verdadera democracia debe haber pluralidad de parti-
dos polticos. El "partido nico" es negativo de este sistema, pues coarta o im-
pide la libertad de asociacin poltica de los ciudadanos que no estn afiliados
a l. El partido nico, en el fondo, es el "partido en el gobierno", existiendo
entre ste y aqul una identidad que evita el desarrollo democrtico, ya que
no es posible la uniformidad de la opinin ciudadana. Si el gobierno "piensa y
acta" como lo decide el partido del cual emana, se incide en la demagogia
LAS FORMAS DE GOBIERNO 531
Para complementar su pensamiento sobre este punto sostiene que "La estruc-
tura interior de los partidos ejerce una influencia fundamental en el grado de se-
paracin o concentracin de los poderes. En un rgimen parlamentario, la cohe-
sin y la disciplina del partido mayoritario refuerza evidentemente la concentra-
cin. Si la unidad de votacin es rigurosa, si las fracciones internas son reducidas
a la impotencia o a la obediencia, el Parlamento se convierte en una cmara de
registro de las decisiones gubernamentales, que se identifican ellas mismas con
las decisiones del partido. Este registro da lugar a un debate muy libre, en que el
partido minoritario puede expresar su oposicin: pero sta es platnica. Por lo
contrario, si la disciplina de las votaciones es menos estricta, la mayora guberna-
mental se hace menos segura; el partido en el poder debe tener en cuenta las
rivalidades entre sus propias fracciones, que pueden comprometer su posicin
parlamentaria; el prestigio de las cmaras se refuerza y la separacin de poderes
renace en cierta medida. Todava aqu, el simple cambio de mayora puede mo-
dificar la naturaleza del rgimen. En Inglaterra, por ejemplo, la disciplina, la .
centralizacin y la cohesin son ms avanzadas en el Partido Laborista que en
el Partido Conservador; en consecuencia, la concentracin de poderes es mayor
cuando el Labour tiene la mayora, menor cuando lo detentan los conservadores.
En el siglo XIX, cuando la armazn de los partidos britnicos era menos fuerte
que hoy, la separacin de poderes estaba menos acentuada por el bipartidismo:
as se explican las descripciones clsicas del parlamentarismo ingls, rgimen de
equilibrio entre el Legislador y el Ejecutivo, sistema de checks and balances,
que el desconocimiento de la evolucin de las estructuras de los partidos con-
serva an hoy. .
"En un rgimen presidencial, la organizacin interna de los partidos desem-
pea un papel csi anlogo: pero su influencia es muy variable, segn que el
mismo partido rena la Presidencia y la mayora parlamentaria, o que estn
separadas. Una armazn fuerte, centralizada y disciplinada suprime evidente-
mente toda separacin de poderes, en caso de coincidencia entre la Presidencia
y la mayora parlamentaria; la agrava, por lo contrario, hasta conducir a con-
flietos insolubles y a una parlisis del gobierno, en caso de disparidad entre
ambos. Por lo contrario, una armazn dbil y descentralizada, que se traduce en
la ausencia de unidad de votacin, debilita la concentracin de poderes en el
primer caso y hace menos grave su separacin en el segundo."739
miembros que son una minora en relacin con los que dan sus votos al par-
tido en las elecciones generales." 740
, (d) Estima dicho autor, con toda razn, que los partidos polticos son un
"puente selectivo" entre el cuerpo electoral o ciudadana y los candidatos a los
puestos de eleccin popular. "Antes de ser escogido por sus electores, aseve:~,
el diputado es escogido por su partido: los electores no hacen ms que ratifi-
car esta seleccin." 741 En otras palabras, dentro del rgimen de partidos se
realiza un acto previo a la eleccin, cual es la nominacin de candidatos que
postulan ante los ciudadanos, y si recordamos que, segn el propio Duverger,
su organizacin es oligrquica, resulta que la postulacin no proviene de la
mayora de sus miembros, sino de sus cuadros dirigentes o de su jefe. Sin em-
bargo, creemos que la nominacin tiene efectos positivos en la eleccin ciuda-
dana de los titulares de los rganos primarios del Estado, pues dada la com-
plejidad de la vida pblica contempornea, que se desenvuelve en una prolija
diversidad de fenmenos econmicos, sociales y culturales que presentan, a
su vez, una exuberante problemtica, surge la imperiosa necesidad de que los
gobernantes tengan los conocimientos, la experiencia y la habilidad que el des-
empeo atingente de las funciones estatales requiere, calidades que, por lo
general, no son advertidas por la mayora de los electores.
(e) Por ltimo, Duverger formula una interesante clasificacin de los par-
. tidos polticos desde diferentes puntos de vista, integrndola con los socialis-
tas, comunistas, fascistas, laboristas, demcrata-cristianos, etc., aludiendo a los
partidos de "cuadros" y de "masas", a los "totalitarios" y los "especializa-
dos" .742
UO [bid., p. 448. Adems, al proclamar la antinomia entre la organizacin de los partidos
polticos (se entiende los histricamente dados, no los ideales) y la democracia, lanza severas
crticas contra sta. "Vivimos, dice, con una nocin totalmente irreal de la democracia, forjada
por los juristas, siguiendo a los filsofos del siglo XVIU. 'Gobierno del pueblo por el pueblo',
'gobierno de la nacin por sus representantes': bellas frmulas, propias para levantar el entu-
siasmo y facilitar los desarrollos oratorios. Bellas frmulas que no significan nada. Jams se ha
visto a un pueblo gobernarse por s mismo, y no se ver jams. Todo gobierno es oligrquico,
ya que implica necesariamente el dominio de un pequeo nmero sobre la mayora. Rousseau
lo vio, aunque sus comentadores hayan olvidado leerlo: 'Tomando el trmino en el rigor de
la acepcin, jams ha existido verdadera democracia y jams existir. Va contra el orden natu-
ral que el mayor nmero gobierne y que el menor nmero sea gobernado.' La voluntad de un
pueblo es profundamente anrquica: aspira a hacer todo lo que le place. Oscuramente, consi-
dera al gobierno como un mal necesario: frente a l, su actitud instintiva es de oposicin.
Alain ha descrito notablemente la antinomia natural de gobernantes y gobernados. Todo go-
bierno supone una disciplina. Toda disciplina es impuesta desde fuera: la 'disciplina interior'
misma es producto de la educacin que supone una primera disciplina externa; y siempre es
muy limitada. Gobierno y sujecin son inseparables: pero, por la misma definicin, la suje-
cin es exterior al sujeto. Un pueblo no se sujeta: es sujetado. No se gobierna: lo gobiernan.
Proclamar la identidad de gobernantes y gobernados, de los que someten y los sometidos,
constituye un admirable medio de justificar la obediencia de los segundos respecto a los prime-
ros. Todo esto es puro juego de palabras y construccin del espritu.
"La verdadera democracia es otra cosa: ms humilde, pero ms real. Se define, en primer
lugar, por la libertad 'para el pueblo ypara cada porcin del pueblo', como decan los consti-
tuyentes de 1793. No slo la libertad de los privilegiados por el nacimiento, la fortuna, la
funcin, la educacin: sino la libertad real de todos, lo que supone cierto nivel de vida; cierta
instruccin general, cierta igualdad social, cierto equilibrio poltico" (Op. cit., pp. 449 Y 450).
741 Op. cit., p. 37s.
742 Como la exposicin, el anAlisis y la critica de estas diversas especies de partidos impJi..
can una temtica que rebasarla el contenido propio de este libro, nos remitimos a las conside-
LAS FORMAS DE GOBIERNO 535
raciones que al respecto expone Duverger en su tantas veces citada obra (pp. 31, 32, 33,
93, 94, 100 Y 147 a 150). ConsItese asimismo el libro de Daniel Moreno intitulado "JS
Partidos PolEticos del Mlxico ContemP.,orneo", cuarta edici6n, 1975.
74/2bis Cfr. Sociologie Politique.Edici6n 1977. Pars, pp. 476 Y ss.
. :'3' Segn MiguelOth6n de Mendizbal, dichos estratos comprendan numricamente los
Slgwentes grupos: espaoles, 70,000; criollos, 1.245,000; indit1lf, 3.100.000; negros, I~OOO y
elISIas (mestizos), 1.412,000 ("El origen hist6rico de- nuestras ,clases medias." En I!;nsa'Y0s
sobre las Clastls Socialtls ell Mlxieo. Editorial Nuestro Tiempo, 1970, p. 9) ..
536 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
cie de abulia no slo frente a la cosa pblica, sino ante su propia superacin
Estos fenmenos negativos, signo de la mansedumbre con cuyo velo el clero
envolva a las masas explotando su credulidad ignorante y su proclividad fan-
tica, permitieron que durante los tres siglos de dominacin, la Nueva Espaa
no registrara movimientos polticos importantes ni fuera escenario de agita-
ciones y trastornos ms o menos graves que hubiesen tenido por finalidad sus-
tituir o corregir el orden social injusto dentro del que plcidamente transcu-
rra la vida colonial para las clases privilegiadas, "que solamente vio alterada
su letrgica tranquilidad por rebeldas individuales o d pequeos grupos, es-
pordicos e intrascendentes". 744 La falta de cohesin entre los diferentes gru-
'pos tnicos que componian la poblacin neoespaola, los haca soportar "las
espoliaciones, vejaciones e injusticias de que los hacan vctimas las autorida-
des, los espaoles peninsulares y los criollos ricos, sin que su descontento en-
contrara el denominador comn que lo uniera en la protesta, en la resistencia
o en la rebelin". 745 En estas condiciones, es evidente que la insurgencia na
brot de las masas populares, sino de un reducido grupo de criollos y mesti-
zos ilustrados encabezado por don Miguel Hidalgo yOostilla, quien, conociendo
la ignorancia que envolva a los feligreses de su parroquia y la explotacin de
que las clases desheredadas eran vctimas por parte de los peninsulares, lanz,
no un grito de autntica independencia, sino de rebelin contra el mal go-
bierno, vitoreando a la Virgen de Guadalupe y excitando al populacho a "co-
ger gachupines". Estos hechos, en sus dimensiones crudas y reales, expuestos
sin eufemismos patrioteros, demuestran la ausencia de conciencia cvica y, por
ende, de toda idea de verdadera emancipacin poltica por parte de las masas
populares que se lanzaron violentamente en seguimiento de los primeros in-
surgentes, cuyo grupo, sin haber formado un verdadero partido, se enfrent
a la faccin que sostena al gobierno virreinal.
Con Morelos, uno de nuestros ms puros y autnticos hroes, la insurgencia
adquiere ya forma poltica y asume una teleologa definida, aspectos que se
revelan claramente en la Constitucin de Apatzingn que en otra ocasin
comentamos. El grupo insurgente que se integr en torno al gran cura de
Carcuaro, ya no excit a las muchedumbres a la mera rebelin contra el "mal
gobierno", sino que propugn la verdadera emancipacin de la Amrica Septen-
trional, es decir, de la Nueva Espaa, con base en una estructura jurdica,
poltica y social que organizara a nuestro pas una vez obtenido el triunfo sobre
los defensores del rgimen colonial. En esta etapa del movimiento de indepen-
dizacin ya se advierten dos partidos, constituidos por los insurgentes y los rea-
listas, con tendencias y objetivos bien definidos ante la apata de las grandes
masas populares, aunque no sin el inters de los grupos que respectivamente
los apoyaban en direcciones opuestas. As, el grupo insurgente estaba formado
por criollos y mestizos ilustrados que integraban el estrato culto de la sociedad
y por el bajo clero, y el realista por espaoles peninsulares, criollos ricos y
miembros de la alta jerarqua eclesistica que de generacin en generacin,
durante tres siglos, detentaban los bienes y recursos econmicos como instru-
mentos de explotacin y gozaban de una situacin jurdica y poltica privile-
giada.
Del Plan de Iguala y los tratados de Crdoba surge el partido iturbidsta
que pretenda instaurar un trono imperial independiente de la dinasta borb-
nica, la cual a su vez, contaba con la faccin realista adversaria de don Agustn
y sus simpatizadores y de los verdaderos insurgentes, cuyo movimiento debili-
tado representaba don Vicente Guerrero. Estos tres grupos pugnaban por asu-
mir el gobierno a raz de la consumacin de la independencia para organizar
al pas respectivamente como monarqua o como repblica o para reincorpo-
rarlo al Estado espaol. La frustracin del efmero imperio de Iturbide y la
exclusin de los realistas o borbonistas, abrieron el escenario poltico de M-
xico en favor de la ideologa insurgente que tremolaba la idea republicana,
cuyos partidarios, a su vez, se dividieron en dos facciones, a saber: la federa-
lista y la centralista. Por otra parte, ese escenario no fue ajeno a la actuacin
de las logias masnicas durante el periodo que abarca la vigencia relativa de
la Constitucin de 1824. De los ritos escocs y yorkino surgen respectivamen-
te las tendencias conservadoras y las progresistas 746 que, formando grupos en
torno al culto de las personalidades de la poca, trataron de aduearse del go-
bierno.t" objetivo ste que tampoco era indiferente a las facciones que abomina-
ban de la masonera, "los imparciales", considerndola como la fuerza de
desunin de los mexicanos y como corriente que propenda a entregar a Mxico
a los intereses expansionistas de los Estados Unidos, ya que las lgicas yorkinas
se fundaron en nuestro pas por el funesto [oel R. Poinsett, primer plenipoten-
ciario norteamericano ante el gobierno de don Guadalupe VictoriaF"
La adopcin de las medidas reformistas en 1833, que hirieron profunda-
mente los intereses y privilegios de las clases oligrquicas de la sociedad mexi-
74<6 El historiador Jos Fuentes M ares sintetiza las tendencias y composicin de las logias
escocesas en las siguientes palabras: "Para no faltar a las que fueron luego tradiciones de la
masonera mexicana, las logias escocesas tenan su programa poltico, que en sntesis consista
en l sostenimiento del Plan de Iguala, por lo menos en lo que sus postulados no resultaran
incompatibles con los principios liberales que ya imperaban en Espaa. Sustentaban los escoce-
ses, adems, un criterio poltico de tipo centralista, y aun cuando buscaban excluir al clero de
los centros directores de la educacin juvenil, saban transigir en cierta forma con la Iglesia,
y sobre todo con los espaoles de Mxico, cuya era la nacionalidad de varios de los ms desta-
cados miembros de esas lgicas" (Historia de Una Gran Intriga. Editorial Jus. Mxico, 1951,
p. 123). .
747 "La masonera del rito escocs parece ser que empez a existir con trabajos regulares
a partir de 1813. Los escoceses fueron factor decisivo en la consumacin de la independencia
y en los primeros congresos mexicanos. Su pecado era cierta exclusividad espaola y criolla y
ligas con los intereses creados. Estas ltimas ligas se fortalecen y ensanchan al percibir los esco-
ceses que el poder se les escapa de las manos, ante la fuerza obtenida por los yorkinos, rito que
queda establecido en 1825, aun cuando contaba con antecedentes.
"Es as como de 1826 a 1830, en medio de las sociedades en pugna, se presenta una com-
plicada lucha entre yorkinos y escoceses, coincidiendo a veces con la lucha de las sociedades,
complicndola en ocasiones, en virtud de los intereses de personas y de la intensidad de las
pasiones de yorkinos y escoceses. El Sol viene a ser el peridico de los escoceses; el Correo de
la Federaei6n, de los yorkinos, y El Aguila, para 1828, de los 'imparciales', corriente esta lti-
maque s~rge ante ~l encono de la disputa entre escoceses y yorkinos" (Reyes Heroles Jess.
El LiberalISmO MeXicano. Tomo II, pp. +9 Y 50).-
748 Cfr. "Historia de una gran intriga" de Jol Fuentes ~res, pp. 124 Y ss.
538 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
"Debe tenerse presente, dice Reyes Heroles, que la lucha poltica se realiza
durante largo tiempo dentro del mecanismo gubernamental. Son las localidades,
los Estados y las clases medias dispersas por el pas, quienes activan el progreso
liberal, tanto en materia federal, como en las relaciones Estado-Iglesia y liberta-
des. Son las fuerzas centralizadas, alto clero y altos jefes del ejrcito, las que se
oponen al impulso liberal y pretenden retrotraer la sociedad a la Colonia o
mantener, al menos, por el mayor tiempo posible la vigencia de los elementos
coloniales. Cuando el encuentro poltico asume caractersticas muy especiales a
travs de las logias, estos cuerpos extraconstitucionales, como son llamados, no
Por otra parte, es bien sabido que los grupos liberales y conservadores no fue-
ron monolticos en el sentido de indivisibles. Las circunstancias histricas en
que se movan provocaron el surgimiento, dentro de cada uno de ellos, de dos
corrientes polticas. As, en el Congreso Constituyente de 1856-57, obra in-
gente del liberalismo, se destac una selecta minora, llamada de los "puros",
que propugn la implantacin de verdaderas reformas sociales distintas de las
meramente polticas, sin que este designio, cuya realizacin hubiese implicado
el avance cronolgico hasta la Revolucin mexicana de 1910, haya podido cris-
talizar en su institucionalizacin constitucional merced a la oposicin de la
mayora congresional integrada por los liberales "moderados", algunos de los
cuales haban sido antiguos conservadores. A su vez, el conservadurismo, a
cuyos paladines, militantes y simpatizadores se les denominaba "reacciona-
rios", deriv hacia la tendencia monarquista, sin que sta, por otro lado, haya
absorbido a los conservadores que siguieron alimentando su fe republicana
centralista y aristocrtica.
El triunfo de la Repblica, mediante el aniquilamiento definitivo del impe-
rio de Maximiliano, sepult para siempre en Mxico la tendencia monar-
quista, sin haber hecho desaparecer, no obstante, a -los grupos refractarios al
progreso social y econmico de las grandes mayoras nacionales. Ms an,
dentro del mismo grupo liberal surgieron diferentes facciones que se forma-
ron circunstancialmente en torno de quienes se disputaban la presidencia de
la Repblica.
'71>4 En tales declaraciones el general Daz afirm que ,"He esperado con paciencia el da
en q';le el pueblo mexicano estuviera preparado para seleccionar y cambiar su gobierno en cada
elecC16n sin peligro de revoluciones armadas, sin perjudicar el crdito nacional y sin estorbar
el progreso del pas, Creo que ese da ha llegado. Yo ver con gusto un partido de oposici6n
en la Repblica, si se forma. Lo ver como una bendici6n, no como un mal... no tengo
deseos de, continuar en la Presidenciajesta naci6n est lista para su vida defmitiva de li-
bertad." '... . . .
542 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
conveniencias, sin que desconozcamos las actividades polticas que durante esos
periodos gubernamentales y en beneficio de la clase obrera desarrollaron agru-
paciones de trabajadores como la Confederacin Regional de Obreros Me-
xicanos.
De la muy compacta sinopsis que hemos hecho acerca de los llamados par-
tidos polticos en Mxico, se concluye que las mltiples agrupaciones, centros,
clubes y facciones que proliferaron durante distintas pocas de la historia de
nuestro pas hasta antes de la creacin del Partido Nacional Revolucionario,
no merecen con autenticidad el calificativo mencionado segn el concepto que
con anterioridad explicamos. La tnica general que los consabidos grupos pre-
sentan se traduce en que fueron agrupaciones de polticos de diferentes
tendencias, sin estructura estatutaria, sin finalidades sociales permanentes y sin
organizacin jerrquica, que circunstancialmente se formaban para respaldar
un plan rebelde, un levantamiento militar, una proclama contra el gobierno
en turno, para lanzar a determinado personaje a la presidencia de la Rep-
blica, en una palabra, para provocar consciente o inconscientemente la cons-
tante anarqua en la vida pblica de Mxico, con los consiguientes daos
sociales y econmicos que esta situacin catica necesariamente produca en
detrimento de las mayoras populares del pas. Ya hemos afirmado que la
presencia y actuacin de los polticos mexicanos, salvo contadas excepciones,
fueron efecto de las circunstancias sociales, econmicas y culturales que carac-
terizaron la existencia vital de nuestro pas, y que los factores negativos inhe-
rentes a dicha existencia imposibilitaron la politizacin y la educacin cvica
para gobernantes y gobernados, que es una de las bases firmes sobre las que
descansan las instituciones jurdicas. Se ha' dicho, y con razn, que al pueblo
mexicano le ha faltado madurez cvica, y precisamente por la ausencia de esta
calidad, el escenario poltico en que se movi Mxico durante el siglo pasado
y las primeras dcadas del presente oscil entre agitaciones, violencias, motines,
rebeliones y golpes de Estado permanentes, y los interregnos que presentaron
los gobiernos autocrticos que envolvan la opresin en un tenue velo forma-
lista de carcter institucional para seguir actuando en la vida nacional.
La creacin del Partido Nacional Revolucionario fue un acto que provino
del poder pblico del Estado mexicano. Por ende, dicho partido asumi el ca-
rcter de institucin estatal, pues su formacin no deriv de la iniciativa de la
ciudadna, cuya voluntad, atomizada en grupsculos desarticulados de subsis-
te?cia efmera, fue la causa del surgimiento de tantas agrupaciones, ligas,
alianzas" centros o clubes que proliferaron en la historia poltica de Mxico.
El Presidente Plutarco Ellas Calles, en el mensaje poltico que dirigi6 al
pueblo con ocasin de su ltimo informe de gobierno, rendido ante el Con-
greso de la Unin. el primero de septiembre de 1928,755 expuso la idea de es-
el 155 En dicho informe, el Presidente Calles manifest6: "Hay que advertir. en efecto. que
de vaco creado por la muerte del seor general Obregn intensifica necesidades y problemas
orden poltiCl). y administrativo ya existentes y que resultan de la cireuristaneia. de que .ere-
~.... en gran. p.:llrte.. la contienda ...P9l.tico-social po
.. r. el tn.' uno definitivo de .los~pios
CUDl9reJ de la ~voluciD, principios lIociales que, como 101 ~nados en los'~27
y ~23. nunca permitir el pueblo q~.le seall anebataclos; .~ ~ pord triunfo
544 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
tab1ecer un partido que aglutinara en un solo instituto todas las fuerzas vivas
de la Revolucin y que fuese el centro dinmico para la realizacin de s~s pos-
tulados polticos y socioeconmicos. As, se celebr durante los dos pnm~ros
meses del ao de 1929 una convencin en la ciudad de Quertaro cuyo objeto
consisti en constituir el Partido Nacional Revolucionario. Concluidas las in-
tensas labores que desarroll dicha convencin, a la que asistieron los repre-
sentantes y delegados de los grupos, fuerzas y facciones polticas del pas, el
citado partido qued formado el 4 de marzo del referido ao y aprobados sus
estatutos fundamentales.
Para la 'historia poltica de Mxico, la creacin del Partido Nacional Revolu-
cionario .fue un suceso de gran importancia y trascendencia. Fue importante,
porque, a travs de l, se coordinaron en un solo programa de accin las
diferentes tendencias revoluci~arias auspiciadas por pequeos grupos y fac-
ciones que se integraban en las distintas entidades federativas sin unidad
orgnica, funcional ni teleolgica para la realizacin de los principios sociales,
polticos y econmicos de la Revolucin. Fue trascendente, porque sirvi de
ejemplo, en proyeccin futura, para la formacin de otros partidos polticos,
llamados de oposicin, que se crearon con posterioridad.l'"
Al exponer el concepto general de partido poltico dijimos que ste es una '
entidad que se compone mediante la conjuncin de los elementos humano,
ideolgico, programtico y de permanencia, estructurados coordinadamente en
una forma }urdica. Estos elementos los presenta el Partido Nacional Revolucio-
nario, siendo suficiente, para corroborar esta asercin, el examen de su decla-
racin de principios, de sus estatutos, de sus normas y programas de accin,
de sus finalidades, de su organizacin y de otros aspectos cuya ponderacin
rebasara los lmites temticos de esta obra.
760 bis No corresponde al contenido del presente libro hacer un anlisis exhaustivo de los
partidos polticos tal como stos se estructuran en la Ley Federal de Organizaciones Polticas
LAS FORMAS DE GOBIERNO 549
y Procesos Electorales, toda vez que su estudio, desde el punto de vista de este ordenamiento,
corresponde a una importante rama jurdica que por su importancia ya se ha desprendido del
Derecho Constitucional, como es el Derecho Electoral o Poltico, recomendando al respecto
la obra del doctor Francisco Berln Valenzuela intitulada teDerecho Electoral", misma que
dio a la luz pblica en 1980.
7.61 Este principio lo erige nuestra Constitucin en garanta del gobernado, la cual se
cont~ene en los artculos 14 y 16 que estudiamos en el captulo sptimo de nuestra obra res-
pectIva.
550 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
768 Estos fenmenos que con modalidades vernculas se registran en la vida politica de
distintos pases con ms o menos frecuencia y proporcin, los describe Manuel Moreno Snche%
por lo que concierne a Mxico con las siguientes palabras, no exentas de despecho: "Una nor-
ma que .se ha vuelto obligatoria para los polticos es la de hablar y obrar siempre en tq.no menor
y sin relieve. Mientras m destacada sea la actuaci6n de algn miembro <le lasc8naras, es
casi seguro que ello constituye el primer inconveniente para su continuaetn en la carrera
552 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
poltica. El poltico difuso, callado, disciplinado, 'agachado', como dice la expresin popular,
es el que lleva la delantera para aspirar a otra situacin, pues ha probado su capacidad de
obediencia y de acatamiento." "Los inconformes no pueden aspirar a una posicin acorde con
su capacidad o desarrollo personal, si no se someten a subgrupos, a mafias o a los pequeos
y mltiples cacicazgos que dominan por doquier la vida mexicana. Cada jefecillo tiene su esfe-
ra de influencia y a conservar slo a cambio de subordinarse al superior o de adularlo. Este, a
su vez es fuerte en un campo limitado: su poder tiene la validez que le concede otro jefe
ms alto, hasta Ilegar al nivel supremo" (Crisis PoUtica de M:cico: Edicin 1970, pp. 61 Y 75).
LAS FORMAS DE GOBIERNO 553
c) El fuero constitucional
Los alto;! funcionarios federales, como el Presidente de la Repblica, los
senadores yJ diputados al Congreso de la Unin, los ministros de la Suprema
Corte, los Secretarios de Estado y el Procurador General de la N acin, gozan
de lo que se llama fuero constitucional, cuya finalidad estriba no tanto en prote-
ger a la persona del funcionario, sino en mantener el equilibrio entre los po-
deres del Estado para posibilitar el funcionamiento normal del gobierno insti-
tucional dentro de un rgimen democrtico.
tar que una ley secundaria viniera a sujetar al criterio ms o menos r~n y
extraviado de un juez o alcalde o de otro funcionario ms o menos subordinado
en la jerarqua administrativa, un negoeo de tanta trascendencia como la res-
ponsabilidad de altos funcionarios de la federacin."764
Por su parte, don Ignacio L. Vallarta, al referirse a la inviolabilidad de los
poderes legislativo, ejecutivo y judicial de los Estados, sostiene que "Este princi-
pio se deriva de la necesidad de garantizar el sistema republicano que rige lo
mismo a la Unin que a los Estados, principio que est sancionado en los textos
constitucionales que conceden el fuero poltico, de un modo expreso, a los altos
funcionarios de la Federacin, e impleta pero necesaria y lgicamente a los
poderes supremos de los Estados. El enjuiciamiento del Congreso o de esta Su-
prema Corte por un juez comn, sera un atentado tan reprobado por la Consti-
tucin, como el proceso de una legislatura o de un tribunal de algn Estado.
El principio y la consecuencia son los mismos, ya se vea la cuestin en el orden
federal o en el local. Esta es la razn fundamental que veda a los jueces de
distrito encauzar a los poderes legislativo, ejecutivo y judicial; supuesto que l~
facultades de los tribunales no llegan hasta poder subvertir en ,la Unin ni
en los Estados la forma republicana; supuesto que mal pueden los jueces invo-
car la Constitucin para derivar de ella la facultad de infringirla, de romperla.
Pero nada de esto sucede cuando se trata de autoridades o empleados subalter-
nos, federales o locales; el rgimen republicano no se subvierte, ni se altera con
que un juez ordinario procese aun administrador de aduana, a un general, a
un jefe de hacienda, a un administrador de correos, lo mismo que no se trastorna
ni se conmueve con que se encause a un jefe poltico, a un tesorero, a un juez
o al alcalde. Ni la nacin ni los Estados se resienten en las funciones soberanas
que ejercen, con el proceso de una de esas autoridades."765
El fuero constitucional opera bajo dos aspectos: como fuero-inmunidad y
como fuero de no procesabilidad ante las autoridades judiciales ordinarias fe-
derales o locales, teniendo en ambos casos efectos jurdicos diversos y titularidad
diferente en cuanto a los altos funcionarios en cuyo favor 10 establece la Cons-
titucin.
1. El fuero como inmunidad, es decir, como privilegio o prerrogativa que
entraa irresponsabilidad jurdica, nicamente se consigna por la Ley Funda-
mental en relacin con los diputados y senadores en forma absoluta conforme
a su artculo 61, en el sentido de que stos "son inviolables por las opiniones
que manifiesten en el desempeo de sus cargos" sin que "jams puedan ser
reconvenidos por ellas"; as como respecto del Presidente de la Repblica de
manera relativa en los trminos del artculo 108 in fine constitucional que dis-
pone que dicho alto funcionario durante el tiempo de su encargo slo puede ser
acusado por traicin a la patria y por delitos graves del orden comn.
Tratndose de los senadores y diputados, dicha inmunidad absoluta slo
opera durante el desempeo del cargo correspondiente, es decir, con motivo
7M El Poder Judicial, pp. 46 Y 47. .
4~. Anlogas consideraciones for-
7iJ5 Cuestiones Constitucionales. "Votos". Tomo 11, p.
mulan los jurisconsultos Mariano Coronado, Jos Ma. del Castillo Velasco, Ramn Rodrigue:
y Eduardo Ruis en sus respectivas obras Elementos de Derecho Constitucional Mexicano;
Apuntamientos para el Estudio del Derecho Constitucional Mexicano; Derecho Constitucional
y Curso de Derecho Constitucional 'Y Administrativo.
LAS FORMAS DE GOBIERNO 555
, 7G6 Segn Loetoenstein, la inmunidad del legislador (diputado o senador) es una garan-
:~a para la independencia funcional del parlamento, consistente en "la eliminacin de la posibi-
dad de una presin gubernamental" sobre sus miembros. "Los privilegios de irresponsabilidad
e.Inviolabilidad, dice, protegen al diputado de cualquier prosecucin penal o de cualquier otro
tipo, por acciones que haya realizado en el ejercicio de su funcin parlamentaria, as como de
cualquier perjuicio (detencin, denuncia, acusaci6n) que le pueda inferir el gobierno" (Teora
d, la Constitucin, pp. 256 y 257).
761 Derecho Constitucional Mexicano. Novena edicin 1968, p. 284.
556 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
expirado ste, no se acuse ante el Ministerio Pblico que corresponda por tales
hechos delictivos a la persona que haya tenido el cargo de Presidente de la
Repblica, tenindose en cuenta, claro est, las reglas sobre prescripcin de
la ~ccin penal.
Esta responsabilidad restringida del Jefe del Estado la justifica don Felipe
Tena Ramrez con las siguientes consideraciones que compartimos plenamente:
"La Constitucin quiso instituir esta situacin excepcional y nica para el jefe
del Ejecutivo, dice.Scon el objeto de protegerlo contra una decisin hostil de las
Cmaras, las cuales de otro modo estaran en posibilidad de suspenderlo o de
destituirlo de su cargo, atribuyndole la comisin de un delito por leve que
fuera", aadiendo que "La Constitucin de 57 era menos estricta que la actual,
pues autorizaba el desafuero, no slo por traicin a la patria y delitos graves
del orden comn, sino tambin por violacin expresa de la Constitucin y ata-
ques a la libertad electoral (Art. 103). Como ningn presidente mexicano estaba
a salvo de cometer alguno de los dos ltimos delitos, por ese solo hecho que-
daba a merced de las Cmaras. "768
.::...
LAS FORMAS DE GOBIERNO 557
770 Tena Ramirez se muestra refractario a suponer siquiera que el Presidente de la Rep-
blica pueda cometer alguno de los delitos del orden' comn que seala el artculo 22 constitu-
-cional, sosteniendo al efecto que "En las dos primeras ediciones de la presente obra considera-
mos que puede hallarse una base en el artculo 22 de la Constitucin para clasificar los delitos
graves. Ciertamente, el criterio que inspir la clasificacin de delitos que contiene el artculo
22 tuvo en cuenta que se trata de delitos graves, ya que autoriza para ellos la pena de muerte.
Pero tambin parti del supuesto de que son delitos cometidos por particulares, por gentes
:susceptibles de incurrir en ellos dentro de su ambiente social y por sus condiciones' personales.
Ese criterio no sirve para suponer que el jefe del Estado se encuentre, al igual que todos los
dems, en condiciones de cometer tales delitos.' Las especiales circunstancias en que acta no
h~cen presumible que se convierta en plagiario, salteador de caminos, pirata, etc., que son las
hiptesis del artculo 22. Parecera indecoroso que la ley previera, siquiera en hiptesis aven-
turada, que el jefe del Estado pudiera cometer estos crmenes. Y podra parecer, adems, que
al autorizar el enjuiciamiento por delitos que no se cometern se trata de hacer a un lado
-aquellos otros que el jefe del Estado, en la especial situacin que guarda, s es susceptible de
-cometer," "No es necesario, por lo dems, fincar la clasificacin de ls delitos graves sobre
un texto de la Constitucin, pues ninguno se hizo con la rnir. puesta en la responsabilidad
-del funcionario, que como ninguno otro est al margen de la responsabilidad ordinaria."
'Con apoyo en este criterio, dicho autor aboga porque se reanude "la tradicin interrumpida
-en 57, especificando concretamente en la Constitucin los delitos por los que puede ser acusa-
do el Presidente de la Repblica durante el tiempo de su encargo" (op. oit., p. 539), con
-cuya pretensi6n estamos enteramente de acuerdo.
558 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
7n Dicho artculo 3 considera como delitos oficiales "los actos u omisiones de los fun-
ciOnarios o empleados de la Federaci6n o del Distrito Federal cometidos durante su encargo
o con motivo del mismo, que redunden, en perjuicio de los intereses pblicos y del buen des-
pacho", sealando como tales los siguientes: "1. El ataque a las instituciones democrticas;
II. El ataque a la forma del gobierno republicano, representativo y federal; III. El ataque a
l~ libertad de sufragio; IV. La usurpaci6n de atribuciones; V. Cualesquiera infracci6n a la Cons-
ttuci6n o a las leyes federales, cuando causen perjuicios graves a la Federaci6n o a uno o
yanos Estados de la misma, o motiven algn trastorno en el funcionamiento normal de las
mstituciones; VI. Las omisiones de carcter grave en los trminos de la fracci6n anterior;
VII. Por las violaciones sistemticas a las garantas individuales o sociales; VIII. En general
101 dems actos u omisiones en perjuicio de 101 Intereses pblicos y del buen despacho, siem-
pre que no tengan ap'cter delictuoso conforme a otra disposicin legal que los cleima como
delitos comunes." . (La Ley de Responsabilid~ vigente. que seala tales deUtos oficiales. se
public6e1 4 de ~o de 1980.) '. '. : -.
560 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
d) El juicio poltico
Por juicio poltico se entiende el procedimiento que se sigue contra algn
alto funcionario del Estado para desaforarlo o aplicarle la sancin legal con-
ducente por el delito oficial que hubiese cometido y de cuya perpetracin se le
declare culpable. En el primer caso, a dicho procedimiento se le denomina
tambin antejuicio",773 puesto que slo persigue como objetivo eliminar el im-
pedimento que representa el fuero para que el funcionario de que se trate
quede sometido a la jurisdiccin de los tribunales ordinarios que deban proce-
sarlo por el delito comn de que haya sido acusado. En cambio, en el segundo
caso, el aludido procedimiento s rene las esenciales caractersticas de un
772 Nuestra tesis est en pleno desacuerdo con el criterio de Tena Ramrez, para quien
los gobernadores y diputados legales s gozan de fuero constitucional "por infracciones delictuo-
sas a la Constitucin y Leyes Federales, lo que se traduce, agrega, en que no pueden ser perse-
guidos por las autoridades federales (que es a las que compete conocer de las violaciones a los
ordenamientos federales) si previamente no son desaforados en los trminos de los artculos
109ty 111" (Op. cit., p. 537). Debemos observar que el caso que contempla dicho tratadista
no es posible jurdicamente, pues por ningn delito oficial que cometa un alto funcionario
federal y, por equiparacin legal, un gobernador o un diputado local, surge la competencia de
ningn tribunal (federal o del orden comn), sino la de la Cmara de Diputados y del Senado
en los trminos del artculo 111 de la Constitucin, precepto que, por cierto, no prev ninguna
hiptesis de "desafuero" como lo pretende el autor mencionado, sino en el caso de que el
delito oficial tuviese. sealada en la ley una pena distinta de la privacin del puesto y de la
inhabilitacin para obtener o t r o . ' ,
173 Esta denominacin la emplea el penalista Juan Jos Gonzlez Bustamante en su libro
"Los Delitos de los Altos Funcionarios 'Y el Fuero Constitucional", p. 52. Edicin 1946.
LAS FORMAS DE GOBIERNO 561
775 La adicin a que nos referimos fue sugerida a la Comisin Permanente del Congreso
de la Unin por el general Alvaro Obregn sin tener el ctlrtcter de presiden!e sino de candi-
dato presidencial, en oficio de 19 de abril de 1928. Tal Proposicin, que JU.rdicamente no
puede considerarse como iniciativa, pretende basarse en diversas apreciaciones mUY subjetivas
y caprichosas tendientes a demostrar la conveniencia -para su mismo autor que antes de las
e~e.cciones ya se senta Jefe del Ejecutivo Federal- de obviat' el juicio poIti C? o de responsa-
bilIdad contra los funcionarios judiciales de la Federacin Y locales del Distnto y Territorios
Federales y reemplazarlos por un procedimiento en el que se pondera "en conciencia" su
"mala conducta", En el fondo, Obregn no pretendi sanear la administracin de justicia,
como aparentemente lo manifest, sino sujetar a dichos funcionarios a la voluntad presidencial
mediante el amago o la extorsin de ser destituidos de sus cargos. Para corrobot'ar estas some-
ras consideraciones,. nada ms elocuente que la "exposicin de motivos" de tal proposici6n,
elevada inconsultamente al rango de disposicin constitucional por un Congreso y unas legis-
!~t,!ras locales dciles a los designios del famoso manco de celaya, q~en al efecto deca:
CIudadanos que observan una conducta honesta en la vida :privada, dejan freCUentemente de
practicar estas virtudes cuando llegan a un puesto pblico, :Por todos los halagos y oportuni-
dades que los puestos pblicos de significaci6n traen consigno, y si estos fuJlcionarios se ven
asegurados por una impunidad previa, ms fcilmente quebrantan los fUeros de la. moral.
En cambio, cuando un funcionario pblico sabe que puede ser despojado d.e su empleo si
no lo sirve con honestidad y eficiencia y que puede sufrir el castigo correspondiente, constituye
u~a garantfa mayor que el mismo funcionario que sabe de ante1Jlano que ni an la voz p-
hll~a de sus malos manejos puede determinar su separaci6f1 <lel puesto que deseJXlpea. Esta
dltimasituaci6n es la que propiamente ha imp!!rado respectO de los jueces bajo laC ollStituci6n
e 1917, con la garantia ilimitada de la inamovilidad judicial. Las prttebP fectivas que
564 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
e) El juicio poltico
Los servidores pblicos a que se refiere el prrafo primero del artculo 110
.constitucional, as como '{os gobernadores de los Estados, diputados locales y
magistrados de los Tribunales Superiores de las entidades federativas pueden
ser encausados en juicio poltico, que culmina con una sentencia en que se
pueden imponer como sanciones la destitucin del servidor pblic y suinhabi-
litacin para desempear funciones, empleos; cargos o comisiones de cualquier
naturaleza dentro del servicio pblico (Art. 110 prrafo tercero). En el caso
del juicio poltico, que slo procede por los actos u omisiones que redunden
en perjuicio de los intereses pblicos fundamentales o de su buen despacho y
de los que sean responsables los funcionarios anteriormente sealados, es la C-
mara de Diputados la que formula la acusacin respectiva ante el Senado, pre-
via declaracin de la mayora absoluta del nmero de sus miembros presentes
en la sesin que corresponda (Idem. prrafo cuarto). El Senado, previa dicha
acusacin, se erije en jurado de sentencia, pudiendo aplicar las sanciones ya men
donadas por resolucin de las dos terceras partes de los senadores que concu-
rran a la sesin respectiva (Idem). Tanto ante la Cmara de Diputados como
ante la de Senadores, el funconario presuntamente responsable tiene el derecho
a defenderse, es decir, goza de la garanta de audiencia instituida en el segundo
prrafo del artculo 14 constitucional. En cuanto al procedimiento ante uno y
otro de dichos cuerpos colegiados en que se sustancia el juicio poltico, nos re-
mitimos a las disposiciones de la Ley Federal de Responsabilidades de los Ser-
vidores Pblicos, reglamentaria del Ttulo Cuarto de la Constitucin, publicada
el 31 de diciembre de 1928. Por ltimo, las declaraciones y resoluciones de
ambas Cmaras en lo que a dicho juicio concierne son inatacables, sin que con-
tra ellas proceda recurso alguno ni el amparo.
e) Enriquecimiento ilcito
La fraccin III del artculo 109 constitucional, en su tercer prrafo, tipi-
fica el delito llamado "de enriquecimiento ilcito" de los servidores pblicos,
consistente en que stos "aumenten substancialmente su patrimonio, adquieran
o se conduzcan como dueos sobre los bienes que lo formen y cuya procedencia
lcita no pudiesen justificar". La Ley Federal de Responsabilidades, a cuyo
tenor nos remitimos, establece en su artculo 86 que los funcionarios que incu-
rran en enriquecimiento ilcito sern sancionados en los trminos que disponga
e~ Cdigo Penal, figurando entre las sanciones que por dicho motivo prev la
dIsposicin constitucional invocada, el decomiso y la privaci6n de la propiedad
de los bienes con que el funcionario pblico haya aumentado ilcitamente SU
patrimonio.
f) Sanciones administrativas
Estas son aplicables a todo servidor pblico que incurra en "actos u omisio-
nes que afecten la legalidad, la honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia
que deben observar en el desempeo de sus empleos, cargos o comisiones' (Art.
1.09, frac. III). ms o Las citadas sanciones deben especificarse en la legislacin
secundaria, ya que constitucionalmente slo se prevn la suspensin, inhabili-
tacin y destitucin, as como las de carcter econmico, que deben decretarse
"de acuerdo con los beneficios econmicos obtenidos por el responsable y con
los daos y perjuicios patrimoniales causados por sus actos u omisiones" (Art.
113). En cuanto a la fr(escripci6n de las sanciones administrativas, el artculo
114, prrafo tercero, constitucional, remite a la ley ordinaria.
11~ o La Le,. Federal de Responsabilidades en su articulo 47 seala los a~O$ que con-
cretan dichosaetos' u. omiai~es, remitindonos a su texto.
568 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
que nunca, por ningn delito, dicha persona pueda ser responsable y que contra
ella no pueda ejercitarse la accin punitiva por el Ministerio Pblico, implica-
ra declararla absolutamente inmune aunque haya dejado de ser presidente,
proclamndose as una impunidad monstruosa por todos los delitos que durante
su alto cargo hubiese perpetrado. Esta suposicin, que pugna contra toda jus-
ticia social y que auspiciara la corrupcin incastigable de quien haya sido
Presidente, equivaldra a permitir o tolerar que el sujeto que ocupe este alto
cargo pueda cometer toda clase de delitos durante su desempeo sin que in-
curra en responsabilidad penal alguna, lo que se antoja absurdo e irracional.
076 "Ante las dificultades creadas por los desrdenes que siguieron a la expedicin de las
Hibueras; ante las acusaciones que los enemigos de Corts no cesaban de formular temerosos
de un justo castigo por la conducta que haban observado en su ausencia, Carlos V se encon-
traba en la necesidad de tomar una medida, sin saber cul; ni poda dar entera fe a las
detracciones, ni, en su carcter suspicaz, caba dejar que Corts siguiera disfrutando de una
autoridad que pudiera llevarlo al extremo de levantarse con un reino que l haba conquistado.
En aquella circunstancia otro habra pensado mandar un general al mando de un ejrcito;
pero aquel monarca pens6 en un togado, en una solucin de orden judicial: el juicio de resi-
dencia, y nombr al licenciado Luis Ponee de Len juez de la causa, lo cual tena en el caso,
Una amplsima connotacin, puesto que, para residenciar a Corts, era necesario dejarlo sin
autoridad, y substituirlo en sus variadas y omnmodas facultades." (Toribio Esquivel Obregn.
Apuntes para la Historia del Derecho en Mxico. Tomo 1I, pp. 298 y ss., obra en la que su
ilustre autor transcribe las provisiones reales para entablar juicio de residencia contra don
Hernando, fechadas el 4 de noviembre de 1525.) .
LAS FORMAS DE GOBIERNO 571
tivos frente a la clase patricia y a los rganos del Estado romano que de sta emanaba. En
cambio, el referendum, como ya lo hemos recordado, es el acto decisorio por virtud del cual
los ciudadanos emiten su voto adhesivo o repulsivo a cualquier medida gubernativa que con-
forme a la Constitucin o a la ley deba ser sometida a su aprobacin, sin que el sentir mayorita-
rio de los mismos sea la fuente creativa de tal medida sino llanamente su confirmacin o
rechazamiento. Por consiguiente, y prescindiendo de la impropiedad que denota llamar a dicha
votacin "plebiscito" como si emanara de una sola clase social -la plebs-, entre ste y el
referendum hay una palpable diferencia, pues el acto plebiscitario es, al menos por su antece-
dencia histrica, de carcter creativo y no confirmativo o repelente.
786 Al tratar acerca del tema concerniente a la reformabilidad constitucional y por lo que
se refiere a Mxico, sugerirnos que se establezca en nuestra Constitucin el referendum popular
con la delimitacin y finalidad indicadas, reproduciendo las razones que, en nuestra opinin,
fundan esa sugerencia.
574 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
En un sistema democrtico, todos los rganos del Estado deben actuar con-
forme al derecho fundamental -Constitucin- o secundario -legislacin
ordinaria-, es decir, dentro de la rbita competencial que les asigna y segn
sus disposiciones. Ningn acto del poder pblico es vlido si no se ajusta a las
prescripciones jurdicas que lo prevn y rigen. La actuacin de los rganos es-
tatales fuera del derecho o contra el derecho es invlida en la democracia e
incompatible con ella. Por esta razn, como dice Mirkine-Guetzvich, el sis-
tema democrtico es necesariamente un sistema jurdico.
La supeditacin al derecho del poder pblico, o sea, de la conducta fun-
cional de todos los rganos del Estado se expresa en el principio de jurisdicidad,
que a su vez comprende el de constitucionalidad (o de "superlegalidad consti-
tucional" como lo llaman Hauriou y M. Guetzevich) y el de legalidad stricto
sensu. Estos dos principios se encuentran, dentro del de juridicidad al que
pertenecen, en una relacin jerrquica en la que el primero tiene prevalencia
sobre el segundo. Dicha relacin obedece a la supremaca y fundamentalidad
de la Constitucin respecto de la legislacin secundaria, integrantes ambas del
orden jurdico del Estado. El principio de constitucionalidad condiciona todos
los actos de los rganos estatales incluyendo las leyes, las cuales, si se oponen a
la Constitucin, no pueden dar validez formal a los actos de autoridad que
regulan. El principio de legalidad stricto sensu rige a los actos administrativos y
jurisdiccionales, los que, sin embargo, deben someterse primariamente y a
despecho de lo que disponga la legislacin ordinaria, a los mandamientos
constitucionales. En otras palabras, la constitucionalidad es el mdulo de vali-
dez de toda la actuacin gubernativa. Ningn acto de autoridad, independien-
temente de su naturaleza y del rgano estatal del que provenga, puede esca-
par a su imperatividad; y tratndose de las leyes, su validez formal depende
de su adecuacin a la Constitucin.
Estas consideraciones tienen su puntual apoyo en las ideas magistralmente
expuestas por Kelsen a propsito de su famosa "pirmide normativa" que no
es otra cosa que la Jerarqua de leyes dentro de un orden jurdico determi-
nado, en la que la validez formal de una decisin administrativa o de una sen-
tencia judicial -normas individualizadas segn l- deriva de su acoplamiento
a la ley secundaria -principio de legalidad- y la de sta de su corresponden-
cia con la Constitucin o norma fundamental -principio de constitucionali-
dad-o
"La norma fundamental de un orden jurdico positivo, dice, no es otra cosa
que la regla fundamental de acuerdo con la cual son producidas las normas del
orden jurdico: la instauracin (Ein-Setzung) de la situacin de hecho funda-
mental de la produccin jurdica. Es el punto de partida de un procedimiento;
tiene un carcter absolutamente dinmico-formal. De esta norma fundamental
787 Modernas Tendencias del Derecho Constitucional. Edici6n 1934. Editorial Reus, S. A.,
Madrid.
LAS FORMAS DE GOBIERNO 575
no se pueden deducir lgicamente las normas singulares del sistema jurdico.
Tienen que ser producidas por un acto especial de institucin, que no es acto
intelectual sino de voluntad. La situacin de normas jurdicas tiene lugar en
diversa forma: por va de la costumbre o por el procedimiento de la legislacin,
en tanto se trata de normas generales; por actos de jurisdiccin y por negocios
jurdicos en las normas individuales. Contrapnense a la produccin jurdica
consuetudinaria todos los otros modos en cuanto creacin "estatutaria" del De-
recho (Rechts-Satzung); de sta, por tanto, un caso especial de institucin del
Derecho (Rechts-Setzung). Si se refieren las diversas normas de un sistema
jurdico a una norma fundamental, pnese de manifiesto que la produccin de
la norma singular se efecta con arreglo a la norma fundamental. Si acaso se
pregunta por qu razn determinado acto coactivo, como el hecho de que un
hombre prive a otro de la libertad encerrndolo en la crcel, es un acto jurdico
y pertenece por tanto a determinado orden jurdico, sguese como respuesta:
porque ese acto fue prescrito por una norma individual determinada, por una
sentencia judicial. Si se pregunta luego por qu vale esa norma individual, y
justamente como parte constitutiva de un orden jurdico bien determinado, he
aqu la respuesta que se recibe: porque fue dispuesto de conformidad con el
cdigo penal. Y si se pregunta por el fundamento de validez del cdigo penal,
se viene a parar a la constitucin del Estado, con arreglo a cuyas prescripciones
fue creado el cdigo penal por el rgano competente para ello, en un proced-
miento prescrito por la constitucin."788
(
Ahora bien, la violacin por parte de los rganos del Estado al principio
de juridicidad, bien sea mediante actos de autoridad que vulneren el princi-
pio de legalidad stricto sensu o el de constitucionalidad, trae aparejadas en un
sistema democrtico la invalidez de tales actos. Esta invalidez no opera autom-
ticamente, sino que requiere su declaracin jurisdiccional, que se encomienda
a otros rganos estatales de diversa ndole segn el rgimen especfico de que se
trate, aunaue generalmente son de carcter judicial. De esta manera, dentro
de una democracia se controla jurdicamente la actuacin de las autoridades
del Estado para obtener el imperio, sobre ella, de la ley -control de legali-
dad- o de la Constitucin -control de constitucionalidad o jurisdiccin cons-
titucionai--, como tambin ha sido denominado desde hace ms de siete lustros
por Mirkine-Guetzvich.l'" Ambas especies de controles, que [ellinek reputa
como "garantas jurdicas del derecho positivo" /90 son caractersticas de los
sistemas democrticos, pues mediante ellos se procura la observancia obligatoria
del orden de derecho, el secundario y el fundamental, los cuales, sin ellos, seran
ineficaces para mantener en la dinmica real dicha forma de gobierno. Por ello
no es aventurado afirmar, con Tocqueville y Rabasa, que en la democracia
la supremaca jurdica corresponde a los jueces en el orden funcional como
sostenedores del sistema jurdico.?"
788 .La Teoria Pura del Duecho. Editorial Losada. Buenos Aires, pp. 96 a 98.
789 Estos temas los tratamos en nuestra obra El Juicio de Amparo, cuyas CQJlIideraclones
reproducimos.
790 O,. cit., Cap. XXII. .
791 ESta cuestin taD1bim la abordamos en nustra citada oh,..
576 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
792 Los tpicos relacionados con los conceptos de "constitucin real", "constitucin jur-
dico-positiva", "[usidamentalidad", "supremaca" y "legitimidad" constitucional, los abordamos
en el captulo cuarto de esta obra.
792 bis La omnicomprensividad del Derecho y, por ende, del principio de juridicidad ha
sido enfatizada por el distinguido jurisfilsofo alemn Rudolf von Ihering, quien afirma: "El
Derecho abarca a la persona en todos los aspectos de su existencia; s610 donde el Derecho
domina, prospera el bienestar nacional, el comercio y la industria se vuelven florecientes; slo
all se desarrolla la fuerza moral y espiritual inherente al pueblo en su vigor pleno. El Dere-
cho es la poltica bien comprendida del poder, no la poltica miope del momento, el inters
del instante, sino la poltica de larga visin, que mira al futuro y considera el fin." "El pueblo
hace el arte, pero el arte hace a su vez al pueblo, el pueblo hace el Derecho, pero el Dere-
cho hace a su vez al pueblo." (El fin en el Derecho. Editorial Cajica, pp, 72, 276 y 280.)
LAS FORMAS DE GOBIERNO 577
Pese a la ntida distincin que existe entre poder pblico y rganos de auto-
ridad a quienes se confan las funciones que comprenden,nuestra Constitucin
incurre en graves confusiones entremezclando ambos conceptos con mengua de
la pureza tcnico-jurdica. ~98 As, en algunos preceptos emplea el trmino "po-
der" en su significacin correcta y en otros imputndolo al rgano al que su
ejercicio se encomienda. En efecto, la Ley Fundamental declara que la sobera-
na nacional reside esencial y originalmente en el pueblo y que de ste dimana
todo poder pblico (Art. 39), cuyo ejercicio, tratndose del federal, se divide en
legislativo, ejecutivo y judicial (Art. 49). En puntual congruencia con estas
declaraciones, que no son sino la expresin de las ideas que hemos apuntado,
los artculos 50, 80 Y 94 constitucionales "depositan" el ejercicio de dichos pode-
res especficos, respectivamente, en un Congreso General compuesto por dos
Cmaras (de diputados y senadores) (poder legislativo), en un individuo deno-
minado "Presidente de los Estados Unidos Mexicanos" (poder ejecutivo) y en
una Suprema Corte, Tribunales de Circuito y Jueces de Distrito (poder judi-
cial). De estas disposiciones se advierte que nuestra Constitucin distingue el
poder propiamente dicho como funcin de imperio, de los rganos a quienes
confa su desempeo. Sin embargo, en otros preceptos identifica ambos concep-
tos al estimar equivalentes el poder y el rgano, es decir, confunde la funcin con
quien la realiza. As, al establecer que el pueblo ejerce su soberana por medio de
los poderes de la Unin, considera a stos susceptibles de tener, "competencia"
(Art. 41), la que slo debe imputarse al rgano como conjunto de facultades
con que est investido para desempear una funcin, llmese legislativa, ejecu-
tiva o judicial. Debe enfatizarse que la competencia corresponde no al "poder",
de desempear las diversas funciones del poder. El cuerpo legislativo, por ejemplo, es el
rgano que desempea la funcin legislativa del poder estatal. Esta distincin tan sencilla
entre el poder, sus funciones y sus rganos est oscurecida, desgraciadamente, por el lenguaje
usado en materia de poder, lenguaje que es completamente vicioso. En la terminologa vulgar
y hasta en los tratados de derecho, pblico, se emplea indistintamente la palabra 'poder'
para designar a la vez, sea el mismo poder, o sus funciones o sus rganos. As por ejemplo,
se emplea el trmino 'poder legislativo' bien para designar a la funcin legislativa o bien para
referirse a las asambleas que redactan las leyes. Es evidente, sin embargo, que el cuerpo legis-
lativo y la funcin legislativa son dos cosas muy dife~ntes.". (OP. cit., p. 2 4 - 9 . ) ,
798 Tales confusiones tambin las re~tra el lenguaje comn usado inclusive en crculos
polticos y jurdicos ,y empleado por la leglslaci6n yla jUfsprudencia, sin que nosotros hayamos
escapado de dicho em:>f q~ conscientemente y el). ara. de la facilidad expresiva solemos
con frecuencia cometer.
LAS FORMAS DE GOBIERNO 581
SOl bis Informe de 1979, Segunda Sala, pp. 97 Y98, tesis 109.
S02 Coleccin de Leyes. Dubln y Lozano. Tomo 1, p. 597.
LAS FORMAS DE GOBIERNO 585
En ese mismo Congreso, que fue el primer constituyente mexicano, se escu-
ch la voz de don Prisciliano Snchez acerca de las bondades del principio de di-
visin o separacin de poderes que se acogi en la Constitucin espaola de
1812 (Arts. 15, 16 y 17), Y quien, en un gesto de admiracin hacia este docu-
mento y sus autores, expres: "Una larga y triste experiencia haba hecho
conocer a los polticos cun peligroso era a la sociedad el ilimitado y absoluto
poder de los monarcas, y que para salvar la libertad del hombre, no menos que
para cimentar con solidez el trono, era indispensable moderar la autoridad real,
dejndole cuanto fuese bastante para el decoro de su alta dignidad, y para el
completo desempeo de sus supremas atribuciones, y alejando del solio todo
aquello, que sin hacer ms grande al monarca, slo serva para presentarle
odioso a los pueblos y hacer insoportable su gobierno.
"Con este objeto verificaron las Cortes de Espaa la absoluta separacin de
los tres grandes poderes, y la garantizaron de tal suerte, que por ningn caso
llegasen a coincidir. Clasificaron las funciones de cada poder; fijaron los lmites
de su ejercicio, y contrabalanceando autoridad con autoridad, edificaron sobre
este justo equilibrio todo el baluarte constitucional. De aqu es que, aunque todos
tres poderes (sic) se dirigen y conspiran hacia un propio fin, su misma coloca-
cin los constituye' en cierta oposicin, que es laque precisamente asegura la
firmeza del edificio, no de otra suerte que la de aquella mutua lucha que se
ve en las piezas que forman una bveda, que cuando parece que su gravedad
deba desplomarlas sobre nosotros, su misma oposicin es el mejor garante de
.,
I
su firmeza." S03
dos todos los que no estn de acuerdo con la propia dictadura, "para lo cual
se priva a los disconformes de toda clase de derechos polticos", concluyendo
que esta situacin "difiere radicalmente de los conceptos a que ha correspondido
siempre el vocablo democracia", pues si bien es verdad "que la revolucin
democrtica fue encabezada por los burgueses, ni en su programa ni en su
victoria la burguesa proclam nunca su propia dictadura", reconociendo los
derechos fundamentales "generosamente aun a sus enemigos, porque eran de-
rechos de la persona distintos de los derechos del ciudadano". Aade dicho
autor que "la llamada democracia socialista no slo excomulga y lanza de su
seno a los heterodoxos, sino que tambin pone bajo la dictadura del proleta-
riado a la clase campesina, que nada tiene que ver con los proscritos burgue-
ses, terratenientes, etc.". 809
Debemos reiterar, por nuestra parte, que un Estado verdaderamente demo-
crtico no puede ser "burgus" ni "socialista". La nacin toda, y ms an su
poblacin integral, es el elemento en el cual deben incidir los fines estatales
y, por ende, el poder pblico que los realiza mediante los rganos del Estado,
los que, segn hemos dicho, constituyen su gobierno desde el punto de vista
estructural. En una autntica democracia se debe gobernar para todas las cla-
ses que componen la sociedad y que no pueden suprimirse como utpica o
ingenuamente lo proclama el marx-leninismo. Frente a ellas, el orden jurdico
debe establecer un .fusto equilibrio, sin el cual, como tambin hemos afirmado,
se incide en extremismos inaceptables, o sea, en el individualismo, basado en
conceptos abstractos de "igualdad" y "libertad" que no corresponden a la rea-
lidad social, o en el transpersonalismo que conduce a la dictadura de un ente
metafsico, como el proletariado, pero que se ejerce autocrtica u oligrquica-
mente, con olvido, pretericin y hasta eliminacin de los grupos de la sociedad
que no pertenezcan a las masas obreras y campesinas. Ese equilibrio, del que
con anterioridad tratamos, no es otro que el bien comn o justicia social y en
cuyo establecimiento se combinan armnicamente, con respetabilidad recproca,
la libertad y dignidad humanas de cada uno de los gobernados con los inte-
reses sociales, en propensin a elevar el nivel de vida econmico y cultural de
los grupos mayoritarios de la colectividad, sin convertir al hombre en un siervo
del Estado y, por ende, en un esclavo de su gobierno. Conforme a estas ideas,
la democracia se ostenta como un rgimen jurdico y poltico sinttico o de
equilibrio justo entre lo social y lo individual, conjugndolos armnicamente
para lograr una verdadera coordinacin entre ellos y tomando como idea te-
leolgica central que no debe permitirse una libertad que lesione los intereses
de la sociedad o que impida su mejoramiento en los distintos mbitos de su
vida, ni tolerarse que, a pretexto de proteger y fomentar dichos intereses, se
suprima esa libertad y se degrade a la persona humana a la simple condicin
de instrumento al servicio incondicional del Estado.
La justicia social que, repetimos, entraa o expresa ese equilibrio es, a
nuestro entender, uno de los principales elementos caractersticos de la demo-
8011 Nota 136 en las pginas 96, 97 Y 98 de la novena edici6n (1958) de la obra Dere-
cho Constitucional Mexicano.
590 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
38
594 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
Ahora bien, la influencia o presin que las citadas entidades suelen ejercer no
es sino un medio para la consecucin de sus respectivas finalidades que consti-
tuyen su motivo de formacin y su teleologa de diversa ndole social, econ-
mica o cultural. Es evidente que el empleo de la influencia o presin, en el
caso apuntado, es perfectamente lcito, ya que, insistimos, es un medio para
realizar objetivos tambin lcitos de variada naturaleza y que por lo general no
son polticos. En cambio, el grupo de presin propiamente dicho persigue
propsitos eminentemente polticos o que inciden en la esfera de la poltica,
sin que tales propsitos se estructuren, empero, en un programa permanente
y sistematizado de accin para integrar los cuadros gubernativos del Estado,
estribando eI\ esta circunstancia negativa su diferencia frente a los partidos
polticos. Los grupos de presin, que carecen de forma jurdica segn afir-
mamos, desarrollan violenta o subrepticiamente sus actividades con la tenden-
cia directa de coaccionar a los titulares de los rganos del Estado para que
stos se comporten o acten de la manera que aqullos pretenden ante situa-
ciones concretas que se suscitan en la vida de la comunidad o del Estado.
La coaccin puede o no ser, aleatoria o circunstancialmente, 61 medio compul-
sivo para procurar una decisin gubernativa favorable a los intereses sociales,
para que se resuelva un problema colectivo o se satisfaga una necesidad pblica,
pudiendo afirmarse, en el supuesto negativo, que Su finalidad consiste lisa y
llanamente en provocar la ruptura o el debilitamiento del principio de autoridad
en procuracin de objetivos difusos y obedeciendo consignas cuya procedencia
individualizada mantienen en la penumbra.
No dejamos de reconocer, sin embargo, la sutileza diferencial, y quiz la
imprecisin, entre las agrupaciones o asociaciones no polticas y los grupos de
presin. Inclusive Duuerger, quien es el autor ms destacado que ha empren-
dido la tarea de penetrar en la esencia poltica de estos grupos, no ha logrado
establecer con rasgos perfectamente definidos dicha distincin. Adjudica a
las citadas asociaciones o agrupaciones el calificativo de "grupos parciales de
presin", adscribiendo a los grupos de presin propiamente dichos la deno-
minacin de "grupos exclusivos de presin", aseverando al respecto que:
impuestos que gravaban a los escritos. En el otro extremo, junto a grupos exclusi-
vos confesados (como la Asociacin Parlamentaria de la Libertad de la Ense-
anza), existen grupos prcticamente exclusivos, a pesar de la apariencia que
desean adquirir ejerciendo otras actividades: por ejemplo, la Asociacin para
la Defensa de la Libre Empresa. Entre ambos extremos encontramos toda la
serie de situaciones intermedias. No es posible, por consiguiente, limitar la nocin
de grupos de presin nicamente para las organizaciones que se consagran ex-
clusiva y esencialmente a la presin, ya que stas no se distinguen claramente
de las organizaciones cuya actividad de presin es mucho ms reducida. No es
tampoco posible excluir de los grupos de presin las organizaciones cuya activi-
dad de presin es ocasional; aqu tampoco puede trazarse ninguna frontera.
Ahora bien, cuando se realiza un inventario de los grupos de presin, se habla
sobre todo de asociaciones y organizaciones cuya actividad de presin es impor-
tante. Sin embargo, no es posible establecer una lista completa de los grupos de
presin de un pas, como se puede establecer de los partidos polticos." 818
Como dice Linares Quintana: "los grupos de inters son agrupaciones de in-
dividuos formadas en tomo a intereses particulares comunes, cuya defensa
constituye la finalidad sustancial de la asociacin. Cuando dichos grupos, en
defensa de 'tales intereses particulares, presionan sobre los rganos estatales, los
partidos polticos, la opinin pblica y hasta sobre sus propios miembros, se con-
vierten en grupos de presin. De donde, los grupos de presin son siempre gru-
pos de inters, pero no todos los grupos de inters son grupos de presin".8111
Para nosotros, la sutil distincin entre ambos grupos consiste en que los de
"inters" estn formados por individuos que en diferentes sectores general-
mente econmicos estn colocados en una situacin' de hegemona y que, va-
lindose de ella, "presionan" directamente a los titulares de los rganos del
Estado para que, ante determinados problemas o conflictos que surgen en la
vida: social, tomen decisiones que no lesionen dicha situacin, misma que se
traduce en una madeja que comnmente suele denominarse "complejo de in-
tereses creados", Por lo contrario, los grupos de presin se integran por suje-
tos que, con aparente demagogia que puede desembocar en actos de violencia,
coaccionar a los gobernantes a fin de minar el principio de autoridad y de
desquiciar las instituciones del Estado democrtico para preparar un ambiente
propicio a su subversin mediante la transformacin de sus estructuras. Estos
grupos son los que mantienen lo que Trostki preconizaba como la "revolucin
permanente" contra las democracias para abonar el camino hacia el estableci-
miento de la "dictadura del proletariado" y de la utpica "sociedad socialista".
Como se ve, aunque ambos tipos de grupos son adversarios de los sistemas
democrticos dentro de los que paradjicamente nacen y actan, sus respecti-
820 Consltese sobre estas cuestiones la obra de Duuerger "Sociologa Poltica", en cuyo
captulo II de su parte especial las trata ampliamente.
821 Vanamente los "politlogos" y socilogos se han empeado en formular una clasi-
ficacin de los grupos de presin y de inters. Esta tarea es un tanto cuanto imposible, ya que
los intentos para demarcar una tipologa de dichos grupos generalmente naufragan en el
ocano del causismo. Grupos de presin y de inters siempre han existido y actuado en las
distintas pocas histricas de la Humanidad, pudiendo sostenerse con apodicticidad que no
ha habido rgimen poltico en que no hayan operado diversamente. Precisamente las revolu-
ciones, convulsiones y, en general, las agitaciones constructivas o destructivas, positivas o nega-
tivas, que han movido a las colectividades humanas reconocen como agentes a mltiples y
diferentes grupos de presin y de inters que se han manifestado en las clases sociales, en las
agrupaciones profesionales y religiosas, en los "clubes" polticos, en las corporaciones indus-
triales y comerciales, en las coaliciones de trabajadores e incluso en los centros universitarios
y acadmicos y en las facciones militares. La relevancia y trascendencia de tales grupos han
estado sujetas, evidentemente, a factores tempo-espaciales, registrando su existencia la misma
historia humana; y en vista de que su actuacin se ha acentuado y diversificado en los Estados
contemporneos, su ponderacin no poda pasar inadvertida para la ciencia poltica y la socio-
loga, que son dos de las disciplinas auxiliares del Derecho Constitucional y en las que se
aborda el estudio respectivo. Por otra parte, la distincin entre "grupos de presin" y "grupos
de inters" no es, sin embargo, muy clara y suele identificarse a ambos tipos. As, el socilogo
Roger-Grard Sohuiartzenberg, invocando a G. A. Almond y a G. B. PowelI, manifiesta que
existen cuatro tipos de grupos de inters, coincidiendo algunos con grupos de presin. Dichos
tipos son los siguientes: "los grupos de inters sin nombre: formaciones espontneas y efme-
ras, a menudo violentas, como manifestaciones y motines; grupos de inters no asociativos:
grupos informales, intermitentes y no voluntarios, caracterizados por la ausencia de continui-
dad y de organizacin; grupos de inters institucionales: organizaciones formales (partidos,
asambleas, administraciones, grupos militares y religiosos), desempeando otras funciones ade-
ms de la articulacin de intereses; grupos de intereses asociativos: organizaciones voluntarias
y especializadas en articulacin de intereses: sindicatos, agrupaciones de hombres de negocios
o de industriales, asociaciones tnicas o religiosas, grupos cvicos. (Cfr.: Sociologie Politiqueo
Edicin 1977, Paris.)
LAS FORMAS DE GOBIERNO 597
J Observacin final
Hemos tratado de presentar analticamente una concepcin de la forma de
gobierno democrtico mediante la reunin de todos y cada uno de los elemen-
tos que reseamos. Como se habr advertido, dicha concepcin es meramente
formal, teniendo la pretensin de expresar un arquetipo de democracia que,
como continente, es susceptible de llenarse con diversos contenidos variables
proyectados sobre cada uno de los atributos que hemos sealado y cuyos con-
tenidos estn sujetos a mltiples condiciones tempo-espaciales que se dan o
pueden darse en la realidad poltica. No debemos dejar de insistir en que una
democracia slo puede configurarse por la concurrencia necesaria de todos y
cada uno de los indicados elementos, pues a nuestro entender, faltando cual-
quiera de ellos en algn sistema poltico concreto, ste no puede merecer el
citado calificativo. Juzgamos que es difcil que un rgimen de gobierno onto-
lgicamente dado conjunte todos esos elementos; sin embargo, creemos que la
hiptesis contraria no es imposible, ya que puede existir el caso en que el con-
cepto sinttico de democracia est actualizado en l o se actualice en el futuro.
Huelga decir que dichos diferentes elementos son susceptibles de combi-
narse prolijamente en un determinado sistema de gobierno, dando lugar a lo
que suele llamarse formas democrticas impuras. Este fenmeno acaece cuando
alguno de los mencionados elementos est ausente de dicho sistema. Bien se
nota, por ende, que la idea moderna de democracia no radica nicamente en
el que, por trac;licin, se ha hecho consistir en el origen popular de los titula-
res primarios de los rganos estatales. Tal vez este origen sea en la actualidad
la caracterstica menos relevante de la forma democrtica de gobierno. Por s
solo, en efecto, sin la confluencia de los dems, no puede impedir que el r-
gimen que en l se asiente, asuma una tnica francamente autocrtica o dicta-
torial, si la actividad de los mencionados rganos no est subordinada al dere-
cho o si el orden jurdico se establece, se modifica o se suprime al arbitrio
irrestricto del o de los gobernantes, aunque stos hayan sido designados popu-
larmente o cuenten con el respaldo de los sectores mayoritarios de la pobla-
cin.
La democracia denota, ante todo, un rgimen de derecho. Su atributo pri-
mordial es, consiguientemente, la juridicidad que ya hemos explicado, sin que
este atributo, por lo dems, agote o resuma su implicacin esencial, pues se
requiere. en el orden jurdico fundamental y secundario en que se traduce
tenga el enfoque teleolgico que le seala la justicia social.
V. LA AUTOCRACIA
A. Idea general
Esta es una forma de gobierno en la cual el poder supremo del Estado
reside en un solo individuo, sin que su actuaoin gubernativa est sometida a
normas jurdicas preestablecidas, es decir, a normas que nO provengan de su
598 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
..
LAS FORMAS DE GOBIERNO 599
"La dictadura, dice Carl Schrnitt, es una sabia invencin de la Repblica ro-
mana, el dictador un magistrado romano extraordinario, que fue introducido
despus de la expulsin de los reyes para que en tiempo de peligro hubiera un
imperium fuerte, que no estuviera obstaculizado, como el poder de los cnsules,
por lacolegialidad, por el derecho de veto de los tribunos de la plebe y la apela-
cin al pueblo." 824<
827 Op, oit., p. 78. Sustenta anloga concepcin sobre el totalitarismo lean Francois
Revel, quien afirma: "El totalitarismo exige mucho ms del ciudadano que, a su modo, la
dictadura o la 'democradura'. Estas ltimas no se 'interesan ms que por el poder poltico y
el econmico. Si el ciudadano no molesta y no dice nada, no tendr problemas. Basta con su
pasividad. El totalitarismo, en cambio, pretende hacer de cada ciudadano un militante. La su-
misin no le basta, exige el fervor. La diferencia entre un rgia1.en simplemente autoritario "l'
uno totalitario est en que el primero quiere que no se le ataque, y. el segundo considera un
ataque todo lo que no es un elogio. Al primero le basta con que no se le desfavorezca; el segun-
do pretende adems que nada se haga que no le favorezca." (Prefacio inserto en la obra
"Dilogo en el Infierno entre Maqutlflelo '1 Montesquieu" de Maurice /oZ'I. edicin 1974.) ,
602 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
Para el fascismo, el Estado debe ser totalitario, pues nada ni nadie tiene
valor ni significacin fuera de l, puesto que la persona humana, el individuo,
es slo un "instrumento" al servicio de la nacin "representada" por la entidad
estatal. Esta concepcin excluye, evidentemente, la posibilidad de que, dentro
del fascismo, se proclamen derechos del gobernado frente a las autoridades del
Estado, pues'aqul no es sino un siervo de ste. Tampoco, obviamente, dentro de
dicho rgimen pueden existir el pluripartidismo ni el bipartidismo, en virtud
de que su continuidad debe asegurarse mediante un "partido nico". Es lgico
que el fascismo, para sostener su antidemocratismo, emple la fuerza tendiente
a sofocar cualquier brote de discrepancia contra sus principios, los cuales, como
excluyentes de los contrarios, forman el cuadro inalterable de la dictadura
ideolgica y de pensamiento, en la que finca su supervivencia interna y su
expansin imperialista. La forma de gobierno fascista es la.dictadura o la oli-
garqua, como resultantes de su contexto estructural, que elimina la interde-
pendencia de los poderes pblicos, subordinando a la voluntad del autcrata
o del cuerpo oligrquico la tmida y servil actuacin de los rganos legislativos
y judiciales.
En el terreno econmico, el fascismo se mueve dentro de un sistema "cor-
porativo" formado por sindicatos obreros pertenecientes a las principales acti-
vidades econmicas del Estado y cuya actuacin debe evitar cualquier "lucha de
clases", puesto que los intereses de los trabajadores deben encuadrarse dentro
del inters nacional. En lugar de los enfrentamientos entre empresas y trabaja-
dores, el fascismo preconiza la colaboracin de stos con aqullas en igualdad
de derechos y obligaciones.
En la famosa "Carta del Lavoro" italiana, base del rgimen fascista, se sostie-
ne que "el trabajo es un deber social ms que una necesidad econmica indi-
vidual", que "la propiedad no es un derecho sino una funcin" y que "la lucha
de clases representa un perjuicio nacional y un retroceso econmico".
cin O eleccin realizadas por quien careca de autoridad para hacerlo; g) los
que se desempean bajo apariencia de eleccin o designacin efectuadas en
aplicacin de una ley inconstitucional." Por el contrario, segn el mismo autor,
"el usurpador es aquel que se arroga el derecho de gobernar por la fuerza, ~n
contra o con violacin de la Constitucin; es el que carece de apariencia
alguna de legitimidad de su ttulo, y que torna posesin del cargo sin ninguna
autorizacin'U''"
[ze, por su parte, distingue entre funcionarios de hecho y usurpador. Al
efecto asienta que: "El funcionario de derecho es el que ocupa la funcin,
ejerce la competencia y realiza el acto en virtud de una investidura regular.
Es el que invoca un ttulo de investidura regular: nombramiento o eleccin;
adems, este ttulo no deja de ser vlido y eficaz durante la actuacin del fun-
cionario. El funcionario de hecho es el que, en ciertas condiciones de hecho,
ocupa la funcin, ejerce la competencia y realiza el acto, en virtud de una in-
vestidura irregular. Este funcionario invoca una investidura: nombramiento,
eleccin, delegacin, etc., pero dicha investidura es irregular. ya porque ha sido
irregular desde el principio: nombramiento o delegacin ilegales; o porque el
ttulo de investidura est perimido: revocacin, suspensin, dimisin aceptada,
disolucin, expiracin de plazo, nombramiento q eleccin para una funcin
incompatible, etc. El usurpador de funcin es el que ocupa la funcin, ejerce
la competencia y realiza el acto, sin ninguna investidura, ni irregular, ni per-
mitida." 830
EL PODER LEGISLATIVO
Por su parte, Kelsen sostiene que "En la funcin legislativa, el Estado esta-
blece reglas generales, abstractas; en la jurisdiccin y en la administracin,
despliega una actividad individualizada, resuelve directamente tareas concretas;
tales son las respectivas nociones ms generales. De este modo, el concepto de
legislacin se identifica con los de 'produccin', 'creacin', o 'posicin de De-
recho'." 835 Y 836
De acuerdo con estas ideas, todo acto de autoridad que establezca normas
jurdicas con la tnica sealada, ser siempre una ley en su contextura intrn-
seca o material, aunque no provenga del rgano estatal en quien se deposite
predominantemente la funcin legislativa. En puntual congruencia lgica se
afirma, por lo contrario, que no todo acto que emane de dicho rgano es una
ley si sus notas esenciales son no la abstraccin, la impersonalidad y la gene-
ralidad, sino la concrecin, la personalidad y la particularidad que caracterizan
a los actos administrativos y jurisdiccionales. De ah que un rgano llamado
"legislativo" puede desempear el poder legislativo mediante la expedicin de
leyes o el poder administrativo o el jurisdiccional segn sean los actos que realice
conforme a su competencia constitucional. A travs de esta consideracin se
corrobora lo indebido o incorrecto de la identificacin entre el rgano y el
poder, pues sera absurdo que el "poder legislativo" como funcin "ejerza"
los otros dos poderes o viceversa.
Atendiendo a los elementos materiales de la ley, sta no slo es aqulla que
expide el rgano investido preponderantemente con la facultad legislativa, como
el Congreso de la Unin, sino que su misma naturaleza la tienen los actos
emanados de otras autoridades del Estado, siempre que ostenten los atributos
de abstraccin, generalidad e impersonalidad. Esto acontece con los llamados
reglamentos heternomos o autnomos que elaboran el Presidente de la Re-
pblica 837 o los gobernadores de las entidades federativas, pues aunque desde
el punto de vista formal sean actos administrativos por provenir de rganos
de esta ndole, en cuanto a su materialidad intrnseca contienen normas jur-
dicas que presentan los aludidos caracteres.
De estas consideraciones se concluye que no todo acto del rgano legis-
lativo es una ley, a pesar de que tenga esta denominacin. As, las leyes privati-
vas cuya aplicacin prohbe el artculo 13 constitucional.f'" en sustancia no son
sino actos administrativos de dicho rgano, es decir, meros decretos, pues rigen
nicamente al caso o casos concretos y particulares que prevn, sin que su
imperio normativo se extienda fuera de ellos. Por ende, aunque una ley priva-
tiva se proclame a s misma "ley", slo tiene esta naturaleza formalmente
considerada, 'sin serlo material, intrnseca o jurdicamente.
39
610 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
Bien se ve, por lo que se ha expuesto, que el poder legislativo, como actividad
o funcin de imperio del Estado; es susceptible de ejercerse por cualquier
rgano de autoridad, segn la competencia respectiva que establezca la Consti-
tucin. En otras palabras, las normas jurdicas generales, abstractas e imperso-
nales que integran el derecho positivo y cuya creacin es el objeto inherente
al poder o actividad 'legislativa, pueden emanar no slo del rgano legislativo
propiamente dicho, sino tambin de otros en quienes por excepcin o tempera-
mento se deposita constitucionalmente.
Hemos dicho que el poder pblico estatal es indivisible y como el poder
legislativo es uno en los que se traduce, ste tambin tiene dicha calidad.
No existen, en consecuencia, varios "poderes legislativos", sino uno solo, como
tampoco existen varios "poderes administrativos o judiciales", entendiendo
como "poder", insistimos, a la misma actividad o funcin de imperio del
Estado. Ahora bien, en un rgimen federal, como el nuestro, se suele hablar
de dos tipos de poderes: el que corresponde a la Federacin y el que atae
a las entidades federativas. Esta divisin es jurdicamente inadmisible. Lo que
sucede es que dentro de dicho rgimen opera un sistema de distribucin compe-
tencial entre las autoridades federales y las de los Estados miembros en lo que
concierne al ejercicio de los consabidos poderes, fincado en el principio que en-
sea que las atribuciones que la Constitucin no concede expresamente a las
primeras se entienden reservadas a las segundas y que se contiene en el artcu-
lo 124 de nuestra Ley Suprema. Conforme a l, y tratndose especficamente
del poder legislativo, la Constitucin seala las materias sobre las que el
Congreso de la Unin tiene la facultad para desempearlo, es decir, para ela-
borar leyes, incumbiendo a las legislaturas locales ejercerlo en las dems. Am-
bos tipos de rganos legislativos despliegan una misma funcin dentro de un
cuadro competencial diferente, sin que ello' implique que existan dos especies
de poderes, sino dos clases de entidades, la federal y las locales, en quienes se
deposita ratione materiae. Claro est que si se confunde, como sucede frecuen-
temente, el poder con el rgano que lo ejerce, puede incorrectamente hablarse
de "poder legislativo federal" y "poder legislativo local", locuciones que, segn
hemos afirmado reiteradamente, entraan un despropsito jurdico.
tra Era). Bajo este rgimen, todos los poderes se concentraron en la persona
del emperador sin limitacin alguna.
En el ejercicio del poder legislativo durante las diversas pocas que com-
prende la historia poltica de Roma, los jurisconsultos desplegaron una labor
trascendente, a tal punto que sus opiniones llegaron aasuinir un carcter
francamente legal. Esa labor extrnseca e intrnsecamente se realizaba mediante
actos de diferente ndole, que se conocen con los nombres de respondere, cave-
re, agere y scribiere, consistiendo, respectivamente, en dar consultas orales,
en redactar documentos jurdicos para las partes contratantes, en el patrocinio
judicial y en escribir obras de derecho. Antes de Augusto, los jurisconsultos no
tenan ningn carcter oficial, pero bajo su imperio se les otorg la facultad
de emitir sus opiniones en pblico (jus respondiendi publice), adquiriendo tal
prestigio que se convirtieron en criterios obligatorios para los jueces en los
procesos sobre cuyas cuestiones controvertidas versaban. Bajo el gobierno del
emperador Adriano, los escritos de los jurisconsultos reconocidos oficialmente
tenan una autoridad semejante a la de la ley, o sea, que en ellos se deposit
el poder legislativo. Mediante una clebre disposicin dictada por Teodosio JI
y Valentiniano III en el ao 426, los insignes jurisconsultos Gayo, Paulo, Ulpia-
no, Papiniano y M odestino se convirtieron en verdaderos legisladores, pues a sus
escritos se. les asign el carcter de fuentes de derecho y sus mximas y opinio-
nes se erigieron en normas jurdicas.
La cada del Imperio romano de occidente en el ao 476 de la Era
Cristiana marca la iniciacin de una nueva etapa en la historia de la Huma-
nidad que se conoce con el nombre de Edad Media. La irrupcin de los pueblos
germnicos en el vasto territorio de Europa occidental sobre el que Roma ejerca
su imperium, es decir, la invasin de los brbaros, como se denominaba a las
tribus ajenas a la civilizacin y cultura mediterrnea o greco-latina, implic
una profunda alteracin en el derecho pblico y privado. El sistema de leyes
escritas, caracterstico del rgimen jurdico implantado en Roma, se sustituye,
en los pueblos que se asentaron dentro de los confines del imperio de occidente,
por la costumbre, los usos y las prcticas sociales de los invasores. Dentro de
..su vida poltica consuetudinaria, los pueblos germnicos estilaban una curiosa
"democracia", en que la autoridad suprema era la asamblea de guerreros, en-
cargada de decidir todos los negocios pblicos. Se supone, no sin fundamento,
por tanto, Que el poder legislativo resida en tal asamblea, cuya injerencia en
la vida poltica de los pueblos fue cayendo en desuso para ser reemplazada
por el autocratismo monrquico al que se atribua una fuente divina de poder.
La soberana se hizo radicar en la persona del monarca, y como una de sus
ms genuinas manifestaciones consiste en la funcin legislativa, lgico es afirmar
que sta se ejerca ilimitadamente por l. U na de las peculiaridades ms nota-
bles de todo rgimen absolutista estriba en que la potestad de elaborar leyes
compete a una sola voluntad. El unipersonalismo legislativo es, pues, su atri-
buto ms relevante. Esta era la tnica de los diferentes estados medievales
a los que se aplica con puntualidad la mxima que denota toda la esencia del
absolutismo: quod principii placuit, legis haber vigorem. Sin embargo, frente
a la potestad real, virtual y 'tericamente soberana, se opone el feudalismo,
614 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
841 Las Cortes de CastiU.. Editorial Revista de Derecho Privado. -Madrid,' 1964, p. 3.
616 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
846 "Hay que advertir, dice Tapia Ozcariz, que las Asambleas se renen donde a la sazn
se hallan el Rey y su Corte (de aqu que a estas grandes Juntas o Parlamentos legislativos se
les llamase 'Cortes'). No olvidemos que el Monarca y su cortejo eran, las ms de las veces,
un grupo de variable densidad, pero siempre ambulante, y que ello obliga a variar el lugar
donde las Cortes se reunan. Hubo circunstancias en que fueron tenidas en cuenta la impor-
tancia de la comunidad, la utilidad pblica y hasta la salubridad o el clima, pues en algunas
zonas se vean seriamente afectadas por pestes y epidemias" (Op. cit., p. 10).
841 "En nuestras Cortes medievales, afirma Tapia Ozcariz, se decan verdades amargas a
los monarcas, siempre aderezadas con respeutosos consejos y sabias advertencias. Como ha podi-
do ver el lector, los 'servicios' concedidos por los procuradores en Cortes representantes de los
tres estados, revestidos de la fuerza moral y legal que les daba su calidad de diputados elegi-
dos por los gremios y municipios -en unin del clero y la nobleza-, con poderes para
fiscalizar y otorgar subsidios, desaparecen a partir del ao 1700, cuando ocupa el trono de
Espaa el primer Borbn. Las Cortes de Castilla quedan limitadas a la jura del Soberano y
del Prncipe heredero; ceremonia que no exige ms que una o dos sesiones, puramente protoco-
laria, de la antigua Asamblea legislativa, que se ha ido extinguiendo en el siglo XVIII y ter-
minar por desaparecer." (Op. ~it;, p. 249..) . ...
EL PODER LEGISLATIVO 617
Este tema especfico lo abordaremos en relacin con cada una de las etapas
en que suele dividirse la historia de nuestro pas, a saber: la precolonial, la
colonial y la que comprende su vida poltica independiente. No est en nues-
tro nimo formular un estudio pormenorizado sobre ese tpico, ya que slo
intentaremos presentar un panorama general acerca de l, tan someramente
como 10 hicimos en el pargrafo precedente.
El derecho precolonial, comprendiendo dentro de l al de todos los pue-
blos pre-colombinos que habitaron el actual territorio nacional, estaba integrado
por un conjunto de prcticas o usos sociales, habiendo tenido, por tanto, un
marcado carcter consuetudinario. Sus diferentes normas polticas, civiles y
penales se encontraban inmersas en la costumbre y de su aplicacin se encar-
gaban diversos rganos de tipo administrativo y judicial, tanto en 10 que res-
pecta .a la sucesin del jefe supremo (materia poltica), como a la solucin de
controversias entre particulares y a la imposicin de sanciones penales (materia
jurisdiccional). Si se identifica a las normas jurdicas consuetudinarias con las
618 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
(Art. 8), Que no es sino la soberana popular o nacional misma, tal como lo
afirm Rousseau y lo corrobor la Declaracin francesa de 1789. Previ el
fenmeno de la colaboracin funcional en el desempeo del poder legislativo,
en el sentido de otorgar la facultad vetatoria al Supremo Gobierno compuesto
por tres individuos, y al Supremo Tribunal de Justicia formado por cinco
miembros (Arts. 128, 132 Y 181).
De la Constitucin de Apatzingn y del ideario insurgente que en ella se
plasm, por una parte, y del Plan de Iguala y de los Tratados de Crdoba
de\24 de febrero y 24 de agosto de 1821, por la otra, emanan dos corrientes
polticas antagnicas, que durante los primeros aos de nuestra vida inde-
pendiente se disputaron la rectora y la estructuracin de Mxico, una de esen-
cia revolucionaria y republicana, y otra de indudables tendencias monrquicas
y conservadoras. La idea de soberana nacional y el concepto correlativo e
inseparable de poder legislativo, que con toda claridad se expresaron en la
Constitucin de Apatzingn, ni siquiera asoman ~n sustancia poltico-jurdica
en los mencionados Plan y Tratados, quiz por no convenir su mencin a
los designios personales y ambiciosos de Iturbide. En el Plan de Iguala se anun-
cia un "gobierno monrquico templado por una constitucin anloga al pas"
(Art. 3) Y se imponen como "emperadores" a Fernando VII, a los de su
dinasta o a los de otra casa reinante "para hallarnos con un monarca ya hecho
y precaver los atentados funestos de la ambicin" (?) (Art. 4). Esta ambicin,
genricamente proscrita en dicho Plan, la ciment a su favor Iturbide en los
Tratados de Crdoba, al establecer en ellos que, si los candidatos a "empera-
dor" no aceptaban el cargo que graciosamente les ofreca, lo desempeara la
persona "que las Cortes del imperio designaran" (Art. 3), Y ya sabemos que
esta designacin recay en el consumador de nuestra emancipacin poltica.
En su artculo 14, los mencionados Tratados depositaron el poder legislativo en
un cuerpo denominado Junta Provisional de Gobierno, mientras se reunieran
las Cortes. Dicha Junta deba componerse de "los primeros hombres del impe-
rio por sus virtudes, por sus destinos, por sus fortunas, representacin y con-
cepto" (Art. 6), sin que se dispusiese nada respecto a quien poda designarlos
ni calificar tan aristocrticas calidades, as como tampoco su nmero ni el
modo para nombrarlos.
El 24 de febrero de 1822 qued instalado el "Segundo Congreso Mexicano"
que adopt "la monarqua moderada constitucional con la denominacin de
imperio mexicano", sustituyendo a la Junta Provisional de Gobierno como
rgano encargado del poder legislativo. El propio Congreso se atribuy la sobe-
rana nacional, con lo cual sta dejaba de ostentar su calificativo, pues es
francamente aberrativo que la soberana nacional, es decir, de la nacin, no
radique en el pueblo, sino en un organismo legislador, cuyos nicos ttulos deri-
vaban de los Tratados de Crdoba, o sea, de las ambiciones de Iturbide envueltas
en sus preceptos. El Congreso, adems, dice Tena Ramrez, "se reserv e
ejercicio del poder legislativo en toda su extensin, lo que significaba que" ejer-
ciera no slo el poder constituyente, sino tambin :el legislativo ordinario.
En esta ltima fun<:in,; elCongreso careca .de no!m as, pues si la Constituci6rr
espaola lo 'obligaba ptvisnaIInente por Virtud del Plan y del Trata<i<;l,J~~
EL PODER LEGISLATIVO 623
861 De este merecido elogio excluimos al aspecto relacionado con la forma de integraci6n
del Senado que propuso Otero y que se estableci6 en la citada Acta, porque como bien dijo
don Francisco Zarco en el Constituyente de 57 dicha forma convertfa a la cimara revisora
"en el cuartel de invierno de todas nuestras nulidades politcas".
628 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
862 El artculo 7 del Acta de Reformas acogi esta idea y modific el artculo 11 de la
Constitucin de 24, rebajando a cincuenta mil y a una fraccin que excediese de veinticinco
mil el nmero de poblacin por cada diputado elegible.
863 As lo previ el artculo 9 del Acta al disponer: "El Senado se renovar por tercios
cada dos aos, alternando en ellos, ao por ao, la eleccin de los Estados con la que deba
verificarse por el tercio de que habla el artculo anterior."
. 864 El artculo 1O del mismo documento estableca al respecto que "Para ser senador se
necesita la edad de treinta aos, tener las otras calidades que se requieren para ser diputado,
y adems haber sido Presidente o Vicepresidente constitucional de la Repblica' o por ms
de seis meses Secretario del Despacho; o Gobernador del Estado; o individuo d~ las Cma-
ras; o por dos veces de una Legislatura; o por ms de cinco aos enviado diplomtico; o
ministro de la Suprema Corte de Justicia; o por seis aos juez o magistrado; o Jefe supe-
rior de Hacienda; o general efectivo." .
865 La comisin estuvo integrada por los diputados Ponciano Arriaga, Maf'iano Yez,
Le6n Guzm4n, Pedro Escudero y Echnove, losl Maria .Castillo Yelasco, losl M. Corts
Esparza y losl Mana Mata.
EL PODER LEGISLATIVO 631
greso de la Unin" fue una de las cuestiones que con mayor vehemencia y
apasionamiento se debatieron. Inclusive, entre los miembros de la comisin
no hubo unanimidad en cuanto a dichos tpicos. Dado el inters que represen-
tan para la historia legislativa de Mxico los argumentos que en pro y en
contra de la desaparicin del Senado se formularon en la exposicin de motivos
del proyecto constitucional, estimamos indispensable transcribir la parte con-
ducente en que se esgrimieron.
"Entramos ahora en una de las cuestiones ms delicadas y difciles que se
han presentado al voto de la comisin, y que al fin ha dividido el parecer de
sus individuos. El poder legislativo de la Federacin se deposita en una sola
asamblea o congreso de representantes.
"No podr negar la mayora de la comisin que las muchas y muy luminosas
observaciones que se manifestaron en favor de la subsistencia del Senado, la
hicieron fluctuar y meditar mucho tiempo, antes de resolver este punto, y que
ya resuelto, se ha encontrado con fuertes dificultades para llenar el vaco
que en la estructura de la Constitucin dejaba la falta de aquella cmara.
"Que este brazo del poder legislativo es el que en una Federacin establece
la perpetua igualdad de derechos entre los Estados, sin tener en cuenta su
mayor o menor extensin territorial, su ms o menos poblacin o riqueza ...
Que esta cmara de pares, como la llama el seor Story en sus Comentarios a
la Constitucin anglo-americana, es la que asegura las mejores deliberaciones
y los ms provechosos resultados en la legislacin, la que neutraliza el mal de
los gobiernos libres, poniendo estorbos a la excesiva facilidad de expedir leyes,
y garantizando la lentitud de las reformas, pues la experiencia demuestra que
el espritu humano es ms propenso a las innovaciones que a la tranquilidad y
al mantenimiento de las instituciones. Que el Senado es el freno ms fuerte
que puede ponerse contra los arranques de una legislacin precipitada y opre-
siva, conteniendo los mpetus, las irritaciones e impaciencias de las asambleas,
que suelen dejarse arrastrar por el calor y la violencia de las pasiones, y descon-
certando el ascendiente extraordinario que algunos jefes populares adquieren,
por lo regular, en las mismas asambleas ... Que el confiar la totalidad de las
facultades legislativas a una sola cmara es desconocer la fuerte propensin
de todos los cuerpos pblicos a acumular poder en sus manos, a ensanchar su
influencia y extender el crculo de los medios y objetos sometidos a su compe-
tencia, hasta llegar el caso de justificar las usurpaciones mismas, con el pre-
texto de la necesidad o de la conveniencia pblica. Que las deliberaciones del
Senado dan tiempo a la reflexin y permiten reparar los errores de una ley
intempestiva antes de que ellos causen un perjuicio irreparable; que es mucho
ms difcil engaar o corromper a dos cuerpos polticos que a uno solo, sobre
todo cuando los elementos de que se componen difieren esencialmente. Que
como la legislacin obra sobre la comunidad entera, abraza intereses difciles
y complicados, y debe ser ejercida con prudencia, es de una grande importancia
contar en el examen de las leyes con todas las opiniones y sentimientos, aun
los ms divergentes y opuestos. .
"Todas estas razones, y otras muchas que no solamente los apologistas de la
constitucin anglo-americana, sino tambin otros muchos notables escritores,
exponen para demostrar la necesidad y conveniencia de la asamblea de sena-
dores, que por la edad, por espritu de.eerporacin, por el estmulo y por el
celo de sus propias prerrogativas, pueda servir de salvaguardia contra todos los
632 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
extravos de una asamblea popular: todas estas razones, decimos, han sido exa-
minadas y largamente discutidas por la comisin. .
"'Qu ha sido del Senado en nuestro r~imen poltico, especialm;nte en sus
ltimos das? .. No por su existencia Se mejoraron nuestras leyes, m se perfec-
cionaron nuestras instituciones. En lugar de poner racionales y justos diques a
la facilidad legislativa de las asambleas populares, era la oposicin ciega y sis-
temtica, la rmora incontrastable a todo progreso y a toda reforma. En vez
de representar la igualdad de derechos y el inters legtimo de los Estados, se
olvidaba de los dbiles, cuando no los tiranizaba y oprima. Lejos de hacer
escuchar la voz pacfica de todas las opiniones, era el inexpugnable baluarte de
la conspiracin. Distante del generoso pensamiento de dar treguas, para que la
reflexin y la calma corrigiesen los errores, quera ejercer un veto terrible, tena
pretensiones a una superioridad exclusiva. No vimos con escndalo y en los
momentos ms crticos, en los ms serios peligros de la situacin, ir y venir tan-
tas veces de una a la otra cmara los proyectos de ley ms urgentes y. las
ideas ms saludables, sin que el Senado cediese nunca de su propsito de disol-
ver la Repblica? Poderosamente contribuy al descrdito de las instituciones
que detestaba, y a l se debe no pequea parte de la ruina en que cayeron para
levantar sobre sus escombros la dictadura ms ominosa y degradante que han
sufrido los mexicanos.
"No se puede concebir la existencia de una segunda cmara, sino con dife-
rentes condiciones de edad, de censo a base para la eleccin, y de formas electo-
rales. Basta cualquiera de estas diferencias entre la organizacin de la cmara
popular, y la segunda cmara, para que sta sea precisamente el refugio y el
punto de apoyo de todos los intereses que quieren prevalecer con perjuicio del
inters general. El estado de sociedad es y ser por mucho tiempo un estado
de lucha permanente. De un lado la ambicin, la avaricia y la vanidad de un
pequeo nmero de hombres, quieren aprovecharse de la ignorancia y apata
de las masas, para adquirir, extender o conservar injustas prerrogativas; del
otro lado las masas, haciendo, para mantener la igualdad, esfuerzos por lo
regular mal concertados y poco perseverantes.
"Depende de las instituciones que esta lucha se manifieste en discusiones
pacficas, sometidas al arbitraje de hombres elegidos por todos, y en quienes
tienen confianza todos, porque las formas de su eleccin prestan todas las
garantas de imparcialidad, en el terreno de lo posible; o bien, que los intereses
privilegiados hallando en una asamblea especialmente formada para defender-
los, proteccin constitucional o legal, se resisten bajo este abrigo a todos los
esfuerzos de la opinin, hasta que el resentimiento popular, tocando sus ltimos
extremos, haga pedazos a viva fuerza los abusos, cuya reforma no puede alcan-
zar de otra manera.
"Tal es la tendencia inevitable de una cmara privilegiada, y esta tendencia
se har sentir de una manera ms pronta, ms peligrosa y ms viva en aquellos
pases en que la aristocracia del nacimiento y del dinero hayan podido echar
races ms hondas y profundas.
"Hasta el da de hoy, nuestra propia experiencia no nos ha convencido de
las grandes ve.ntajas de u~a. segunda cmara. A una discusin incompleta, fre-
cuentemente ligera y precipitada en una de las dos asambleas, sigue en la otra
doble prueba sino un poco ms de incoherencia, en un texto recargado como
una discusin, que no es ms profunda ni ms luminosa. La ley no gana en esta
a porfia, de enmiendas y correcciones desatinadas.
EL PODER LEGISLATIVO 633
"A estas doctrinas prcticas y experimentales poco tiene que aadir la comi-
sin. Dir, sin embargo, que ha procurado con la mayor solicitud establecer toda
cIase de garantas para la organizacin del Congreso federal y para la expedi-
cin de las leyes. La asamblea ser doblemente numerosa de lo que ha sido
hasta ahora, una vez adntida la eleccin de un diputado por cada treinta mil
habitantes o por una fraccin que pase de quince mil. En ella, adoptado el prin-
cipio de la eleccin indirecta en primer grado, que realmente no se opone a la
posible expresin del sufragio universal, estarn representados todos los intere-
ses legtimos y las opiniones razonables... Las leyes tendrn varios debates,
diversos periodos y votaciones distintas. Para que no se frustre el objeto de la
igual representacin de los Estados, cuando la diputacin de algunos de ellos
lo pida por unanimidad, la ley ser votada por diputaciones. Para que sea el
consejo de la razn y no el prurito del amor propio, la opinin del Ejecutivo
ser consultada oportunamente, y no tendr lugar aquel sistema de observacio-
nes en que el gobierno sola ponerse al frente del Congreso, como rival o ene-
migo de ste y discuta de oficio y de un modo estrepitoso, las cuestiones ms
vitales, contribuyendo a que la ley, acordada ya por la mayora del Congreso,
en vez de tener a su favor las presunciones del acierto, perdiese su autoridad
y su prestigio."
866 Isidro Montiel , Duarte. Derecho Pt1blico M6xicano. tomo IV. pp. 639 Y 640.
636 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
&67 Circular a los Gobernadores de los Estados girada el 14 de agosto de 1867 por don
Sebastin Lerdo de Tejada, inserta en la obra "La Constituci6n FederaJ de 1824" tomo H,
pginas 854 Y 855, publicada por' el Gobierno de la Repblica en el afio de 1974:
EL PODER LEGISLATIVO 637
"El Senado, como lo indica la palabra y todos lo sabemos, desde los tiempos
remotos, en los pueblos de la antigedad, ha estado compuesto de las personas
de mayor experiencia, sabidura y edad, como suceda en Grecia y en Roma;
pero no solamente eran la edad y la experiencia lo que se requera, el Senado
ha tenido otro carcter en todos los pases, desde hace dos mil aos es una
institucin de carcter meramente aristocrtico. El Senado siempre ha repr--
sentado a las ,clases ms altas: en Roma el patriarcado; en Venecia igualmente
y hasta en la moderna Inglaterra la Cmara de los Lores, que equivale a la
de los senadores o al Senado de las dems naciones, es la representacin direc-
ta de las clases ms. altas. Por este motivo, las naciones europeas, al admtir el
rgimen representativo en el siglo XIX, comenzando por Francia al entrar los
borbones, establecieron el Senado con un carcter verdaderamente aristocrtico;
all haba curules para los prncipes de la sangre, para los nobles, para los
militares, para el Clero, en fin, todas las clases privilegiadas tenan all su lti-
mo reducto; las clases populares entraban a la Cmara de Diputados, a la
Cmara de los Comunes, como se dice en Inglaterra. La Cmara alta no es
la Cmara de los Comunes, sino la cmara del partido de la nobleza y de los
privilegiados.
"Por este motivo, al hacerse la Constitucin de 1857, desde la Comisin que
form el proyecto hasta la mayora de los diputados constituyentes de aquella
" poca, estuvieron contrariados al Senado, porque vean en l una institucin de
carcter aristocrtico y, no obstante las dificultades que se presentaron por la
falta de la Cmara colegisladora, se vot en 1857 la Cmara nica o sea
la Asamblea popular, como representacin exclusiva de la opinin del pueblo;
entonces el odio, el aborrecimiento al Senado y el recuerdo de los antecedentes
histricos que haba tenido, fueron completos y triunf de un modo absoluto
'(?) en la opinin de los diputados; pasaron algunos aos, y en 1874, durante
el gobierno del seor Lerdo, durante el cual se procur hacer las instituciones
mexicanas un poco ms adaptables, comprendise la necesidad de que hubiera
dos Cmaras, para que la segunda Cmara, compuesta de miembros de ms
experiencia y conocimientos, revisara los actos de la primera y pudieran as
unirse los dos conceptos: la inspiracin, la iniciativa, la impetuosidad de la
Cmara baja, con la prudencia, la experiencia y, hasta cierto punto, el espritu
conservador de la Cmara alta, y que pudiera sta hacer contrapeso a la Cma-
da baja. Entonces apareci el Senado en Mxico; pero si atendemos a las
discusiones de entonces y a las de 1857, comprendern ustedes que el Senado
en Mxico no tiene el carcter aristocrtico que se le ha dado en las otras
naciones, sino Que se admiti solamente como cmara colegisladora de la de
diputados para la formacin de las leyes. De all viene que el Senado no tenga
640 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
869 Diario de los Debates del Congreso Constituyente. Tomo H, pp. 189 a 193.
810 Sin embargo, el Congreso de la Uni6n funge tambin como 6rgano .legislativo del
Distrito Federal (Art. 73, frac. VI, de la Constituci6n), en cuyo caso su denominaci6n es
inapropiada, pues acta no como cuerpo federal, sino como local, en modo semejante a como
operan las legislaturas de-los Estados. .
EL PODER LEGISLATIVO 64-1
bles sucesivamente por cada una de las Cmaras que lo componen y cuya
actuacin conjunta produce los actos respectivos en que se traducen: las leyes,
los decretos y los fallos. De esas tres clases de facultades, la poltico-jurisdic-
cional es la menos dilatada, segn veremos, pues slo se desempea en casos espe-
cficos y nicamente en relacin con sus miembros individuales componentes
-diputados y senadores-, con los altos funcionarios de la Federacin -Pre-
sidente de la Repblica, ministros de la Suprema Corte, secretarios de Estado,
procurador general de la Repblica- y de los Estados -gobernadores y dipu-
tados de las legislaturas locales- y en los casos a que se refieren los artculos
108 a 111 constitucionales que ya examinamos en otra ocasin."!
871 Vase ciptlo sexto, apartado IV, pargrafo D, inciso e) de esta misma obra.
872 Debe recordarse que, sin los elementos intrnsecos o materiales, ningn acto del Con-
greso de la Unin es ley en el sentido jurdico-constitucional del c~?cepto, pues~o~gurara
una "ley privativa", que slo presenta: el aspeoto formal de "ley y cuya aplieacin est
prohibida por el artculo 13 de nuestra Constitucin (Cfr. nuestra obra Las GarantEas Indi-
viduales, captulo cuarto, pargrafo Hf, inciso D).
41
642 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
1. Competencia tributaria
Esta competencia se establece en las fracciones VII y XXIX del artculo 73
constitucional que respectivamente disponen:
"El Congreso tiene facultad: VII. Para imponer las contribuciones necesa-
rias a cubrir el presupuesto" y XXIX. Para establecer contribuciones: 1. Sobre
comercio exterior; 2. Sobre el aprovechamiento y explotacin de los recursos
naturales comprendidos en los prrafos cuarto y quinto del artculo 27; 3. So-
bre instituciones de crdito y sociedades de seguros; 4. Sobre servicios pblicos
813 Estas bases comprenden mltiples reglas que conciernen a la estructuracin funda-
mental del Distrito Federal, a los rganos en quienes se deposita el poder judicial en esta
entidad y a la institucin del Ministerio Pblico dentro de ella, tpicos que abordamos en el
captulo dcimo de esta obra.
EL PODER LEGISLATIVO 643
acuar moneda, ni emitir papel sellado; pero con excepcin de esos impuestos
exclusivos de la Federacin, y de la alcabala prohibida para sta y para aqu-
llos, pueden decretar cuantos crean convenientes sobre todos los valores que
existan dentro de su territorio y que constituyan su riqueza, sin excluir las
que representan las cosas importadas despus de la importacin, porque en mi
concepto la.inteligencia que hasta hoy no se ha dado al artculo 112 de la
Constitucin; es infundada y agravia la soberana de los Estados. La Federacin,
a su vez, no puede ocupar ni disponer de las rentas de los Estados, ni impedir
la recaudacin de las contribuciones de stos, porque ello infringe el artcu-
lo 40 de la Constitucin. Por tal motivo, es en mi sentir -anticonstitucional el
impuesto sobre lotera en la parte que exige el diez por ciento sobre los premios
que ingresan al tesoro local. Pero en los dems, las facultades del Congreso
Federal y de las Legislaturas de los Estados en materia de impuesto son concu-
rrentes y no exclusivas; es decir, aqul puede decretar una contribucin que
recaiga aun sobre el mismo ramo de la riqueza pblica, ya gravado por el Esta-
do. Fuera de esta ltima conclusin, sostenida fuertemente por los textos cons-
titucionales que he analizado, ninguna otra doctrina es posible en nuestras
instituciones, que no sea subversiva del equilibrio en que deben mantenerse
la soberana nacional y la local." 875
Por nuestra parte, debemos enfatizar que la tributacin pblica y las leyes
que la establecen responden a una exigencia ineludible e inevitable de la vida
socioeconmica de cualquier Estado. La satisfaccin de esa exigencia no
puede quedar supeditada al escueto principio que preconiza el artculo 124
constitucional en el sentido de que, en materia impositiva, el Congreso de la
Unin slo puede decretar las contribuciones necesarias para cubrir el presu-
puesto de la Federacin gravando las actividades y las fuentes econmicas se-
aladas en la fraccin XXIX del artculo 73 de la Ley Fundamental. Si se
adoptase esta interpretacin se auspiciara la inequidad fiscal en cuanto que,
para subvenir a los gastos pblicos federales, nicamente deberan contribuir
los sujetos fsicos o morales vinculados a tales actividades y fuentes econmicas
y no quienes no las realizaran o no estuviesen relacionados con ellas. Por otro
lado, y siguiendo el mismo criterio interpretativo, se tendra constantemente
que ampliar la rbita competencial tributaria del. Congreso Federal para que
ste tuviese facultad de expedir las leyes impositivas que requiriese la din-
mica socioeconmica del pas con la correlativa reduccin de la competencia
tributaria de las legislaturas locales, pudiendo registrarse estos dos fenmenos
paralelos hasta el extremo de suprimir la autonoma fiscal de las entidades fe-
derativas. Por las razones que se derivan del imperativo de evitar tales fen-
menos, la doble tributacin, es decir, la concurrencia legislativa tributaria en-
tre la Federacin y los Estados en las materias distintas de las previstas en la
fraccin XXIX del artculo 73 constitucional, se justifica plenamente, ms que
desde un ngulo jurdico, desde el punto de vista de las necesidades econmicas
del Estado federal y de las entidades federativas.
Este criterio jurisprudencial delimita con toda claridad las facultades exclu-
sivas del Congreso de la Unin para legislar en materia tributaria y la concurren-
cia legislativa en la misma materia entre dicho organismo federal y las legisla-
turas locales. As, slo la legislacin federal puede normar, a travs de diversos
aspectos fiscales -impuestos, derechos, productos y aprovechamientos-, las
siguientes actividades y fuentes econmicas: 1. Comercio exterior; 2. aprovecha-
miento y explotacin de los recursos naturales a que se refieren los prrafos
cuarto y quinto del artculo 27 constitucional; 3. instituciones de crdito y de
seguros; 4. servicios pblicos concesionados o explotados por la Federacin;
5. energa elctrica; 6. produccin y consumo de tabacos labrados; 7. gasolina
y otros productos derivados del petrleo; 8. cerillos y fsforos; 9. aguamiel y
produ-ctos de su fermentacin; 10. explotacin forestal, y 11. produccin y con-
sumo de cerueza?" Adems de estas esferas de tributacin que seala la frac-
cin XXIX del artculo 73 constitucional, tambin existe la mencionada exclu-
sividad legislativa en favor del Congreso de la Unin segn la tesis jurispru-
dencial transcrita, cuando las fuentes gravables sean las actividades econmicas
sobre hidrocarburos, minera, industria cinematogrfica, comercio y juegos con
apuestas y sorteos, materias que la fraccin X de dicho precepto considera
normables por leyes federales aunque no desde el punto de vista tributario.
Por otra parte, opera la concurrencia legislativa entre la Federacin y los
Estados sobre cualquier actividad o fuente econmica distinta de las enume-
radas, teniendo las entidades federativas en este caso las prohibiciones a que
se refieren los artculos 117 y 118 de la Constitucin en relacin con actos
816 Semanario Judicial d la Federaci6n. Apndice al tomo CXVIlI. Tesis 557. Qtn-
ta poca. Idem, tesis 15 del Informe d6.1981, Pleno.
811 En los casos sealados, las entidades federativas tienen la participaci6n. a que alude
la fracci6n XXIX, in fine, del articulo 73 constitucional que ya qued6 transcnta.
646 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
880 El texto primitivo de dicha fraccin IX facultaba al Congreso para "expedir arance-
les sobre el comercio extranjero", anlogamente a como lo haca la disposicin correlativa del
artculo 72 de la Constitucin de 1857. Esta facultad se suprimi por decreto de 13 de octu-
bre de 1942 atendiendo a razones de carcter prctico, pues dada la movilidad, dinamismo y
circunstancialidad que presentan las relaciones comerciales internacionales, de suyo esencial-
mente variables, no es posible someterlas a aranceles fijos que una asamblea deliberante, como
el Congreso de la Unin, estaria poco capacitada para agilizar.
88~ Dicha clusulas se contiene en el articulo 1, seccin VIII, inciso 3, del C6digo funda-
mental estadunidense, que declara que el Congreso de los Estados Unidos tiene facultad "para
r
regular el comercio con las naciones extranjeras y entre los distintos Estados, con las tribus
de indios". La traduccin literal de esta frmula y su incorporacin a la Constitucin de 1824
se encuentra en su articulo 50, fraccin XI.
648 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
As, Nicols Cooiello estima que cuando el sujeto activo o el pasivo de una
relacin jurdica es una persona (funcionario) que ejercita el jus imperii, tal re-
lacin es de derecho pblico, sosteniendo que, por lo contrario, si dicho suje-
to no realiza ningn acto de autoridad, la propia relacin es de derecho privado.
Afirma el mencionado autor, en efecto, que "Semejante criterio nos parece
exacto, en cuanto sacado del examen de aquellas normas que por acuerdo
unnime de todos se ha convenido en que pertenezcan al Derecho pblico o al
privado. Y, ciertamente, no hay quien dude de que pertenecen al Derecho
pblico todas las normas que conciernen a la vida y estructura, as como al
funcionamiento del Estado (Derecho Constitucional o Administrativo), a la re-
gulacin de los delitos y de las penas (Derecho y procedimientos penales), y
tambin a la administracin de justicia en inters de los particulares (Derecho
procesal civil), porque tambin sta es una funcin de la soberana del Estado.
Igualmente todos estn de acuerdo en reconocer que las normas que miran al
individuo en la familia y en el desenvolvimiento de su actividad patrimonial
son de Derecho privado (Derecho civil y comercial). Ahora bien, es evidente
que en las relaciones tenidas como de Derecho pblico hay siempre una per-
sona (fsica o jurdica) investida del jus imperii, esto es, de autoridad oficial
y que en tal calidad funciona como sujeto activo o pasivo de la relacin.
Semejante calidad falta en las relaciones consideradas como de Derecho priva-
do, aun en las de familia, en que se advierte una analog-a con las relaciones
de Derecho pblico, dada la existencia de superiores o inferiores; pues la auto-
ridad domstica en el estado actual de civilizacin carece de jus imperii, y
para ejercitar su derecho tiene que recurrir a la autoridad del Estado." 883
Coincidiendo con la opinin de dicho autor, don Felipe de ]. Tena arguye que
"El Derecho Civil y el Mercantil forman parte del Derecho Privado, ya
que ambas disciplinan relaciones entre particulares, es decir, entre personas des-
provistas del jus imperii:" 884
891 Apndice al tomo XCVII del Semanario Judicial de la Federacin, pp. 1793 Y 1794.
Quinta poca.
892 El criterio judicial a que nos referimos sostiene lo siguiente: "Del precepto transcrito
se desprende que corresponde a la competencia de la Federacin la 'salubridad general de
la Repblica', concepto que por s solo no agota toda la materia de salubridad, sino que
queda fuera del mismo la 'salubridad local', la que por no estar reservada a la Federacin
corresponde a la esfera de las entidades federativas por aplicacin del principio que informa
el artculo 124 de la Constitucin. El alcance de la expresin 'salubridad general de la Rep-
blica', es decir, el contenido de la facultad federal al respecto, no est defmido por la
Constitucin. Es desde luego facultad federal sanitaria toda la que en sus cuatro incisos reser-
va para autoridades federales la comentada fraccin XVI del artculo 73, pero aparte de
ella corresponde al Congreso de la Unin dete!"ffiinar en l~ ley el ~bito ~e l~ facultad
federal en la materia lo que el Congreso ha realizado a travs del Cdigo Sanitario Fe?eral,
cuyo artculo 12 enumera los casos de jurisdiccin federal, por lo que todo lo no Iegislado
en materia federal se entiende perteneciente a la salubridad local, que corresponde a las
entidades federativas" (Semanario Judicial de la Federacin. Tomo PVII, p. 20. Sexta
poca).
652 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
pas. El propio Ejecutivo, al enviar al Congreso el Presupuesto Fiscal de cada ao, someter
a su aprobaci6n el uso que hubiese hecho de la facultad concedida."
891 As, el Congreso de la Uni6n expidi la Ley Reglamentaria del Prrafo Segundo del
artculo 131 constitucional de fecha 2 de enero de 1961, publicada el da sij)'uiente, en
la que se establecen las bases generales conforme a las que el Ejecutivo Federal debe desem-
pear las facultades que el mencionado segundo prrafo le confiere.
EL PODER LEGISLATIVO 655
conforme a las bases que consigna a cuyo texto nos remitimos. La citada fa-
cultad congresional excluye la competencia de las legislaturas de los Estados
para determinar en las leyes locales la forma de comprobacin y la efectividad
de los actos, registros y procedimientos judiciales provenientes de las distintas
entidades federativas, siendo inconstitucionales los ordenamientos no federales
, que provean sobre estas materias.
(o) Por lo que concierne a la legislacion del trabajo, su expedicin in-
cumbe al Congreso Federal desde septiembre de 1929, pues con anterioridad
la normacin laboral corresponda tanto a este rgano como a las legislaturas
de los Estados, y su aplicacin atae respectivamente a las autoridades fede-
rales o locales, tratndose de empresas o ramos conceptuados como federales
o de carcter local, segn se advierte de la fraccin XXXI del artculo 123
constitucional. .
(P) En materia de culto religioso y disciplina externa, slo el Congreso
de la Unin tiene competencia para legislar, pues las legislaturas de los Estados
nicamente pueden "determinar, segn las necesidades locales, el nmero m-
ximo de ministros de los cultos" (Art. 130). Debe recordarse que la facultad
a que nos referimos no puede ejercitarse al extremo de establecer o prohibir
religin alguna (dem), disposicin que se justifica, por una parte, atendiendo
al principio de la separacin entre las iglesias y el Estado, y por la otra, a la
libertad religiosa que como garanta constitucional para todo gobernado se
consagra en el artculo 24 de nuestra Ley Suprema.
(q) En cuanto a los bienes inmuebles "destinados por el Gobierno de la
Unin al servicio pblico o al uso comn" (fuertes, cuarteles, almacenes de
depsito, etc.), su rgimen jurdico debe establecerse por la legislacin federal
y estn sujetos "a la jurisdiccin de los Poderes Federales" (Art. 132). Sin em-
bargo, esta disposicin constitucional, tal como la hemos expuesto, debe en-
tenderse que slo rigi respecto de los inmuebles que ya estaban destinados
por el Gobierno federal al servicio pblico o al uso comn antes de que entrara
en uigor la Constitucin de 17 (nrimero de mayo de 1917), pues por lo que
respecta a los adquiridos con posterioridad y a los que se obtengan en lo suce-
sivo para dichas finalidades, fue y es necesario el consentimiento de la legisla-
tura del Estado dentro de cuyo territorio se encuentran ubicados (dem).
esta misma obra; y uno de esos fines consiste en lograr un equilibrio dinmico
entre las variadas condiciones vitales de los diferentes grupos integrantes de la
poblacin para propiciar su verdadero y armnico desarrollo.
Es indudable que nuestro pas requiere una adecuada distribucin demo-
grfica que elimine, y evite en el futuro, las abigarradas concentraciones hu-
manas en determinados centros urbanos de Mxico, compuestas por grupos
que dan la impresin de verdaderos hacinamientos de hombres, mujeres y
nios que carecen de los elementos vitales indispensables y que son causa de
tremendos y muy graves problemas de insalubridad, de incultura y de ex-
trema pobreza o miseria. Esta ominosa situacin traducida en lo que se llama
"asentamientos humanos", origin importantes reformas que se introdujeron
en febrero de 1976 a los artculos 27, prrafo tercero, 73, fraccin XXIX y
115 constitucionales, con e! patritico propsito de sealar, en nuestra Ley
Suprema, los lineamientos teleolgicos fundamentales para implantar legislativa
y administrativamente las soluciones idneas tendientes a resolver la ingente
problemtica provocada por la catica distribucin de la poblacin mexicana.
Como corolario de las anteriores consideraciones, estimamos que las refor-
mas practicadas al tercer prrafo del artculo 27 constitucional en materia
demogrfica y las adiciones introducidas a los artculos 73 y 115 de nuestro
Cdigo fundamental, obedecen a una motivacin y a una teleologa que se
justifican plenamente desde e! punto de vista de la realidad de nuestro pas
en cuanto a los asentamientos humanos que desorganizada y caticamente han
surgido en determinadas zonas de! territorio nacional, provocando los serios
problemas de diferente ndole que son por todos conocidos. En la mejor dis-
tribucin de la poblacin del pas para lograr un desarrollo equilibrado entre
sus grupos componentes, y en las medidas que para lograr esta finalidad se
apuntan en las reformas y adiciones mencionadas, palpita un verdadero inte-
rs social, el cual consiste en el desideratum de resolver esos tremendos pro-
blemas, o al menos, en evitar su agravacin o disminuir su intensidad.
Para nadie es desconocido el principio que ensea que e! inters privado
debe ceder ante el inters social. Este principio, aplicado a la propiedad parti-
cular, se consagr en nuestra Constitucin vigente por su artculo 27 desde
que nuestra Ley Suprema fue expedida por e! Congreso Constituyente de
Quertaro. Todos los abogados sabemos que a consecuencia de tal principio la
propiedad privada asume una funcin social en el sentido de que el uso, el
disfrute y la disposicin de los bienes muebles e inmuebles sujetos a su rgi-
men, pueden ser objeto de modalidades que legalmente se establezcan y que
se funden en los imperativos de! inters pblico, nacional, social, comn o
colectivo.
Las reformas introducidas al tercer prrafo de su artculo 27 no hacen
sino reiterar e! principio invocado al facultar el Congreso de la Unin y a las
autoridades de los Estados y municipales para aplicar las medidas proclama-
das constitucionalmente. Debemos todos tener conciencia de que sin la adop-
cin o realizacin de dichas medidas, el problema de la concentracin demo-
grfica de nuestro pas se ir acentuando con perfiles dramticos a lo largo
de! tiempo. A nadie escapa que ese problema amenaza con convertir a la ciu-
EL PODER LEGISLATIVO 659
con la expropiacin por causa de utilidad pblica, cabe concluir que la expedi-
cin de normas generales permanentes que modifiquen el derecho de propiedad
en s slo corresponde al Congreso de la Unin como representante de la
nacin mexicana, y que, cuando se trate de expropiar bienes determinados y
concretos o de actos ocupatorios de los mismos, las legislaturas de los Estados
s pueden dictar leyes que prevean y regulen tales actos dentro de los respectivos
territorios de las entidades federativas, segn sucede en la realidad.
(f) Las ideas anteriormente expuestas nos permiten demarcar la extensin
de la facultad congresional-, que prev la fraccin XXIX-C del artculo 73
constitucional y cuyo texto ya qued transcrito. As, el Congreso de la Unin,
en el desempeo de dicha facultad, debe fijar los criterios y las reglas generales
segn las cuales las autoridades federales, las de los Estados y las de los muni-
cipios puedan decretar, respecto de bienes inmuebles concretos y especficos,
los usos, provisiones, reservas y destinos dentro de su correspondiente mbito
competencial, ajustndose a las prescripciones contenidas en la legislacin fede-
ral que reglamente el prrafo tercero del artculo 27 de la Constitucin.
que dicho cuerpo colegiado, sin ella, siempre ha estado facultado para organi-
zarse legislativamente como corresponde.
En la misma adicin que someramente comentamos se establece la peculia-
ridad novedosa de que la ley que expida el Congreso autoestructurndose y
para los fines de agrupamiento a que nos hemos referido, no est sujeta al
veto ni a la promulgacin del Ejecutivo Federal para entrar en vigor.
La exposicin de motivos de la citada iniciativa presidencial contiene razo-
nes tendientes a justificar la adicin aludida, expresadas en los siguientes trmi-
nos: "La costumbre parlamentaria consagr que la estructura interna, los
rganos de gobierno y los sistemas de funcionamiento del Congreso de la Unin
se regulen por un reglamento propio pero que, por su jerarqua normativa,
realmente constituye un ordenamiento con caractersticas de ley orgnica.
"El vigente Reglamento del Congreso de la Unin expedido hace tiempo,
ha dado lugar a que, por los requerimientos de los sucesivos momentos, se le
hagan peridicas reformas, no obstante que, en trminos generales, dicho
ordenamiento ha conservado sus lneas tradicionales, propiciando con ello que
en la actualidad sea un texto que carece de unidad sistemtica.
897 d La mencionada Ley orgnica se public6 el 25 de mayo de 1979 en el Diario
Oficial de la Federaci6n.
EL PODER LEGISLATIVO 663
"Si a esto aadimos que la Reforma Poltica que se propone mediante esta
iniciativa, de ser aprobada, incrementar el nmero de miembros de la Cmara
de Diputados casi al doble de sus integrantes actuales, resulta evidente que
una asamblea de tal magnitud requerir, desde luego, formas especficas de or-
ganizacin y mecanismos de funcionamiento y coordinacin que encaucen el
desarrollo de las legislativas.
"Adems, el legislador debe contar con un instrumento gil y cIaro que regu-
le el procedimiento de sus actividades en la Cmara; que establezca con preci-
sin las reglas de su funcionamiento y los mtodos de trabajo."
6. Facultades implcitas
Hemos reiteradamente aseverado que, merced al principio contenido en el
artculo 124 constitucional, las facultades legislativas del Congreso de la Unin
como rgano de la Federacin tienen que estar expresamente establecidas en la
Constitucin, es decir, que sin facultades expresas no puede expedir leyes con
imperio normativo en toda la Repblica. Ahora bien, la fraccin :xxx del ar-
tculo 73 prev lo que suele denominarse "[acultades implcitas n del citado
, Congreso, en el sentido de que est capacitado para expedir "todas las leyes
664 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
que sean necesarias a objeto de hacer efectivas" todas las facultades que le
otorga la Constitucin y que sta concede a los poderes de la Unin. Aparen-
temente, esta disposicin constitucional rompe el principio que se ha invocado,
pero lejos de contrariarlo lo corrobora, pues las facultades implcitas que esta-
blece no son irrestrictas, ya que no pueden desempearse sin una facultad
expresa previa consagrada por la misma Ley Suprema en favor de dicho orga-
nismo o de los rganos en quienes se deposita el ejercicio del poder pblico
federal. Las leyes que en el desempeo de la autorizacin que otorga la invo-
cada disposicin de la Constitucin al mencionado Congreso no son sino
normas reguladoras de tales facultades expresas, sin las cuales constitucional-
mente no deben expedirse, pues entraan el antecedente o presupuesto inelu-
dible para su validez jurdica.
901 Cita contenida en el libro Derecho Constitucional Me%ica71fi~ de don Miguel Lanz
D~~~l. .. .
902 Citado por Herman Pritchett en el libro "La Constitucin Americana", p. 233.
666 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
y Penal, la Ley Orgnica del Poder Judicial de la Federacin, etc., cuya sus-
tentacin constitucional la proporciona la fraccin XXX del artculo 73.
902 bis El estudio a que nos referimos se encuentra reproducido en el nmero 309,
correspondiente al mes de julio de 1980, de la serie intitulada "Temas Contemporneos",
6rgano del Instituto de Investigaciones Sociales y Econmicas. A. C., bajet la seleccin del
licenciado Agustn Navarro V.
668 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
tratiuo en sentido estricto. Estos actos presentan los atributos contrarios a los
de la ley, pues son concretos, particulares y personales, revistiendo la forma de
decretosi'" v sin que entraen la resolucin de ningn conflicto o controversia,
toda vez que en esta hiptesis se tratara de actos jurisdiccionales.
Respecto de las facultades poltico-administrativas del Congreso de la
Unin rige el mismo principio consignado en el artculo 124 constitucional,
en cuanto que slo son ejercitables en los casos que expresamente prevea la
Constitucin Federal. Este ordenamiento, principalmente en su artculo 73,
enumera tales casos, siendo los siguientes: admisin de nuevos Estados o terri-
torios a la Unin Federal, ereccin de los territorios en Estados, formacin de
nuevos Estados dentro de los lmites de los existentes, arreglo definitivo de las
diferencias entre los Estados por lo que atae a lmites territoriales y cuando
no tengan carcter contencioso, cambio de residencia de los poderes federales,
declaracin de guerra, etc.
Adems, debe destacarse una importante funcin del tipo sealado con que
est investido el mencionado Congreso y que estriba en erigirse en Colegio
Electoral cuando falte absolutamente el Presidente de la Repblica, a efecto
de que la persona que designe para ocupar este elevado cargo lo asuma, en
sus respectivos casos, con el carcter de interino o de sustituto constitucional,
segn lo disponen los artculos 84 y 85 de la Constitucin a cuyo texto nos
remitirnos.
Si se analiza cada uno de los casos brevemente apuntados, se advertir "que
el ejercicio de las facultades correspondientes en favor del Congreso de la
Unin desemboca en actos administrativos lato sensu, puesto que se refiere
a cuestiones concretas, particulares y no contenciosas; y en el supuesto de que
impliquen controversia algunos de los sealados, su resolucin deja de perte-
necer al citado organismo para atribuirse a la Suprema Corte en los trminos
del artculo 105 constitucional y siempre que susciten cualquiera de los con-
flictos que este precepto limitativamente seala, debiendo observarse que fuera
de esta demarcacin competencial, no son susceptibles de dirimirse jurisdiccio-
nalmente.Por ende, salvo los casos que consistan en la formacin de nuevos
Estados dentro de los lmites de los existentes (frac. III, Art. 73) y en la
delimitacin territorial entre las entidades federativas (frtc, IV), los dems
rebasan todo control jurisdiccional, ya que solamente los dos mencionados
pueden suscitar controversias entre la Federacin y los Estados o entre estas
mismas entidades.
90S As, el artculo 70 de la Constitucin dispone que "Toda resolucin del Congreso
tendr el carcter de ley o decreto." La palabra "decreto" tiene dos acepciones, a saber: una
lata y otra restringida. En el primer caso significa "resolucin", "determinacin" o "decisin",
proviniendo del verbo latino descernere que denota "decidir" o "fallar". Bajo esta significa.
cin, dentro del concepto "decreto" puede incluirse la idea de "ley" o de "sentencia" pues
ambas entraan una resolucin, orden o decisin. En el segundo significado "decreto',' es la
forma de un acto poltico-administrativo del Congreso de la Unin o del ~dente de la Re-
pblica, implicando una resolucin, orden o decisin para un caso concreto, particular o pero
sonal (exclusin de los atributos materiales de la ley), sin dirinlrir ~ conflicto o contra-
venia previos (exclusin de los atributos de la sentencia o acto jurisdiccional).
670 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
v. LA CMARA DE DIPUTADOS
La representacin poltica es una figura que implica una conditio sine qua
non de los regmenes democrticos, en lasque se supone el poder del Es-
tado proviene del pueblo, ejercido a travs de funcionarios primarios cuya
investidura procede de una eleccin popular mayoritaria. Sin dicha represen-
tacin no puede hablarse vlidamente de democracia, aunque sta se proclame
como forma de gobierno dogmticamente en la Constitucin.
Es inconcuso que la representacin poltica, para no denotar una simple
frmula constitucional, debe ser efectiva en la realidad, en cuanto que los re-
presentantes populares autnticamente deriven su nombramiento o eleccin de
la voluntad mayoritaria de la ciudadana. En pginas anteriores hemos afir-
mado que uno de los elementos de la democracia est involucrado en el ori-
gen popular de los titulares de los rganos primarios del Estado, elemento
que, a su vez, entraa la representacin poltica, cuya veracidad, no su vero-
similitud formal, es la base de la legitimidad de los funcionarios pblicos que
encaman a dichos rganos estatales.
"Es tambin frecuente confundir, dice, tanto en textos legales como doctri-
nales, representacin, delegacin y mandato. Se trata, sin embargo, de trminos
que pueden y deben distinguirse con precisin. Delegacin, en sentido jurdico
pblico, es el acto en virtud del cual el titular de una competencia la transfiere
total o parcialmente a -otro sujeto. Significa, pues, una transmisin de compe-
tencia en la que se manifiesta simultneamente la cesacin y la imputacin de
una competencia, fundndose ambos actos en la voluntad del que hasta ahora
era su titular. El mandato es mucho ms limitado, y significa el simple ejer-
cicio de una competencia extraa. Mientras que la delegacin lleva consigo una
transformacin de la ordenacin de competencias, el mandato no la altera.
El mandatario no recibe ninguna nueva competencia, sino simplemente la or-
den o la comisin de actuar en nombre de otro. As pues, mientras que el dele-
gado acta en su propio nombre y bajo su propia responsabilidad, el mandatario
acta siempre in alieno nomine, es un suplente, un sustituto, un lugarteniente.
De aqu tambin que la delegacin sea impersonal, ya que se refiere a la orde-
nacin orgnica, mientras que el mandato se concede, en general, ad hominem
y est vinculado a una persona concreta. Si bien ambos trminos tienen de co-
mn la posibilidad de una revocacin de atribuciones, el delegado tiene un
derecho a su competencia, incluso frente al delegante, en tanto permanezca
en la esfera de la delegacin; el mandatario, en cambio, no tiene derecho algu-
no frente al mandante. La delegacin, en cuanto supone una alteracin en la
ordenacin de competencias del orden jurdico existente, significa por s misma
una transformacin del orden jurdico objetivo, es un acto de creacin jurdica,
un acto de legislacin, mientras que el mandato es un negocio jurdico, 'un
acto dirigido a la fundamentacin de derechos y de obligaciones'. La repre-
sentacin en su sentido genuino se distingue de uno y otro de estos conceptos
en cuanto que: 1) la esencia de la representacin poltica no consiste sola-
mente en actuar en nombre de otro, sino sobre todo, en dar presencia a un
ser no operante, mientras que tanto la delegacin como el mandato suponen la
existencia previa y actuante de un orden de competencias; 2) aunque la repre-
sentacin pueda desarrollarse con arreglo a una ordenacin de competencias,
no necesita encerrarse en el lmite preciso de una de ellas, es decir, de un
mbito de derechos y de deberes delimitado con precisin y objetividad, sino
que, ms bien, la genuina funcin de la representacin poltica es hacer posible
y legitimar ese orden de competencias: as pues, la representacin, aun des-
arrollndose por la va de las competencias, las trasciende; 3) la delegacin y
el mandato son revocables, la representacin no necesita serlo y normalmente
no lo es; 4) la delegacin y el mandato precisan la 'legalidad', la representa-
cin precisa de 'legitimidad', de una justificacin que no est dentro del orden
jurdico positivo, sino en la idea que inspira este orden o en principio a l
subyacentes, o en unas creencias situadas ms all del orden jurdico positivo
yen virtud de las cuales ste cobra validez." 90S
ras? Prescindiendo de los raros momentos en que han prestado servicios importantes, han. sido
un azote, la causa de todos nuestros males, de la anarqua que nos disuelve, de nuestras
irremediables discordias; han contrariado las reformas por sus obstrucciones insidiosas e .impi.
diendo por la permanencia de sus condiciones perversas esta unidad fuertemente cimentada
que asegura a las naciones el equilibrio interior y la expansin internacional" (Transcrpcie
contenida en el opsculo "La Representaiion Proportionelle", de;G. Chatenay, pp, 19 Y 2(n.
Este mismo autor suizo, replicando las. anteriores opiniones, comenta. que stas conforman "141
teora revolucionaria de los .golpes de Estado" y una "doctrina autoritaria y tirnica", procla-
mando, por su parte, las ventajas de la representacin proporcional en los trminos en que I~
expuso Numa Droz, p,oltico helvtic.o, quien afinnaba: ."En lo~ Estados constitucionales~)a
regl;a es que la mayona p~lam~n.t~a popular, es decir, el. numero. ms grande, .es Io.. que
gobierna. En todos los paises civilizados se est de acuerdo con este punto, consistente en
que ,las minoras deben, ~n lo.posib~e, estar, r,:presentadas en el ~erio del poder leg!slai~Yo.
AqUl se elaboran las medidas de gobierno mas Importantes, es declr,)as leyes; y se eJer;e,e1
control sobre la ejecucin de las mismas: no es solamente justo, sino ventajoso para la mayra
misma, que Ios partidos minoritarios' participen en esta elaborcin y en este control. Sus ~oi).~
sejos y sus criticas contribuyen casi siempre a contener a la Inayora dentro de los limitesoe
la justicia, de lo que resulta el bien general;" (Op. cit., p. 31.) .'. . . . ,..' e. .
676 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
91a Doscientos cincuenta mil o fraccin que pasara de ciento veinticinco mil.
914 Las reglas bsicas que ste consignaba eran las siguientes: a) S610 los partidos pol-
ticos nacionales registrados legalmente con un ao, por lo menos, de anterioridad al da de
la eleccin, podan acreditar dichos diputados (frac. V); b) Para tener este derecho, el
partido deba haber obtenido el uno y medio por ciento de la votacin total en el pas en las
elecciones de diputados federales, en cuyo caso podra acreditar a cinco aiputados, "y a uno
ms, hasta veinticinco como mximo, por cada medio por ciento ,ms de los votos obtenidos"
(frac. 1); c) Si dicho partido obtuviera la mayora de votos en veinticinco o ms distritos
electorales, es decir, si por este triunfo sus candidatos se convertan en diputados de eleccin
popular, no tendra derecho a acreditar diputados de partido, a no ser que tal mayora le
678 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
tas, que enfrentan a los partidos fuertes y a los dbiles en un plano de igual-
dad en el reclutamiento de votos necesarios para obtener tantas curules como
veces alcancen el cociente electoral." 918 Por su parte, Miguel de la Madrid
Hurtado sostiene Que el sistema de diputados de partido conform "un rgimen
de representacin mayoritaria suplementado con algunas tcnicas de represen-
tacin proporcional, y mejor diramos, de representacin minoritaria". 919
Coincide con los anteriores puntos de vista don Felipe Tena Ramrez al ase-
verar que la reforma constitucional que implant el rgimen de los diputados de
partido "conserva en toda su pureza el sistema mayoritario, ya que tocante al
mismo no se introduce variante alguna", agregando que al lado de este siste-
ma "y sin rozarlo siquiera, se introduce un sistema nuevo de acoplamiento a
la posible representacin de las minoras, sistema que no es, sin embargo, el de
representacin proporcional' y respecto del que formula el siguiente juicio
crtico que no podemos dejar de reproducir: "Sin desconocer los peligros que
amagan al sistema recientemente implantado, originados casi todos ellos en las
taras ancestrales de nuestra democracia, pensamos no obstante que la reforma
es realista, por cuanto propicia una solucin slo en parte del vasto y perdurable
problema. Ninguna solucin total y repentina puede erradicar las causas sociales
e histricas del mal secular; haber pulsado las posibilidades actuales de sanea-
miento cvico, haberse ajustado a esas posibilidades y, al mismo tiempo, haber.
dejado franca la puerta para todas las coyunturas del porvenir, en eso consiste
a nuestro ver la esperanza de xito del sistema que confa a su propia flexibi-
lidad la suerte de su destino." 920
920 bis La Ley Federal de Organizaciones Polticas y Procesos Electorales en sus articu-
los 155 a 163 seala cules son dichas f6rmulas, cuyo comentario nos abstenemos deliberada-
mente de hacer, por pertenecer su estudio a la materia de Derecho Elt1ctorfll o Polflico. la
cual, segn ya hemos dicho, por su importancia y trascendencia se ha desprendido del Dere-
cho Constitucional.
684 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
920 e Jorge Carpizo.La Reforma PoUtica Mexicana de 1977, en Anuario Jurdico, 1979.
l
Publicacin del Instituto de Investigaciones Jurldicas de la UNAM, p. 64-.
EL PODER LEGISLATIVO 685
"De esta manera, y con la finalidad de evitar confusiones, toda vez que las
facultades del Congreso aparecen reguladas en el artculo 73, se propone una
nueva redaccin para el artculo 65, de tal forma que quede establecido que el
Congreso de la Unin se reunir a partir del primero de septiembre de cada
ao para ocuparse del estudio, discusin y votacin de las iniciativas de ley
que presenten y de la resolucin de los dems asuntos que le corresponda, con-
forme a esta Constitucin. Se prescinde de hacer mencin en el nuevo texto del
desarrollo de las facultades relativas a la aprobacin del presupuesto y a la
votacin de la Cuenta Pblica; que quedaran reguladas como facultades exclu-
sivas de la Cmara de diputados. Concordantemente con ello, se suprime la
fraccin XXVIII del artculo 73, que confiere a las dos Cmaras la revisin
de la Cuenta Pblica."
VI. EL SENADO
A) Su composicin
nos basamos en las siguientes ideas: los requisitos para ser senador son los
mismos que para ser diputado, con la excepcin de la edad; el rgimen que
priva para los diputados es el mismo que para los senadores; es decir: no pue-
den ser reelectos para el periodo inmediato, son inviolables por las opiniones
que expongan en el desempeo de sus cargos, no pueden ocupar ningn otro
empleo federal o estatal por el cual obtengan honorarios, tienen el mismo tr-
mino para computarse la renuncia tcita, y comparten igualdad en las respon-
sabilidades.
"Adems, su inters -de acuerdo con los autores clsicos del sistema repre-
sentativo- es general; es el de toda la colectividad y no el de la entidad
federativa que los eligi.
"Ahora bien, en algunas ocasiones, hay diversidad de funciones entre la
cmara de diputados y la de senadores, y se ha afirmado que esto responde
a la idea de la integracin del senado; pensamos que dicha afirmacin no es
exacta, pues aun en los sistemas bicamarales no federales existe divisin de
funciones. El senado mexicano posee las ventajas y los inconvenientes de cual-
quier sistema bicamaral,mismos que subsistiran incluso si el rgimen federal
desapareciese de este pas.
"Por todos los argumentos expuestos, consideramos que no existe ningn
inconveniente terico para que en un futuro cercano se cree el sistema de sena-
dores de minora, con lo que se reforzara grandemente el proceso democrti-
zador de la reforma poltica; si no se procede as, probablemente en los aos
prximos el senado contine siendo monopolio de un partido, con las conse-
cuencias consiguientes para todo el procedimiento legislativo y democratizador
en el pas." 926 bis
orgnica que les es propia y que le confiere intervencin en los asuntos que
involucran al sistema federal en su conjunto. El anlisis de la poltica exterior
vendra a complementar esta facultad que est conferida al Senado.
"La fraccin I del artculo 76 se reformara para establecer que ser facultad
exclusiva de la Cmara de Senadores el anlisis de la poltica exterior, con base
en los informes que presenten el Titular del Ejecutivo Federal y el Secretario
del Despacho correspondiente, tal como lo establecen los artculos 69 y 93 de
la Constitucin."
tal disposicin indica, se supone que los Estados deben tener "una guardia
nacional", supuesto que corrobora el artculo 31, fraccin III, de la Constitu-
cin, al establecer aue es obligacin de todo mexicano alistarse y servir en ella.
Por su parte, los Estados de la Federacin no pueden tener en ningn tiempo
tropas permanentes ni buques de guerra, sin consentimiento del Congreso de
la Unin (Art. 117 constitucional, frac. II). Por ende, se impone distinguir la
guardia nacional" del ejrcito" para interpretar en su correcto alcance la fa-
cultad del Senado de que tratamos. Aunque una de las finalidades de una y
de otro sea la misma, consistente ep mantener la seguridad pblica, el mbito
donde este objeto se realiza vara en uno y en otro caso, pues la guardia na-
cional es la fuerza organizada que para conseguirlo dentro de su respectivo
territorio crean los Estados, mientras que el ejrcito lo cumple en toda la
rbita espacial de la Repblica. Adems, existen otras notas distintivas entre
ambos cuerpos de seguridad pblica que con toda atingencia seala el trata-
dista Tena Ramrez, formulando las siguientes consideraciones:
mente son expresiones que deben designar a un mismo cuerpo de seguridad por las razones que
invocamos en la nota 158, a la que nos remitimos.
929 bis Con fecha 29 de diciembre de 1978 se public en el Diario Oficial de la Fede-
racin la Ley Reglamentaria de la fraccin V del artculo 76 constitucional, en cuyo ordena-
miento se sealan las causas que configuran la desaparicin de poderes en un Estado. Dichas
causas encuadran dentro de las hiptesis generales que hemos mencionado y consisten en lo
siguiente: "Artculo 29 Se configura la desaparicin de los poderes en un Estado nicamente
en los casos de que los titulares de los poderes constitucionales: I. Quebrantaren los principios
del rgimen federal. Il. Abandonen el ejercicio de sus funciones, a no ser que medie causa
de fuerza mayor. IIl. Estuvieren imposibilitados fsicamente para el ejercicio de las funciones
inherentes a sus cargos o con motivo de situaciones o conflictos causados o propiciados por
ellos mismos, que afecten la vida del Estado, impidiendo la plena vigencia del orden jurdico.
IV. Prorrogaren su permanencia en sus cargos despus de fenecido el periodo para el que
fueron electos o nombrados y no se hubieran celebrado elecciones para elegir a los nuevos
titulares. V. Promovieren o adoptaren formas de gobierno o bases de organizacin poltica dis-
lintas de las fijadas en los artculos 40 y 115 de la Constitucin General de la Repblica."
El ordenamiento reglamentario mencionado contiene importantes disposiciones sobre la legiti-
macin para pedir al Senado el nombramiento de un gobernador provisional en cualquier
situacin de desaparicin de poderes, incumbiendo el derecho petitorio a los senadores, diputa-
dos federales o a los ciudadanos de la entidad de que se trate (Art. 3). En clliU'ito al proce-
dimiento para designar a dicho gobernador, nos remitimos al texto de l referida ley.
698 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
de la convocatoria" que aqul expidiere? Esta ltima hiptesis nos parece inad-
misible, ya que ninguna constitucin local puede contrariar la prohibicin que
se involucra en el artculo 115 de la Carta Federal, en el sentido de que el
gobernador sustituto constitucional o el designado bajo cualquier denominacin
para concluir el periodo en caso de falta absoluta del constitucional, nunca
puede ser electo para el periodo inmediato. En cuanto a la primera hiptesis
apuntada, tampoco es aceptable, puesto que el ejercicio de la consabida facul-
tad entraa como condicin de .jacto imprescindible la desaparicin de todos
los poderes de un Estado, sin que" subsista, en consecuencia, ninguno que
pueda aplicar la constitucin respectiva para restaurar la normalidad institu-
cional. Por consiguiente, en ninguna de las dos hiptesis que planteamos tiene
aplicacin la ltima parte de la fraccin V del artculo 76 constitucional,
atrevindonos a afirmar que su inclusin dentro de su texto obedeci a una
inadvertencia del Congreso Constituyente de Quertaro. El proyecto de don
Venustiano Carranza no la contena, contemplando en la mencionada frac-
cin el caso de que hayan desaparecido los poderes legislativo y ejecutivo de
un Estado, nor lo que, a pesar de que el judicial subsistiese, la facultad senato-
rial de que tratamos era susceptible de desempearse. Al dictaminarse por la
comisin el artculo 76 del citado proyecto, se previ el caso de que desaparecie-
ran todos los poderes locales como supuesto de la intervencin del Senado para
nombrar gobernador provisional, pues se consider que subsistiendo uno solo,
ste, de acuerdo con la constitucin local correspondiente, poda restablecer la
normalidad quebrantada. Esta idea se deduce de las razones que extern don
Paulina Machorro Narvez, miembro de la comisin, quien asever:
"Para cambiar la redaccin de la fraccin V, se tuvieron en cuenta dos ra-
zones: una, que la discusin de este artculo se haba suscitado desde el tiempo
de la Constitucin de 57, y el debate vers sobre si bastaba la desaparicin de
uno solo de los poderes o si era necesario que se verificara la desaparicin de los
tres poderes. La Comisin tuvo en cuenta que faltando uno solo de los tres
poderes y quedando los otros dos en cada Estado, faltando el Ejecutivo, por 10
general el Legislativo nombra otro, de cualquier otra manera, para sustituirlo.
Si falta el Legislativo, no es completamente esencial para el funcionamiento
momentneo de los poderes de un Estado. Se puede convocar a elecciones, y
se sustituye de aquella manera; si falta el Judicial naturalmente que para que
la Federacin intervenga, y hasta cierto punto invada la soberana, se necesita
que falten los tres poderes; este es un caso enteramente anormal, pero posible,
sobre todo en tiempo de convulsiones polticas. Para evitar que la Federacin
pudiera abrogarse (sic) la soberana porque faltara alguno de los POderes, se
quiso expresar que faltaran todos los poderes, que no hubiera quin gobernara
aquel momento ... " 930
935 El proyecto constitucional de don Venustiano Carranza estableca: "Art. 83. El Pre-
sidente entrar a ejercer su encargo el primero de diciembre, durar en l cuatro aos, :Y
nunca podr ser reelecto. El ciudadano que sustituyere al Presidente constitucional, en caso
de falta absoluta de ste, no podr ser electo Presidente para el periodo inmediato. Tampoco
podr ser electo Presidente para el periodo inmediato el ciudadano que fuere nombrado
Presidente interino en las faltas temporales del Presidente constitucional, si estuviere en fun-
ciones en los sesenta das anteriores al da de las elecciones presidenciales."
El Congreso de Quertaro suprimi la ltima parte del precepto, conservando la reeleg-
bilidad del Presidente sustituto constitucional y del interino desp1ds del periodo inmediato.
Las reformas de 1927 y 1928 ampliaron la reelegibiladad en favor del Presidente consti-
tucional, pasado el periodo inmediato, quebrantando el principio de "no reeleccin", que el
articulo 83, en sus textos anteriores, lo haba conservado en relacin con dicha categora
presidencial.
EL PODER LEGISLATIVO 705
939 La Constituci6n de 1857, en su artculo 63, estableca que el Presidente del Congreso
deba contestar el informe presidencial "en tnninos generales". Esta obligaci6n le suprimi6 en la
Constituci6n vigente, por lo que no tiene carcter constitucional. Asimismo, bajo el imperio de
nuestra Constituci6n pr6xima anterior, las Cmaras que formaron el Congreso de la Uni6n a
partir de 187+ en que se implant6 el sistema bicamaral y el Congreso General hasta ese ao
dentro del unicamarismo, tena dos periodos ordinarios de sesiones, a saber: el primero CJU:e co-
menzaba el 16 de septiembre y terminaba el 15 de diciembre, y el legundo que se iniCIaba el
primero de abril para concluir el ltimo de mayo (Art. 62) , .
EL PODER LEGISLATIVO 709
J) Quorum
Segn el artculo 63 constitucional, "las Cmaras no pueden abrir sus se-
siones. ni ejercer su cargo sin la concurrencia, en la de Senadores, de las dos
terceras partes, y en la de Diputados. de ms de la mitad del nmero total
de sus miembros", obligando dicho precepto a los presentes a "compeler a
los ausentes a que concurran dentro de los treinta das siguientes" a la fecha
de la reunin. \
. . La sancin para los 'diputados y senadores propietarios que no asistan a
las sesiones de la Cmara respectiva consiste en la presuncin de que no
aceptan su cargo, en el que debern ser sustituidos por los suplentes, y si stos
tampoco se presentaren "se declarar vacante el puesto y se convocar a nuevas
elecciones" .
La falta de asistencia de los diputados y senadores por ms de diez das
consecutivos sin causa justificada o sin la previa licencia que les haya otorgado
el presidente de la Cmara respectiva, supone la renuncia "a concurrir hasta el
periodo inmediato, llamndose desde luego a los suplentes". El mencionado
trmino debe entenderse no desde el punto de vista meramente cronolgico,
ya que la consecutividad a que se refiere el invocado artculo 63 de la Consti-
tucin entraa la falta de asistencia a diez sesiones consecutivas, sin que esta
circunstancia haga perder al faltista su carcter de diputado o senador.
Por ltimo, dicho precepto declara que los diputados y senadores incurren
en responsabilidad si no se presentan, sin causa justificada, dentro del plazo
de treinta das contado desde la apertura del periodo ordinario de sesiones si
ya hubiesen sido electos o desde el da de la eleccin en el caso contrario,
extendindose tal responsabilidad a "los partidos polticos nacionales que ha-
biendo postulado candidatos en una eleccin para diputados o senadores,
acuerden que sus miembros que resultaren electos no se presenten a desempear
sus funciones" (prrafo ltimo).
A) Consideraciones previas
Don Felipe Tena Ramrez hace remontar los orgenes de este organismo
hasta el rgimen jurdico aragons, afirmando que "probablemente" surgi en
el siglo XID. Sostiene dicho tratadista que "Durante el tiempo en que las Cortes
no actuaban, funcionaba una comisin compuesta por dos miembros de cada
uno de los cuatro brazos o clases en que se divida la asamblea parlamentaria
de. aquel reino. Dicha comisin reemplazaba a las Cortes en dos de las prin-
EL PODER LEGISLATIVO 711
gen la competencia constitucional de 101 demiapoderea del Estado, fen6n1enOl q~, de pro-
ducirse, s provocarian esa predominancia. ' . .
EL PODER LEGISLAUVO 713
B) Su composicin
La Comisin Permanente se compone de veintinueve miembros, o sea, por
quince diputados y catorce senadores, "nombrados por sus respectivas Cmaras
la vspera de la clausura de las sesiones" (Art. 78 const.). Funciona exclusi-
vamente durante el receso del Congreso, es decir, desde el 1 de enero al 31
Q
e) Sus facultades
La Comisin Permanente no es un rgano legislativo por modo absoluto,
en el sentido de que no tiene la potestad de elaborar ley alguna, en cuyo ejer-
cicio, por tanto, no sustituye al Congreso de la Unin. Sus atribuciones son
poltico-jurdicas, revistiendo unas el carcter de provisionalidad y otras el de
definitividad. En el primer caso, sus decisiones quedan supeditadas a lo que re-
suelva, de acuerdo con su correspondiente competencia, dicho Congreso o
alguna de las Cmaras que lo forman. En el segundo caso, la Comisin Per-
manente puede emitir resoluciones sin que stas se sujeten a la ratificacin
de los referidos rganos. Ambos caracteres subrayaremos al hacer alusin a
cada una de las facultades con que dicha Comisin est investida y que son
las siguientes:
a) Prestar su consentimiento para que el Presidente de la Repblica pueda
hacer uso de la Guardia Nacional fuera de sus respectivos Estados (frac. 1 del
Art, 79). Esta atribucin corresponde al Senado, segn dijimos, por lo que
durante los recesos de ste la citada Comisin se sustituye a l, sin que el des-
empeo de la misma quede sujeto a lo que el propio rgano decida, por lo que
se trata de una facultad sustituta y definitiva.
b) Recibir la protesta del Presidente de la Repblica, de los ministros de
la Suprema CoI1e, de los magistrados del Distrito Federal (frac. II, Art, 79).
Conforme al artculo 87 constitucional, el Presidente debe formular la consa-
bida protesta ante el Congreso de la Unin "o ante la Comisin Permanente
en los recesos de aqul". En cuanto a los ministros de la Suprema Corte, stos
deben protestar ante el Senado "yen sus recesos ante la Comisin Permanente"
(Art. 97) y por lo que concierne a la protesta de los magistrados del Distrito
Federal, su recepcincorresponde a la Cmara de Diputados como atribucin
implcita de la que consiste en la aprobacin de los nombramientos respectivos,
por lo que la facultad de que tratamos presenta los mismos atributos' que la
anterior, ya que dicha'"Comisin se sustituye definitivamente 'a las de los men-
cionados.rganos durante el.receso' de stos.
714 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
9U Este precepto lo estudiamos en nuestro libro Las Garantias ndividull1es (Cfr. ca-
pitulo tereero.) .,
716 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
EL PODER EJECUTIVO
1. Su IMPLICACIN
A. Sistema parlamentario
Este sistema entraa una de las formas orgarucas de ejerCICIO del Poder
Ejecutivo del Estado y su denominacin obedece a la circunstancia de que es el
mismo parlamento el organismo de cuyo seno surge la entidad que lo desem-
pea y que se llama gabinete, sin el cual el parlamentarismo no podra operar,
pues como dice N ewman "El parlamento no gobierna" ya que, refirindose al
ingls, "ningn cuerpo de ms de seiscientas personas lo puede hacer" .946
Para determinar los rasgos ms o menos generales del sistema parlamentario,
que en los regmenes jurdico-polticos que lo han adoptado presenta diferentes
matices, se debe emplear el mtodo inductivo tomando como caso especfico el
parlamentarismo ingls que ha sido considerado como el tipo prstino de dicho
sistema.?" Como afirma el autor citado, en Inglaterra la "soberana" del parla-
sino que, por el contrario, las Constituciones que rigen en los Estados parla-
mentarios instituyen la dualidad de Poderes polticos independientes.
"La verdad es que dentro de las prcticas ya definitivamente establecidas y
de los precedentes aceptados y confirmados constantemente en los pases parla-
mentarios, si bien existe todava una dualidad de Poderes, es obvio que stos
no slo no son independientes ni iguales, sino que la orientacin, la caracte-
rstica del rgimen parlamentario hoy da es la sujecin, la absorcin y el con-
trol absoluto del.Ejecutivo por el Parlamento.
"Y aunque e~ verdad que en cada Estado existe un titular del rgano admi-
nistrativo, que en teora no puede ser revocado por las Cmaras Legisladoras,
que tiene atribuciones determinadas y que pudiera decirse que hace uso de
ellas y las ejercita tmidamente dentro de la Constitucin, lo cierto es que ese
titular del Poder Ejecutivo no gobierna ni administra, ni ejerce influencia
poltica directa sobre las Cmaras. A quien corresponden todos los actos de
administracin y de gobierno y la direccin poltica del pas es al Gabinete,
integrado por un nmero variado de miembros del Parlamento. A cada uno
de ellos se encomienda el control de un departamento administrativo, estando
dirigidos todos por uno de los jefes de partido ms destacados, que se denomi-
na Primer Ministro en Inglaterra y Presidente del Consejo de Ministros en
Francia.
"Es tambin verdad que las Constituciones establecen que los miembros del
Gabinete sern designados y revocados en los casos en que pierdan la confianza
de las Cmaras por el Rey o el Presidente de la Repblica; pero en realidad
estas facultades corresponden al Parlamento, segn las prcticas que se han
establecido y que ya tienen el rango de ley porque jams se dejan de cumplir.
Nos referimos al hecho de que slo el Parlamento designa a los Ministros, toda
vez que el Jefe del Estado no puede escoger a otros que a los que representen
la mayora, a los que tengan la jefatura del partido, o de los bloques predomi-
mantes en las Cmaras por lo tanto, no hay de su parte verdadera eleccin,
sino nicamente aceptacin de los candidatos que ofrece el Parlamento y que
sern los nicos sostenidos por el mismo." 954
El tratadista argentino Germn Bidart Campos formula una sistemtica enu-
meracin de los atributos caractersticos del sistema parlamentario, afirmando
al efecto lo siguiente: "a) En el parlamentarismo hay dualidad de jefe de Es-
tado y jefe de gobierno; el primero puede ser un rey o un presidente de rep-
blica; el segundo es siempre el primer ministro ,aunque se le llame de otro
modo -por ejemplo canciller en Alemania Occidental-). b) El jefe del Esta-
do es polticamente irresponsable. e) El poder ejecutivo - o 'el gobierno',
como se llama en el derecho constitucional europeo (por ejemplo, constitucin
de Francia de 1958--) est a cargo de un gabinete, o ministerio, o consejo de
ministros, presidido por el primer ministro. d) Este gabinete requiere el res-
paldo -es decir, la confianza- del parlamento. Cuando esa confianza le
falta, el gabinete cae. La articulacin de esta relacin se produce a travs de
la responsabilidad poltica del gabinete ante el parlamento. e) Entre el poder
ejecutivo -gabinete-- y el- parlamento existe coordinacin y colaboracin.
/) En tanto el parlamento puede obligar a dimitir al gabinete -por voto de
desconfianza que traduce la efectivizacin de la responsabilidad poltica que el
segundo tiene ante el primero-- el parlamento puede ser disuelto, en sus dos
racion, en puridad lgica, slo puede existir entre dos o ms rganos que se
encuentren en una situacin de igualdad, o sea, que no haya ninguna depen-
dencia de unos respecto de los otros, es decir, que no se vinculen jerrquica-
mente de superior a inferior de tal manera que entre ellos se observe un
respeto recproco. El hecho de que un rgano est subordinado a otro en cuanto
a la integracin y permanencia del elemento humano que lo personifique, eli-
mina toda posibilidad de colaboracin en el sentido poltico del .concepto, aun-
que etimolgicamente pueda calificarse con ese vocablo la prestacin de un
servicio.
B. Sistema presidencial
Este sistema diverge marcadamente del parlamentario atendiendo a los
principios contrarios que a uno y otro caracterizan. En el sistema presidencial
el Poder Ejecutivo, como funcin pblica de imperio, radica, por lo general,
en un solo individuo denominado "presidente". Los elementos que constituyen
la tnica del mencionado sistema son susceptibles de normarse diversamente
en cada rgimen jurdico-poltico concreto que lo haya adoptado en su corres-
pondiente Constitucin. Importara una tarea demasiado extensa, sujeta al
riesgo natural de quedar incompleta, la alusin y el comentario de todas las
variantes que el sistema presidencial puede presentar en cada Estado particu-
lar histricamente dado, puntos que, por lo dems, pertenecen al mbito de
estudio del Derecho Constitucional comparado. Sin embargo, trataremos de des-
cribir en una semblanza terica general los lineamientos bsicos que peculiarizan
al presidencialismo como denominadores comunes de este sistema, sin la pre-
tensin de sealarlos exhaustivamente ni de examinarlos en su diversificacin
dentro de estructuras constitucionales distintas y concretas. En nuestro conc~p
to, los principios que establecen esos lineamientos son los que a continuacin
enunciamos someramente.
a) El titular del rgano supremo en quien se deposita el Poder Ejecutivo,
es decir, la funcin administrativa del Estado, deriva su investidura de la
misma fuente que nutre la integracin humana del parlamento o congreso, o
sea, la voluntad popular. En la teora democrtica es esta voluntad, como ya
lo afirmamos en una ocasin anterior.?" el origen de los titulares de los rganos
primarios del Estado. Por consiguiente, si en un sistema presidencial el titular
del rgano administrativo o ejecutivo supremo de la entidad estatal provien
jurdicamente de dicha voluntad como expresin mayoritaria de la ciudadana,
puede sostenerse vlidamente que el mencionado sistema articula con ms
autenticidad la democracia que el parlamentario, pues en ste la asamblea de
representantes populares concentra las funciones legislativa y ejecutiva, ejer-
ciendo esta ltima mediante decisiones fundamentales que debe observar el
gabinete, cuyos integrantes forman parte de ella y cuya permanencia est
condicionada al respaldo que la propia asamblea .les brinde, segn afirmamos.
1159 Vase captulo sexto, pargrafo VI, apartado e, de esta misma obra.
EL PODER EJECUTIVO 729
9" Nos referimos obviamente a nuestro libro El Juicio de 4mparo, cuya primera edicin
se public en marzo de 194-3.
EL PODER EJECUTIVO 735
965 En el articulo 171, dicha Constituci6n especifica las facultades reales y en el 172
seala las testricciones a >la autoridad del monarca, p~eptos a cuyo texto nos remitimos para
obviar prolijak y> f'tigosas transcripciones. - .
736 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
ciertos aspectos del sistema parlamentario, ya que los secretarios del despacho
no dependan del monarca ni eran polticamente responsables ante l, sino, como
ya se dijo, ante el referido cuerpo legislativo que tena la facultad de vigilar y
controlar su actuacin. Por otra parte, es pertinente recordar que la Constitucin
espaola de 1812 previ la creacin de un Consejo de Estado compuesto de cua-
renta individuos (Art. 231), correspondiendo al rey su nombramiento pero a
propuesta de las Cortes (Art. 233). Este consejo era el nico rgano cuyo dicta-
men deba escuchar el monarca "en los asuntos graves gubernativos, y sealada-
mente para dar o negar la sancin a las leyes, declarar la guerra y hacer los trata-
dos" (Art. 236). La restriccin que el rey tena para nombrar a los miembros
componentes de dicho Consejo, en cuanto que deba seleccionarlos de las listas que
las Cortes deban elaborar al efecto, viene a corroborar la consideracin de que la
funcin ejecutiva o administrativa conforme a la Carta Constitucional que some-
ramente comentamos, tenda a desarrollarse dentro de una curiosa estructura
que presentaba ciertos matices de parlamentarismo en atencin a la dependen-
cia en que estaban colocados los secretarios del despacho y los individuos inte-
grantes del Consejo de Estado frente a las Cortes y a la primordial circunstancia
de que el monarca tena mucho menos atribuciones que el presidente en los
regmenes republicanos. 96 6
C. En la Constitucin de Apatzingn de 14 de octubre de 1814, el Eje-
cutivo, en su implicacin no funcional sino orgnica, se design con el nombre
de "Supremo Gobierno" compuesto de tres individuos "iguales en autoridad".
Este rgano tripersonal deba estar auxiliado por tres secretarios cuyos respec-
tivos ramos eran el de guerra, el de hacienda y el de gobierno propiamente dicho
y los cuales deban durar en su encargo cuatro aos (Art. 134). Se estableci
el principio de no reeleccin relativa en lo que concierne a los miembros del
Supremo Gobierno, ya que ninguno de ellos poda ser reelecto sino "pasado
un trienio despus de su administracin" (Art. 135). Tanto la designacin de
los individuos del Supremo Gobierno como la de los secretarios de Estado
correspondan al Congreso (Art. 103) y unos y otros estaban sujetos al "jui-
cio de residencia" que previ la Constitucin de Apatzingn a semejanza del
que se incoaba a los virreyes y capitanes generales durante la poca colonial.
Es bien sabido que este importante documento constitucional adopt los
fundamentales principios polticos que desarticuladamente conformaron la ideo-
loga de la insurgencia, pero que, sin embargo, no tuvo vigencia atendiendo a
la ~ituacin fctica en que nuestro pas se encontraba. No obstante, en la hip-
tesis de que la Constitucin de Apatzingn hubiese estado en vigor y adquirido
positividad por haberlo permitido las circunstancias fenomnicas de la poca,
en lo que atae al ejercicio de la funcin ejecutiva tal documento 10 hubiese
embarazado al extremo de imposibilitarlo, ya que lo encomend a un rgano
administrativo supremo formado por tres personas "iguales en autoridad".
En efecto, la integracin de dicho rgano era susceptible de provocar disensio-
nes, discrepancias y desacuerdos entre sus miembros a propsito del desempeo
966 No abrigamos la intenci6n de reproducir ni comentar detalladamente las atribuciones
y la situaci6n jurdico-poltica del rey dentro del orden jurdico implantado en la Constitu-
cin espaola de 1812, puntos que regulaba su ttulo IV. .
EL PODER EJECUTIVO 737
967 No podemos resistir la tentacin de transcribir las ridculas disposiciones que regula-
ban la integracin y el funcionamiento de tal regencia y la calificacin de la "impotencia
fsica y moral del emperador". Al efecto, el artculo 34 de dicho Reglamento Provisional dis-
pona: "Luego que el Emperador sancione el presente reglamento, nombrar con el mayor
secreto, para el caso de su muerte, 6 de notoria impotencia fsica o moral, legalmente justifi-
cada, una regencia de uno a tres individuos de su alta confianza igual nmero de suplentes.
Estos nombramientos se guardarn en una caja de hierro de tres llaves, la que se meter den-
tro de otra de la misma materia y con igual nmero de llaves distintas. Esta arca existir
siempre en el lugar que el Emperador designe, de que dar noticia a los tenedores de las
llaves, que sern: de una de la arca interior el Emperador mismo, de otra el decano del con-
sejo de Estado, y de la tercera el presidente del supremo tribunal de justicia. De las exteriores
tendr una el prncipe heredero, que ya pasa de los doce aos de edad, y en su defecto el
arzobispo de esta corte; otra el jefe poltico de la misma, y otra el confesor el emperador.
"La mpotencia se calificar por el cuerpo legislativo, oyendo previamente una comisin
de nueve individuos de su seno, de los cuatro secretarios de estado y del despacho, y de los
dos consejeros que sigan en el orden de antigedad al decano del de estado. Las arcas se
abrirn a su tiempo en presencia .de una Junta presidida por el prncipe heredero, convo-
cada por el ministerio de relaciones, y compuesta por una comisin del cuerpo legislativo, de los
cuatro secretarios de estado y del despacho, de los dos consejeros arriba dichos, y de los te-
nedores respectivos de las llaves de las arcas. En seguida de este acto se reunir la regencia sin
47
738 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
prdida de tiempo en el palacio imperial, y los individuos otorgarn ante el cuerpo legislativo
el juramento siguiente.
"N. N. (aqu los nombres) juramos por Dios y por los Santos Evangelios, que defendere-
mos y conservaremos la religin, catlica, apostlica, romana, y la disciplina eclesistica sin
permitir otra alguna en el imperio; que seremos fieles al emperador: que guardaremos y
haremos guardar el reglamento poltico y leyes de la monarqua mexicana, no mirando en
cuanto hiciramos sino al bien y provecho de ella: que no enajenaremos, cederemos ni des-
membraremos parte alguna del imperio: que no exigiremos jams cantidad alguna de frutos,
dinero ni otra cosa sino las que hubiere decretado el cuerpo legislativo: que no tomaremos
jams nadie su propiedad: que respetaremos sobre todo la libertad poltica de la nacin,
y la personal de cada individuo: que cuando llegue el emperador ser mayor (en caso de
impotencia se dir que cuando cese la imposibilidad del emperador) le entregaremos el go-
bierno del imperio, bajo la pena, si un momento lo dilatamos, de ser habidos y tratados como
traidores: y si en lo que hemos jurado o parte de ello, lo contrario hiciremos, no debemos ser
obedecidos, antes aquello en que contraviniramos ser nulo y de ningn valor. As Dios nos
ayude y sea en nuestra defensa; si no, nos lo demande."
968 Tales facultades eran las siguientes: "1. Poner en ejecucin las leyes dirigidas a con-
solidar la integridad de la federacin, y a sostener su independencia en lo exterior, y su
unin y libertad en lo interior. II. Nombrar y remover libremente los secretarios del despacho.
III. Cuidar de la recaudacin, y decretar la distribucin de las contribuciones generales con
arreglo a las leyes. IV. Nombrar los empleados de las oficinas generales de hacienda, segn la
Constitucin y las leyes. V. Declarar la guerra, previo decreto de aprobacin del Congreso
general; y no estando ste reunido, del modo que designe la Constitucin. VI. Disponer de
la fuerza permanente de mar y tierra, y de la milicia activa para la defensa exterior, y segu-
ridad interior de la federacin. VII. Disponer de la milicia local para los mismos objetos;
aunque para usar de ella fuera de sus respectivos Estados, obtendr previo consentimiento del
Congreso general, quien calificar la fuerza necesaria. VIII. Nombrar los empleados del ejr-
cito, milicia activa y armada, con arreglo a ordenanzas, leyes vigentes y a lo que disponga la
Constitucin. IX. Dar retiros, conceder licencias y arreglar las pensiones de los militares de
que habla la atribucin anterior conforme a las leyes. X. Nombrar los enviados diplomticos y
cnsules, con aprobacin del Senado, y entretanto ste se establece, del Congreso actual. XI.
Dirigir las negociaciones diplomticas, celebrar tratados de paz, amistad, alianza, federacin,
tregua, neutralidad armada, comercio y otros; mas para prestar o negar su ratificacin a
cualquiera de ellos deber preceder la aprobacin del Congreso general. XII. Cuidar de que
la justicia se administre pronta y cumplidamente por los tribunales generales, y de que sus
sentencias sean ejecutadas segn la ley. XIII. Publicar, circular y hacer guardar la Consti-
tucin general y las leyes; pudiendo por una sola vez objetar sobre stas cuanto le parezca
conveniente dentro de diez das, suspendiendo su ejecucin hasta la resolucin del Congreso.
XIV. Dar decretos y rdenes para el mejor cumplimiento de la Constitucin y leyes gene-
rales. XV. Suspender de los empleos hasta por tres meses. y p'rivar hasta de la mitad de sus
sueldos, por el mismo tiempo, a los empleados de la federaCin infractores de las rdenes y
decretos; y en los casos que crea deber formarse causa a tales empleados, pasar los antece-
dntes de la materia al tribunal respectivo."
EL PODER EJECUTIVO 739
Esa supresin fue sugerida por don Mariano Otero en su clebre "Voto" de
5 de abril, argumentando al efecto que "respecto del Ejecutivo, pocas y muy
obvias son tambin las reformas que me parecen necesarias. En ninguna par~e
la Constitucin de 1824 se presenta tan defectuosa como en la que estableci
el cargo de Vicepresidente de la Repblica. Se ha dicho ya muchas veces, y
sin contestacin, que el colocar en frente del Magistrado Supremo otro perma-
nente y que tenga derecho de sucederle en cualquier caso, era una institucin
slo adoptable para un pueblo como el de los Estados U nidos, donde el respeto
las decisiones de la leyes la primera y ms fuerte de todas las costumbres,
donde la marcha del orden constitucional durante ms de sesenta aos, no
ha sido turbada por una sola revolucin; pero del todo inadecuada para un
pas en que las cuestiones polticas se han decidido siempre por las revoluciones,
y no por los medios pacficos del sistema representativo, en que la posesin
del mando supremo ha sido el primer mvil de todas las contiendas, la reali-
dad de todos los cambios. Y cuando se observa que el mtodo electoral se
arregl en la Constitucin de 824, de manera que los sufragios no se diesen se-
paradamente para el Presidente y Vicepresidente, sino que se acord conferir este
cargo al que tuviera menos votos, declarando as que el Vicepresidente de
la Repblica sera el rival vencido del Presidente, es preciso asombrarse de que
se hubiera admitido una combinacin tan funesta. As, ella ha influido no poco
en nuestras disensiones y guerras civiles, yha generalizado la opinin de sUI?ri-
mir ese cargo. Yo he credo que esta reforma era una de }as ms n:ces~rIas,
porque era preciso librar nuestro primero y prximo penodo conslltuc~onal
de este peligro y dejando para despus algunas otras mejoras que no consId~ro
ser absolutamente indispensables, aconsejo tambin la reforma en el punto vital
'de la responsabilidad." 975
975 Derecho Pblico Mexicano. Tomo II, pp. 353 Y 354. Isidro Montiel y Duarte.
976 oi. cit., pp. 246 y 247.
EL PODER EJECUTIVO 743
repetido que esto tiene el inconveniente de dar a la Corte un papel poltico que
puede maiearla, y que debe quedar fuera de las actividades serenas e impar-
ciales para impartir justicia.
"La sustitucin presidencial por la persona que designe el Congreso de la
U nin, erigido en Colegio Electoral, participa en cierto modo del voto pop~lar,
supuesto que el Congreso es \el resultado de la eleccin del pueblo.' y no. trene
ninguno de los inconvenientes sealados en los tres sistemas antenores, SIendo
una eleccin directa en segundo grado." 980
Para reforzar Jos anteriores puntos de vista, el diputado Hilario Medina
consider como ms conveniente para la realidad poltica de Mxico que la
designacin de la persona que sustituyera al presidente mientras no se efectuase
nueva eleccin, fuese hecha por el Congreso, aduciendo que "Los sistemas de
la sustitucin presidencial han sido los siguientes: desde luego el nombramiento
de un vicepresidente por eleccin popular al mismo tiempo que el presidente,
tiene por objeto sustituir al presidente en casos de falta absoluta o temporal.
La supresin de la vicepresidencia est incluida en esa fraccin (la XXVIII
del artculo 73 constitucional), y es el sentir de la Asamblea, y en el nimo de
todos est, que la Vicepresidencia debe desaparecer de nuestras instituciones,
porque yo dir, yo que soy el autor de la exposicin de motivos, dir que la
Vicepresidencia ha sido el ave negra de las instituciones republicanas en Mxi-
co. El vicepresidente ha sido el llamado a hacer labor obstruccionista, cuando
no es una personalidad que tiene por objeto, como en el caso de don Ramn
Corral, como deca Jess Urueta, continuar una poltica dada ~n favor de un
hombre dado. De manera que la supresin de la Vicepresidencia la sostiene la
Comisin. Hay otro sistema de sustitucin presidencial, que consiste en darle
al presidente de la Corte Suprema de Justicia la facultad de sustituir al Presi-
dente en caso de falta de ste. Esto tiene el inconveniente de dar a la Corte
Suprema de Justicia un papel poltico y darles a los electores la oportunidad
de nombrar como presidente de la Corte a un individuo con carcter poltico
que pueda corromper y poner en peligro la estabilidad de la Alta Corte de
Justicia: Hay otro sistema de sustitucin presidencial, que consiste en que sea
el presidente del Congreso de la Unin el que sustituya al Presidente de la
Repblica. El presidente del Congreso de la Unin es un individuo que ocupa
accidentalmente ese cargo, porque, conforme a los reglamentos y antecedentes
parlamentarios, el presidente del Congreso es nombrado cada mes y no es pro-
pio que en. una Repblica democrtica en que el Presidente tiene que ser la
representacin del voto popular, sea un individuo nombrado accidentalmente,
~r un mes, para que va~a a desempear estas funciones. Hay, por ltimo, otro
SIstema .y es de los que tienen ~randes inconvenientes, que consiste en que l~
sec:etanos de ~stado vayan susbtuyendo, por el orden designado en la Consti-
tucin, al Presidente de la Repblica, comenzando por Relaciones siguiendo
por Gobernacin,etc. Esto tiene el inconveniente que ya se ha indicado muchas
veces, de que el Presidente, en caso de ser sustituido por un secretario de Esta-
do, ~n realidad su sustituto es designado por l, yen ese caso la Representacin
Nacional queda burlada. Entre todos estos sistemas, .no podr escogerse ningu-
no, porque a ~u~l ms son detestables. Le ha parecido propio definir, en cierto
mod?, democrab~o, el que ~ropone, porque siendo el Congreso, es decir, la
reumon de la Camara de Diputados y la de Senadores, la representacin del
respectivamente) .984 bis Hemos afirmado con reiteracin que el "poder ejecu-
tivo" es una funcin pblica administrativa, o sea, una dinmica, energa o
actividad en que parcialmente se manifiesta el poder de imperio del Estado.
Asimismo, hemos sostenido hasta el cansancio que los "poderes" estatales no
deben identificarse con el rgano u rganos que los desempean. Ahora bien,
la distincin entre "rgano" y "poder" la consignan con toda nitidez los men-
donados preceptos de nuestras dos invocadas Constituciones, ya que, segn
sus disposiciones, el "poder ejecutivo federal", como funcin administrativa del
Estado mexicano, lo "depositan", es decir, lo encomiendan o confan a una
sola persona. Por consiguiente, el poder ejecutivo federal no es el Presidente
de la Repblica ni ste es su "jefe" como indebidamente suele llamrsele, sino
su nico depositario y para cuyo ejercicio cuenta con diversos colaboradores o
auxiliares denominados "secretarios del despacho" que tienen asignada 'una
determinada competencia en razn de los diferentes ramos de la administracin
pblica. La unipersonalidad del Ejecutivo (que Duverger denomina "ejecutiuo
democrtico") radica, pues, en que esta funcin pblica slo se
encomienda
a un individuo, pues es el presidente, y no a varios, como seran tales secretarios,
ya que, en puridad constitucional, stos no son "depositarios" de la misma.
La consideracin contraria, o sea, la idea de que los secretarios tuviesen este
carcter, implicara no slo el desconocimiento del sistema presidencial uniper-
sonal que proclama la Constitucin, sino la inadmisible suposicin de que el
"poder ejecutivo" fuese divisible segn los ramos competenciales de los citados
secretarios. En corroboracin a este aserto debemos recordar que el indicado
elemento es uno de los atributos que distinguen claramente el sistema presi-
dencial del parlamentario, en el cual la funcin administrativa se ejerce por un
cuerpo colegiado denominado "gabinete" que depende directamente de la asam-
blea de representantes populares llamada parlamento o congreso.
Por virtud de la unipersonalidad en la titularidad del rgano ejecutivo su-
premo estatal, en el presidente se concentran las ms importantes y elevadas
facultades administrativas, las cuales, unidas a las que tiene dentro del proceso
de formacin legislativa y como legislador excepcional, lo convierten en un
funcionario de gran significacin dentro del Estado, no dependiente de la
asamblea legislativa sino vinculado a ella en relaciones de interdependencia y
en cuyo mbito goza de una amplia autonoma que lo releva del carcter de
mero ejecutor de las decisiones congresionales, como son las leyes y decretos.
984 bis Hemos afirmado que el Estado mexicano no est compuesto por "Estados libres
y soberanos", sino por entidades autnomas en lo que concierne a su rgimen interior. Ade-
ms, y segn tambin lo aseveramos, nuestro rgimen federal no surgi por modo centrpeto,
en el sentido de que haya sido el resultado de un pacto o unin entre Estados independientes,
como sucedi en Norteamrica. En consecuencia, la Repblica mexicana no se integra con
"Estados unidos", puesto que stos, como entidades libres, soberanas e independientes no
preexistieron a la adopcin de dicho rgimen en el Acta Constitutiva de la Federacin de
31 de enero de 1824- y en la Constitucin Federal de 4- de octubre de ese mismo afio. Por ende,
desde el punto de vista designativo, el presidente no debe llamarse "Presidente de los Estados
Unidos Mexicanos", sino "Presidente de la Repblica", que es el nombre usual que se
emplea con atingencia y ms frecuencia en otros preceptos de la Constitucin, en distintas
leyes primordialmente administrativas, en la jurisprudencia y en la doctrina.
EL PODER EJE'CUTIVO 749
985 "Por una parte, deca, exista la preferencia en favor de un poder ejecutivo que no
fuera ms que una institucin destinada a poner en prctica la voluntad de la legislatura,
con un titular designado por ella y responsable ante la misma. Por la otra parte se encon-
traba la fraccin partidaria de un poder ejecutivo fuerte, que deseaba una funcin unipersonal
independiente de la legislatura. Y a medida que deliberaba la Convencin, las decisiones fun-
damentales favorecieron cada vez ms a este ltimo criterio." Agrega dicho publicista que
"En el debate acerca de la ratificacin de la Constitucin, el temor a estos poderes ejecuti-
vos fuertes fue uno de los motivos explotados ms ampliamente por los opositores a la nueva
carta. En el nmero 67 de 'El Federalista', Hamilton ridiculiz los intentos realizados de
presentar a la funcin como poseedora de prerrogativas prcticamente reales. En cuanto a la
unidad del poder ejecutivo, sostuvo que, lejos de constituir un peligro, haca a la institucin
ms susceptible de vigilancia y control popular, al mismo tiempo que garantizaba la energa
en el ejercicio de la funcin, 'una caracterstica distintiva en el ejercicio del buen gobierno'
(La Constitucin Americana. Edicin 1965, p. 381). Hamilton, en efecto, se encarg de
demostrar que a pesar de las amplias facultades con que se invisti al presidente, de ningu-
na manera poda equiparse ste a un monarca absoluto (consltese El Federalista, pp. 292
a 295. Edicin del Fondo de Cultura Econmica, 194-3. Versin espaola y prlogo de Gus-
tavo R. Velasco)."
986 Cita inserta en el libro de Eduardo S. Corwin, "El Poder Ejecutivo".
987 La ConStitucin 1 la Dictadura, p. 111.
750 DE~ECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
persona que encarna a la nacin, no pueda ausentarse del territorio donde sta
se asienta "sin permiso del Cong-reso de la Unin o de la Comisin Perma-
nente" (Art. 88 const.) ,995 prohibicin que, por otra parte, involucra una
obligacin meramente declarativa, sin que su incumplimiento origine sancin
alguna para el presidente durante el desempeo de su cargo.
Por ltimo, es pertinente formular la observacin de que la hegemona del
presidente, sus amplias facultades jurdico-polticas y las seguridades constitu-
cionales que afianzan su situacin como depositario unipersonal del Poder
E jecutivo del Estado mexicano, no convierten a dicho alto funcionario, dentro
del mbito del Derecho, en un dictador o autcrata que estuviese en la posi-
cin de "legibus soluius" como los monarcas absolutos. La conducta pblica
del presidente, su actuacin como rgano aadministrativo supremo y todos los
actos de autoridad en que una y otra se traducen, estn regidos juridieamente
por la Constitucin y por la legislacin secundaria en general. Este principio
se proclama en el artculo 87 constitucional, en cuanto que el individuo que
asuma la presidencia de la Repblica, al tomar posesin de su cargo, debe
protestar respeto y sumisin a ambos tipos de ordenamientos y contrae el
compromiso de "desempear leal y patriticamente" el puesto que el pueblo
le confiri "mirando en todo por el bien y prosperidad de la Unin". Ahora
bien, prima facie, esa protesta y ese compromiso se antojan meras declaraciones
idlicas, sin trascendencia ni significacin pragmtica. No obstante, con ellas
o sin ellas los actos inconstitucionales e ilegales del presidente son susceptibles
de impugnarse ante la jurisdiccin federal por cualquier gobernado que con
ellos resulte agraviado, mediante el juicio de amparo, cuya procedencia, ade-
ms de garantizar el rgimen jurdico del pas frente a toda autoridad del
Estado, excluye por s misma la consideracin de que el poderoso presidencia-
lismo entrae una dictadura en Mxico.t'" .
vez que, como afirma Jorge Carpizo, supone que merced a ella "se es ms
adicto a la patria que los que son mexicanos por simple naturalizacin y se
trata de evitar que se sigan (sic) intereses que no sean los de Mxico, como
podra acontecer si antes se ha tenido otra nacionalidad" .996 bis Por lo que
atae a la exigencia de que el presidente deba ser hijo de padres mexicanos
tambin por nacimiento, debemos formular algunas reflexiones. Ninguno de
nuestros ordenamientos constitucionales anteriores a la Ley Fundamental de 1917
estableca tal requisito. La Constitucin de 1857, cuyo espritu nacionalista es
innegable, slo dispuso que la nacionalidad del presidente fuese mexicana por
nacimiento, sin requerir que tambin lo fuera la de sus padres. Por ende, el
requisito a que nos referimos no tiene ninguna antecedencia en nuestra histo-
ria constitucional, en el sentido de que nunca se exigi que tambin los
progenitores presidenciales fuesen mexicanos por nacimiento.
Fue el Congreso Constituyente de Quertaro el que lo implant al apro-
bar, en dicho punto, el proyecto constitucional de don Venustiano Carranza.
En nuestra opinin, el multicitado requisito no se justifica por modo absoluto
segn las razones que en seguida exponemos. En los trminos del artculo 30
de la Constitucin, que en otra ocasin comentamos en la presente obra, son
mexicanos por nacimiento "Los que nazcan en territorio de la Repblica, sea
cual fuere la nacionalidad de sus padres." El artculo 34: del mismo ordena-
miento atribuye la calidad de ciudadano mexicano a quien tenga la naciona-
lidad respectiva, sin distingo alguno, figurando entre sus obligaciones la de
"Desempear los cargos de eleccin popular de la Federacin o de los Estados,
que en ningn caso sern gratuitos" (Art. 36, frac. IV). Por consiguiente, si el
cargo de presidente es de eleccin popular, todo ciudadano mexicano tiene la
obligacin de ejercerlo una vez que sea electo.
Ahora bien, al exigirse por el artculo 82 que los padres del presidente sean
tambin mexicanos por nacimiento, se merma la nacionalidad mexicana de
aqul y s~ le impide, como ciudadano, cumplir con la referida obligacin cons-
titucional, quebrantndose la igualdad que debe haber entre todos los ciudada-
nos respecto de sus derechos y prerrogativas cvicas y polticas, al evitarse, me-
diante el mencionado requisito, que los mexicanos por nacimiento, por el solo
hecho de que sus padres no lo sean, puedan aspirar al desempeo de la presi-
dencia, lo que se antoja injusto.
Independientemente de las anteriores consideraciones lgico-jurdicas, de-
bemos recordar que no necesariamente la nacionalidad no mexicana de los
padres del presidente menoscaba el amor a la patria, el espritu de servicio,
la capacidad,el conocimiento de la problemtica del pas y otras cualidades
que. debe reunir la persona que ejerza tan importante cargo pblico. Estas
cualidades son ajenas a la nacionalidad de los progenitores presidenciales,
existiendo muchos casos histricos en Mxico que confirman esta asercin. Tam-
poco, por lo contrario, slo los mexicanos hijos de padres, de abuelos y de
antepasados mexicanos por nacimiento, son forzosamente buenos, eficaces,
tiles y patriotas ciudadanos. En la historia de nuestro pas y en toda poca
abundan los ejemplares de psimos funcionarios que han traicionado bajo di-
versas formas al pueblo de Mxico, que han saqueado las arcas nacionales '!
resquebrajado su economa, a pesar de la "nacionalidad mexicana por nac-
miento" de sus padres; Por otra parte, como dice don Felipe Tena Ramirez,
"nunca se ha dado el \caso de que a travs de un presidente, hijo de padres
extranjeros, ejerza influencia en los destinos de Mxico el pas de origen de
los padres". 996 e
Por su parte, don Miguel Lanz Duret, quien fuera profesor de Derecho
Constitucional en la antigua Escuela Nacional de Jurisprudencia, asevera que:
"Slo por un espritu de nacionalismo y por temores infundados, se ha exigido
que el Presidente no slo sea mexicano por nacimiento, sino hijo de padres me-
xicanos tambin por nacimiento, circunstancia que excluye a multitud de na-
cionales que sienten el mismo apego y amor a la Patria que aquellos que
solamente por una calificacin legal tienen padres nacionales por nacimiento.
La nica explicacin que puede darse a este requisito, que peca de exagerado
y de exclusivista, es la ampliacin que dio el Cdigo poltico actual a la
nacionalidad de los hijos de extranjeros nacidos en Mxico, y sta suscit un
temor en los constituyentes de 17, respecto a la solidez del patriotismo de un Pre-
sidente cuyos padres conservaran, mientras l estuviera en el poder, su nacio-
nalidad extranjera, y cuyo pas de origen pudiera estar en conflicto con la
Repblica." 996 d Contrariamente al pensamiento del maestro Lanz Duret, el
licenciado Daniel M areno, Diaz, profesor de la Facultad de Derecho, opina que
el requisito de que los padres del Presidente sean mexicanos por nacimiento
debe conservarse, afirmando que "la historia nacional ha demostrado que en-
tre los hijos de extranjeros, as sea tan slo uno de ellos, existe indudable
proclividad hacia el pas de origen de los padres" .996 e
En el Congreso Constituyente de Quertaro hubo discrepancias de opi-
niones sobre el multicitado requisito. As, la Segunda Comisin Dictaminadora
integrada por los diputados Heriberto Jara, Hilario Medina. y Arturo Mn-
dez, se concret a afirmar que "las cualidades que debe tener este funcionario
deben ser una unin por antecedentes de familia y por el conocimiento del
medio actual nacional, tan completa como sea posible, con el pueblo mexi-
cano, de tal manera que el Presidente, que es la fuerza activa del Gobierno
y la alta representacin de la dignidad nacional, sea efectivamente tal repre-
sentante; de suerte que en la conciencia de todo el pueblo mexicano est que
el Presidente es la encamacin de los sentimientos patriticos y de las tendencias
generales de la nacionalidad misma. Por estos motivos, el Presidente debe ser
mexicano por nacimiento, hijo, a su vez, de padres mexicanos por nacimiento
y haber residido en el pas en el ao anterior al da de la eleccin". A su vez,
los diputados Luis G. Monzn, Enrique Colunga y Enrique Recio sostuvieron
que: "El hecho de haber nacido en nuestro suelo y manifestar que optan por
la nacionalidad mexicana, hace presumir que estos individuos han vinculado
completamente sus afectos en nuestra patria; se han adaptado a nuestro medio
996 e Derecho Consttucional Mexicana, p. 440.
996 d Derecho Constitucional Mexicano, pp. 253 Y 254.
996 e Derecho Constitucional Mexicano, p. 387.
EL PODER EJECUTIVO 755
C. La N o Reeleccin
El periodo gubernativo presidencial tiene una duracin invariable de seis
aos contados a partir de cada primero de diciembre (Art. 83 const.),997 sin
99fl g Derecho Constitucional Me;cicano, p. 442 Y El Presidencialismo Mexiceno, p-
ginas 53 y 54, edicin 1978.
997 El periodo gubernativo presidencial, como se sabe, no ha tenido siempre la misma
duracin. AS, dicho periodo era de cuatro aos en la Constitucin Federal de 1824; de seis
aos en la Constitucin centralista de 1836, llamada oficialmente "Lag Siete Leyes Constitu-
cionales" y en el Proyecto de reformas a la misma de junio de 1840 (Arts. 1 de la Ley
cuarta y 74, respectivamente); de cinco aos en ios Proyectos mayoritario y transaccional o
"hbrido" de 1842 (Arta. 92 Y 77, respectivamente); de cuatro aos en el Proyecto minori-
758 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
que por ningn motivo pueda extenderse. Esta imposibilidad significa que el
presidente, cualquiera que sea su carcter -constitucional, interino o provi-
sional-,998 no debe permanecer en el cargo, en ningn momento, una vez
fenecido dicho periodo, ni tampoco reelecto para uno nuevo por modo absoluto
(dem). Esta ltima prohibicin se involucra en el principio de no reeleccin"
que proclama nuestro orden constitucional vigente y respecto del que formu-
laremos algunas someras consideraciones.
Tericamente, la soberana popular, como poder autodeterminativo, no tie-
ne lmites heternomos, afirmacin que preconiza que el pueblo puede elegir
a cualquier individuo que rena los requisitos constitucionales para personifi-
car a los rganos primarios del Estado, primordialmente el presidencial. Ese
poder autodeterminativo, adems, tiene como capacidad' inherente la potestad
de reeleccin de los funcionarios pblicos al expirar su periodo gubernativo.
Tratndose del Presidente de la Repblica y en el estricto terreno de la teora
acerca de la radicacin popular de la soberana, .es evidente que el pueblo tiene
el derecho de reelegir a la persona que encarna el cargo respectivo cuantas
veces lo considere pertinente. Impedir la reeleccin presidencial denota lgi-
camente la restriccin jurdico-poltica de su poder autodeterminativo, es de-
cir, la limitacin heternoma de dicha soberana, lo que se antoja contra-
dictorio.
Sin embargo, debe hacerse la importante observacin de que los principios
jurdico-polticos que suelen proclamarse y sostenerse racionalmente en la es-
fera de la teora y las conclusiones lgicas que de ellos se derivan, en muchas
ocasiones no pueden aplicarse atingentemente en la realidad de los pueblos,
bien en atencin a que sta es refractaria a dicha aplicacin, o bien porque su
proyeccin objetiva u ntica producira resultados negativos. Hemos aseverado
repetidamente que siempre debe existir una adecuacin entre la normatividad
del Derecho y la normalidad del pueblo cuya vida tiende a regir. Sin dicha
adecuacin, las normas jurdicas y, por ende, los postulados de diferente ndole
que preconizan, seran inoperantes o se impondran opresivamente en la rea-
lidad, provocando una situacin de permanente inquietud que tiene la procli-
vidad de degenerar en la violencia como muchas veces ha sucedido. La forma
normativa, estructurada en un ordenamiento constitucional, debe adaptarse al
ser y modo de ser populares y recoger sus tendencias de superacin en todos
los aspectos de su polifactica existencia dinmica. Estos imperativos deonto-
lgicos cobran ms fuerza cuando se trata de la vida poltica de un pas, que
no debe regularse por normas jurdicas inadecuadas a ellas, sino por leyes que
en su contenido dispositivo la reflejen y la impulsen progresivamente.
Tratndose del dilema entre la reelegibilidad del presidente y la no reelec-
cin del mismo, las anteriores meditaciones, proyectadas en la historia poltica
tario de 1842 (Art, 57); de cinco aos en las Bases Orgnicas de 1843 (Art. 83). La Cons-
titucin de 1857 fij6 el periodo presidencial en cuatro aos segn 10 dispuso su artculo 78
antes de la reforma de 6 de mayo de 1904, que lo ampli6 a seis aos. La Ley Fundamenttll
de 1917, en su artculo 83 original 10 seal6 con una duraci6n de cuatro aos y por refor-
ma de 30 de diciembre de 1927, publicada en el Diario Oficial el 24 de enero de 1928,
dicho lapso se extendi6 a seis aios, que es el vigente.
~8 A estas distintas clases de presidente nos referimos en el pargrafo D siguiente.
EL PODER EJE'CUTIVO 759
accion con el general Daz para fusionar las candidaturas, de modo que el
general Daz siga de presidente, pero el vicepresidente y parte de las Cmaras
y de los gobernadores de los Estados seran del partido antirreeleccionista" .1002
Con anterioridad, la oposicin al gobierno de don Porfirio, encabezada por
los hermanos Ricardo y Enrique Flores Magn, Juan Sarabia y Antonio l.
Villarreal, elabor un programa de reformas constitucionales fechado el 1Q de
julio de 1906, imputando su autora al "Partido Liberal Mexicano" que dichos
precursores revolucionarios fundaron. En ese programa y. en el famoso Plan
de San Luis de 5 de octubre de 1910, se proclamaron la supresin de la
reeleccin presidencial y la efectividad del sufragio popular, tendencias que
fueron el lema poltico de la Revolucin mexicana, institucionalizndose hasta
la Constitucin de 1917. 1 0 0 3
En el original artculo 83 de nuestra actual Ley Suprema la no reeleccin,
como imposibilidad absoluta para volver a ocupar la presidencia, se contrajo
al presidente llamado "constitucional", es decir, al nominado popularmente por
un periodo de cuatro aos, sin comprender al "sustituto" ni al "interino",
quienes s podan ser reelectos despus de transcurrido el lapso gubernativo
inmediato.'?" Por reforma publicada el 27 de enero de 1927 se reemplaz
la no reeleccin por la reelegibilidad diferida del presidente constitucional, en
el sentido de que ste poda "desempear nuevamente el cargo" pero "slo
por un periodo ms", terminado el cual quedara "definitivamente incapaci-
tado para ser electo" en cualquier tiempo. Mediante una segunda modificacin
introducida al mencionado precepto y que se public el 24 de enero de 1928,
se estableci una especie de reeleccin intermitente, en cuanto que el presidente
constitucional slo estaba imposibilitado para ocupar el cargo en el periodo
inmediato, pero no en varios mediatos. Fcilmente se comprende que las dos
reformas a que hemos aludido obedecieron al designio de remover el obstculo
constitucional de la no reeleccin para que el general Alvaro Obregn vol-
viese a ser presidente, objetivo que trunc irremisiblemente el destino al ser
asesinado el 17 de julio de 1928. Por ltimo, debemos recordar que dicho
principio, con alcances plenos y absolutos, se consign en el texto vigente del
artculo 83 constitucional, en el que la persona que bajo cualquier carcter haya
sido presidente de la Repblica "en ningn caso y por ningn motivo podr
volver a desempear ese puesto'.'?" Merced a esta terminante prohibicin, el
postulado revolucionario de la "no reeleccin" qued ms radicalmente expre-
sado que en el texto primitivo del citado precepto, ya que se hizo extensivo
a todo individuo que hubiese desempeado la presidencia.
1002 Cita inserta en la obra Leyes Fundamentales de Mxico de Felipe Tena Ramrez,
pgina 724.
1003 La no reeleccin absoluta del Presidente' de la Repblica fue propuesta en el Pro-
yecto de don Venustiano Carranza y su implantacin constitucional fue dictaminada favora-
blemente por la Comisin respectiva del Congreso de Quertaro como "una conquista de la
Revolucin que desde 1910 la escribi en sus banderas" (Diario de los Debates. Tomo JI,
pgina 245).
3.004 Vase la nota 998.
1005 Esta ltima reforma se public en el Diario Oficial de 29 de abril de 1933.
EL PODER EJECUTIVO 763
a) Faltas absolutas
Estas faltas pueden provenir del fallecimiento o renuncia del titular de la
presidencia, as como de la no presentacin del presidente electo o de la no
verificacin ni declaracin de eleccin respectiva antes del primero de diciem-
bre de cada ao (Arts. 84 Y85, prrafo primero, consts.}.
1. En caso de que la falta absoluta proveniente del fallecimiento o de la
renuncia ocurra durante los dos primeros aos de los seis que dura cada pe-
riodo presidencial y en el de la no presentacin del presidente electo o de la no
verificacin y declaracin de la eleccin presidencial, "si el Congreso estuviese
en sesiones, se constituir inmediatamente el Colegio Electoral, y concurriendo
cuando menos las dos terceras partes del nmero total de sus miembros, nom-
brar en escrutinio secreto y por mayora absoluta de votos un presidente
interino" (Art. 84, primer prrafo). La persona que con este carcter haya
764 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
b) Faltas temporales
Estas faltas pueden obedecer a cualquier hecho que transitoriamente impida
al titular de la presidencia el desempeo de sus funciones, debiendo solicitar
del Congreso la licencia correspondiente.
1. Si la falta no excede de treinta das, el propio Congreso o la Comisin
Permanente deber nombrar, en sus respectivos casos, un presidente interino
"para que funcione durante el tiempo que dure dicha falta" (Art. 85, prrafo
segundo ).
2. Si la falta fuese mayor de treinta das, slo el Congreso puede designar
al presidente interino, previa la calificacin de la licencia que solicite el presi-
dente definitivo, y si el propio Congreso no estuviese reunido, la Comisin
Permanente lo deber convocar a sesiones extraordinarias para los efectos ya
indicados (dem, prrafo tercero).
A. Facultades legislativas
a) Consideraciones previas
Hemos dicho que dentro de la dinmica poltica y social de los pueblos no
es posible adoptar rgidamente el principio de divisin o separacin de poder~s,
en el sentido de que cada una de las funciones del Estado -la ejecutiva, lcgis-
lativa y judicial- se deposite en tres categoras diferentes de rganos de autori-
dad que por modo absoluto y total agoten su ejercicio con independencia o
aislamiento unos de otros, de tal manera que el rgano ejecutivo no pueda des-
empear la funcin legislativa ni la judicial, que el rgano legislativo slo
deba crear leyes y que los rganos judiciales nicamente puedan realizar la fun-
cin jurisdiccional. Bajo esta concepcin estricta, y por ello imprctica o
absurdamente utpica, no puede entenderse ni comprenderse el consabido
principio. Entre las diversas clases de rganos estatales existen mltiples rela-
ciones jurdico-polticas que suelen denominarse de supraordinacin, regidas
primordialmente por el ordenamiento constitucional y que, al actualizarse,
generan uria colaboracin entre dichos rganos y suponen una interdependen-
cia entre ellos como fenmenos sin los cuales no podra desarrollarse la vida
institucional de. ningn Estado. Por esta razn, si bien es cierto que la fun-
cin legislativa en grado o dimensin mayoritaria, no total, corresponde a los
rganos que con vista de ella se denominan "legislativos" (Congreso de la
Unin entre nosotros), tambin es verdad que en su ejercicio excepcional o
en el proceso en que se desarrolla interviene un rgano que no es primordial
o prstinamente legislativo, sino ejecutivo (Presidente de la Repblica confor-
me a nuestro orden constitucional). El poder legislativo, entendido como
funcin, no como rgano, puede desempearse, en consecuencia, bajo cual-
quiera de las formas apuntadas, por el Poder Ejecutivo en la acepcin orgnica
del concepto, es decir, por el individuo en quien este poder, a ttulo de actividad
estatal, se deposita y que de acuerdo con nuestra Constitucin se llama "Pre-
sidente de la Repblica" (Art. 80). ,
Estas breves consideraciones plantean la cuestin consistente en determinar
cules son las facultades legislativas del presidente, bien traducidas en la creacin
de normas jurdicas abstractas, generales e impersonales, o bien reveladas en la
766 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
1007 Esta cuestin la tratamos en el capitulo tercero de nuestra obra Las Garantias
Individuales.
EL PODER EJE'CUTIVO 767
1008 Tratndose de los proyectos que versen sobre emprstitos, coptribuciones o impuestos,
o reclutamiento de tropas, la iDiciativa debe siempre present;me ant! la C!m&ra de Dipta-
dos (Art. 82, inciso h), de la Constitucin). .
763 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
dido sus sesiones, en cuyo caso la devolucin deber hacerse el primer da til
en que el Congreso est reunido.
"e) El proyecto de ley o decreto desechado en todo o en parte por el Eje-
cutivo ser devuelto, con sus observaciones, a la Cmara de su origen. Deber
ser discutido de nuevo por sta, y si fuese confirmado por las dos terceras
partes del nmero total de votos, pasar otra vez a la Cmara revisora. Si por
sta fuese sancionado por la misma mayora, el proyecto ser ley o decreto
y volver al Ejecutivo para su promulgacin."
corresponda el ramo sobre el que versen, sin cuyo refrendo no asumen fuerza
compulsoria (Art. 92 const.) . La promulgacin no es una facultad, sino
una obligacin del presidente (Art. 89, frac. 1), Y su incumplimiento ori-
gina que una ley o un decreto no entren en vigor por no satisfacerse el
requisito formal que entraa. Ahora bien, cmo puede constreirse constitu-
cionalmente al Ejecutivo a cumplir dicha obligacin? La ley o el decreto na
promulgados cmo pueden adquirir vigencia si el presidente se niega o rehusa
ordenar su publicacin?
\ La protesta que otorga el presidente al asumir su cargo de guardar y hacer
guardar la Constitucin (Art. 87) le impone un deber cuyo quebrantamiento no
tiene sancin alguna durante el desempeo de sus funciones, ya que en los tr-
minos del artculo 108 constitucional, slo puede ser acusado por traicin
a la patria y delitos graves del orden comn. Por consiguiente, el incum-
plimiento de la obligacin que tiene de promulgir-las leyes y decretos del
Congreso de la Unin no origina acusacin alguna, aunque implique la des-
atencin de dicho deber y una grave violacin constitucional. Tampoco el
Congreso tiene a su disposicin medios jurdicos para compelerlo al cumpli-
miento de tal oblig-acin. Sin embargo, creemos que ante la negativa o rehu-
samiento presidencial, el acto promulgatorio, o sea, la publicacin de una ley
o decreto, puede asumirse por el Congreso de la Unin obviando al Ejecutivo.
Conforme al procedimiento establecido por el artculo 72 constitucional, una
ley o decreto se estiman aprobados al agotarse ste, aunque el presidente no
los promulg-ue. Pues bien, si dicho Congreso tiene la facultad de expedir leyes
o decretos en las materias que expresamente la Constitucin coloca dentro de
su rbita competencial, debe concluirse que tiene tambin la de hacerlos publicar
para su observancia, si el presidente no lo hace. Suponer que el citado orga-
nismo carece de ella sera tanto como supeditar su actuacin a la voluntad
~el Ejecutivo, quien por el solo hecho de rehusar a realizar el acto promulgato-
no hara intil toda la funcin legislativa, rompiendo el principio de divisin
de poderes y reduciendo al Congreso a la inutilidad. La afirmacin de que
el Congreso no puede ordenar la publicacin de las leyes y decretos que expida
en el caso de que el Ejecutivo incumpla la obligacin de promulgarlos, se antoja
francamente absurda y desquiciante del orden constitucional, entraando el
Peligro de la inmovilidad legislativa. Debe subrayarse que en la hiptesis de que
el Congreso ordene la publicacin a que nos referimos, no se requiere refrendo
alguno, pues ste slo sig-nifica un requisito de observancia de los actos presi-
denciales conforme al artculo 92 constitucional.
101S Tesis jurisprudencia! 890 publicada en el Apndice al tomo CXVllI del Semanario
Judicial d, la Federacin, y que corresponde a la' tesis 224 de la Compilacin 1917-1965,
Materia Administrativa y a la 510; Segunda Sala, del Apndice 1975. . .
EL PODER EJECUTIVO
773
dentro del mbito legislativo federal del Congreso de la Unin, no puede tener
dicha naturaleza. En conclusin, en el orden federal no pueden existir reglamen-
tos gubernativos ni de polica, sino slo ordenamientos que traduzcan u~a
pormenorizacin de las leyes expedidas por dicho Congreso. Suponer lo contraro
equivaldra a admitir los siguientes fenmenos inconstitucionales: a) delega-
cin de facultades legislativas en favor del Presidente de la Repblica fuera
de los casos previstos por los artculos 49 y 29 de la Ley Fundamental (es
decir, si el Congreso de la Unin se abstiene de normar por si- mismo las
diferentes materias de su competencia federal, autorizando simplemente a di-
cho funcionario para regularlas); b) invasin por parte del Presidente de la
Repblica de la esfera competencial del Congreso de la Unin con quebranto
del principio de la separacin de poderes, en caso de que, sin estar autorizado
por dicho organismo, expida reglamentos sobre las materias cuya ordenacin
incumbe a ste; e) usurpacin de las facultades reservadas a las autoridades
de los Estados con violacin al artculo 124 constitucional, en la hiptesis de
que el "Jefe" del Poder Ejecutivo Federal reglamente por s mismo materias
cuya regulacin no corresponda al Congreso de la Unin por no tener ste
facultades expresas consignadas en la Ley Suprema; y, en general, violacin
a la competencia constitucional del mencionado alto funcionario.
Por lo que concierne al Distrito Federal, el problema que hemos planteado
se complica, pues como para dicha entidad el Congreso de la Unin tiene
facultades legislativas de carcter reservado, o sea, para expedir leyes sobre ma-
terias que no sean del orden federal, sin que la competencia local de dicho
organismo est fijada constitucionalmente, en qu casos de normacin debe
existir un ordenamiento legal propiamente dicho y en cules otros es posible
que se autorice la expedicin de reglamentos gubernativos y de polica en favor
del Presidente de la Repblica como gobernador nato del Distrito Federal?
Conforme a la fraccin VI, inciso primero, del artculo 73 constitucional,
"El gobierno del Distrito Federal estar a cargo del Presidente de la Repbli-
ca, quien lo ejercer por conducto del rgano u rganos que determine la ley
respectiva." El concepto de gobierno" a que dicha disposicin alude debe esti-
marse en su acepcin funcional, es decir, como la accin o la potestad de guiar
o dirigir a la poblacin que integra el elemento humano de dicha entidad
federativa para obtener su bienestar, para satisfacer sus necesidades o para
evitar su damnificacin. La actividad gubernativa tiene como sujeto teleol-
gico a la comunidad misma o a los individuos que en nmero ilimitado la
componen y debe desempearse con el objeto de preservar @ de beneficiar
los intereses pblicos. Dentro de esta finalidad, el gobierno se ejerce a travs
de diversas funciones especficas, a efecto de conseguir tales propsitos en las
diferentes materias que constituyan el mbito de incidencia de dichos intereses.
As, la accin gubernativa debe tender a evitar o reprimir cualquier acto o
situacin que altere la paz o tranquilidad pblica; a velar por la salubridad
colectiva; a procurar la seguridad comn en diferentes aspectos; a proteger la
moralidad de la poblacin; a obtener y conservar la belleza de las villas o ciu-
dades; a facilitar los medios econmicos para el sustento de la comunidad
tratando de aliviar las necesidades pblicas o haciendo posible su mejor satis-
EL PODER EJE'CUTIVO 777
B. Facultades administrativas
La rbita competencial del presidente se compone primordialmente de fa-
cultades administrativas, en cuyo ejercicio este alto funcionario realiza actos
administrativos de muy variada ndole. El conjunto de estos actos integra la
funcin administrativa, la cual, en su implicacin dinmica, equivale a la admi-
nistracin pblica del Estado. En ocasiones anteriores hablamos indiferenciada-
mente de "funcin ejecutiva" y "funcin administrativa", empleando ambas
locuciones como sinnimas para distinguirlas de la "funcin legislativa" y de la
"funcin jurisdiccional". Esa sinonimia no encierra ningn desacierto si se
toma en cuenta que dentro de un rgimen de derecho, en el que impera como
condicin sine qua non el principio de legalidad lato sensu (que comprende el
de constitucionalidad -superlegalidad segn Maurice Hauriou- y el de lega-
lidad stricto sensu), la funcin administrativa siempre debe desplegarse median-
te la aplicacin o ejecucin, estricta o discrecional, de las normas jurdicas abs-
tractas, impersonales y generales que componen dicho rgimen. Sin embargo,
esta ,aplicacin o ejecucin tambin se realizan necesariamente como medios para
producir actos jurisdiccionales, o sean, los que dirimen o resuelven cualquier
cuestin contenciosa. Por ende, en rigor lgico-jurdico la ejecucin en su acep-
cin de aplicacin normativa, se traduce en un ~edi para ~mitir actos
EL PODER EJECUTIVO 779
Aludiendo a esta distincin, don Gabino Fraga hace esta interesante refle-
xin: "Se habla con frecuencia, dice, de actos de gobierno y de actos polticos
" 1016 El tratadista mexicano Cabina Fraga sustenta la misma opinin al afirmar que.:
~n cl;ianto a que se considere que la funcin ejecutiva tiene el mismo contenido que la admi-
D1str~tiva, no tendramos objecin que hacer, en tanto que se tratara simplemente de una
c!lestin de palabras; pero debemos decir que el empleo del trmino 'funcin admnstra-
tiv~, lo consideramos ms conveniente porque tiene mayor amplitud que el de funcin eje-
cutiva" (Derecho Administrativo, p. 56). . .
~017 Respecto de este ltimo elemento, que nos permite diferenciar la funcin ~dmiI;Us
trativ~ de la jurisdiccional, Fraga asevera: "La funcin administrativa no supone una sltuaCl6~
~reexlStente de conflicto, ni interviene con el fin de resolver una controversia para dar establ-
lidad al orden jurdico. La funcin administrativa es una actividad ininterrumpida que puede
prev~.ir conflictos por medidas de polica; pero cuando el conflicto ha surgido se entra ~
dominio de; la funcin jurisdiccional. Si la funcin administrativa llega en algn caso. a de~mr
una situacin de derecho, lo hacen no como finalidad, sino como medio para poder realIZar
otros actos administrativos" (Derecho Administrativo, pp. 55 Y 56).
780 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
Por nuestra parte, reiteramos que el acto administrativo, como acto de autori-
dad que claramente se distingue del acto legislativo y del acto jurisdiccional
conforme a los atributos que con antelacin sealamos, puede comprender
diferentes actos de contenido especfico como los llamados "polticos". Lo "po-
ltico" es una de tantas motivaciones y finalidades que pueden no slo tener
los actos administrativos, sino tambin los legislativos, posibilidad que elimina, por
ilgica, la distincin que aduce la doctrina. Pudiedo tener el acto administrativo
una variada materialidad causal y teleolgica, sta no altera su naturaleza,
es decir, no excluye ninguno de sus elementos caractersticos que ya hemos
indicado. As, tan administrativos son los actos de ndole "poltica" que ejem-
plifica Fraga, como los que consisten en otorgar o negar una licencia, permiso
o concesin, en cualquier decreto expropiatorio o en toda orden o acuerdo
para ejecutar alguna obra pblica. Todos estos actos son administrativos por
la sencilla razn de que son concretos, particularizados y personalizados, o sea, no
tienen como atributos la abstraccin, generalidad e impersonalidad que peculiari-
zan a las leyes, y, adems, porque no dirimen ninguna controversia o conflicto
jurdico preexistente, distinguindose as de los actos jurisdiccionales. Por consi-
guiente, todos los actos que constitucional y legalmente puede realizar el presi-
dente, distintos de los que como legislador excepcional o como colaborador en
el proceso legislativo desempea y de los jurisdiccionales que inslitamente pue-
de emitir, son actos administrativos que, a su vez, tienen diferente contenido,
determinado por diversa motivacin y teleologa. Como ya dijimos, en aras del
principio de juridicidad, tales actos, que en su conjunto desarrollan la funcin
a) Facultades de nombramiento
El presidente puede designar libremente a los secretarios del Despacho, al
Procurador General de la Repblica, al Jefe del Departamento del Distrito
Federal, al Procurador de Justicia de esta entidad federativa y a los oficiales
del Ejrcito, Armada y Fuerza Area nacionales (Art. 89, fraes. II y V).
Tratndose de los ministros, agentes diplomticos y cnsules generales, coroneles
y oficiales superiores de tales cuerpos armados, empleados superiores de Ha-
cienda y ministros de la Suprema Corte, el presidente puede nombrarlos, pero
para que el nombramiento surta sus efectos se requiere la aprobacin del Senado
o de la Comisin Permanente, en su caso; y por lo que respecta a la designa-
cin de magistrados del Tribunal Superior de Justicia del Distrito Federal,
la de la Cmara de Diputados (dem, fracs. III, IV, XVII Y XVIII).
b) Facultades de remocin
Estas facultades las puede ejercitar el presidente libremente en lo que con-
cierne a los secretarios del Despacho, al Procurador General de la Repblica,
al del Distrito Federal, al Jefe del Departamento del Distrito Federal y a los
agentes diplomticos y empleados superiores de Hacienda. La remocin de los
empleados burocrticos federales y del Distrito Federal no la puede hacer el
presidente "ad libitum", sino con causa justificada, segn lo ordena la frac-
cin IX del apartado B del artculo 123 constitucional, en relacin con la
fraccin 11 del artculo 89.
1020 Esta disposicin constitucional incurre en el error de considerar que el acto por
virtud del cual el Congreso "declara la guerra" en vista de los datos que le presente
el Ejecutivo (Art. 73, frac. XII), es una ley, ya que carece de los elementos caractersticos
de sta, como son la abstraccin, impersonalidad y generalidad. Dicha declaracin es un acto
administrativo congresional que asume la forma de decreto, con base en el cual el presidente
puede ejercitar la facultad que le confiere la fraccin VIII del artculo 89 de la Constitucin.
'1021 Vanse nuestras obras El Juicio de Amparo y Las Garantas Individuales.
EL PODER EJE'CUTIV0 783
i) Facultad expropiatoria
Esta facultad, prevista en el artculo 27 constitucional, incumbe al presi-
dente en su carcter de rgano supremo administrativo de la Federacin y de
gobernador nato del Distrito Federal. Nos abstenemos de tratar la importante
temtica que comprende la materia expropiatoria en atencin a que las cues.-
tiones que la componen las abordamos en nuestra obra Las Garantas Indz-
oiduaies' .lfJ24
C Facultades jurisdiccionales
Hemos afirmado insistentemente que el acto jurisdiccional se distingue del
administrativo en Que aqul persigue como finalidad esencial -y sin que en
uridad procesal sea necesariamente una sentencia- la resolucin de algn
conflicto o controversia jurdica o la decisin de cualquier punto contencioso,
objetivos a los que no propende el segundo. Por consiguiente, por facultades
jurisdiccionales se entienden las que se confieren por el derecho a cualquier
rgano del Estado para desempear la finalidad mencionada. Aunque la com-
petencia constitucional del Presidente de la Repblica est integrada primo r-
dialmente con las facultades administrativas que hemos reseado y comprenda
tambin a las legislativas en los trminos a que igualmente aludimos, incluye
asimismo por modo excepcional facultades jurisdiccionales. As, cuando se trata
de cuestiones contenciosas por lmites de terrenos comunales que se susciten
entre dos o ms ncleos de poblacin, a dicho funcionario compete resolverlas
en primera instancia segn el procedimiento que prev y regula la legislacin
agraria. Si la resolucin presidencial no satisface a alguno de los poblados
contendientes, el inconforme tiene el derecho de atacarla en segundo grado
ante la Suprema Corte, sin perjuicio de su inmediata ejecucin (Art. 27 cons-
titucional, frac. VII).
Independientemente del caso que acaba de anotar las resoluciones resti-
tutorias de tierras 'Y ,:g~as~ por su propi~ naturaleza ~eleolgica, ostentan el
carcter de actos jurisdiccionales que emite el presidente, ndole de la que
1.028 Compilacin 1917-1965. Tesis 224-. Sala Administrativa. Tesis 510 del Apndic~
1975, Segunda Sala.
19211 Derecho Constitucional Mexicano, pp. 24-5 y 246. Edicin 1968.
788 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
ticulares en la, formacin de empresas de inters pblico en las que figura como
socio mayoritario y como controlador de las funciones respectivas.
Si en cualquiera de las Cmaras del Congreso de la Unin se discute una
iniciativa de ley cuya materia normativa est constituida por cualquier ramo
de servicio pblico que est encomendado a alguna institucin pblica o algun~
empresa de participacin estatal, es absolutamente indispensable que los di-
rectores de tales entidades, aunque no sean Secretarios de Estado, sean citados
para que proporcionen a los cuerpos legislativos la informacin necesaria para
el desempeo adecuado, correcto y certero de su cometido.
Adems de la razn histrica que explica por qu en el artculo 93 consti-
tucional slo se hablaba de Secretarios de Estado, y de la interpretacin extensiva
que a dicho precepto debe darse a efecto de que la facultad que ste contiene
se proyecte a los directores de organismos descentralizados y de empresas de
participacin estatal, opera el principio jurdico que dice" donde existe la misma
razn debe existir la misma disposicin" para corroborar la extensividad men-
cionada.
No es bice para sostener vlidamente las anteriores conclusiones la circuns-
tancia de que dicho artculo 93 constitucional slo se refera a los Secretarios
de Estado, pues la interpretacin literal de un precepto normativo no siempre
equivale a su interpretacin exacta, la cual debe fundarse no en el texto
empleado por el legislador, sino en el espritu y en la esencia causal y teleo-
lgica del mismo que ya qued expresada. En muchos casos, la interpretacin
literal de una ley conduce a conclusiones aberrativas. As, si se interpretara
literalmente el artculo 1Q de nuestra Constitucin, los titulares de las garan-
tas que instituye nicamente seran los individuos o personas fsicas, sin tener
este carcter cualesquiera sujetos privados, pblicos o sociales que gozan de
las mismas y las que, por esta razn, desde hace muchos aos y en nuestras
modestas obras, clases y conferencias, hemos denominado "garantas del go-
bernado".
La interpretacin literal del artculo 93 constitucional condujo a la aparente
necesidad de reformarlo para el efecto de que tambin los]efes de Departamen-
tos .Administrativos y los Directores y Administradores de Organismos Deseen-
tralizados y Empresas de Participacin Estatal tuviesen las obligaciones que
dicho precepto impone a los Secretarios de Estado. La mencionada reforma la
estimamos innecesaria por las razones que acabamos de exponer en lneas ante-
riores, toda vez que la interpretacin teleolgico-causal del invocado artculo 93
auspicia la conclusin de que ste, antes de modificarse, comprenda a los
funcionarios distintos de dichos Secretarios.'?"
Mediante una importante adicin introducida al precepto invocado deri-
vada de la iniciativa presidencial de octubre de 1977, se facult a cualquiera
de las Cmaras del Congreso de la Unin para integrar comisiones tendientes
a investigar el funcionamiento de los organismos paraestatales y para hacer
del conocimiento del Ejecutivo Federal los resultados de las investigaciones.
1~S~ bis Atendiendo al principio de autonoma, es evidente que la UNAM como insti-
tuci6n descentral~d~ del Estado, no est sujeta a la facultad camaral de rejer;ncia.
1.036 En e! plStr~to Federal, el gobernador n~to es el mismo presidente, quien ejerce SUS
funciones administrativas a travs de un funcionario que se denomina "Jefe del Departamento"
de dicha entidad federativa (Art. 73 const., frac. VI base primera). Por tanto no existe ningn
"gobernador" del Distrito Federal distinto del presidente. La menci6n que h~ce el artculo 92
al "gobernador" de esta entidad como rgano receptivo de los reglamentos, decretos y rde-
nes concermentE?S a ella, es un resabio de la organizaci6n poltico-administrativa del Distrito
Federal que eXISta hasta 1928, en que por reforma constitucional 'se encarg6 el gobierno
de ste al presidente, 'suprimindose el rgimen municipal.
EL PODER EJECUTTVO 793
est pasando a ser protector al mismo tiempo que de los intereses individuales,
de los intereses sociales" .1039
Por lo que concierne a su intervencin en la administracin de la justicia
federal , el Ministerio Pblico debe ser un leal colaborador de los rganos .
jurisdiccionales, en el sentido de que, dentro del cuadro de su competencia
constitucional y legal, vele por la estricta e imparcial aplicacin de la ley en
los actos decisorios y en la secuela procesal, a efecto de que, como ordena el
artculo 102 del Cdigo supremo, "los juicios se sigan con toda regularidad"
y se logre la prontitud y expedicin que deontolgicamente deben tener. Esa in-
tervencin en la materia de justicia, segn el pensamiento de don Luis Cabrera
tiende a hacer fructferos "los esfuerzos por la conquista del derecho", los que
"seran estriles si no se vieran ayudados por la accin oficial de un representante
de la sociedad que ayude en la lucha por el derecho, es decir, un rgano del
poder pblico Que se encargue de vigilar la aplicacin de la ley, ilustrando
a los jueces y ejercitando las acciones del orden pblico en defensa- de la socie-
dad; este rgano es el Ministerio Pblico" .1040
Las funciones que se acaban de resear son las que constitucionalmente in-
cumben al Ministerio Pblico Federal como institucin social, correspondiendo
su desempeo a los distintos rganos que lo integran dentro del sistema jerr-
quico establecido por la ley respectiva y en el que el procurador de la Rep-
blica tiene la categora suprema. Ahora bien, este funcionario, individualmente
considerado, est investido con facultades especficas distintas de las que con-
ciernen a las expresadas funciones. Tales facultades las tiene en su carcter
de "procurador de la Repblica", es decir, de representante de la Federa-
cin"/041 en los casos que seala el artculo 102 constitucional, pudiendo al
respecto intervenir "personalmente en las controversias que se susciten entre
dos o ms Estados de la Unin, entre un Estado y la Federacin y entre los
poderes de un mismo Estado" (prrafo tercero); tener injerencia,por s o
por conducto de alguno de los agentes del Ministerio Pblico Federal, en todos
los negocios en que la Federacin sea parte, en los casos de los diplomticos
y cnsules generales, y en los dems en que deba intervenir dicha institucin
(prrafo cuarto); y fungir como consejero jurdico del gobierno (prrafo
quinto) .1042
Del cuadro de facultades constitucionales que respectan al Ministerio P-
blico Federal como institucin y al Procurador General de la Repblica como
funcionario individualmente considerado, se advierte que ste puede desempe-
ar una dualidad de funciones que se antojan incompatibles, segn lo demos-
Segn afirma Alfonso Noriega, "La figura de! Fiscal fue llevada con faculta-
des muy diversas y complejas a la organizacin de las Reales Audiencias, ncleo
central de la organizacin poltica de las colonias espaolas en Amrica, crea-
69 1063 lA Misin Constitucional del PrOCfJrtu!M Generlll de la Repblica, pp. 60, 61, 62,
a 71.
1QH Ley 12, ttulo 18, partida cuarta..
798 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
das por los monarcas 'para que nuestros vasallos teng~n quien los ri j~ y
gobierne en paz y en justicia' y que fueron, sin duda, tnbunales de prestigio
superior a las audiencias de Espaa, no slo por el esplendor desplega?o por
algunas, sino principalmente por su influjo decisivo para la prospendad y
administracin de los territorios.
"El Fiscal de las Reales Audiencias era, segn lo define un comentarista,
'la voz e imagen del rey', y de acuerdo con la Real Cdula de 29 de agosto
de 1570, asista a la audiencia, aunque no hubiese causas fiscales, y se sentaba
en el tribunal al lado del oidor ms moderno y debajo del dosel." 1045
Dado el inters que ofrecen las razones que para apoyar estos objetivos adujo
el ilustre varn de Cuatro Cinegas, no nos podemos resistir a transcribirlas:
"Las leyes vigentes, dice, tanto en el orden federal como en el comn, han
adoptado la institucin del Ministerio Pblico, pero tal adopcin ha sido nomi-
nal, porque la funcin asignada a los representantes de aqul tiene carcter
meramente decorativo para la recta y pronta administracin de justicia.
"Los jueces mexicanos han sido, durante el periodo corrido desde la consu-
macin de la independencia hasta hoy, iguales a los jueces de la poca colonial:
ellos son los encargados de averiguar los delitos y buscar las pruebas, a cuyo
efecto siempre se han considerado autorizados a emprender verdaderos asaltos
contra los reos, para obligarlos a confesar, lo que sin duda alguna desnatura-
liza las funciones de la judicatura.
"La sociedad entera recuerda horrorizada los atentados cometidos por jueces
que, ansiosos de renombre, vean con positiva fruicin que llegase a sus manos
un proceso que les permitiera desplegar un sistema completo de opresin, en
muchos casos contra personas inocentes, y en otros contra la tranquilidad y el
honor de las familias, no respetando, en sus inquisiciones, ni las barreras mismas
que terminantemente estableca la levo
"La misma organizacin del Mi~isterio Pblico, a la vez que evitar ese
sistema procesal tan vicioso, restituyendo a los jueces toda la dignidad y toda la
respetabilidad de la magistratura, dar al Ministerio Pblico toda la importan-
cia que le corresponde, dejando exclusivamente a su cargo la persecucin de
los delitos, la busca de los elementos de conviccin, que ya no se har por proce-
dimientos atentatorios y reprobados, y la aprehensin de los delincuentes.
"Por otra parte, el Ministerio Pblico, con la polica judicial represiva a su
disposicin, quitar a los presidentes municipales y a la polica comn la posi-
bilidad que hasta hoy han tenido de aprehender a cuantas personas juzgan
sospechosas sin ms mrito que su criterio particular." 1048
Una costumbre poltica, que ya tiene varios lustros de observarse sin in-
terrupcin, consiste en que el presidente en turno designe a su sucesor. Se suele
afirmar que esta designacin, propia de una monarqua hereditaria, desvirta
el rgimen democrtico diseado por la Constitucin. Esta afirmacin no es
absolutamente veraz, sino condicionadamente cierta. La persona del presidente,
no el rgano del Estado que encarna, es simultneamente "jefe" del partido
predominante, como lo observa Carpizo, Ambas calidades auspician el hecho de
que de la voluntad presidencial emane el candidato de dicho partido a la presi-
dencia de la Repblica. En el sealamiento de su sucesor, el presidente no obra ca-
prichosamente, pues su decisin obedece a una previa auscultacin sobre mltiples
factores que concurran en la personalidad del escogible y en el entorno poltico
en que ste se mueve. Por otra parte, no es verdad que siempre y en todo caso
el candidato del partido predominante fatalmente sea electo presidente, ya que
los otros partidos polticos nacionales tienen el derecho de postular sus candi-
datos, existiendo la posibilidad de que a favor de alguno de ellos se manifieste
la voluntad popular mayoritaria en los comicios respectivos. Si tal posibilidad
no se ha actualizado en nuestra realidad poltica es porque dichos partidos,
llamados "de oposicin", no han arraigado suficientemente en la conciencia
ciudadana para contrarrestar la influencia que en ella ejerce el partido pre-
dominante u "oficial". Es verdad que esa influencia se crea y mantiene con
una profusa y muy costosa propaganda cuya solvencia proviene del erario na-
cional, privilegio del que no gozan los dems partidos polticos; pero tambin
es cierto que gracias a esta situacin, que pudiera antojarse antidemocrtica,
Mxico ha conservado su estabilidad poltica y evitado la anarqua y la vio-
lencia que en otros pases de incipiente democracia han sembrado incertidum-
bre, zozobra y temor.
Es muy importante advertir que lo que se entiende por "presidencialismo"
~n Mxico implica un verdadero "sistema" integrado por diferentes reglas de
Juego politice consuetudinarias. No estn, ni pueden estarlo, escritas en ningn
ordenamIento jurdico. Su aprendizaje, de suyo difcil, slo se obtiene experi-
1048 bis
El Presidencialismo Mexicano. Edicin 1978, pp. 221 Y 224-.
51
802 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
EL PODER JUDICIAL
l. CONSIDERACIONES PREVIAS
1049 Posteriormente, y hasta antes de las Reformas de 1967 dicho monto se redujo a
la cantidad de veinte mil pesos. '
1050 El Decreto reformativo correspondiente se Plilblic en el Diario Oficial el 25 de
octubre de 1967.
808 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
revision ante la Suprema Corte contra los fallos definitivos que dicten los pro-
pios tribunales. De esta manera se ha corroborado la tendencia a considez:ar
al mencionado rgano judicial federal como tribunal revisor de las sentencias
dictadas en juicios administrativos, readquiriendo la competencia derivada a
que hemos aludido.
cial propiamente dicha, se le concibe con caracteres de mero juez, como mera
autoridad jurisdiccional de simple resolucin del conflicto de derecho que se
suscite, sin' pretender primordialmente, como ya se dijo, conservar la integridad
y el respeto a la Constitucin. Sin embargo, podemos decir que hay casos, como
el previsto por el artculo 105 constitucional, en los que la Suprema Corte en
especial, al realizar la funcin judicial propiamente dicha, en realidad protege
la Constitucin al resolver sobre la constitucionalidad de los actos de los dis-
tintos poderes federales o locales; mas esta proteccin se imparte en forma
mediata, como consecuencia lgica derivada de la resolucin del conflicto y
no como finalidad primaria e inmediata, como sucede cuando desempea la
funcin de control constitucional, de la que ampliamente tratamos en nuestra
obra El Juicio de Amparo".
Debemos hacer la advertencia, por otra parte, de que al indicar que con
motivo del ejercicio de la funcin de control constitucional surge una relacin
poltica entre el rgano jurisdiccional federal y los dems rganos del Estado,
dicha relacin debe entenderse en su connotacin jurisdiccional y no poltica
propiamente dicha, en el sentido de dirimir contiendas o controversias con la
finalidad expresa y distintiva de mantener el orden establecido por la Ley
Fundamental.
n. LA SUPREMA CORTE
a) Su nombramiento
Dicho alto tribuna] se compone de veintin mmtstros numerarios y cinco
supernumerarios o suplentes, segn lo dispone el artculo 94 constitucion.al.
El nombramiento de unos y otros Hl52 proviene del Presidente de la Repblica
quien deber someterlo a la consideracin del Senado, el cual deber aprobarlo
o rechazarlo "dentro del improrrogable trmnio de diez das", transcurrido ~l
cual, sin determinacin alguna por parte de dicho rgano, se entender admi-
tido (Arto 96 const.). La aprobacin senatorial es condicin sine qua non para
la eficacia del nombramiento presidencial, ya que sin ella, los ministros desig-
nados no pueden tomar posesin del cargo (dem), salvo en el caso de que el
Senado "no apruebe dos nombramientos sucesivos respecto de la misma vacan-
te", pues entonces el presidente "har un tercer nombramiento que surtir sus
efectos desde luego como provisional", debiendo someterse sin embargo, "a la
aprobacin de dicha Cmara en el siguiente periodo ordinario de sesiones",
en el que "dentro de los primeros diez das el Senado deber aprobar o repro-
bar el nombramiento, y si lo aprueba o nada resuelve, el magistrado nombrado
provisionalmente continuar en sus funciones como definitivo", cesando en el
cargo en el supuesto contrario (dem). Estas ltimas disposiciones estn en
contradiccin con lo establecido por la fraccin V del artculo 79 constitucional
qu~ concede facultades a la Comisin Permanente del Congreso de la Unin
para "Otorgar o negar su aprobacin a los nombramientos de ministros de la
Suprema Corte", toda vez que dicha Comisin, durante el periodo de receso
del Senado, puede ejercitarla sin esperar a que ste reanude sus labores a efecto
de admitir o rechazar tales nombramientos.
El sistema para la designacin de ministros de la Suprema Corte fue intensa-
mente debatido en el Congreso Constituyente de Quertaro. El proyecto de don
Venustiano Carranza, que abandon la eleccin indirecta en primer grado que
estableca la Constitucin de 1857 en su artculo 92, propona que los nombra-
mientos fuesen hechos por las Cmaras de Diputados y Senadores reunidas,
"celebrando sesiones del Congreso de la Unin y en funciones de Colegio Elec-
toral", "previa la discusin general de las candidaturas presentadas, de las que
requisitos indispensables para llenar una funcin social; l tiene que obrar en
su funcin precisa, obrar quiz hasta contra la opinin de los electores. Si un
magistrado electo popularmente siente que maana rugen las multitudes y le
piden sentencia en un sentido, el magistrado est en la obligacin de desor a
las multitudes y de ir contra la opinin de los que lo eligieron. El diputado
no debe ir contra la opinin, es la opinin del pueblo mismo, viene a expresar la
opinin del pueblo y el magistrado no, es la voz de su conciencia y la voz de
la ley. Por este motivo la esencia misma de la magistratura es muy distinta
de la funcin social que ejerce el representante poltico".
"Las cualidades fundamentales de un buen magistrado tienen que ser la
ciencia y la honradez .. Si ponemos al pueblo a elegir en cualquier esfera
social, para el ejercicio de cualquier arte, pongamos por ejemplo la msica,ooy
le decimos al pueblo, a una reunin, a una ciudad o a un Estado que elija
el mejor msico; si sometemos esto al voto popular crcreis acaso que resultara
de aquella eleccin Manuel Ponce, Carlos del Castillo, Villaseor u Ogazn?
Seguramente que no; indudablemente que el pueblo no elegir a uno de estos
virtuosos, quiz elegira a un murguista, a un guitarrista, que es el que le habla
al corazn, pero no elegira al msico principal, al ms elevado, porque ste
es un asunto tcnico al que aqul no entiende. El pueblo no puede obrar como
sinodal que va a examinar; obra principalmente por la impresin; es llevado en
las asambleas polticas por los oradores, y los oradores hablan generalmente al
sentimiento. No es, pues, la capacidad intelectual; no es, pues, la ciencia de un
individuo la que puede ser conocida por una asamblea principalmente popu-
lar. Pero hay ms todava. La ciencia misma, el hombre de gabinete y cual-
quiera que ha llegado a una edad madura, entregado al estudio, no se va a
presentar como candidato para una campaa poltica; el hombre de ciencia
tiene cierta dignidad, tiene cierto orgullo propio que le hace enteramente
imposible presentarse a que su personalidad cientfica con criterio cientfico
sea discutida, y ms an cuando aquella masa que lo va a discutir tiene un
nivel intelectual inferior al suyo. El hombre de gabinete, el hombre sabio, nunca
ir a presentarse a una asamblea para que juzgue de sus mritos, exponindose
a que la pasin, la envidia o algn elemento extrao declaren que no tiene l
aquella ciencia que ha credo poseer, que l ha credo poseer despus de tantos
aos. Pero la honradez, se dice, est al alcance de todo el mundo. Todo el mun-
do puede conocerla; indudablemente que ella se escapa del medio limitado en
que pueda operar una persona y, Como el perfume, sale del nfora; ella ser
conocida por todos; pueden reconocerla, pero de hecho no la conocern,
porque en la asamblea poltica se discute, como deca antes, principalmente por
la pasin; se discute por el inters; se discute por otros mviles; en tales con-
diciones, el que har la eleccin en la asamblea ser el que est ms interesado,
ser el que tenga ms empeo; y como habr algunos neutrales que no tengan
conocimiento de los asuntos de que se trata, sern stos manejados, sern subor-
dinados por los dems interesados, por los ms ilustrados. El magistrado resul-
tar entonces el representante del inters y no el rgano de la justicia." 1~54
"La intervencin del Ejecutivo, deca Medina, tal como la propone el pro-
yecto es, a mi manera de ver, lo que ms ha preocupado el escrpulo de los
seores representantes. Yo ruego, a ustedes, seores diputados, se sirvan leer
atentamente la manera como est concebido el precepto. Se dice que el Con-
greso, seores diputados, es decir, en la reunin de la Cmara de Diputados y
la Cmara de Senadores, que el Congreso elegir una vez que se hayan presen-
tado los candidatos, y por escrutinio secreto, a los que deban ser magistrados
a la Corte Suprema de Justicia; que se comunicar al Poder Ejecutivo cules
son los candidatos, para que pueda proponer, si quiere, a muchos otros y ~n
tren tambin en la discusin. Esta es, seores, una intervencin tan efectiva
del Poder Ejecutivo, que debemos temer que si el Ejecutivo impone candida-
tos, los acepte la Asamblea con la simple comunicacin que tiene el Congreso
para invitar al Poder Ejecutivo a que presente candidatos para discutirlos
ampliamente, porque debe discutirlos ampliamente conforme al artculo y para
votarlos despus en escrutinio secreto; no es una garanta bastante para que
no se defrauden los intereses pblicos y para que se respete as la voluntad
popular que est en la eleccin indirecta, que en realidad viene a ser la que
se propone." 1.056
b) Su remuneracin
El artculo 94 constitucional, en su sexto prrafo, dispone que "La remu-
neracin que perciban por sus servicios los ministros de la Suprema Corte, los
magistrados de Circuito y los jueces de Distrito no podr ser disminuida du-
rante su encargo." Al comentar esta prescripcin, Tena Ramrez acertadamente
afirma que la prohibicin que involucra "tiene por objeto asegurar la indepen-
dencia de los mismos (los citados funcionarios judiciales federales), pues pu-
diera suceder que con la amenaza de reducir sus sueldos, los otros poderes
pretendieran en un momento dado coaccionar a los jueces Iederales't.'?" Por
nuestra parte, debemos observar que tal prohibicin es absoluta, pues aunque
la disposicin constitucional transcrita la contrae a la duracin del cargo, como
ste es vitalicio, la disminucin de los emolumentos que perciben los expre-
sadcs funcionarios nunca puede operar. Por esta misma razn, y como tambin
lo hace notar dicho tratadista, tampoco es operante la prohibicin contraria
que contiene el artculo 127 constitucional en relacin con los ministros de la
Suprema Corte, o sea, la que estriba en que el aumento de la compensacin
o remuneracin respectiva no puede tener efecto durante el periodo funcional
correspondiente."?"
Sin embargo, pese a la prohibicin declarada en el artculo 94 constitu-
cional, en cuanto que los emolumentos de los juzgadores federales no pueden ser
nunca disminuidos, la supeditacin econmica de la Suprema Corte y de los
dems rganos judiciales de la Federacin a las autoridades hacendarias del
Estado mexicano es una situacin palpable y dolorosa. En efecto, la exigiiedad
e insuficiencia de las partidas destinadas a la satisfaccin de las necesidades
1058 Dichas sugerencias las formulamos con ocasin del Congreso Nacional de Barras de
Abogados celebrado en el mes de junio de 1972 en la ciudad de Mxico. Adems, hemos for-
mulado un Proyecto de Reformas al Poder Judicial Federal proponiendo la reestructuracin
de la Suprema Corte. Tal Proyecto lo incluimos como Apndice en nuestra obra "El Juicio de
Amparo" desde el ao de 1980.
1059 Derecho Constitucional Mexicano. Novena edicin, p. 447.
lO~O Al comentar el artculo 127 invocado, Tena Ramirez sostiene que ste deriva de la
Conshtucin de 1857, en la que la prohibicin mencionada estaba justificada "al igualar a
lo~ ministros de la Corte con los dems funcionarios, puesto que todos ellos eran de nombra-
ID1~nto popular. Adems, no exista en aquella Constitucin un mandamiento como el actual
a,rhc1!lo 94, que se refiere especialmente a la prohibicin de disminuir el sueldo de funciona-
nos Judiciales federales. Pero en la actualidad, cuando los ministros de la Corte ya no son de
eleccin popular y s, en cambio, existe una disposicin especial en el artculo 94, respecto a
sus emolumentos, el 127 no puede justificarse". Ante la incongruencia que existe entre ambos
preceptos constitucionales, el mismo autor opina "que debe prevalecer el artculo 94 dejando
as balda la prohibicin de aumentar los emolumentos de los ministros durante su encargo,
que contiene, el artculo 127", " .. no slo porque ya no se justifica la disposicin del 127,
refenda a los ministros de la Corte, sino por la razn definitiva de que la disposicin del
94 es posterior (por ser reforma de 1928) a la del 127 j Y como tal deroga a la anterior,
es por lo que debe quedar en pie nicamente lo dispuesto por el artculo 94", concluyendo
que "la duracin vitalicia del cargo de ministro, actualmente en vigor, impedira cualquier
aumento en el sueldo durante todo el encargo de. cada ministro" (p. cis., pp. 447 y 448).
816 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
econmicas del Poder Judicial Federal siempre han caracterizado a los pre-
supuestos anuales de gastos de la Federacin. Dichas p~rtidas han representado
un ridculo porcentaje del importe total de los mencionados gastos. No obs-
tante las crecientes necesidades econmicas del aludido Poder, los aumentos
que cada ao se decretan para colmarlas han sido ridculos. Este menospreei?
ha imposibilitado a dicho Poder para cumplir decorosamente con la noble rru-
sin de impartir justicia en los trminos que requiere la exigencia del art~culo
17 constitucional, es decir, mediante expedicin y prontitud, pues se le ha mea-
pacitado para atender a las necesidades inherentes a su labor jurdico-social,
mediante la adopcin de providencias adecuadas, entre ellas la de aumentar
el nmero de sus rganos integrantes.
Por otra parte la estrechez econmica aludida se ha reflejado en que los
sueldos que perciben , los funcionarios y empleados de la Justicia Federal so'1o
no son insuficientes, sino indecorosos en cuanto que son inferiores a los que
tienen asignados otros cargos de indiscutible menor categora e importancia den-
tro del Poder Ejecutivo Federal, pues cualquier subsecretario, oficial mayor o
hasta un director dependiente de alguna Secretara o Departamento de Esta-
do est mejor retribuido que un ministro de la Suprema Corte, un magistrado
de Circuito o un juez de Distrito. Adems, la as condiciones materiales en que
los servidores de la Justicia Federal desempean sus funciones, tales como los
locales y el mobiliario, son por lo general verdaderamente vergonzosos, nunca
comparables con las que rodean a los funcionarios administrativos de las cate-
goras ya indicadas y hasta inferiores a aqullas dentro de las que los gobernado-
res y secretarios de gobierno de los Estados trabajan.
Es lgico que sin retribuciones econmicas suficientes, decorosas y adecua-
das a las altas funciones que tienen encomendadas los rganos del Poder Judicial
Federal y sin condiciones materiales que infundan respetabilidad y gusto por
el trabajo, el elemento humano que los encarna difcilmente puede mejorarse
en capacidad, preparacin y moralidad.
El rezago es ndice permanente de la inobservancia del principio coristitu-
cional que ensea que la justicia debe ser pronta y expedita. Para que su
imparticin asuma estos atributos se requiere, indispensablemente, el aumento
de los rganos integrantes de la Suprema Corte por modo principal y de los
dems tribunales en quienes se deposita el Poder Judicial de la Federacin.
Este aumento, obviamente, no es factible sin la elevacin concomitante del pre-
supuesto de gastos de dicho Poder, debiendo ser esta elevacin de tal manera
considerable que responda a sus necesidades econmicas, siempre variables en
sentido progresivo, objetivo ste que no puede lograrse con mezquinidad.
Ahora bien, la situacin econmica del Poder Judicial Federal no debe
quedar sujeta la exclusiva voluntad del Ejecutivo, especficamente a la del
Secretario de Hacienda. Esta sujecin ha contribuido a provocar el estado fi-
nanciero deplorable en que se encuentran los Tribunales de la Federacin,
inhabitndolos para adoptar las medidas idneas al mejoramiento de la admi-
nistracin de justicia que tienen encomendada, pues con el objeto de establecer
un nuevo Juzgado de Distrito, de crear nuevas plazas o de elevar los emolu-
mentos de los funcionarios y empleados judiciales o, inclusive, de adquirir mobi-
EL PODER JUDICIAL 817
liara o de mejorar las condiciones materiales de los locales donde ejercen s~s
funciones, la Suprema Corte se ve constantemente en el penoso caso de pedir
la autorizacin de la partida respectiva a las autoridades hacendarias, lo cual
es imprctico no slo, sino adems humillante.
Para evitar que las partidas que se asignan al Poder Judicial Federal en los
presupuestos anuales de gastos de la Federacin sean cuantificables segn el
arbitrio del Secretario de Hacienda, para impedir que la Suprema Corte siga
obligada a hacer el triste papel de mendicante, es ineludible, de acuerdo con el
propsito de dignificar y enaltecer a la Justicia Federal, que en la Constitucin
de la Repblica se declare que el presupuesto de dicho Poder se integrar con
un 1 % sobre el monto total del referido presupuesto anual. Este porcentaje
podra arrojar una cantidad anual que satisficiese las exigencias econmicas del
Poder Judicial de la Federacin como medio inicial para el mejoramiento de
las funciones que desempea.
Consideramos que no slo los abogados, sino tambin los mexicanos debemos
propugnar con insistencia y energa por la elevacin decorosa de los emolumentos
que deben percibir todos los servidores de la Justicia Federal. Esta elevacin es
tan imperiosa que no puede dejarse en el mbito de los buenos propsitos, sino
reclamarse respetuosa pero enrgicamente ante el Presidente de la Repblica
y el Secretario de Hacienda por todas las Barras y Asociaciones de Abogados
del pas. Es vergonzoso para los profesionales del Derecho que sigamos tole-
rando y simplemente lamentando el afrentoso contraste entre sueldos exagera-
damente crecidos con qpe se retribuyen servicios jurdicos o de otra ndole en
dependencias gubernativas y en organismos descentralizados y empresas de par-
ticipacin estatal, y los salarios con que el Estado paga a los que realizan la
importantsima y trascendental funcin social de administrar justicia.
La proposicin que nos permitimos formular para mejorar las condiciones
econmicas en que se debate actualmente la Justicia Federal y para aliviarla
definitivamente de la penuria en que se encuentra, sera uno de los medios
indispensables para colocar a la judicatura federal a la altura de nuestras insti-
tuciones jurdico-constitucionales, entre ellas el Juicio de Amparo, que ha dado
gloriay prestigio internacionales a Mxico.'?" bis
c) La suplencia
Hemos aseverado que la Corte se compone de veintin ministros numerarios
y cinco supernumerarios, cuya funcin primordial estriba en asumir la suplencia
de aqullos en sus faltas temporales que no excedan de un mes, segn lo dis-
pone el artculo 98 constitucional. Conforme a este mismo precepto, si la falta
temporal rebasa el lapso mencionado, el Presidente de la Repblica debe nom-
brar un ministro provisional, sometiendo la designacin respectiva a la aproba-
cin del Senado o, en los recesos de ste, a la de la Comisin Permanente
52
818 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
(prrafo segundo). Es obvio, por lo dems, que cuando un ministro falte P?f
defuncin, se separe definitivamente del cargo por renuncia o retiro voluntano
o forzoso, el presidente deber formular nuevo nombramiento que debe ser
ratificado por cualquiera de los rganos aludidos en sus correspondientes casos.
El citado artculo 98, en su texto primitivo, dispuso que las faltas tempo-
rales de algn ministro de la Suprema Corte que no excedieran de un mes
no se supliran si dicho alto tribunal tuviese quorum para sesionar, debin-
dose recordar que hasta antes de 1928 ste siempre funcionaba en pleno. Si la
.mencionada falta tena una duracin mayor, el Congreso de la Unin deba
designar al ministro suplente en la misma forma en que nombraba a los
ministros definitivos y que ya reseamos con antelacin.
En trminos semejantes se concibi dicho precepto constitucional por la
reforma que se le practic en agosto de 1928, con la diferencia de que el
nombramiento de ministro suplente lo deba hacer el Presidente de la Rep-
blica con aprobacin del Senado o de la Comisin Permanente en su caso.
Los cargos de ministros supernumerarios fueron instituidos por las reformas
que en 1950 se introdujeron a la estructura constitucional del Poder Judicial
Federal, reiterndose por las que se practicaron en octubre de 1967.
No consideramos atingente que la suplencia de un ministro numerario por
el supernumerario que corresponda opere nicamente cuando la falta temporal
del primero no exceda de un mes, ya que la creacin del cargo de ministros
supernumerarios obedeci al designio de que stos reemplazaran interinamente
a los numerarios en sus faltas temporales, con independencia de su duracin, a
efecto de no entorpecer las labores normales de la Suprema Corte. No existe,
a nuestro modo de ver, ninguna razn valedera para que los ministros super-
numerarios slo sustituyan a los numerarios por un mes, ya que en los trminos
en que actualmente est redactado el artculo 98 constitucional, la designacin
de un ministro provisional para cubrir las faltas temporales que rebasen dicho
lapso puede obstaculizar el funcionamiento del Tribunal Pleno y de las Salas.
Adems, debemos hacer la observacin de que los ministros supernumerarios
permanecen inactivos en el supuesto de que las faltas temporales de los nume-
rarios excedan de un mes, configurando los cargos respectivos verdaderas sine-
curas, situacin que se presenta en el caso de que la llamada "Sala Auxiliar",
integrada por los cinco supernumerarios, desapareciera por haber despachado
totalmente el rezago de negocios que las Salas numerarias le remitieron a con-
secuencia de las reformas constitucionales y legales de 1967 que entraron en
vigor el 28 de octubre de 1968.
d) Renuncias y licencias
El cargo de ministro de la Corte es renunciable slo por causas graves, segn
lo establece el artculo 99 constitucional, sujetando la calificacin de la gravedad
al criterio del Presidente de la Repblica, del Senado y, en su caso, de la Com-
si6n Permanente.
En cuanto a las licencias para separarse transitoriamente del cargo de mi-
nistro, si su duraci6n no excede de un mes, las puede conceder la misma Suprema
EL PODER JUDICIAL 819
1066 Dicha resolucin aparece publicada con el nIQerQ 2,644 en el Boletn de Informa-
cin Judicial correspondiente a loa aos de 1953-1954, pp. 389 a 406.
EL PODER JUDICIAL 823
1069 Informe de 1968, pp, 32 Y 34, donde se hace menci6n de las cinco ejecutorias en
que. se sostiene el ci~do criterio, dictada~ en m.ate~a de revisi6n fiscal e Informe de 1969,
pgmas 161 a 164, pnmera parte. Este mismo entena se sustenta en las tesis jurisprudenciales
49 y 50 del Tribunal Pleno y 412 de la Segunda Sala, publicadas en el Apndice 1975.
EL PODER JUDICIAL 825
nistrativos de gobierno", pues son stos los sujetos de las controversias que se
sustancian en los citados juicios y no, evidentemente, la "administracin pbli-
ca" en su carcter de funcin de imperio del Estado. La hiptesis competencial
de la Suprema Corte a que aludimos se prev en los prrafos tercero y cuarto
del artculo 104 constitucional, en relacin con el artculo 25, fraccin VI, de
la Ley Orgnica del Poder Judicial de la Federacin, disposicin esta ltima
que adscribe la competencia para conocer del recurso de revisin mencionado
a la Segunda Sala del indicado alto tribunal.
4. Tratndose de cuestiones sobre lmites de terrenos comunales entre n-
cleos de poblacin, la Suprema Corte tambin funge como tribunal de segunda
instancia, en cuanto que ante ella pueden reclamarse las resoluciones que sobre
las contiendas respectivas dicte el Presidente de la Repblica conforme al
prrafo segundo de la fraccin VII del artculo 27 constitucional.
5. Como tribunal de trabajo, la Corte, funcionando en Pleno, igualmente
tiene competencia para dirimir los conflictos "entre el Poder Judicial de la
Federacin y sus servidores", segn lo prescribe la fraccin XII, in fine, del
apartado B del artculo 123 de la Constitucin.
10n Es evidente que la Suprema Corte, funcionando en Pleno o en Salas, tiene compe-
tencia legal para desempear otros actos de naturaleza administrativa, cuyo anlisis no corres-
ponde a la temtic,a del presente libro, y que se prevn en la Le., Orgnica del Poder Judicial
de la Federacin.
EL PODER JUDICIAL 827
Con toda razn, don Ignacio L. ValZarta opinaba que "es esencialmente
contrario a la institucin del Poder Judicial el darle injerencia, aunque sea
indirecta, en los negocios meramente polticos", agregando que "Si en medio del
ardor de las luchas de partido se ha sostenido que los tribunales pueden juzgar
y decidir cuestiones polticas, en la calma de un estudio imparcial, y en la nece-
sidad de que nuestro Derecho Constitucional repose ya en principios estables,
no puede dejar de percibirse que la razn pura ordena que el Poder Judicial
usurpe las funciones polticas de los otros departamentos del Gobierno rom-
piendo la base de la divisin de poderes, como deca Marshall, base funda-
mental de nuestras instituciones.
"Para llenar los propsitos con que hoy escribo, me basta haber manifestado,
siquiera con la brevedad que esos lmites me imponen, las razones que en mi
sentir existen para sostener la incompetencia judicial en asuntos polticos, y
haber expuesto las teoras americanas que prohben los tribunales juzgar de
negocios que no sean de naturaleza judicial; teoras que creo deben seguirse
entre nosotros, no ya por la autoridad que tiene en la Repblica vecina, sino
porque apoyadas en la razn y sostenidas por nuestros textos constitucionales,
no se pueden desconocer sin llegar hasta negar la divisin de poderes."10'12
10'12 El Juicio de AmptITo 'Y .l W,ith o, Habeas Corpus, pp, 127 Y 128.
EL PODER JUDICIAL 829
Aos ms tarde, don Emilio Rabasa expuso anlogas ideas que sintetiza en
esta consideracin: "El poder judicial no debe ni puede nunca resolver sob.re
negocios de la poltica, es decir, sobre los medios, que el Ejecutivo o el Legis-
lativo adopten para la marcha y las actividades del pas. La eleccin de tales
medios es propia de aquellos poderes; su eleccin y su empleo constituyen la
poltica de un gobierno, y la injerencia del Judicial en tales asuntos sera una
intrusin invasora e intolerable." 1078
Por otra parte, consideramos importante sealar que los Tri~unales U~ta
rios de Circuito slo desempean la funcin judicial federal propiamente dicha,
en su carcter de rganos de segunda instancia respecto de los juicios o procc
sos distintos del amparo que en primer grado se ventilan ante los jueces de
Distrito. A la inversa, los Tribunales Colegiados de Circuito no ejercitan dicha
funcin, sino la de control constitucional a travs del conocimiento de los
dos tipos procedimentales del juicio de amparo dentro del cuadro competen-
cial que estudiamos en nuestra obra respectiva.'?" Huelga decir, por ltimo,
que las dos especies de tribunales de Circuito reciben su senda denominacin
atendiendo a su integracin, ya que los Unitarios estn personificados en un
slo magistrado, en tanto que los Colegiados se componen de tres miembros.
Por ende, solamente en los casos y con las condiciones a que se refier~ dicha
fraccin del artculo 121 constitucional, las resoluciones que pronuncIen los
tribunales de un Estado tienen eficacia dentro del territorio de otro, siempre
que, claro est, las controversias que diriman se hayan entablado entre parti~u
lares. Por otra parte, cuando la contienda surge entre una entidad fed~ratlva
como persona moral de derecho pblico y uno o varios particulares :esIden~es
en un Estado diferente, para estos ltimos existe mayor garanta de ImparCia-
lidad en caso de que dicte la sentencia correspondiente un tribunal federal y
no una autoridad judicial de la entidad contendiente. Es por ello por lo que,
en nuestra opinin, el Constituyente atribuy a los tribunales federales la
competencia para conocer de los conflictos que se susciten entre un Estado y
uno o ms vecinosde otro, la cual adems est corroborada por la jurispru-
dencia de la Suprema Corte. 1 0 7 7
V. LA INAMOVILIDAD JUDICIAL
"ART. 252. Los magistrados y jueces no podrn ser depuestos de sus desti-
nos, sean temporales o perpetuos, sino por causa legalmente probada y senten-
ciada, no suspendidos sino por acusacin legalmente intentada."
"ART. 253. Si al Rey llegaren quejas contra algn magistrado, y formado
expediente parecieren fundadas, podr, odo el Consejo de Estado, suspender-
le, haciendo pasar inmediatamente el expediente al supremo tribunal de justicia
para que juzgue con arreglo a las leyes."
.
842 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
EL PODER JUDICIAL 843
en el artculo 94, prrafo tercero, que los miembros de la Suprema Corte du-
raran cuatro aos en su cargo, sin que durante ese tiempo pudieran. ser
removidos sino mediante juicio previo de responsabilidad en los trminos
consignados por los artculos 108 a 113. La Comisin dictaminadora del men-
cionado artculo 94 present a la consideracin del Congreso Constituyente de
Quertaro dicho precepto, adicionado con una disposicin que propiamente
vino a establecer el principio de inamovilidad para los ministros de la Corte,
magistrados de Circuito y jueces de Distrito a partir del ao de 1921, puesto
que se declaraba que desde entonces ninguno de dichos funcionarios judiciales
poda ser removido de su cargo mientras observara buena conducta.
Al someterse el dictamen de la Comisin a la estimacin del Congreso, se
suscitaron apasionados e interesantes debates, sobresaliendo entre ellos por su
fogosidad y enjundia el vibrante discurso que pronunci el diputado constitu-
yente, licenciado don Jos Mara Truchuela, quien, al sostener a guisa de
prembulo que el Poder Judicial Federal est colocado por la doctrina moderna
de Derecho Constitucional en la categora de verdadero poder estatal en igual-
dad de condicin poltica y jurdica que los otros dos, y al criticar acremente
las ideas que don Emilio Rabasa expuso en su obra "La Constitucin y la
Dictadura" en el sentido de que dicho poder no significaba sino un mero de-
partamento judicial por las razones que el jurista chiapaneco invoca en su
citada obra, impugn la implantacin en nuestro pas del principio de la
inamovilidad judicial por no existir en Mxico los supuestos imprescindibles
para que su aplicacin diese afortunados resultados en beneficio de la admi-
nistracin de justicia.
que, para que exista e! principio de la inamovilidad se necesita que antes est
perfectamente organizada la administracin de justicia; que s~ h,:yan dado
pruebas inequvocas de que se tiene, comprobado por una experiencia secular,
completa madurez de criterio jurdico; de que existen magistrados que gocen
de fama intachable, cuyas ideas estn perfectamente orientadas y que no p}le?an
variar su opinin, porque su prestigio les impide tener ligas y estar dep~ndlen
do de algn otro poder; pero en los pases jvenes, textualmente lo dice, en
aquellos pases en donde todava est todo por hacerse, en aquellos pases que
estn ensayando diversos sistemas y en donde la magistratura no puede pre-
sentar un carcter de madurez, sera el absurdo mayor establecer el principi?
de la inamovilidad judicial, Adems de ese absurdo tcnico, adems de la di-
ficultad en la prctica para nombrar ministros que toda la vida correspondan,
por su conducta, por su ciencia y por su aptitud a su elevado puesto; adems
de lo peligroso que resulta, tiene un inconveniente, porque forzosamente aque-
llos hombres que por equivocacin hayan sido nombrados y que sean ineptos,
no pueden jams ser retirados sino en el caso de alguna responsabilidad
y, seores, en ningn Cdigo hay e! delito de torpeza o e! delito de incompetencia,
que muchas veces no puede precisarse dentro de los preceptos de un cdigo.
Estaramos condenados a tener el organismo judicial peor que e! que pudiera
registrarse en todo el mundo." 1083
"Por lo que a la inamovilidad del Poder Judicial se refiere, hay una consi-
deracin perfectamente humana muy digna de tomarse en cuenta. Se dice que
bastan ocho o diez aos. Un magistrado, si es econmico, es posible que realice,
que llegue a hacer una pequea fortuna que le permita estar a salvo de la
miseria con posterioridad; pero en caso de que se vea en la necesidad de gastar
todo lo que tenga durante su periodo, entonces, al finalizar dicho periodo, se
encontrara con que ya le faltaban facultades, con que ya haba agotado sus
energas, y recurrira a muchsimos sistemas y a muchas intrigas para asegurarse
mientras estuviera en el puesto, aunque fuera vendindose, una fortuna res-
petable. La inamovilidad de! Poder Judicial est reconocida y siempre ha sido
reconocida como la garanta para la independencia del funcionario que imparta
justicia; y tan es as, que la nica vez que se ha pretendido establecer en Mxi-
co la ina.m0vilidad del Poder Judicial, cuando don Justo Sierra intent hacerla,
fue un tlr.ano el que se opuso a ello. Fue el general Daz ; porque si el general
Da,: hubiera permitido, hubiera concedido que los magistrados de la Corte
hubieran sido inamovibles, muy fcil es que, aun de aquella Corte corrompida
que tuvo, hubiera surgido un individuo que, habiendo asegurado ya para toda
su vida una posicin desahogada, se hubiera enfrentado con el mismo ti-
rano." 1084
."1083 Diario de los Debates del Congreso Constituyente de 1916.17, tomo 11, p. 512.
'OSf Op. cit., p. 514.
EL PODER JUDICIAL 845
artculo 94 constitucional, que fue aprobado por 148 votos contra 2 de re-
chazo, entre los que se encontraba el del licenciado Truchuela. Conforme a
dicho precepto, se implant el principio de la inamovilidad judicial a partir
del ao de 1923, al establecerse lo siguiente:
"Cada uno de los ministros de la Suprema Corte que fueren electos para
integrar ese poder la primera vez que esto suceda durarn en su encargo dos
aos; los que fueren electos al terminar este primer periodo durarn cuatro
aos, y a partir del ao de 1923, los ministros de la Corte, los magistrados de
Circuito y los jueces de Distrito no podrn ser removidos mientras observen
buena conducta y previo el juicio de responsabilidad respectivo, a menos que
los magistrados y los jueces sean promovidos al grado superior." (Prrafo se-
gundo de dicho precepto.)
observasen mala conducta, de acuerdo con la parte final del artculo 111 cons-
titucional o previo el juicio de responsabilidad correspondiente. .
La readopcin de dicho principio, sin embargo, no dio los resultados felices
y atingentes para una buena administracin de justicia a que propende la
inamovilidad judicial, precisamente porque no se realizaron, al reimplantarla,
las condiciones inherentes a su eficacia, entre las que descuella el acertado nom-
bramiento de las personas que deban desempear cargos en la judicatura me-
diante una cuidadosa seleccin de individuos, orientada por las cualidades
indispensables que deben concurrir en un probo y diligente juzgador, como SO?:
su hombra de bien, su honestidad, su valor civil, su capacidad y competencIa,
su cultura, etc., sin las cuales la permanencia vitalicia de un hombre en un
puesto judicial se traduce en la consolidacin de la venalidad, el soborno y la
impreparacin. Y es que el nombramiento de los jueces confronta, ms qu.e
cuestiones jurdicas, problemas de conocimiento del hombre, en cuya perti-
nente solucin intervienen los ms variados factores, pudiendo afirmarse que
de dicho importantsimo acto depende el xito o el fracaso de la inamovilidad
judicial.
El modo de escogitacin de los funcionarios de la judicatura ha preocupado
constantemente al pensamiento jurdico constitucional, que se ha afanado por
encontrar frmulas o sistemas de designacin judicial en cuya realizacin se
ponderen debidamente los mltiples elementos humanos y sociales que conver-
gen hacia un acertado nombramiento. Desgraciadamente, ninguno de los medios
ideados e implantados en ordenamientos constitucionales es reputado por los
tericos y crticos del Derecho como plenamente idneo para asegurar una atin-
gente y plausible seleccin de jueces.
En efecto, hay quienes sostienen que la designacin de funcionarios judi-
ciales confiada al pueblo (eleccin directa, como acontece en varios Estados de
la Unin Norteamericana) o a un grupo eminentemente poltico y demasiado
numeroso para tal fin, siempre producir resultados nefastos, ya que por medio
de tal sistema se log-ra la exaltacin a la judicatura de individuos en quienes
comnmente no se descubren las cualidades del tipo ideal de juez, precisamente
por revelar el origen de los nombramientos correspondientes, o ignorancia de
las propias cualidades, o ambiciones y conveniencias de los electores.
ART. 73, fraccin VI, base cuarta (in fine): Los magistrados y jueces a
que se refiere esta base (del Distrito Federal) durarn en sus encargos seis
aos, pudiendo ser reelectos; en todo caso, podrn ser destitudas en los trmi-
nos del Ttulo Cuarto de esta Constitucin."
"ART. 94, segundo prrafo: Los magistrados de la Suprema Corte de Justicia
slo podrn ser privados de sus puestos en los trminos del Ttulo Cuarto de
esta Constitucin."
"ART. 97: Los magistrados de Circuito y los jueces de Distrito sern nom-
brados por la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, tendrn los requisitos
que exija la ley y durarn 4 aos en el ejercicio de su encargo, al trmino de los
cuales, si fueren reelectos o promovidos a cargos superiores, slo podrn ser
privados de sus puestos en los trminos del Ttulo Cuarto de esta Constitucin."
mente precedidos por ningn examen selectivo de las personas que mediante
ellos fueron exaltadas a los cargos correspondientes, sino que su designacin
se llev a cabo sin \analizar sus posibles aptitudes de juzgadores. Por ello, .la
inamovilidad no vino sino a garantizar en los puestos judiciales de la mencio-
nada entidad federativa la permanencia vitalicia de personas que, salvo excep-
ciones honrosas, han distado mucho de asemejarse al tipo ideal de juez, cir-
cunstancia que, aunada a la pobreza material en medio de la que se desempea
la labor judicial, a la intromisin poltica del sindicalismo mal entendido en
el nombramiento de los secretarios y dems personal de los Juzgados y Salas
del Tribunal Superior de Justicia y al rgimen antijurdico de impunidad que
se ha entronizado en el mbito de la judicatura del fuero comn para no san-
cionar verdaderos delitos oficiales cometidos en el ejercicio de sta, gener una
era de lamentable depravacin en la administracin de justicia.
Podra pensarse que la erradicacin definitiva de los vicios y defectos que
han maculado la justicia comn sera susceptible de lograrse, si se hicieran efec-
tivos los medios jurdicos de responsabilidad judicial implantados en la Consti-
tucin y en la legislacin secundaria respectiva. Y es que dentro de un sistema
de inamovilidad debe existir, como existe en varios pases, un rgimen estricto
y eficaz para exigir a los jueces, que de una u otra manera traicionen su alto y
noble cometido, la responsabilidad oficial delictiva correspondiente que pro-
voque su destitucin justificada. En nuestra Ley Fundamental, el artculo 111
facultaba al Presidente de la Repblica para pedir "ante la Cmara de Diputados
la destitucin, por mala conducta, de cualquiera de los ministros de la Supre-
ma Corte de Justicia de la Nacin, de los magistrados de Circuito, de los
jueces de Distrito, de los magistrados del Tribunal Superior de Justicia del
Distrito Federal y de los Territorios y de los jueces del orden comn del Dis-
trito Federal y de los Territorios". Sin embargo, en muy inslitas ocasiones el
Ejecutivo Federal hizo uso de semejante facultad y en atencin a las di-
ficultades, muchas veces insuperables, que en la realidad se presentan para
probar los hechos en que se finque la responsabilidad de un funcionario judicial,
los juicios polticos correspondientes se han estimado a tal grado ineficaces y,
por tanto intiles, que casi nunca se ha intentado siquiera iniciarlos,"?" bis
Fue por ello por lo que, para tratar de satisfacer la necesidad pblica de
una recta y competente administracin de justicia en el Distrito Federal eli-
minando los principales escollos con que la realizacin de tal propsito se
hubiere visto necesariamente embarazada, como fueron los jueces y magis-
trados "inamovibles", se estim como medida eficaz y pragmtica la consis-
tente en la supresin, sin reservas de ninguna especie, de la inamovilidad judicial
en la expresada entidad federativa.
Todas las consideraciones expuestas tienden a evidenciar la motivacin real
de la abolicin del principio de inamovilidad judicial ene! Distrito Federal;
mas si se reconoce la bondad condicionada de semejante postulado, tal como
se hace en la exposicin de motivos de la reforma constitucional respectiva eUJa
1..88 bll La mencionada facultad presidencial fue suprimida mediante lareforrna al 8J"o
ticulo 111 constitucional pUblicada el 28 de die.iembre de 1982.
EL PODER JUDICIAL 853
La historia del poder judicial, como la de los otros dos poderes del Estado,
es un tema que slo es susceptible de abordarse en lo que respecta al concepto
orgnico de dicho poder y no al funcional. En efecto, el "poder" como funcin
pblica estatal es esencialmente invariable, sin estar sujeto, Por ende, a condi-
ciones. tempo-espaciales, ya que, como actividad jurisdiccional, estriba en dirimir
conflictos o controversias jurdicas de diferente naturaleza material que puedan
suscitarse entre sujetos de muy diversa ndole. Por lo contrario, el "poder judi-
cial" en sentido orgnico -y que hemos calificado de impropio--, es decir,
como conjunto de rganos del Estado cuyas atribuciones primordiales son de
carcter jurisdiccional, s est sometido" evidentemente, a cambios histricos
que obedecen a una multitud de exj.genciat fcticas o de tendencias jurdico-
polticas que pueden no responder a la realidad al, d~gni(), de lograr c,on
efectividad y expedicin la .mparrcn de justicia. y la~i6n de la ley.
854 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
1089 Por lo que concierne a la poca prehispnicaa, en el captulo primero de esta obra
hacemos algunas alusiones a la administracin de justicia en los regmenes en que estaban
organizados nuestros pueblos aborgenes, principalmente el azteca, cuyos tribunales, segn
opinin de Alfonso Toro, que cita el distinguido procesalista Fernando Flores Garca en su
magnfica y bien documentada monografa intitulada La Administracin de Justicia en los
Pueblos Aborgenes de Anhuac (p. 14), "se encontraban en tal estado de adelanto y tan
florecientes, que despus de la conquista, los jurisconsultos y cronistas espaoles no vacilaban
en ponerlas de modelo a los jueces hispanos". En cuanto a la poca colonial deben mencio-
narse los siguientes tribunales: el Consejo de Indias, las Reales Audiencias de Mxico y de
Guadalajara, los tribunales de primera instancia que tenan competencia territorial y que se
llamaban ordinarios, mayores y de casa y corte, corregidores e intendentes. Adems de estos
rganos judiciales, existan otros varios en la Nueva Espaa con competencia por razn de
la materia y de las personas, tales como el de la Acordada, el Consulado, tribunales eclesis-
ticos, de indios, el Tribunal de la Inquisici6n, el de Mesta, el de Minera, el Protomedicato, el
de la Real Hacienda y el de la Universidad. Para el estudio de los tribunales novo-hisp-
nicos recomendamos la monografa de Jos Luis Soberanes Fernndez intitulada "Los Tribu-
nales de la Nueva Espaa", publicada por la UNAM en 1980. '
1090 El Poder Judicial, p. 44. .
1091 Esta organizacin se compona por su Supremo Tribunal de Justicia, Audiencias de
Ultramar y Juzgados de Primera Instancia.
1092 Por lo que respecta al Poder Judicial, dicha Constitucin lo estructur depositndolo
en un Supremo Tribunal de Justicia~ Juzgados Nacionales de Partido y en un Tribunal de
Resid!!ncia, .conservando las funciones jUdiciales que tenan los ayuntamientos en la poca
c;olomal, "mIentras no se adoptase otro I1Stema" (Atta. 181 a 231). .
EL PODER JUDICIAL 855
qued sometido a un~ ley que expidiese el Congreso General (Art. 138).
Sin embargo, un poco antes de que entrase en vigor dicha Constitucin, por
decreto de 27 de agosto de 1824 ya se haba organizado a la Suprema Corte
en tres Salas integradas en forma semejante a la establecida en el decreto de
23 de junio de 1823, habiendo sido los primeros ministros de dicho alto tribu-
nal personajes connotados de la poca."?" .
Bajo la vigencia de la Constitucin Federal de 1824, diversos orden~mlentos
rigieron el funcionamiento de la Suprema Corte, organizndola dentro del
cuadro competencial consignado en la mencionada Ley Fundamental. As, el
14 de febrero de 1826 se expidieron las Bases para el Reglamento de la Supre-
ma Corte, cuyos autores fueron los presidentes de las Cmaras de Diputados
y de Senadores, o sean, don Manuel Carpio y don Pedro Paredes, respectiva-
mente. Conforme a ese documento, dicho tribunal se divida en tres Salas,
compuestas, la primera, de cinco ministros y de tres las otras dos. Las aludidas
Bases, siguiendo las prescripciones. de la Constitucin, determinaron los casos
en que la Corte deba conocer en primera, segunda y tercera instancia conjun-
tamente (Art. 22); en que deba tener injerencia en segundo y tercer grados
"IV. Dirimir las competencias que se susciten entre los tribunales de la Federacin,
entre stos y los de los Estados, y las que se muevan entre los de un Estado y los de otro.
"V. C o n o c e r : .
"PRIMERO. De las causas que se muevan al presidente y vicepresidente, segn los ar-
tculos 28 y 39, previa la declaracin del artculo 40.
"SEGUNDO. De las causas criminales de los diputados y senadores indicadas en el ar-
tculo 43, previa la declaracin de que habla el artculo 44.
"TERCERO. De las de los gobernadores de los Estados en los casos de que habla el ar-
tculo 38 en su parte tercera, previa la declaracin prevenida en el artculo 40.
"CUARTO. De las de los secretarios del despacho, segn los artculos 38 y 40.
"QUINTO. De los negocios civiles y criminales de los empleados diplomticos y cnsu-
les de la Repblica. .
"SEXTO. De las causas de almirantazgo, presas de mar y tierra, y contrabandos; de los
crmenes cometidos en alta mar; de las ofensas contra la nacin de los Estados Unidos Mexi-
canos; de los empleados de hacienda .y justicia de la federacin; y de las infracciones de la
Constitucin y leyes generales, segn se prevenga por la ley."
1097 Al efecto, don Francisco Parada Cay relata que "El da 23 de diciembre de 1824,
el Congreso General Constituyente declar Ministros de la Corte Suprema a los seores: 19
D. Miguel Domnguez, el ilustre Corregidor de Quertaro; 29 D. Jos Isidro Yez, Oidor
de la Audiencia de Mxico y miembro de la Primera Regencia ;39 D. Manuel de la Pea y
Pea, notable jurisconsulto y tratadista que fue Presidente Interino de la Repblica por dos
veces; 49 D. Juan Jos Flores Alatorre, abogado de gran reputacin, Diputado a las Cortes
de Espaa por la Provincia de Zacatecas y Presidente de la Academia de Jurisprudencia;
59 D. Pedro Vlez, que desempe el Supremo Poder Ejecutivo asociado a los seores Luis
Quintanar y Lucas Alamn; 69 D. Juan Nepomuceno Gmez Navarrete, anteriormente Dipu-
tado a las Cortes de Espaa por Michacn y Ministro de Justicia, que ley ante el Congreso
la exposicin en la que el seor D. Agustn de Iturbide hacia la abdicacin de la Corona;
79 D. Ignacio Godoy, abogado de la Real Audiencia, individuo del ilustre Colegio de Abo-
gados y Diputado a los primeros Congresos Generales de Mxico' 89 D. Francisco Antonio
Tarrazo, miembro del Congreso Constituyente, que en un rasgo de honradez y rectitud renun
ci al cargo de Ministro por no tener la edad requerida por la ley y despus fue el primer
Gobernador de Yucatn.; 99D. Jos Joaqun Avils y Quiroz; 10. D. Antonio Mndet~el
uno .y el otro a~s distingUioo., y como todos los dem" miniUro,., respetables por SUS
costumbres y probidad; 11: D. Juan.R.a.zy Guzmn, recto abogadb rAgente Fiscal de la
Audiencia, que fue despus Secretario de Relaciones. Result eIeetoFu<:al D.JuanBautisU
~~!(lIr~.,~'1~~a~~6ri~~~~p=;o~~~~:~ie;;e~;~=~~
de
EL PODER JUDICIAL 857
al mismo tiempo (Art. 23); y en que slo deba fallar en tercera instancia
(Art. 24) .1098
Tres meses despus, el 13 de mayo de 1826, el Congreso General expidi el
Reglamento que debe observar la Suprema Corte de justicia de la Repblica",
mismo que contena disposiciones muy minuciosas respecto del funcionamiento
y organizacin de este Tribunal; 1099 Y por lo que concierne a los Tribunales de
Circuito y juzgados de Distrito el da 20 del propio mes y ao se organiz su
competencia y regul su funcionamiento mediante el decreto respectivo, el cual
fue modificado por la Ley Orgnica de dichos tribunales y juzgados de 22 de
mayo de 1934. 1 1 0 0
Al sustituirse el rgimen federal por el central en la Constitucin de 1836,
los Tribunales de Circuito y los Juzgados de Distrito desaparecieron. En su
lugar se implantaron los Tribunales Superiores de los Departamentos", los
de Hacienda" y los "[uzgados de Primera Instancia", habindose conserva-
do a la Corte Suprema de Justicia como el rgano mximo de la Repblica
integrado por once ministros y un fiscal (Arts. 1 y 2 de la quinta ley). Como 10
hace notar don Francisco Parada Gay, dicho alto tribunal, bajo la referida
Constitucin centralista, tena una extensa rbita de atribuciones.
"Iniciaba leyes relacionadas con el ramo de justicia e interpretaba las que
.contenan dudas", nos recuerda tan distinguido jurista: "revisaba todas las
sentencias de tercera instancia de los Tribunales Superiores de los Departamen-
tos o intervena en la constitucin de los Poderes Ejecutivo y Legislativo; poda
excitar al Supremo Poder Conservador para que declarara la nulidad de alguna
ley cuando fuere contraria a la Constitucin y entenda en asuntos de Derecho
Cannico; nombraba a los magistrados de los Tribunales Superiores y los
procesaba, por lo cual era evidente la sujecin de ellos a la incontestable supe-
rioridad de la Corte que, adems, conoca de los nombramientos de los jueces
inferiores para ratificarlos; por ltimo, competa al Tribunal revisar los arance-
les de honorarios de jueces, curiales y abogados." 11(l1
Sin embargo, pese a todas estas atribuciones, la Corte, al igual que todos
los dems rganos del Estado, se encontraba bajo la frula del Supremo Poder
Conservador instituido en la Segunda Ley, pues ste poda declarar la nulidad
de los actos de dicho tribunal en el caso de usurpacin de facultades, "excitado
por alguno de los otros dos poderes", as como "suspenderlo" cuando "desco-
nociese" al Legislativo o al Ejecutivo, o tratase de "trastornar el orden p-
blico" .110~
1.098 Dentro de esta curiosa estructura instancial, las Salas de la Corte estaban colocadas
en una situacin jerrquica, de tal modo que a una corresponda la primera instancia, a otra
la segunda y a la restante la tercera, en los casos en que' dicho cuerpo judicial conociese
conjuntamente en dos o tres grados. Cfr. Los articules 26, 27 Y 28 de las mencionadas
"Bases".
1.009 Cfr. dicho Reglamento en el tomo I de la Coleccin de Leyes de Dubln ,. Lozano
{pp, 782 a 792), as como en el tomo 1, pp. 80 a 97 de la obra El Juicio de mparo yel
Poder Judicidl de la Federacin, de don Manuel Yez Ruiz. . .
1100 Cfr. Idem y tomo 11 de dicha Coleccin, pp. 695 a 699.
1.101 Op. cit., pp. 22 y 23. .
11011 Del Supremo Poder Conservador h~emos una1>reve.seJ:nb1anza. en nuestro libro
El Juicio de mparo, capitulo segundo, pai't'afo'VI, a,uya'eonawer.dones fos remitimos
858 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
~ obvio de fatigosas repeticiones, no sin recordar que uno de los estudios ms completos y
bien documentados sobre dicho Poder y, en general, sobre la Constitucin centralista de 1836
que .10 cre, es el elaborado por don .Alfonso N,oriega en su importante obra intitulada "Pen-
s4mle'!to ~onserva~or y Conseruadurismo Me~Jfa!l0'" p'ub.licada en 1972 por el Instituto de
Investigaciones JundIcas de la UNAM que dIngIa el junsta Hctor Fix Zamudio y actual-
mente el doctor Jorge Carpizo.
110S Op. cit., p. 30.
1106 Idem.
1105 Parada Gay, Francisco. O;. cit., pp. 30 Y 31.
EL PODER JUDICIAL 859
que dicho ordenamiento les confiri. En consecuencia, por vitrud del Acta de
Reformas de mayo de 1847, que, como se sabe, fue el documento a travs del
que oper dicha restauracin y del Decreto de 2 de septiembre de 1846 que la
precedi, expedido por el general Mariano Salas "en ejercicio del supremo
poder ejecutivo", volvieron a crearse tentativamente los Tribunales de Circuito
y los Juzgados de Distrito en sustitucin, respectivamente, de los tribunales supe-
riores de los Departamentos y juzgados de primera instancia que funcionaron
bajo el centralista.P?"
No obstante el restablecimiento del sistema federal y la revivencia terica
de la Constitucin restaurada, el rgimen jurdico de nuestro pas se subvirti
por la dictadura santanista que se despleg totalmente al margen y contra el
orden constitucional.
Segn esta ley, expedida por el general Juan Alvarez en carcter de Presi-
dente provisional, "la Corte Suprema de Justicia se compuso de nueve ministros
y dos fiscales; y fue dividida en tres Salas. La primera, unitaria,. conocera de
todo negocio que correspondiera a la Corte en primera instancia'; la segun~a,
que se compona de tres ministros, deba conocer de todo negocio que se tuvie-
ra que ver en segunda instancia; y la tercera, formada de cinco ministros,
resolvera en grado de revista de los asuntos que admitieran ese grado. Para.ser
ministro o fiscal era preciso ser abogado, mayor de treinta aos,estar en eJer-
cicio de los derechos de ciudadano y no haber sido condenado en proceso legal
a alguna pena infamante.
"Conforme a la misma ley, la Corte Suprema de Justicia dej de conocer
de los negocios civiles y criminales pertenecientes al Distrito Federal y territo-
rios; pero continuaron siendo de su incumbencia los negocios y causas de res-
ponsabilidad del gobernador del Distrito, magistrados del Tribunal Superior
de Justicia del mismo (que la ley de la cual se trata estableci) y de los jefes
polticos de los Territorios.
"Corresponda a la Corte Suprema en Pleno: 'Dar con audiencia fiscal las
consultas sobre pase o retencin de bulas en materia contenciosa; recibir de
abogados a los que ante ella lo pretendieran; distribuir los negocios entre los
fiscales; ejercer las dems atribuciones que las leyes vigentes en 1852 le enco-
mendaron.'
"La Tercera Sala tena que dirimir las competencias que se suscitaran entre
los Tribunales de la Federacin, entre stos y los de los Estados, y las que se
promovieran entre los de un Estado y los de otro. Conocer de los recursos de
proteccin y fuerza en negocios que correspondieran a los jueces de Distrito,
Tribunales de Circuito o a la Corte Suprema, as como de los que ocurrieran
en el Distrito y Territorios. Y de los recursos de nulidad que se interpusieran
de sentencias pronunciadas por la Segunda Sala de la misma Corte y por la
Sala Colegiada del Tribunal Superior de Justicia del Distrito. Por ltimo, cono-
cer de todos los negocios cuya tercera instancia correspondiera a la Suprema
Corte." 1108
La Constituci6n de 1857, en el texto original de su artculo 91, dispuso que
la Suprema Corte se compona "de once ministros propietarios, cuatro super-
numerarios, un fiscal y un procurador general', sin haber dividido a dicho cuer-
Po judicial en Salas, por lo que funcionaba en cualquier caso como tribunal
pleno. Por reforma de 20 de mayo de 1900 se elev a quince el nmero de
. . 11~ Parada Gay, '(Jp. cit., pp. 43 Y 44. Adems de las atribuciones legales que este
autor .resume,. el Estatuto Orgn~o conftnn a .laCorte laafacultades constitucionals que se
enumeran en su artculo 98, a cuyo texto nos remitimos. .
EL PODER JUDICIAL 861
ministros determinndose que deba operar con este ltimo carcter y en Salas
"de la manera que estableciese la ley" ?109
Al triunfo de la Revolucin maderista, que culmin con la renuncia del gene-
ral Porfirio Daz a la Presidencia de la Repblica, la Suprema Corte y los
dems tribunales federales subsistieron; pero como don Venustiano Carranza,
en el Plan de Guadalupe no slo desconoci al gobierno espurio de Victoriano
Huerta, sino "a los Poderes Legislativo y Judicial de la Federacin (Arts. 1 y
2 de dicho Plan), los rganos judiciales mencionados estaban condenados a
desaparecer como efecto inmediato y fatal de la victoria del Ejrcito consti-
tucionalista. As, por Decreto de 14 de agosto de 1914 se disolvi la Suprema
Corte, que se volvi a crearen la Constitucnde 1917,mosin que, por ende,
haya existido durante el periodo llamado "preconstitucional". No obstante, como
afirma Parada Gay, por Decreto de 11 de julio de 1916 se organiz la Justicia
Federal sin dicho alto tribunal, previniendo que las facultades que a ste incum-
ba las ejerciera la Primera Jefatura, o sea, el mismo Carranza por s o por
conducto de personas o cuerpos nombrados ad hoc en cada caso concreto,
"siempre que no fuera posible o conveniente dejarlas (dichas facultades) a
los Tribunales de Circuito". 11U
La somera resea que antecede no ha tenido la pretensin de exponer la
historia del Poder Judicial de la Federacin en Mxico. Nos hemos contrado
a mencionar, f!rosso modo, la diversa situacin que en nuestro constitucionalismo
han ocupado los tribunales federales, principalmente la Suprema Corte. Tam-
poco, en esta ocasin, nos hemos referido a los antecedentes histricos de los
elementos o principios que configuran exhaustivamente a dicho Poder como
conjunto de rganos en los que se deposita la funcin jurisdiccional del Estado
mexicano, pues, como se habr advertido, al aludir a cada uno de tales elemen-
tos o principios, hemos procurado exponer su antecedencia normativa en el dere-
cho constitucional de nuestro pas. Igualmente, no ha estado en nuestro nimo
relatar, ni. siquiera sucintamente, los hechos que en el transcurso de la vida
histrico-poltica de Mxico han acreditado la dignidad de los tribunales fede-
rales y el patriotismo y valor civil de las personas que en diferentes pocas los
han encarnado, como jueces, magistrados
ministros y cuyas decisiones han
sido, en muchas 'ocasiones, el escudo protector de la vida y libertad humanas.
Para avalar este calificativo, nada ms oportuno que reproducir las pala-
bras que en el ao de 1929 virti don Francisco Parada Gay en honor de la
Suprema Corte, a la que por muchos aos prest sus valiosos servicios como
Secretario General. "La Suprema Corte de Justicia, dice, naci en 1824
como una institucin extica en una sociedad acostumbrada al rgimen colo-
nial. No fue heredada de la Audiencia. Desde el principio tuvo organizacin y
facultades peculiares, que se fueron modificando paulatinamente, o perduraron
y se consolidaron en el curso del tiempo.
"El Tribunal fue generalmente respetado, aun en las pocas ms turbulentas
de nuestra historia. No se le toc sino hasta en 1857, para reorganizarIo y darle
trascendentales atribuciones, que en 1917 fueron ampliadas de una manera con-
siderable.
"La historia del Alto Cuerpo nos demuestra que ha sabido conservar su
decoro, que ha defendido las libertades pblicas y .que si en alguna ocasin
no pudo sobreponerse a la tirana de un gobierno desptico, en muchas otras
cometi actos que revelan apego a la ley, firmeza, rectitud y valor.
"Cuando se haga un concienzudo estudio de las tesis y resoluciones que ha
pronunciado el Tribunal durante su larga vida, en relacin con las condiciones
de nuestra sociedad en sus diferentes pocas, se podr definir hasta qu punto
esos fallos han calmado la sed de justicia sufrida por nuestro pueblo y cmo
han favorecido el imperio del derecho. Entonces ser posible saber lo que debe
la justicia al Tribunal o lo que ste debe a la justicia." 1112
I. Los ESTADOS
a) La poblacin.
Este elemento es la colectividad humana que permanentemente se asienta
en el territorio del Estado miembro, formando parte de pueblo o nacin del
Estado federal o de la poblacin total de ste. Aunque desde el punto de vista
sociolgico, tnico, cultural o econmico pueda haber diferencias entre las p~
blaciones de las entidades federativas provenientes de factores mesolgicos di-
versos, jurdica.mente estn colocadas en una situacin de igualdad dentro del
elemento humano del Estado federal. Esta situacin indica que el rgimen
de nacionalidad y el status de extranjera que prevn la Constitucin y la
legislacin federal son imputables, en sus respectivos casos, a los individuos sin-
gulares que componen la poblacin de los Estados federados, sin distincin al-
guna. En otras palabras, las personas que pertenezcan a las "poblaciones" de
stos se hallan directamente vinculadas al Estado federal en su carcter de nacio-
nales del mismo o son extranjeras frente a l. Por tanto, las cuestiones de nacio-
nalidad y extranjera, como sustancialmente jurdicas, son ajenas a las entidades
federativas en su aspecto tanto vinculatorio o relacional corno normativo, pues
sera absurdo que cada Estado miembro tuviese sus propios nacionales y extran-
jeros y regulase diversamente la situacin jurdica de unos y otros, la cual es
de la exclusiva incumbencia del Estado federal, en cuyo seno no puede haber
diversidad de "nacionalidades" y de "extranjeras" desde el punto de vista del
Derecho.
Por 10 que se refiere a la ciudadana como calidad poltica del nacional, los
individuos integrantes de la poblacin de los Estados miembros que tengan esta
ltima condicin, son doblemente ciudadanos en cuanto que simultneamente
tienen este carcter como sujetos que forman parte del cuerpo poltico del Esta-
do federal y del de la entidad federativa de que se trate. Esta dualidad inextri-
cable obedece a la satisfaccin concomitante de los requisitos que para ser
ciudadano respectivamente establezcan la Constitucin Federal y la del Estado
miembro correspondiente, en cuya virtud la persona que los colme tiene al
mismo tiempo los derechos, obligaciones y prerrogativas inherentes a ambas
especies de ciudadana.
. Por otra parte, debemos enfatizar que la poblacin nacional de un Estado
miembro no es el elemento en que radique soberana alguna, aunque tenga una.
potestad restringida de autodeterminaci6n.En efecto, el. poder soberano; cuyo
concepto ~a hemos expuesto,U14 entraaJa capacidad de autodetermnarse.sn
11140 Cfr. Capitulo tercero, parigrafo 11.
LAS ENTIDADES FEDERATIVAS 865
b) El territorio
Cada Estado miembro tiene evidentemente "su" territorio, pues .sin este
elemento su existencia ni siquiera podra concebirse. La extensin territorial de
las entidades federativas y sus lmites generalmente no se sealan en la Constitu-
. cin Federal, ya que tales cuestiones ataen a la geopoltica histrica cuyas
'iIidicaciones se consignan en las constituciones' particulares de cada Estado
federado. La Ley Fundamental del Estado mexicano simplemente prescribe en
su artculo 45 que las entidades federativas "conservan la extensin y lmites
que' hasta hoy han tenido, siempre que no haya dificultad' en cuanto a stos".
Lgicamente, esa extensin y esos lmites son los que cada Estado tena en el
momento. de entrar en vigor la Constitucin de Quertaro, o sea, al primero
de mayo de 1917; yen el caso de la preexistencia a esta fecha de conflictos
entre dos o ms entidades federativas o de que surgieren posteriormente, incum-
be a alCongreso de la Unin su decisin por la va no contenciosa o a la Suprema
Corte en el supuesto contrario, segn lo disponen respectivamente los artculos
73, fraccin IV y 105 constitucionales, en relacin con el 46 de la misma Ley
Fundamental. Por otra parte, es inconcuso que cuando un Territorio. se erige
1115Cfr. Captulo quinto, pargrafo Hf, apartado B.
1116Esta teora la analizamos y refutamos e, el captulo tercero, p~o JX, de esta
misma obra. . ' . . ............
11"11 De ello se deduce que la nUl" tStltu-
~::::Jar~rd~~~~m~2~~': flE:~~~~~~j .d~.l""
attibut~cOnlo una.. es~ie ele .t!tttlo":
dichas entidades tedera~;' .'
55
866 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
c) El orden jurWico
La estructura normativa interna del Estado miembro es su orden jurdico,
el cual se integra con tres tipos de normas de derecho generales, impersonales
y abstractas que son: las constitucionales, las legales y las reglamentarias. Al igual
que en el Estado federal, tales especies de normas se articulan en, una grada-
cin jerrquica, en cuya base y cspide se encuentran simultneamente las
primeras que implican la constitucin particular de la entidad federativa, orde-
namiento que tiene hegemona sobre las leyes locales y stas, a su vez, prevalen-
cia sobre los reglamentos heternomos y autnomos respectivos.
La produccin del orden jurdico de un Estado miembro descansa sobre la
base de su autonoma dentro del rgimen federal, en el sentido de que puede
darse sus propias normas sin rebasar el marco de limitaciones, prohibiciones y
obligaciones que a toda entidad federativa impone la Constitucin nacional,
cuyas decisiones polticas, sociales y econmicas fundamentales deben ser aca-
tadas, adems, por el derecho interno correspondiente. Por tanto, y reafirmando
lo que hemos aseverado constantemente, los Estados miembros, como personas
morales de derecho pblico, no son soberanos, ni libres, ni independientes, sino
simplemente autnomos, en cuanto que su orden jurdico no es condicionante
de su rgimen interior sino condicionado.
Estas ideas se corroboran plenamente por el artculo 133 de la Constitucin
Federal que consagra el principio de supremaca del propio Cdigo Fundamen-
tal, de las leyes federales y de los tratados internacionales frente a las constitu-
ciones y al derecho interno en general de las entidades federativas. Merced a
tal principio, que en ocasin anterior estudiamos.v''" la oposicin entre el dere-
cho de la Federacin y el derecho del Estado federado debe siempre decidirse
en favor del primero, o sea, que en las situaciones conflictivas entre ambos, el
orden jurdico interno carece de eficacia y' aplicatividad normativas, las cuales
slo conserva fuera de tales situaciones y en aquellas en que la Constitucin
Federal permite la concurrencia entre el legislador nacional y. el local, hiptesis
que primordialmente se registra en materia tributaria 1122 y en el caso de leyes
tendi~nte~ a combatir el alcoholismo (Art, 117 const., in fine). Adems, la
supeditacin del derecho fundamental de cada Estado miembro al derecho
fundamental del Estado federal se reitera por el artculo 41 de la Constitu-
cin en el sentido de que sta nunca debe contravenirse por las constituciones
locales.
d) El poder Pblico
Los Estados miembros son, evidentemente, centros de imputacin de una
actividad que desarrollan dentro de su territorio. Esta actividad no es sino el
poder de imperio que se traduce en actos de autoridad legislativos, administra-
tivos y jurisdiccionales, cuyo conjunto integra las funciones pblicas respectivas.
Estas funciones se desempean por diversos rganos que dentro de un sistema
normativo forman el gobierno de la entidad federativa correspondiente, o sea,
sus autoridades. Cabe recordar que stas, conforme al rgimen federal, tienen
una competencia reservada en lo que a dichas funciones concierne, en el sentido
de que estn facultadas para realizar los actos legislativos, administrativos y
jurisdiccionales en que se manifiestan, sobre materias, hechos, situaciones o
supuestos 'que expresamente la Constitucin Federal no atribuya a los rganos
de la Federacin, segn lo indica su artculo 124, y siempre que, adems, su
ejercicio no transgreda ninguna prohibicin o limitacin constitucional. Por otra
parte, es inconcuso que todos los actos de autoridad en que el desempeo del
poder pblico se traduce deben observar el principio de legalidad y el de cons-
titucionalidad que se- conjugan en la garanta instituida en el artculo 16 de
la Ley Fundamental del pas.m 3 -
B. Forma de gobierno
Las declaraciones polticas fundamentales del orden constitucional federal
deben ser obedecidas por las constituciones particulares de los Estados rmem-
bros, segn dijimos, ya que sera absurdo y contrario al sistema federativo que
stos se organizaran conforme a las contrarias u opuestas, toda vez que est~
posibilidad entraara la ruptura del Estado nacional. Por consiguiente, SI
ste se ha estructurado en una determinada forma de gobierno, las entidades
C. Rgimen municipal
1127 Historia Critica de Espafia. Cita in~ en ~.libro de Moiss Ochoa Campos "La
Reforma Municipal", p. 77. .
11.28 op. eis., p. 80."
872 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
los miembros de los dems rganos municipales. Las ciudades tenan entre sus
fueros el de asociarse en Hermandades para defender sus derechos frente al rey
y se les reconoci el de contar con representacin en las Cortes. o asa:nbleas
legislativas de los reinos. Fue as, concluye dicho autor, muy amplia la libertad
municipal de que se goz en esta poca, consecuencia de la guerra contra los
moros y. en parte tambin, debido al hecho de que los monarcas se apoy~ban
en los consejos para combatir a los nobles sobre los cuales trataban de fmcar
su poder absoluto." 1129
Coincidiendo con los dos autores mexicanos mencionados, el jurista espaol
Joaqun Escriche asevera que en los siglos XI y XII los monarcas tuvieron "la
idea feliz del establecimiento y organizacin de las comunas .o consejos de los
pueblos, depositando en ellos la jurisdiccin civil y criminal igualmente que el
gobierno econmico, sin reservarse ms que el conocimiento de los casos de
corte, el de las apelaciones y el derecho exclusivo de or las quejas que les
dirigiesen en materias de consideracin las personas que no pudiesen obtener
justicia en sus pueblos. En algunos de stos que deban considerarse como de
cierto orden establecieron gobernadores polticos y militares, cuyo oficio era
velar sobre la observancia de las leyes, recaudar los tributos y derechos reales,
y cuidar de la conservacin de las fortalezas, castillos y muros de las ciudades.
Reunidos en consejo los habitantes o jefes de familia de cada pueblo, como depo-
sitarios de las autoridades pblicas discutan los asuntos comunes, nombraban
anualmente alcaldes ordinarios, jurados y otros ministros de justicia para que
ejerciesen el poder judicial en lo civil y criminal, como igualmente oficiales
que desempeasen el gobierno econmico del comn y el mando de la fuerza
armada; porque cada consejo haba organizado una fuerza militar para proveer
la tranquilidad de sus sesiones, mantener sus relaciones con el. monarca, ase-
gurar el ejercicio de la justicia, perseguir a los malhechores, sostener los dere-
chos de la comunidad, y salir al servicio del prncipe en los casos estipulados
por las cartas y fueros". 1130
1181 bia Sobre la hiStoria municipal, c6nslteae la obra del tratadista Moisis Oeo Cam-
pos intitulada "El Munieipio. Su evoluci6n institucional" (Edicin 1981), en 1,& que su aEdutor
se refiere prolijamente a los municipios en la Antigedad, en la Edad Med1a, en la ad
Moderna y en la Epoca Contemporinea. .
11811 La Reforma Municipal, p. 23.
874 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
natural. El estudio de los mltiples municipios in specie que han existido "!
existen 1133 corrobora esta ltima asercin que postula la tesis de que el mum-
cipio como concepto abstracto y como realidad histrica no puede concebirse
ni funcionar sin eJ. derecho, aunque tampoco, evidentemente, sin sus elementos
naturales que son' la comunidad humana y la porcin territorial en que vive
y se desenvuelve. Forma y materia, en una inextricable sntesis, constituyen,
por tanto, la entidad municipal que es titular de un poder pblico .autnomo
y autrquico que en su nombre y representacin ejercen sus autondades, las
cuales orgnicamente integran su gobierno. Este poder pblico se manifiesta
en actos de autoridad administrativos y jurisdiccionales principalmente y aun
en actos legislatiuos. La posibilidad de que los rganos municipales desarrollen
las funciones pblicas correspondientes a dichas tres especies de actos depende
de la estructura especial de cada municipio en concreto, la cual evidentemente
est condicionada a factores tempo-espaciales de variada y variable naturaleza
que operan en la vida histrica de cada Estado en particular. Si el derecho
fundamental de ste o Constitucin es la fuente formal del municipio, el grado
y la extensin de su autonoma y autarqua tambin derivan de aqul lgica-
mente. Son las necesidades polticas, econmicas, sociales y culturales de cada
pas, provocadas por factores mesolgicos de diversa ndole, las que determinan
en el mbito de la concrecin histrica la amplitud de los aludidos elementos
municipales y, por ende, la extensin de las funciones pblicas del municipio
y la competencia de sus rganos de gobierno en cuanto al desempeo de las
mismas. Rebasara el contenido de esta obra la formulacin de un estudio ex-
haustivo sobre los diferentes tipos de municipio que proporciona la historia
jurdico-poltica de mltiples Estados donde se haya adoptado el rgimen muni-
cipal, pues la temtica y la problemtica respectivas son de tal exuberancia
que constituyen la esfera de anlisis e investigacin de una rama jurdica muy
importante que es el Derecho Municipall?" A guisa de consideracin lgica
general, es decir, independientemente de cmo se encuentren o hayan encon-
trado estructurados los municipios in specie, debemos advertir que el concepto
de municipio in abstracto reconoce como elementos sustanciales la autonoma
y la autarqua, sin los cuales la entidad municipal no podra existir. Si el derecho
fundamental del Estado las suprimiese, eliminara al municipio de su sistema
poltico-administrativo para sustituirlo por una mera divisin territorial sujeta
por modo absoluto a la heteronoma y gobierno estatales, despojando a las di-
versas comunidades que componen la poblacin nacional de su potestad de
autogobiemo interior, que es, repetimos, uno de los signos ms destacados del
rgimen municipal.
1133 La temtica y la problemtica del municipio como idea general de los tipos munici-
pales y de los municipios en concreto inciden en una importante rama' del Derecho Pblico
que, por su trascendencia, se ha desprendido del Derecho Constitucional y Administrativo para
integrar el "Derecho Municipal", que como especialidad jurdica tiene su propia literatura y
cuyo mbito ya no corresponde estrictamente a la doctrina constitucional.
1184 Una. ?e. las obras que .con ~s profun~dad, seriedad y documentacin se ha escrito
sobre el mumcrpio son las del investigador MOISs Ochoa Campos que ya hemos invocado y
que se intitulan uLa Reforma Municipal" y "El Municipio. Su ElIO'lucin Institucional'
(1981), cuya lectura es de obligada consulta para la dilucidacin de las cuestiones sociales,
politicas y econmicas que ataen por modo general al municipio. .. .
LAS ENTIDADES FEDERATIVAS 875
"Ordenamos y mandamos, estableca esa cdula, que las leyes y buenas cos-
tumbres que antiguamente tenan los indios para su buen gobierno y poltica,
y sus usos y costumbres observadas y guardadas despus de que son cristianos, y
que no se encuentren con nuestra sagrada religin y las que han hecho y orde-
nado de nuevo se guarden y ejecuten; y siendo necesario por la presente las
aprobamos, con tanto que Nos podamos aadir lo que fueremos servidos, y nos
pareciere que conviene al servicio de Dios nuestro Seor y al nuestro: y a la
conservacin y polica cristiana de los naturales de aquellas provincias, no
perjudicando a lo que tiene hecho ni a las buenas y justas costumbres y esta-
tutos suyos." ,
forma, y que en todas partes donde pudiere se traigan en pregn y pblica al-
moneda por los oficiales de nuestra real hacienda por el trmino de treinta das,
y vendan en cada lugar los que estuviere ordenado que haya y pareciere conve-
niente, rematndolos en su justo valor conforme las rdenes dadas al respecto
a los dems oficios vendibles; y 10& sujetos en quienes se remataren sean de
la capacidad y lustre que convenga, teniendo en consideracin a que, donde
fuere posible, se beneficien y los ejerzan descubridores o pobladores o sus
descendientes" (Recopilacin de Indias, 8, 20, 7) Y52
, No obstante su decadencia poltica, el municipio neoespaol tuvo un gesto
decoroso para reivindicar su antiguo prestigio y dignidad al plantear el ayun-
tamiento de la ciudad de Mxico en julio de 1808 la radicacin popular de la
soberana a consecuencia de la invasin napolenica a la pennsula y la usurpa-
cin de trono por el impostor francs. Recurdese, en efecto, que el regidor y
el sndico del cabildo de la capital de la Nueva Espaa, don Juan Francisco de
Azcrate y don Francisco Primo de Verdad, respectivamente, postularon en un
histrico documento ante el virrey Iturrigaray la tesis de que, por haber abdi-
cado el monarca espaol en favor de Jos Bonaparte, en el pueblo de la
Nueva Espaa haba recado la soberana como capacidad de autogobierno; 1153
y aunque sin dichos cargos los citados precursores de nuestra emancipacin
poltica hubiesen sustentado la misma idea, su investidura les brind la opor-
tunidad no slo para exponerla sino para exigir su acatamiento, actitud que
involucra un elocuente hecho reminiscente de la dignidad de las antiguas
comunas espaolas que con viva conciencia de su autonoma muchas veces
impusieron a- los reyes el respeto de las libertades acordadas en los fueros
municipales.
La Constitucin gaditana de marzo de 1812 tendi a reestructurar el rgi-
men municipal dentro del sistema con que organiz al Estado monrquico
espaol. Pretendi reimplantar la autonoma de los municipios estableciendo
que en cada pueblo deba haber un ayuntamiento compuesto de alcaldes, re-
gidores y sndico procurador, "presididos por el jefe poltico, donde lo hubiere,
y en su defecto por el alcalde o el primer nombrado entre stos, si hubie-
re dos" (Art. 309). Los miembros componentes de los ayuntamientos deberan
.elegirse indirectamente por los pueblos, sin que los cargos respectivos fuesen ni
vitalicios ni vendibles y sin que los electos pudiesen ser nuevamente nom-
brados, a no ser que transcurrieran "por 10 menos dos aos, donde el vecinda-
rio 10 permita" (Ar18. 312, 313 a 316). Las facultades de los ayuntamientos,
bastante restringidas por cierto, consistan en la administracin interior de l~
pueblos respectivos, habindose sujetado su actuacin a la vigilancia y SUPCfVl-
sin de las diputaciones provinciales correspondientes y del jefe poltico que
era una especie de autoridad intermediaria entre stas y los aludidos cuerpos
municipales.
. Moiss O~oa Campos sintetiza la situ~cin. ?el municipio ?ajo la Con~ti~u:
ClOO,de Cdiz con las ideas que ~ contnuacion nos penmtunos transcribir:
11112 Op. cit., pp. 152 t 153. ,"
1111 Cfr. Capltulo }II,parAgrafot~ de esta obra.
882 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
Con toda razn afirma Ochoa Campos que "Bajo el porfiriato, el rgimen
?e las jefaturas polticas ahog por completo la vida municipal", ya que dichas
Jefaturas "a} representaban un tipo de autoridad intermedia entre el ,gobierno
del Estado y los ayuntamientos; b) estaban sujetas a la voluntad de los gober-
nadores; e) centralizaban y maniataban toda actividad municipal, y d) eran de
carcter distrital y residan en las cabeceras de distrito o de partido controlando
a los avuntamientos de su circunscripcin", concluyendo dicho autor que "Los
vicios de esta institucin fueron comunes: suprimir toda manifestacin demo-
crtica y cvica de la ciudadana; controlar las elecciones, cometer atropellos
y abusos que llegaron a lindar con lo criminaL" 1157
Por su parte, don Emilio Rabasa, a quien suele calificarse como porfirista,
confirma la idea negativa que generalmente se ha sustentado respecto de las
jefaturas polticas, expresando al efecto que "Por debajo del gobierno estn los
jefes polticos, que como simples agentes suyos, no hacen sino cumplir sus
rdenes V servir para que la autoridad que representa tenga medios inmediatos
d~ accin y centralizacin. Para jurisdiccin ms estrecha, los ayuntamientos
ejercen, en los municipios en que el distrito se fracciona, la administracin de
las ciudades, villas o aldeas, comprendiendo en la demarcacin de su incum-
bencia parte del territorio del distrito, en que se encuentran poblados rurales
generalmente de carcter de propiedad privada. En estas condiciones y dada la
distancia no corta que suele haber entre las poblaciones, el territorio jurisdic-
cional de los ayuntamientos es muchas veces de tal extensin, que la corpora-
cin municipal slo nominalmente tiene autoridad ni ejercicio alguno en cuanto
se halla fuera del lugar en que reside." 1158
1156 Op. cit., p. 253. Segn dicho tratadista, el proyecto mencionado deca: "1. A~
c?mo se reconoce la libertad 'a las partes de la federacin que son los estados, para su admi-
mstracin interior,. debe tambin reconocerse a las partes constitutivas de los Estados, que
son las$unicipalidades'. 2. En consecuencia, siguiendo el principio de la soberana popular,
prop~na como un artculo ~ la Constitucin: "Que toda mw;'icipalidad coI?- .a<:uerdo de su
consejo electoral, pueda decretar las medidas que crea convenientes al m~clplo y votar y
recaudar los impuestos que estime necesarios para las obras que acuerde, siempre que con
ellas no perjudique a otra munic;ipalidad o al 'Estado."
1157 Op. cit., pp. 273 y 274. .
1158 La Constitucin" la Dicttulura. p. 227.
884 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
Si una de las lacras del porfiriato fue la existencia de las mencionadas jefa-
turas que se posibilitaron jurdicamente merced a la pr~tericin del municipio
en que incurri la Constitucin de 57, era lgico y fcticamente .ne~esano q~e
su abolicin y la restauracin del rgimen municipal fuesen los principales obje-
tivos polticos de los movimientos precursores de la Revolucin mexicana de
1910.
As, el Partido Liberal Mexicano, fundado por los hermanos Flores Magn,
lanz en 1906 un programa en el que se propugn la supresin "de lo~ jefes
polticos que tan funestos han sido para la Repblica, como tiles al SIstema
de opresin reinante", as como la multiplicacin y el robustecimiento de los
municipios. A su vez, el Partido Democrtico.P'" que se organiz el 22 de enero
de 1909, hizo "un llamamiento a todos los ciudadanos para sacudir su apata y
cumplir sus deberes cvicos,a efecto de cambiar la poltica personalista del
general Daz por el imperio de la ley y de la Constitucin tanto tiempo rele-
gada al olvido", dice don Jess Romero Flores, agregando que "Iba luego por
los fueros de la libertad municipal, considerando al municipio libre como la
celdilla que resume en su vida la vida entera del organismo, quitando a los
ayuntamientos la oprobiosa tutela de los jefes politicos'l.P'"
La institucin del rgimen municipal fue una de las tendencias que con ms
perseverancia anim a don Venustiano Carranza como primer Jefe de la Revo-
lucin constitucional que se inici con el Plan de Guadalupe de 26 de marzo
de 1913 en el que desconoci al gobierno magnicida de Victoriano Huerta.
11G9 En este partido fJgUra1'on Benito u4rez Maza, Manuel Calero, osi Pe6n del Valle,
_sIu Urueta, Di6'!o.ro Batolla, Rafae~ Zubarn C~pan'Y y otros.
neo Del Porfmsmo a la Revoluca6n Constituclonalista p 75
11.1 Op. eit., pp. 317 Y 318. ,.
LAS ENTIDADES FEDERATIVAS
885
las necesidades del municipio, sin que en ningn caso puedan dejar ?e ~um
plir este deber constitucional que les impone la fraccin II del indicado
artculo 115, cuyo sentido y alcance, antes de que su texto fuese incorporado
a la Constitucin, fueron objeto de prolongados y apasionados debates en el
Congreso de Quertaro.
cho el diputado Caldern, con mucha justicia, que no podemos crear la absoluta
autonoma de los ayuntamientos, porque eso sera, en trminos claros, tanto
como concederles el derecho de legislar para s en materias administrativas,
hacendarias y en los dems ramos encomendados a su cuidado. Para satisfacer
ese deseo, esa justa aspiracin de los seores diputados autores del voto particu-
lar, vaya decir al seor general Jara -y esto es hacer un elogio de l, pues es
quien ms se ha preocupado de las cuestiones que afectan a los pueblos y a los
individuos de nuestra clase humilde- que l ha sido diputado al Congreso
de la Unin, pero no ha sido diputado a algn Congreso local. Yo s lo he sido,
mas no cuando haba municipios libres. Yo s he sido diputado a una legislatu-
ra local; y esta es la prctica, no cuando haba municipio libre, sino cuando
tena todava encima el odioso cargo de jefe poltico; tena, digo, la facultad de
proponer sus presupuestos a la legislatura del Estado, incluyendo los recursos
de que dispona, para cubrir esos presupuestos y la de todos los servicios que
deba atender. Ahora que se cre el municipio libre no vamos a quitar ese
rgimen. esa armona de ponderacin que debe seguir existiendo entre el muni-
cipio y los poderes del Estado; obrar de otra-manera sera desviar la organiza-
cin poltica de los Estados; los municipios tienen que acatar las leyes que dan
las legislaturas locales, y tiene que aceptarlas tambin el Poder Ejecutivo por-
que es el que va a hacer cumplir esas leyes y sentencias en el ramo judicial.
En consecuencia, algunos diputados que han querido de la mejor manera satis-
facer el deseo de la Comisin, para no dejar el hueco de las fracciones I a
la If I, en que consta la innovacin que con muy loable propsito se introdujo,
han pensado, aunque no sea reglamentario presentarlo yo, que la:' fraccin JI
del artculo 115 quede, no como lo propone la Comisin, ni como lo propone
el. voto particular, ambos dictmenes, ya desechados, sino en los siguientes tr-
mmos: 'Los municipios administrarn libremente su hacienda, la cual se for-
mar de las contribuciones que sealen las legislaturas de los Estados, y que,
en todo caso, sern las suficientes para atender a sus necesidades.' " 11.70
1111 Historia 'Y Naturaleza d, la Personalidad _rtdiea. Edici6n 19.32, pp .. 422 Y 423.
LAS ENTIDADES FEDERATIVAS 893
.... .los
a 108 Consejos M.unicipal.es que. concl.U .~.'
_ '.c..
bros.dejAU'e dedesempefiar>au eargo._~"",,,,,,"~.IlOP'---a-
~.'.OS"/Si ~ . . ~
J............f
. de.l....&OI
lo disponga la ley. l . . .... . ... . .
894 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
1171 e Dicha fraccin disponer Los municipios, con el concurso de los Estados, cuando
as fuere necesario y 10 determinen las leyes, tendrn a su cargo los siguientes servicios pbli-
cos: a) Agua potable y alcantarillado; b) Alumbrado pblico; e) Limpia; d} Mercados y
centrales de abasto; e) Panteones; f) Rastro; g) Calles, parques y jardines; h) Seguridad
pblica y trnsito, y i) Los dems que las Legislaturas locales determinen segn las con-
diciones territoriales y socioeconmicas de los municipios, as como su capacidad adminis-
trativa y financiera. Los municipios de un mismo Estado, previo acuerdo entre sus ayunta-
mientos y con sujecin a la ley, podrn coordinarse y asociarse para la ms eficaz prestacin
de los servicios pblicos que les corresponda. .
1171 d La fraccin IV mencionada establece: Los municipios administrarn libremente
su hacienda, la cual se formar de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, as
como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, y en
todo caso: a) Percibirn las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que establezcan los
Estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, divisin, consolidacin, tras-
lacin y mejora as como las que tengan por base el cambio de. valor de los inmuebles. Los
municipios podrn celebrar convenios con el Estado para que ste se haga cargo de algunas
de las funciones relacionadas con la administracin de esas contribuciones; b) Las partici-
paciones federales, que sern cubiertas por la Federacin a los municipios con arreglo a
las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las Legislaturas de los Esta-
dos; e) Los ingresos derivados de la prestaci6n de servicios pblicos a su cargo. Las leyes
federales no limitarn la facultad de los Estados para establecer las contribuciones a que se
refieren los incisos a) y e), ni concedern exenciones en relaci6n con las mismas. Las leyes
locales no establecern exenciones o subsidios respecto de las mencionadas contribuciones, en
favor de personas fsicas o morales, ni de instituciones oficiales o privadas. S610 los bienes
del dominio pblico de la Federaci6n, de los Estados o de los municipios estarn exentos de
dichas contribuciones. Las Legislaturas de los Estados aprobarn las leyes de ingresos de los
ayuntamientos. y revisarn sus cuentas pblicas. Los presupuestos de egresos sern aprobados
por los ayuntamientos con base en sus ingresos diponibles,
1171 e Las fracciones mencionadas disponen: los municipios, en los trminos de las
leyes federales y estatales relativas, estarn facultados para formular, aprobar y administrar
la zonificaci6ny planes de desarrollo urbano municipal; participar en lacreaci6n y admi-
nistracin. de sus reservas ' territoriales; controlar y vigilar lautilizaci6n del suelo en sUS
jurisdicciones territoriales; intervenir en la: regulaci6n de la tenencia de la. tierra urbana;
otorgar 'licencla$ :y permisos. .para, construccieaes, y participar en la. creaclny administracin
de zonas de reservas ecolgicaas. Para tal efecto y de conformidad los fmessealadOa. en.
LAS ENTIDADES FEDERATIVAS 895
4. Observaciones finales
El municipio ha sido considerado como la clula primaria y bsica del sis-
tema democrtico, en cuanto que, si en ella no funcionase este sistema, toda la
forma de gobierno que lo haya adoptado se encontrara viciada ab-origine. La
trascendencia del rgimen municipal ha sido destacada por la doctrina jurdica
y por la teora sociopoltica contempornea, a tal punto que, como dice Daniel
Moreno, "Los tericos le dedican importantes captulos y aun los partidos pol-
ticos, en nuestro caso, lo mismo el partido en el poder, el Revolucionario Insti-
tucional, como el de oposicin franca, como es Accin Nacional, le dedican
importantes captulos de sus programas." 1.172 La concepcin democrtica del
municipio exige ante todo que el elemento humano que lo compone sea el que
elija mayoritariamente y por va directa a los miembros que integran su rgano
de gobierno administrativo que es el ayuntamiento o cabildo. Esta libertad pol-
tica se asegura constitucionalmente en Mxico mediante la prohibicin de que
entre ese rgano y el gobierno del Estado al que el municipio pertenezca haya
alguna autoridad intermedia que pueda injerirse en las decisiones de la entidad
municipal, como suceda otrora con el jefe poltico o prefecto, y merme la men-
cionada libertad.
Por otra parte, y segn se sostuvo reiteradamente en el seno del Congreso
Constituyente de Quertaro, sin libertad econmica el municipio no puede gozar
fcticamente de su necesaria libertad poltica, que es el presupuesto de la demo-
cracia. La libertad econmica, como lo hemos recordado, se traduce en la potes-
tad que tiene el municipio para administrar su hacienda sin intromisiones de
ninguna autoridad ajena a su ayuntamiento. Esta libertad, adems, supone que
este rgano municipal conozca las necesidades y problemas econmicos de la
comunidad respectiva y formule los planes de arbitrios pertinentes para adoptar
las medidas adecuadas. El planteamiento de la problemtica municipal y de
las soluciones idneas debe ser tomado en cuenta por las legislaturas locales
para decretar los impuestos que nutran a la hacienda del municipio, a fin de
que su rgano administrativo la maneje libre y responsablemente.
Las anteriores ideas forman, gtosso modo, el contexto que se deriva de las
bases fundamentales Que la Constitucin establece en realcin con el municipio, y
respecto de las cuales hemos dibujado una somera semblanza. Sin embargo,
tales bases no pueden operar en la realidad, es decir, dejar de ser meros ideales,
si no existen las condiciones fcticas para su operatividad. Esta ausencia se
registra desafortunadamente en el sistema municipal mexicano que en muchos
casos no funciona por no darse las referidas condiciones, sin las cuales es impo-
sible el ejercicio positivo y autntico de la libertad poltica y econmica de 10$
el prrafo Tercero del Artculo 27 de esta Constitucin, expedirn los reglamentos y dispo-
siciones administrativas que fueren necesarios. Cuando dos o ms centros urbanos situados
en territorios municipales de dos o ms entidades federativas formen o tiendan a formar una
continuidad demogrfica, la Federacin, las entidades federativas y los municipios respec-
tivos, en:
el mbito de sus competencias, planearn y regularn de manera conjunta o coord-
nada el desarrollo de dichos centros con apego a la ley federal de la materia.
.. ~1."2 Dete~lto:CcninittU;ioruil M'_o~ Edici6n. 1972, }l.!48.
896 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
D. El Poder Legislativo
Consideraciones generales
Hemos afirmado que dentro de un rgimen federal el poder legislativo, como
funcin pblica del Estado, se desempea normalmente por dos tipos de rganos,
a saber: el federal o nacional (Congreso de la Unin) y los locales (congresos o
legislaturas de los Estados miembros). Entre ambos no slo existen diferencias
de carcter orgnico (diversas composicin de uno y de otros), sino de ndole
funcional, en cuanto que las leyes q1Je expiden tienen distinto mbito espacial
o territorial de vigencia. Como es obvio, las leyes federales, es decir, las dictadas
por el Congreso de la Unin, rigen en todo el territorio nacional, o sea, en
todos y cada uno de los territorios de los Estados respecto de las materias que
integran la competencia constitucional de dicho rgano. En cambio, las leyes
locales que expiden las legislaturas de las diferentes entidades federativas slo
se aplican dentro del Estado de que se trate, sin tener efectos normativos extra-
territoriales (Art. 121, frac. J, de la Constitucin).
Ahora bien, para demarcar la competencia legislativa entre el Congreso de
la Unin y las legislaturas de los Estados opera el principio que se contiene en
el artculo 124 constitucional y que establece que las facultades que no estn
expresamente concedidas por la Constitucin Federal a los funcionarios de la
Federacin se entienden reservadas a los Estados. Conforme a l, el mencionado
Congreso nicamente puede expedir leyes en ejercicio de una facultad expresa
que en su favor consigne la Constitucin, pudiendo las legislaturas locales des-
empear la funcin legislativa, por exclusin, en ausencia o a falta de tal facul-
tad, pero siempre, adems, que para ello no exista ninguna prohibicin consti-
tucionalP": Por tanto, la competencia de las legislaturas de los Estados es de
carcter reservado y no prohibido concurrentemente, pues para que se surta
no basta que el Congreso de la Unin no tenga facultad expresa, sino que tam-
bin se requiere que no exista ninguna prohibicin que la Constitucin Federal
imponga a las entidades federativas.
U73 bis Las anteriores consideraciones las formulamos antes de que se reformara la
estructura constitucional municipal por Decreto Congresional publicado en el Diario Oficial
de la Federacin correspondiente al da 3 de febrero de 1983. Como ya dijimos, tales re-
formas han fortalecido al rgimen municipal mediante la reafirmaci6n de su autonoma ha-
cendaria y el otorgamiento a los ayuntamientos de facultades legislativas y administrativas
en difere.ntes reas, segn se advierte de los preceptos respectivos que transcribimos en las
notas que anteceden. Dichas reformas sern efectivas en la realidal si en sta se dan las
condiciones polticas, sociales y culturales que las posibiliten, pues de lo contrario, no dejarn
de ser plausibles intenciones ineficaces.
1174 A, verbigracia, en los artculos 117 y 118 del C6digo Fundamental del pas, se
prevn divenas prohibiciones para los Estados, por lo que, en los casos que en ellas se com-
prenden, ninguna legislatura local puede dictar ley alguna.
57
898 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
U7lS LA C01IlIilucin de los Estados Unidos d. Amlricc. Edicin K.raft, Ltda. Tomo 11.
pgina 149. .
LAS ENTIDADES FEDERATIVAS 899
1177 En el orden legislativo, dichas prohibiciones son las siguientes: gravar el trnsito de
personas o cosas que atraviesan su territorio; impedir o gravar directa o indirectamente, la
entrada a su territorio o la salida de l, de ninguna mercanca nacional o extranjera; gravar
la circulacin o el consumo de efectos nacionales o extranjeros con impuestos o derechos cuya
exaccin se efecte por aduanas locales, requiera inspeccin o registro de bultos o exija docu-
mentacin que acompae la mercanca; expedir o mantener en vigor leyes o disposiciones
fiscales que importen diferencias de impuestos o requisitos por razn de la procedencia de
mercancas nacionales o extranjeras, ya sea que esta diferencia se establezca respecto de la
producci6n similar de la localidad, o ya entre producciones semejantes de distinta proceden-
ciaa; gravar la producci6n, el acopio o la venta del tabaco en rama, en forma distinta o con
cuotas mayores que las que el Congreso de la Unin autorice.
1178 Dicho artculo ordena: "Tampoco pueden (los Estados), sin consentimiento del
Congreso de la Uni6n: 1. Establecer derechos de tonelaje, ni otro alguno de puertos, ni im-
~oner contribuciones o der~chos sobre importaciones o exportaciones; n. Tener, en ningn
tiempo, tropa permanente m buques de guerra; III. Hacer la guerra por s a alguna potencia
extranjera, exceptundose los casos de invasi6n y de peligro tan inminente, que no admita
demora. En estos casos darn cuenta inmediata al Presidente de la Repblica."
1179 Dichas bases conciernen a la forma de gobierno de los Estados que deber ser
republicana, representativa y popular; a su divisi6n territorial y organizaci6~ poltica y admi-
nistrativa, traducida en el rgimen municipal; al periodo de gobierno de los ejecutivos locales
qu~ no deber exceder de seis aos; a la elecci6n de los gobernadores y de los miembros de las
legislaturas, .que deber ser d,irec!a; a la no reelecci6n absoluta de los gobernadores cuyo origen
sea la eleccin popular, ordinaria o extraordinaria' a la no reelecci6n relativa de los mismos
funcionarios" cua~do hayan tenido el carcter ~e. s~tituto constitucional, interino o provisional,
para el periodo inmediato; a l~s requisitos exigidos para ser gobernador constitucional de un
Estado, consistentes en ser mexicano por nacimiento y nativo de l o con residencia efectiva
no menor de cinco ~os inmediatamente. anteriores al da de la el~ccin; a la proporcionali-
dad del nmero de diputados de las legislaturas locales en relacin con de los habitantes de
cada Estado; al n4mero.mfnimo de individuos integrantes de dichos 6rganos legislativos (siete,
!,uei'e .' once en respectivos medios) y a la irreelegibilad de dichos diputados para el periodo
Inmediato,
LAS ENTIDADES FEDERATIVAS 901
E. El Poder Ejecutivo
a) Este poder, que implica la funcin administrativa segn lo hemos dicho
en varias ocasiones, se deposita en un solo individuo llamado "gobernador".
Aunque la Constitucin Federal no menciona esta radicacin unipersonal, en
puntual congruencia lgica, jurdica y poltica con el unipersonalismo presi-
dencial, debe necesariamente entenderse como atributo orgnico de dicho
poder.
Los lineamientos estructurales bsicos del rgano ejecutivo o administrativo
de la Federacin deben considerarse extensivos a los rganos ejecutivos o admi-
nistrativos de los Estados miembros, ya que sera ilgico, por no decir absurdo,
que en sus principios jurdico-polticos fundamentales ambos tipos de rganos
estuviesen configurados de diferente manera. En esta virtud, la Constitucin
establece que la eleccin de los gobernadores de las entidades federativas es
directa, permitiendo que las legislaturas locales puedan' expedir las leyes elec-
torales respectivas en las que se regule el procedimiento para la designaci~n ~e
tales funcionarios, misma que debe provenir de la voluntad popular mayontana
de la colectividad humana que corresponda al Estado miembro de que se trate
(Art, 115 const., frac. VIII, prrafo segundo). Tambin en lo que ata~ a los
gobernadores la Ley Suprema del pas consigna el principio de no reeleccin, el
1179 bis La Reforma Poltica Mexicana de 1977. En Anuario Jurdico VI, 1979. publica-
ci6n del Instituto de Investigaciones Juridicas de la UNAM.
902 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
cual opera por modo absoluto cuando la nominacin respectiva haya sido popular
ordinaria o extraordinaria, pues en este caso la persona en quien haya recado
no puede por ningn motivo volver a ocupar ese cargo ni aun con el carcter
de gobernadaor interino, provisional o sustituto o de simple- encargado del go-
bierno (dem, prrafo tercero). En el supuesto de que la eleccin no proce~a
de la voluntad popular directamente, sino, en casos excepcionales, de la legis-
latura local respectiva en las hiptesis que prevean las constituciones particu-
lares de cada Estado, el mencionado principio no rige absolutamente sino en
forma relativa, e{l cuanto que el gobernador sustituto constitucional, el desig-
nado para concluir el periodo en caso de falta absoluta del constitucional, el
interino, el provisional o el que bajo cualquiera denominacin supla las fa~tas
temporales de dicho funcionario, no puede ser reelecto para el periodo inmedzato
siguiente, pero s para alguno ulterior (dem, prrafos quinto y sexto). .
Los requisitos que deben satisfacerse para tener el derecho poltico subjetivo
de ser postulado y, en su caso, electo gobernador de algn Estado,. se establecen
en la constitucin particular correspondiente. La Ley Fundamental de la Re-
pblica slo consigna dos tales requisitos y consisten en que nicamente
puede ser gobernador constitucional el ciudadano mexicano por nacimiento
y nativo del Estado de que se trate, o en defecto de esta ltima circunstancia,
si el aspirante al cargo respectivo tiene una residencia efectiva no menor de
cinco aos inmediatamente anteriores al da de la eleccin (dem, prrafo sp-
timo). Ntese que estos dos requisitos solamente son necesarios en el caso de
gobernador constitucional, pero no en lo que concierne a las otras clases de go-
bernador, como el interino, el sustituto constitucional y el provisional, ni en la
hiptesis de suplencia por faltas temporales en el despacho del cargo.
Ahora bien, los requisitos que fija la Constitucin Federal para ser gober-
nador constitucional de un Estado no impiden que, respetndolos o acatn-
dolos, las constituciones locales sealen otras condiciones para tal efecto. Este
supuesto se registra en las leyes fundamentales de varios Estados miembros, por
lo que se suscita la cuestin consistente en determinar si los requisitos federales
son los que exclusivamente debe colmar el candidato a gobernador constitucio-
nal, o si debe reunir, adems, los que establezca la constitucin de la entidad
federativa de que se trate. La primera postura se funda en la supremaca de la
Constitucin Federal y la segunda, que es la que compartimos, se apoya en el
principio de la autonoma poltica de los Estados.
Para dilucidar la cuestin planteada es indispensable interpretar jurdica-
mente el prrafo sptimo de la fraccin VIII del artculo 115 constitucional que
establece:
se trate; y 2'" Que tenga la residencia anterior aludida, adems de dicha ciu-
dadana.
Interpretando literalmente dicha disposicin constitucional, se llega a la
conclusin de que es suficiente que un sujeto sea mexicano por nacimiento y
haya nacido en un Estado, para ser gobernador de ste. Esta interpretacin
conduce a resultados verdaderamente inadmisibles con vista a la finalidad que
persigue la disposicin constitucional de referencia. En efecto, supongamos
que una persona nace en el Estado de Sonora y que desde su tierna infancia no
slo se ausenta de esta entidad, sino tambin de la Repblica mexicana, permane-
ciendo durante muchos aos alejado de ella. Este alejamiento entraa evidente-
mente una desvinculacin de los problemas, necesidades y aspiraciones del pueblo
del Estado de que se trata, con desconocimiento absoluto de sus condiciones de
vida. Con base en la referida disposicin constitucional, interpretndola en su es-
cueta literalidad, esa persona reunira el requisito para ser gobernador del Estado
donde vio la primera luz, a pesar de su apartamiento absoluto de las necesidades,
problemas v aspiraciones de su poblacin y de su desconocimiento sobre la vida
social, econmica y poltica de dicha entidad federativa.
La interpretacin literal de la multicitada disposicin constitucional condu-
cira, pues, a esa inaceptable hiptesis, contrariando, principalmente, su espritu
mismo, que se establece mediante la interpretacin normativa autntica, basada
en lo que suele llamarse la causa final" de toda ley. Este elemento, como su
implicacin lgica lo indica, s traduce en los motivos que hayan impelido al
legislador para dictar una ley y en los objetivos que sta persiga en la realidad
social, poltica o econmica. Tratndose de una norma constitucional, su inter-
pretacin autntica es la que debe servir de fundamento para determinar su
sentido y alcance, toda vez que, dada su jerarqua, se supone siempre impreg-
nada de un hondo sentido econmico, social o poltico. En resumen, la deter-
minacin de la causa final de una norma jurdica es la respuesta que debe darse
a esta interrogacin: cules fueron los motivos que la inspiraron y cules son
las finalidades que ella persigue?
Para demarcar el verdadero sentido y alcance de la disposicin constitucional
ya transcrita, es menester recurrir a su gestacin parlamentaria en el seno del
Congreso Constituyente de Quertaro, donde surgi a la vista jurdica de M-
xico dentro del sistema federal, sin haber tenido ninguna antecedencia en la
Constitucin de 1857.
El proyecto de' reformas constitucionales enviado al Congreso Constituyente
de 1917 por don Venustiano Carranza, estableca en su artculo 115, prrafo
sptimo, que "slo podr ser gobernador constitucional de un Estado un ciuda-
dano mexicano por nacimiento". La Comisin congresional respectiva no intro-
dujo a dicha disposicin ninguna modificacin; de tal manera que conforme a
ella, cualquier mexicano por nacimiento, fuese o no nativo de un Estado, estaba
habilitado para ser gobernador constitucional de ste.
Al discutirse la referida disposicin, se sostuvo insistentemente la idea de que
no bastaba, para ser gobernador de un Estado, el 1010 hecho de ser ciudadano
mexicano por nacimiento, sino que era menester, adems, ser nativo de l.
904-
DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
Del mismo modo de pensar participa don Felipe Tena Ramrez, al indicar:
"En el mismo artculo 115 se asienta: 'Slo podr ser gobernador constitucional
de un Estado un ciudadano mexicano por nacimiento y nativo de l, o con
residencia efectiva no menor de cinco aos inmediatamente anteriores al da
de la eleccin.' Dentro de la defectuosa redaccin del precepto, consideramos
que la ciudadana mexicana por nacimiento es condicin insustituible para ser
gobernador; sobre esa base, la alternativa se produce entre los dos requisitos:
ser nativo del Estado o con residencia en l no menor de cinco aos. Y es que
mientras el primer requisito hace referencia al antecedente de la sangre mexi-
cana, que la Constitucin toma en cuenta cuando se trata de funcionarios a
quienes encomienda altas funciones de gobierno, los otros dos miran tan sl.o
al apego o al conocimiento del Estado que se va a gobernar, por 10 que expli-
cablemente el uno puede ser reemplazado por el otro. Nuestra interpretacin
se aparta de la contenida en la exposicin de motivos de la Constitucin de
Hidalgo (magistral por tantos ttulos, como que se debi a D. Manuel Herrera
y Lasso) ; all se asienta que a ninguna constitucin local le sera dable, so pena
de insconstitucionalidad, 'declarar apto para gobernador a quien no siendo na-
tivo del Estado, tuviera en l una vecindad de slo cinco aos'. A nuestr? en-
tender, no se necesita la concurrencia, sino la alternativa de estos dos requisitos.
Por 10 dems, al establecer la Constitucin de Hidalgo en su art;~lo 47.. 1a
concurrencia de ambos, hace 10 que es lcito hacer: sobrepasa el mimmo fija-
do por la Constitucin Federal, instituyendo dos requisitos, en lugar de uno
906 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
entre dos." "Coincide, por lo tanto, nuestra opinin con la acogida por la
Constitucin de Baja California, cuyo artculo 41 exige pa~a ser gobernador,
adems de la ciudadana mexicana por nacimiento, 'ser nativo del Estado. con
residencia no menor de dos aos, o vecino de l durante cinco aos anteriores
a la eleccin'." 1181
tienen los ordenamientos federales sobre las leyes locales e incluso frente a su
misma constitucin particular, principio que se proclama en el artculo 133 de
nuestra Ley Fundamental y que en esta obra hemos examinado.P'" En efecto,
si los gobernadores tienen el deber de hacer cumplir dentro de su respectiva
entidad las leyes federales sin salvedad ni distingo de ninguna especie, es evidente
que en el ejercicio de sus funciones administrativas deben preferir la aplicacin
de dichas leyes sobre los ordenamientos locales que las contraren, incurriendo
en responsabilidad oficial en caso de que violen esta obligacin, la cual, a su
~ez, est evidentemente condicionada a que sea la misma ley federal la que la
Imponga, pues si su cumplimiento incumbe slo a las autoridades de la Fede-
racin, tal obligacin no surge.
F. El Poder Judicial
Tratndose de los rganos en que esta funcin pblica se deposita, los Estados
miembros gozan de una amplia autonoma, pues la Constitucin Federal no
contiene ninguna prescripcin en lo que concierne a sus bases estructurales.
En consecuencia, las entidades federativas pueden establecer y organizar a sus
propios tribunales, fijndoles su competencia por aplicacin del principio involu-
crado en el artculo 124 constitucional, en el sentido de integrar su rbita de
atribuciones con todas aquellas cuestiones de carcter jurisdiccional que expre-
samente no estn conferidas a los rganos Judiciales de la Federacin que some-
ramente hemos examinado.P'"
Ya se ha dicho que la funcin jurisdiccional culmina con la decisin de cual-
quier controversia, conflicto o punto contencioso de diversa ndole, los cuales
pueden ser de naturaleza civil, penal, administrativa o laboral. Por ende, los
Estados miembros tienen facultad, a travs de sus respectivas legislaturas, para
demarcar la competencia de sus propios tribunales en lo que a las referidas
materias atae, con excepcin de la laboral, as como para organizarlos segn
lo estimen conveniente, a fin de que la justicia se administre adecuadamente.
.Es evidente que la actuacin de los tribunales de todas y cada una de las
entidades federativas debe primariamente ajustarse a las disposiciones de la
Constitucin Federal, respetando y observando con primordialidad las garantas
del gobernado en materia judicial.P'" Entre estas garantas se encuentra la q~e
estriba en Que ningn juicio criminal debe tener ms de tres i?~t~~cia~ s~g.un
lo ordena el artculo 23 de la Ley Suprema del pas. Esta prohibicin significa
que ningn Estado miembro puede organizar el conjunto de sus tribunales de
tal modo que los procesos penales que ante ellos se ventilen puedan desenvol-
verse en cuatro o ms grados. Sin embargo, por lo que toca a juici~s no _ales,
que pueden ser civiles o administrativos sobre cuestiones contenciosas ~fede
rales, las legislaturas locales gozan de facultades reservadas para implantar y
G. Relaciones laborales
que expidan las legislaturas locales respetando las normas contenidas en el ar-
tculo 123 de la Constitucin y sus disposiciones reglamentarias. En la fraccin
adicionada se reitera la jerarqua normativa en materia laboral, en el sentido
de que las leyes del trabajo que expidan las legislaturas de los Estados deben
respetar no slo las disposiciones involucradas en dicho precepto constitucional,
sino tambin la legislacin federal correspondiente. Debe subrayarse, adems, que
dicha fraccin IX faculta tambin a los municipios para expedir normas laborales
por lo que a sus trabajadores concierne, mismas que deben estar de acuerdo o
no contravenir las leyes de orden superior, como son las leyes locales, las leyes
federales y el artculo 123 en la mencionada materia. '.
U. EL DISTRITO FEDERAL
A. Consideraciones previas
Es bien sabido que en un rgimen federal existen dos mbitos competen-
ciales de imperio, es decir, el que concierne a la Federacin y el que pertenece
a las entidades federativas. Segn se ha afirmado insistentemente, la delimita-
cin entre ambos reposa sobre el principio proclamado en el artculo 124
constitucional cuya aplicacin evita su recproca interferencia, entraando la
regla bsica para dirimir los conflictos que entre ellos se susciten o puedan
:suscitarse. El imperio de las entidades federativas se ejerce, por conducto de
los rganos que desempean las tres funciones estatales, sobre su respectivo
territorio, y el que atae a la Federacin sobre todo el territorio nacional en las
materias legislativa, administrativa y jurisdiccional que expresamente seala la
'Constitucin.
Ahora bien, es evidente que los rganos federales en quienes dichas tres
funciones se depositan no pueden instalarse ni operar sin una base fsica de
.sustentacin. Esta no podra ser el territorio de ninguna entidad federativa,
pues de admitirse esta posibilidad, se aceptara el cercenamiento de dicho te-
rritorio y la convergencia de dos imperios en un solo lugar, lo cual no sera
jurdica ni polticamente correcto. Por consiguiente, dentro de un Estado fe-
-deral debe existir una circunscripcin territorial que sirva de asiento a los r-
.ganos federales o a los "poderes federales" como suelen comnmente denomi-
narse a las autoridades en que se depositan las funciones ejecutiva, legislativa
.y judicial de la Federacin, y esa circunscripcin se llama entre nosotros "Dis-
..trito Federar, que equivale al "Distrito de Columbia" en los Estados Unidos de
910 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
B. Resea hist6rica
Por va de referencia histrica debe recordarse que la creacin del Distrito
Federal tuvo su origen en el Acta Constitutiva de la Federacin y en la Cons-
tituci6n de 1824, cuyo artculo 50, en su fraccin XXVIII, consignaba como
facultad del Congreso General la de "Elegir un lugar que sirva de residencia
a los supremos poderes de la federacin y ejercer en su distrito las atribuciones
del poder legislativo de un Estado." Se plante la cuestin de si el asiento de
los poderes federales deba ser la ciudad de Quertaro o la de Mxico. La co-
misin dictaminadora respectiva se inclin por la primera solucin, pero fray
Servando Teresa de Mier, con argumentos de carcter geogrfico, histrico y
poltico abog porque la residencia de dichos poderes fuese la ciudad de Mxi-
co, idea que se acogi por el Congreso, el cual, mediante Decreto de 18 de
noviembre de 1824, dispuso que los poderes de la Federacin deberan radicar
en esta ciudad y que su distrito fuese "el comprendido en un crculo cuyo cen-
tro sea la plaza mayor de esta ciudad y su radio de dos leguas" (Art, 2),
habindose concedido al Distrito Federal el derecho de acreditar diputados a la
Cmara respectiva del mencionado Congreso por decreto de 11 de abril de 1826.
1189 En 1790 el Congreso de los Estados Unidos decidi6 que a partir de 1800 la capital
federal se estableciera en un distrito o territorio que no excediese de diez millas cuadradas
(que fue su extensi6n original) alrededor del ro Potomac, fundndose as el Distrito de Co-
lumbia y su capital, la ciudad de Washington. "La Constituci6n norteamericana dice don
Manuel Herrera y Lasso, atribuy6 al Congreso de la Uni6n (Art. 19 seco VIII' frac. 17),
la facultad de aceptar un territorio no mayor de diez millas cuadrad~s cedido p~r alguno o
varios Estados, J?8I'a hacer de l la residencia de las supremas autoridades federales y legislar,
de modo exclUSlVO, sobre todas las materias que a tal entidad conciernan. Los Estados de
:Maryland y Vuginia cedieron el territorio que, denominado por el Congreso 'Distrito de 00-
lumbia', vino a ser el asiento del gobierno federal (Estudios ConstituciOfUlles, p.90).
LAS ENTIDADES FEDERATIVAS 911
11&0 Cfr. La RepbU~a F,deral M,x&tma. G'$ta~in '1 Nacimi,nto. Volumen VII( p. ~5.
Edicin Oficial, 1974.
912 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
ltimo ao, trajo como consecuencia lgica y natural que el lugar de residen-
cia de los poderes nacionales, ya en su calidad de federales, se volviese a de-
signar como "Distrito Federal", aunque bajo la postrera dictadura de Santa
Anna se le haya nombrado otra vez "Distrito de Mxico", que fue demarcado
por Decreto de 16 de febrero de 1854.1191
Puede considerarse que la extensin que al "Distrito de Mxico" adscribi
este decreto se ratific por el Estatuto Orgnico Provisional de la Repblica
Mexicana expedido por Comonfort el 15 de mayo de 1856, ya que su artculo 2
estableca que "El territorio nacional continuar dividido en los mismos tr-
minos en que lo estaba al reformarse en Acapulco el Plan de Ayuda", docu-
mento que no slo no introdujo ninguna modificacin a dicha divisin territorial,
sino que tcitamente la confirm segn exista con anterioridad, pues slo
declar que cesaban los efectos de las leyes sobre "sorteos, pasaportes, capita-
cin, derecho de consumo" y de los que pugnaran "con el sistema republicano"
(Art. 8 de dicho Plan) .
El Proyecto constitucional elaborado por la Comisin respectiva que, enca-
bezada por don Ponciano Arriaga, design el Congreso Constituyente de 1856-
57 y que se present a la consideracin de ste el 16 de junio de 1856, no hizo
alusin alguna al Distrito Federal sino a las entidades que entonces tenan ya
el carcter de Estados y a los Territorios, segn se advierte de su artculo
49. 11il 2 Entre los Estados de la Federacin mexicana hizo figurar al "del Valle
de M xico", que debera formarse con territorio del Estado de Mxico, con-
forme lo prescriba su artculo 50, precepto que, respecto de las dems enti-
dades, confirm la existencia territorial que tenan hasta el 17 de octubre de
1855, fecha del decreto que convoc a elecciones de diputados que deban
componer el mencionado Congreso. Adems, el mismo Proyecto dio facultad al
Congreso ordinario "Para designar un lugar que sirva de residencia a los
Supremos Poderes de la Unin y variar la residencia cuando lo juzgue nece-
sario", en los trminos de su artculo 64, fraccin XVIII. Lgicamente, al dis-
cutirse ambas disposiciones, se suscitaron diversos problemas que fueron apasio-
nada y desordenadamente abordados por los constituyentes, habiendo consistido,
primordialmente, en las siguientes cuestiones: primera: deba o no la ciudad
de Mxico seguir siendo el lugar de residencia de los Poderes federales, es decir,
la capital de la Repblica?; segunda: en caso negativo, a qu ciudad se deba
otorgar este rango?; tercera: al efectuarse el traslado de dichos Poderes, el
Estado del Valle de Mxico se formara con slo el territorio de lo que entonces
era el Distrito de Mxico o con parte del Estado de Mxico?
1191 Los lmites del Distrito de Mxico segn este Decreto eran: "Por el Norte proxr-
mamente, hasta el pueblo de San Cristbal Ecatepec inclusive; por el N.O. Tlalneplanta;
por el Poniente los Remedios, San Bartolo y Santa Fe; por el S.O., desde el lmite oriental
de Huixquilucan, Mixcoac, San Angel y Coyoacn; por el Sur Tlalpan; por el S.E. Tepepa,
Xochimi1co e Ixtapalapa; por el Oriente el Pen Viejo, y entre este rumbo, el N.E. y N.
hasta la mediana de las aguas del lago de Texcoco" (Art 1 de dicho Decreto. Cfr. Dubln
" Lozano. Colecci6n de Leyes. Tomo VII, pp. 49 Y ss.) .
1192 El texto de este precepto deca: "Las partes integrantes de que se compone la
Federacin son: Los Estados de Aguascalientes, Chiapas, Chihuahua, Coahuila, Durango,
Guanajuato, Guerrero, Jalisco, Mxico, Michoacn, Nuevo-Len, Oaxaca, Puebla, Quertaro
San Luis Potos, Sinaloa, Sonora, Tabasco, Tamaulipas, Veracruz, Yucatn, Zacatecas y el del
Valle de Mxico, que se formar de los pueblos comprendidos en los limites naturales de
dicho VaIle, y los territorios de la Baja-California, Colima, Isla del Carmen, Sierra-Gorda,
Tehuantepec y Tlaxcala." . .
LAS ENTIDADES FEDERATIVA~ 913
73, frac. V), no previ, como lo hizo la Constitucin de 57, que la traslacin
mencionada originaba la creacin del Estado del Valle de Mxico.
Esta omisin sirvi a Herrera y Lasso para hacer notar una clara incongrue~
cia en que incurri el proyecto constitucional que "salta a la vista si se consi-
dera que, por una parte, en los artculos 43 y 44 suprime el nombre de Estado
del Valle e incluye entre las partes integrantes de la Federacin al Distrito Fe-
deral, designndole como lmites los naturales del Valle de Mxico; y por otra,
en el artculo 73 deja subsistente, como atribucin del Congreso, la de cambiar
la residencia de los Supremos Poderes de la Federacin", haciendo consistir
dicha incongruencia en lo siguiente: "Supngase que en ejercicio de esta fa-
cultad el Congreso seala la mitad de Veracruz para residencia del Gobierno
federal. .r En qu condiciones quedara el Valle de Mxico que no sera ya
Distrito federal y que tampoco habra adquirido el carcter de Estado? ..
Se requerira necesariamente, en tal caso, una reforma ,a los artculos 43 y
44 citados.
"Y todava es mayor la incongruencia si se tiene en cuenta la fraccin VI
del artculo 73 del proyecto, que previene que las municipalidades del Distrito
Federal, excepcin hecha de la municipalidad de Mxico, estaran a cargo de
un ayuntamiento de eleccin popular directa; porque una vez que se hubiere
cambiado la residencia de los Poderes, se impondra tambin, necesariamente,
la reforma de este artculo constitucional aplicable al Distrito federal instalado
en el Valle de Mxico, pero no al Distrito federal establecido en otra parte del
territorio nacional.
"De este reproche quedara a salvo el proyecto del 'Primer Jefe' si hubiera
subordinado la redaccin de todos los artculos relativos al propsito, muy
razonable, que parece haber tenido de convertir el Valle de Mxico en la resi-
dencia definitiva del Gobierno federal, dejando nicamente al Congreso la
facultad de variar esa residencia de modo extraordinario y transitorio; mas no
hizo tal y por ello el proyecto resulta deficiente." 1197 ..
1197 Op. cit., pp. 79 y 80. El propsito de don Venustiano al que se refiere el invocado
constitucionalista efectivamente emerge de las siguientes expresiones de la Comisin dicta-
minadora respectiva: "Los propsitos del C. Primer Jefe son militares, polticos y civiles: el
Valle de Mxico es una extensin territorial que tiene defensas naturales propias, que lo hacen,
en cierto modo, inaccesible, y debindose aprovechar estas fortificaciones naturales, es muy
fcil defenderlas. Hacer de la ciudad de Mxico, comprendiendo toda esta circunscripcin,
una formidable plaza fuerte que sera el ltimo reducto, la ltima lnea de defensa del pas,
en el caso de una resistencia desesperada en alguna guerra extranjera." "Haciendo del Valle
una circunscripcin distinta, independiente, esto es, una entidad con sus lmites propios, con
sus recursos propios, con su administracin propia, se establece efectivamente la residencia
de los poderes en un lugar especialmente adecuado para su objeto, y puede lograrse con esto,
tambin, la mayor independencia de los Estados, que ya no tendrn ms ligas ni ms rela-
ciones con el Poder del Centro que aquellas que correspondan propiamente a nuestra organi~
cin constitucional, esto es, aquellas que no son del rgimen interior de cada Estado" (Diario
de los Debates. Tomo II, pp. 721 y 722).
LAS ENTIDADES FEDERATIVAS 917
del Estado o de los Estados con el que se forme el nuevo Distrito Federal con
la extensin territorial que seale para dicho Estado potencial, sin que se re-
quiera en ninguno de los dos casos el consentimiento de las entidades afecta-
das, ya que el supuesto normativo que contempla el artculo 44 constitucional
es distinto del que prev la fraccin tercera del artculo 73 de la misma Ley
Suprema, o sea, del que estriba en la formacin de nuevos Estados dentro de
los lmites de los existentes. En efecto, en este ltimo caso, la formacin estatal
se supedita a la satisfaccin de las condiciones demogrficas, polticas y eco-
nmicas que tal fraccin determina, en tanto que la ereccin del Estado del
Valle de Mxico es constitucionalmente imperativa y automtica segn lo or-
dena el citado artculo 44, sin que este fenmeno quede sujeto a la existencia
o surgimiento de dichas condiciones, toda vez que su causa determinante es la
simple traslacin de los Poderes Federales a otro lugar distinto del Distrito
Federal.
El Congreso Constituyente de 1916-17 no aprob la organizacin que de
esta entidad federativa propuso el proyecto de Carranza, habindole introdu-
cido una importante modificacin que recogi la fraccin VI primitiva del ar-
tculo 73 constitucional. Esta disposicin conserv, sin embargo, la divisin del
Distrito Federal en municipalidades cuyo gobierno encomend a sendos ayun-
tamientos de eleccin popular directa, pero suprimi, en relacin con la de
Mxico, a los comisionados que deba designar el Presidente de la Repblica
en lugar de dichos cuerpos edilicios, mantenindose, por otra parte, la facul-
tad de este alto funcionario para nombrar y remover libremente al goberna-
dor de dicha entidad que dependa directamente del Ejecutivo de la Unin.
Antes de que la Constitucin actual entrara en vigor (1 0 de mayo de
1917), don Venustiano Carranza, todava con el carcter de Primer Jefe del
Ejrcito Constitucionalista, expidi el 13 de abril de 1917 la Ley de Organiza-
cin del Distrito y Territorios Federales, mientras el Congreso de la Unin
ejercitara la facultad de legislar para estas entidades. Segn dicho ordenamiento,
el gobierno del Distrito Federal estaba a cargo de un gobernador que dependa
directamente del Presidente de la Repblica, quien lo poda nombrar y remo-
ver libremente. El mismo ordenamiento divida al Distrito Federal en municipios,
cuyo gobierno corresponda a un ayuntamiento compuesto de miembros de-
signados por eleccin popular directa, renovndose por mitad cada ao. El
Ayuntamiento de la ciudad de Mxico se formaba de veinticinco concejales y
el de las dems municipalidades de quince cada uno. En stas, la primera au-
toridad poltica local era el presidente municipal, a quien incumba la obliga-
cin de hacer cumplir las leyes, decretos y bandos dentro de su circuns-
cripcin territorial.v''" .
Por reforma de 28 de agosto de 1928 practicada a la fraccin VI del artculo
73 constitucional se aboli el rgimen de municipalidades en el Distrito Fede-
ral, cuyo gobierno qued a cargo del Presidente de la Repblica para ejerci-
tarlo "por conducto del rgano u rganos" que determinase la ley respectiva,
b) Poder Legislativo
Ya hemos afirmado 1203 que dicho poder, como funcin pblica de creacin
legislativa, se ejerce dentro del Distrito Federal por el mismo Congreso de la
Unin, ya que ste acta como "legislatura" de esta entidad federativa y cuya
competencia, en lo que a sta concierne, se integra con todas aquellas faculta-
des que no corresponden a las materias normativas federales que seala la
Constitucin, por aplicacin analgica del principio proclamado en su artculo
124. El doble carcter que tiene dicho Congreso propicia el fenmeno de que
la legislacin del Distrito Federal provenga de -un rgano que no se compone
.exclusivamente por representantes de su poblacin, o sea, del ncleo humano
dernogrficamente ms denso del pas, sino por diputados y senadores proce-
dentes de los Estados de la Repblica. La composicin de las Cmaras que
forman el Congreso de la Unin provoca, a su vez, el hecho de que este r-
gano, al actuar como legislatura del Distrito Federal, no tenga la representati-
vidad poltica de su poblacin, ya que en la produccin de las leyes locales
respectivas intervienen legisladores individualizados procedentes de otras en-
tidades que forman parte de la Federacin segn el artculo 43 constitucional.
En otras palabras, al declarar la fraccin VI del articulo 73 de la Constitucin
que al Congreso de la Unin corresponde legislar en todo lo relativo al Dis-
trito Federal, en el fondo auspicia que los diputados y senadores que no ema-
nen de la voluntad de su elemento humano se injieran en al elaboracin y
expedicin de los ordenamientos legales correspondientes, circunstancia que
1208 Capitulo sptimo. Pargrafo IV. Apartad~ B. Inciso b) de esta misma obra.
920 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
c) Poder Ejecutivo
La funcin administrativa dentro del Distrito Federal, o sea, el "gobierno"
en su sentido estricto indebido, se deposita en el mismo Presidente de la Rep-
blica segn lo ordena la fraccin VI, base primera, del artculo 73 constitucio-
nal. El ejercicio del gobierno, conforme a esta disposicin, lo despliega el pre-
sidente "por conducto del rgano u rganos que determine la ley respectiva",
cuyo conjunto forma la entidad gubernativa denominada "Departamento del
Distrito Federal'P?" En consecuencia, no debe confundirse a este Departamento
con el Distrito Federal propiamente dicho, pues aqul es la organizacin bu-
rocrtica que por prescripcin constitucional desempea el gobierno adminis-
trativo de ste y que originariamente incumbe al presidente. Por tanto, quedan
fuera de la competencia del mencionado Departamento y de todos y cada uno
de los rganos que lo integran, las funciones legislativa y jurisdiccional que
dentro del Distrito Federal se despliegan respectivamente por el Congreso de
la Unin y los tribunales a que despus nos referiremos.
Fcilmente se advierte que en la designacin de los rganos de gobierno
administrativo del Distrito Federal no interviene la voluntad popular, es decir,
su ciudadana, a pesar de que sta sea la ms numerosa del pas, ya que los
titulares de todos los rganos de autoridad que forman el Departamento res-
pectivo reconocen como fuente de su investidura la decisin presidencial di-
recta o indirecta. Por consiguiente, en la mencionada entidad federativa no
opera uno de los signos del rgimen democrtico y que consiste en la partici-
pacin directa del pueblo en la eleccin de las personas que. encarnen los r-
ganos primarios de gobierno. Bien es cierto que el Presidente de la Repblica
es el gobernador "nato" del Distrito Federal por mandamiento constitucional y
120 La Ley Orgnica del Departamento del Distrito Federal vigente publicada en el
Diario Oficial el 29 de diciembre de 1978, divide a esta entidad federativa' en diecisis dele-
gaciones, al frente de las cuales se encuentra un delegado, nombrado y removible por el Jefe
del Depart~mento, previo ~cu.erdo del Presidente de I~ Repblica (Arts. 14 y 15). Las cit~
das delegaciones son las siguientes: 1. Alvaro bregon; 11. Azcapotzalco . III. Benito J ua-
rez; IV. Coyoacn; V. Cuajimalpa de Morelos; VI. Cuauhtmoc; VII. G~stavo A. Madero;
VIII. Iztacalco; IX. Iztapalapa; X. La Magdalena Contreras; XI. Miguel Hidalgo' XII.
Milpa Alta; XIII. Tlhuac ; XIV. Talpan; XV. Venustiano Carranza y XVI. Xochimilco.
Los rganos administrativos principales que integran el Departamento del Distrito Federal
s0!l los Secretarios Generales, el Oficial Mayor, ~I Contralor General, el Tesorero y diversos
DIrectores Generales, cuya respectiva competencia legal se establece en la mencionada ley
(Arts. 16 a 21),. ordenamiento .que tam~in prev la existen~ia y el funcionamiento "de rga-
nos de colaboracin vecmal y ciudadana", como son los ComIts de Manzana la Asociacin de
Residentes, las Juntas de Vecinos y el Consejo Consultivo del Distrito Fede~al integrado por
los presidentes de dichas juntas (Arts. 44 a 51). '
LAS ENTIDADES FEDERATIVAS 921
q~e este alto funcionario es designable en eleccin popular directa, pero tam-
bin es verdad que en este acto no slo intervienen los ciudadanos de la citada
entidad sino los del pas entero. En otras palabras, el gobernador del Distrito
Federal es elegible en proporcin minoritaria por el pueblo de esta entidad y
mayoritariamente por los ciudadanos que no pertenecen a ella, circunstancia
que corrobora la capitis deminutio poltica de que adolece dicho Distrito frente
a los Estados en el sistema democrtico de Mxico.
d) Poder [udicial
.En ocasiones anteriores aseveramos que el "poder judicial", como actividad
o dinmica, es la funcin jurisdiccional misma, o sea, la que tiene la finalidad
esencial de dirimir controversias o conflictos jurdicos que se susciten entre
dos o ms sujetos de muy diversa y variada ndole. Atendiendo a esta equiva-
lencia conceptual, el "poder judicial" respecto del Distrito Federal es la fun-
cin jurisdiccional que tiene como imperium. su territorio, sin que en puridad
jurdica deba entenderse como el conjunto de "rganos judiciales" que en l
existen y actan. Siguiendo este orden de ideas, el "poder judicial" de dicha
entidad federativa no se deposita, como funcin, nicamente en la judicatura
tr.adicional y clsica compuesta por los tribunales civiles y penales propiamente
dichos, sino, adems, en otros rganos conforme a la naturaleza subjetiva y
objetiva de los conflictos de que se trate.
1. Por lo. que concierne a las controversias civiles y penales, la funcin
jurisdiccional en el Distrito Federal se confa a un Tribunal Superior de Justicia
compuesto por magistrados que nombra el Presidente de la Repblica con
aprobacin de la Cmara de Diputados, as como a jueces de primera instancia,
menores y correccionales o de cualesquiera otra denominacin (como los familia-
res), segn lo indica la base cuarta de la fraccin VI del artculo 73 constitucio-
nal, cuyas disposiciones, que transcribimos en la nota al calce,"?" contienen
1205 "Los nombramientos de los magistrados del Tribunal Superior de Justicia del pis-
tnto Federal v de los Territorios, sern hechos por el Presidente de la Repblica y sometidos
a la. aprobacin de la Cmara de Diputados, la que otorgar o negar esa aprobacin defoltro
del Improrrogable trmino de diez das. Si la Cmara no resolviera dentro de dicho trmino,
se tendrn por aprobados los nombramientos. Sin la aprobacin de la Cmara no podrn
tomar posesin los magistrados nombrados por el Presidente de la Repblica. En el caso de
que la Cmara de Diputados no apruebe dos nombramientos sucesivos respecto de la misma
vacante, el Presidente de la Repblica har un tercer nombramiento que surtir sus efect~s
de~de luego, como provisional, y que ser sometido a la aprobacin de la Cmara en. el SI-
guiente periodo ordinario de sesiones. En este periodo de sesiones, dentro de los primeros
diez das, la Cmara deber aprobar o reprobar el nombramiento, y si lo aprueba o nada
resuelve, el magistrado nombrado provisionalmente continuar en sus funciones con el c~rc
ter de definitivo. Si la Cmara desecha el nombramiento, cesar desde luego en sus. funCIOnes
el magistrado provisional; y el Presidente de la Repblica someter nuevo nombramiento a la
aprobacin de la Cmara, en los trminos sealados.
"En los casos de faltas temporales por ms de tres meses de los magistrados, sern stos
substituidos mediante nombramientos que el Presidente de la Repblica someter a la apro-
bacin de la Cmara de Diputados, y en sus recesos, a la de la Comisin Permanente, obser-
vndose, en su caso, lo dispuesto en las clusulas anteriores.
"En. los casos de faltas temporales que no excedan de tres meses, la Ley Orgnica deter-
minar la manera de hacer la substitucin. Si faltare un magistrado por defuncin, renuncia
922 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
tamento que lesionen los intereses de los particulares, sean personas fsicas o
morales.V'"
e) Ministerio Pblico
Esta institucin, a la que incumbe por modo exclusivo y en umon de la
Polica Judicial que de ella depende la persecucin de los delitos (Art. 21
const.), se compone, en el Distrito Federal, de un funcionario llamado Pro-
curador General" que nombra y remueve libremente el Presidente de la Rep-
blica, y del nmero de agentes que determine la ley (Art. 73, frac. VI, base
quinta), ordenamiento cuyo estudio no nos corresponde en esta ocasin.V" bis
f) Referndum
Como consecuencia de la iniciativa presidencial de octubre de 1977, se
adicion la fraccin VI del artculo 73 constitucional, implantando el refern-
dum y la iniciatioa popular en el Distrito Federal. El texto de dicha adicin
es el siguiente: "Los ordenamientos legales y los reglamentos que en la ley de
la materia se determinen sern sometidos al referndum y podrn ser objeto
de iniciativa popular conforme al procedimiento que la misma (la ley} seale."
1210 Debemos hacer la observacin de que de este control quedan excluidas las reso-
luciones fiscales provenientes de las autoridades del Departamento del Distrito Federal, ya
que su impugnacin jurdica procede ante el Tribunal Fiscal de la Fede,aci6n.
1210 bis En la primera edicin de esta obra formulamos algunas breves consideraciones
sobre los "Territorios Federales", pero como stos dejaron de ecistir para convertirse en los
Estados de Quintana Roo y Baja California Sur, la referencia a aqullos resulta actualmente
intil.
924 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
1. Introduccin
Entre las mltiples cuestiones de inters nacional que suelen plantearse en
reuniones pblicas , discursos de candidatos presidenciales, juntas de trabajo y
dems eventos similares, destacan dos fundamentales, a saber: la relativa a la
democratizacin de nuestro pueblo y la concerniente al fortalecimiento del r-
gimen federal y municipal. Dicho planteamiento, que no ha rebasado los lmi-
tes de una desacreditada fraseoloza hueca, insustancial y tediosamente repeti-
tiva, no puede formularse con sinceridad, honradez y decisin, sin abordar la
situacin antidemocrtica en que est colocada la ciudadana del Distrito Federal
desde hace ms de cincuenta aos merced a la reforma que en 1928 se practic
a la fraccin VI del artculo 73 constitucional. Tal reforma suprimi el rgimen
de municipalidades dentro del que el Constituyente de Quertaro organiz a
dicha entidad federativa, para sustituirlo con una unidad gubernativa llamada
"Departamento del Distrito Federal", subordinada directamente al Presidente
de la Repblica. La subsistencia de la actual estructura del propio Distrito, cuyo
elemento humano asciende a quince millones de habitantes, es decir, a la quinta
parte, aproximadamente, de la poblacin total del pas, implica un permanente
signo de antidemocracia y una notoria incongruencia con el sistema federal
que, al menos formal y tericamente, se ha implantado en nuestra Constitu-
cin vigente.
Desde que en el ao de 1973 publicamos la primera edicin del presente
libro, preconizamos la necesidad de reestructurar al Distrito Federal como medida
especfica inaplazable de "justicia poltica" para su enorme y siempre creciente
poblacin. Estamos conscientes de que los apologistas, por no decir aduladores,
del absorbente y antidemocrtico presidencialismo mexicano se opondrn contu-
mazmente a la reestructuracin constitucional del Distrito Federal que propug-
imputar stos, sean del dominio pblico o del dominio privado, al propio Departamento.
E~ Dep!lrtamento del Distrito Federal no es una persona moral, sino un organismo de go-
bierno integrado por diferentes rganos que reciben distintas denominaciones y que encabeza
su Jefe, el cual depende por modo directo constitucionalmente del Presidente de la Repblica.
Un org~nismo de gobierno .no puede tener capacidad para tener en propiedad bienes, toda vez
que es Simplemente su administrador, Los bienes del dominio pblico o del dominio privado que
se encue~tran dentro ~el territorfo ~el Distrito Federal son de esta entidad federativa, que es
la que tiene personalidad constitucional, por lo que el Departamento mencionado slo las
administra. C0!1si~erar, como lo hace dicha Ley (Arts. 32, 33, 34- Y 35), que el Depar-
tamento. del Distrito Federal es propietano de tales bienes equivaldra a estimar que cada
Secretano de Estado tambin fuese duea de los bienes nacionales que tiene bajo su ma-
nejo administrativo dentro del ramo que corresponda.
1210 d Dicho Proyecto fue aprobado en la Novena Asamblea General Ordinaria de la
Federacin Nacional de Colegios de Abogados, celebrada en el Puerto de AcapuIco los das
28, 29 Y 30' de abril y 1'1 de mayo de 1982.
LAS ENTIDADES FEDERATIVAS 927
namos. Sin embargo, tal oposicin no mermar nuestros esfuerzos por tratar de
lograr, algn da, para su poblacin ciudadana la justicia democrtica que mere-
ce. Nos consuela y alienta en nuestros afanes la sentencia humana y de moral
social del maestro Vasconcelos que afirma: "Propio es de pocas decadentes y de
individuos menguados hacer eco a los que sonren con desdn ante el que quiere
y no puede." Consideramos que el pueblo de Mxico est ahto de escuchar tan-
tas promesas por parte de los funcionarios pblicos que no se cumplen, pues slo
se formulan muchas veces demaggicamente por ellos para preservar su personal
situacin poltica. No debemos olvidar la frase evanglica que ensea que "el
buen rbol por sus frutos se conoce", y esta admonicin, proyectada al campo de
la vasta problemtica nacional, debe traducirse inicial y prioritariamente en las
reformas normativas de rango constitucional y legal que sean imprescindibles
para poner en prctica las soluciones que en muchas ocasiones simplemente sue-
len esbozarse sin encuadrarlas sistematizadamente en un conjunto de nuevas dis-
posiciones jurdicas.
Las reformas a la Constitucin que proponemos para reestructurar al Dis-
trito Federal se fundamentan en las consideraciones que apoyan esta ponencia,
mismas que en su conjunto entraan la siguiente:
2. Exposicin de motivos
'a) Ideas generales. Hemos dicho anteriormente que el Distrito Federal
no es lisa y llanamente el lugar donde residen los rganos primarios del Estado
federal mexicano, sino que desde el punto de vista jurdico y poltico es una enti-
dad que, segn el artculo 43 constitucional, forma parte integrante de l. Como
entidad, el Distrito Federal tiene obviamente un territorio que delimita la legisla-
cin orgnica respectiva, una poblacin, un orden jurdico y un conjunto ~e r~a
nos de autoridad que desempean, dentro de l, las funciones legislativa, ejecutiva
y judicial. En lo que respecta a los derechos polticos subjetivos de los ciudadanos
que residen en el Distrito Federal, o sea, en lo que atae a lo que se llama "voto
activo", su ejercicio slo es constitucionalmente posible tratndose de la inte-
gracin de las Cmaras que componen el Congreso de la Unin y de la designa-
cin del "gobernador delegado" de dicha entidad que se denomina "Jefe del
Departamento del Distrito Federal", ya que su nombramiento provien~ de
dicho alto funcionario administrativo, quien asimismo puede remov~rlo. libre-
mente. A diferencia de lo que sucede con los Estados miembros, el Distrito Fe-
deral no tiene constitucin particular, pues su orden jurdico se forma con todas
las leyes que como legislatura local expide dicho Congreso. Es. inco~cuso. que
?entro del Distrito Federal se desempean las funciones legislativa, eJec~tlva y
Judicial por los diferentes rganos que integran su gobierno en el amplio se~~
tido del concepto, en los trminos a que brevemente nos referiremos a conti-
nuacin.
b) Poder Legislativo. Tambin hemos afirmado que este poder, como fun-
cin pblica de creacin normativa, se ejerce dentro del Distrito Federal por ~l
mismo Congreso de la Unin, ya que ste acta como "legislatura" de esta enn-
928 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
dad federativa y cuya competencia, en lo que a sta concierne, se integra con to-
das aquellas facultades que no corresponden a las materias normativas federales
que seala la Constitucin, por aplicacin analgica del principi~ J?roclam~do en
su artculo 124. El doble carcter que tiene dicho Congreso propICIa el fenomeno
de que la legislacin del Distrito Federal provenga de un rgano que no se com-
pone exclusivamente por representantes de su poblacin, o sea,' del ncleo humano
demogrficamente ms denso del pas, sino por diputados y senadores proce-
dentes de los Estados de la Repblica. La composicin de las Cmaras que
forman el Congreso de la Unin provoca, a su vez, el hecho de que este :g~no,
al actuar como legislatura del Distrito Federal, no tenga la representatividad
poltica de su poblacin, ya que en la produccin de las leyes locales respectivas
intervienen legisladores individualizados procedentes de otras entidades que for-
man parte de la Federacin segn el artculo 43 constitucional. En otras pala-
bras, al declarar la fraccin VI del artculo 73 de la Constitucin que al Con-
grcso de la Unin corresponde legislar en todo lo relativo al Distrito Federal, en
el fondo auspicia que los diputados y senadores que no emanen de la voluntad
de su elemento humano se injieran en la elaboracin y expedicin de los orde-
namientos legales correspondientes, circunstancia que coloca a la poblacin de
dicha entidad en una situacin de capitis deminutio poltica frente a la de los
Estados miembros, cuya hegemona en la creacin de leyes para el Distrito
Federal no se neutraliza por el hecho de que la diputacin de ste sea la ms
numerosa dentro de la Cmara respectiva por razones demogrficas, pues en
el Senado los representantes de dicha entidad implican indiscutiblemente una
porcin muy reducida de su integracin humana.
e) Poder Ejecutivo. Segn manifestamos en pginas anteriores, la fun-
cin administrativa dentro del Distrito Federal, o sea, el "gobierno" en su sentido
estricto indebido, se deposita en el mismo Presidente de la Repblica segn lo
ordena la fraccin VI, base primera, del artculo 73 constitucional. El ejercicio
del gobierno, conforme a esta disposicin, lo despliega el presidente "por con-
ducto del rgano u rganos que determine la ley respectiva", cuyo conjunto
forma la entidad gubernativa denominada "Departamento del Distrito Federal".
Fcilmente se advierte que en la designacin de los rganos de gobierno ad-
ministrativo del Distrito Federal no interviene la voluntad popular, es decir, su
ciudadana, a pesar de que sta sea la ms numerosa del pas, ya que los titu-
lares de todos los rg-anos de autoridad Que forman el Departamento respectivo
reconocen como fuente de su investidura la decisin presidencial unilateral,
directa o indirecta. Por consiguiente, en la mencionada entidad federativa no
opera uno de los signos del rgimen democrtico y que consiste en la participa-
cin directa del pueblo en la eleccin de las personas que encarnen los rganos
primarios de gobierno. Bien es cierto que el Presidente de la Repblica es el
gobernador "nato" del Distrito Federal por mandamiento constitucional y que
este alto funcionario es designable en eleccin popular directa, pero tambin es
verdad que en este acto intervienen no slo los ciudadanos de la citada entidad,
sino tambin los del pas entero. En otras palabras, el gobernador del Distrito Fe-
deral es elegible en proporcin minoritaria por el pueblo de esta entidad y mayo-
LAS ENTIDADES FEDERATIVAS 929
59
930 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
3. Reformas constitucionales
Es evidente que la reestructuracin que proponemos a la ac!ual or~aniza
cin del Distrito Federal requiere reformas constitucionales esenciales e Impor-
tantes. Independientemente de los necesarios ajustes conceptuales y terminolgicos
que deben practicarse a diferentes preceptos de nuestra Constitucin y de la
supresin de la fraccin VI de su artculo 73, la citada reestructuracin debe
contenerse en su artculo 115, el cual se dividira en dos apartados, el "A" y
el "B", refirindose el primero de ellos a los Estados y el segundo al Distrito
Federal. Tales apartados integraran el Ttulo Quinto de la Constitucin, actual-
mente denominado De los Estados de la Federacin, denominacin que se sus-
tituira por la de De las Entidades Federativas. .
El apartado "B", que se titulara Del Distrito Federal, involucrara las dIS-
posiciones siguientes:
ARTCULOS TRANSITORIOS
4. Palabras finales
La funcin social del jurista consiste no slo en procurar la aplicacin del
Derecho y en luchar por su respeto y observancia en todos los mbitos que com-
prende su vastsima normatividad, sino tambin en colaborar a su perfecciona-
miento mediante la revisin permanente de las disposiciones de variadsima ndole
que lo integran. Nadie debe mantenerse indiferente ante la situacin notoriamente
inigualitaria que en materia democrtica ocupa la poblacin del Distrito Fe-
deral. Todos los ciudadanos de esta entidad federativa tenemos el derecho de
tener un Congreso propio que nos represente y un Gobernador que libremente
podamos elegir. Negar ese derecho implica cometer un grave atentado contra
la democracia mexicana y truncar, en un aspecto muy importante, la reforma
poltica de que tanto se ha hablado. Por ello, nos hemos permitido elaborar
esta ponencia que sometemos a la alta consideracin de todos los abogados del
pas y de los maestros del Derecho.
CAPTULO DECIMOPRIMERO
EL ESTADO Y LA IGLESIA
n. SEMBLANZA DE LA IGLESIA
"Cada fiel tena su modesto puesto; cada sacerdote, cada dicono tenan su
tarea que cumplir, segn su rango; pero el obispo, por su parte, las asuma to-
das; era responsable de todo. Velaba, pues, por la disciplina, por las buenas
costumbres, por la armona entre los cristianos. Si uno de ellos flaqueaba, se
portaba mal o apostataba, el obispo se resenta de estas faltas como de otras
tantas heridas en el cuerpo mstico", afirma el autor citado, quien agrega:
"Es evidente que el sistema episcopal fue uno de los elementos fundamentales
del Cristianismo durante el decisivo periodo en que conquist el mundo. De-
bi a ese sistema su firme flexibilidad, su solidez doctrinal y su eficacia mate-
rial. No conocemos a todos esos obispos de los primeros tiempos que fueron
verdaderamente las piedras sillares con que se edific la Iglesia, pero cuntos
entre los que conocemos se nos aparecen con un halo de genio y de santidad.
Pensemos en Ignacio de Antioqua, en Policarpo de Esmirna, en Dionisia de
Corinto, en Ireneo de Lyon; ms tarde en Cipriano de Cartago, en Hilario
de Poitiers y en todos esos grandes obispos que, en el dramtico viraje de
finales del siglo rv, aparecieron como los verdaderos jefes de la sociedad. Sin ese
rgimen, sin esos hombres, el Cristianismo no habra podido desempear el
papel que todos conocemos." 1215
1222 op.Alcit.,entrar
pp. 444 445. germnicos,
los ypueblos ' llamados"br~aros",
en con~sto. con la cul-
~uero!1
1.222 bis
tura romana que se encontraba desde el siglo IV muy influenClada P?r el CnstW11SII!,
adoptndolo como base .politico-re1igiosa de los. Estados que CODStltuyer..on ..a teparttr ..el 81-
glo v. Entre dichos pueblos figuran los francos y los irlaruUses. y pO,tenormen los f1fS&godos
que establecieron en Espaa una importante monarquia, cuyo rgimen fUe, en su poca,
ejemplo de democracia.
940 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
ataron la violencia en varios pases, sin excluir a Mxico. Las iglesias y sus
jefes, como grupos religiosos, independientemente de las creencias que profe-
sen y del culto que practiquen, son indiscutiblemente destinatarios del impe-
rium estatal que se desarrolla en actos de autoridad de diversa ndole. Por ello,
no slo la Constitucin sino tambin las leyes del Estado deben subordinar, con ca-
rcter de normacin coercitiva, la conducta de dichas comunidades y de sus
dirigentes, demarcndoles, sin embargo, una esfera, que es la estrictamente
religiosa, dentro de la que, con respetable y respetuosa autonoma, realicen sus
objetivos espirituales sin intervencin alguna de las autoridades estatales. Re-
chazar esa subordinacin equivaldra a proclamar el principio de extraterrito-
rialidad dentro del Estado, en el sentido de que sus normas constitucionales y
legales y los actos de autoridad que en aplicacin de ellas desempearan sus
rganos de gobierno, no tuvieran observancia ni Vigencia para las iglesias y
sus jefes. Entre la Iglesia y el Estado debe haber, pues, respeto mutuo que, a
su vez, descansa en la demarcacin de los mbitos teleolgicos y dinmicos
que corresponden a ambas entidades. La interferencia de stas convierte a la
Iglesia en una organizacin ajena a su origen divino, prostituyendo su implica-
cin prstina y al Estado en opresor de la libertad religiosa, quebrantndose el
equilibrio que necesariamente debe haber entre una y otro, producindose los
consiguientes conflictos regresivos que tantos pueblos han padecido. La ver-
dadera Iglesia de Cristo debe ser una comunidad como El la fund y en la
que El est msticamente presente por todos los siglos, teniendo como finali-
dad suprema el perfeccionamiento moral y espiritual de los hombres. La Igle-
sia poltica y la actividad poltica de sus dirigentes cualquiera que sea su cate-
gora destruye la unidad con el Mesas al violar el principio que ensea que el
reino del Salvador no es de este mundo. Mover a los feligreses, con el seuelo
de la religiosidad, hacia objetivos de ndole poltica implica una conducta ale-
jada del camino que traz Jesucristo, y la conversin de la Iglesia, como ha
sucedido en la historia, en un grupo de presin sobre las autoridades del
Estado.
. Estas consideraciones no entraan, sin embargo, que los cristianos, cual-
qUIera que sea su credo especfico, no deban participar, como ciudadanos, en
las actividades polticas, abstencin que, por 10 dems, sera absurda. Por 10
contrario, la conciencia cristiana, tan radicalmente distinta del fanatismo y la
supersticin, es uno de los mejores vehculos que conducen al verdadero civis-
mo, pues merced a ella y en cumplimiento de las enseanzas de Jesucristo,
la persona puede cooperar al mantenimeinto del equilibrio entre la Iglesia y
el Estado a que pertenezca, "dando a Dios 10 que es de Dios y al Csar 10 que
es del Csar". La actitud cristiana no slo debe observarse en la vida subjetiva
o inmanente del hombre ni nicamente se traduce en la mera intencin de
cumplir las enseanzas y exhortaciones de Cristo, sino que esencialmente estri-
ba en la adecuacin del comportamiento externo o trascendente a los postu-
lados que integran su doctrina. La religin cristiana no es contemplativa,
pasiva o esttica, sino eminentemente activa en cuanto que sus_profesantes
tienen la obligaci6n de practicar sus mandamientos en los diStintos mbitos de
EL ESTADO Y LA IGLESIA 943
la cosa pblica, es decir, en los asuntos del Estado (O del Csar); pero esta
exhortacin debe entenderse dirigida a las personas en 10 individual, no a los
jefes de la comunidad llamada "Iglesia". Esta conclusin es perfectamente lgi-
ca, puesto que la Iglesia no tiene "ciudadana" que es la calidad indispensable
para actuar polticamente, mxime que tampoco, cuando es "universal" como
la catlica, tiene nacionalidad. Es precisamente la universalidad de la Iglesia 10
que la posibilita para atentar contra la soberana exterior del Estado y su
poder pblico de imperio que ejerce sobre su territorio y poblacin por con-
ducto de sus rganos. En efecto, el Jefe da la Iglesia, llmese papa, patriarca o
Sumo Pontfice, como autoridad mxima de su organizacin jerrquica, es,
lgicamente, quien la dirige en todos los pases donde existan comunidades
religiosas que reconozcan a dicha institucin y que pertenezcan a ella. En con-
secuencia, todos los eclesisticos deben obediencia a dicho jefe y tienen que
cumplir las decisiones que dicta bajo diversas formas, y cuando estas decisio-
nes se oponen a las leyes del Estado, inclusive a su Constitucin, los miembros
del clero, so pena de excomunin o de otras sanciones, deben ajustar su ac-
tuacin a lo que les mande la autoridad suprema de la Iglesia, suscitndose as
los conflictos poltico-religiosos que tan prolijamente registra la historia. Por ende,
la catolicidad de la Iglesia entraa siempre un presupuesto conflictivo, o sea, la
causa permanente de provocar contiendas entre las autoridades estatales y
las eclesisticas, situacin que desaparecera si cada pas tuviese "su iglesia"
con una org-anizacin que no dependiese de ninguna jerarqua internacional,
es decir, si hubiese iglesias independientes entre s y que slo estuviesen unidas
por una fe comn.
La Iglesia slo se justifica, desde el punto de vista evanglico, como comu-
nidad cristiana que sostiene y difunde los principios y las enseanzas de su
Divino Fundador. El apartamiento del cauce teleolgico que le trazan estos
principios y estas enseanzas la desnaturaliza y la intervencin de sus dirigen-
tes nacionales e internacionales en los asuntos que competen a los Estados, la
convierten en una institucin poltica ajena a la causa final que inspir su
creacin. Por ende, los jerarcas eclesisticos, con el carcter de tales y en
nombre de la Iglesia que representan, no pueden injerirse en cuestiones pol-
ticas sin adulterar la ndole esencial de la comunidad cristiana. Obviamente,
este impedimento no afecta, segn dijimos, a los cristianos individualmente
considerados, pues como nacionales y ciudadanos de un Estado tienen el de-
recho y la obligacin de actuar polticamente en los trminos que establezcan
sus estructuras jurdicas. Y es que la persona humana, en su concreta indivi-
dualidad, se mueve subjetiva y objetivamente en dos grandes esferas cuando
profesa alguna creencia religiosa, a saber: en la que a sta y a su culto concierne
y en la que atae al Estado al que pertenezca; y si bien es cierto que entre
ambas no es posible demarcar una discriminacin tajante frente a la concien-
cia y al pensamiento, s es factible separar las cuestiones que a una y a otra
correspondan estrictamente para asumir la conducta idnea respectiva, la cual
debe tender a evitar su recproca interferencia mediante la aplicacin de la
eterna exhortacin de Jess: "Dad a Dios lo que es de Dios, yal Csar lo que
es del Csar." .
EL ESTADO Y LA IGLESIA 945
A. El patronato real
La Iglesia, durante la poca colonial, dependi en gran medida de los
reyes de Espaa por virtud del patronato regio de que gozaban y segn el cual
les corresponda el derecho de nombrar a las personas que cubriesen los ofi-
cios eclesisticos tanto en la Metrpoli como en las Indias. Se sostiene que ese
derecho se concedi, respecto de las posesiones de ultramar, por el pontfice
romano Julio II en la bula "Uniuersalis Ecclesiae" expedida el 28 de junio de
1508. 122 3 El otorgamiento de ese derecho obedeci a una especie de compensa-
cin en favor de los reyes espaoles por la obligacin correlativa a su cargo
consistente en evang-elizar a los naturales de las Indias y, en general, en de-
fender a la Iglesia y proveer a todo lo que conviniese a su mejoramiento y al
de sus miembros. El mencionado patronato o patronazgo real lo confirm para
s y sus sucesores Felipe II por leyes de primero de junio de 1574, 21 de fe-
brero de 1575 y 15 de junio de 1564, las cuales, refundidas en una sola, se
incorporaron a la Recopilacin de Leyes de Indias.
60
946 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
lo que se co~~c.e como clero regular, constituido por diferentes rdenes religiosas
cuya obra civilizadora fue un factor muy importante para la integracin de la
nacin mexicana durante los tres siglos que comprende la poca colonial de
nuestro pas. La labor desarrollada por dichas rdenes estaba generalmente
~entada por el acendrado espritu cristiano de incorporar a la cultura hisp-
ruca a los pueblos aborgenes mediante la enseanza y la educacin y de
preservar a los naturales contra los abusos, desmanes y atropellos de que
frecuentemente eran vctimas por parte de las autoridades civiles y de los
e?-comenderos. Puede afirmarse Que si la espada consum la dominacin mate-
rial de nuestras masas indgenas, la cruz Que simblicamente llevaban por delante
los misioneros religiosos realiz su conquista espiritual como elemento indispensa-
ble para la formacin paulatina del pueblo mexicano.
b) Los jesuitas
1231 Zarco. Historia del Congreso Connituyente. Tomo 1, pp. 382 Y 383.
EL ESTADO Y LA IGLESIA 951
meos para ver como gigantes doce religiosos viejos y valetudinarios unos, j-
ven~s otros, sin relaciones ni conocimiento del pais. Ahora, seores, no es el
partido liberal y sus principios los que rigen los destinos de nuestra patria?
Cmo ese partido tan robusto, tan ecsuberante, tan lozano, ha de temer esos
pobres religiosos, reducidos hoy en Mxico la humilde condicin de maestro
de escuela? j Ah, Seor Tal temor seria una mancha, una deshonra para el
partido liberal, y una cobarda indigna de los representantes del pueblo mexi-
cano. Sancionada como est la estincin del fuero eclesistico y la libertad de
la enseanza, desaparecen los motivos que hicieron temible, aun en la primera
poca, la Compaa de Jesus. Ademas, los principios que rigen al pais no
son los de una completa libertad? No es el programa del partido liberal la
absoluta libertad de conciencia, la tolerancia de todos los cultos, y la estincion
de todo monopolio en la enseanza pblica? Estos principios no estn en vs-
peras de sancionarse en la constitucin de la repblica? No s entnces con qu
razn, ni con qu justicia se pueda prohibir la ecsistencia de la Compaa de
Jesus, ni prohibirseles tampoco sus individuos que sirvan Dios como mas
conveniente les parezca, ni que se dediquen la educacin de la juventud como
puede hacerlo el protestante, el mahometano y el judio. Todos estos son libres
para servir Dios segun el dictmen de su conciencia, mnos la Compaa de
Jesus? El protestante puede erigir un templo, el mahometano una mezquita,
y el israelita una sinagoga, slo la Compaa de .jesus no puede tributar un
culto pblico la Divinidad? Todos pueden abrir sus establecimientos de
, enseanza, y solo se le prohibe la Compaa de Jesus? Todos pueden reunir-
se para vivir juntos y dedicarse la ocupacin honesta que elijan, y esto no
ha de ser dado la Compaa de Jesus? Qu especie de libertad es esta? .
preguntar con razn un americano, un ingles, un aleman, un frances, y hasta
un turco ... j Todo es sarcasmo en Mxico! dirn con amarga sonrisa los hom-
bres verdaderamente liberales, los hombres verdaderamente tolerantes... j Se-
or por honor del pas, dejemos de estar ponindonos en evidencia ante las
naciones civilizadas." 1232
Apoy el dictamen de la Comisin don Ignacio L. Vallarta, quien expuso:
"Clemente XIV con valor de hroe y con energa de mrtir, espidi en 21 de
julio de 1773, su clebre billa: 'Dominus de Redempter', y suprimi la Compa-
a. Esa bula, documento glorioso de un pontificado ilustre, testimonio autn-
tico de un genio superior, es no ya un cargo fulminado por este aquel sobe-
rano, sino la reprobacin de una Orden de principios disolventes, de tendencias
subversivas, de consecuencias lastimosas para la cristiandad. Y esa bula, que
todo el mundo conoce en su originalidad elocuente, autoriza a todo hombre
honrado, para maldecir los jesuitas en nombre de la humanidad que engaan,
de la razon que entenebrecen, de la religion que ensucian, y de los gobiernos
que destruyen! La obediencia ciega, profunda, sin lmite y sin restriceion que
une los miembros de la Orden con su general, forma un .cuerpo tanto mas
compacto, mas inteligente y mas invencible que la falange macednica, cuanto
el espritu es superior la materia y cuanto el genio es mas potente que el
acero. El jesuita francs, el mexicano, el trtaro etiope, siguen dciles los
impulsos que el jesuita romano les imprime: secundan obedientes los proyec-
tos de aquel, y en su sumisin y ?bediencia, ~ palabras. del general as atro-
pellan la dependencia de las naciones, como Violan y pisotean sus fueros: el
jesuita ntes de tener patria tiene su Orden, y ante las ecsigencias de sta
desaparecen los derechos de aquella. Pirdase Mxico, diria un jesuita compa-
triota; domnemos la Espaa catlica la pontificia Italia; pero aumente el
decoro, el poder y la influencia de la Orden! ... 1233
Inquisicin. Este cuerpo se implant por cdula real expedida por Felipe II
el 16 de agosto de 1570, habiendo sido el primer inquisidor general don Pedro
~M oya de C ontreras. El establecimiento de la Inquisicin fue motivado por
mltiples y diversas herejas que convulsionaban constantemente a diferentes
Estados europeos del medioevo y amagaban la autoridad de la Iglesia impug-
nando distintos dogmas que sta sostena; 1234 bis y con el objeto de frenar su
p~opagacin, castigar a sus autores y seguidores y mantener la unidad reli-
giosa, el Cuarto Concilio de Letrn, reunido el ao de 1215, acord la ere?
cin de jueces pesquisidores para descubrir a los herejes e imponerles la'>
sanciones a que se hubiesen hecho acreedores segn el derecho cannico y tempo-
ral, observando un procedimiento previo que se fij en un reglamento elaborado
por el mismo Concilio en el que se adoptaron los principios acusatorio e inqui-
sitivo para proceder contra los presuntos responsables, a quienes el mismo
reglamento otorgaba el derecho de audiencia previa. El primer inquisidor o
pesquisidor Que se design por el Papa Inocencia III en acatamiento del
mencionado acuerdo conciliar, fue Domingo de Guzmn, quien implant el tri-
bunal respectivo en Toulouse. Posteriormente, las funciones inquisitivas se
confirieron por diferentes pontfices romanos a los dominicos y franciscanos, pro-
liferando en Europa los rganos encargados de su. ejercicio, sin excluirse, evi-
dentemente, a los Reinos espaoles de Aragn, Navarra, Len y Castilla. Los
reyes catlicos nombraron como "inquisidor supremo" para Castilla y' Ara
gn a fray Toms de Torquemada, quien fue el primero en organizar el Tri-
bunal.del Santo Oficio dentro de un sistema procesal que se fue perfeccionando
posteriormente y cuyo estudio no corresponde a la temtica del presente libro,
y la cual tiene, por otra parte, una abundante bibliografa.P'"
Mucho se ha polemizado sobre el Tribunal de la Inquisicin, que ha reci-
bido ms vituperios que calificativos serenos y ponderados. Para poder ana-
lizarlo con justeza, altura intelectual y sindresis, es indispensable situarlo en el
medio histrico, poltico y religioso en que se cre y desenvolvi, principal-
mente en Esoaa. Es verdad que actualmente y desde la proclamacin y
adopcin de las teoras Que cantan justificados himnos a la libertad humana,
ese Tribunal se antoja una institucin abominable como enemiga de la cultura
y del derecho que tiene todo hombre para creer o no creer, a su modo muy
personal, en Dios; pero tambin es cierto que su implantacin obedeci, en su
1234 bis Entre estas herejas destaca durante el siglo XII la llamada "catarismo", pra~~i.
cada primordialmente por los habitantes de la ciudad de Albi, en Francia, por lo que tambin
se le conoce como "Hereja de los albigenses". El catarismo sostena que el mundo terrenal
estaba infestado de corrupcin y de vicios, por lo que se neg a admitir que fuese la obra de
un Dios bueno, afirmando, por lo contrario, que era creacin de un ser muy poderoso llam~do
Satn. Dios, decan los partidarios de esta hereja, es el que reina sob~e las almas en el CI,elo
y el demonio gobierna a los hombres en la tierra. Par~ acercarse a DIOS, los hombres deban
purificarse de todo vicio del cuerpo, llegando los catanstas hasta el ex~o de considerar la
propagacin de la especie humana como un fenmeno vitando contrano a su naturaleza .y
destino espiritual. Por consiguiente, execraban el acto sexual, dentro y fuera del matn-
monio al cual consideraban como un "concubinato legal", afirmando que matrirr:onium e~t
meretricium, rruztrimonium est lupanar" (Cfr. L'Inquisition Medieval. de Jean Gwraud. Edi-
cin 1978. Pars).
1235 Cfr. Enciclopedia Universal IlUstrada. Espasa Ctllpe. Tmo LXIV, p., 3:74.
i
954 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
1236 Sobre este punto, don Vicente Riva Palacio, distinguido historiador liberal, comen-
ta que "Si se estudia y se juzga la instituci6n del Santo Oficio por sus reglamentos, sus
instrucciones y sus formularios, seguramente que poco habr de tachrsele, pues excep-
cin del riguroso secreto que exiga en todos sus trabajos, apenas podr encontrarse en su
manera de sustanciar los procesos algo que difiera de lo que, por el derecho comn, los jueces
ordinarios practicaban en aquella poca. Lo que ms horroriza de la Inquisici6n es sin duda
la cuesti6n de tormento y el suplicio de la hoguera' pero en primer lugar el Santo Oficio
cuid6 bien de que sus sentencias jams declararan, si~o que el. reo como relajado sera entre-
gado al brazo secular, y no que deba morir y menos la clase de muerte que deba aplicrsele;
es verdad que relajar a un reo era tanto como dictar contra l la sentencia de muerte y
entregarle al poder temporal que la ejecutara; pero la Inquisicin quiso siempre salvar la
forma, y los jueces civiles sentenciaban a muerte conforme al derecho comn y as la ejecu-
taban. Por otra parte, el poder civil no s6lo conden6 a morir en las llamas a los herejes que
la Inquisici6n le entregaba; reos haba tambin que sin pasar por la Inquisici6n eran que-
mados vivos, por ejemplo, los convictos del delito que la Biblia atribuye a los habitantes de
la antigua y perdida Pentpolis, En Mxico era muy comn esta clase de ejecuciones: en los
diarios que algunos hombres curiosos escriban de los sucesos de sus tiempos y que despus
se han publicado, a cada paso se encuentran la noticia de uno, de dos y hasta de siete hombres
quemados vivos el mismo da. El tormento como medio de prueba y aun de purgacin de
falta leve, se aplicaba por los tribunales del fuero comn. En Madrid, bajo el gobierno del
ilustre monarca Carlos IlI, en el decenio de 1770 a 1780, todava se empeaban hombres
r.
eminentes como don Manuel Lardizbal y Uribe don Alonso Macla de Acevedo,en arran-
car una ley que extinguiera en los tribunales civiles y aun en los eclesisticos, la inhumana
pri.etica del tormento, que ya los alcaldes, de hecho, habfan dejado do aplicar desde el
ao de 1777." (Misico a Travs de los SiglDs. Tomo 11, p. 4-11.)
EL ESTADO Y LA IGLESIA 955
Por virtud del patronato regio, la Iglesia estuvo sometida a la voluntad del
monarca durante toda la poca colonial, ya que ste adunaba en su persona el
poder temporal y el eclesistico, pudindose afirmar que era al mismo tiempo
rey y jefe espiritual de sus sbditos en todo el vasto territorio del Estado es-
paol.P" Las querellas entre autoridades civiles y el clero en la Nueva Espaa
no pasaban de ser meras diferencias intrascendentes y casusticas que el sobe-
rano o sus delegados zanjaban sin mayor dificultad, por no haber tenido
nunca las dimensiones de discrepancias ideolgicas, como suceda a la sazn
en diversos pases europeos. La unidad poltica de Espaa y sus colonias se
fundaba en la unidad religiosa y ambas convergan en la persona del monarca
gracias d. la institucin del patronazgo, que impidi el fenmeno de la separa-
cin de la Iglesia y el Estado. .
La proclamacin de la independencia mexicana y su precursin provoca-
ron una escisin ideolgica y poltica en la Iglesia. El alto clero, cuyos jerarcas
gozaban de diferentes privilegios, al ver amenazada su situacin como conse-
cuencia. de la posible emancipacin de la Nueva Espaa, era evidentemente
partidario de la dominacin espaola, pues consideraba, no sin razn lgica,
que sin ella y sin la represin que ejerca, las transformaciones polticas, efecto
de la evolucin de las ideas dogmticas sobre las que dicha situacin se asen-
taba, significaran un grave impacto a su hegemona. Por 10 contrario, el bajo
clero, -cuyos componentes vivan en condiciones precarias desde la poca colo-
nial pero que estaba ms cerca de los principios cristianos que los obispos y
arzobispos, .no slo simpatizaba con el movimiento insurgente, sino que varios
de sus miembros se convirtieron en sus precursores y dirigentes, figurando en
la lista de los hroes nacionales.P" En el terreno de las ideas polticas, jurdicas
y filosficas ambos cleros eran adversarios. La Iglesia, por motivos meramente
jerrquicos, estaba representada en el alto clero, pero el espritu cristiano
1241 A este respecto, Mariano Cuevas S. J., no sin pasin, refirindose a las leyes indianas
procedentes del monarca, dice: "Pero no se crea que en ellas se encerraba todo 10 que est.aba
prescrito por la corona a la iglesia y a sus instituciones. Todos los veinticuatro ttulos del libro
primero, con un conjunto de seiscientas noventa leyes, con su innumerable prole de re~les
cdulas, decretos virreinales o de las audiencias e interpretaciones de los gobernantes, teman,
desde al Patriarca de las Indias hasta el ms triste sacristn, desde los Concilios provinciales
hasta los hospitalejos de indios, completamente atados, en forma que, queriendo abusar el
monarca o sus subalternos, podan tener a la Iglesia, y de hecho la tuvi~ron en muchos casos,
en bien dura y humillante condicin" (Historia de la Iglesia en MXICO. Tomo II, pp. 52
'y 53). .
1242 Entre los precursores de la independencia destaca fray Melchor de Talaman~es,
peruano de origen, que elabor un plan para organizar autnomamente a la Nueva E~pana,
y habiendo sido vctima de la Inquisicin, muri en la fortaleza de San Juan de Ulua, en
abril de 1809. Tampoco debe dejarse de hacer alusin al inquieto y dignC?Jray Serva,!do Te-
resa de Mier ni a fray Gregorio de la Concepci6n (Gregorio Melel'? y Pia}, ca~ehta, que
era entusiasta partidario de la independencia y corresponsal de Hidalgo; m.olV1dar:se a los
religiosos y clrigos que junto con ste fueron aprehendidos en Acatita de Bajn, Chihuahua,
el 21 de marzo de 1811, tales como Bernardo Conde, franciscano, Pedro ~ustamante,. merc~
dario, Mariano Belleza, Francisco Olmedo, Nicols Nava, Jos Maria Salcido, AntoniO Rui,
Antonio Beln e Ignacio Hidalgo.
958 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
alentaba al bajo clero para propugnar un cambio radical del estado de cosas
El primero reiteraba en proclamas, anatemas y condenas inquisit~riales la su-
jecin al rey de Espaa, la radicacin en su persona de la soberana del Estado
y el mantenimiento de sus fueros y privilegios clasistas.P" El .segundo,. por
contrapartida, preconizaba la emancipacin poltica de la Coloma por VIrtud
de que su pueblo deba reivindicar el poder soberano y estructurar al nuevo
Estado sobre leyes justas e igualitarias.
61
962 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
Respecto del valor a que ascendan los bienes eclesisticos antes de la Re-
forma hay opiniones encontradas.?" sin que sea nuestra intencin exponerlas
ni analizarlas ni mucho menos intervenir en el zanjamientode las discrepan-
cias a que conducen. Nos conformamos con subrayar la idea de que, como
sostiene Bazant, la Iglesia era rica y el Estado pobre, situacin que otorgaba al
clero mexicano el poder econmico y poltico suficiente para auspiciar cual-
quier levantamiento militar que tuviese como objetivo el derrocamiento de un
gobierno, o inclusive de un sistema gubernativo, que hubiese osado eliminar,
o al menos mermar, su posicin hegemnica en la vida pblica del pas, no
faltando en nuestra historia elocuentes ejemplos que corroboran estos asertos.
Independientemente de su desahogada situacin econmica, que lejos de
debilitarse se fortaleca por la amortizacin que sustraa del comercio jurdico
los bienes de la Iglesia, el clero regular tena a su cargo casi toda la funcin
educativa Que se imparta en monasterios y conventos llamados "colegios",
As, los agustinos dirigan el Colegio de San Pablo en la ciudad de Mxico;
"los carmelitas el de San Angel; los dominicos el de Porta Coeli; los francisca-
nos el de Santiago Tlatelolco y los mercedarios el Colegio de Beln", como
lo asevera el autor ya mencionado, quien agrega que tambin .la asistencia p-
blica, a travs de instituciones de beneficencia, estaba generalmente en manos
de distintas rdenes religiosas.P"
Igualmente corresponda a las autoridades eclesisticas, como es bien sa-
bido, la intervencin en los diferentes actos del estado civil de las personas,
incumbindoles la certificacin y la solemnizacin de los mismos. Los documen-
tos que expedan para acreditar los nacimientos, las defunciones y los matri-
monios --estos ltimos como sacramentos-- tenan fuerza probatoria plena
ante cualquier particular y todo rgano del Estado; y en cuanto a los cemente-
rios, su administracin tambin les competa. Era, pues, lgico que la Iglesia
defendiese de diversos modos y con distintos medios una situacin que le permi-
ta injerirse en muy importantes mbitos de la vida pblica de Mxico, y en la
privada de sus habitantes, tremolando muhas veces con disimulo y solapada-
mente la bandera del Cristianismo, cuyos principios no legitiman el podero
econmico ni la fuerza poltica en la autntica y verdadera Iglesia fundada
por Jesucristo. Congruentemente con esa lgica actitud, el alto clero mexicano
siempre fue regresivo y conservador. Lo primero, para restaurar posiciones
que los gobiernos reformistas alteraron en su detrimento, y lo segundo, para
1254 ni.
1255 Consltese, entre otros autores, Josi Ma. Luis Mora (Obras Sueltas); Mariano
Cuevas (Obra yacitda); y Jan Bazant (lm).
12116 Bazant. op. cit., p. 11.
EL ESTADO Y LA IGLESIA 963
Este odio a la citada Constitucin, a sus ilustres forjadores que con todo
patriotismo y egregia buena fe la elaboraron para Mxico, al gobierno liberal
que la sostena en la tribuna, la prensa y los campos de batalla, y a toda perso-
na que simpatizara con .sus principios y acogiera sus tesis, destila como amarga
hiel de los labios y pluma de Po IX, romano pontfice en 1859, y por sarcas-
mo "vicario de Cristo". Este tristemente clebre Papa lanz anticristianas invec-
tivas a los constituyentes de 1856-57 en una "alocucin" plagada de falsedades
y calumnias, y cuya parte conducente dice: " ... que aquella cmara de diputa-
dos (el Congreso Constituyente), entre otros muchos insultos que ha prodigado
a nuestra santsima Religin, sus ministros y pastores, como al Vicario de Cristo
sobre la Tierra, propuso una nueva constitucin, compuesta de muchos artcu-
los, no pocos de los cuales estn en oposicin abierta con la misma divina
religin, con su saludable doctrina, con sus santsimos preceptos y sus derechos.
Entre otras cosas, se proscribe en esta propuesta constitucional el privilegio del
fuero eclesistico; se establece que nadie pueda gozar de emolumento alguno
oneroso a la sociedad; se prohbe, por punto general, que nadie pueda obli-
garse, sea por contrato, o por mera promesa, o por voto religioso; y a fin de
corromper ms fcilmente las costumbres, y propagar ms y ms la funesta peste
del indiferentismo, y arrancar de los nimos nuestra santsima religin, se ad-
mite el libre ejercicio de todos los cultos, y se concede la facultad de emitir
libremente cualquier gnero de opiniones y pensamientos. As es que, para que
los fieles que all residen sepan, y el universo catlico conozca que Nos, repro-
bamos enrgicamente todo lo que el gobierno mexicano ha hecho, contra la
religin catlica, y contra la Iglesia y sus sagrados ministros y pastores, contra
sus leyes, derechos y propiedades, as como contra la autoridad de esta Santa
Sede, levantamos nuestra voz pontificia con libertad apostlica en esta vuestra
respetabilsima reunin; para condenar y reprobar y declarar irritas y de nin-
gn valor los enunciados decretos Y todo lo dems que all ha practicado la
autoridad civil con tanto desprecio de la autoridad eclesistica y con tanto per-
juicio de la religin, de los sagrados pastores, y de los varones eclesisticos.
Por lo tanto, amonestamos gravsimamente a todos aquellos que han contribuido
a los citados hechos, sea de obra, por consejo o por mandato, que mediten
seriamente sobre las penas y censuras que las constituciones apostlicas y los
sagrados cnones de los Concilios tienen decretados contra los violadores de
las personas y cosas sagradas y de la potestad y libertad eclesistica, y contra los
usurpadores de los derechos de esta Santa Sede.
"Pero no podemos dejar de congratularnos ni de tributar grandes y merec-
das alabanzas a los .venerables hermanosobispos de aquella Repblica, que
teniendo presente el deber de su ministerio, han defendido con singular firmeza
964 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
, 12t11 El texto de dicha "alocuci6n" se inserta en la. obra de Mariano Cuevas ya aludida
(tomo V,pp.S$l a 336)., . ..
1218 wmencionacw Ji~ las ~Os en elcap{tuf quinto det nuestra. obra.
1At e.t_JIt 1ndiflitltUll. '. . '. .
EL ESTADO Y LA IGLESIA Y65
los libros sagrados. En ellos aprend esos conceptos de infinita ternura" que son
la esencia del Cristianismo: 'Amaos los unos a los otros: no hagas a otro lo
que no quieras para ti" y desde entnces germinaron en mi corazn las id,e~s
democrticas. Despus, cuando mi corazn comenz a desarrollarse, esas maxi-
mas santas decidieron en mis opiniones en poltica. Comprend y am al pueblo
como mi hennano; comprend la esencia de la democracia, y en asuntos
religiosos fui tolerante. Por qu? Porque es imposible obedecer ese prec:epto:
'Amaos los unos a los otros' si hemos de proscribir a todos los que no ejerzan
nuestro culto, porque sera inj~sto decretar esa pro~cri~cin cuando :par~ nos-
otros y para nuestro culto exigimos la mas amplia libertad y su inviolable
respeto. Con qu derecho hemos de prohibir esos hombres, quienes Dios
nos manda amar, que vengan a vivir b~jo nuestro hermoso cielo y. ~ gozar. ,de
las riquezas de nuestro suelo? . Con que derecho hemos de proscribir, hacin-
danos mas severos que el mismo Dios, si El les concede todos sus dones? Cmo
si El consiente que vivamos nosotros, sepulcros blanqueados, llenos de pecado
y maldad, nos hemos de erigir en censores de la Divinidad misma, fulmin~do
anatemas para todo el que no ejerza el culto que nosotros ejercemos? Sin la
libertad que proclama el artculo que se discute, seores, el templo se con-
vierte en un lugar de hipocresa, adonde el hombre concurre por. obedec~r un
precepto y no para tributar Dios su culto. Para amar es preCISO ser libre:
el amor v la coaccin producen un absurdo ... "
Zarco asevera: "Ya que en este recinto, que no es un templo, ni un santua-
rio; ya que aqu donde solo debemos ocuparnos de los intereses temporales del
pueblo, varios seores diputados han creido conveniente exponer cules son
sus convicciones religiosas, same permitido tambin hacer mi profesin de f.
Soy catlico, apostlico, romano, y me jacto de serlo; tengo f en Dios, en-
cuentro la fuente de todo consuelo en las verdades augustas de la revelacin,
y no puedo concebir no solo un ateo, pero ni siquiera a un deista. El senti-
miento religioso es inherente al hombre. La aspiracin otra vida mejor est
en lo ms ntimo del corazn. Los que aqu venimos a decir que somos catli-
cos, 10 somos en efecto; si no lo fueramos, tendramos valor de decirlo. Para
qu habamos de engaar a la sociedad, al pueblo, nuestras familias? S, se-
ores, no puedo olvidar jamas que los labios de una madre querida me ense-
aron las verdades del catolicismo; que tuve el ejemplo de la virtud en un padre
venerable; y que la religin, seores, con sus consuelos y con sus esperanzas,
daba serenidad al hogar domstico en los das de mi infancia. Si no tuuieramos
f en Dios, si no creyramos en las palabras de Cristo, como podramos haber
pasado por tantos sufrimientos y por tantos martirios? Cuando la tirana mas
opresora p:saba so~re nuestro pas, cuando los gobernantes eran verdugos, cuan-
do no habla ultraje que no cayera sobre este pueblo, solo la f en Dios pudo
darnos aliento para sobrellevar tantas penas y tantas amarguras. S, en medio
de todos nuestros males, nuestra esperanza estaba en el cielo, tenamos f en
Dios que proteje la justicia y condena la iniquidad, en el Dios que hecho hom-
bre conquist con su sangre la emancipacin del gnero humano, Como catli-
co, rechazo esa proteccin que se ofrece la religi6n que profeso. El catolicis-
mo, la revelacin, la verdad eterna, no necesita de la proteccin de las potes-
tades de la tierra, no necesita del favor de los reyes, ni de las repblicas: por
el contrario, la verdad catlica es la que protege al gnero humano. Si ayer
de~a el seor Ramrez que la imprenta no necesita. de ser protegida porque
sali ya armada de manos de Gutenberg, con muchamas razn puede decirse
EL ESTADO Y LA IGLESIA 967
esto del dogma del Cristianismo. Su poder viene del cielo, no necesita del favor
d~ los hombres. Desde que Cristo espir en la cumbre del Calvario, el Cristia-
rnsmo es fuerte por s mismo y la verdad cristiana va disipando todos los erro-
res. Quin protegi a los apstoles? Quin protegi los mrtires para darles
fuerza en medio de sus tormentos? j Proteccin al catolicismo, sin perjudicar al
pueblo, sin atacar la soberana nacional! [Es acaso el catolicismo en toda su
pureza enemigo de los pueblos, adversario de la libertad, instrumento de opresora
dominacin? No: por el contrario, el catolicismo no se mezcla en las formas
de gobierno, se aviene a todos los sistemas polticos, y la verdad cristiana es
conforme con la Repblica y con la democracia, porque la verdad cristiana
proclama la libertad, la igualdad y la fraternidad de todos los hombres. Nada
tiene, pues, que temer la soberana del pueblo de parte de la religili catlica.
Si esta precaucin se dirige al clero, la cosa cambia de aspecto, porque entre
la religin y el clero, hay una distancia inmensa, porque entre la religin y el
clero, yo contemplo un abismo profundo. Si se teme protegerlo sobra razn,
porque ha desnaturalizado la religin del Crucificado, porque se ha declarado
enemigo de la libertad, porque ha acumulado tesoros empobreciendo al pas,
porque ha engaado los pueblos, porque nos ha puesto las armas en la mano
encendiendo luchas fratricidas, porque ahora lanza excomuniones traidoras
como libelos, porque defiende el privilegio y el dinero, desentendindose de la
verdad catlica y profanando sacrlego la ctedra del Espritu Santo. Si hablis
de proteccin a esta clase, os sobra razn para alarmaros, porque protegerla es
proteger el fuero y el privilegio, el fanatismo y el retroceso, la ignorancia y la
supersticin, seguir esclavizando al pueblo y acabar con la soberana nacio-
nal." 1259
A. Consideraciones previas
'La Reforma fue un movimiento de carcter ideolgico, poltico y jurdico
que cambi importantes aspectos de la situacin dentro de cuyas estructuras
se desarrollaba el Estado mexicano. Sus objetivos desembocaron normativa-
mente en la Constitucin Federal de 1857 y en diversas leyes y decretos que
durante un cierto periodo de nuestra historia se expidieron con un criterio
emprico, obedeciendo al imperativo de las circunstancias que formaban el
contexto de la realidad nacional, sin haber integrado un coherente sistema de de-
recho. El punto de partida de dicho movimiento fue el Plan de Ayutla de
primero de marzo de 1854, modificado en Acapulco el 11 del mismo mes
y ao,1200 y segn el cual, el.presidente interino que eligiesen "los representantes
de cada Departamento y territorio y del Distrito de la capital", deba qu~d~
investido "de amplias facultades para reformar todos los ramos de la a~mJS
tracin pblica, para atender a la seguridad e ind~encia de la nacin, y
para promover cuanto conduzca a su prosperidad, engrandecimiento y pro-
l2li9 D.recho Pblico Me:cit:tmo. Tomo IV, pp. 246, 249, 254, 2591 2(it.~ M. .
tiel 1Duarte. ..'..' ..". '
1:160 A este documentohacetllOll alusin couta.nteeaJa,~""
968 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
1.381 Sobre este punto, vase nuestro libro Las GarantltJS Individ1Ulles, capitulo primero,
parigrafo XIII.
1282 Dicha Junta estaba compuesta por don Yal-ntita Gnuz FtIriu, don Benito ulwd.
don Francisco de P. CMUl6jtJS, don Di6go "ufJ41'z. y don jotlCfluln Mor,tao,
EL ESTADO Y LA IGLESIA 969
"Este plan fue adoptado por el Presidente don Ignacio Comonfort el 19 ~el
propio mes. Preso en palacio el presidente de la Suprema Corte don Benzto
[urez, por haberse opuesto al golpe de Estado, el Presidente Comonfort tuvo
que declarar el estado de sitio, disponiendo que la autoridad militar asumiera
todo el poder para el restablecimiento del orden pblico. Desconocido el Presi-
dente Comonfort por los mismos soldados que haban proclamado el Plan de
Tacubaya, tuvo que sucumbir, saliendo para los Estados Unidos por el Puerto
de Veracruz. El 22 de enero de 1858 el general don Flix Zuloaga fue nom-
brado por la junta de notables, Presidente de la Repblica, quedando as
establecido en la ciudad de Mxico el gobierno llamado de la reaccin. El pre-
sidente de la Suprema Corte, don Benito Jurez, que obtuvo su libertad en
los primeros das del mes de enero, instal su gobierno constitucional en Gua-
najuato. Poco tiempo pudo permanecer en esta ciudad, pues iniciada la guerra
civil, se vio en la necesidad de ir retirndose hasta el Puerto de Manzanillo,
en donde Se embarc el da 11 de abril; y despus de haber tocado Panam,
Aspinwal o Coln, Habana y Nueva Orleans, lleg el da 4 de mayo al Puerto
de Veraeruz y all qued instalado el gobierno constitucional hasta la termina-
cin de la guerra de Reforma" (Nota en la pgina 653 del tomo VIII de la
"Coleccin de Leyes" de Dubln y Lozano).
Ya prxima a terminar dicha guerra, llamada tambin "de los Tres Aos",
mediante la derrota infligida a los conservadores enemigos de la Constitucin
de 5 7 en la batalla de Calpulalpan, el Presidente interino de la Repblica, don
Benito Jurez, expidi en Veracruz el 6 de noviembre de 1860 un decreto
convocando a elecciones de diputados y presidente.
'12~ .Esta suspensin ab~c6 las garant~ de li~e:&;tad de trabajo, de imprenta, de reuni6n
,. asoctaa6n en asuntos pclticos y de segundad jurdica a que se refieren los -artculos 13.
16 Y 21 constitucionales. .
EL ESTADO Y LA IGLESIA 971
En su parte conducente ese mensaje declar que "Dicho poder (el Ejecuti-
va) ha aceptado tan inmensa responsabilidad, y por lo mismo corresponde a los
mexicanos, leales a las tradiciones de nuestros padres, y consecuentes siquier.a
con la parte que todos han tenido en el malestar pblico, ayudar eficaz y deci-
didamente al gobierno legtimo en la empresa que slo con el esfuerzo de to~os
puede sostener. La amplia autorizacin concedida al Presidente de la Rep~hca
tiene, como es natural, sus necesarias taxativas, que de ningn modo se refIe~en
al ciudadano que desempea en la actualidad la primera magistratura, qu~en
ha dado y sigue dando toda clase de garantas a la causa que sostene~os, smo
para evitar' que se creyese por nadie que la indepen~encia de Mxico '>: sus
leyes constitutivas pueden depender de otra personalidad que l~ del mismo
pueblo que las ha creado y las sostiene. Por esto se han~ .pre~emdo en la ley
de autorizaci6n referida, que. no podr el gobiernoadmitlr nInguna clase de
972 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
D. Votos monsticos
Debemos recordar que por circular de la Secretara de Justicia de 6 de
noviembre de 1833 y bajo el gobierno de don Valentn Gmez Faras como
vicepresidente de la Repblica, se derogaron las leyes civiles que imponan
coaccin para el cumplimiento de los votos monsticos, disponindose que los
religiosos de ambos sexos quedaban en libertad absoluta para conservarlos y
permanecer en sus conventos o monasterios. Por su parte, el gobierno santa-
nista derog la citada circular mediante decreto de 26 de julio de 1854,
reimplantando la coaccin civil mencionada. Pues bien, Comonfort restaur la
circular de 6 de noviembre de 1833 dejando sin efecto este ltimo decreto,
ratificando la medida libertaria que Gmez Faras tom como precursor de la
Reforma y que provoc las protestas airadas del clero y uno de tantos movi-
mientos armados que registra nuestra historia.'!"
E. Desamortizacin de bienes
Por virtud de la amortizacin, los bienes que ingresan al patrimonio de una
persona fsica o moral quedan perennemente en l sin poder ser objeto de
ninguna enajenacin. De esta manera, el patrimonio que se llama de "manos
muertas" tiende a acrecentarse por la incorporacin constante de muebles e
inmuebles provenientes de actos de diversa ndole, tales como la donacin, el
legado, la herencia o la compraventa. Los bienes amortizados, al permanecer
indefinidamente dentro de la esfera patrimonial de un sujeto, se sustraen del
comercio jurdico y como su nmero propende a aumentar, este aumento
merma considerablemente la actividad econmica, llegando hasta paralizarla.
Por su carcter francamente antisocial, la amortizacin crea paulatinamente
castas plutocrticas de enriquecimiento progresivo con detrimento notorio de
los sectores mayoritarios de la poblacin de un Estado y del mismo erario p-
blico. La potencialidad econmica de dichas castas las convierte simultnea-
mente, en el terreno poltico, en factores negativos de poder y en grupos con-
servadores de presin que natural y lgicamente pugnan por mantener su
U72 Para la debida ejecucin del mencionado decreto se estableci una d8positarfa en
virtud . ., que "el.venerable clero de: la di6cesis de Puebla se neg a cumplirlo" (Decreto
de 20 de junio de 1 8 5 6 ) . . . .
la'l8Sobre la. j\lStifi~cin de dicha medida . . . n1.lC8tra ya. ci~da obra,
EL ESTADO Y LA IGLESIA 975
Sera demasiado prolijo y aun tedioso hacer alusin a los diversos de-
cretos que sobre desamortizacin de bienes eclesisticos se emitieron con ante-
ort
rioridad a la Ley de 25 de junio de 1856 expedida por don Ignacio Comont
como Presidente interino de la Repblica y en ejercicio de las facultades con
que lo invisti el Plan de Ayutla.
Esta ley, que fue ratificada por el Congreso Constituyente el 28 del mismo
mes y ao y reglamentada el 30 de julio siguiente, se debe a la iniciativa de don
Miguel Lerdo de Tejada "despus de trazar en su memoria relativa el triste
cuadro que ofreca la Hacienda pblica en los momentos en que se encarg
de su despacho, la absoluta falta de recursos para llenar las exigencias del ser-
vicio pblico, y la imposibilidad de seguir por la funesta senda de los contrc.toS
usurari?s, asegurando que aquel era el momento histrico de la ocupacin de
los cauoales de la mano muerta, con tanta ms razn cuanto que el Presidente
de la Repblica estaba investido de amplsimas facultaues que nunca seran
tan bien aprovechadas como entonces: que las grandes reformas econmico-
sociales sacaran a la Repblica del abatimiento en que se encontraba, puesto
que adems de crearse con ellas multitudes de pequeos intereses que se iden-
tificaran con la marcha de un Gobierno progresista, se dara un grande impulso
a los principales elementos de la riqueza pblica, se haran nacer nuevas em-
presas que proporcionasen ocupacin y medios de subsistencia a toda esa parte
del pueblo que por falta de recursos trafica con los trastornos del orden pblico,
y procuraran al Gobierno con arbitrios extraordinarios, el nico cimiento so-
Esta ley, comenta el licenciado Labastida, "no fue el resultado de los odi~
bre el que puede establecerse slidamente." 1281 .
y rencores engendrados por la guerra civil, ni se procur por su medio destrUir
esa palanca poderosa con que el clericalismo remova. constantemente las masas
turbulentas y sediciosas, y las mejores pruebas de ello, son: que en dicha ley
se respetaba el principio de propiedad, asegurando en favor de las corporaciones
el precio de las fincas; y que la desamortizacin no se limit exclusivamente a
los bienes de la iglesia, sino que comprendi tambin los de todas las corpo-
raciones civiles", aadiendo que "buscaba la solucin de un problema pura-
mente econmico, creando una multitud de pequeas fortunas cuyos poseedores,
adems de mejorar la condicin general de la Repblica, tuviesen inters muy
personal en sostener las instituciones establecidas" .1282 .
~1~,m:tis"r;''''fr~:''~;Z'':'"' 1.....
! 1281 Labastida. . . .
en
t
978 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
1283 Los edificios que en la poca de su expulsin de la Nueva Espaa tenan los jesui-
tas eran los siguientes: en ~xico los de San Pedro y San Pablo, San Andrs, La Profesa,
San Ildefonso y San Gregorio; en Puebla, los del Espritu Santo, San Ildefonso y San Fran-
cisco Javier, as como los Colegios de TepotzotIn, Quertaro, Celaya, San Luis de la Paz, /
Le6n, Guanajuato, Morelia,. Guadalajara, Zacatecas,Chihuahua, Parras, Parral, Veraeruz,
Ptzcuaro, Durango y San LUIS Potos. .
12M Exposici6n de motivos de dicho decreto.
EL ESTADO Y LA IGLESIA 979
para que siguieran destinados al culto divino" (Art, 1), mandndose que el
producto de los bienes nacionalizados se repartiese "entre el orfanatorio, casas
de dementes, hospicio, colegio de educacin secundaria para nias y escue-
la de artes y oficios de esta capital" (Art. 3).
. La L~y de Nacionalizacin de Bienes Eclesisticos es un ordenamiento plu-
rinormatioo, ya que habiendo sido su teleologa no estrictamente econmica
sino tambin poltica, en sus diversas prescripciones proclama disu-itos objeti-
vos de la Reforma, diferencindose, a travs de este ltimo aspecto, de la Ley
de Desamortizacin de 25 de junio de 1856, cuya finalidad s era eminente-
mente econmica. En efecto, la Ley de Nacionalizacin no slo declara que
"Entran al dominio de la N acin todos los bienes que el clero secular y regular
ha estado administrando con diversos ttulos" (Art. 1), estableciendo varias
medidas para el aseguramiento y eficacia de la nacionalizacin, sino que pro-
clama la independencia entre "los negocios del Estado y los negocios puramente
eclesisticos Art. 3),1285 suprime en toda la Repblica las rdenes de los reli-
giosos regulares con excepcin de los conventos de religiosas existentes (Arts.
5 Y 14) (que se declararon extinguidos por decreto posterior de febrero de
1863) y prohbe la fundacin y ereccin de nuevos conventos de regulares (Art.
6). Estas disposiciones imperiosas y tajantes, cuya violacin se castigaba con
sanciones drsticas, injustas e inhumanas como la expulsin del territorio nacio-
nal, la incursin en responsabilidad penal por el delito de conspiracin y la
privacin de la libertad (Arts. 22, 23 y 24), se explican y pretenden justificar
por una apasionada y brillante exposicin de motivos elaborada por don M a-
nuel Ruiz, ministro de Justicia de Comonfort y Jurez y de la que reproducimos
algunos fragmentos.
"De todos estos males terribles (los que aquejaban a Mxico), de todos estos
fnebres sucesos, que no han permitido la estabilidad de ningn gobierno, que
han empobrecido y han empeado la nacin, que la han detenido en el cami-
no de su progreso, y que mas de una vez la han humillado ante las naciones
del mundo, hay un responsable, y este responsable es el clero de la Repblica.
El ha fomentado este constante malestar con el gran elemento de los tesoros
que la sociedad confi a su cuidado, y que ha malversado en la serie de tantos
aos, con el fin de subreponerse y aun de oprimir a la nacin y a los legtimos
1285 Como consecuencias de esta proclamacin, Jurez orden el retiro de la legacin
mexicana de la Corte Papal. La comunicacin respectiva, de 3 de agosto de 1859 b;rmada
por don Melchor Ocampo y dirigida a don Manuel Castilla}' Portugal, estaba .cO?Cebl~a. en
los siguientes trminos: "Habiendo dispuesto el artculo 3 de la Ley de 12 de julio proxuno
pasado, que haya perfecta independencia entre los negocios del Estado y los que s.ea? pura-
mente eclesisticos, al mismo tiempo que impuso al Gobierno la oblig!lcin de limitarse a
proteger en su autoridad el ejercicio del culto, as de la religin ctllca como el de cual-
quiera otra, y proponindose el excelentsimo seor Presidente no intervenir. de modo alguno
en los negocios espirituales de la 19iesia, juzga S. E. excusado que la Repblica ~tenga '!IDa
legacin cerca de la Santa Sede como centro y cabeza visible de la comumon cat6lIca.
Como adems son muy pocas y de~asiado lnguidas las >relaciones diplomti~ p1e ligan a la
R~pblica con el Santo Padre, como .soberano temporal de los Estados. PO?ltiflC1OS, e~ excmo.
Sr. Presidente ha tenido' a bien disponer que se retire la Legacin que Mxico ha tenido acre-
ditadaen Roma que sus" archivos se trasladen a la Re~blica para que se. guarden en los
ae
de este IniiiiJteii~" {C6tliRo la Reforma. Bias ]o 'Qutilrru. Tomo In. T.erc:era parte,
pp. 5-71 Y 572).
980 DERECHO -CONSTITUCIONAL MEXICANO
ridades del Estado, entre un solo hombre y una sola mujer (monogamia), sien-
do de naturaleza indisoluble, pues nicamente con la muerte de uno de los
cnyuges termina (Arts. 1, 2, 3 y 4) .1281
Por otra parte, como los actos del estado civil de las personas estaban suje-
tos a la autoridad eclesistica en cuanto a su autenticacin y eficacia jurdica,
por efecto de la separacin entre la Iglesia y el Estado que proclam la Ley
de Nacionalizacin quedaron ya sometidos a los rganos estatales competentes.
As el 28 de julio de 1859, se expidi la Ley sobre el Estado Civil de las Per-
sonas 1 2 8 9 que previ la creacin de jueces del estado civil que se encargaran
de sustituir en sus funciones a los prrocos en lo que a la documentacin de
los nacimiento, adopciones, arrogaciones, reconocimiento, matrimonios y falle-
cimientos concierne. Asimismo, por decreto de 31 de julio del propio ao,
Jurez determin que cesara toda intervencin del clero en los cementerios,
camposantos, panteones y bvedas o criptas mortuorias y en todos los lu~es
que la costumbre destinaba a sepulturas, tales como los tempIosy ~on~enos.
El control administrativo de todos estos sitios se .encomend
. a los mismos Jueces
1287 Dicha Ley regula en sus dems disposicio~es la eap~ci.dadpara contra.er rn.-atrffi,lC?"
nio, los impedimentos para celebrarlo y dems .clleStiones relat1~ a esta fi~ Jurdica Clvil
que no nos corrsponde abordar en la.:p~1e Obra. En su a.rtfewo 15 se inserta el IDeDlla-
je que la autoridad del relstro civil dirige a los contrayentes y que se a~tun:lbfa 1ee.r. en
todas las bodas civiles. Su auto)' no' es ~~ QODlQ se <:reeQOlt.inmJ).te, 8U1O ..c:lon MatUl
Ruiz, ministro de Justicia.de J~ a : '.' . . . . ' . .
1288 Dubla,. Lqzmo. OJ!.(l#.p. 689 de1~toQlC)V1n--: "; ... >/.. ........ . . ."
12811 Esta Ley tiene eODlO aateeedente ~.,e ~".IIi""'."'~'~
don .1g1tflri(lC~ri"' 2~..,.-.0 .~. ,'.7"""~'~~~;tf~()'t4"'f~/~Blltd
Civil de ltu P'rs~. .. 'y,., ':,,'
982 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
del estado civil, sin perjuicio de los oficios religiosos que se realizasen con
motivo de los decesos e inhumaciones.
H. Libertad de cultos
Benito Jurez, mediante la Ley de 4 de diciembre de 1860, preconiz la
libertad de cultos como consecuencia de la libertad religiosa 1290 y de la sepa-
racin de la Ig-lesia y el Estado. As, el artculo primero de este ordenamiento
dispuso que: "Las leyes protegen el ejercicio del culto catlico y de los dems
que se establezcan en el pas, como la expresin, y efecto de la libertad religi~
sa, que siendo un derecho natural del hombre, no tiene ni puede tener ms lmi-
tes que el derecho de tercero y las exigencias del orden pblico. En todo lo
dems, la independencia entre el Estado por una parte, y las creencias y
prcticas religiosas por otra, es y ser perfecta inviolable. Para la aplicacin
de esos principios se observar lo que por las leyes de la Reforma y por la
presente se declara y determina." Reitera dicha ley uno de los logros de la Re-
forma consistente en la abolicin de la coaccin civil en materia de asuntos
meramente religiosos, estableciendo al efecto su artculo 5 que "En el orden
civil no hay obligacin, penas, ni coaccin de ninguna especie con respecto a
los asuntos, faltas y delitos simplemente religiosos... " La propia ley suprimi
el derecho de asilo en los templos (Art. 8), sustituy el juramento por la prome-
sa explcita de decir verdad (Art. 9), prohibi que los aetas del culto pblico se
celebrasen fuera de los templos "sin permiso escrito concedido en cada caso por
la autoridad poltica local" (Art, 11) y ratific al matrimonio civil como el
nico que surte efectos jurdicos, declarando nulos los que se contrajesen sin
observar las leyes del Estado (Art. 20). Estas primordiales disposiciones de la
Ley sobre Libertad de Cultos se explican prolijamente en la exposicin de moti-
vos que la precede, 1291 debindose recordar que al declarar dicha libertad rebas
la barrera que los constituyentes del partido moderado opusieron a la procla-
macin de la libertad religiosa en la Constitucin de 1857.1 2 9 2
mnica que secularmente ocupaba el alto clero en la vida de Mxico. Las lu-
ch~s ideolgicas y polticas que la Reforma desat para lograr sus objetivos
t~~eron que emprenderse contra la jerarqua eclesistica, la cual, como es
lgico, pugn por proteger y consolidar su situacin privilegiada de fueros y
preponderancia econmica a travs de su intromisin en los asuntos del
Estado.
Atendiendo a sus propsitos, nadie, con espritu justiciero y equilibrado,
pue~e .calificar peyorativamente a la Reforma ni a sus leyes, pues cualquier
movirmento que en la dinmica de un pueblo persigue la justicia t, igualdad
merece los adjetivos ms encomiosos por parte de quienes creen en estos
v~lores culturales. La Reforma no se manifest en ninguna actitud antirreli-
gtosa y mucho menos anticristiana, aunque s anticlerical. Se desarroll para
destruir un sistema econmico cada vez ms opresivo y poderoso y para eliminar
la influencia poltica determinante que de l derivaba en favor de su usufruc-
tuario que era el clero, a efecto de que la actividad de ste se ajustase a la
prstina condicin espiritual de la verdadera iglesia de Cristo como comunidad
autnticamente religiosa. Por ello, de la Reforma emanaron dos importantes
c~>nsecuencias paralelas, a saber: la destruccin de un clero poltico y plutocr-
tICO y la construccin de un rgimen jurdico respetuoso y garante de la fe
religiosa del pueblo de Mxico. . .
Si se ponderan valorativamente las leyes de Reforma, la conclusin que
acerca de ellas se obtiene es indiscutiblemente positiva, aun desde el punto
de vista cristiano. As, la desamortizacin de los bienes de las comunidades
religiosas, es decir, la manumisin del estancamiento econmico en que se en-
contraban para posibilitar su comercio y circulacin, en nada afect los prin-
picios preconizados por Jesucristo, en cuya sublime doctrina alienta un noble
y elevado menosprecio por las cosas materiales. Una Iglesia rica y polticamente
poderosa que impide todo progreso en favor de las masas desvalidas del pue-
blo, que es refractaria a la sustitucin de regmenes de privilegio y enemiga de
la igualacin jurdica entre los miembros de una comunidad poltica, pugna
contra la esencia espiritual del Cristianismo, pues el mismo Salvador exalt a
la pobreza al nacer en un pesebre, fue defensor de los desvalidos y paladn de
todas las virtudes humanas, frontalmente reidas con los vicios que suelen
emanar de la riqueza material; Por ende, las leyes sobre desamortizacin no
denotaron ataque alguno contra la religin de Cristo, sino medidas normativas
para movilizar el patrimonio del clero constituido por bienes que procedan
directa o indirectamente del/pueblo mismo o de la expoliacin que en su de-
trimento realizaban sus constantes explotadores. Por ello, la nacionalizacin
de los bienes eclesisticos no signific sino la reivindicacin de los bienes que
en ltima instancia pertenecan al pueblo mexicano y que el clero, su poseedor,
no utilizaba generalmente para fines religiosos, sociales O humanitarios, sino
eminentemente polticos para apoyar econ6micamente la rebeJi6n que ten-
diera a derrocar gobiernos y abolir regmenes cOJ;ltr~ a SUS intereses mate-
riales tan alejados de las ensefiauzas ~v~1icas. .... ,~/ . . . . . . . . ... .
. Por otra parte, es iJ;lnepb1eq~! ..tma.dc;1Mf~~~att ..... /<Jd
Estado CODSiate. en~ar.ya\J_ticarIQldiIe~~ ~'iY cir:~
84 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
ancias de la vida civil de las personas. Las leyes que la Reforma produjo
bre esta materia no hicieron sino adscribir a la entidad estatal las facultades
ndispensables parfL el desempeo de dicha funcin, cuyo ejercicio estaba en-
omendado exclusivamente a las autoridades eclesisticas. Es evidente que la
easuncin de la citada funcin administrativa por el Estado en nada lesion
la religin cristiana, aunque s apart de la rbita de la Iglesia atribuciones
urdico-civiles que no le correspondan. Adems, al considerarse como con-
rato civil al matrimonio y al tener ste slo validez legal merced a dicho ca-
cter, no impidi Que se le siguiera reputando como sacramento en el mbito
estrictamente eclesistico ni se prohibi que como tal se solemnizara litrgica-
mente su celebracin.
Es muy importante subrayar, para justificar la libertad de Profesin de fe
religiosa y de cultos, que Cristo no impuso su divino pensamiento coactiva-
mente. Por lo contrario, la persuasin y el convencimiento fueron los medios
que emple para preconizar y predicar su doctrina y los mtodos que sus dis-
cpulos y apstoles utilizaron en su labor de proselitismo durante los primeros
tiempos de la expansin cristiana o "didache", El Cristianismo, en su ms pura
esencia y en sus rasgos ms acendrados, no es dogmtico sino dialctico; y desde
el punto de vista tico se traduce en un conjunto de obligaciones que el hom-
bre debe cumplir para con Dios, en favor de la sociedad a que pertenece,
frente a su prjimo y para consigno mismo sobre la base inconmovible de los
postulados Que integran la sustancia de la doctrina evanglica. Sin ese cum-
plimiento, el que se dice cristiano porque slo observa las formas del culto y
del ritual, se asemeja a los hipcritas y fariseos o a los "sepulcros blanqueados"
que fustig parablicamente el divino Mrtir del Calvario. No merece ser cris-
tiano quien nicamente confiesa a Cristo sin realizar en su conducta objetiva
las enseanzas del Maestro por antonomasia. El Salvador no slo lanz el
mensaje del amor universal como mera postura eidtica, sino la exhortacin
para actuar conforme a l. Desde este ltimo punto de vista, es ms cristiano
quien se comporta segn la doctrina del Seor que quien 10 invoca sin obser-
var sus enseanzas. Por ello, el Cristianismo no es una religin intolerante
sino atrayente y como tal, en la. esfera eidtica ms excelsa, no es adversario
de ninguna otra religin, como tampoco excluye de su seno a los pecadores,
pues les tiende los brazos y les brinda el corazn por medio del perdn.
Bajo esta tesitura, la libertad religiosa y de cultos que declar la Reforma,
aunque haya repugnado al clero catlico, es coherente con la tesis cristiana y
recoge la condicin natural del hombre como ser deontolgicamente libre.
Pero independientemente de su valoracin cristiana, o al menos de su ca-
rcter no anticristiano, la Reforma desenvuelve una etapa progresiva en la his--
toria poltica de Mxico. Al triunfar como movimiento ideolgico contra la
desigualdad jurdica, contra los fueros y privilegios clasistas que la. sostenan)
contra el monopolio clerical creciente de los bienes de riqueza econmica, con-
tra la intolerancia religiosa y, en' general, contra todo aquello que era adverso
a la libertad humana, se convirden, faetol' de- integracin de la nacionalidad
mexicana, pues dio oportunidad. M' pueblo, aunque 'dramticamente, 'para. de-
fendet sus' printipios contlaenemigos itrt~os y .~, consolidando la
985
EL ESTADO Y LA IGLESIA
12'83 Lrjes de Reforma y Etapas de. ~aRefo_a e,..14~i:eo, p .282. Ed.Ci6n 1960.
11M
12't5 R,~u EsttMIo-IgZ,14 en Mxieo. ArtIculo publicado en <tCom.,"~"
Dichas refor.r:aaa y adiciones las tranaeribbnos en la nota. 1268.
JI,.
~i,antU VIII Cfl,f'flso Imlf'MCiontlS d. 1).j,"1ao ., C~IIiW!J' 11:'71.
6 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
D. Agrupaciones religiosas
a) En relacin con stas, el artculo 130 constitucional, en su prrafo quin-
to, previene que la ley no les reconoce personalidad alguna. Este desconocimiento
se traduce en que ninguna comunidad religiosa, aunque exista y acte en la rea-
lidad, tiene capacidad para adquirir ningn derecho ni contraer obligacin
alguna, puesto que no es persona moral, no pudiendo tampoco, consiguiente-
mente, ser sujeto de ninguna relacin jurdica sustantiva ni comparecer en
juicio de ninguna especie como actora o demandada, sin que, asimismo, est
legitimada para ejercitar la accin de amparo ni para interponer ningn
recurso ordinario. La falta de personalidad jurdica de dichas agrupaciones
entraa lgicamente que entre la Iglesia o iglesias y el Estado no puede haber
ninguna relacin de derecho, y tan es as que la Ley Reglamentaria del mencio-
nado precepto constitucional ordena que el gobierno estatal "no reconoce
jerarquas dentro de las iglesias", debiendo entenderse directamente "para el
cumplimiento de las leyes y dems disposiciones sobre culto y disciplina externa,
con los ministros mismos o con las personas que sea necesario" (Art. 5). Aten-
diendo, pues, al rgimen jurdico constitucional y legal que el Estado ha
impuesto a las iglesias y, especficamente, a la Iglesia Catlica, no puede haber
entre aqullas y sta, por una parte, y la entidad estatal, por la otra, ninguna
relacin diplomtica, ya que el solo hecho de aceptar a algn representante
eclesistico implicara el reconocimiento de una personalidad que niega enf-
ticamente la Constitucin.
b) En puntual congruencia con el desconocimiento de la personalidad
jurdica de las comunidades religiosas llamadas iglesias, el mismo artculo 130
constitucional, en su' prrafo decimocuarto, prohbe estrictamente "la forma-
cin de toda clase de agrupaciones polticas cuyo ttulo tenga alguna palabra
o indicacin cualquiera que las relacione con alguna confesin religiosa".
Debe advertirse que esta prohibicin no alcanza a la creacin de agrupaciones
polticas, en s misma considerada, por parte de personas que profesen deter-
minada religin, lo cual sera monstruosamente injusto,' antidemocrtico y
opresivo, sino a que en su denominacin se empleen vocablos que denoten su
vinculacin religiosa. Vedar este empleo nos parece pueril, pues la significacin
e influencia que pueda tener en la conciencia popular una agrupacin poltica
no depende de su nombre, sino de sus objetivos, programa de accin y presti-
gio de sus dirigentes. Adems, con o sin prohibicin constitucional, el clero
siempre ha actuado o tendido a actuar a trav6t de asociaciones. o partidos
politicos en cuya denominaci6n no se utilizan las palabras ingenuamente pro-
EL ESTADO Y LA IGLESIA 993
hibidas por el artculo 130, el cual, en este aspecto, carece de toda justificacin
y vigencia real, proclamando su prrafo decimocuarto, que tan intil prohibi-
cin contiene, la torpeza con que fue incluido en dicho precepto.
e) Las mencionadas asociaciones religiosas, como lo hemos recordado in-
sistentemente, no tienen capacidad "para adquirir, poseer o administrar bie-
nes races ni capitales impuestos sobre ellos", segn lo determina el artculo 27
constitucional, en su fraccin I1, la cual prev, adems, la figura jurdica de la
nacionalizacin de los bienes que el clero tenga por s o por interpsita per-
sona. Ahora bien, el prrafo decimosexto del artculo 130 de la Ley Suprema
prescribe que "los bienes muebles e inmuebles del clero o de asociaciones
religiosas se regirn para su adquisicin por particulares (sic), conforme al
artculo 27 de esta Constitucin". Esta prescripcin contiene una grave abe-
rracin fruto de la irreflexin con que se introdujo al citado artculo 130, pues
de acuerdo con el artculo 27 ningn particular puede adquirir bienes eele-
sisticos directamente, toda vez que stos son del dominio de la nacin, cuya
propiedad se extiende a todos los templos ya erigidos o por erigirse.
F. Disposiciones generales
a) En su prrafo cuarto, el artculo 130 consttiucional declara que "la sim-
ple promesa de decir verdad y de cumplir las obligaciones que se contraen,
sujeta al que la hace; en caso de que faltare a ella, a las penas que con tal
motivo establece la ley". A primera vista, la disposicin transcrita podra J>:lfe-
cer ajena al contexto del mencionado precepto, pues aparentemente D~. tiene
relacin alguna con la situacin Estado-Ig1esia que ste demarca, antojndose
una prescripcin de derecho privado y nop,?lico". ~ embargo, la anteoe-
63
994 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
1809 Dbase recordar que la Constitucin de 1857, como documento bsico de la Re-
forma, fue "jurada" por los diputados, el. Presidente de la Rep-blicay el del Congreso Consti-
tuyente, q?e lo era don Valent~ GOTMzF41'U, q,uie~ fu; conducido por varios diputados"
y se arrodill de~an.te de~ Evan~o. (Dnecho ft1bl.co ~~,"no. Tomo.IV. Montiel y Duarte.)
:1. .on
IN.. . Cfr. Daccw1UU'1O d, Legislcc. ''''CIa.
'Y fl.T4#Jf..ud.
1311 Diario de los Debates. Tomo tI, p; 705., .
Joaquin Bscriche.
.
131. Capitulo cuarto, pargrafo 111, partadoO.
EL ESTADO Y LA IGLESIA 995
Con vista a los hechos que resea Venegas y cuya realidad compartimos
mutatis mutandis, se suele afirmar que las contravenciones que entraan al
artculo 130 constitucional, han originado que ste haya dejado de tener
actualidad y que la frecuente e impune inobservancia del mismo precepto haya
demostrado su carcter obsoleto. Sin embargo, la tolerancia oficial frente a su
marginacin por parte del clero no justifica su abolicin, como no legitima
-valga el smil- la proclamacin de la invalidez moral de la virtud, la pro-
clividad pecaminosa del hombre. Independientemente de que en algunas de
sus disposiciones el artculo 130 constitucional no slo es defectuoso sino ab-
surdo, como lo hemos pretendido demostrar al examinar los prrafos respec-
tivos, su motivacin y teleologa esenciales acreditan su permanencia, ~ ya que
su causa final estriba no en atacar la religin cristiana ni en impedir su ejerci-
cio y culto, sino en mantener al clero, en el mbito jurdico al menos, dentro
del cuadro que su propia misin le demarca y que con toda claridad delimit,
frente al Estado, el Divino Salvador, Jesucristo.
En resumen, atendiendo a su motivacin y teleologa, el mencionado pre-
cepto debe conservarse en su esencia normativa, depurndolo, sin embargo,
de las disposiciones que se antojan actualmente anacrnicas y absurdas, mismas
a las que ya hemos aludido, y cuya supresin no alterara su causa final.
1316 "La izquierda" tiene como origen el hecho de que Jos jacobinos, es decir, los grupos
.revolucionarios franceses avanzados y hasta extremistas, se olocaban el} el lado ~quz.r~o
de la Asamblea Nacional, ocupando el lado derecho de la IDJl,Ina las facciones antirrevolucio-
narias integradas por el alto clero y la nobleza, de cuya circunstanciaderiva su denOl11inacin
(Cfr. Historia d. los Girondinos d. A. de Lamartine. Libro PrimerO; pp. 15 Y 22. Edicin
Espaola, Madrid, 1877). .
161'1' La critica a esta expresin y al concepto que envuelve la formulamos en el apar-
tado k) del pargrafo 1 del capitulo tercero de esta IDisma obra.
1000 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
temente contradictoria y, por ende, engaosa, pues por una parte proclaman
la liberacin del pueblo mediante la supresin de la clase explotadora y, por la
otra, preconizan la instauracin de dicha dictadura, que en el fondo no es la
del proletariado, sino la de una oligarqua o de un autcrata en cuya irres-
tricta e incontrolable voluntad se centra el supremo gobierno del Estado. Li-
bertad y dictadura, independientemente de la ideologa en que sta se sus-
tente o de las tendencias que persiga, son conceptos irreconciliables, por lo
que no pueden coexistir en la vida social, ya que mutuamente se excluyen.
Por esta razn, para quienes tratan de aherrojar al pueblo, convirtindolo en
un dcil rebao, nuestra Constitucin de 1917 es un muro que pretenden
derribar para sepultar en sus escombros la libertad humana, cuya implicacin
axiolgica es la adversaria indoblegable de toda dictadura, aunque sea la "del
proletariado".
II
, 13U Sobre la idea de justicia social, nos remitimos a las consideraciones que formulamos'
en el captulo sexto, pargrafo IV, apartado g) de la presente obra.
EPLOGO 1001
III
El pueblo de Mxico repudia los extremismos de izquierda y de derecha
pese a los esfuerws que despliegan los grupos de presin que respectivamente
representan, anhelando que su vida, en todos sus aspectos, se rija por la Cons-
titucin, en cuya observancia, por parte de gobernantes y gobernados, radica
. el impulso de su mejoramiento social, econmico y cultural. La nacin mexi-
cana, sin radicalismo "chauvinista" alguno, quiere conservar su individualidad
esencial dentro del mundo internacional. Por eso ama a su Constitucin que
recoge normativamente las esencias de su ser colectivo, pues est consciente
que sin ella y sin su efectivo cumplimiento se la arrojara a la servidumbre
que,en posiciones antagnicas, preconizan el izquierdismo marx-leninista li-
berticida y degradante de la persona humana y el derechismo reaccionario
enemigo de todo progreso social.
IV
Las crticas contra el Derecho en general se explican, aunque no se justifi-
can, por la ignorancia jurdica, histrica, filosfica y social de sus impugnadores,
pero 10 que es lamentablemente sorprendente es que sean algunos abogados,
quienes se conviertan en sus apasionados enemigos. Entre ellos se encuentra
el chileno Eduardo Novoa Monreal, quien fue profesor de la Universidad
de Chile y asesor del extinto Presidente Salvador Allende.
Finis O peris
BIBLIOGRAFIA
ricanos en Mxico.
1006 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
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___ : La Iglesia del Renacimiento Y de la Reforma.
ROUSSEAU, JUAN JACOBO: Contrato Social.
___ : Discurso sobre el Origen y los Fundamentos de la Desigualdad entre
los Hombres.
RUlZ, EDUARDO: Curso de Derecho Constitucional Y Administrativo.
INTRODUCGION
., ., o.' '
19
La comprensin didctica del Derecho Constitucional
CAPTULO PRIMERO
LA ANTECEDENCIA HISTORICO-POLITICA
DEL ESTADO MEXIOANO
CAPTULO SEGUNDO
IV. Breve alusin a los dems elementos del Estado mexicano. . . . . . . . . . . 185
CAPTULO TERCERO
Introduccin .................................................
187
l.
A.. Consideraciones previas ................................... 187
B. Algunas teoras sobre el Estado .............. . . 191
1019
NDICE
a) De Platn 191
b) De Aristteles 192
e) De San Agustn ....................... 193
d) De Santo Toms de Aquino. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 195
e) De Francisco Surez 197
f) De Toms Robbes 198
g) De John Locke 200
h) De Montesquieu 200
i) De Juan Jacobo Rousseau 203
j) De Regel 208
k) De Marx y Lenin ;......................... 210
1) De Jellinek 219
m) De Duguit 222
n) De Kelsen 224
o) De (jarr de Malberg 225
p) De Maritain 226
q) De Adolfo posada 229
r) De Heller 230
s) De Burdeau 233
t) Observacin final 235
CAPTULO Cu ARTO
.TEORIA DE LA CN5TlTUCION
1. Introduccin 279
A. El Derecho Fundamental como elemento del Estado 280
B. La finalidad del Estado 285
C. La. justificacin del &tado 297
D. Los fines y la justificaci6n del Estado mexicano. Sntesis hist6rica. 3<Yl
11. Concepto y especies de Constiutci6n 316
111. La l~timidad constitucional "................ 325
NDICE
1020
A. Exposicin del principio ,................................ 325
B. La legitimidad de la Constitucin mexicana de 1857 329
C. La legitimidad de la Constitucin mexicana de 1917 334
CAPTULO QUINTO
lo Las formas de Estado y las formas de gobierno oo. o oo. o. ooo 397
no El Estado unitario y el Estado federal o' o: oo ooo' o. o.. o o 401
In. El Estado federal oo.. oo. o.. o. o. o oo o oo. ooooo. o. o 403
A. Su concepcin jurdico-poltica ." ooooo. o. o. oo ooo. oo.... o 403
Bo El problema de la secesin o' o. oooooooo. o. o. ooo. ooooo. o.. oo. 4127
C. Resea histrica sobre el federalismo en Mxico o o. o. . . . . 41
D. El hombre del Estado mexicano . oooo o o. o.. ooo.. oo 450
E. Exgesis bsica del rgimen federal en la Constitucin mexicana
de 1917 .. , o' o" o' ooooooooooooooooooooo' o' oo' oo. ooo' o 453
F. Realidad del federalismo en Mxico . ooooooo. ooo. . . . . . . . . . . . 461
CAPTULO SEXTO
1. Las formas de gobierno en general oo. oo. ooooo oo. oooo. o. 463
no La monarqua oo. o. ooo.. oo. o. ooooo. o.. ooo. ooooo. oo. oo. o.. oo. oo 465
A. Ideas generales o" ooo.. oo.. ooooo. o. o. oo. o. oooo, ooo. oo o 465
B. El monarquismo en Mxico .. ,' ooo. ooo.. o. oo. o. ooo ooo 466
a) Epoca colonial ooo o' o. oo o. o. ooo o. oo. oo. .., "166
b) La Constitucin eSJiaola de 1812 o. o.. o. oo' . o. . . . . . . 467
e) El imperio de Itui bide . ooooo. o... ooo.. , ooooo. oo. o '0 468
d) Persistencia de las tendencias monarquistas ooo.. o. oo. . . . 469
e) El imperio de Maximiliano .' ooo. ooo. o. oo.. o. oo... , . oo 478
f) Observaciones conclusivas oo.... o. o. o... o.. , o. . . . . . . . . 486
In. La repblica o' o. oo... oo. o. o. o' .. o... oooooo..... ooooooooo... o. 488
A. Ideas generales ooo. oooo. oo. oooooo. ooo.. o. o' oo. o. oooo.. oo. . 488
B. Bosquejo' histrico de algunos regmenes republicanos o" o.. o. o 492
a) Esparta o' ooo. oooo. oooo. o. oo. oo. oo.. oo. o. o. o.. oo. o. oo 492
b) Atenas o' ooo. o. o... o. o... o. o... oo. oooo. oo. o o.. oo 493
e) Roma . o.... o. oooooo. o. oo. oo. oo. ooo.. ooo. oo; oooo. 494
d) Edad Media. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 497
1. Venecia ooooo. oooo. o. ooo. oo. ooooo. o. oo. oo. ooo.. oo. 497
2. Gnova .. ooo.. o.. o.. o. o.. oo. o.. ooo. ooo.. ooo. ooooo 497
3. Florencia .' o.. o. o. o.... o.. oooo. oo.. ooooo.. o. oo. o 498
e) La revolucin francesa y los Es~os
Unidos de Amrica ... , 498
C. El republicanismo en Mxico o o 501
NDICE
1022
507
IV. La democracia .' o' o' ' o
564-
n. Reformas de diciembre de 1982 ...... , ' , .
a) Consideraciones generales . 564
b) Los servidores pblicos . 565
e)El juicio poltico . 566.
d) Gobernadores y otros funcionarios locales . 567
e) Enriquecimiento ilcito . 567
tJ Sanciones administrativas . 567
g) Desafuero y responsabilidad penal comn . 568
h) La situacin del Presidente de la Repblica . 569
1023
NDICE
570
, " o'
CAPTULO SPTIMO
EL PODER LEGISLATIVO
l. Implicacin de "poder legislativo" ." ... " " ".. ".......... 607
II. Breve referencia histrica general .. """"""." """""" .. ".. , 610
III. El poder legislativo en Mxico hasta la Constitucin de 1917 (Gene-
ralidades) .. " ".. """".,,."""""""""" """" . 617
IV. El Congreso de la Unin ." .... """""." .. """."." .. ,,.,, .. ""..... . 640
64{l
A. Breves consideraciones previas """." .. "."." "."" .. ". 641
B. Facultades legislativas ." ... """" ... ""." .. "" "." """".,,.
641
a) El Congreso de la Unin como legislatura local ".. ,,". 642
b) El Congreso de la Unin como legislatura federal ". "..
642
1. Competencia tributaria " " . 646
2. Competencia legislativa no tributaria " "."."." 656
3. Facultades en relacin con los asentamientos humanos . " 662
4. Facultades de auto-estructuracin " "" .. 663
5. Facultades en materia econmica """ "" " 663
6. Las facultades implcitas "" "".". 666
7. C~eacin de entidades paraestatales ".. "
C. Facultades poltico-administrativas .' " ". . . . 668
D. Facultades politico-jurisdiccionales ." ". ". . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 669
671
V. La ~ara de Diputados .
671
A. La representacin poltica en general . 673
B. La representacin mayoritaria yla proporcional. Ideas generales 677
C. La composicin de la Cmara ' .
NDICE
1024
a) Sistema vigente hasta 1977: Los Diputados de eleccin ma- 7 V.
yoritaria y los de partido 67
b) Sistema vigente desde 1978: Los Diputados de eleccin ma-
yoritaria y los de representacin proporcional 681
D. Las facultades exclusivas de la Cmara 685
VIII.
CAPTULO OCTAVO
EL PODER EJECUTIVO
1.
Su implicacin 719
n. Los sistemas parlamentario y presidencial. Ideas generales 722
A. Sistema parlamentario 722 l.
B. Sistema presidencial 728
Hf. Breve resea del Poder Ejecutivo en Mxico hasta la Constitucin de
1917 735
IV. El Presidente de la Repblica 747
A. Unipersonalidad del Ejecutivo 747
B. Requisitos para ser Presidente 752
C. La No reeleccin 757
D. Diversas clases de presidente 763 n.
a) Faltas absolutas 763
b) Faltas temporales 764
e) Breve explicacin de los distintos caracteres de presidente .. 764
NDICE
026
B. Su competencia 820
CAPTULO DCIMO
a) Poblacin 864
b) Territorio 865
e) Orden jurdico 868
d) Poder pblico 869
.' . 869
B. Forma de gobierno - '
870
C. Rgimen municipal o' , '
CAPTULO DECIMOPRIMERO
EL ESTADO Y LA IGLESIA
. .... . . ...... . . . 933
Breves consideraciones previas
I. . . . 935
11. Semblanza de la Iglesia . 945
. ' .
111. Bosquejo de la Iglesia en Mxico .. , 945
. ' ., " .' .. '
A. El patronato real . 946
B. Las rdenes religiosas .
947
a) Franciscanos, dominicos y otras rdenes menores . 948
b) Los jesuitas .
952
C. La Inquisicin o Tribunal del Santo Oficio (Generalidades) . 957
D. La Iglesia en el Mxico independiente hasta las Leyes de Reforma
. . 1017
INDlCE. . . .... . . , . . .
SE ACAB DE IMPRIMIR ESTA OBRA
EL DA 10 DE FEBRERO DE 1984, EN LOS TALLERES DE
UNIN GRAFIeA, S. A.
Av. Ao de [urez; 177, Granjas San Antonio
Mxico 13, D. F.
LA EDICIN CONSTA DE 3,000 EJEMPLARES
MS SOBRANTES PARA REPOSICIN.