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SOBRE LA REFORMA TRIBUTARIA

ESTRUCTURAL
QUE REQUIERE COLOMBIA

REFLEXIONES Y PROPUESTAS

Comisin Acadmica de Reforma Tributaria Estructural

Jorge Espitia
Csar Ferrari1
Gonzalo Hernndez2
Isidro Hernndez
Jorge Ivn Gonzlez
Luis Carlos Reyes
Jairo Orlando Villabona
Gustavo Zafra

Bogot, noviembre 2016

1
Con la asistencia de Santiago Jimnez.
2
Con la asistencia de Carlos Bolivar.
 2

La universidad es la institucin por excelencia en donde se construye y se difunde el

conocimiento a partir de lo previamente construido y de lo nuevo que pueda aportar. No es
la nica para ese propsito, pero es una de las principales. Ese conocimiento, en ltimas, debe
contribuir al bienestar de la sociedad y de sus integrantes. Por eso, la universidad no puede
quedar al margen de los problemas nacionales y de la bsqueda de sus soluciones en un marco
tico y de libertad.

En ese marco, preocupados por el quehacer nacional y sin ms inters que contribuir
desinteresadamente a mejores decisiones de poltica econmica para el logro del bienestar de
los colombianos, profesores vinculados a los temas tributarios, fiscales y de poltica
econmica, de la Pontificia Universidad Javeriana, de la Universidad Externado de Colombia
y de la Universidad Nacional de Colombia nos hemos permitido plantear respetuosamente
unas reflexiones y propuestas sobre la reforma tributaria estructural que a nuestro entender
el pas requiere con carcter urgente, y sobre la que el Gobierno colombiano tuvo a bien
presentar un proyecto de ley a consideracin del Congreso nacional en octubre pasado.
Dichas reflexiones y propuestas se presentan en el documento adjunto.
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Contenido

Introduccin 4
Sobre las caractersticas del actual sistema tributario 5
Sobre la estructura tributaria deseable 6
Sobre la meta de recaudacin tributaria y su relacin con el gasto fiscal 8
Sobre la reforma tributaria estructural 9
Sobre el impuesto a las utilidades de las empresas y a la renta de la personas naturales 9
Sobre el impuesto al patrimonio y a las ganancias ocasionales 12
Sobre el impuesto al valor agregado (IVA) y al consumo 13
Sobre el gravamen financiero 14
Sobre el impuesto a las remesas 15
Sobre los impuestos locales 16
Sobre la necesaria concordancia entre la tributacin nacional y local 17
Sobre la gestin tributaria en Colombia 17
Sobre los efectos econmicos y fiscales de la reforma tributaria 21
Anexo 1: Precio de los commodities e ingresos fiscales 32
Anexo 2: Sobre el sistema tributario ptimo 34
Anexo 3. El gasto en educacin 39
Anexo 4: Impuestos a la renta, patrimonio y ventas. Referencias internacionales 40
Anexo 5: Ingresos tributarios. Una muestra comparativa 65
Anexo 6: Situacin tributaria colombiana. Recaudacin y tasas 71
Anexo 7: Criterios para la definicin del impuesto a la renta 77
Anexo 8: Las tasas efectivas del impuesto al valor agregado por sectores econmicos 79
Anexo 9: La justificacin del impuesto al patrimonio 80
Anexo 10: El balance neto ingresos y subsidios 82
Anexo 11: Distribucin del ingreso en Colombia por deciles 84
Anexo 12: El impuesto predial y el impuesto a la tierra 85
Anexo 13: Reformas tributarias en Colombia 90
Anexo 14: Fraude fiscal en Colombia 95
Anexo 15: Gestin tributaria en Colombia 100
Anexo 16: Concepcin y caractersticas del modelo de equilibrio general computable 114
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SOBRE LA REFORMA TRIBUTARIA ESTRUCTURAL

QUE REQUIERE COLOMBIA

REFLEXIONES Y PROPUESTAS

Introduccin

En un contexto macroeconmico global complejo, los precios de los bienes y servicios

transables se incrementan, la economa se desacelera y los ingresos tributarios se reducen por
cuenta de la reciente cada de los precios internacionales de las materias primas, que reduce
los ingresos de divisas y devala la tasa de cambio, especialmente en economas en desarrollo
como la colombiana (ver anexo 1). Se estima que para el ao 2016 esa reduccin tributaria
en Colombia se traducira en un dficit fiscal del orden de 20 billones de pesos. En ese
contexto es apremiante plantear una revisin de la situacin tributaria del pas.

Es claro que, en ltimas, para evitar en forma permanente las dificultades mencionadas,
Colombia debe cambiar su estructura productiva para hacerla menos dependiente de las
materias primas y de la inestabilidad de sus precios internacionales. Desde esta perspectiva,
es pertinente que la llamada nueva economa trate de impulsar la industria, la agricultura y
el turismo. De otro lado, es tambin clara la conveniencia de flexibilizar una regla fiscal
estricta. Mantener esta regla en un entorno en el cual los precios del petrleo caen, el ingreso
disminuye y la economa se desacelera significa adoptar una postura pro-cclica que
profundizara en vez de aminorar los efectos negativos del ciclo econmico. Estos cambios
son indispensables y van an ms all de una reforma tributaria estructural.

La reforma tributaria no slo es una manera de responder a la cada de los precios de las
materias primas. Un gran consenso social parece converger en la necesidad de una reforma
tributaria que permita aumentar el recaudo fiscal para cerrar la brecha histrica que existe
entre el gasto y los ingresos tributarios; proveer a los ciudadanos los bienes pblicos
esenciales (vivienda, agua potable, salud, educacin, entre otros); ofrecerle al sector privado
los bienes pblicos para que la economa sea ms competitiva; para cumplirle a las vctimas
del conflicto armado los compromisos adquiridos; y para mejorar la distribucin del ingreso.

La reforma tributaria tambin debe subsanar uno de los grandes vicios de la poltica fiscal
desarrollada por los ltimos gobiernos, que es el ser ms pro-cclica que contra-cclica. En
general, desde el punto de vista de la teora macroeconmica, se espera que en una poca de
bonanza se aumente el recaudo, y que cuando se desacelere la economa se aumente el gasto
pblico. En otras palabras, la poltica fiscal debera reducir el ingreso disponible en
momentos en que la economa se encuentra en auge y aumentarlo para enfrentar una crisis o
una desaceleracin; el gobierno colombiano generalmente ha hecho todo lo contrario.

En Colombia, cuando la economa se desacelera por las razones indicadas, la propuesta de

reforma que parece tener ms aceptacin poltica es aumentar la tributacin a los ciudadanos,
particularmente a los asalariados, por dos vas: un mayor impuesto a la renta y un mayor
impuesto al consumo de bienes y servicios (incrementando las tarifas del impuesto al valor
 5

agregado IVA- y del impuesto al consumo). Estas dos medidas no son convenientes porque
profundizan la reduccin del ingreso disponible de las familias.

No obstante, la reforma tributaria estructural es urgente y debe responder a las cuestiones

fundamentales que usualmente se plantean en el anlisis de la tributacin ptima: suficiencia,
eficiencia, progresividad y simplicidad (Ver Anexo 2 para una discusin detallada sobre la
tributacin ptima). Tales preguntas son:

1. Cul debera ser la fuente principal de la recaudacin tributaria colombiana?

2. Qu impuestos deberan considerarse y cuales descartarse?
3. En qu tasas y con qu criterios deberan definirse los impuestos?
4. Cul debe ser la simplicidad/complejidad de la estructura tributaria?
5. Cul debera ser la meta de recaudacin tributaria colombiana como proporcin del
producto interno bruto (PIB)?
6. Cul debera ser la estructura institucional que asegure la recaudacin esperada?
7. Cules deberan ser las medidas principales que asegure dicha recaudacin?

Sobre las caractersticas del actual sistema tributario

Las respuestas a las preguntas indicadas parten, necesariamente, del reconocimiento de la

actual situacin tributaria colombiana:

La tributacin en Colombia es insuficiente para la provisin de los bienes pblicos esenciales

que demandan los ciudadanos (vivienda; educacin; salud; agua potable; entre otros), as
como para la construccin de la infraestructura econmica que demanda el pas con urgencia
(para un estimado del gasto en educacin ver Anexo 3).

El recaudo resulta an ms insuficiente en momentos en que estara por iniciarse la

construccin de una paz duradera en Colombia a partir de la renegociacin del Acuerdo de
Paz entre el Gobierno Colombiano y las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia
(FARC). El conflicto armado en Colombia, desarrollado durante ms de cinco dcadas, ha
desembocado en 220 mil muertos, seis millones ochocientos mil desplazados (14 por ciento
de la poblacin colombiana sobre un total de 48.2 millones); una acumulacin
inconmensurable de dolores y miedos; y deudas no financiadas con las vctimas del conflicto
armado (viviendas, indemnizaciones, entre otros) que la Corte Constitucional ha declarado
como poblacin vulnerable al encontrarse la Ley 1448 de 2011 (Por la cual se dictan
medidas de atencin, asistencia y reparacin integral a las vctimas del conflicto armado
interno y se dictan otras disposiciones).

Las cifras de recaudacin tributaria no dejan dudas sobre lo afirmado. Mientras que la tasa
de recaudacin en Colombia, segn la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo
(OCDE), es del orden de 20.3 por ciento del PIB, la tasa promedio latinoamericana es 21.7
por ciento y la de los pases de la OCDE es 34.4 por ciento (ver Anexo 4). Esta organizacin
internacional es un referente al que Colombia aspira a pertenecer. En el Anexo 5 se muestra
la actual recaudacin de impuestos en Colombia por tipo de impuesto.
 6

La tributacin es adems ineficiente. En general, las tasas impositivas nominales para las
empresas no son competitivas internacionalmente pues superan largamente las que se pagan
en pases similares o en donde se domicilian los principales competidores de los productores
colombianos de bienes y servicios. La actual tasa nominal de impuesto a la renta de las
empresas, en forma combinada y bajo diversos nombres, es cercana al 40 por ciento y llegar
al 43 por ciento en 2018 (ver Anexo 6). De otro lado, gran parte de la tributacin descansa
en tasas e impuestos considerados anti-tcnicos como el gravamen a los movimientos
financieros.

No obstante dichas tasas nominales, las tasas efectivamente pagadas por muchas empresas
son mucho menores, con los consecuentes efectos regresivos y efectos negativos en el nivel
de recaudacin. La sobrecarga tributaria nominal a las empresas induce a que muchas
busquen todo tipo de excepciones y prebendas a fin de reducir la tasa nominal a una tasa
efectiva mucho menor (ver Anexo 6), o que, simplemente, evadan el pago del impuesto a la
renta cargando a la empresa gastos ajenos para reducir su base imponible. Esto ltimo lleva
a que se mantengan contabilidades poco transparentes, que les impiden concurrir al mercado
de capitales para financiarse.

La tributacin tambin es inequitativa. No necesariamente las personas naturales que poseen

ms riquezas e ingresos son las que ms contribuyen proporcionalmente a la recaudacin
fiscal. Ms an, las personas naturales casi no contribuyen. Son las personas jurdicas las que
cargan con casi toda la contribucin tributaria colombiana. Muy distinta es la situacin del
mundo desarrollado: segn datos de la OCDE, en los pases miembros de dicha organizacin
por cada dlar recaudado de personas jurdicas se recaudan 2.3 dlares de las personas
naturales; en Colombia se recaudan apenas 0.22.

La deficiente estructura del sistema tributario actual con respecto a las personas naturales se
evidencia, por un lado, en los bajos impuestos a las rentas de capital y de dividendos, y por
otro en la elevada carga impositiva a las remuneraciones al trabajo. De tal modo, la estructura
tributaria no logra mejorar la distribucin del ingreso. Esto es por dems preocupante en
Colombia que cuenta con uno de los mayores ndices de desigualdad del mundo. Otros pases
logran modificar la distribucin del ingreso de manera sustantiva gracias a la progresividad,
tanto de los impuestos como de los subsidios, y la mayor contribucin de las personas
naturales (Ver Anexo 6 sobre la distribucin del ingreso en Colombia agrupados por deciles).

Adicionalmente, la tributacin en Colombia recae sobre unos pocos: la evasin de impuestos

es un problema extendido y de suma importancia. A pesar de que las empresas del sector
formal se enfrentan nominalmente a una carga tributaria muy elevada y compleja, solo una
pequea parte de las personas jurdicas y naturales paga impuestos sobre la renta y el
patrimonio.

Sobre la estructura tributaria deseable

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La recaudacin tributaria colombiana debe permitir satisfacer las necesidades del gasto
creciente del pas. La suficiencia tributaria debe tener como objetivo en el largo plazo que
las responsabilidades principales del Estado: seguridad externa e interna, justicia, educacin,
salud e infraestructura, sean resueltas en forma satisfactoria.

La complejidad tributaria es el refugio de los intereses especiales y de los evasores de

impuestos. Por lo tanto, la estructura tributaria debe ser simple, clara y debidamente
publicitada. Esa simplicidad no debe obviar una cierta complejidad en la medida que los
requerimientos de la equidad lo demanden. La simplicidad extrema conduce a una
unificacin de tasas que contradice la progresividad. En otras palabras, no se trata de
establecer una sola tasa IVA o una sola tasa de impuesto a las utilidades o a la renta sino
varias, sin llegar a ser innumerables, a fin de hacer viable la progresividad de la estructura
tributaria. Por ello, en la definicin de las normas tributarias es necesaria una cierta
complejidad que, no obstante, debe darse en forma clara y transparente, es decir con un
Estatuto Tributario reducido y sencillo.

La reforma tributaria debe compensar el agotamiento de algunas fuentes de ingreso fiscal que
han mermado a causa de la cada de los precios internacionales del petrleo y del carbn.
Esto ha llevado a una reduccin en la recaudacin del impuesto a la renta de las empresas y
en las regalas, que financian gran parte de las inversiones de los departamentos y municipios.

La estructura tributaria debe recaer sobre los impuestos directos y progresivos, y no como la
actual que se encuentra sesgada hacia los impuestos indirectos, en particular sobre el
impuesto al valor agregado, provocando as que el sistema tributario sea altamente regresivo.

La recaudacin impositiva debera recaer en forma progresiva sobre la renta y la riqueza de

las personas naturales ms que las de las empresas, como es en muchos pases desarrollados,
en particular sobre las ganancias de capital y los dividendos y en menor grado sobre las
remuneraciones al trabajo.

Los impuestos en Colombia no deberan contemplar exenciones fiscales para empresas y

personas naturales, pues resultan inequitativas. La alta concentracin de dichas exenciones
en unas pocas empresas contribuye a una mayor concentracin de la riqueza y del ingreso.
De tal modo, no tiene sentido reducir la tarifa impositiva a las empresas en general sin tener
en cuenta las bajas tasas impositivas sobre los dividendos que reciben los dueos del capital,
o sin eliminar las exenciones fiscales que corroen la base gravable del impuesto a la renta de
las personas jurdicas.

Los impuestos al suelo y al urbanismo tienen una enorme potencialidad que no se ha

aprovechado. Es necesario avanzar en la actualizacin de los catastros, y se deben crear
incentivos para que las ciudades grandes y medianas mejoren los recursos provenientes de la
dinmica urbana (participacin en plusvalas, valorizacin, cargas, etc.). Sin restarle
autonoma a los municipios, la reforma tributaria puede incluir disposiciones que favorezcan
el incremento de los tributos de los gobiernos locales. Este es un componente fundamental
de la integralidad del sistema tributario.
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Sobre la meta de recaudacin tributaria y su relacin con el gasto fiscal

La meta de recaudacin debe ser la necesaria para financiar el gasto fiscal creciente derivado
de las mencionadas necesidades sociales insatisfechas por dcadas, siempre y cuando las
tasas sean competitivas, es decir comparables a nivel internacional. Sera deseable que para
el para el ao 2020 la recaudacin alcance por lo menos a 25 por ciento del PIB que es incluso
menor que la tasa media (31 por ciento) de los pases de la muestra considerada por la OCDE
para sus estadsticas tributarias (ver Anexo 4).

Una de las razones para aumentar los impuestos es la necesidad de financiar bienes y
servicios pblicos necesarios de los que carece el pas en forma suficiente y adecuada. A
medida que el Estado comienza a cumplir con sus obligaciones constitucionales en las reas
de educacin, ciencia y tecnologa, salud, seguridad, medio ambiente y regulacin, el gasto
tiende a aumentar y se necesitan nuevas fuentes de financiacin.

En educacin, la conjuncin de mejor calidad y mayor cobertura nicamente se puede lograr

con un aumento importante en el gasto. Si Colombia aspira a ser el pas ms educado de
Amrica, debe aumentar el gasto por nio hasta hacerlo, por lo menos, comparable al de
Chile, que segn la OCDE en el 2011 era de US$ 4,551 en primaria y US$ 4,495 en
secundaria. La cifra correspondiente a Chile en pesos colombianos (a la tasa de cambio
actual) sera de unos $ 12 millones por nio ao. Se debe tener en cuenta, adems, que el
gasto por nio en Chile es la mitad del promedio de los pases de la OCDE. En Colombia, el
gasto pblico es de $ 2.5 millones por nio ao (en Bogot es de $4 millones por nio ao).
La brecha con respecto a Chile es notoria, y con respecto a la OCDE abismal.

El atraso de Colombia en ciencia, tecnologa e innovacin es significativo. Una manera

importante de avanzar es mediante el gasto pblico. La investigacin de punta implica costos
que usualmente no asumen las empresas privadas. Adems, debe tenerse presente que aun
cuando no haya investigacin de primera lnea, el manejo y la adaptacin de las tecnologas
existentes requiere un mayor gasto que el actual.

Una mejora en el servicio de salud, que an es deficiente, tambin requiere mayor gasto
pblico.

En medio ambiente se siguen posponiendo decisiones que en el mediano plazo sern mucho
ms costosas. Los bosques se estn perdiendo, los ros se siguen contaminando, los
humedales se rellenan, los pramos son invadidos, etc. Tarde o temprano habr que
reaccionar frente a estos daos ambientales, y el costo de la intervencin tiene que ser
financiada con gasto pblico.

El Estado necesita una burocracia mejor preparada y con instrumentos de supervisin

adecuados. Estos procesos se tienen que financiar mediante impuestos.

En sntesis, frente a los costos crecientes, no hay ms alternativa que recurrir a los impuestos.
La riqueza de la sociedad es la fuente ltima de financiacin pblica.
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Sobre la reforma tributaria estructural

De lo anterior se deduce la necesidad de realizar una reforma tributaria estructural que

conduzca a un nuevo Estatuto Tributario, que sea coherente con el Estado Social de Derecho
y con los lineamientos de descentralizacin estipulados en la Constitucin de 1991. La misma
debe conducir a una profunda transformacin en la orientacin y las preferencias de la actual
situacin tributaria colombiana.

En tal sentido, no se deben realizar ms reformas tributarias parciales. Estas han sido
numerosas y, en la mayor parte de los casos, inoficiosas. En el Anexo 13 de este documento
se presenta un resumen de las diversas reformas tributarias realizadas en Colombia.

Debe tomarse conciencia que la reforma estructural es un hecho poltico, que sus normas
afectan diversos intereses no siempre compatibles y que es necesario superar los
innumerables intereses particulares que conspiran contra una legislacin tributaria suficiente,
eficiente, progresiva y simple. Para ello deben convocarse y convencerse a las fuerza polticas
representadas en el Congreso.

Sobre el impuesto a las utilidades de las empresas y a la renta de la personas naturales

Cuando se clasifican las personas naturales de acuerdo a sus niveles de ingresos,

aproximadamente dos millones de declarantes del impuesto a la renta (2,022,014) tienen un
ingreso anual inferior a mil millones de pesos, 23,043 tienen un ingreso mayor a mil millones
de pesos y menor que diez mil millones y 628 contribuyentes poseen un ingreso superior a
diez mil millones (Ver anexo 6).

De otro lado, cuando se calculan las tarifas nominales medias y los impuestos efectivos
respecto al total de ingresos, se encuentra que las tarifas nominales oscilan entre 8.3 por
ciento y 31.3 por ciento, y las efectivas entre 2.8 por ciento y 1.4 por ciento para las personas
naturales con ingresos mayores a 10 mil millones de pesos. De tal modo, la tarifa efectiva es
considerablemente menor a la tarifa nominal. Para las personas naturales de menores
ingresos, las deducciones se concentran en vivienda y pensiones. (Ver anexo 6).

Considerando el ingreso mensual de las personas naturales que declararon renta en 2009 y
2014 ante la Direccin de Aduanas e Impuestos Nacionales (DIAN), puede deducirse que:
1) la concentracin del patrimonio y del ingreso ha aumentado de manera importante 2) la
relacin entre patrimonio e ingresos ha aumentado en los deciles ms ricos; 3) Si se compara
el peso del valor del impuesto pagado respecto al nivel de ingreso, se observan inequidades
verticales importantes: mientras en el decil 1 el impuesto pagado representa el 2.7 por ciento,
en los deciles 4 y 5 ese mismo valor es de 1.5 por ciento (ver anexo 6).

El Gobierno colombiano ha hecho esfuerzos por incluir cada vez ms contribuyentes. En

2009 el ingreso medio gravable del decil ms bajo era del orden de los 6.660.816 pesos
 10

mensuales. En 2014, de acuerdo con las declaraciones ltimas de renta, ese valor fue de
3.268.750 pesos mensuales. En otras palabras, de 2009 a 2014 la base mnima gravable se
redujo de manera considerable. Esta tendencia no parece conveniente porque no favorece la
equidad. En lugar de aumentar la tarifa en los niveles de ingresos superiores, se ampla la
base en los ingresos inferiores.

No vale la pena reducir ese nivel de ingreso como ha sido propuesto. Debe tenerse presente
que ello, muy seguramente, ampliara de manera considerable la base de contribuyentes y,
por tanto, los costos de administracin y fiscalizacin en que incurre la DIAN. Adems, esta
prctica no favorece la equidad. Muy probablemente los costos de administracin y
fiscalizacin no guardaran relacin con el nuevo recaudo que se obtendra de esos nuevos
contribuyentes.

La reduccin de la base mnima gravable que se implement en los aos anteriores no logr
cambiar la composicin del recaudo entre personas naturales y personas jurdicas. Se puede
adelantar que hoy tampoco lograra ese cambio: en la distribucin del recaudo fiscal entre
personas naturales y personas jurdicas en impuestos como el de renta, la relacin es de 1 a
3. En patrimonio esta relacin es de 1 a 10. En las personas jurdicas se concentra cerca del
80 por ciento de los impuestos de renta y patrimonio (Ver anexo 6).

Si se incrementara la tarifa media del impuesto a la renta de cada decil en 5 puntos

porcentuales, el recaudo adicional que se obtendra sera de aproximadamente tres billones
de pesos por parte de las personas naturales. Este valor es mucho menor al que se obtendra
si se grava al 25 por ciento de las exenciones fiscales que recaen en las personas jurdicas, el
cual es de 8.5 billones de pesos, aproximadamente.

Lo que se requiere es mejorar la equidad vertical entre las personas naturales. Como lo
muestran las tarifas medias (recaudo/base gravable) as como la relacin entre el recaudo y
los ingresos, esa inequidad es profunda.

En consecuencia:

Resulta necesario superar el actual impuesto de renta en personas naturales y jurdicas que
tienen muchas exenciones, y sus sustitutos parciales con menores exenciones, como el
Impuesto Mnimo Alternativo (IMAN), el Impuesto Mnimo Alternativo simple (IMAS) y el
Impuesto sobre la Renta para la Equidad (CREE). Es necesario eliminar todos ellos y
establecer un impuesto a las utilidades de las personas jurdicas y un impuesto a los ingresos
netos de las personas naturales, sin exenciones tributarias para empresas y personas naturales.

El supuesto fundamental de la propuesta es que todo tipo de exenciones fiscales y

deducciones deben ser eliminadas. El recaudo que el Gobierno Nacional lograra como
producto de esas eliminaciones sera una fuente fundamental de recursos para proveer a la
sociedad colombiana de los bienes pblicos esenciales para mejorar su calidad de vida y
atender las necesidades de la poblacin ms vulnerable. Si por razones justificadas se
plantearan algunas excepciones tributarias es preferible reconocer esas exenciones como
subsidios e incorporarlas explcitamente en el gasto pblico.
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Las tasas del impuesto a las utilidades de las empresas, por razones de simplicidad y porque
deben ser competitivas a nivel internacional, deberan ser dos: 25 por ciento para las empresas
grandes y 15 por ciento para las pequeas y medianas empresas, sin exenciones.

Las tasas del impuesto a la renta (ingreso neto) de las personas naturales deben ser
progresivas a partir de un cierto nivel, que se supone cubre los gastos necesarios del
contribuyente, y llegar a tasas mximas de 50 por ciento. Los ingresos deben incluir los
provenientes de toda fuente, incluidos los dividendos repartidos por las empresas. La tabla 1
muestra lo que podra ser la estructura de tasas del impuesto a la renta de personas naturales.

Tabla 1: Tasas impositivas del impuesto a la renta de las personas naturales

TABLA IMPUESTO DE RENTA PERSONAS NATURALES
En unidades de valor tributario (UVT) En pesos Tasa
Desde Hasta Desde Hasta Marginal
> 0 1,345 $ - $ 40,017,785 0%
> 1,345 2,353 $ 40,017,785 $ 70,008,809 10%
> 2,353 3,362 $ 70,008,809 $ 100,029,586 20%
> 3,362 4,370 $ 100,029,586 $ 130,020,610 30%
> 4,370 5,000 $ 130,020,610 $ 148,765,000 33%
> 5,000 6,386 $ 148,765,000 $ 190,002,658 35%
> 6,386 10,000 $ 190,002,658 $ 297,530,000 40%
> 10,000 30,000 $ 297,530,000 $ 892,590,000 45%
> 30,000 $ 892,590,000 50%
Nota: UVT = 29,753 pesos (enero de 2016)

Las tasas para las personas naturales deben ser mayores que para las empresas a fin de
incentivar una menor distribucin de dividendos por parte de stas e inducirlas as a mayores
tasas de inversin.3

La construccin de la tabla de impuesto a la renta a las personas naturales que se muestra en

la Tabla 1 considera los siguientes criterios adicionales a los mencionados: 1) la tabla no
debe empeorar el bienestar de los perceptores de ingresos del trabajo; 2) los ingresos
laborales iguales o mayores a 10 SMLV pueden ser equivalentes a los ingresos de una
persona natural que deriva su ingreso del capital en negocios con ventas mensuales de $ 30
millones, por ejemplo una carnicera en un barrio de Bogot; 3) para no afectar el consumo
bsico, una parte de la poblacin debe quedar exenta, lo que implica incluir un mnimo
exento; 4) para asegurar equidad, los ingresos de cualquier fuente deben ser gravados,
incluidos los dividendos distribuidos por las empresas; 5) la tabla es por tramos, es decir no
se aplica la tarifa plena a todo el ingreso, as quien gana por ejemplo 893 millones paga 0
por ciento hasta $40 millones, 10 por ciento entre 40 y 70 millones y as sucesivamente.

3
No obstante, es importante que los dividendos se graven independientemente de si se recapitalizan o no. En
los pases desarrollados se exige una distribucin mnima de utilidades y todos los dividendos se incluyen en la
renta de las personas naturales. En Colombia la distribucin mnima declarada podra ser de 40 por ciento. Se
evitara as que los accionistas no paguen el impuesto y maniobren contablemente para extraer recursos de la
empresa.
 12

Sobre el impuesto al patrimonio y a las ganancias ocasionales

El impuesto al patrimonio es deseable. La razn es elemental: se trata de fomentar el uso

productivo de los activos. Si no se usa y, por lo tanto, no produce ingreso, tarde o temprano
el impuesto acaba siendo mayor que su valor nominal. El patrimonio debe incluir los
tangibles e intangibles a valor comercial, incluyendo los activos financieros.

El impuesto al patrimonio debera aplicarse a las personas naturales y no a las empresas. El

impuesto progresivo al patrimonio de las personas naturales es un vehculo efectivo para
mejorar la equidad en la distribucin del ingreso. Aplicarlo a las empresas resulta
contraproducente pues al reducir su rentabilidad, reduce los recursos de inversin de las
mimas y, por lo tanto, el crecimiento de la economa.

El impuesto al patrimonio debe recaer sobre el valor neto del mismo (descontado el saldo de
crdito vigente para adquirirlo), a tasas progresivas, por encima de cierto valor, y ser
concordante con los impuestos prediales, al suelo, al urbanismo y a los automviles que se
mencionan ms adelante, y que deben considerarse como un adelanto de este impuesto. Para
la definicin del patrimonio gravable parece sensato seguir excluyendo del patrimonio total
la casa habitacin hasta por un valor de 400 millones de pesos; aproximadamente 13,445
unidades de valor tributario (UVTs) a los precios actuales.

Para una mejor definicin de las tasas adecuadas de impuesto al patrimonio conviene revisar
la experiencia internacional:

- En Espaa el impuesto se cobra a partir de 700 mil euros, con una exencin por
patrimonio inmobiliario de 300 mil euros, y con tasas entre 0.2 por ciento y 2.5 por
ciento.
- En Francia se cobra mediante el Impuesto de Solidaridad sobre la Fortuna a partir de
1.3 millones de euros, con tasas progresivas entre 0.50 por ciento y 1.50 por ciento.
- En Noruega las tasas son progresivas entre 0.9 por ciento y 1.1 por ciento.
- En Suiza la tarifa es tambin progresiva entre 0.81 por ciento y 3.08 por ciento.
- En Argentina se cobra con tasas entre 0.5 por ciento a 1.25 por ciento.

Para el caso colombiano los lmites inferior y superior de las tasas podran definirse a partir
del promedio simple de las tarifas de los pases de la muestra. En tal sentido, el lmite inferior
de la tarifa podra ser 0.5 por ciento y el lmite superior 2.0 por ciento. La Tabla 2 muestra lo
que podra ser la estructura de tasas del impuesto al patrimonio:

Tabla 2: Tasas impositivas del impuesto al patrimonio

Millones de pesos Tasas
marginales en
Desde Hasta
porcentajes
1,100 2,000 0.5
>2,000 3,000 1.0
>3,000 6,000 1.5
>6,000 2.0
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El impuesto a las ganancias ocasionales en la compra y venta de activos, incluidos los activos
financieros, por valorizaciones de los mismos, y a las herencias deberan ser fundamentales
a partir de cierto nivel. Las primeras, salvo cuando resulten de la venta de la vivienda nica
o del primer automvil que deben ser exceptuados, deben tener tasas del orden de 25 por
ciento. Las herencias por encima de un cierto nivel deberan tener tasas del orden de 50 por
ciento.4 La Tabla 3 muestra lo que podra ser la estructura de tasas del impuesto a la herencia.

Tabla 3: Tasas impositivas del impuesto a las herencias

Sobre el impuesto al valor agregado (IVA) y al consumo

Actualmente, en Colombia, el IVA tiene una tasa general de 16 por ciento para la mayor
parte de los bienes y servicios. En el Anexo 8 se muestran las tasas efectivas por sector
econmico, clasificadas de acuerdo a la sectorizacin considerada en la tabla insumo
producto colombiana elaborada por el DANE.

No parece sensato incrementar la tasa IVA de 16 a 19 por ciento, como se ha sugerido. Antes
bien, convendra reducirla, por equidad, porque gran parte ya estn exceptuados, y porque
pronto ser imposible controlar las operaciones virtuales e informales en casi todos los
sectores de la economa. Solo debera aumentarse por razones de salud pblica, incluso por
encima de 19 por ciento, para disminuir el consumo de bienes como las bebidas azucaradas
y el tabaco. Sin embargo, dada las actuales dificultades fiscales, esa reduccin debera ser
progresiva y seguramente debe postergarse hasta que se implemente en forma adecuada los
impuestos a la renta y al patrimonio mencionados previamente.

4
En su libro sobre la Teora de la Justicia, Fondo de Cultura Econmica, Primera edicin electrnica 2012
(descargado el 20-11-2016 de https://books.google.com.co/books?isbn=6071609038), John Rawls, profesor de
filosofa poltica en la Universidad de Harvard, uno de los filsofos polticos ms importantes del siglo XX,
afirma que la herencia es permisible, siempre que la desigualdad resultante vaya en ventaja de los menos
afortunados y sea compatible con la libertad y la justa igualdad de oportunidades. Previamente seala que El
propsito de estos impuestos y reglamentaciones no es recabar ingresos (ceder recursos al gobierno) sino
corregir, gradual y continuamente, la distribucin de riqueza y prevenir las concentraciones de poder
perjudiciales para la equidad de la libertad poltica y de la justa igualdad de oportunidades. Un impuesto
progresivo a las herencias conforme a los principios de la justicia es para Rawls, esencial a fin de consolidar la
justicia social.
 14

Pareciera una necesidad aumentar el recaudo. Pero esta no debe hacerse a costa de la equidad,
ms an dada la existente inequidad actual en la distribucin del ingreso. Para tal fin, deberan
eliminarse todas las exenciones al IVA en las cuales con frecuencia se refugian los intereses
especiales con la excepcin de la canasta familiar: alimentos, medicinas, educacin,
vivienda, agua y electricidad. A esa canasta deberan aadirse los servicios de telefona fija
y mvil y de Internet fijo y mvil actualmente usados en forma masiva. Para poder
desempearse en forma eficiente en el mundo moderno se requieren comunicacin e
informacin.

Subir el IVA, incluso unos pocos puntos, convertira a Colombia en uno de los pases en
desarrollo con una de las tasas de IVA ms altas. Sera errneo pensar que un IVA de nivel
europeo es una seal de progreso. Por el contrario, exacerbara la desigualdad en Colombia,
la cual en Europa no alcanza las mismas proporciones, y que all se ve contrarrestada por la
existencia de fuertsimos Estados de Bienestar. Hasta que Colombia no cuente con un Estado
de bienestar como los europeos, con mecanismos para otorgar a todo ciudadano educacin y
salud de alta calidad, y con una red de seguridad social que proteja de manera efectiva a los
desempleados y a los individuos vulnerables, sera un desacierto aumentar la desigualdad
imponiendo un IVA similar a los de Europa. Para crear un verdadero Estado de Bienestar,
Colombia debera apoyarse en impuestos directos y progresivos, como los impuestos a la
renta y al patrimonio reseados previamente.

El IVA es un impuesto regresivo. Es decir, en la prctica grava con un porcentaje ms alto a

los pobres que a los ricos. Tratndose de un impuesto al consumo y siendo un hecho que, en
general, los pobres no ahorran, pagan en IVA un porcentaje de sus ingresos ms alto que el
que pagan los ricos a quienes, an despus de satisfacer sus necesidades bsicas, s les quedan
recursos para ahorrar.

Para reducir esa regresividad resulta conveniente fortalecer dos de las soluciones que existen
en Colombia y en el mundo: la exencin de la canasta familiar y la existencia de un umbral
por debajo del cual los negocios no deben pagar el IVA. Cuando se exime del IVA la canasta
familiar, se reduce la carga impositiva de los pobres, quienes dedican casi la totalidad de sus
ingresos a los bienes y servicios de dicha canasta. A su vez, la reduccin de la tributacin es
menor para los ricos, quienes consumen ms bienes de otro tipo, incluyendo los de lujo. Por
otro lado, tambin se debe eximir del IVA a los pequeos negocios. El umbral por debajo del
cual estn exentos podra triplicarse, sin por eso dejar de estar alineado con las prcticas
internacionales.

Sobre el gravamen financiero

El gravamen a los movimientos financieros (GMF) tiene una contribucin importante en la

recaudacin como porcentaje del PIB, pero los costos asociados al mismo, especialmente en
trminos de desintermediacin financiera y de reduccin de la competitividad del sistema
financiero, superan su eficiencia como fuente de ingreso. Debera desaparecer
progresivamente.
 15

Sobre el impuesto a las remesas

El impuesto a las remesas en Colombia se aboli en el ao 2007, lo que dej en desventaja a

los inversionistas nacionales frente a los extranjeros. Tal situacin motiva la fuga de
capitales: es ms ventajoso hacer la inversin desde el extranjero porque el inversionista del
exterior no paga impuestos al momento de enviar las ganancias fuera del pas, y stas no
constituyen patrimonio gravable que s constituyen para los inversionistas nacionales.

El impuesto a las remesas es un impuesto generalizado en casi todos los pases. Para una
mejor definicin de las tasas adecuadas conviene revisar la experiencia internacional:

- En Chile existe un impuesto equivalente al de remesas denominado impuesto adicional.

En 2016 las empresas chilenas tributaron a una tarifa general del 24 por ciento; este
impuesto se denomina de primera categora. Pero adicionalmente, si son extranjeras, al
momento de girar el dinero al exterior tienen una tarifa de impuesto del 35 por ciento, a
la cual se le resta la parte proporcional del impuesto pagado en el impuesto de primera
categora.
- En Espaa el cobro de impuestos a los no residentes, que tienen establecimiento
permanente situado en territorio espaol, tienen un gravamen de estos rendimientos del
30 por ciento, aplicable sobre los beneficios del establecimiento permanente (esto es,
sobre la diferencia entre sus ingresos y gastos a efectos fiscales), con ciertas especialidades
en casos concretos.
- En Estados Unidos, si no existe un tratado tributario con otro pas que ofrezca beneficios,
una corporacin extranjera puede estar sujeta no solamente a una tasa de impuestos sobre
la renta, aproximadamente del 40 por ciento (considerando los impuestos combinados del
Estado de la Florida y de los Estados Unidos), sino que, dependiendo de los hechos y de
las circunstancias, la misma, con ingresos provenientes de inversiones en los Estados
Unidos, puede estar sujeta a un impuesto adicional federal denominado "Impuesto sobre
las Utilidades de una Sucursal" (en ingls, Branch Profits Tax). La tasa de 30 por ciento
se aplica a los ingresos obtenidos en los Estados Unidos que no se distribuyen como
dividendo o no son invertidos de nuevo en activos estadounidenses por parte de la
corporacin extranjera.

De tal manera, no existe una razn aparente para que en Colombia no exista este impuesto.
Resulta sensato que para el caso de los dividendos al momento de girar el dinero al exterior
se aplique una tarifa de 35 por ciento, como en el caso chileno, a la cual se le resta la parte
proporcional del impuesto pagado por la sucursal. En la Tabla 4 se incluye un ejemplo que
ilustra el planteamiento:

Tabla 4. Impuesto a las remesas; un ejemplo ilustrativo

Utilidades de una compaa extranjera en Colombia 1.000
Impuesto de renta (25 por ciento) (250)
Distribucin de utilidades 750
Dividendos recibidos por un no residente 750
Ms: Impuesto de primera categora agregado a la base 250
 16

Base del impuesto adicional 1.000

Impuesto adicional (35 por ciento) 350
Impuesto de renta pagado por la sucursal (250)
Impuesto a pagar por la remisin 100

Sobre los impuestos locales

Aunque la presente propuesta se refiere fundamentalmente a los tributos de carcter nacional,

se sealan tambin criterios sobre los impuestos locales (municipales y departamentales)
porque: 1) es necesario captar el impacto que la conjuncin de impuestos nacionales y locales
tiene sobre el contribuyente; 2) la oferta de bienes y servicios pblicos puede ser ms
eficiente y tener mayor cobertura si existe coordinacin tributaria entre las instancias
nacionales y locales; 3) el gran potencial fiscal del pas est en los impuestos al suelo y al
urbanismo.

En el tema del predial se deben considerar tres aspectos: actualizar los valores catastrales,
relacionar la tarifa con el avalo y no con el estrato, y que la tarifa debe ir aumentando con
el valor del inmueble de manera progresiva.

Sera ideal que el valor catastral siguiera el comercial. En condiciones ideales el catastro
debera ser del orden de 85-90 por ciento del valor comercial del inmueble (como es
actualmente en Bogot). Es urgente la necesidad de actualizar los catastros. Es ciertamente
conveniente integrar catastros y registros para lo cual el Instituto Geogrfico Agustn Codazzi
(IGAC) debe contar con los recursos necesarios para actualizar los catastros y modernizar la
informacin geo-referenciada. A todas luces es un excelente negocio invertir en la
modernizacin del IGAC.

Respecto a las tarifas del predial, los municipios del pas tienen diferentes estructuras. Los
criterios para fijar la tarifa son muy heterogneos: algunos lo hacen a partir del estrato, otros
combinan estrato y avalo catastral, otros nicamente contemplan el avalo catastral. En
algunos casos la tarifa es plana, y en otros es ligeramente progresiva y va aumentando con la
base. Sera ideal que una vez actualizados los catastros, sta fuera la base nica del tributo y,
adems, que la tarifa aumente con el valor del inmueble. Como criterio general, sera
preferible que el aumento de la tarifa no fuera proporcional sino progresiva. En la medida de
lo posible, el estrato no debera ser la base para fijar la tributacin.

En cuanto a la diferencia entre las tarifas nominal y efectiva del predial, algunas situaciones
son escandalosas. Los datos indican que es posible subir el recaudo buscando que la tarifa
efectiva se acerque a la nominal.

En cuanto al impuesto de industria y comercio (ICA), su situacin en todos los municipios

del pas es compleja y las tarifas son muy dispersas. Es conveniente simplificar el impuesto
buscando una reduccin en la dispersin de tarifas, agrupando las actividades gravadas
teniendo en cuenta diferencias en rentabilidad con una mejor definicin de territorialidad. En
 17

los municipios las tarifas del ICA se diferencias por sector econmico. Esta clasificacin no
es adecuada. Sera mejor determinar la tarifa teniendo como base gravable el ingreso bruto.

Las obligaciones urbansticas, cargas, participacin en plusvala y contribuciones de

valorizacin son mecanismos ya incluidos en las normas vigentes. Estas son una fuente
importante de recursos para los municipios pero no se utilizan de manera adecuada. Debe
estimularse el uso de estas fuentes de financiacin por parte de los municipios.

Sobre la necesaria concordancia entre la tributacin nacional y local

Se requiere simplificar la compleja estructura del sistema tributario nacional y hacerla

concordante con los impuestos locales tales como el de industria y comercio (ICA), predial,
vehculos automotores, etc., a fin de evitar tributaciones excesivas y repetitivas sobre
personas naturales y empresas. Los impuestos predial y de automviles deberan deducirse
del impuesto al patrimonio. El ICA debera imponerse solo sobre las empresas y considerarse
como gasto a fin de reducir la base gravable del impuesto a las utilidades empresariales.

Las medidas principales que aseguren una buena estructura fiscal deben tomar en
consideracin la absoluta desarticulacin existente entre la tributacin nacional y la
tributacin local que generan grandes costos de administracin tanto para el gobierno
nacional como el gobierno local, as como para las empresas.

A nivel local se deben eliminar los impuestos que tienen una mnima recaudacin, como las
estampillas, debido a su carcter regresivo que recae sobre los contribuyentes ms pobres. Se
debe, adems, reevaluar el actual sistema tributario a nivel territorial, dado que existe una
amplia variedad de impuestos que recaen de manera inequitativa sobre los contribuyentes sin
ser necesariamente beneficiarios del servicio: impuesto de alumbrado pblico, estampillas.

En los municipios pequeos el predial debera ser recaudado por una entidad nacional, que
lo trasladara al respectivo municipio.

Sobre la gestin tributaria en Colombia

No puede plantearse una reforma tributaria eficiente y eficaz al margen de propuestas para la
mejora de la organizacin responsable de la recaudacin y fiscalizacin de la tributacin y
de las aduanas en Colombia, la Direccin de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN). En
general, la gestin fiscal a travs de la DIAN es insatisfactoria: no ha sido capaz de reducir
el fraude, la evasin y la elusin fiscal de manera sustantiva.

Ms an, la reestructuracin de la DIAN debe prepararla para atender la recomposicin de

impuestos sealada. Actualmente est orientada a cubrir impuestos indirectos; usualmente,
es ms complejo recaudar impuestos directos. La reestructuracin debe dotarla, como se
detalla ms adelante, de una base informativa fiscal amplia y suficiente que incluya
informacin suficiente de los accionistas de las empresas y de la distribucin de utilidades.
 18

Debe ir aparejada con el establecimiento de una contabilidad transparente de las firmas; no

tiene sentido que el total de deducciones contables corresponda a gastos operacionales
de administracin y a gastos operacionales de ventas que en 2015 sumaban cerca de 480
billones de pesos.

Una investigacin al interior de la DIAN arroj resultados insatisfactorios derivados de falta

de personal y capacitacin estructurada, carencias de cooperacin institucional, cooperacin
internacional, penalizacin de la evasin, cultura y educacin fiscal, as como de la
inexistencia de un sistema de informacin eficiente, de la existencia de leyes muy laxas e
imprecisas que permite conceptos diversos de la oficina jurdica as como de las altas cortes,
y altos niveles de corrupcin. Una DIAN eficiente en el control fiscal requiere superar esas
carencias. Los anexos 14 y 15 de este documento tratan en detalle el fraude fiscal y la gestin
tributaria en Colombia, respectivamente.

Autonoma y planeacin

La DIAN es actualmente una unidad administrativa especial, adscrita y dependiente del

Ministerio de Hacienda. La situacin es contraria a la tendencia global de independencia de
este tipo de entidades con la finalidad de facilitar el desarrollo de sus funciones y mejorar los
resultados recaudatorios. En Latinoamrica 11 de las 17 autoridades son de carcter
autnomo y en la OCDE 14 de las 20 administraciones que componen la organizacin lo son.
La DIAN debera convertirse en una organizacin autnoma para lo cual es necesario
modificar la legislacin respectiva.

La administracin de impuestos no puede improvisarse mediante cambios sucesivos en la

legislacin, como ha sucedido en Colombia: en quince aos, diecisiete veces se han
modificado las normas, y en ocho ocasiones se han denominado reformas tributarias. Se
buscan soluciones estrictamente coyunturales y cortoplacistas. La planeacin debe ser
concebida a un largo plazo.

Recursos Humanos

La DIAN es la entidad fiscal en Latinoamrica con menor cantidad de empleados con

relacin al nmero de habitantes. Adicionalmente, tiene el menor nmero de funcionarios en
fiscalizacin. Este es un aspecto que facilita la evasin y la elusin fiscal que debe superarse
mediante un proceso agresivo de contratacin de personal y de su capacitacin. El nmero
de personas encargadas en la DIAN de hacer el seguimiento de las empresas y personas
naturales debera aumentar en forma razonable.

No existe un verdadero plan de carrera en la DIAN, a pesar de que est definido. Esta
situacin es una de las principales debilidades encontradas que no favorece el clima
organizacional. La posibilidad de acceder a un plan de carrera administrativa en los puestos
pblicos siempre es un incentivo a la creatividad, el esfuerzo y la superacin. Es importante
que la institucin reglamente la manera en que se manejan los ascensos.

Tecnologa y sistemas de informacin

 19

En la DIAN existen dos grandes sistemas de informacin: el SYGA (Siglo XXI) y el

MUISCA. El primero est relacionado con las aduanas y el segundo con los impuestos
internos. No existe conexin entre ambos. En general, a nivel estatal no se cuenta con un
sistema de informacin nacional. El aislamiento de los sistemas de las diversas
organizaciones impide que la informacin fluya, lo que dificulta su trabajo y permite que se
presenten casos de duplicidad de procedimientos. Esto, a su vez, genera ineficiencias tanto
para la entidad como para los contribuyentes. Lo anterior conduce a la necesidad de construir
un sistema nico de informacin tributaria y de contribuyentes.

Por su parte, una de las principales herramientas que ha contribuido a mejorar el control y
disminuir la evasin y elusin fiscal alrededor del mundo ha sido la factura electrnica. Sin
embargo, en Colombia este proceso ha sido muy lento y muy laxo. Segn informacin de la
CEPAL, en 2015 Chile tena un cubrimiento cercano al 80 por ciento, en Per el cubrimiento
era de 18 por ciento y en Colombia, aunque no existen cifras, se considera que es inferior al
3 por ciento. Es preciso avanzar en este sentido.

Control y fiscalizacin

En Colombia no se realiza la fiscalizacin por sectores econmicos, ni por tipo de empresas,

como se hace en los pases que tienen un adecuado control. Existe una tmida sectorizacin
de grandes contribuyentes en amplios grupos: sector servicios y operaciones financieras,
manufacturero y qumicos, hidrocarburos y minera, y sector comercio. Desafortunadamente,
un auditor un da va a una empresa de seguros y al otro da puede estar en una empresa de
lcteos. Esta sectorizacin debe ser menos amplia, a nivel de tipos de negocios y empresas
especficas. Ese conocimiento especfico facilita las auditoras y permite identificar de una
manera muy rpida y precisa aspectos irregulares.

Penalizacin

Colombia es uno de los pases ms permisivos en lo relacionado con el fraude fiscal. Los
resultados de la fiscalizacin en algunas ocasiones son inofensivos. Esto se da cuando los
contribuyentes, al percibir que han sido detectados incurriendo en alguna irregularidad,
tienen el tiempo suficiente para declararse insolventes y as no pagar los impuestos y
sanciones correspondientes. La impunidad eleva la propensin a incurrir en el fraude fiscal,
con una alta probabilidad de que no suceda nada, por cuanto en el pas en ningn caso existe
crcel para los defraudadores fiscales. Es hora de que Colombia establezca pena de crcel
para delitos fiscales graves, como es en Chile, Argentina, Mxico y Estados Unidos, entre
otros.

Cooperacin interinstitucional

El trabajo interinstitucional en el rea tributaria en Colombia es reducido. Cada ente trabaja

de manera autnoma a pesar de compartir intereses similares. Entidades como la DIAN, la
polica fiscal y aduanera (POLFA), las secretaras de hacienda municipal y departamental, el
ICBF, el SENA y otras, trabajan con informacin distinta y sin coordinacin entre ellas.
 20

Incluso a nivel interno la conexin entre el nivel que genera los programas y la base auditora
en la DIAN es muy reducido y por ende se crean programas poco realistas e ineficientes. Esto
no permite una mayor recaudacin ni reducir los espacios de fraude fiscal. Dicha situacin
debe superarse siguiendo ejemplos como el de Alemania donde todo el proceso de control
fiscal lo realizan conjuntamente las entidades nacionales y las locales.

Es deseable un acercamiento entre la organizacin tributaria nacional y las locales para el

cruce de datos sobre patrimonios, propiedades e ingresos que permita un mayor control y una
menor evasin al nivel nacional y local. Se requiere una estructura organizacional y una
institucionalizacin que armonice las instancias nacional, departamental y municipal, e
incorpore de manera conjunta las bases de los impuestos de industria y comercio, predial,
renta y patrimonio.

Cooperacin internacional

Colombia debe tomar estrictas medidas para evitar la evasin de impuestos a travs del
ocultamiento de riquezas e ingresos en los pases con los cuales no existe intercambio de
informacin y los parasos fiscales. En 2012, segn cifras de la DIAN, solo se tena control
del 35 por ciento de las operaciones internacionales. Por ejemplo, el gobierno colombiano no
ha logrado un verdadero y profundo intercambio de informacin con Panam, en donde se
tiene la inversin ms alta y no se tiene un control sobre las utilidades y patrimonio de los
colombianos. En tal razn, se hace necesario aumentar convenios de intercambio de
informacin para poder disminuir la evasin tributaria.

Educacin y cultura fiscal

La educacin tributaria en Colombia es casi inexistente. En una investigacin realizada en

colegios de Bogot se concluy que los escolares no conocan para que sirven los impuestos,
qu pasa si los ciudadanos no pagan impuestos, si existen sanciones para quienes no pagan
impuestos, y no entendan qu tan grave es no pagar impuestos. El Estado colombiano a
travs de la DIAN y el Ministerio de Educacin debe suscitar desde los primeros aos
escolares la educacin y cultura fiscal para lograr consciencia social sobre la importancia de
los tributos.

Simplificacin tributaria

Existe una baja capacidad de control a la evasin y elusin por parte de la DIAN. Esto tiene
relacin con la extendida informalidad que hay en el pas: una considerable proporcin de
medianos y pequeos empresarios, que alcanzan incluso elevadas rentabilidades, funciona
informalmente para evadir la tributacin y, por tanto, reduce los ingresos fiscales. La
simplificacin tributaria debe redundar en reducir esa informalidad. Para el efecto debe
establecerse, paralela a la emisin de facturas de las empresas grandes y medianas, la emisin
de boletas para las empresas pequeas y muy pequeas, como existe en Chile y Per. En
general, las empresas deben realizar una rendicin bimensual de cuentas y de liquidacin de
impuestos ante la DIAN.
 21

El calendario tributario debe simplificarse y las liquidaciones finales y los pagos de los saldos
deudores del impuesto a las utilidades de las empresas, del impuesto al ingreso neto de las
personas naturales y del IVA deben realizarse durante el primer trimestre del ao calendario.

Sobre los efectos econmicos y fiscales de la reforma tributaria

Realizar una reforma tributaria sin conciencia de sus efectos no resulta sensato. Es necesario
estimar sus impactos sobre las variables econmicas fundamentales, es decir, sobre el
crecimiento de la economa, los precios, la distribucin del ingreso y, ciertamente, sobre la
recaudacin. La razn es clara: no tiene ningn sentido adelantar una reforma que aumente
los ingresos fiscales pero que genere recesin e inflacin.

Existen varias posibilidades para medir esos efectos. Algunas veces se emplean modelos
econmicos de equilibrio parcial referidos al sistema fiscal considerando ceteris paribus
las otras variables econmicas. Muchas veces ni siquiera se cuenta con ese tipo de modelos
y se realizan estimaciones contables.

La manera adecuada de realizar esas estimaciones es a travs de un modelo dinmico de

equilibrio general computable (MEGC) capaz de capturar los efectos cruzados y las
retroalimentaciones entre las diferentes variables econmicas a lo largo del tiempo. El MEGC
empleado para estimar los efectos de la propuesta contenida en este documento ha sido
construido para la economa colombiana, con 35 sectores de bienes y servicios, con un
horizonte de proyeccin hasta el ao 2020, y actualizado para este propsito.5

Las proyecciones plenas del MEGC comienzan a partir del 2016. Se utiliza informacin de
los aos 2010-2015 para calibrarlo. Se eligen las estadsticas de estos aos para la calibracin
por ser las ms recientes y precisas. Las proyecciones de la reforma tributaria comienzan a
partir del 2017. Los detalles del modelo se presentan en el anexo 16.

Las propuestas de reforma tributaria

Medir los resultados de una reforma tributaria requiere identificar sus caractersticas. Para
efectos de la simulacin y sus efectos sobre la economa hasta el 2020 se consideraron dos
escenarios y se compararon con un escenario base que representa una situacin de no
reforma.

El primer escenario corresponde a las propuestas incluidas en este documento (de los
acadmicos). A modo de comparacin se incluye un segundo escenario que corresponde a

5
El MEGC ha sido formulado por Csar Ferrari con la asistencia de John Meisterl y Lina Quevedo para la
Comisin de Regulacin de Comunicaciones de Colombia que lo hizo de dominio pblico. La tabla de
transacciones intersectoriales para Colombia para 2010, del cual parten las proyecciones del MEGC, ha sido
formulada por Jorge Centanaro. Ver: Csar Ferrari, Modelo de Equilibrio General Computable
(MEGC) dinmico para la economa colombiana con nfasis en el sector de Tecnologas de la Informacin y
las Comunicaciones (TIC), diciembre 2014, con la asistencia de John Meisterl y Lina Quevedo, descargado
de: https://www.crcom.gov.co/es/pagina/modelo-de-equilibrio-general-computable-megc.
 22

la reforma tributaria que el Gobierno colombiano present a consideracin del Congreso

Nacional en octubre de 2016.

Los ejes de la propuesta de reforma planteada en este documento son equidad y eficiencia en
la tributacin, sin descuidar la recaudacin. La propuesta pretende igualmente minimizar la
reduccin de las tasas de crecimiento y los aumentos en los precios. Sus elementos
principales incluyen:

- Mantenimiento de las tasas IVA en los niveles actuales, excepto para las bebidas
azucaradas y el tabaco que aumentaran, y reduccin a tasa cero para la telefona fija y
celular as como para el Internet fijo y mvil.
- Reduccin del impuesto a las utilidades de las empresas y eliminacin del CREE.
- Eliminacin progresiva del gravamen a los movimientos financieros.
- Establecimiento del impuesto a los dividendos.
- Aplicacin del impuesto al patrimonio slo a las personas naturales.
- Aplicacin del impuesto a las remesas.

Los aspectos principales de la propuesta de reforma tributaria planteada por el Gobierno

colombiano incluyen:

- Elevacin de la tasa IVA de los niveles actuales a una tasa general de 19 por ciento,
exceptuando la canasta bsica que continuara en cero por ciento, y un aumento superior
de la tasa para las bebidas azucaradas y el tabaco.
- Reduccin de la tasa nominal del impuesto a las utilidades de las empresas y eliminacin
del CREE.
- Mantenimiento del gravamen a las transacciones financieras en una tasa de 4 por mil.
- Establecimiento del impuesto a los dividendos.
- Eliminacin del impuesto a la riqueza a las personas naturales y jurdicas.

El escenario base refleja la situacin econmica reciente, de los aos 2010-2015, reflejada
en las estadsticas hasta el ao 2015, y unas previsiones exgenas consideradas plausibles de
precios internacionales, de comportamiento de los agentes, y de polticas monetaria y fiscal
para los aos de proyeccin (2016 y 2017 hasta el 2020). Los resultados de los dos escenarios
mencionados son comparados con los del escenario base para identificar los cambios en las
variables econmicas derivados de los cambios en la estructura tributaria en el escenario
respectivo. Las previsiones exgenas son mantenidas en los tres escenarios a fin de aislar las
consecuencias de los cambios tributarios.

Las Tablas 5, 6 y 7 presentan los principales resultados del ejercicio. La Tabla 5 presenta las
proyecciones en el escenario base, es decir, si no hubiera reforma tributaria. La Tabla 6
presenta los resultados correspondientes a la propuesta de reforma tributaria contenida en
este documento. La Tabla 7 presenta los resultados que el MEGC proyecta para la propuesta
del Gobierno.

Los supuestos de la proyeccin

 23

Los supuestos de precios de las materias primas son fundamentales en el modelo. Desde 2012
han venido disminuyendo, en gran medida por la desaceleracin de la economa de China, la
recesin europea, y las dificultades econmicas en Estados Unidos y Japn. Para las
previsiones a partir del 2017 se consider una pequea recuperacin, progresiva, en los
precios internacionales de las materias primas y de los bienes de capital, las manufacturas
intermedias y de consumo. As mismo, se consider que la inversin extrajera (petrleo,
minera, portafolio y otros) al igual que la remisin de utilidades de las empresas
multinacionales se mantendran disminuidos a los niveles alcanzados en el 2015.

En cuanto a las condiciones locales del escenario base, se supuso que la inversin colombiana
en el exterior se mantendra estable a partir del 2015, el prstamo neto privado presentara
un comportamiento estable, y la tasa de distribucin de utilidades de las empresas locales se
mantendra alrededor de 40 por ciento. Por su lado, se consider que el sector financiero
continuara manteniendo un comportamiento de competencia monopolstica como
encuentra el Banco de la Repblica.

En cuanto al gasto corriente fiscal se supuso que se ajustara anualmente, endgenamente,

por la inflacin causada, lo cual implica un gasto corriente ms o menos constante. Para la
inversin fiscal se consider un crecimiento anual exgeno, como instrumento de poltica,
del orden de 5 por ciento con el fin de suplir las prdidas por inflacin. Adicionalmente, a
partir de 2012 se consideraron subsidios a la agricultura por un valor de $1.5 billones de
pesos anuales y a partir de 2013 subsidios a la construccin de vivienda por $1.1 billones de
pesos. El modelo incorpora tambin precios administrados para los sectores de servicios
pblicos y servicios inmobiliarios, una prctica antigua en la economa colombiana.

Por el lado monetario, se supuso que la tasa de referencia del Banco de la Republica (BR),
que alcanz un valor de 7.75 por ciento en 2016, sera progresivamente reducida hasta el ao
2020. As mismo, se consider que el banco central acumulara reservas internacionales por
un monto estable de 1200 millones de dlares anuales.

Los resultados de la simulacin de las propuestas

Los resultados que arroja el MEGC para la propuesta de reforma de los acadmicos no son
sorprendentes dadas las caractersticas de la misma, en particular de excluir aumentos en el
IVA, salvo para los casos indicados. Comparados con los que se obtendran en el escenario
base, es decir sin reforma (Tabla 5), los ingresos tributarios en el primer ao de la reforma se
veran casi inalterados (reduccin de 37 mil millones). Sin embargo, en los aos siguientes
de la proyeccin la recaudacin con la reforma sera muy superior a la que se obtendra en el
escenario base (9.7 billones en 2018, 17.8 billones en 2019 y 20.6 billones en 2020). De tal
modo, la recaudacin promedio en los cuatro aos de proyeccin de la reforma sera muy
superior a la del escenario base (Tabla 6).

Dichos resultados se explican en gran medida por la vigencia de los nuevos impuestos a los
dividendos y al patrimonio en cabeza de las personas naturales que a partir del segundo ao
ms que compensaran la eliminacin del CREE y la reduccin de la tasa del impuesto a la
renta de las empresas y la reduccin progresiva del impuesto a los gravmenes financieros.
 24

Por su parte, segn el MEGC, la propuesta de reforma del gobierno producira un mayor
recaudo comparado con el que se obtendra en el escenario base (de 10.2 billones adicionales
en 2017, 8.4 billones en el 2018, 8.7 billones en 2019 y 12.7 billones en el 2020). Pero el
incremento acumulado durante los aos de la proyeccin sera inferior al obtenido con la
propuesta de los acadmicos: el recaudo sera mayor en el primer ao (10.2 billones) pero
menor a partir del segundo ao (1.3 billones el 2018, 9.1 el 2019 y 7.9 billones el 2020)
(Tabla 7).

Estos ltimos resultados se explican a partir de la principal medida de la propuesta

gubernamental: aumento de la tarifa general de IVA de 16 a 19 por ciento por una nica vez
en 2017. Ms an, ese incremento del IVA produce, como se seala ms adelante, un
aumento de precios y una contraccin del consumo, que induce una disminucin del nivel de
actividad econmica y, por lo tanto, de la recaudacin fiscal.

La reforma de los acadmicos producira pequeos aumentos en los precios durante los cuatro
aos de la proyeccin respecto a lo proyectado en el escenario base (0.31 puntos porcentuales
adicionales en 2017, 0.13 puntos en el 2018, 0.21 en 2019 y 0.16 en 2020). Producira
tambin una disminucin en la tasa de crecimiento del producto respecto a lo logrado en el
escenario base durante el primer ao de la proyeccin (1 punto porcentual menos) y en el
2019 (0.12 puntos menos), que seran compensadas con aumentos de la tasa en el 2018 y en
el 2020 (0.68 y 0.28 puntos porcentuales adicionales, respectivamente). La razn es evidente:
el aumento de los precios inducira una contraccin de la demanda que luego se vera
compensada por la mayor inversin de las empresas por la reduccin en el impuesto a la renta
y la eliminacin del impuesto al patrimonio.

La propuesta gubernamental inducira aumentos en las tasas anuales de inflacin. Estos seran
muy significativos en los tres primeros aos de la proyeccin (1.17 puntos porcentuales
adicionales en el 2017, 0.36 puntos en el 2018 y 0.07 puntos en el 2019) si se comparan con
los que se daran en el escenario base. Si se comparan estos resultados con los de la propuesta
de los acadmicos, los aumentos seran tambin mayores los dos primeros aos de la
proyeccin (0.86 puntos adicionales en el 2017 y 0.23 puntos en el 2018).

A su vez, la propuesta del gobierno producira, con respecto al escenario base, fuertes
disminuciones en la tasa de crecimiento del producto para los dos primeros aos (1.71 puntos
porcentuales adicionales en el 2017 y 1.17 puntos en el 2018) y aumentos pequeos en los
dos aos siguientes (0.04 puntos porcentuales en el 2019 y 0.18 puntos en el 2020).
Comparadas con los resultados de la propuesta de los acadmicos, el producto tendra una
contraccin muy superior en los dos primeros aos de la reforma (0.71 puntos porcentuales
adicionales para el 2017 y 1.85 puntos en el 2018).

Las razones de dichos resultados son aparentes: el aumento de las tasas del impuesto al valor
agregado para todos los bienes y servicios de la economa (excepto para los de la canasta
familiar) genera un aumento de sus precios lo que induce una contraccin de sus demandas
y, por lo tanto, disminuya el nivel de actividad econmica. Tal efecto no es compensado por
 25

la disminucin del impuesto a la renta de las empresas que no logra una expansin suficiente
de la inversin generando una tasa de crecimiento inferior.

Con respecto a la tasa de inversin como proporcin del PIB, las proyecciones de la propuesta
de los acadmicos comparadas a las del escenario base muestran un aumento en los cuatro
aos (0.35 puntos porcentuales adicionales en 2017, 1.59 puntos en 2018, 1.55 puntos en
2019 y 1.36 puntos en 2020). La razn es evidente: la disminucin de las tasas impositivas a
las empresas les generara mayores recursos disponibles que se traduciran en mayores tasas
de inversin. Como consecuencia, es previsible que ms all de las proyecciones del modelo,
en los siguientes aos, se den mayores tasas de crecimiento del producto.

Las proyecciones de la tasa de inversin correspondientes a la propuesta gubernamental

muestran que, comparadas a las del escenario base, aumentara en el 2017 (0.23 puntos
porcentuales adicionales) pero disminuira en los aos posteriores (1.21 puntos porcentuales
menos en el 2018, 1.08 puntos en el 2019 y 0.08 puntos en el 2020). Si se comparan con las
proyecciones de la propuesta de los acadmicos, la tasa sera mucho menor durante todos los
aos (0.12 puntos porcentuales menos en el 2017, 2.80 puntos en el 2018, 2.63 puntos en el
2019 y 1.44 puntos en para el 2020). Al disminuir fuertemente la demanda, las empresas no
tienen incentivos para aumentar la produccin y, por lo tanto, a invertir. La disminucin del
impuesto a las utilidades de las empresas considerada en la propuesta gubernamental no sera
suficiente para que las empresas aumenten su capacidad instalada.

Puede preverse una consecuencia adicional importante de las dos propuestas de reforma: los
resultados del modelo sealan que el dficit fiscal disminuira en trminos generales. En la
propuesta de los acadmicos comparada con el escenario base, el dficit tendra un pequeo
aumento en 2017 (0.02 puntos porcentuales), pero luego disminuira en los siguientes aos
(0.92 puntos menos en 2018, 1.57 puntos en 2019 y 1.66 puntos en 2020).

En los resultados de la propuesta del gobierno comparados con los del escenario base, el
dficit fiscal disminuira durante todos los aos de la proyeccin (1.12 puntos porcentuales
menos en el 2017, 0.65 puntos en el 2018, 0.58 puntos en el 2019 y 0.86 puntos en el 2020).
Con respecto a la propuesta de los acadmicos, la disminucin del dficit en el 2017 sera
mayor (1.15 puntos porcentuales menos). Sin embargo, durante los siguientes aos la
reduccin del dficit sera inferior a la que se lograra con la propuesta de los acadmicos
(0.27 puntos en el 2018, 0.99 puntos en el 2019 y 0.80 en el 2020). Las razones son dos. La
primera es que con la propuesta acadmica la recaudacin sera mayor estos tres ltimos
aos. La segunda es que con la propuesta del gobierno, al haber mayor inflacin, el gasto
pblico aumentara mucho ms para adquirir los bienes y servicios.

La razn de dichos resultados es clara: la reforma del gobierno incluye un aumento en la

tarifa general del IVA del 16 al 19 por ciento que tiene consecuencias negativas notorias
sobre los precios y las demandas, que no son compensadas suficientemente por la
disminucin en el impuesto a la renta de las empresas, lo que no permite una generacin
mucho mayor de recursos disponibles en las mismas y, en consecuencia, los aumentos en la
tasa de inversin no son elevados. Por su parte, en la reforma de los acadmicos el aumento
del IVA slo aplica a las bebidas azucaradas y al tabaco, el impuesto al patrimonio solo se
 26

mantiene para las personas naturales y se reduce el impuesto a las utilidades de las empresas,
lo cual causa en conjunto que la tasa de inflacin sea menor y los recursos disponibles en las
empresas sean mayores. Esto se traduce en inversiones, crecimiento del producto y al mismo
tiempo recaudaciones mayores.

Conclusiones y advertencia

De las anteriores consideraciones se desprenden dos conclusiones: En trminos generales, lo

que el MEGC muestra a partir de las simulaciones realizadas es que a mayor aumento en las
tasas de los impuestos, la recaudacin fiscal aumenta pero se traduce tambin en una
desaceleracin de la economa y en aumento de los precios, como sugiere la teora
econmica. Lo anterior implica que una reforma tributaria adecuada debera plantearse de tal
modo que implique no solo mayor recaudacin, sino que tenga efectos positivos sobre las
variables fundamentales de la economa en trminos de crecimiento, estabilidad de precios y
distribucin del ingreso. Ello implica el aumento de algunas tasas y, seguramente, la
reduccin de otras.

La segunda conclusin que deriva de lo anotado es que, segn el MEGC, la propuesta de

reforma tributaria de los acadmicos sera superior a la propuesta gubernamental en trminos
de crecimiento del producto e inflacin, como se aprecia en los Grficos 1 y 2,
respectivamente. Tambin lo sera en trminos de inversin, recaudacin fiscal, y reduccin
del dficit fiscal. Tal conclusin sugiere que desde la teora y la ciencia econmica,
administrativa y contable no es imposible plantear una reforma tributaria adecuada a los
requerimientos de suficiencia, eficiencia, equidad y simplicidad; lo que es complicado es su
implementacin poltica.

Grfico 1: Comportamiento del PIB Grfico 2: Comportamiento de los precios

Tasas de crecimiento del producto Tasas de crecimiento de los precios
7.00% 8.00%

6.00% 7.00%

6.00%
5.00%
5.00%
4.00%
4.00%
3.00%
3.00%
2.00% 2.00%

1.00% 1.00%

0.00% 0.00%
2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020

Escenario propuesta reforma tributaria acadmicos Escenario propuesta reforma tributaria acadmicos
Escenario propuesta reforma tributaria del gobierno Escenario propuesta reforma tributaria del gobierno
Escenario base
Escenario base

Valga una aclaracin final: el MEGC no es una bola de cristal ni un mecanismo para adivinar
el futuro. Tampoco es la realidad. Es una representacin simplificada de la misma que
reproduce, con aproximacin, su comportamiento siguiendo las reglas que prev la teora
econmica. Es, como todo modelo que busca proyectar los valores futuros de variables
macroeconmicas, una manera de disciplinar pero no de eliminar el anlisis cualitativo,
sin una buena dosis de la cual es imposible tomar decisiones de poltica pblica. Cabe anotar
que uno de los supuestos limitantes del modelo es que, como casi la totalidad de los modelos,
no asume cambios en el comportamiento que podran tener los agentes econmicos como
 27

reaccin ante los cambios de poltica econmica, en este caso los nuevos impuestos. De tal
modo, cualquier resultado obtenido a partir del modelo es siempre una aproximacin que
depende de esas previsiones tericas y, en gran medida, de cuan acertados sean los supuestos
exgenos al mismo (de comportamiento, precios internacionales e instrumentos de poltica).
 28

Tabla 5: Resultados de la reforma tributaria proyectados por el MEGC: escenario base

Escenario base
2016 2017 2018 2019 2020
Tasa de crecimiento del PIB real 2.18% 4.38% 4.39% 4.14% 3.04%
Tasa de Inflacin 6.31% 4.96% 4.27% 3.92% 4.24%
Tasa de cambio 3,087 3,164 3,246 3,295 3,346
Tasa de inversin (% del PIB) 26.0% 27.2% 25.8% 23.8% 22.2%
Recaudo Tributario (miles de millones de pesos) 139,317 154,507 154,335 165,456 173,841
Renta total 41,090 46,360 50,954 56,440 61,524
Utilidades y capital 41,090 46,360 50,954 56,440 61,524
Dividendos - - - - -
IVA (Incluye declaraciones y retenciones de IVA) 29,041 31,667 34,666 37,751 40,395
GMF 7,150 7,486 7,820 6,150 4,275
Patrimonio 4,937 5,289 - - -
Consumo 1,716 1,853 2,063 2,374 2,556
Gasolina 3,294 3,830 4,422 5,098 5,694
CREE 16,735 18,128 17,659 17,271 17,840
Externos 17,454 19,052 19,293 20,911 20,724
Gravamen Arancelario 4,367 4,802 4,875 5,305 5,298
IVA Externo 13,087 14,250 14,418 15,606 15,427
Otros tributarios (miles de millones de pesos) 335 354 372 390 410
Deficit fiscal (miles de millones de pesos) (18,824) (14,012) (23,315) (20,746) (20,757)
Deficit fiscal (% del PIB) -2.28% -1.54% -2.34% -1.90% -1.76%
 29

Tabla 6: Resultados de la reforma tributaria proyectados por el MEGC: escenario reforma propuesta por acadmicos
 30

Tabla 7: Resultados de la reforma tributaria proyectados por el MEGC: escenario reforma propuesta por el gobierno

Escenario propuesta reforma tributaria del gobierno Diferencia con el escenario base Diferencia con el escenario acadmicos
2016 2017 2018 2019 2020 2017 2018 2019 2020 2017 2018 2019 2020
Tasa de crecimiento del PIB real 2.18% 2.66% 3.22% 4.17% 3.21% -1.71% -1.17% 0.04% 0.18% -0.71% -1.85% 0.16% -0.11%
Tasa de Inflacin 6.31% 6.13% 4.63% 3.99% 4.23% 1.17% 0.36% 0.07% -0.01% 0.86% 0.23% -0.15% -0.17%
Tasa de cambio 3,087 3164 3245 3293 3354 (0) (1) (2) 8 0 8 (9) 3
Tasa de inversin (% del PIB) 26.0% 27.4% 24.5% 22.7% 22.2% 0.23% -1.21% -1.08% -0.08% -0.12% -2.80% -2.63% -1.44%
Recaudo Tributario (miles de millones de pesos) 139,317 164,725 162,721 174,197 186,520 10,218 8,387 8,741 12,678 10,255 (1,342) (9,106) (7,911)
Renta total 41,090 61,597 64,800 66,052 72,046 15,237 13,846 9,612 10,521 (5,163) (13,608) (26,225) (28,716)
Utilidades y capital 41,090 55,871 57,552 56,452 61,575 9,511 6,598 12 50 19,947 17,972 12,587 13,676
Dividendos - 5,726 7,248 9,600 10,471 5,726 7,248 9,600 10,471 (25,110) (31,580) (38,812) (42,392)
IVA (Incluye declaraciones y retenciones de IVA) 29,041 41,024 44,585 48,716 52,079 9,357 9,919 10,965 11,684 10,313 10,846 11,958 12,621
GMF 7,150 7,478 7,810 8,190 8,541 (7) (10) 2,041 4,266 (4) 1,947 4,092 6,404
Patrimonio 4,937 5,289 - - - (0) - - - - (1,705) (1,717) (1,709)
Consumo 1,716 2,272 2,506 2,971 3,182 419 443 597 627 561 596 797 827
Gasolina 3,294 3,802 4,354 5,037 5,626 (28) (68) (60) (67) 20 (43) (30) (58)
CREE 16,735 - - - - (18,128) (17,659) (17,271) (17,840) - - - -
Externos 17,454 21,979 20,812 23,378 23,842 2,927 1,518 2,467 3,118 4,133 1,977 3,427 4,151
Gravamen Arancelario 4,367 4,511 4,279 4,829 4,968 (291) (596) (477) (330) (48) (556) (311) (147)
IVA Externo 13,087 17,468 16,533 18,550 18,874 3,218 2,114 2,944 3,448 4,181 2,533 3,739 4,299
Otros tributarios (miles de millones de pesos) 335 361 380 399 419 7 8 9 9 7 7 8 7
Deficit fiscal (miles de millones de pesos) (18,824) (3,794) (16,568) (14,254) (10,524) 10,218 6,747 6,491 10,233 10,255 (2,548) (10,707) (9,349)
Deficit fiscal (% del PIB) -2.28% -0.42% -1.69% -1.32% -0.90% 1.12% 0.65% 0.58% 0.86% 1.15% -0.27% -0.99% -0.80%
 31

Anexos
 32

Anexo 1: Precio de los commodities e ingresos fiscales

Jorge Espitia

Existe un faltante financiero del Gobierno Nacional para atender sus compromisos
presupuestales debido al impacto que tiene sobre los ingresos la cada del precio internacional
del petrleo, carbn, oro, entre otros (Grficos 1 y 2). De manera similar, el aumento del tipo
de cambio tiene tambin impactos sobre la recaudacin.

El gobierno nacional consider en el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 un precio

internacional del petrleo de 87 dlares por barril y del carbn de 75 dlares la tonelada
mtrica. Los cambios hacia la baja de los precios de estos dos bienes resultan ser importantes
e impactan los ingresos fiscales del Gobierno Nacional Central (GNC) as como los recursos
del Sistema General de Regalas (SGR), los cuales resultan ser una fuente importante de
financiacin del presupuesto general y el de vctimas.

Grfico 1 Grfico 2
Precio Petrleo Brend [USD$/barril] Precio del Carbn [USD$/tonelada mtrica]
140 110
100
120
90
100 80
70
80
60
60 50
40
40
30
20 20
sep. 2014

sep. 2015
sep. 2011

sep. 2012

sep. 2013
jun. 2011

jun. 2012

jun. 2013

jun. 2014

jun. 2015

jun. 2016
dic. 2011

dic. 2012

dic. 2013

dic. 2014

dic. 2015
mar. 2012

mar. 2013

mar. 2014

mar. 2015

mar. 2016

abr. 2015

abr. 2016
abr. 2013

abr. 2014

oct. 2014

oct. 2015
oct. 2012

oct. 2013

jun. 2015

jun. 2016
jun. 2012

jun. 2013

jun. 2014
ago. 2014

ago. 2015
ago. 2012

ago. 2013

feb. 2015
dic. 2012
feb. 2013

dic. 2013
feb. 2014

dic. 2014

dic. 2015
feb. 2016
Para estimar el impacto de la cada de los precios internacionales de los minerales se hizo
uso de los supuestos macroeconmicos del Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP)
referidos a variables como la produccin de petrleo, tasa de cambio y crecimiento
econmico, entre otros. De igual manera se us lo sealado en los estudios oficiales: el
aumento de un dlar en el precio del crudo colombiano generara un incremento en los
ingresos del GNC de 433 mil millones de pesos (Bases del PND, Pg. 764; Marco Fiscal de
Mediano Plazo 2014, Pg. 122).6

Una primera estimacin del monto esperado que deja de recaudar el gobierno nacional con
la cada del precio internacional del crudo de 87 a 50 dlares barril (37 dlares), evaluada a
los 433 mil millones indicados, representa cerca de 16.02 billones de pesos por ao.

6
Resulta importante recoger lo sealado en el Marco Fiscal de Mediano Plazo de 2014 a efectos de presentar
los clculo del monto en el cual se encuentra desfinanciado el PND 2014-2018. El MFMP seala que un
incremento de 10 pesos en la tasa representativa del mercado (TRM) incrementa el gasto por intereses en $25
mil millones, pero posibilita el mayor recaudo de $339 mil millones por la va de mayores ingresos tributarios
y minero-energticos. En el caso del sector minero-energtico, un aumento de un dlar en el precio del crudo
colombiano o de 10 mil kilo barriles por da (KBPD) en la produccin generaran un incremento en los ingresos
de 420 mil millones de pesos y 321 mil millones, respectivamente (Pg. 122).
 33

No sobra anotar que el incremento del tipo de cambio compens en parte la cada del precio
internacional de los commodities. Al realizar un ejercicio con los valores esperados para la
tasa representativa de mercado (TRM), el gobierno percibira por el efecto devaluacin cerca
de $2.9 billones en el 2015 y $1.0 billones para el 2016.
 34

Anexo 2: Sobre el sistema tributario ptimo

Isidro Hernndez

En el anlisis econmico de la tributacin se diferencia entre un impuesto ptimo, una

estructura tributaria ptima y un sistema impositivo ptimo.

La especificacin del impuesto ptimo se realiza en el marco de una economa no monetaria

con una estructura de mercado de competencia perfecta y donde se cumplen los fundamentos
de la economa del bienestar, en especial el equilibrio competitivo. La conclusin vlida en
este contexto se sintetiza en que el nico gravamen con el que se obtiene el mnimo costo de
eficiencia o de neutralidad tributaria es el impuesto lineal o de suma fija (lump-sum tax), por
consiguiente, que la carga debe ser igual para todos los contribuyentes y que no deben existir
exenciones, exclusiones y deducciones en el impuesto.

Pero ese no es el mundo real, por lo que no es posible disear un impuesto ptimo ni una
estructura tributaria ptima. Por lo tanto, la construccin de una mejor estructura tributaria
debe realizarse considerando que su recaudacin debe permitir un gasto pblico cuyos
impactos se traduzcan en beneficios para una mayor parte de la sociedad, aunque los
impuestos impliquen perjuicios a otros (menores ingresos disponibles), supuestamente una
minora. Con esas limitaciones y esa claridad es que deben entenderse los aspectos siguientes
mencionados en este anexo.

Impuesto ptimo

Un impuesto ptimo es aquel que minimiza el exceso de carga y la incidencia tributaria. El

exceso indica que la carga ptima es aquella que, supuestamente, no altera los precios
relativos de los factores productivos y de los bienes y servicios finales de una economa. En
otras palabras, no induce modificaciones en los incentivos y en las decisiones que toman los
trabajadores y las empresas en cuanto a la cantidad de insumo que ofertan y en la asignacin
de los factores productivos entre diferentes actividades econmicas, y tampoco se alteran los
incentivos y las preferencias de los individuos con respecto a la composicin de su canasta
de consumo.

La incidencia seala que un gravamen es ptimo si los contribuyentes no pueden modificar

su carga tributaria, esto es, que no pueden trasladar una parte o la totalidad de su obligacin
a otro contribuyente gracias a las caractersticas econmicas de la fuente de generacin de
sus rentas o de los bienes o servicios que produce o consume, en especfico, de las
elasticidades de la oferta y la demanda de cada tipo de bien o servicio (Corlett y Hague, 1953;
Diamond, 1975; Diamond y Mirrlees, 1971 a y b; Harberger, 1974; Mirrlees, 1971; y Stiglitz
y Dasgupta, 1971).

Estructura impositiva ptima

La estructura impositiva ptima es, supuestamente, neutral. Por estructura se entiende la

participacin de los diferentes grupos de gravmenes en el recaudo total. Los grupos se
 35

conforman con base en el criterio recaudatorio , el cual tiene como fundamento el costo de
cobro de los impuestos, los directos se vinculan con costo alto y los indirectos con costo bajo.

Pero es otra razn la que justifica que el anlisis econmico adopte esta taxonoma: en los
directos el hecho imponible recoge las caractersticas econmicas del contribuyente y las
tarifas se pueden graduar de acuerdo con las diferencias que se consideran significativas para
repartir la carga imponible entre ellos, en cambio el conjunto de los indirectos el hecho
imponible y las tarifas son independientes de los rasgos econmicos del contribuyente. Esta
diferencia conduce a que cada conjunto de impuestos tenga un efecto econmico diferente y,
por tanto, permite investigar las consecuencias sobre la neutralidad econmica de cada uno
de ellos y as establecer cul es la composicin que resulta ser ms eficiente.

La bibliografa al respecto es abundante y de ella se puede sacar una conclusin: no hay

unanimidad sobre cul es la composicin entre directos e indirectos que alcance la mayor
neutralidad impositiva o el mnimo exceso de gravamen. Las discrepancias en los
resultados surgen de que se incorporen o no y de la importancia que los autores le dan en los
modelos a los aspectos concernientes a la incidencia tributaria, la capacidad recaudatoria, el
reparto de la carga entre los contribuyentes y el exceso de gravamen.

A manera de ejemplo, si el analista le da importancia al recaudo la conclusin tiende a

proponer una estructura en la que dominen los impuestos indirectos, y los crticos
posiblemente harn nfasis en que la traslacin de la carga entre contribuyentes hace a esa
estructura ineficiente; pero si el analista le da mayor importancia a la reparticin de la carga
entre contribuyentes la se propondr una estructura dominada por los impuestos directos, y
por lo general sus crticos por lo general objetarn que se excluyen los efectos en la relacin
ahorro-inversin y en el costo de recaudacin (Atkinson, 1977; Atkinson y Stiglitz, 1972 y
1976; Blackorby y Brett, 2004; Cremer y Gahvari, 1995; Cremer, Pestieau y Rochet, 2001;
Hernndez y Lpez, 2014; Little, 1951; Meinich, 1975; Saez, 2004).

Sistema impositivo ptimo

Un sistema impositivo es un conjunto de impuestos relacionados entre s, que reparten la

carga fiscal entre los contribuyentes con el propsito de sufragar el gasto pblico
(Hernndez, 2014). Est integrado por todos los gravmenes, sin distinguir el nivel de
gobierno nacional, departamental y municipal o el tipo de clasificacin (directos e
indirectos, por ejemplo). Un sistema ptimo cumple con seis criterios: suficiencia, eficiencia,
equidad, sencillez administrativa, flexibilidad y perceptibilidad impositiva. Los cuatro
primeros son sustanciales en el debate terico y en la discusin sobre el diseo de la poltica
tributaria, sin que esto signifique que los dos ltimos no sean importantes.

La suficiencia exhorta al equilibrio fiscal. Una vez el Estado establece el nivel de gasto que
maximiza el bienestar de la poblacin, el sistema impositivo debe generar un recaudo total
equivalente. Cada impuesto se articula y se complementa con los dems gravmenes para
alcanzar el rendimiento requerido por las finanzas pblicas. Existen varias posibilidades de
combinar impuestos para generar el rendimiento esperado, por tanto, en la eleccin del
conjunto de gravmenes se tiene que considerar al mismo tiempo los otros criterios
impositivos, en especial el de eficiencia y equidad.
 36

La eficiencia es la minimizacin del costo econmico que genera el conjunto de impuestos.

Este principio coincide con el impuesto ptimo. Dada una distribucin inicial de los ingresos
y de la riqueza en la sociedad, el sistema es ptimo cuando tiene efectos tenues sobre las
decisiones que toman los individuos para alcanzar el mximo de bienestar individual y las
empresas para lograr una asignacin eficiente de factores. La suma de los bienestares
individuales genera el bienestar social y este ltimo alcanza su nivel mximo cuando en el
sistema predominan los impuestos ptimos, esto es, un sistema es ptimo cuando el conjunto
de impuestos llevan a una solucin de neutralidad tributaria.

Equidad impositiva es igual sacrificio de bienestar individual. Al pagar un gravamen un

individuo incurre en un sacrificio equivalente a la prdida de cantidades en su canasta de
consumo, por ende. Un sistema impositivo tiene que relacionar el conjunto de gravmenes
de tal manera que la reparticin de la carga imponible permita que todos los contribuyentes
igualen su sacrificio marginal. Para ello el sistema tiene que darle trato igual a contribuyentes
con las mismas caractersticas econmicas y un trato diferenciado de acuerdo con su
capacidad econmica (progresividad).

El tratamiento igual o equidad horizontal es inherente al concepto de justicia e implica un

aspecto poltico-jurdico fundamental: en democracia todos los ciudadanos son iguales ante
la ley. En este sentido, los privilegios tributarios (exenciones, deducciones o exclusiones)
que generan desigualdad expresan que el Estado no representa el inters general sino el
particular, el de los grupos de contribuyentes beneficiados con la inequidad horizontal,
situacin que socava la legitimidad del Estado.

En teora econmica la equidad vertical es ambigua. No se puede determinar de forma exacta

la base imponible que la generara pues no hay una definicin precisa de capacidad
econmica, y las variables que pretenden calcularla (ingreso, consumo, ahorro y riqueza) no
son independientes entre s, lo que viola un principio fundamental de medicin. A esto se une
otra indeterminacin, no se conoce con rigor la longitud o la amplitud de los rangos que debe
tener la base imponible para aplicarle las tarifas diferenciales. Esto significa que cualquier
divisin en rangos de la renta o de la riqueza, o la determinacin del contenido de la cesta de
bienes y servicios a ser gravada, siempre tendr elementos de arbitrariedad.

Por ltimo, la sencillez administrativa es mnimo costo de cumplimiento y recaudacin. Los

impuestos se articulan de tal manera que el sistema minimiza los costos directos e indirectos
en que incurren el contribuyente y la agencia tributaria en la liquidacin y recepcin de los
impuestos, respectivamente. Se sostiene que a mayor complejidad el sistema no solo aumenta
el costo sino que disminuye el rendimiento porque induce a la evasin y a la elusin. La
complejidad tiene su fuente en la tendencia de los legisladores a considerar o incorporar los
intereses de los grupos de presin o a subordinar la poltica impositiva a polticas sectoriales
o microeconmicas que llevan a crear una red de incentivos tributarios.

La conexin de los principios en el sistema ptimo ocasiona incompatibilidades (trade-off),

la ms conocida es la que se presenta entre eficiencia y equidad. Como lo seala la regla de
Ramsey, las tarifas de los impuestos al consumo en un sistema ptimo tienen que afectar de
manera proporcional las demandas de todos los bienes y servicios para mantener los precios
 37

relativos; como la elasticidad precio de la demanda difiere entre ellos, para tener igual efecto
en toda la economa las tarifas de los bienes y servicios con demanda compensada e
inelsticas tienen que ser altas y bajas para los elsticos, esto es, altas para los bienes de
consumo bsico y bajas para los bienes de lujo, sin embargo, por razn de equidad las tasas
de los ms inelsticos deberan ser las ms bajas y altas para los ms elsticos, lo cual es
contradictorio (Corlett y Hague, 1953; y Ramsey, 1927).

Adems, el principio de eficiencia no considera los costos de cumplimiento para el

contribuyente y de recaudacin para la administracin tributaria tales como la elaboracin y
presentacin de la liquidacin ms la conservacin de la informacin o registros durante
varios perodos. Estos costos pueden ser altos y alteran las soluciones ptimas individuales
y el rendimiento de los impuestos que integran el sistema (Alm, 1996)

Pese a las contradicciones que puedan existir, un sistema puede ser progresivo pese a que
algunos impuestos sean regresivos, lo sustancial es que la articulacin entre los diferentes
impuestos se haga de una forma que anule los efectos regresivos, las ineficiencias y minimice
los costos en el cumplimiento de la obligacin tributaria (Kaplow, 2011; y Mirrless et. al.,
2010 y 2012). En presencia de externalidades y de estructuras de mercado no competitivas
el sistema tiene que incorporar gravmenes que corrijan las distorsiones y minimicen el costo
social y los beneficios extraordinarios privados.

En estos casos se trata que la sociedad perciba la totalidad o una parte de las rentas que los
individuos obtienen por encima de la solucin de mercado ptima y que por intermedio del
gasto el Estado las revierta a la sociedad o a los grupos afectados. Tales son los casos de
externalidades negativas impuestos ambientales y especficos al consumo, oligopolio del
suelo impuesto predial y plusvala o de oligopsonio en el mercado laboral impuestos a la
nmina. Por ltimo, cualquier diseo de un sistema tiene que considerar el grado de
concentracin del ingreso y la riqueza porque su desconocimiento profundizara las
contradicciones entre eficiencia y equidad.

Bibliografa

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 39

Anexo 3. El gasto en educacin

Jorge Ivn Gonzlez

El grfico adjunto compara el gasto por estudiante en primaria, en dlares USA a poder de
paridad adquisitiva. Lo que muestra el grfico es que el gasto en educacin en Colombia es
muy bajo, y esta es una de las explicaciones de los malos resultados del pas en las pruebas
internacionales.

Gasto anual por estudiante - primaria (2011) Si Colombia aspira a ser

Dlares USA (a PPA) el pas ms educado de
Amrica, el gasto debera
ser, por lo menos, igual al
de Chile. Este pas es un
buen punto de referencia
porque no tiene niveles
tan elevados como los
pases de la OCDE, ni tan
bajos como los de
Colombia o Argentina.

Fuente: Oecd., 2014. Education at a Glance 2014. Oecd

Indicators, Oecd, Paris, p. 207.
 40

Anexo 4: Impuestos a la renta, patrimonio y ventas. Referencias internacionales

Isidro Hernndez

1. Aspectos generales

En las comparaciones que se hacen entre los impuestos del pas con los vigentes en otras
economas es comn que los comentaristas centren la atencin en la tarifa nominal vigente
para el impuesto de renta y en la amplitud de la base del impuesto al valor agregado-IVA; es
decir, en dos aspectos generales de los regmenes tributarios como son la estructura
impositiva y la progresividad. Se fijan igualmente en los efectos que los impuestos directos
tienen sobre la inversin y el empleo.

De ese ejercicio concluyen por lo general: 1) que la tarifa del impuesto de renta en Colombia
es alta, sin hacer referencia a la tarifa efectiva y a la base liquidable, 2) que se desmonte el
impuesto al patrimonio, 3) que la estructura imponible le resta competitividad al pas y
espanta el flujo de inversin extrajera, 4) que se requiere una reforma estructural que
incremente la tarifa y la base del IVA, y 5) que beneficie con descuentos en el impuesto a la
renta a sectores especficos (cada comentarista tiene sus preferencias sectoriales), todo con
la indicacin final que bajo otra circunstancia la economa se derrumba y la sociedad se
hundir en la pobreza y el desempleo.

El anlisis comparado de sistemas impositivos exige un rigor tcnico mnimo y prescindir de

generalidades, tales como la tarifa. En consecuencia, es substancial especificar los elementos
imponibles medulares de los gravmenes con el propsito de no inducir a conclusiones
errneas. Los aspectos que aqu se consideran esenciales corresponden a las tarifas, la cuota
lquida, y los sujetos activos:

Las tarifas: los impuestos en diferentes sistemas fiscales tienen dos o ms tarifas, o
tarifas diferenciales por tipo de contribuyente, porque con ellas el Estado busca
introducir progresividad. En los gravmenes directos la tarifa puede ser continua o
por escalones lo que altera la tasa media del impuesto sujeto al anlisis comparativo.
Por estas y otras razones tcnicas no tiene significado comparar una tarifa media si
no se acompaa de las caractersticas propias de los sistemas impositivos. Para no
desconocer la amplitud y obtener rdenes de magnitud equilibrados, la experiencia
sugiere tomar las tarifas mnima, media y marginal y, sin dejar en el tintero el grado
de concentracin de la base imponible, hacer el anlisis a partir de la tasa marginal.

La cuota lquida: es la variable que se debe utilizar en el anlisis comparado pues

representa la carga efectiva que soporta el contribuyente. En efecto, la cuota resulta
de descontar a la cuota ntegra todas las deducciones y beneficios tributarios que los
sistemas impositivos le dan a sus contribuyentes. Por ello, no es suficiente comparar
las tarifas, es necesario conocer la magnitud de los descuentos porque determina la
deuda tributaria y las diferencias en base de los sistemas impositivos de cada pas.
 41

Los sujetos activos: un impuesto tiene uno o varios sujetos activos en las diferentes
economas. En los pases donde es profundo el federalismo fiscal gravmenes como
el de renta o el IVA se cobra por diferentes niveles de gobierno, es decir, la misma
base imponible permite liquidar el impuesto de renta correspondiente al gobierno
federal y el impuesto de renta de los gobiernos subnacionales, lo que difiere entre
niveles de gobierno es la tasa nominal. Esto sucede igual para el IVA. Por tanto, es
pertinente considerar los sujetos activos propietarios de la base para determinar la
tarifa nominal total y la carga total del contribuyente.

Estos tres elementos imponibles se utilizarn para mostrar las experiencias de tres pases que
en el mundo contemporneo definen las pautas que siguen las reformas tributarias de las
economas desarrolladas, en especfico desde la reforma de 1986 en los Estados Unidos. No
se toman los pases con el mismo desarrollo que Colombia porque este tipo de comparacin
tiene dos problemas: se auto refuerzan creencias de sistemas tributarios con las mismas
falencias y se tiende a una armonizacin tributaria de pases subdesarrollados sin consultar
las tendencias de largo plazo de las economas lderes en el mundo.

2. Impuesto a la renta

2.1. El caso de Estados Unidos

Para separar el tipo de contribuyente entre persona natural o fsica y persona jurdica el
sistema estadounidense utiliza como criterio el origen del ingreso. Se clasifican como
contribuyente individual o impuesto a las personas7 todos aquellos cuyo ingreso proviene de
inversiones en cualquier sector real (dividendos y otras distribuciones), de inversiones
financieras (intereses recibidos), del trabajo (salarios, sueldos, propinas), de la propiedad del
suelo (arriendos y alquileres), de pensiones y de beneficios del seguro social. Y pertenecen a
la categora de contribuyente de los negocios8 los que generan el ingreso de la venta de
productos y servicios.

Consistente con el criterio de clasificacin, en el sistema estadounidense quienes reciben

honorarios profesionales o de arrendamientos de inmuebles declaran como empresa por
cuenta propia, en el caso colombiano se hace como persona natural.

2.1.1. Personas naturales

El impuesto de renta federal para las personas naturales (Individual Income) se divide en
cuatro grupos segn el estado civil del contribuyente, como se reporta en el cuadro 1. En la
base imponible se incluyen los dividendos y otras distribuciones, los salarios, sueldos y otros
ingresos laborales, las propinas, los intereses percibidos, los arrendamientos, las pensiones,
anualidades y planes de jubilacin, los beneficios del seguro social, los beneficios para los
empleados ferroviarios, y otros ingresos en dinero o en especie (IRS, 2016).

7
En Estados Unidos el impuesto a las personas es el equivalente a persona natural del caso colombiano.
8
Es el concepto estadounidense para las personas jurdicas.
 42

Obsrvese que en la base imponible se incluyen todo tipo de ingreso. Esto significa que el
dueo de una empresa paga por los beneficios distribuidos y por el ingreso de su firma, como
persona jurdica.

Para calcular la cuota lquida, se toma la base imponible o ingreso bruto y se sustraen las
exenciones y los ajustes al ingreso. Para la declaracin del impuesto de renta de 2015 la
exencin total es la suma de la deduccin estndar ms las exenciones que el contribuyente
reclama por las personas dependientes y las deducciones personales.

La deduccin estndar depende del estado civil del contribuyente, la edad los mayores a 65
aos, si es ciego o si otro contribuyente reclama una exencin por el declarante. Si el
contribuyentes es soltero o casado pero con declaracin separada tiene derecho a una
deduccin de US$6.300, si es casado y con declaracin conjunta o viudo US$12.600, si es
cabeza de familia US$9.250; para contribuyentes ciegos y los que nacieron antes del 2 de
enero de 1951 la deduccin es de US$7.850 si es soltero, US$ 13.850 si es casado y con
declaracin conjunta con el cnyuge, US$16.350 si es viudo y con hijo dependiente, de
$US7.550 si es casado y con declaracin por separado, y de $US10.800 si es cabeza de
familia.

El valor de la deduccin puede aumentar un poco segn la cantidad de casillas que el

contribuyente marque de cuatro opciones que tiene el formulario de declaracin. Por ltimo,
hay que anotar que, si alguien reclama como dependiente al contribuyente, la deduccin
mnima es de $US1.050 y la mxima de US$14.000 (IRS, 2016).

En caso que el contribuyente no opte por la deduccin estndar puede elegir por detallar las
deducciones. En este caso se le permite deducir:

Los gastos mdicos y odontolgicos del contribuyente, el cnyuge y el dependiente

si son mayores al 10 por ciento del ingreso bruto ajustado o 7,5 por ciento si naci
antes del 2 de enero de 1951. Si el contribuyente es discapacitado los gastos de trabajo
no estn sujetos a estos porcentajes. El comn de contribuyentes no pueden incluir
todos los gastos mdicos posibles, a manera de ejemplo, se excluye el seguro mdico
de la pliza de seguro de automviles, compras de medicamentos sin receta o cirugas
estticas.
Los impuestos federales, estatales, locales y extranjeros se sustraen del impuesto del
gobierno federal:

- Los impuestos estatales y locales al ingreso, excepto los que pague sobre
ingresos exentos del impuesto federal. Igual con los impuestos generales
estatales y locales sobre las ventas.
- Los impuestos estatales y locales sobre bienes races, excepto los que se
pagaron por beneficios locales y mejoras.
- Los impuestos estatales y locales sobre bienes muebles, excepto los aranceles
y aduanas pagados y que no son gastos de la ocupacin o negocio del
contribuyente.
 43

- Los impuestos estatales y locales que son gastos de la ocupacin o negocio

del contribuyente, los impuestos sobre bienes que generan ingresos del
alquiler o de regalas (pagos por el uso de una marca, nombre comercial o
derechos de autor), impuestos sobre la profesin u ocupacin y la mitad del
impuesto sobre el trabajo por cuenta propia, excepto los impuestos federales
sobre artculos de consumo intermedio o que son gastos de la ocupacin o
negocio del contribuyente y los impuesto de suma fija.

El contribuyente escoge entre deducir los impuestos generales sobre las ventas o los
impuestos sobre los ingresos. No puede deducir los impuestos federales sobre ingresos, al
patrimonio y a la herencia, de seguro social, de transferencia de la venta de la propiedad, a
las cuotas de asociacin de propietarios de viviendas, las tasas a los servicios de agua,
alcantarillado y recoleccin de basura y los extranjeros sobre ingresos siempre y cuando se
reclama un crdito por impuestos extranjeros (IRS, Schedule A Form 1040).

Las exenciones personales corresponden a una para s mismo y a una por el cnyuge. Cuando
se incluye la exencin del cnyuge se tiene que demostrar que ste no tuvo ingresos, no
declara el impuesto y no es dependiente de otro contribuyente para el periodo fiscal en
liquidacin. Las exenciones por dependientes corresponden a un hijo calificado9 menor de
19 aos, 24 aos y estudiante, menor a la edad del contribuyente y el incapacitado de
cualquier edad pero que vivi con el contribuyente ms de la mitad del ao o a un pariente
calificado10.

El sistema limita las exenciones para generar equidad. El monto mximo de cada exencin
es de US$ 4.000, pero se pierde toda o una parte de ella si el ingreso bruto ajustado es de
US$ 154.950 para la persona casada que presenta declaracin separada, de US$ 258.250 para
individuo soltero, de US$ 284.050 para el contribuyente cabeza de familia y de US$ 309.900
para casados con declaracin conjunta y los viudos que cumplen un conjunto de
requerimientos. El contribuyente reduce la exencin en un 2 por ciento por cada US$ 2.500
que el ingreso bruto ajustado exceda a estos montos.

Los prrafos anteriores expresan que el diseo de las reducciones no erosiona la base
imponible (que es igual a la base liquidable menos las reducciones de ley). De igual manera,
al limitar las deducciones no se deteriora la cuota lquida, la que se divide por rangos para
liquidar el impuesto.

Este diseo tiene dos bondades: no erosiona el ingreso lquido con beneficios tributarios y es
progresivo. La equidad se genera con la clasificacin de los contribuyentes segn su estado
civil, de salud y edad, con los rangos de ingreso lquido y con las tarifas impositivas.

9
Son el hijo(a), hijastro(a), hijo de crianza, hermano, hermana, medio hermano(a), hermanastro(a) o
descendiente de cualquiera de ellos (IRS, 2016).
10
Que no es hijo calificado pero es pariente, que vivi con el contribuyente como miembro del hogar por todo
el ao, que su ingreso bruto sea menor a US$ 4.000 y que el contribuyente paga ms de la mitad de su
manutencin durante el ao fiscal (IRS, 2016).
 44

En efecto, como se muestra en el Cuadro 1, el estado civil del contribuyente recoge sus
caractersticas socioeconmicas pues se parte del principio que la prdida de bienestar con la
imposicin no es la misma para el individuo soltero que para los casados, y que los casados
aportan de manera proporcional al mantenimiento del hogar y, por tanto, si declaran de
manera separada pagarn tanto como si lo hicieran de manera conjunta. La diferenciacin se
recoge en los rangos de ingreso lquido para cada tipo de contribuyente con los valores lmite,
por ejemplo, si se toma el primer rango se nota que el valor mximo entre el casado y el
soltero se incrementa en contra del soltero en US$9.225, y entre el jefe de hogar y el soltero
en US$3.925. Es evidente que al interior de cada grupo de contribuyentes el ingreso lquido
tambin es progresivo.

Cuadro 1. Categoras de base gravable y tarifas para personas naturales

Ao gravable 2015 y formulario 1040
CONTRIBUYENTES SOLTEROS
INGRESO LQUIDO (US$) TASA
US$0 a US$9.225 10%
US$9.225 a US$37.450 US$922,50 ms 15% del monto mayor a US$ 9.225
US$37.450 a US$90.750 US$5.156,25 ms 25% del monto mayor a US$37.450
US$90.750 a US$189.300 US$18.481,25 ms 28% del monto mayor a US$90.750
US$189.300 a US$411.500 US$46.075,25 ms 33% del monto mayor a US$189.300
US$411.500 a US$413.200 US$119.401,25 ms 35% del monto mayor a US$411.500
US$413.200 o ms US$119.996,25 ms 39.6% del monto mayor a US$413.200
CONTRIBUYENTE CASADO CON DECLARACIN CONJUNTA O VIUDO
US$0 a US$18,450 10%
US$18.450 a US$74.900 US$1.845,00 ms 15% del monto mayor a US$18.450
US$74.900 a US$151.200 US$10.312,50 ms 25% del monto mayor a US$74.900
US$151.200 a US$230.450 US$29.387,50 ms 28% del monto mayor a US$151.200
US$230.450 a US$411.500 US$51.577,50 ms 33% del monto mayor a US$230.450
US$411.500 a US$464.850 US$111.324,00 ms 35% del monto mayor a US$411.500
US$464.850 o ms US$129.996,50 ms 39.6% del monto mayor a US$464.850
CONTRIBUYENTE CASADO CON DECLARACIN SEPARADA
US$0 a US$9.225 10%
US$9.226 a US$37.450 US$922.50 ms 15% del monto mayor a US$9,225
US$37.450 a US$75.600 US$5,156.25 ms 25% del monto mayor a US$37,450
US$75.600 a US$115.225 US$14,693.75 ms 28% del monto mayor a US$75,600
US$115.225 a US$205.750 US$25,788.75 ms 33% del monto mayor a US$115,225
US$205.750 a US$232.425 US$55,662.00 ms 35% del monto mayor a US$205,750
US$232.425 o ms US$64,998.25 ms 39.6% del monto mayor a US$232,425
CONTRIBUYENTE JEFE DE HOGAR
US$0 a US$13,150 10%
US$13.150 a US$50.200 US$1.315,00 ms 15% del monto mayor a US$13.150
US$50.200 a US$129.600 US$6.872,50 ms 25% del monto mayor a US$50.200
US$129.600 a US$209.850 US$26.722,50 ms 28% del monto mayor a US$129.600
US$209.850 a US$411.500 US$49.192,50 ms 33% del monto mayor a US$209.850
US$411.500 a US$439.000 US$115.737,00 ms 35% del monto mayor a US$411.500
US$439.000 o ms US$125.362,00 ms 39.6% del monto mayor a US$439.000
FUENTE: IRS, 2016C, pg. 1356.
 45

Los porcentajes de las tarifas o tasas impositivas tienen una estructura igual para los cuatro
conjuntos de contribuyentes. La progresividad tanto intra como inter grupos se establece con
el monto bsico de pago. El resultado es un pago creciente y sostenido a medida que aumenta
el ingreso de los contribuyentes, como se ilustra en el Cuadro 2. Es importante notar que el
Internal Revenue Service-IRS del Departamento del Tesoro hace el clculo con los datos
ajustados del ingreso lquido y toma el ingreso medio del rango, en consecuencia, el cuadro
no se puede leer como el impuesto medio y el porcentaje como la tarifa media.

Cuadro 2. Indicador de progresividad

Rangos de ingreso bruto ajustado Impuesto medio absoluto Impuesto como por ciento
(us$) (us$) del ingreso medio ajustado
2012 2013 2012 2013
Total 12.759 13.065 14,1 14,7
1 hasta menos que 1,000 45 0 4,7 0,0
1,000 hasta menos que 3,000 72 99 3,5 4,7
3,000 hasta menos que 5,000 191 184 4,8 4,6
5,000 hasta menos que 7,000 89 85 1,4 1,3
7,000 hasta menos que 9,000 225 212 2,8 2,7
9,000 hasta menos que 11,000 266 284 2,6 2,8
11,000 hasta menos que 13,000 267 250 2,2 2,1
13,000 hasta menos que 15,000 429 414 3,1 3,0
15,000 hasta menos que 17,000 588 578 3,7 3,6
17,000 hasta menos que 19,000 765 733 4,2 4,1
19,000 hasta menos que 22,000 985 964 4,8 4,7
22,000 hasta menos que 25,000 1.253 1.241 5,3 5,3
25,000 hasta menos que 30,000 1.680 1.678 6,1 6,1
30,000 hasta menos que 40,000 2.364 2.360 6,8 6,7
40,000 hasta menos que 50,000 3.321 3.316 7,4 7,4
50,000 hasta menos que 75,000 5.288 5.309 8,6 8,6
75,000 hasta menos que 100,000 8.244 8.331 9,5 9,6
100,000 hasta menos que 200,000 17.064 17.067 12,7 12,7
200,000 hasta menos que 500,000 55.963 55.978 19,6 19,7
500,000 hasta menos que 1,000,000 162.602 174.001 24,0 25,9
1,000,000 hasta menos que 1,500,000 297.652 340.539 24,6 28,3
1,500,000 hasta menos que 2,000,000 423.805 501.907 24,6 29,2
2,000,000 hasta menos que 5,000,000 724.865 875.431 24,3 29,5
5,000,000 hasta menos que 10,000,000 1.598.884 1.996.766 23,4 29,3
10,000,000 o ms 6.138.942 7.653.970 19,8 26,2
FUENTE: IRS, SOI Tax Stats, Historical Table 3.
 46

2.1.2. Personas jurdicas

El impuesto de renta para las personas jurdicas se liquida por los tipos de empresas. El
sistema estadounidense las clasifica como negocios por cuenta propia, sociedad colectiva y
sociedad annima. Cada una de ellas tiene sus formularios de declaracin y sus anexos
especficos para declarar los ingresos y los gastos; para ilustrar el punto, los cuenta propia
tienen que diligenciar cuatro anexos segn sus caractersticas: Anexo C de prdidas y
ganancias, Anexo C-EZ de ganancias netas, y si el resultado es una ganancia neta de US$400
o ms debe diligenciar el Anexo SE, anexo que tambin sirve para liquidar los impuestos al
trabajo (Seguro social y Medicare), en tanto que una sociedad annima puede llegar a
diligenciar seis anexos a su declaracin de impuestos (IRS, 2016 a).

De acuerdo con el IRS (2016) Una empresa por cuenta propia es un negocio que no es una
sociedad annima y cuyo dueo es una persona fsica. Una empresa por cuenta propia no
existe aparte de su dueo. Las deudas del negocio son deudas personales del dueo. Una
compaa de responsabilidad limitada con un solo dueo, se considera una empresa por
cuenta propia para propsitos de impuestos federales sobre los ingresos, a menos que el
dueo elija que la LLC sea considerada como una sociedad annima.

La sociedad colectiva es un negocio con dos o ms socios, negocio que puede ser para
producir un bien o un servicio, para realizar una operacin financiera o cualquier otra
iniciativa comercial. Las sociedades limitadas con ms de un propietario entran en esta
categora. La sociedad no paga impuestos sobre su ingreso, pero los socios s, de acuerdo con
su participacin en los ingresos, gastos y otros rubros de constitucin de la sociedad.

En el grupo de sociedad annima se incluyen las SA propiamente dichas y las principales

son las corporaciones, pero adems las que eligen pagar como SA cuando son limitadas o
sociedades colectivas. Las sociedades annimas se dividen entre grandes y pequeas, estas
ltimas se denominan del tipo S (Small Business Corporation) y tienen un trato tributario
similar a las sociedades colectivas, pues los ingresos y gastos pasan a la cabeza de los
accionistas.

Las sociedades de responsabilidad limitada tienen un tratamiento tributario de acuerdo con

algunos criterios que define la ley y la cantidad de socios de la empresa. Segn esos criterios
las pueden clasificar como sociedad annima o como sociedad colectiva o como
contribuyente individual.

Las organizaciones de caridad, las religiosas y educativas, las laborales (sindicatos, consejos
y comits de trabajadores), las de bienestar social, los clubes sociales (asociaciones de
alumnos universitarios, de jardinera, hermandades que operan salas para los estudiantes,
deportivos amateur, comedores y de variedades) y recreacionales, las asociaciones cvicas,
las sociedades fraternales y la de veteranos son exentas del impuesto federal de renta en la
parte dedicada exclusivamente a su finalidad, sobre otras actividades pagan el impuesto.

Para ilustrar la contribucin de las empresas se toma el caso de las sociedades annimas. La
contabilidad base para realizar la liquidacin del gravamen cambia de acuerdo con el ingreso
bruto medio anual. Las empresas que tengan un ingreso bruto medio anual superior a los
 47

cinco millones de dlares tienen que llevar su contabilidad con tcnica de causacin
(devengado). Las empresas pequeas (las corporaciones S) pueden usan el mtodo de caja y
para contabilizar sus inventarios el mtodo de acumulacin, cualquiera que sea el sistema
que adopte tiene que ser aprobado por el IRS.

En la liquidacin del impuesto se parte de sumar las ventas totales menos devoluciones y
descuentos, costos de ventas insumos para obtener la ganancia bruta, luego se adicionan los
dividendos, los intereses, las rentas brutas, las regalas brutas recibidas, las ganancias de
capital y otros ingresos en dinero o en especie (para completar todo tipo de ingreso que recibe
la empresa) y se obtiene el ingreso total.

La SA tiene derecho a las siguientes deducciones: remuneracin a los funcionarios, sueldos

y salarios neto de los crditos al empleo, reparaciones y mantenimiento, alquileres11,
impuestos y licencias12, la deuda morosa, contribuciones caritativas (limitada a mximo el
10 por ciento del ingreso imponible), intereses13, depreciacin, publicidad, agotamientos de
depsitos naturales, pensiones, gastos en programas benficos para los empleados14,
deducciones por actividades de produccin domstica y otras deducciones15. Tambin se
deducen las prdidas de operacin y las deducciones especiales (corresponden a diferentes
tipos de dividendos).

Pese a que la empresa contribuyente puede hacer uso de estos beneficios, la deduccin total
tiene lmite. El ingreso imponible no puede ser menor al mayor de los siguientes resultados:
la ganancia de la inversin en el ao fiscal o la suma de los excedentes de participacin en
inversiones hipotecarias y el ingreso gravable definido con respecto a la propiedad y el
rendimiento en inters en FASITs.

A la cuota lquida as determinada se le plica las tarifas reportadas en el Cuadro 3. Obsrvese

que cualquier valor positivo en el ingreso lquido implica como mnimo el pago del 15 por
ciento, as sea que por redondeo se pague un dlar. Esto da el mensaje que todos pagan,
independientemente del ingreso y del costo de transaccin, que son ciudadanos que tienen
que contribuir.

En las personas jurdicas hay progresividad hasta el penltimo rango de ingreso. Esta se
manifiesta en los pagos mnimos, no en la parte porcentual pues no tendra explicacin el
hecho que las empresas con ingresos entre US$335 mil y US$10 millones pagaran a 34 por
ciento frente a un 39 por ciento que tiene el rango inmediatamente anterior. Lo que hace
diferente el pago es el monto de US$91.650 adicionales que paga ese mismo rango frente al
anterior. La progresividad se pierde en el ltimo rango pues a partir de los $US18,33

11
En vehculos siguen unos criterios y unos valores mximos para vehculos, camiones y furgonetas.
12
Diferentes a los impuestos al ingreso federal, impuestos extranjeros, impuestos no impuestos sobre la
corporacin, impuestos estatales y locales al consumo que se incurren en relacin con la adquisicin de la
propiedad e impuestos deducidos en otros lugares.
13
Excepto los pagados por adelantado del ao tributario, los no exentos y los que son capitalizables.
14
Excepto los que se incluyen en otros impuestos o programas como seguros, programas de salud y bienestar.
15
Amortizaciones, costos ciertos de televisin, cine o producciones teatrales que empiecen antes del primero
de enero de 2017, costos de reforestacin, honorarios profesionales, prdidas ordinarias en comercializacin,
etc., muchas de ellas con montos mximos; no son deducibles los gastos en gestiones lobbying.
 48

millones, una empresa mediana en el contexto norteamericano, paga a una tasa menor que el
rango anterior y no tiene monto mnimo.

Cuadro 3
Categoras de base gravable y tarifas para sociedades annimas
Ao gravable 2015 y formulario 1120
INGRESO LIQUIDO (US$)
0 a menor de 50.000
50.000 a menor de 75.000
75.000 a menor de 100.000
100.000 a menor de 335.000
335.000 a menor de 10.000.000
10.000.000 a menor de 15.000.000
15.000.000 a menor de 18.333.333
18.333.333 o ms
FUENTE: IRS, 2016 b.
TASA
15%
US$7.500 ms 25% del monto mayor a US$50.225
US$13.750 ms 34% del monto mayor a US$75.000
US$22.250 ms 39% del monto mayor a US$100.000
US$113.900 ms 34% del monto mayor a US$335.000
US$3.400.000 ms 35% del monto mayor a US$10.000.000
US$5.150.000 ms 38% del monto mayor a US$15.000.000
35%

No hay que olvidar que los pagos realizados por las firmas en los Estados se descuentan en
la liquidacin federal, igual que las personas naturales. Por ello se puede decir que la tarifa
marginal del impuesto de renta a las personas jurdicas en Estados Unidos corresponde a la
tarifa del penltimo rango del impuesto federal; y que estos descuentos del impuesto federal
es una forma de transferir directamente recursos a los gobiernos subnacionales y de esta
manera evitar que estos gobiernos por intermedio de las subvenciones queden sometidos a la
discrecionalidad del gobierno federal.

Las empresas pagan diferente tarifa de renta segn el Estados donde opere y, pese a ello, no
existe relocalizacin empresarial, no migran de donde ms se paga a donde menos se paga.
En el Cuadro 4 se muestran las diferentes tasas vigentes a 2015. De all se deduce que el 62
por ciento de los Estados tienen tasa nica y la tasa marginal promedio es de 7,54 por ciento.
Es importante observar que en la mayora de los Estados se paga impuesto a partir de ingresos
de centavos de dlar y la tarifa crece de manera significativa despus de los US$25.000, que
correspondera a los ingresos tpicos los negocios pequeos de ese pas. Para expresarlo de
manera directa, los pequeos no son excluidos y no tienen tratamientos especiales. Todos
obtienen ingresos por estar localizados en el Estado y todos contribuyen de acuerdo a su nivel
de renta.

Cuadro 4
Tarifas estatales para empresas
Ao gravable 2015
ESTADO TARIFA BASE EN US$ ESTADO TARIFA BASE EN US$
Alabama 6,5% Mayor a 0 Maryland 8,25% Mayor a 0
Alaska 0,0% Mayor a 0 Massachusetts 8,0% Mayor a 0
2,0% Mayor a 25.000 Michigan 6,0% Mayor a 0
3,0% Mayor a 49.000 Minnesota 9,8% Mayor a 0
4,0% Mayor a 74.000 Mississippi 3,0% Mayor a 0
5,0% Mayor a 99.000 4,0% Mayor a 5.000
6,0% Mayor a 124.000 5,0% Mayor a 10.000
 49

7,0% Mayor a 148.000 Missouri 6,25% Mayor a 0

8,0% Mayor a 173.000 Montana 6,75% Mayor a 0
9,0% Mayor a 198.000 Nebraska 5,58% Mayor a 0
9,4% Mayor a 222.000 7,81% Mayor a 100.000
Arizona 6,0% Mayor a 0 Nevada Ninguna
Arkansas 1,0% Mayor a 0 New 8,5% Mayor a 0
Hampshire
2,0% Mayor a 3.000 New Jersey 6,5% Mayor a 0
3,0% Mayor a 6.000 7,5% Mayor a 50.000
5,0% Mayor a 11.000 9,0% Mayor a 100.000
6,0% Mayor a 25.000 New Mexico 4,8% Mayor a 0
6,5% Mayor a 100.000 6,4% Mayor a 500.000
California 8,84% Mayor a 0 6,9% Mayor a 1.000.000
Colorado 4,63% Mayor a 0 New York 7,1% Mayor a 0
Connecticut 9.0% Mayor a 0 North Carolina 5,0% Mayor a 0
Delaware (**) 8,7% Mayor a 0 North Dakota 1,48% Mayor a 0
Florida 5,5% Mayor a 0 3,73% Mayor a 25.000
Georgia 6,0% Mayor a 0 4,53% Mayor a 50.000
Hawaii 4,4% Mayor a 0 Ohio c
5,4% Mayor a 25.000 Oklahoma 6,0% Mayor a 0
6,4% Mayor a 100.000 Oregon 6,6% Mayor a 0
Idaho 7,4% Mayor a 0 7,6% Mayor a 1.000.000
Illinois 7,75% Mayor a 0 Pensilvania 9,99% Mayor a 0
Indiana 7,0% Mayor a 0 Rhode Island 7,0% Mayor a 0
Iowa 6,0% Mayor a 0 South Carolina 5,0% Mayor a 0
8,0% Mayor a 25.000 South Dakota Ninguna
10,0% Mayor a 100.000 Tennessee 6,5% Mayor a 0
12,0% Mayor a 250.000 Texas (*)
Kansas 4,0% Mayor a 0 Utah 5,0% Mayor a 0
7,0% Mayor a 50.000 Vermont 6,0% Mayor a 0
Kentucky 4,0% Mayor a 0 7,0% Mayor a 10.000
5,0% Mayor a 50.000 8,5% Mayor a 25.000
6,0% Mayor a 100.000 Virginia (**) 6,0% Mayor a 25.000
Louisiana 4,0% Mayor a 0 Washington (*)
5,0% Mayor a 25.000 West Virginia 6,5% Mayor a 0
6,0% Mayor a 50.000 Wisconsin 7,9% Mayor a 0
7,0% Mayor a 100.000 Wyoming Ninguna
8,0% Mayor a 200.000 D.C. 9,4% Mayor a 0
Maine 3,5% Mayor a 0
7,93% Mayor a 25.000
8,33% Mayor a 75.000
8,93% Mayor a 250.000

* Ohio, Texas y Washigton no tienen impuestos sobre la renta para las corporaciones, pero los ingresos brutos
tienen impuestos que no son estrictamente comparables con las tasas del impuesto sobre sociedades.
** Delaware y Virginia tienen impuestos sobre la renta para las corporaciones y sobre los ingresos brutos.
FUENTE: Tax Foundation (2015)

La carga tributaria directa de las empresas no se limita al impuesto de renta. Tambin pagan
impuestos sobre la nmina y el impuesto a las ganancias de capital de las empresas nacionales
(las extranjeras estn exentas) as como el impuesto al desempleo cuya tasa federal es de 0,8
por ciento sobre los sueldos, hasta US$7.000 anuales por empleado. El impuesto al
desempleo tambin es estatal y, apenas normal, cada Estado tiene tarifas diferentes.
 50

Del caso norteamericano los aspectos a destacar son:

i. El sistema tiene doble tributacin: en el impuesto federal se paga como persona

jurdica y como persona natural al recibir la distribucin de beneficios.
ii. Las exenciones a las personas naturales son pocas y tienen montos mximos y por las
caractersticas econmicas que tenga el contribuyente tienden a reducirse.
iii. Los beneficios tributarios a las empresas estn limitados lo que hace que el gasto
tributario tienda a ser nulo
iv. El impuesto de renta federal descuenta el impuesto de renta estatal o local, lo que
evita aumentar la carga del contribuyente.
v. El diseo del impuesto no se subordina a polticas sectoriales o a incentivos a producir
o a incrementar el nivel de empleo, lo cual le da orden, sincrona y transparencia a la
poltica fiscal.
vi. En los Estados las empresas, independiente de su tamao, pagan impuestos, rige el
principio de que todos se benefician de su localizacin y todos pagan.
vii. Y en materia de gestin, procesos y procedimientos, la liquidacin del impuesto
genera una serie de informacin para el control de la administracin tributaria. La
cantidad de anexos difiere por tipo de contribuyen: personas, sociedades colectivas y
sociedades annimas.

2.2. El caso de Alemania

El impuesto de renta de las personas naturales, de las corporaciones, de las asociaciones de

personas y de los conglomerados de activos tiene como sujetos activos al Gobierno Federal,
al Gobierno del Lnder y al Gobierno Municipal. Por ello en el sistema alemn es importante
la determinacin de la residencia de los contribuyentes porque as se establece el sujeto activo
y la responsabilidad del recaudo de los impuestos segn las jurisdicciones (Federal Ministry
of Finance, 2015).

Para determinar la jurisdiccin de la imposicin a las personas naturales se tienen tres

opciones. La primera es cuando el contribuyente tiene residencia fija en una jurisdiccin, la
segunda, que sea soltero y tenga varias residencias, en este caso se toma como jurisdiccin
el sitio de residencia de mayor permanencia, y tercero, que sea casado o con compaero(a) o
que sea separado y tenga varios sitios de residencia entonces se toma el sitio donde el hogar
vive de forma permanente o la mayor parte del ao fiscal.

La residencia de las empresas corresponde a la sede de la casa matriz en caso del impuesto
federal; es importante resaltar que la residencia de las empresas de construccin es
fundamental para determinar los montos que corresponden a cada jurisdiccin pues los
lnders tienen tratamientos marcadamente diferenciados.

2.2.1. Personas naturales

 51

El estatuto tributario alemn16 separa entre dos conjuntos de contribuyentes individuales, los
residentes y los no residentes. Los que tienen residencia habitual en territorio alemn se
clasifican dentro de los contribuyentes con renta ilimitada, pagan el impuesto de renta
independientemente del sitio de procedencia de la renta, es decir, no importa si la renta tiene
origen interno o procede de actividades que desarrolla en el resto del mundo. Estos a su vez
se dividen en declarantes individuales y en declarantes conjuntos para los casados y
registrados como tales. Los no residentes o que habitualmente no residen en Alemania entran
en la categora de renta limitada.

Se consideran imponibles los ingresos de la agricultura y silvicultura, el comercio, los sueldos

y salarios, los arrendamientos, pensiones, ingresos de trabajo por cuenta propia y los
rendimientos del capital o dividendos recibidos. En este sentido, el sistema impositivo
alemn tiene doble tributacin (Federal Ministry of Justice and Consumer Protection, 2016
y Federal Ministry of Finance, 2015 a).

El clculo de la cuota lquida se hace con el ingreso total, pero para los ingresos provenientes
de la agricultura y la silvicultura, el comercio y el trabajo por cuenta propia antes se
descuentan los costos operativos en que se incurre en la actividad que desarrolla el
contribuyente. En el caso de los ingresos salariales y los arrendamientos se deducen los gastos
incurrido en la adquisicin y mantenimiento del ingreso, incluidos los gastos relacionados
con el trabajo. Y los ingresos del capital tiene un tratamiento impositivo especfico.

Al ingreso total se le deducen algunos gastos operativos y relacionados con el trabajo: costos
en el tratamiento de enfermedades, formacin profesional, gastos de previsin o primas de
seguros con carcter de prestacin, los gastos en ahorro para retiro y donaciones, una
asignacin por hijos del contribuyente y una asignacin por el cuidado y formacin educativa
de los nios.

El cdigo deja una parte de la base imponible no sujeta al impuesto, denominada la

asignacin personal, equivalente a 8.652 para contribuyentes individuales y de 17.304 para
los declarantes conjuntos.

El impuesto tiene una estructura de tasas continuas (Cuadro 5) y las denominadas tarifas
lmite del impuesto: una bsica del 14 por ciento a partir de la cual se incrementa de forma
progresiva hasta el 42 por ciento para individuos con ingresos gravables de 53.665 y para
los declarantes conjuntos con 107.330 de ingreso. La tasa marginal de las personas naturales
es de 45 por ciento que se aplica a los contribuyentes individuales que tengan ingresos iguales
o superiores a 254.447 y para casados con ingresos iguales o superiores a 508.894.

A las diferentes tasas se le suma el recargo por solidaridad que corresponde a una sobretasa
que permite financiar la reunificacin alemana y que es del 5,5 por ciento.

Tanto por bases mnimas como por tarifas los declarantes casados reciben un beneficio, pero
tienen la libertad para declarar como persona individual, segn les beneficie.

16
Aqu se utiliza la informacin de la traduccin al ingls del Cdigo realizada por el Ministerio de Finanzas
de Alemania.
 52

Los contribuyentes del grupo de renta limitada son sujetos pasivos sobre los ingresos que
obtienen en el territorio alemn, por ejemplo, arrendamiento de inmuebles e ingresos de
capital. Pagan a una tarifa bsica del 14 por ciento y pasa progresivamente a una tarifa lmite
de 42 por ciento y para ingresos superiores de 250.731 pagan una tarifa del 45 por ciento.

En cuanto al impuesto especial sobre los ingresos de los activos de capital, las personas
naturales pagan a una tarifa general de 25 por ciento ms el recargo de solidaridad, ya sean
clasificados como contribuyentes de ingresos ilimitados residentes permanentes en
Alemania o de ingresos limitados. La diferencia est en la base imponible. Los ilimitados
pagan sobre las rentas obtenidas por activos financieros pagos de rendimientos, ingresos
de inversiones en activos fsicos dividendos, por ejemplo, venta de ttulos valores y las
ganancias sobre futuros, tanto si se obtienen en territorio nacional como en el extranjero. Este
gravamen se recauda totalmente en la fuente. Los contribuyentes que sean accionistas de
empresas con una participacin menor al 25 por ciento pueden acogerse a un segundo mtodo
de liquidacin de la obligacin, llamado impuesto al ingreso parcial.

En el caso de contribuyentes del impuesto que se encuentran en la categora de imposicin

limitada pagan sobre una base constituida con dividendos recibidos de empresas alemanas,
algunos tipos de inversin y rendimientos sobre acciones. Si el contribuyente reside en un
pas con el que Alemania tiene convenio de doble imposicin, puede solicitar exencin del
gravamen pagado en el exterior.

Los prrafos anteriores sealan que la carga imponible a las personas naturales difiere por
tipo de contribuyente y los beneficios tributarios son limitados y no erosionan la base
liquidable ni la cuota lquida. Al incluir en la base las ganancias recibidas de las empresas,
en sistema alemn se dise con doble tributacin. La tarifa es la variable fundamental que
genera la progresividad del impuesto y se complementa con unos pocos beneficios a los
contribuyentes cuenta propia y a los casados. Por lo general en Europa las personas casadas
o en unin libre tienen estos beneficios como consecuencia de la poltica estatal de incentivar
el crecimiento demogrfico, problema actual del continente.

Cuadro 5
Categoras de base gravable y tarifas para personas naturales, incluyendo el recargo de
solidaridad
Ao gravable 2016
INGRESO INDIVIDUAL CONJUNTA
GRAVABLE
por ciento por ciento
5.000 0 0,00 0 0,00
10.000 206 2,06 0 0,00
15.000 1.336 8,90 0 0,00
20.000 2.701 13,50 412 2,06
25.000 4.175 17,70 1.370 5,48
30.000 5.769 19,23 2.671 8,90
35.000 7.481 21,37 4.015 11,47
40.000 9.311 23,28 5.402 13,50
45.000 11.262 25,02 6.847 15,21
 53

50.000 13.331 26,66 8.349 16,70

55.000 15.514 28,21 9.913 18,02
60.000 17.729 29,55 11.537 19,23
65.000 19.945 30,68 13.219 20,34
70.000 22.160 31,66 14.962 21,37
75.000 24.376 32,50 16.762 22,35
80.000 26.591 33,24 18.623 23,28
85.000 28.807 33,89 20.543 24,17
90.000 31.022 34,47 22.524 25,02
95.000 33.238 34,98 24.563 25,86
100.000 35.453 35,46 26.662 26,66
105.000 37.669 35,87 28.818 27,45
110.000 39.884 36,26 31.028 28,21
115.000 42.100 36,61 33.249 28,91
120.000 44.315 36,93 35.459 29,55
125.000 46.531 37,22 37.674 30,14
130.000 48.746 37,49 39.990 30,68
135.000 50.962 37,75 42.105 31,19
140.000 53.177 37,98 44.321 31,66
145.000 55.393 38,20 46.536 32,09
150.000 57.608 38,40 48.752 32,50
FUENTE: Bundesministerium der Finanzen, Bundeszentralanrt fr Steuern, www.bundesfinanzministerium.de

2.2.2. Personas jurdicas

Estos contribuyentes se dividen entre los que tienen su sede en Alemania y son
contribuyentes con renta ilimitada, y los que la sede est en otros pases y son contribuyentes
de renta limitada. En las personas jurdicas se incluyen sociedades annimas, compaas de
responsabilidad limitada y asociaciones.

Las empresas tienen coma base imponible la renta obtenida de sus operaciones internas y
externas, que para efectos impositivos se denomina renta mundial. El ingreso gravable se
divide segn el sector de origen: agricultura y silvicultura, comercio y negocios, sueldos y
salarios, rendimientos del capital y ganancias de capital, arriendos, pensiones e ingresos de
trabajo por cuenta propia. Para expresarlo de forma diferente, no hay exclusiones ni no
sujeciones.

La base imponible se deduce a partir de la contabilidad comercial que debe seguir lo que
estipula el Cdigo de Comercio para calcular la utilidad gravable de la empresa. Los ingresos
de la agricultura y silvicultura, comercio y negocios y de los cuenta propia se calculan
tomando los ingresos de explotacin y restando los gastos operativos. Los ingresos del
empleo, as como los de arrendamientos se determinan con los ingresos provenientes del tipo
de fuente y se les sustrae todos los gastos para la adquisicin, mantenimiento y aseguramiento
de esos ingresos, gastos que tambin reciben el nombre de gastos relacionados con el trabajo.
Y para todas las sociedades se incorpora dentro del ingreso los dividendos implcitos.

La ley prev unos beneficios tributarios como la exencin a la venta en la participacin en

una sociedad nacional o extranjera. Se deducen los gastos especiales como los de previsin
o primas de seguros con carcter de prestacin y donaciones.
 54

Las exenciones al impuesto de renta se hacen a 24 tipos de asociaciones de beneficio social,

entre las que se encuentran las de investigacin y avance cientfico, las asociaciones
religiosas, las de previsin y control de higiene y salud pblica, la de asistencia a los nios y
a las personas, las de arte y cultura, la de proteccin y preservacin de monumentos
histricos, las de asistencia a estudiantes, educacin para adultos y formacin profesional,
conservacin del medio ambiente, las asociaciones para el bienestar social, las entidades de
caridad y los hospitales cuyos gastos son cubiertos por el Gobierno Federal, entre otras.

Las asociaciones pagan una tasa nica sobe los beneficios no retirados, lo que es equivalente
a la imposicin a las sociedades annimas. Cuando se entregan beneficios, estos tambin
pagan el impuesto a tasa nica.

Los impuestos a las corporaciones toman las ganancias o las prdidas del balance y se suma
o sustrae las correcciones de acuerdo con el balance para obtener las ganancias o prdidas
ajustadas. Al resultado se le resta el ingreso exento, el ingreso exento de los acuerdos
internacionales de doble imposicin, los subsidios a la inversin y se suma los dividendos,
luego se resta las contribuciones a capital y se suma los gastos no deducibles, lo que genera
el ingreso al cual se le sustrae las prdidas y se obtiene el ingreso imponible.

A las empresas que operan en la Unin Europea se les obliga a especificar todas sus
operaciones con el fin de determinar el ingreso dentro de Alemania, hacer las respectivas
deducciones y liquidar el impuesto. Estas deducciones no se pueden interpretar como
beneficios tributarios sino como una forma consistente de realizar el clculo dado que el
criterio es el origen del ingreso y respetar los tratados de doble tributacin.

Al ingreso imponible se le aplica una tasa del 15 por ciento, lo que significa que en Alemania
se utiliza una tasa lineal o flat rate tax. Sin embargo, el estatuto alemn considera que los
beneficios distribuidos o no, en principio, tienen una tasa del 25 por ciento ms un recargo
de solidaridad de 0,825 por ciento.

Del caso alemn los aspectos a destacar son:

i. Las personas naturales tributan sobre todo su ingreso, independientemente si se

genera en el pas o en el exterior, excepto si existe un tratado de doble tributacin con
el pas donde el contribuyente obtiene su ingreso
ii. Hay doble tributacin para las personas naturales: paga con la empresa y paga por los
ingresos distribuidos.
iii. Todo tipo de empresa de cualquier sector, incluidos los cuenta propia, pagan impuesto
de renta.
iv. La progresividad en personas naturales se consigue con las tarifas y unos tratamientos
especiales a uno grupos de personas naturales.
v. En las personas jurdicas el impuesto es neutral pues se tasa a una tarifa nica tanto
para el ingreso imponible (15 por ciento) como para los beneficios (25 por ciento).

2.3. El caso de Francia

 55

Todos los residentes declaran, independientemente de su nacionalidad, tanto si es persona

natural como jurdica. Los no residentes que vivieron ms de 183 das estn obligados a
declarar. La presentacin se hace en el lugar de residencia o del establecimiento principal.
Cuando se tienen varios domicilios se declara en el sitio del establecimiento principal.
Quienes tienen propiedades o realizan negocios y no tienen domicilio en territorio francs
pagan el impuesto en el sitio que les fija la administracin.

Para todo tipo de contribuyente el impuesto se liquida sobre el total de ingresos netos. Para
su clculo se toma la renta gravable que es la suma de los ingresos brutos que incluye todo
lo recibido en dinero o en especie por renta del suelo; ganancias agrcolas; ganancias
empresariales (industriales, de servicios y comerciales); remuneraciones a los directivos de
las sociedades de responsabilidad limitada que no tienen tratamiento fiscal de la sociedades;
los sueldos, salarios, dietas, emolumentos, pensiones y rentas; beneficios de los profesionales
no comerciales e ingresos equivalentes; ingresos provenientes del capital mobiliario;
beneficios obtenidos en instrumentos financieros y valores; y ganancias de capital sobre la
transmisin de bienes o derechos de cualquier clase (Code gnral, artculos del 156 al 16817).
Los ingresos por ventas de bienes o derechos siempre se liquidan al precio de mercado.

Y para obtener la base o ingreso liquidable se toma el ingreso bruto y se substraen los costos
y las prdidas en que se incurre en el proceso de obtencin de la renta. Las prdidas difieren
segn el tipo de contribuyente, natural o jurdico.

Lo anterior implica que las personas naturales contribuyen sobre las ganancias repartidas por
las personas jurdicas pues en el ingreso bruto se incluyen los dividendos recibidos.

Adems del impuesto de renta, quienes tienen ingresos altos pagan una contribucin. Los
dueos de viviendas que estn vacas y se ubiquen en municipios de ms de cincuenta mil
habitantes pagan el impuesto anual de viviendas vacas. Y los dueos de predios pagan el
impuesto a los alquileres altos de rea de vivienda pequea y la contribucin anual sobre los
ingresos por alquiler.

En el proceso administrativo francs indica que el contribuyente natural declara y

posteriormente la administracin tributaria le informa la cuanta que tiene que pagar o si est
exento. Esto implica que la gestin administrativa es minuciosa y que se requiere de buenas
fuentes de informacin.

2.3.1. Personas naturales

El impuesto de renta se calcula sobre la base de la utilidad neta anual total disponible para
cada unidad familiar. Se toman las propiedades y activos de los miembros de la familia, las
profesiones que ejercen, los sueldos, salarios, pensiones y anualidades, y las ganancias de
todas las transacciones que realicen y se substrae la prdida (si el ingreso es menor que la
prdida, el excedente se traslada hasta el sexto ao fiscal siguientes), y las gastos en los
intereses de los prstamos o de reubicacin o conversin delos repatriados franceses, los
pagos en la tierra en sus monumentos histricos o edificios protegidos o del patrimonio

17
La ltima modificacin es el Decreto No. 2016-775 de junio de 2016.
 56

nacional, las deudas en alquileres, las contribuciones a la seguridad social; y los gastos de los
menores cuando se incluyen para determinar su cociente familiar, la deduccin por hijo
adulto (si est casado el lmite se duplica si se demuestra que nicamente participa en el
mantenimiento del hogar) y se deducen los gastos de las personas mayores a 75 aos que
viven con el contribuyente pero que no exceda el lmite definido por la ley en materia del
subsidio de solidaridad. Los hijos o dependientes corresponden a las personas que el
contribuyente asume su mantenimiento, incluso los nios que reciben alguna pensin
alimenticia.

El descuento del impuesto que resulta del cociente familiar es igual o menor a 1.510 por
cada media accin o la mitad del valor por la accin trimestral. La utilidad gravable se divide
entre 1,5 si la contribuyente es soltera, divorciada o viuda sin hijos a cargo y si viven solos y
tienen uno ms hijos adultos, o viven solos y tienen uno o ms hijos que murieron pero uno
de ellos lleg al menos a una edad de 16 aos o que uno de ellos muri en hechos de guerra,
o que el contribuyente tiene un 40 por ciento o ms de discapacidad comparten. Los solteros
o los divorciados que tributen de manera separada tienen una reduccin mxima de 3562.
Sin embargo, la reduccin que resulta de la aplicacin del cociente familiar, no puede exceder
los 902. El cociente familiar tambin vara por otras circunstancias de la familia como tener
la tarjeta de invalidez.

No se pueden deducir18 las prdidas de granjas cuyo ingreso total netos proveniente de otros
fuentes sea superior a 107.718, las prdidas directas o indirectas de las actividades
empresariales cuando en el manejo empresarial no participa uno de los miembros de la
familia (es decir, se contrata un administrador o se utiliza otro de rgimen de administracin).
Estas excepciones no se aplican cuando la quiebra cumple con lo previsto en el Libro V,
Ttulo IV del Cdigo de Comercio y los activos dejan de ser de propiedad del miembro de la
familia. Tambin se excluyen las prdidas totales o parciales de edificios que cumplen con
lo previsto en el artculo R.431-40 del Cdigo de Urbanismo, las prdidas en la adquisicin
de los activos intangibles nuevos, la prdidas en los predios amoblados para alquilar y es la
familia quien directamente hace el arrendamiento, y las prdidas en servicios no comerciales,
en tierras, en capital mobiliario, en gestin de patentes de un inventor.

Algunas asociaciones pueden obtener crditos tributarios. A los sindicatos que cumplan lo
estipulado en el artculo L. 2121-1 del Cdigo de Trabajo y las asociaciones comerciales
nacionales que cumplan el artculo L. 4126-8 del Cdigo de Defensa se les otorga un crdito
por el 66 por ciento de los aportes realizados dentro del 1 por ciento de los ingresos brutos
despus de deducciones, pero no aplica sobre sueldos y salarios.

Existe un grupo de 33 tipos de descuentos fiscales, todos con lmites bien definidos, entre los
que cabe mencionar los que se entregan por inversiones en bienes de ocio, inversiones en
hoteles con finalidad social, a unas inversiones en el exterior se les deduce las retenciones
hechas en el extranjero, sobre los derechos de matrcula de los nios en enseanza secundario
o superior, suscripciones en fondos mutuos de inversin en innovacin, etc.

18
Las deducciones se encuentran en los artculos 125a, secciones 182, 182 bis, 182, ter a, y desde el 199 quater
a 200.
 57

Por lo descrito anteriormente se deduce que para otorgar los beneficios tributarios se llega al
detalle y para evitar erosionar la base se crea una tensin entre los topes mximos de
deduccin y las deducciones especficas a que tiene derecho el contribuyente. El detalle hace
complejo el impuesto de renta francs.

Cuadro 6
Categoras de base gravable y tarifas para las personas naturales
Ao gravable 2015
FRACCIN DE INGRESO LIQUIDO () TASA
Mayor a 9.700 y menor o igual a 26.791 14%
Mayor a 26.791 y menor o igual a 71.826 30%
Mayor a 71.826 y menor o igual a 152.108 41%
Superior a 152.108 45%
FUENTE: Code gnral des impts.

Son pocos los rangos de ingreso lquido gravable y, por tanto, las tarifas asociadas (Cuadro
6). Francia tiene la tarifa marginal ms alta comparada con los Estados Unidos y Alemania.
El impuesto es progresivo no por su estructura tarifaria sino por las peculiaridades del
proceso de liquidacin que es donde se introducen de forma minuciosa los beneficios de
acuerdo con las caractersticas socioeconmicas de los contribuyentes. Al llegar al ingreso
lquido los rangos se arman de forma concentrada con respecto al ingreso mediano que est
en torno a los 35.000.

2.3.2. Personas jurdicas

Las sociedades, corporaciones y dems personas jurdicas pagan lo que el estatuto francs
denomina impuesto sobre sociedades que es un gravamen sobre las ganancias. Este impuesto
tiene varias categoras de sujetos pasivos: sociedades de capital sociedades annimas (SA
y SAS), sociedades de responsabilidad limitada (Ltda), sociedades comanditas por acciones
(SCA), y las asociaciones profesionales o profesiones liberales (SEL, SELARL). Estn
exentos de este impuesto los sindicatos, que se asimila en el grupo de asociaciones.

De acuerdo con el tipo de negocio, muchas empresas que no son sociedades de capital se
gravan con el impuesto de sociedades, entre ellas las denominadas por el derecho francs
como asociaciones civiles, como las asociaciones comerciales pero que hacen operaciones
lucrativas. Algunas personas jurdicas que cumplen los requisitos de ley pueden elegir entre
el impuesto a la renta de las personas naturales o el impuesto a las sociedades, en especial las
asociaciones. Y cuando la empresa tiene un nico asociado, que tributa con los criterios de
renta de personas naturales, tiene que declarar el impuesto a sociedades si opt por declarar
sobre los beneficios de sociedades o el nico accionista es otra empresa.

Asociaciones y organismos pblicos sin nimo de lucro no estn sujetos a impuestos por las
actividades que desarrollen sin fines de lucro. Sin embargo, estn gravados con una tarifa
especial del 24 por ciento sobre determinados ingresos procedentes de su patrimonio
(ingresos por alquiler de inmuebles, los beneficios agrcolas y forestales, cierta renta de la
 58

inversin). Esta tasa se reduce al 10 por ciento para algunos rendimientos de inversin como
los procedentes de bonos.

Tambin estn exentos del impuesto los sindicatos, las cooperativas agrcolas (excepto las
transacciones con los no miembros), las organizaciones de viviendas de bajo alquiler, las
instituciones pblicas de investigacin e instituciones pblicas de educacin superior.

Estn sujetos del impuesto a los beneficios las empresas que operan en Francia y liquida
sobre los beneficios all obtenidos. Las empresas francesas que operan fuera de su territorio
declararn en el pas de operacin y no estn sujetas al impuesto cuando hay acuerdo de
tratamiento tributario entre Francia y el pas donde opera.

Las sociedades que hacen parte de un grupo empresarial declaran como empresa individual
pero tienen la opcin de declarar en las categoras de grupo empresarial de tipo vertical, en
cuyo caso la casa matriz incluye los beneficios de sus filiales si controla el 95 por ciento o
ms del capital y declara como nico responsable; o de tipo horizontal cuando el 95 por
ciento del capital es de una matriz extranjera perteneciente a la Unin Europea o al Espacio
Econmico Europeo, siempre que las fechas del ao fiscal coincidan con las del pas de
origen (Seccin VIII del Code gnral des impts, para el procedimiento de la determinacin
del grupo el artculo 223A y 223A bis).

La base impositiva, el beneficio o activos netos al cierre del ao fiscal (Artculo 38), se
obtiene del ingreso total o ingresos de todo tipo19, incluidas las cesiones de activos, a los que
se les sustraen los costos directos e indirectos que estn relacionados con la actividad propia
de la empresa, entre ellos los costos laborales, los arrendamientos de inmuebles o terrenos,
los costos de emisin de bonos para financiar la actividad, los intereses pagados a los socios
que sean diferentes a su aporte a capital siempre y cuando haya pagado el capital suscrito,
etc. (Artculos 38, 39 y de 209 a 220). Muchas de las deducciones tienen lmites o estn
acotadas segn algunos aos especficos que determina el cdigo tributario francs, as
mismo, algunos sectores econmicos tienen un tratamiento diferencial, por ejemplo, las
cooperativas agrcolas, las producciones cinematogrficas, o regmenes especiales (Artculo
207).

La parte que se sustrae se limita a los costos de produccin y los costos financieros, pero el
cdigo francs es especfico en lo que se puede restar, en general y por tipos de empresas
(agrcolas, comerciales, inmobiliarias, etc.). La especificidad en el tratamiento de las
deducciones (como las depreciaciones, o los tratamientos de inversiones en moneda diferente
al euro), deja la sensacin que los descuentos erosionan la base imponible, pero las cifras
muestran que la base imponible es alta.

Cuadro 7. Categoras de base gravable y tarifas para sociedades

Ao gravable 2015

19
Los crditos a los clientes y los pagos por anticipado se incluyen en la declaracin del ao fiscal en que se
entrega la mercanca o el suministro del servicio. Y las existencias se valoran al costo de la fecha de cierre
fiscal.
 59

Si el capital de la empresa fue pagado por lo Tasa Si el capital de la empresa no Tasa

socios y se mantiene al menos el 75 por ciento fue pagado en su totalidad por
de socios lo socios o se mantiene menos
el 75 por ciento de socios
En los primeros 38.120 de beneficios y exclusiva 15% En todas las ganancias 33,33%
a PYMES.
Beneficios superiores a 38.120 Ms
33,33%
Empresas con ventas mayores a 7.630.000 (Pero 33,3% + 3,3% de contribucin de seguridad social
que no pertenezcan a un grupo definido en la
seccin 223 o del artculo 223bis).
FUENTE: Code gnral des impts.

La tasa impositiva general del impuesto sobre sociedades es de 33,33 por ciento. Las tarifas
especficas se disean de acuerdo con el valor de facturacin de las empresas, como se reporta
en el Cuadro 7. Adicionalmente existen dos tasas especficas. La primera de 19 por ciento
sobre las ganancias netas de capital a largo plazo para empresas que cumplan las condiciones
de los artculos 39 quindecies a 209 quater; la segunda de 25 por ciento para las ganancias
netas de capital a largo plazo de la venta o cesin de: a) las empresas con activos a la fecha
de venta que comprenda ms del 50 por ciento de su valor real por la autorizacin para utilizar
los recursos de radio para difusin de cualquier servico de televisin terrestre inalmbrica
digital, y b) los valores de la empresa que controlan una sociedad del punto a) y que los
activos al momento de venta sea mayor al 50 por ciento del valor real.

Las sociedades, aparte del impuesto de renta, pagan el impuesto anual corporativo que es de
tipo lineal, la contribucin adicional al aprendizaje, los impuestos sobre la nmina y el
impuesto anual sobre las instalaciones, pero nicamente los que estn en la regin de Ile de
France.

Los aspectos a destacar del caso francs son:

i. Contribuyen todos los residentes en Francia, no interesa la nacionalidad de origen.

ii. El sistema tiene doble tributacin: la persona natural paga el impuesto a la renta por
los dividendos recibidos y paga como persona jurdica o beneficios de las empresas.
iii. El ingreso se calcula sobre todo tipo de fuente y se aumenta la carga a los rentistas de
suelo urbano.
iv. El diseo del impuesto la introduce la equidad en las personas naturales por medio de
las caractersticas socioeconmicas de la unidad familiar y del estado civil del
contribuyente.
v. Las personas jurdicas se tratan de manera diferencial y la ley tributaria incentiva la
asociacin productiva con beneficios impositivos.
vi. Con poltica impositiva se hace poltica sectorial agrcola, lo que genera un gasto
fiscal
vii. En trminos de tasas, las personas naturales tienen una tarifa superior a las personas
jurdicas.

3. Impuesto al patrimonio
 60

3.1. El caso de Estados Unidos

El gobierno federal no tiene impuestos sobre el patrimonio. Los estados tienen gravmenes
sobre parte de la riqueza. En los Estados y en los condados el impuesto fundamental al
patrimonio es el predial, pero su liquidacin vara entre e inter estos dos niveles de gobierno
pues por su caracterstica de federados tienen autonoma para fijar las bases y las tarifas.

3.2. El caso de Alemania

El gobierno federal no tiene impuesto al patrimonio. Los gravmenes a la propiedad tienen

como sujetos activos los lnders y los municipios. En esos niveles de gobierno el gravamen
es a la propiedad inmueble (Grundsteuer). Dado que Alemania es un Estado federado, los
lnders y los municipios tienen autonoma para fijar las tarifas del impuesto. Los bienes races
tiene una tasa mnima vigente, segn los lnders, que se mueve en un rango de 3,5 por ciento
y 6,5 por ciento. Existe igualmente el impuesto de transferencia de bienes inmuebles
(Grunderwerbsteuer) que grava la compra y venta de bienes races.

3.3. El caso de Francia

El impuesto de solidaridad sobre la fortuna (ISF) es el impuesto al patrimonio en Francia y

los sujetos pasivos son las personas naturales residentes que sean propietarios de bienes o
derechos que se encuentren dentro o fuera del pas. Pero aquellos que no hayan sido
residentes fiscales en los ltimos cinco aos anteriores al ao fiscal en liquidacin, quedan
sujetos nicamente a las propiedades que tengan en Francia (Artculo 885A). La base
impositiva es el valor de la riqueza neta al primero de enero de todos los valores y derechos
propiedad de los sujetos pasivos y de sus hijos menores de edad cuando tienen la
administracin legal de los activos (artculo 885E).

Estn exonerados del impuesto en las tres cuartas partes del patrimonio atribuible a la
propiedad los ingresos de las explotaciones forestales, los arrendamientos pesqueros de ms
de ocho aos, los grupos de tierras agrcolas de unidades y grupos de agricultores que
cumplan la Ley de Agricultura No 62-933 siempre que las acciones tengan un valor que no
supere los 101.897 (Artculo 885H).

Cuadro 8
Categoras de base grabable y tarifas del impuesto al patrimonio
Ao gravable 2015
FRACCIN DEL PATRIMONIO LQUIDO GRAVABLE TARIFA
EN EUROS por ciento
Menor e igual a 800.0000 0,00
Mayor a 800.000 y hasta 1.300.000 0,50
Mayor a 1.300.000 y hasta 2.570.000 0,70
Mayor a 2.570.000 y hasta 5.000.000 1,00
Mayor a 5.000.000 y hasta 10.000.000 1,25
Mayor a 10.000.000 1,50
FUENTE: Code gnral des impts, Artculo 885 U.
 61

La base mnima es de 1.300.000 anuales (Cuadro 8) pero los contribuyentes que se ubiquen
en el rango entre mayor a 1,3 y 1,4 millones el impuesto liquidado (T) se reduce en 17.500
menos el 1,25 por ciento del valor neto gravable (VN), Para expresarlo de forma algebraica,
el impuesto al patrimonio (IP) de estos contribuyentes es:

= (17.500 0,0125 )

Pero cualquier contribuyente puede deducir el 50 por ciento de los pagos realizados en
suscripciones en efectivo en el capital inicial de las empresas, en los incrementos de capital
en empresas a en los que no sean accionistas y el aumento a capital de empresas donde sea
accionista si las suscripciones son inversiones de seguimiento; tambin se deducen las
suscripciones en ttulos participativos en cooperativas de produccin de la Ley No.78-763
pero este beneficio no puede exceder de los 45.000 al ao; las suscripciones en efectivo en
copropiedad o en empresas que cumplen lo estipulado en el artculo 885 U numeral I.3; y
puede deducir el 75 por ciento de las donaciones en efectivo y los regalos de valores
admitidos en negociacin en un mercado francs regulado, sin exceder los 50.000 (Artculo
885-0 V bis A), entre otras deducciones.

4. Impuesto a las ventas

4.1. El caso de Estados Unidos

Este pas no tiene impuesto al valor agregado. Los Estados tienen un impuesto a las ventas y
cada uno define su tasa y la base gravable. Los Estados que no tienen este tipo de gravamen
son Akaska, Dekaware, Montana, Nuevo Hamshire y Oregn. La tasa ms alta es de 7,5 por
ciento del Estado de California y la ms baja de 2,9 por ciento en el Estado de Colorado.

4.2. El caso de Alemania

El sistema tributario tiene una tasa general de 19 por ciento y una tasa reducida de 7 por
ciento aplicable a los alimentos excepto bebidas, los restaurantes, los libros, peridicos,
transporte pblico regional y algunos objetos de arte. Y dos tasas especiales, una del 5,5 por
ciento para los agricultores y 10,7 por ciento para los silvicultores. Las importaciones de
bienes estn gravadas a la tasa general.

Estn exentos los servicios de entregas intracomunitarias de la Unin Europea, los de

suministro de exportacin, los financieros, los seguros, la compra y venta de bienes races,
los arrendamientos de largo plazo de bienes.

4.3. El caso de Francia

Este pas tiene una tarifa general de 20 por ciento y tres especficas o reducidas

Del 5,5 por ciento que se le aplica a las bebidas suaves y agua, productos de consumo
humano (excepto productos de confitera, chocolates, margarinas, grasas vegetales,
caviar) productos de proteccin higinica, equipos para personas con discapacidad
(sillas, ascensores y equipos similares diseados para discapacitados), equipo mdico
 62

(entre otros los dispositivos de puncin, dispositivos para la lectura automtica de

cifrado de glucosa en sangre, jeringas para insulina, plumas de insulina, tiras y
tabletas para la diabetes, equipo de recoleccin y digestivo o urinario, etc.), libros, la
provisin de alojamiento y comida en residencias de ancianos y personas con
discapacidad, entre otros (Artculos 278-0 bis y 278 sexies).

Del 10 por ciento para preparaciones de farmacia, medicamentos para uso en

medicina humana que estn sujetos a la Ley 5121-8 del cdigo de la salud pblica y
que no estn contemplados en el artculo 281 octies, el alquiler de una casa o terreno
en las reas de los viajeros, atracciones de las ferias y parque de atracciones, entradas
a parques zoolgicos y botnicos, museos, monumentos, sitios culturales y
exposiciones, vivienda nueva que cumpla con los requerimientos de los artculos 207
y 257 (Artculos 278 bis, 279, 279-0 bis, 279 bis).

Del 2,1 por ciento para las primeras representaciones teatrales de dramas clsicos,
lrica, musical y coreografa, presentaciones de creaciones originales diseados y
producidos por un grupo de msicos; a los animales vivos, medicamentos que
cumplen con los artculos L.5121-8 y L.5121-12 del cdigo de salud pblica
(Artculos 281, 281 sexies, 281 octies y 281 nonies)

5. Estructura tributaria

Una estructura se puede analizar al menos con cuatro criterios de clasificacin. Aqu se toma
el criterio recaudatorio o administrativo que divide los gravmenes en impuestos directos e
indirectos. La estructura tributaria de Estados Unidos, Alemania y Francia se calcul con el
recaudo total, esto es, la suma del recaudo de los tres niveles de gobierno nacional,
subnacional y local, sin incluir los ingresos por seguridad social.

Como los gravmenes indirectos no consultan la capacidad de pago de los contribuyentes, su

peso especfico en la estructura y en el sistema tributario de un pas es un indicador global de
la equidad tributaria. Los resultados que se reportan en el Grfico 1 muestran que las tres
economas combinan su imposicin de tal manera que el sistema cumple con el principio de
equidad: para el perodo comprendido entre 2000 y 2014 la imposicin directa en los Estados
Unidos participa en un 76,5 por ciento, Francia con el 54,6 por ciento y Alemania con 52,1
por ciento promedio anual. Y, por lo expuesto en las secciones anteriores, ese recaudo se
hace con la implantacin de bases y tarifas progresivas, y sin beneficios que alteren la
equidad horizontal y erosionen el recaudo.

La parte derecha del Grfico 1 seala que los sistemas impositivos de estas economas le dan
prelacin al recaudo proveniente del impuesto de renta a las personas naturales. Mientras en
Alemania alcanza un 78,6 por ciento promedio anual para el perodo, en Francia es de 51,5
por ciento. Estados Unidos es el caso intermedio con un 65,1 por ciento. La participacin
ms alta del impuesto de renta para las personas jurdicas se encuentra en Francia con un 17,3
por ciento promedio anual y la ms baja en Alemania con 13,9 por ciento.

La participacin ms alta de los impuestos a la riqueza la tiene los Estados Unidos, con 20
por ciento promedio anual, tributacin que, al igual que en Alemania, tiene como sujetos
 63

activos los gobiernos estatales y locales, contrario a Francia donde el gobierno nacional
participa en el recaudo del impuesto al patrimonio, es decir, pas donde existe doble
tributacin, como se mostr en el numeral 3, y sin que sus empresas migren a economas
vecinas como Alemania o disminuyan sus ritmos de inversin.

Grfico 1
Estructura tributaria

FUENTE: Clculos propios con base en Revenue Statistics OCDE

Referencias bibliogrficas

- Federal Ministry of Finance, Code of Germany, 2015 (Translation of the

Abgabenordung is provided by the Language Service of the Federal Ministry of
Finance and Directorate General for Taxes).
- Federal Ministry of Finance, Tax Information of Investors, 2015 a (Translation of the
Abgabenordung is provided by the Language Service of the Federal Ministry of
Finance and Directorate General for Taxes).
- Federal Ministry of Justice and Consumer Protection, The Fiscal Code of Germany,
2016, Translation provided by the Language Service of the Federal Ministry of
Finance. Disponible en https://www.gesetze-im-
internet.de/englisch_ao/englisch_ao.pdf
 64

- Legifrance, Code gnral des impts, Version en vigueur au 3 septembre 2016, 2016,
Disponible en
- https://www.legifrance.gouv.fr/affichCode.do;jsessionid=5A8A70F1C695C365058
C33C66A25D200.tpdila16v_1?cidTexte=LEGITEXT000006069577&dateTexte=2
0160831
- Legifrance, Le Service Public de la Diffusion du Droit en
- https://www.legifrance.gouv.fr/affichCode.do;jsessionid=B7800EFC46EEA23736A
C8EBF0E6DC784.tpdila15v_3?idSectionTA=LEGISCTA000006179569&cidTexte
=LEGITEXT000006069577&dateTexte=20160831
- The Internal Revenue Service-IRS, Your Federal Income Tax For Individuals 2015,
Department of the Treasury, 2016. Disponible en https://www.irs.gov/uac/about-
publication-17
- The Internal Revenue Service-IRS, Tax Guide for Small Business, 2016 a
- The Internal Revenue Service-IRS, Instructions for Form 1120, 2016 b
- Internal Revenue Service, Your Federal Income Tax, Publication 17, Cat.
No.10311G, 2016c, Washington.
- Tax Foundation, State Corporate Income Tax Rates and Brackets for 2015, 2016 d.
Disponible en http://taxfoundation.org/article/state-corporate-income-tax-rates-and-
brackets-2016
 65

Anexo 5: Ingresos tributarios. Una muestra comparativa

Gonzalo Hernndez20

Uno de los aspectos que debe considerarse en toda reforma tributaria es la magnitud del
recaudo tributario en relacin con el tamao de la economa. Dado que este aspecto est
fuertemente ligado al nivel de gasto pblico que la sociedad decide tener, siempre es difcil
hablar de un nivel ptimo. Sin embargo, algunas estadsticas del Banco Mundial y de la
Organizacin para la Cooperacin y Desarrollo Econmicos (OECD) permiten comparar
la situacin de Colombia frente a la de otros pases.

Una primera aproximacin la da la variable ingresos tributarios como porcentaje del PIB.
Esta informacin es reportada en los Indicadores de Desarrollo Mundial del Banco Mundial
(BM). La variable del BM se refiere a los ingresos tributarios del Gobierno Central
destinados a propsitos pblicos. Es decir, no incluye el recaudo tributario local o
departamental. De tal manera, las interpretaciones de estas cifras deben hacerse con
cuidado. Ms adelante se muestra evidencia de que los impuestos locales y departamentales
representan una importante fraccin de los ingresos tributarios del Sector Pblico
Consolidado. Por cierto, algunos regmenes de administracin fiscal condicionan a ciertos
pases a ser ms dependientes del Gobierno Central.

La grfica 1 muestra los ingresos tributarios como porcentaje del PIB de algunos pases en
el 2014. Estos pases definen elementos importantes de la distribucin de la variable: mnimo,
media, mximo. Nueva Zelanda, por ejemplo, corresponde al mximo valor (26.7 por ciento)
y Emiratos rabes Unidos al mnimo (0.4 por ciento). Este ltimo, por supuesto, con altos
ingresos no tributarios por cuenta de sus ganancias derivadas de la produccin y exportacin
de petrleo.

Colombia (14.7 por ciento) se encuentra por debajo de la media, representada por el
promedio de la Zona Euro (18.4 por ciento), pero por encima de la media menos una
desviacin estndar. El promedio de la Zona Euro es un punto de referencia importante ya
que Colombia se encuentra en negociaciones para ser parte de la OECD. Su admisin a este
grupo podra estar condicionada, entre otras razones, a tener un recaudo tributario del
Gobierno Central ms alto. Aunque Canad (11.8 por ciento) presenta un nivel de recaudo
inferior al colombiano, este es precisamente el caso de un pas que cuenta con diversas
fuentes locales de impuestos que complementan los ingresos del Gobierno Central.

La grfica 2 muestra la informacin de los ingresos tributarios como porcentaje del PIB para
el ao 2013 dada la posibilidad de que algunos pases an no tengan reportada su
informacin en los Indicadores de Desarrollo Mundial en el 2014. Aunque Emiratos rabes
Unidos sigue representando el nivel mnimo, Dinamarca, un pas conocido por su fuerte
Estado de Bienestar, se ubica en el nivel mximo, con ingresos tributarios que suman casi
35 por ciento del PIB. De nuevo, Colombia est entre la media y la media menos una
desviacin estndar. Esta vez, Estados Unidos, otro pas con altos ingresos tributarios

20
Con la asistencia de Carlos Bolvar, asistente de investigacin y estudiante de la Carrera de Economa de la
Pontificia Universidad Javeriana.
 66

locales, es ejemplo de los pases cercanos al nivel de la media menos una desviacin
estndar. Adems de Colombia, la distribucin del 2013 muestra otro pas latinoamericano:
Chile (17.5 por ciento). Incluso en relacin con Chile, el ingreso tributario colombiano como
porcentaje del PIB se encuentra 4 puntos porcentuales por debajo.

Las grficas 3, 4, 5 y 6 muestran a Colombia en comparacin con otros pases

latinoamericanos y con grupos de pases de ingresos relativamente altos, entre ellos los pases
miembros de la OECD y la Zona Euro. Con excepcin de Costa Rica, en 2014, y de
Guatemala y Paraguay, en 2013, Colombia tiene uno de los niveles de ingreso tributario como
porcentaje del PIB ms bajos.

Estas comparaciones no pueden ser interpretadas con un sentido de optimizacin del ingreso
tributario. Sin embargo, a diferencia de lo que puede ser afirmado por aquellos que abogan
por un menor monto de impuestos, los ingresos tributarios del Gobierno Central colombiano
son bajos en relacin con la distribucin de estos ingresos en el contexto internacional.
Aunque la discusin sobre un tamao ptimo del sector pblico est fuera del alcance de este
documento, las grficas 7, 8 y 9 nos informan sobre las siguientes correlaciones positivas:
entre ingresos tributarios y gasto general, entre ingresos tributarios y producto interno bruto
per cpita, y ms importante, entre ingresos tributarios y gastos en educacin. Ms adelante
se discuten las brechas en educacin y salud que Colombia debera cerrar y el recaudo
tributario necesario para tal propsito.

Los ingresos tributarios de las estadsticas de la OECD, que incluyen todos los niveles de
Gobierno, confirman que Colombia tiene un nivel relativamente bajo de ingresos tributarios
como porcentaje del PIB. La grfica 10 muestra que en el ao 2014 los ingresos tributarios
de Colombia fueron iguales a 20.3 por ciento del PIB. Esta magnitud est por debajo del
promedio de pases en la muestra (30.9 por ciento), y es igual a la correspondiente a
Nicaragua (20.3 por ciento), que se ubica en el promedio menos una desviacin estndar.
Dinamarca (50.5 por ciento), pas con el mximo ingreso tributario como porcentaje del
PIB, alcanza un nivel de recaudo 2.5 veces ms grande que el de Colombia en relacin con
el tamao de la economa.

La grfica 11 muestra que el recaudo tributario colombiano se encuentra ligeramente por

encima de El Salvador (16.5 por ciento), Ecuador (19 por ciento), Chile (19.8 por ciento) y
Honduras (19.8 por ciento), y por debajo de Bolivia (28.7 por ciento), Argentina (32.2 por
ciento) y Brasil (33.4 por ciento). Frente a Brasil, el indicador para Colombia se ubica 13
puntos porcentuales por debajo.
 67

Grfica 1

Grfica 2

Grfica 3

Grfica 4
 68

Grfica 5

Grfica 6
 69

Grfica 7

Grfica 8

Grfica 9
 70

Grfica 10

Grfica 11
 71

Anexo 6: Situacin tributaria colombiana. Recaudacin y tasas

Jorge Espitia

Una de las afirmaciones ms repetidas en Colombia es que son muy pocas las personas y
empresas que pagan impuestos. No obstante, cuando se clasifican las personas naturales de
acuerdo a diferentes niveles de ingresos, aproximadamente dos millones de declarantes
(2,022,014) tienen un ingreso anual inferior a mil millones de pesos; 23,043 tienen un ingreso
mayor a mil millones de pesos y menor que diez mil millones; y 628 contribuyentes poseen
un ingreso superior a diez mil millones.

De otro lado, cuando se calculan las tarifas nominales medias y el peso de los impuestos
dentro del total de ingresos se encuentra que las primeras oscilan entre el 8.3 y el 31.3 por
ciento, y entre el 2.8 y el 1.4 por ciento. Como se aprecia en la Tabla 1, el peso de los
impuestos en las personas naturales de mayores ingresos es de tan slo el 1.4 por ciento. Las
deducciones se concentran en lo fundamental en las personas naturales de menores ingresos
en los tems de vivienda y pensiones. De acuerdo con esta tabla, la tarifa efectiva es
considerablemente menor a la tarifa nominal, sobre todo entre las personas que reciben
ingresos mayores a $10,000 millones. En este rango la tarifa nominal es 31.3 por ciento,
mientras que la efectiva es de 1.4 por ciento

Tabla 1. Tarifas medias de las personas naturales segn ingreso anual

Mayor a mil millones
Menor a mil millones de Mayor a diez mil
y menor a diez mil
pesos millones de pesos
millones de pesos
Tarifa Media Nominal (%) 8.3 25.0 31.3
Recaudo sobre ingresos (%) 2.8 2.0 1.4
Fuente: DIAN. Clculos Propios

La Tabla 2 muestra el ingreso mensual de las personas naturales que declararon renta en 2009
y 2014 ante la Direccin de Aduanas e Impuestos Nacionales (DIAN). De la tabla anterior
puede deducirse que: 1) la concentracin del patrimonio y del ingreso ha aumentado de
manera importante, las personas naturales ms ricas son cada vez ms ricas; 2) la relacin
entre patrimonio e ingresos ha aumentado en los deciles ms ricos; 3) Si se compara el peso
del valor del impuesto pagado respecto al nivel de ingreso, se observan inequidades verticales
importantes: mientras en el decil 1, el impuesto pagado representa el 2.7 por ciento, en los
deciles 4 y 5 ese mismo valor es de 1.5 por ciento.

Tabla 2. Declaraciones de renta de las personas naturales por deciles

Participacin
Participacin Ingreso
Tarifa en el Recaudo/ Patrimonio
Ao Decil en el Ingreso mensual
Media Patrimonio Ingreso / Ingresos
total [$]
Total
1 8.2 1.2 8.1 2.8 6,660,816 0.41
2 5.8 2.7 8.1 2.0 6,699,479 0.95
2009
3 5.0 3.8 6.3 1.9 5,206,108 1.67
4 5.1 4.6 6.3 1.9 5,167,481 2.02
 72

Participacin
Participacin Ingreso
Tarifa en el Recaudo/ Patrimonio
Ao Decil en el Ingreso mensual
Media Patrimonio Ingreso / Ingresos
total [$]
Total
5 5.5 5.5 6.6 2.1 5,404,470 2.30
6 6.1 6.5 7.2 2.2 5,897,943 2.52
7 7.1 8.0 8.0 2.5 6,581,161 2.76
8 8.5 10.2 9.4 2.8 7,749,732 3.01
9 10.7 14.5 12.2 3.3 10,037,771 3.32
10 17.5 42.9 27.9 3.9 22,992,602 4.30
1 6.2 0.4 4.9 2.7 3,268,750 0.37
2 3.8 1.3 5.6 1.5 3,721,536 1.08
3 3.9 2.3 6.5 1.4 4,291,427 1.57
4 4.1 3.6 6.8 1.5 4,537,954 2.10
5 4.0 4.9 6.7 1.5 4,444,618 2.72
2014
6 4.7 6.2 7.4 1.7 4,945,718 3.05
7 5.7 7.9 8.5 2.1 5,654,869 3.37
8 7.2 10.5 10.2 2.5 6,787,061 3.71
9 11.8 15.3 13.5 4.0 8,985,736 4.09
10 17.5 47.6 29.8 5.0 19,754,230 5.77
Fuente: DIAN y Clculos Propios.

El Gobierno colombiano ha hecho esfuerzos por incluir cada vez ms contribuyentes. En el

2009, el ingreso medio gravable del decil ms bajo era del orden de los 6.660.816 pesos
mensuales. De acuerdo con las declaraciones ltimas de renta, en 2014 ese valor fue de
3.268.750 pesos mensuales. En otras palabras, de 2009 a 2014 la base mnima gravable se
redujo de manera considerable. Esta tendencia no parece conveniente porque no favorece la
equidad. En lugar de aumentar la tarifa en los niveles de ingresos superiores, se ampla la
base en los ingresos inferiores.

No vale la pena reducir ese nivel de ingreso como ha sido propuesto. Debe tenerse presente
que ello, muy seguramente, ampliara de manera considerable la base de contribuyentes y,
por tanto, los costos de administracin y fiscalizacin en que incurre la DIAN. Adems, esta
prctica no favorece la equidad. Muy probablemente los costos de administracin y
fiscalizacin no guardaran relacin con el nuevo recaudo que se obtendra de esos nuevos
contribuyentes. La reduccin de la base mnima gravable que se implement en los aos
anteriores no logr cambiar la composicin del recaudo entre personas naturales y personas
jurdicas. Se puede adelantar que hoy tampoco lograra ese cambio.

La afirmacin anterior se comprueba a partir de la distribucin del recaudo fiscal entre

personas naturales y personas jurdicas en impuestos como el de renta donde la relacin es
de 1 a 3, y en patrimonio de 1 a 10. En las personas jurdicas se concentra cerca del 80 por
ciento de los impuestos de renta y patrimonio como se muestra en la Tabla 3.
 73

Tabla 3. Impuesto de Renta, CREE y Patrimonio (Millones de pesos de 2014)

Personas Personas
Total
Jurdicas Naturales
Renta 23.544.642 6.784.223 30.328.865
CREE 8.869.130 - 8.869.130
Impuesto a la Riqueza 4.830.112 483.851 5.313.963
Renta (%) 77,63 22,37 100,00
CREE (%) 100,00 - 100,00
Patrimonio (%) 90,89 9,11 100,00
Renta + CREE 32.413.772 6.784.223 39.197.995
Renta + CREE + Riqueza 37.243.884 7.268.074 44.511.958
Renta + CREE (%) 82,69 17,31 100,00
Renta + CREE + Riqueza (%) 83,67 16,33 100,00
Fuente: DIAN y clculos propios.

Si se incrementara la tarifa media de cada decil en 5 puntos porcentuales, el recaudo adicional

que se obtendra sera de aproximadamente tres billones de pesos por parte de las personas
naturales. Este valor es mucho menor al que se obtendra si se grava al 25 por ciento de las
exenciones fiscales que recaen en las personas jurdicas, el cual es de 8.5 billones de pesos,
aproximadamente.

De otro lado, pensar que al aumentar las tarifas impositivas para las personas naturales
cambiara sustancialmente la relacin de participacin entre personas jurdicas y naturales es
tambin falso. Es claro que el recaudo sera mayor si se eliminan las exenciones fiscales de
las personas jurdicas que si se aumentan sustancialmente las tarifas para los ciudadanos.

Lo que se requiere es mejorar la equidad vertical entre las personas naturales, pues como lo
muestran las tarifas medias (recaudo/base gravable), as como la relacin entre el recaudo y
los ingresos, esa inequidad es profunda.

Tabla 4. Tasas impositivas en Colombia

Colombia Tasas Impositivas ltima Previa Ms Alta Ms Baja Unidad
Corporate Tax Rate (Tasa Porcentaje
25.00 25.00 35.00 25.00
Corporativa)
Personal Income Tax Rate (Tasa Porcentaje
33.00 33.00 38.50 33.00
personal)
Sales Tax Rate (Tasa de ventas) 16.00 16.00 16.00 16.00 Porcentaje
Social Security Rate (Tasa de Porcentaje
48.20 48.20 48.20 43.21
seguridad social)
Social Security Rate For Companies Porcentaje
40.20 38.20 40.20 35.83
(Empleadores)
Social Security Rate For Employees porcentaje
8.00 10.00 10.00 7.38
(Empleados)
Fuente: http://www.tradingeconomics.com/united-states/corporate-tax-rate
 74

Grfico 1. Tasa nominal Corporaciones y Personales

(Tasa impositiva + de Seguridad Social)

80 74,2
70 62,8 62,0
57,9
60 52,7 53,4
50 39,3
34,1 33,8 37,6
40
30 23,5
20
10
0
Colombia

Australia

Brazil

Canada

China

Denmark

United States

Spain

United Kingdom

Sweden

Mexico
Corporaciones Personal

Fuente: http://www.tradingeconomics.com/united-states/corporate-tax-rate

Tabla 5. Nmero de personas sujetas a impuestos

Personas Jurdicas Personas Naturales Total
Renta 23.544.642 6.784.223 30.328.865
CREE 8.869.130 - 8.869.130
Impuesto a la Riqueza 4.830.112 483.851 5.313.963
Renta (%) 77,63 22,37 100,00
CREE (%) 100,00 - 100,00
Patrimonio (%) 90,89 9,11 100,00
Renta + CREE 32.413.772 6.784.223 39.197.995
Renta + CREE + Riqueza 37.243.884 7.268.074 44.511.958
Renta + CREE (%) 82,69 17,31 100,00
Renta + CREE + Riqueza (%) 83,67 16,33 100,00

En el caso colombiano, se debe agregar al impuesto a la renta la tarifa del 9 por ciento del
CREE en las personas jurdicas, pues en buena media se equipara al impuesto de renta en su
base gravable.

Si el ejercicio fuese el de realizar la suma de las tarifas nominales, la hiptesis de cuan fuerte
es la carga fiscal que recae sobre las hojas de balance de las Empresas que tributan en
Colombia, entonces, ya estara hecha la tarea.

Sin embargo, el problema presenta algunos matices que pueden resultar interesantes. Para
ello, se hace uso del micro-dato de las declaraciones de renta que las Personas Jurdicas
presentan a la Direccin de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) y que se publican en
 75

su pgina web; como de los datos de la Superintendencia de Sociedades. La base de datos de

la DIAN corresponde a las declaraciones de renta de las Personas Jurdicas que se presentaron
en 2014.

Son varios los campos que contiene la base de datos y diferentes los niveles de agregacin
que se realizan a efecto de mantener cierta confidencialidad respecto de la informacin
reportada. De igual manera, las agrupaciones se pueden dar por Sector Econmico, Subsector
y Actividad de acuerdo con la Clasificacin Industrial Internacional Uniforme (CIIU).

Con los microdatos de las declaraciones de renta de las Personas Jurdicas

(www.dina.gov.co), a nivel de sector econmico, se obtienen los principales agregados con
los cuales se matiza el resultado de las tarifas nominales.

Las tarifas efectiva medias por decil

Las tarifas nominales se corresponden con la legalmente estipulada. Sin embargo, la literatura
econmica seala que las empresas toman decisiones sobre sus planes de inversin con base
en las tarifas efectivas y no sobre las nominales y, por tal razn, hay necesidad de estudiar
los elementos que contribuyen a erosionar la base gravable afectando la tarifa nominal y
determinando la tarifa efectiva.

Dentro de los tems que contribuyen a erosionar las bases gravables se encuentran los
ingresos no constitutivos de renta, los gastos operacionales de administracin, los gastos
operacionales de ventas, la deduccin de inversiones en activos fijos y otras deducciones. Es
importante resaltar que los ltimos 4 tems anteriores suman cerca de $400 billones que
representan cerca del 32 por ciento de los ingresos brutos.

No sobra advertir que los rubros de gastos operaciones son una caja negra dentro de las
declaraciones de renta de las empresas como dentro de su contabilidad, aspecto que hay
necesidad de transparentar para evaluar su las empresas realmente pagan los impuestos que
el pacto social les obliga a pagar.

Esa caja negra que existe ms las exenciones explcitas, hacen que las tarifas reales resulten
ser mucho ms bajas de los estipulado legalmente, y donde las menos beneficiadas resultan
ser las empresas del decil 1 las cuales tienen una tarifa real del 9 por ciento respecto a las
ms ricas donde es de 4.6 por ciento. De igual manera, estas tarifas resultan ser mucho menos
que la legal que corresponde al 25 por ciento, lo cual desvirta el llamado de muchos grupos
de presin donde expresan que Colombia es el pas donde ms se grava a las empresas. El
poder de las empresas y las lagunas que presenta el Estatuto Tributario es lo que ha permitido
la existencia de la brecha entre la tarifa legalmente estipulada o tarifa nominal con la tarifa
efectiva.

Grfico 2. Tarifa real por deciles ( por ciento)

 76

Fuente: DIAN; Clculos propios

El gasto tributario de las personas jurdicas

En presencia de las declaraciones del impuesto sobre la renta de las empresas, resulta
interesante preguntar sobre cmo es la distribucin de las exenciones fiscales en las Personas
Jurdicas por deciles resultantes con base en el patrimonio.

Las tres fuentes con las cuales se calcula el gasto tributario de las personas jurdicas son: i)
Ingresos no constitutivos de renta ni ganancia ocasional; ii) Deduccin de inversiones en
activos fijos; y iii) Descuentos tributarios.

Respecto a los Ingresos no constitutivos de renta ni ganancia ocasional hay que sealar que
el 98 por ciento de ellos se encuentran constituidos en el decil ms rico; la deduccin de las
inversiones en activos fijos se concentra en un 99 por ciento en los deciles ms ricos; y, el
98.7 por ciento de los descuentos tributarios se concentran en el decil 10.

En este orden de ideas, si se liquidan las exenciones anteriores a la tarifa nominal del
impuesto a la renta, 25 por ciento, se tiene que el total de recursos que el Gobierno Nacional
deja de percibir (gasto tributario) asciende a $8.2 billones; y, el mayor monto se concentra
en las empresas ms ricas; lo que permite afirmar que las principales empresas deudoras con
la sociedad, desde el punto de vista del gasto tributario, son las grandes empresas.
 77

Anexo 7: Criterios para la definicin del impuesto a la renta

Isidro Hernndez

El impuesto a la renta est diseado para aplicarse a las personas naturales, independientemente de la
fuente de su ingreso o renta (trabajo, capital o tierra).

Si se considera las fuentes de renta, son los trabajadores quienes tienen los ingresos ms bajos. Como
se muestra en la Tabla 1, la poblacin asalariada se concentra en ingresos de hasta dos salarios
mnimos mensuales legales vigentes, representando el 82.2 por ciento de la poblacin total.

Tabla 1: Concentracin de la poblacin asalariada

Rango salarios mnimos
De Hasta Participacin Acumulado
0 1 36,9% 36,9%
Menor a 1 2 45,3% 82,2%
Menor a 2 3 8,3% 90,5%
Menor a 3 4 3,9% 94,4%
Menor a 4 5 2,2% 96,6%
Menor a 5 6 1,0% 97,6%
Menor a 6 7 0,7% 98,3%
Menor a 7 8 0,3% 98,6%
Menor a 8 9 0,3% 98,9%
Menor a 9 10 0,2% 99,1%
Menor a 10 11 0,2% 99,3%
Menor a 11 12 0,1% 99,4%
Menor a 12 13 0,1% 99,5%
Menor a 13 14 0,1% 99,6%
Menor a 14 15 0,1% 99,7%
Menor a 15 16 0,0% 99,7%
Menor a 16 17 0,1% 99,8%
Menor a 17 18 0,0% 99,8%
Menor a 18 19 0,0% 99,8%
Menor a 19 20 0,0% 99,8%
Menor a 20 25 0,1% 99,9%
Mayor a 25 0,1% 100,0%
Fuente: vila y Cruz (2011).

Por su parte, como se muestra en la Tabla 2, los trabajadores en edades comprendidas entre 25 y 44
aos devengan hasta dos salarios mnimos. En dicho rango de edad es cuando, usualmente, forman
hogar o ya estn establecidos y en sus gastos incorporan la crianza de los hijos, lo cual hace que las
unidades monetarias adicionales tengan una utilidad marginal mayor en esos niveles de ingreso.

Tabla 2: Ingreso laboral por rango de edad 13 reas metropolitanas

Rango de edad En pesos SMMLV Ingreso anual en pesos
18 24 772.000 1,20 9.264.000
25 34 1.224.000 1,90 14.688.000
35 44 1.398.000 2,17 16.776.000
45 54 1.268.000 1,97 15.216.000
55 65 1.213.000 1,88 14.556.000
66 o ms 805.000 1,25 9.660.000
Fuente: Evolucin del mercado laboral urbano: total 13 reas, DNP, Direccin de Estudios Econmicos
 78

En cuanto a la estructura del gasto, en Bogot y en los municipios de la sabana la poblacin con
ingresos bajos y medios hasta el sexto decil dedican a los alimentos hasta un 31 por ciento del
ingreso y a los servicios de transporte y comunicaciones un 10 por ciento. A su vez, en servicios de
vivienda los ingresos bajos primero y segundo decil destinan un 29 por ciento y los ingresos medios
un 18,8 por ciento tercero a octavo decil (SDP, 2016). Esto implica que en gasto bsico, grosso
modo, utilizan el 89 por ciento de su ingreso. Esos deciles corresponden a los perceptores de hasta
cuatro salarios mnimos.

Por ltimo, el Gini nacional es 0.54, lo que muestra una alta concentracin del ingreso nacional.

Criterios de construccin

Los anteriores datos sugieren los siguientes criterios para la construccin de una tabla de impuesto a
la renta para las personas naturales:

i. La tabla no debe empeorar el bienestar de los perceptores de ingresos al trabajo

ii. Los ingresos laborales iguales o mayores a 10 SMLV pueden ser equivalentes a los ingresos
de una persona natural que deriva su ingreso del capital en negocios con ventas mensuales de
$ 30 millones, por ejemplo una carnicera en un barrio de Bogot.
iii. Para no afectar el consumo bsico debe dejarse una parte de la poblacin exenta, lo que
implica incorporar un mnimo exento.
iv. Para asegurar equidad, las rentas derivadas de la distribucin de dividendos son gravadas.

Parmetros de clculo y tabla resultante

Para realizar la construccin indicada se consideraron los siguientes parmetros: SMMLV: $644.350,
sin incluir los $74.000 auxilio de transporte; UVT: $29.753. La tabla de impuestos a la renta para
personas naturales propuesta se muestra en la Tabla 3.

Tabla 3: Tabla de impuesto a la renta

TABLA IMPUESTO DE RENTA PERSONAS NATURALES
En unidades de valor tributario (UVT) En pesos Tasa
Desde Hasta Desde Hasta Marginal
> 0 1,345 $ - $ 40,017,785 0%
> 1,345 2,353 $ 40,017,785 $ 70,008,809 10%
> 2,353 3,362 $ 70,008,809 $ 100,029,586 20%
> 3,362 4,370 $ 100,029,586 $ 130,020,610 30%
> 4,370 5,000 $ 130,020,610 $ 148,765,000 33%
> 5,000 6,386 $ 148,765,000 $ 190,002,658 35%
> 6,386 10,000 $ 190,002,658 $ 297,530,000 40%
> 10,000 30,000 $ 297,530,000 $ 892,590,000 45%
> 30,000 $ 892,590,000 50%
Nota: UVT = 29,753 pesos (enero de 2016)
 79

Anexo 8: Las tasas efectivas del impuesto al valor agregado por sectores econmicos

TARIFAS IVA POR SECTORES ECONMICOS (2016) En porcentaje Observaciones

Agropecuario 0.53
Explotacion de minas 11.13
Industria de alimentos bebidas y tabaco 8.73
Alimentos 5.94
Bebidas 17.48
Bebidas alcohlicas (incluye cerveza) 20.62 Departamental
Bebidas no alcohlicas (aguas minerales, gaseosas, jugos empacados) 12.86
Tabaco 22.00 Departamental
Hilazas e hilos; tejidos de fibras textiles, incluso afelpados 15.94
Productos de madera, papel, cartn, edicin y muebles 13.42
Productos de la refinacin del petrleo; combustible nuclear 10.16
Sustancias y productos qumicos; productos de caucho y plstico 11.34
Productos minerales no metlicos 13.85
Productos metlurgicos bsicos (excepto maquinaria y equipo) 15.64
Maquinaria y equipo (incluye elctrico) y equipo de transporte 14.52
Otros bienes manufacturados n.c.p 15.28
Construccin 1.70
Servicios pblicos 0.00 Excluido de IVA
Comercio y reparacin de vehculos 16.00
Hoteles y restaurantes 8.62
Transporte 2.90
Servicios postales y de correos 0.00 Excluido de IVA
Servicios de mensajera especializada 0.00 Excluido de IVA
Servicios telefonicos fijo 16.00
Servicios telefnicos mvil (1) 20.00
Servicios portador 16.00
Servicios de internet o dato fijo 0.00
Servicios de internet o dato mvil 0.00
Servicios de banca movil 16.00
Otros tipos de intermediacin monetaria ncp (Giros) 16.00
Servicios de programa de radio (incluye transmisin) (2) 16.00
Servicios de programa de televisin (incluye transmisin) (3) 16.00
Servicios de televisin por suscripcion (incluye trasmisin) 16.00
Servicios Financieros 1.44
Servicios Inmobiliarios 0.00
Servicios a las empresas excepto servicios financieros e inmobiliarios 12.63
Servicios de Informatica 16.00
Enseanza 0.00
Salud 0.00
Esparcimiento 0.00 Excluido de IVA
Fuente: DIAN, procesado por ANDI
Nota 1) IVA 16% + Imp consumo 4%
Nota 2) Excluidos publicidad en radio con ventas inferiores a 30,000 UVT ($893 millones)
Nota 3) Excluidos programadoras de canales regionales con ventas inferiores a 60,000 UVT ($1785 millones)
 80

Anexo 9: La justificacin del impuesto al patrimonio

Jairo Orlando Villabona

Thomas Piketty argumenta en su libro El Capital en el Siglo XXI que el principal factor que
propicia el aumento en la concentracin de la riqueza, es la desigualdad r > g, donde r es la
tasa de rendimiento del capital (es decir lo que en promedio produce el capital a lo largo de
un ao, en forma de beneficios, dividendos, intereses, rentas y dems ingresos del capital,
como porcentaje de su valor) y g indica la tasa de crecimiento (es decir, el incremento anual
del ingreso y de la produccin) (Piketty, 2013).

El rendimiento del capital superior al crecimiento de la economa, va generando mayor

acumulacin en el patrimonio de los dueos del capital, lo que genera an mayor inequidad.
Una forma de contrarrestar parcialmente este factor de inequidad, es la implementacin del
impuesto al patrimonio o la riqueza, este impuesto es para los patrimonios ms altos, lo cual
afecta a una pequea parte de la poblacin, pero favorece a la mayora.

No es equitativo, que dos personas con ingresos iguales paguen el mismo impuesto al
consolidar todos sus gravmenes, si uno de ellos por ejemplo no tiene vivienda y paga
arriendo, el otro en cambio tiene fincas de recreo, apartamentos en la playa y varias
propiedades. Una forma de superar esta inequidad es el impuesto al patrimonio, que se
convierte en un adecuado complemento para el impuesto a la renta. En tal sentido las dos
personas podran pagar el mismo impuesto en renta, pero aquel que tiene bienes por un valor
importante debe pagar un monto por el impuesto al patrimonio.

Los argumentos para la permanencia del impuesto al patrimonio o la riqueza se explican por
si solos. En tal sentido no se justifica ninguna propuesta que indique su eliminacin, no puede
incluirse dentro del impuesto de renta por lo explicado en el prrafo anterior, con mayor
razn este tipo de impuesto debe implementarse en aquellos pases ms inequitativos como
es el caso colombiano que tiene un alto coeficiente de Gini. Esta misma situacin se
presentaba, por ejemplo en Espaa en donde en uno de los informes del sindicato mayoritario
de los tcnicos del Ministerio de Hacienda, Gestha, indicaba que el 20 por ciento de los
contribuyentes ms ricos se llev el 44 por ciento de todos los ingresos declarados por los
espaoles en 2012 como se aprecia en el grfico. All s funciona el impuesto al patrimonio.

El impuesto al patrimonio en los pases en que existe, se hace nicamente sobre las personas
naturales. En el caso colombiano se cobra tambin a las personas jurdicas. En tal sentido se
debe eliminar para las empresas por cuanto afecta su competitividad. Sin embargo esto de
nada sirve si no se implementa el impuesto a las remesas sobre las utilidades generadas en
las empresas del exterior. De no implementarse el impuesto a las remesas y para tratar de
evadir o eludir el impuesto a la riqueza muchos residentes optaran por constituirse en el
exterior y no tendran que tributar impuesto a la riqueza ni tampoco sus ganancias seran
gravadas, dejando en franca desventaja a los residentes nacionales.
 81

Fuente: Tomado de Credit Suisse, Banco de Espaa y Agencia Tributaria

En Colombia el saldo a pagar del Impuesto a la Riqueza para 2015 creci 10,9 por ciento
frente al Impuesto al Patrimonio de 2011 al pasar de $4,6 a $5,1 billones de pesos. En
comparacin con el Impuesto al Patrimonio pagado entre 2011 y 2014, el nmero de
declarantes aument de 53.199 a 88.395, lo que significa un incremento del 66,2 por ciento.
De los 88.395 declarantes, 42.910 declararon tanto en 2011 como en 2015, 10.289 declararon
en 2011 pero no en 2015 y 45.485 son nuevos declarantes que no haban declarado en 2011.
Los nuevos declarantes son todos aquellos contribuyentes que aumentaron su patrimonio
lquido en aos anteriores y superaron el umbral de $1.000 millones de pesos a primero de
enero de 2015.

De acuerdo a lo informado por el exdirector de la DIAN, Mario Aranguren y el exministro

de Hacienda, Roberto Junguito en agosto de 2002 en los primeros aos de este gravamen,
cerca de un 71.42 por ciento de los contribuyentes del impuesto al patrimonio eran personas
naturales (Tiempo, 2002), eso implicaba que solo cerca de 63.139 lo pagaran, es decir el
0.12 por ciento de la poblacin, asumiendo familias en promedio de cinco personas sera el
0.64 por ciento de las familias del pas, en ninguno de los dos casos se supera el 1 por ciento,
de otra parte si se est beneficiando ms del 99 por ciento de la poblacin. As las cosas no
se explica que existan propuestas para terminar con este impuesto que genera equidad, afecta
un nfimo porcentaje de la poblacin, es de fcil recaudo y declaracin, genera unos ingresos
importantes para el pas y no afecta de manera significativa a sus contribuyentes.

Bibliografa

- Piketty, T. (2013). El Capital en el Siglo XXI. Paris: ditions du Seuil.

- Tiempo, E. (2 de Agosto de 2002). Impuesto al Patrimonio. El Tiempo.
 82

Anexo 10: El balance neto ingresos y subsidios

Jorge Ivan Gonzlez

La Comisin Sarkozy (Joseph Stiglitz, Amartya Sen, Jean-Paul Fitoussi, Informe de la

Comisin sobre la Medicin del Desarrollo Econmico y del Progreso Social. Resumen,
LInstitut dEtudes Politiques, IEP, Paris 2010), llama la atencin sobre la forma como
evoluciona el ingreso disponible (Yd), que es el ingreso menos los impuestos ms los
subsidios.

= , + ,

En la ecuacin anterior, Y es el ingreso, , representa los impuestos, tasas, contribuciones,

etc., de los rdenes nacional (N), metropolitano, municipal y distrital (D), , corresponde
a los subsidios (nacionales, municipales, metropolitanos y distritales).

El objetivo ltimo de la poltica econmica y fiscal debe ser el mejoramiento de las

condiciones de vida de las personas, y ello se logra si los subsidios y los impuestos son
progresivos. Es decir, si los subsidios favorecen a los pobres, y si los impuestos castigan a
los ricos. Este punto de partida es aceptado por la Comisin de Expertos para la Equidad y la
Competitividad Tributaria (Bonilla et al. 2015).

Figura 1 Colombia tiene uno de los

Indice de Gini, antes y despus del balance impuestos y coeficientes de Gini ms altos
subsidios (circa 2011) de Amrica Latina. Y esto se
agrava porque la poltica
fiscal (impuestos y subsidios)
no modifica la distribucin
del ingreso. La comparacin
de la figura debera causar
preocupacin. La grfica
muestra el Gini antes y
despus del balance neto
subsidios e impuestos.

En la figura se observa la
diferencia entre el ingreso
bruto (antes de impuestos y
subsidios), y el ingreso
Fuente: Los clculos son la OCDE. disponible (despus de
El Ministro Crdenas present la grfica durante el proceso de impuestos y subsidios). Si la
discusin de la reforma tributaria del 2012. poltica fiscal es progresiva el
Gini del ingreso disponible
( ) debe ser menor que el
del ingreso inicial ( ). El objetivo final es aumenta la capacidad de pago de las familias.
La poltica pblica debe crear las condiciones para que en el caso de las familias pobres, los
 83

subsidios superen a los impuestos (S>T). Y en el caso de las familias ricas se busca que
impuestos superen los subsidios (T>S) cuando la familia es rica (SDP 2014). Se trata de crear
condiciones propicias para que las familias puedan adquirir los bienes que juzgan valiosos.

En los pases europeos el balance entre los impuestos y los subsidios modifica de manera
sustantiva la distribucin del ingreso. En Austria el Gini pasa de 0,45 a 0,21. Ello significa
que la combinacin de impuestos y de subsidios mejora significativamente la distribucin
del ingreso. En Blgica el cambio tambin es relevante, y el Gini se reduce de 0,50 a 0,24.
En los pases europeos los impuestos y los subsidios son progresivos, as que la poltica fiscal
est pensada de tal forma que favorezca a los ms pobres. En la parte izquierda de la grfica
se incluyen algunos pases latinoamericanos, y es claro que la poltica fiscal (impuestos y
subsidios) no logra reducir el Gini.

En Colombia el Gini prcticamente no se mueve, as que no existen polticas distributivas

que mejoren el ingreso disponible de los pobres. Dicho de otra manera, los subsidios se le
vuelven a quitar a las familias va impuestos. Si, por ejemplo, un hogar pobre recibe subsidios
a travs de un programa como Nuevas Familias en Accin es factible que en el pago de
impuestos como el IVA le entregue al Estado una cantidad igual o mayor que lo recibido por
subsidios. Si la visin estructural corresponde al balance entre impuestos y subsidios, el
ingreso disponible sera la mejor expresin de esta relacin. El resultado estructural se debe
expresar en el ingreso disponible. Las evaluaciones usuales de la poltica fiscal no miran el
conjunto de la relacin. Los estudios sobre Familias en Accin analizan la evolucin de los
subsidios, pero no consideran los impuestos.

Para Stiglitz, Sen y Fitoussi la economa va bien si las personas pueden ampliar su capacidad
de consumo. Este es una proxy del bien-estar (well-being). Los autores muestran que los
indicadores agregados (PIB per cpita, ndice de desarrollo humano, etc.), no dan cuenta de
las condiciones de vida de las familias. El crecimiento del PIB promedio puede estar
acompaado de un deterioro de la calidad de vida de un grupo importante de personas. A los
bancos les puede ir muy bien, y mientras tanto es factible que los trabajadores bancarios estn
en una situacin ms difcil porque su capacidad de pago disminuye. Para la Comisin
Sarkozy es claro que el aumento del ingreso es una condicin necesaria pero no suficiente,
para mejorar el bien-estar.
 84

Anexo 11: Distribucin del ingreso en Colombia por deciles

Colombia, ingresos mensuales en 23 ciudades, segn deciles de hogares ordenados por ingreso monetario
mensual disponible de la unidad de gasto
Deciles Total Ingreso Ingreso Ingreso Ingreso Ho Ing Acum Acum
de hogares total mnimo mximo promedio gar res ulado ulado
hogares (millones es o de de
ordenad de $) hogare ingres
os por s o
ingreso Pesos Porcentaje
Total 23 38,833,33
3,604,775 1,938,000 1,458 543,378 100 100 0 0
ciudades 3
Decil 1 356,659 36,461 1,458 144,179 102,230 9.9 1.9 9.9 1.9
Decil 2 356,658 60,091 144,179 193,072 168,483 9.9 3.1 19.8 5
Decil 3 356,658 76,368 193,072 239,333 214,121 9.9 3.9 29.7 8.9
Decil 4 356,658 93,569 239,333 290,000 262,349 9.9 4.8 39.6 13.8
Decil 5 356,658 112,634 290,000 348,333 315,805 9.9 5.8 49.5 19.6
Decil 6 356,658 135,513 348,333 416,333 379,952 9.9 7 59.4 26.6
Decil 7 356,658 165,970 416,333 517,220 465,349 9.9 8.6 69.3 35.1
Decil 8 356,658 213,119 517,220 691,667 597,546 9.9 11 79.2 46.1
Decil 9 15.
356,658 304,156 691,667 1,093,325 852,794 9.9 89 61.8
7
Decil 10 38.
356,658 740,119 1,093,325 38,833,33 2,075,151 9.9 98.9 100
2
Sin
38,194 1.1 100 .
datos
Fuente: DANE - Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos 1994 1995
Nota: La Unidad de Gasto est compuesta por todos los miembros del hogar, excepto los empleados
domsticos y los pensionistas; Total 23 ciudades: Bogot, Medelln, Cali, Barranquilla, Bucaramanga,
Manizales, Pasto, Cartagena, Ccuta, Neiva, Pereira, Montera, Villavicencio, Tunja, Quibd, Popayn,
Ibagu, Valledupar, Sincelejo, Riohacha, Florencia, Santa Marta y Armenia.
 85

Anexo 12: El impuesto predial y el impuesto a la tierra

Jorge Enrique Espitia

El impuesto predial es un gravamen del orden municipal que grava la propiedad o posesin
del bien inmueble. Se genera por la simple existencia del predio o propiedad raz, siempre y
cuando ste figure en el inventario catastral. As pues, los cambios a introducir en este
impuesto deben tener presente elementos de equidad horizontal y vertical. Predios y tierras
con las mismas caractersticas deben de ser gravadas a la misma tarifa.

El impuesto lo constituye el avalo catastral (base gravable) y las tarifas estipuladas en la

norma y fijadas por los concejos municipales. De acuerdo con la literatura econmica (Smith;
Ricardo) son mltiples los determinantes del avalo catastral (calidad del suelo; distancia a
los centros poblados; etc.)

Actualmente, el impuesto predial que recaudan las entidades territoriales municipales en

Colombia es del orden de seis billones de pesos y se concentra fundamentalmente en Bogot
(36 por ciento) y Medelln (15 por ciento). Tal como se muestra en el grfico 1, el peso del
impuesto en el recaudo tributario total de los municipios es importante (30 por ciento), lo que
equivale a sealar que cambios estructurales importantes en los avalos o en las tarifas
impactaran considerablemente en las finanzas de las ciudades.

De acuerdo con los avalos catastrales del Instituto Geogrfico Agustn Codazzi (IGAC), el
40 por ciento de su valor se concentra en Bogot, el 15 por ciento en el eje cafetero, y el 13
por ciento en la regin caribe, y tan slo el 2 por ciento en los llanos orientales (Orinoqua).
Al relacionar los avalos rurales con el total de ingresos municipales, en el eje cafetero esta
razn es de 29 por ciento, en los llanos orientales de 44 por ciento, en el Caribe de 20 por
ciento; y en la Amazona de 51 por ciento.

Agregados a nivel departamental, los avalos se concentran en Bogot (40 por ciento),
Antioquia (12 por ciento), Valle del Cauca (8 por ciento) y Cundinamarca (6 por ciento). El
 86

peso del avalo rural en el total presenta altos niveles de volatilidad: en el Valle del Cauca
es 19 por ciento; en Norte de Santander 7 por ciento; Antioquia 36 por ciento, entre otros.

Tarifas medias prediales (recaudo predial/avalos catastrales)

Las tarifas de cobro del impuesto predial son determinadas por cada consejo municipal o
distrital y oscila entre el 5 por mil y el 16 por mil del respectivo avalo catastral (base
gravable) reportado por el IGAC o Catastro Descentralizado.21 Segn lo establecido por la
normatividad vigente en la materia22, cada municipio o distrito puede definir tarifas
diferenciales, teniendo en cuenta factores tales como:

Los estratos socioeconmicos.

Los usos del suelo en el sector urbano.
La antigedad de la formacin o actualizacin del Catastro.
Tamao del predio
Monto del avalo catastral (base gravable).

Para analizar estas tarifas, es pertinente el clculo de las tarifas medias a partir del recaudo
total del impuesto predial reportado por cada entidad territorial municipal y los avalos
municipales que publica el IGAC.

La tarifa media a nivel nacional es del orden del 5.4 por mil. Las regiones que se encuentran
por encima de este valor son el eje cafetero (7.3 por mil), la regin Pacfica (6.8 por mil) y el
Centro Sur (6.2 por mil). El resto de regiones tienen una tarifa inferior. De igual manera, a
nivel departamental se observa tal heterogeneidad que viene dada por la forma como este
impuesto se regla: el Congreso de la Repblica aprueba el hecho generador, la base gravable,
los sujetos y un rango tarifario amplio (0 y 16 x mil), para que los Consejos definen la tarifa
a aplicar y las posibles exenciones.

Cuadro 1. Impuesto predial agregado por regiones y departamentos

Regin /Departamento Recaudo (Millones $) Avalo (Millones $) Tarifa (x mil)
CARIBE 698,972.7 135,945,581.0 5.1
SAN ANDRS Y PROVIDENCIA 277.4 131,630.1 2.1
ATLNTICO 244,000.3 40,602,991.4 6.0
BOLVAR 241,696.4 43,691,397.2 5.5
CESAR 47,432.0 12,898,131.4 3.7
CRDOBA 50,706.1 15,060,890.5 3.4
LA GUAJIRA 26,961.7 5,315,280.3 5.1
MAGDALENA 63,934.4 12,925,133.3 4.9
SUCRE 23,964.3 5,320,126.6 4.5
CENTRO ORIENTE 2,746,078.7 585,677,678.5 4.7
BOGOT, D.C. 2,044,134.7 446,907,541.0 4.6

21
Bogot, Antioquia, Medelln y Cali
22
Artculo 4 Ley 44 de 1990, y artculo 23 Ley 1450 de 2011.
 87

Regin /Departamento Recaudo (Millones $) Avalo (Millones $) Tarifa (x mil)

BOYAC 97,744.5 17,898,282.4 5.5
CUNDINAMARCA 299,389.6 63,805,873.1 4.7
NORTE DE SANTANDER 89,413.7 17,678,183.5 5.1
SANTANDER 215,396.2 39,387,798.6 5.5
CENTRO SUR 164,318.2 30,803,188.7 5.3
AMAZONAS 1,793.5 1,707,532.6 1.1
CAQUET 15,050.2 4,618,816.9 3.3
HUILA 51,721.7 8,878,969.7 5.8
PUTUMAYO 4,822.6 1,550,408.3 3.1
TOLIMA 90,930.3 14,047,461.2 6.5
EJE CAFETERO 1,200,836.3 165,103,482.9 7.3
ANTIOQUIA 931,886.8 127,031,516.8 7.3
CALDAS 82,683.8 13,237,006.6 6.2
QUINDIO 55,563.5 7,478,540.4 7.4
RISARALDA 130,702.2 17,356,419.1 7.5
LLANO 115,461.4 26,872,871.4 4.3
ARAUCA 4,363.1 1,095,873.3 4.0
CASANARE 22,143.9 5,151,904.9 4.3
GUAINA 786.5 80,036.9 9.8
GUAVIARE 2,795.7 377,745.9 7.4
META 81,156.6 18,792,556.4 4.3
VAUPS 2,082.0 210,853.0 9.9
VICHADA 2,133.6 1,163,901.0 1.8
PACFICO 761,279.1 111,654,615.2 6.8
CAUCA 43,495.4 10,285,288.4 4.2
CHOC 22,534.9 4,572,474.7 4.9
NARIO 54,735.6 11,588,112.7 4.7
VALLE DEL CAUCA 640,513.2 85,208,739.4 7.5
TOTAL GENERAL 5,686,946.5 1,056,057,417.7 5.4
Fuente: IGAC. DNP. Clculos propios.

A nivel municipal se observan elementos tales como: captura de los concejos municipales
por parte de los terratenientes y grupos de poder, que son quienes fijan las tarifas, y rezago
de los avalos catastrales urbanos y rurales, entre otros.

Cuando se realiza la aproximacin a los centros que presentan los mayores avalos catastrales
por kilmetro cuadrado se tienen tarifas bastante diferenciadas. En el Cuadro 2 se presentan
los municipios ordenados por el valor del suelo y sus tarifas medias. El precio por metro
cuadrado ms alto se da en Itagi con una tarifa de 10.95 por mil, le sigue Bogot con una la
tarifa de 4.57 por mil. Hay casos como el de Cha donde la tarifa es de 2 por mil.
 88

Con base en los datos que aqu se presentan, resulta importante pensar en centralizar la
definicin de las tarifas a aplicar en el impuesto predial; actualizar los avalos catastrales
urbanos y rurales; e introducir criterios socio-econmicos en los avalos. As se aumenta el
recaudo y los recursos que necesitan las entidades territoriales municipales para proveerles
los bienes pblicos locales a sus conciudadanos.

Cuadro 2. Tarifas del impuesto predial

Municipio Tarifa por mil
ITAGI 10.95
BOGOTA D.C 4.57
ENVIGADO 5.76
SABANETA 6.93
MEDELLIN 7.71
BARRANQUILLA 6.80
CHIA 2.07
BUCARAMANGA 5.24
CALI 7.89
FUNZA 1.26
SOLEDAD 3.66
CAJICA 3.48
CARTAGENA DE INDIAS 6.17
FLORIDABLANCA 7.32
COTA 4.86
TOCANCIPA 3.08
ARMENIA 8.27
Fuente: IGAC. DNP. Clculos propios.

En la actualidad 28.5 por ciento del territorio nacional no tiene catastro formado (60
Municipios) y 64 por ciento del pas tiene catastros desactualizados (722 municipios). As,
solo 320 municipios, de un total de 1.102 municipios, cuentan con catastros al da. En total,
el promedio de desactualizacin es de 10.7 aos pese a que la Ley ordena su actualizacin
cada 5 aos. Ms an, de los 187 municipios histricamente ms afectados por la incidencia
del conflicto armado, 79 por ciento no cuenta con informacin catastral bsica. De estos, 31
municipios no tienen formacin catastral y 117 tienen catastros altamente desactualizados,
algunos por ms de 20 aos.23

Sobra sealar que la actualizacin catastral rural y urbana pasa por el fortalecimiento
presupuestal de la organizacin encargada de la materia, el IGAC, para que pueda cumplir
con su funcin de actualizar los catastros municipales.

Impuesto a la tierra

De igual manera, y en el contexto de la actualizacin catastral rural como del Censo

Agropecuario realizado por el DANE en 2014, que permiti conocer los niveles de
concentracin y uso del suelo a nivel regional, es necesario pensar en un impuesto a la tierra
a efecto de combatir dicha concentracin. Este impuesto se debe establecer de manera

23
Fuente de datos: CONPES 3859 de 2016. Poltica para la adopcin e implementacin de un catastro
multipropsito rural-urbano
 89

progresiva segn la extensin de las propiedades y su uso a travs de un ndice de

productividad de la tierra (por ejemplo, la unidad agrcola familiar), gravando ms alto las
tierras ociosas o improductivas, siempre que stas no se encuentren dentro de la estructura
ecolgica principal, puesto que su vocacin es la conservacin ambiental

Cuadro 3. Censo Agropecuario 2014

| Hectreas Porcentaje
Bosques Naturales 62,800,000 56.9
Agropecuario 42,300,000 38.3
No Agropecuario 2,400,000 2.2
Nuevos Desarrollos Urbanos 60,000 0.1
Otros 2,800,000 2.5
Total 110,360,000 100.0

Agropecuario Hectreas Porcentaje

Pastos 33,800,000 79.9
Agrcola 8,400,000 19.9
Infraestructura Agropecuaria 100,000 0.2
Total 42,300,000 100.0

Agrcola Hectreas Porcentaje

Cultivos 7,100,000 84.5
Descanso 1,100,000 13.1
Barbecho 200,000 2.4
Total 8,400,000 100.0

Cultivos Hectreas Porcentaje

Permanentes 5,300,000 74.6
Transitorios 1,200,000 16.9
Asociado 600,000 8.5
Total 7,100,000 100.0
Fuente: DANE. Censo Agropecuario.
 90

Anexo 13: Reformas tributarias en Colombia

Jairo Orlando Villabona

Muchas han sido las reformas tributarias realizadas en Colombia en las ltimas dcadas. La
reforma de 198324 tuvo como principal motivacin el desequilibrio fiscal de la economa
colombiana a finales de los aos setenta y comienzos de los ochenta. Antes de 1970 la deuda
haba estado a niveles bajos. Sin embargo, desde 1972 est empez a crecer
vertiginosamente; la deuda en promedio entre 1970 y 1984 creci 284 por ciento, mientras
que el recaudo solo creci 25.58 por ciento. Este desajuste gnero que fuese necesario
aumentar los impuestos, forjando la extensin del IVA a las ventas al detal y la eliminacin
del Certificado de Reembolso Tributario (CERT). El CERT se haba constituido como un
instrumento de fomento tributario que implicaba la devolucin total o parcial de los
impuestos indirectos u otros cancelados por los exportadores (Camacol, 2011)

Solo tres aos despus, la crisis que golpe las economas latinoamericanas en los aos 80 y
los desajuste macroeconmicos de la economa motivaron al gobierno central a emprender
una nueva reforma tributaria. Adicionalmente a las razones mencionadas, la cada del
recaudo en 1985, promovi la reforma de 1986 que, a pesar de fomentar levemente el
crecimiento del recaudo para 1987, desde ese ao hasta 1990 hubo volatilidad a la baja en el
crecimiento del recaudo. Los principales hitos de la reforma fueron generar un marco menos
dependiente del Estado, promoviendo la reestructuracin fiscal y la reactivacin econmica
ya que el crecimiento en el recaudo desde 1980 hasta el periodo de esta modificacin en
1987, fue apenas de 0.045 por ciento en promedio. Esta reforma elimin la denominada doble
tributacin, es decir:

Situacin en la cual una misma renta o un mismo bien resultan sujetos a imposicin
en dos o ms pases, en la totalidad o en parte, durante un mismo periodo imponible y
por la misma causa (Herran, 2000, pg. 22).

Adems elimin los impuestos al componente inflacionario de los rendimientos financieros

y se generaron deducciones por gastos financieros a los contribuyentes. El efecto de los ajuste
de la reforma permitieron una mejor financiacin de la inversin y se mitigo las distorsiones
en el sistema por los ajustes de las empresas a la inflacin.

La Ley 49 con la que se valid la reforma de 1990 fue motivada por la disminucin de los
ingresos gubernamentales y las reducciones de las tasas arancelarias por el progresivo
desmonte del modelo de sustitucin de importaciones proteccionista a uno de tipo ms
aperturista durante el gobierno del Presidente Barco (1986 1990). Uno de los principales
fenmenos tributarios en Latinoamrica y en el mundo ha sido la disminucin progresiva de
la participacin de las tasas arancelarias en el recaudo tributario (Gomez Sabaini, 2005).

24
El desarrollo del marco histrico se realiz a travs de diversas fuentes (Gonzlez & Caldern, 2005)
(Sarmiento Prez, 2012) (Departamento Nacional de Planeacin (DNP), 2002) (Departamento de Aduanas e
Impuestos Nacionales, 2013) (Echeverry, 2011)(MORENO & JUNCA, 2007)(DIAN, 2006). El soporte
estadstico est basa do en con datos de la DIAN, el Banco de la Republica y el Banco Mundial.
 91

Una cuestin que vale la pena notar es que en Colombia, segn una consulta realizada a los
expertos fiscales, las tasas altas nominales que existan no eran un factor determinante para
incurrir en fraude fiscal, adems por cuanto se contaba con un gran nmero de beneficios a
los contribuyentes que haca que la tasa efectiva se redujera significativamente. Como se
aprecia en la Grfica 1, en un rango en donde 1 era nada importante y 10 lo ms importante,
la mayora de los expertos consider, que la tasas nominal elevada no era un factor
fundamental para incurrir en fraude fiscal.

Grfica 1

Importancia de las Tasas Nominales

Elevadas con relacin al Fraude Fiscal
33%

17% 17%
10% 10% 7%
3% 3% 0% 0%

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

Fuente: El autor con base a encuestas a expertos fiscales

La Ley 6 de 1992, implic la cuarta reforma tributaria en aproximadamente 10 aos. Las

modificaciones de la reforma de 1990 no prepararon al Estado colombiano de forma
suficiente para afrontar la expansin del gasto en dichos aos. Las principales modificaciones
al cdigo tributario fueron la eliminacin del impuesto complementario de patrimonio, la
reduccin de impuestos a los fondos de capital y remesas y el aument nuevamente de la tasa
del IVA y la base gravable.

La principal medida de esta reforma fue la liberalizacin y entrada libre de capitales con la
finalidad de incentivar la inversin y el ahorro en la economa, congruente con el modelo
implementado en el periodo del Presidente Gaviria (1990 1994). De tal modo, los capitales
ingresaron para hacer efectivas la privatizacin y la inversin en sectores estratgicos. Otras
medidas importantes de la reforma fue el aumento de las exenciones para grupos de la
poblacin en cuanto al pago del impuesto de la renta.

Las principales incidencias de la reforma fueron el aumento del impuesto de renta para las
sociedades, las tasas marginales a las personas naturales y los grandes contribuyentes.
Nuevamente el aumento de la tarifa y la base del IVA, la rebaja de las tarifas arancelarias. Se
estima que el impacto de la reforma sobre el PIB fue del 1.3 por ciento.
 92

La Ley 488 formulo la reforma de 1998, los principales cambios de la reforma fueron el
aumento de la base imponible de impuesto de renta, as mismo se retom la importancia del
sistema como incentivo productivo y de generacin de empleo a travs de descuentos, por
ejemplo, se cambi el tipo de beneficio tributario de IVA a los activos fijos de descuento
tributario a deduccin de la base de impuesto sobre la renta y complementarios,
adicionalmente se aadi un descuento tributario de empleo hasta del 15 por ciento del
impuesto renta neta y se contempl el beneficio de auditoria25.

Otras modificaciones al IVA, fue el aumento de la base, reduciendo los bienes y servicios
excluidos de 407 a 135, se redujo la tarifa en 1 por ciento a 15 por ciento y se elimin la tarifa
diferencia del IVA del 60 por ciento. El impacto sobre el PIB fue de 0.4 por ciento.

Grafica 2

Recaudacin de impuestos a las importaciones

DIAN 2000 - 2013

Fuente: DIAN

La reforma del 2000 (Ley 633), fue la respuesta del Estado post-crisis del 99, como se ha
mencionado los problemas del mercado externo, la irracionalidad de los mercados
financieros internos, la burbuja de los precios de la vivienda y el sobreendeudamiento de los
agentes, de esta forma el Estado tomo una posicin contra cclica con su poltica tributaria.
En cuanto al sistema tributario el propsito central fue frenar fraude fiscal y elusin de
impuestos.

Las principales modificaciones fueron la eliminacin de tratamientos preferenciales, creo el

gravamen sobre los movimientos financieros (GMF) que actualmente representa el 5,9 por
ciento del total del recaudo, que se constituy como permanente a partir de 2001 con una
tarifa del tres por mil. Se increment la tarifa sobre el patrimonio lquido del 5 al 6 por ciento.
Se continuaron los ajustes al IVA, con una tarifa general del 15 por ciento. En cuanto a las
tarifas arancelarias, se busc incentivar el agro, la industria qumica y otras, mediante la
exclusin de la lista de productos importados con arancel, a insumos y componentes bsicos.

25
Es la abstencin de revisin de la declaracin dentro de los seis meses siguientes.
 93

Dentro de la administracin del presidente Uribe (2002 2010) se realizaron cuatro reformas
tributarias. El pas se encontraba en un escenario de crisis e inestabilidad poltica, econmica
y social. Es comn que bajo este marco los modelos conservadores triunfen con el ideal de
reestablecer el orden.26 De esta forma dentro de la administracin Uribe (similar al caso del
presidente Bush en Estados Unidos), se redujeron los impuestos a los ms acaudalados, en
particular se concedieron disminuciones en el impuesto de renta, beneficios a empresarios y
devoluciones del IVA.

La Reforma del 2002 (Ley 788), mantuvo la tendencia de sanear las arcas pblicas de la crisis
del ao 1999, generando una mayor neutralidad y equiparando el gasto y los ingresos. La
medida ms importante fue el establecimiento de tasas diferenciales de IVA para algunos
productos.

La Reforma del 2003 (Ley 863), tuvo como finalidad profundizar algunos de los cambios
desarrollados por la anterior reforma. Los principales hitos fueron:

- Aumentar el GMF del tres al cuatro por mil.

- Introducir el impuesto al patrimonio.
- Aplicar una sobretasa del 10 por ciento sobre el impuesto de renta.
- Perfeccionar el sistema de precios de transferencia.
- Formular las deducciones de renta a la inversin.
- Aumentar la base y tarifas diferenciales del IVA.

El impacto de esta reforma fue de 1.7 por ciento del PIB. El impuesto sobre el patrimonio
fue de corte sumamente progresivo en la medida que sanciono capitales inertes en su mayora.

La reforma del 2006 (Ley 1111) tuvo como finalidad eliminar las propuestas de coyuntura
que se haban creado en las reformas posteriores a 1999. Produjo la reduccin de la tarifa de
renta, impuesto al patrimonio y se hizo permanente el GMF. El inters del gobierno era
mantener una tasa de recaudo estable de 15.8 por ciento respecto al PIB. Sin embargo fue
una de las reformas que incidi de forma ms negativa en el PIB, su impacto fue del -0,4 por
ciento en el PIB.

La cada sostenida del crecimiento del recaudo genero las reformas de 2009 y 2010. Durante
tres aos fiscales consecutivos el recaudo no creci a pesar del buen comportamiento de la
economa hasta 2008, ao de la crisis internacional. Esto implic que el gobierno, con la
finalidad de aumentar el recaudo y responder a la crisis, efectuara reformas sucesivas. La
Reforma del 2009 (Ley 1370), redujo la deduccin en renta de las inversiones en activos
fijos, gener la retencin a los intereses de deuda externa. Tuvo un impacto del 0,3 por ciento
sobre el PIB.

La Reforma del 2010 (Ley 1430) elimin la deduccin por inversin, estipul la eliminacin
progresiva del GMF, elimin la sobretasa al consumo de energa elctrica en el sector
industrial. Su impacto fue de 1.0 por ciento del PIB.

26
Bush, Thatcher y Reagan son ejemplos de esta tesis (MORENO & JUNCA, 2007).
 94

La participacin de los ingresos tributarios totales del Estado se ha eclipsado entorno al IVA
total y a la renta, mientras que impuestos como el de los combustibles, timbre, aduanas y
otros han disminuido su participacin porcentual progresivamente, al punto de representar
cifras inferiores al 20 por ciento (Gonzlez & Caldern, 2005, pg. 10).
 95

Anexo 14: Fraude fiscal en Colombia

Jairo Orlando Villabona

El fraude fiscal como se denomina en Europa o evasin fiscal en Colombia, es una realidad
que se tiene que tomar en cuenta. Constituye una amenaza y una problemtica que ha sido
contemplada dentro de un marco general de anlisis en la economa. Dentro de la teora
tradicional, el fraude fiscal se incluye dentro de la cesta de opciones donde el individuo elige
entre decisiones ptimas, a partir de la probabilidad de ser castigado

Una economa con fraude fiscal vicia el juego de la competencia perfecta, en razn a que los
defraudadores contarn con ms ventajas al tener unos menores costos y por lo tanto podrn
contar con unos mejores precios, as mismo modifica los precios relativos entre los bienes
dada la distorsin en algunos precios en la economa (Slemrod & Yitzhaki, 2002) . Existen
diversos enfoques relacionados con la utilidad de los contribuyentes ante el fraude fiscal, por
ejemplo se indica que no por defecto los individuos tienden a evitar el pago de sus impuestos,
si conocen los beneficios en la sociedad dentro de un Estado legtimo. Sin embargo algunos
conglomerados transnacionales no se adhieren a la lgica de los beneficios sociales, sino a
su inters de optimizar su utilidad (tax planning), (Leroy, Dviance fiscale, anomie at
rgulation biasede la globalisation conomique, 2011)

Se realiz una investigacin sobre las causas del fraude fiscal, para ello se revisaron los
informes y ponencias elaboradas bajo las Jornadas Tcnicas del Centro Interamericano de
Administraciones Tributarias - CIAT, relacionados con el fraude fiscal entre 1971 y 2013, se
realiz una amplia revisin bibliogrfica en libros y revistas indexadas, as como informes
tcnicos de organismos internacionales como la OCDE, CEPAL, BID, Naciones Unidas, se
analiz la correlacin estadstica con variables socioeconmicas, se realizaron entrevistas a
profundidad con treinta expertos que incluyeron varios exdirectores de la DIAN o de
impuestos, entrevistas a profundidad con funcionarios de todos los niveles jerrquicos en la
DIAN, encuesta a 1.057 egresados del programa de Contadura Pblica de la Universidad
Nacional, xx encuestas a funcionarios de la DIAN, adicionalmente se realiz un trabajo de
campo por cerca de seis meses en la entidad, revisando procesos y controles, para evaluar la
educacin fiscal se realizaron 460 encuestas a estudiantes de todos los estratos de noveno
grado de educacin, (Villabona, 2015).

Como resultado de la investigacin se identificaron tres tipos de causas las cuales fueron
caracterizadas. Las primeras son causas externas a las administraciones de impuestos, propias
de las condiciones socioeconmicas y culturales de cada pas, sobre las cuales nada puede
hacer la entidad de gestin, las segundas son causas externas a las administraciones, pero en
ellas si puede tener incidencia la entidad de gestin fiscal y finalmente las causas internas o
propias de cada administracin fiscal. Las segundas y las terceras se agruparon como
variables gestionables.

De acuerdo con la opinin de 1058 profesionales egresados de la carrera de Contadura

Pblica en la Universidad Nacional de Colombia, sobre las causas del fraude fiscal, el 20,6
por ciento contest que la primera causa del fraude fiscal en Colombia corresponde al hecho
de contar con gobernantes corruptos y polticos evasores, la segunda con un 12,3 por ciento
 96

son las dbiles sanciones y la no existencia de crcel para los evasores, la tercera con un 11,3
por ciento es la percepcin de bajo riesgo al evadir, la cuarta con el 8,3 por ciento es la gestin
permisiva y sin la tecnologa requerida, la quinta con 6,9 por ciento es la falta de cultura y
educacin fiscal, luego con 6,1 por ciento cada una son el beneficio econmico de evadir, la
complejidad e inestabilidad de las normas y el bajo alcance de fiscalizacin y facilidad de
esconder el dinero fuera del pas.

Grfica 1
Principales Causas del Fraude Fiscal
otras 3,1%
Por Nuestra Idiosincracia 3,4%
Beneficio econmico al evadir 6,1%
Funcionarios que se dejan sobornar 3,7%
Beneficios fiscales 5,1%
complejidad e inestabilidad de las 6,1%
Bajo riesgo al evadir 11,3%
Falta de Cultura fiscal 6,9%
Sanciones dbiles y no existe carcel 12,3%
Desiguladad social 3,5%
Informalidad Economa 3,6%
Gestin permisiva, sists informacin 8,3%
Bajo alcance, facil esconder riqueza 6,1%
Politicos evasores y gobernantes 20,6%
0,0% 5,0% 10,0% 15,0% 20,0% 25,0%

Fuente: Encuesta egresados de Contadura Universidad Nacional de Colombia

Entre las numerosas causas de fraude fiscal, los expertos y de acuerdo a las entrevistas a
profundidad, ellos seleccionaron diez como los ms importantes en Colombia. Segn ellos la
causa ms importante es la corrupcin del gobierno a todos los niveles, en el ejecutivo, el
poder legislativo y el judicial; el segundo es el bajo riesgo al evadir percibido por los
habitantes; el tercero es la ventaja econmica; el cuarto es la falta de cultura fiscal desde la
infancia a la edad adulta; el quinto es la legislacin muy laxa o dbil; el sexto es la
exoneracin excesiva que favorece a algunos; el sptimo es la complejidad del sistema y los
sistemas de informacin obsoletos.

En una escala de 1 a 10, en donde 10 es la causa ms importante y 1 la menos importante,

treinta expertos tributarios a nivel nacional, entre los que se encuentran cuatro exdirectores
de la DIAN, un viceministro tcnico de hacienda, el secretario de hacienda de Bogot,
importantes consultores, acadmicos reconocidos en el tema, empresarios, dieron su opinin
sobre las principales causas del fraude fiscal en Colombia y categorizaron cada una de ellas,
lo cual permiti hacer una caracterizacin del fraude fiscal, el cual fue confrontado con las
encuestas a egresados y con el trabajo de campo realizado en la DIAN.
 97

Grfica 2
PRINCIPALES CAUSAS DE LA EVASIN DE IMPUESTOS EN
COLOMBIA SEGN EXPERTOS
9
8,15 Corrupcin Gubernamental
8 7,45
6,9 Bajo Riesgo
7 6,2 Sistema Complejo
6
6 5,4 Desconocimiento Ley
5
5 Beneficio Propio
3,7 3,85
4 Leyes Laxas

3 Tasas Altas
2,35
Falta Cultura Fiscal
2
Inestabilidad Sistema
1
Muchas Exenciones
0
Fuente: Encuesta a expertos fiscales, Villabona, 2015

Como se aprecia hay una alta correspondencia entre lo manifestado por los egresados y los
expertos fiscales. Con base en estos dos anlisis y toda la revisin bibliogrfica se procedi
a realizar la caracterizacin de las causas de la evasin y la elusin fiscal.

La caracterizacin del fraude fiscal es una herramienta que se puede utilizar para el
diagnstico de la Administracin Fiscal y permite identificar aquellos aspectos en los cuales
no se realiza una labor adecuada que obstaculizan un mayor recaudo.
Al hacer una revisin de las causas del fraude fiscal en Colombia se apreciaron los siguientes
aspectos.

Factores no gestionables

Para determinar los aspectos externos o no gestionables por la Administracin Fiscal, se

realizaron anlisis de correlacin de cada una de las cuatro variables con el ndice de evasin
fiscal, se tomaron cifras del Banco Mundial y los indicadores del ndice de competitividad
emitidos por el IMD.

De acuerdo con LAPOP en 2012 Colombia era el pas con mayor corrupcin en Amrica,
acuerdo con LAPOP Colombia, la informalidad en Colombia era del 49 por ciento a
diciembre de 2013 (DANE, 2013), cuando existe una informalidad elevada las transacciones
pierden trazabilidad. Uno de los principales motivos de esta informalidad es el crecimiento
econmico desordenado del pas, su incapacidad de generar estructuras formales y la falta de
una economa basada en instituciones modernas e industriales.
 98

Grafica 3
Caracterizacin del Fraude Fiscal

Fuente: La Lucha Contra el Fraude Fiscal, 2015. Villabona

La inversin en educacin pblica result ser una variable muy correlacionada con el fraude
fiscal, lo cual es evidente: refleja la reaccin de los ciudadanos al percibir la utilizacin de
los recursos pblicos. A mayor inversin en educacin pblica, menor fraude fiscal. En el
caso colombiano la inversin en educacin pblica es muy baja. Para el ao 2012 segn cifras
del Banco Mundial fue de US$349 por habitante, mientras que en Mxico fue de US$371,
Francia US$2.657 y Dinamarca US$4.682.

En relacin con la equidad, Colombia es segn el Banco Mundial es uno de los pases ms
inequitativos de Hispanoamrica con un ndice en 2012 de 55.9 frente a 44.5 de Argentina,
49.3 de Ecuador, 51.9 de Panam.

Cuadro 1

Fuente: World Development 2012

De acuerdo a lo observado las cuatro variables externas asociadas con la evasin de

impuestos tienen unos resultados insatisfactorios para el caso colombiano, el gobierno debe
 99

tomar las medidas econmicas y sociales para mejorar estos indicadores, de lo contrario la
evasin de impuestos no ceder y el Estado contar con menos recursos para su financiacin.

Factores gestionables

En los factores gestionables se agruparon causas externas que pueden ser incididas por la
administracin de impuestos y las propias de su gestin. En el anexo sobre la Gestin
tributaria en Colombia se hace un anlisis detallado de cada una de estas variables que inciden
en la alta evasin fiscal en Colombia. Se analizan aspectos relacionados a la ausencia de
educacin y cultura fiscal, legislacin y penalizacin laxa, baja cooperacin internacional e
interinstitucional, inexistencia de carrera administrativa, sistemas de informacin obsoletos,
falta de planeacin y fiscalizacin sectorial entre otros.

Bibliografa

- Allingham , M., & Sandmo , A. (1972). Income Tax Evasion: A theoretical analysis.
Journal of public economics, 1, 323-338.
- DANE. (2013). Estadsticas. Obtenido de www.dane.gov.co
- DANE. (10 de Febrero de 2014). Medicin del Empleo Informal. Boletn Prensa DANE.
- Leroy, M. (2011). Dviance fiscale, anomie at rgulation biasede la globalisation
conomique. Socio-Logos(6), 1-41.
- Villabona, J. (30 de 06 de 2015). La Lutte Contra la Fraude Fiscale. Rouen, France.
 100

Anexo 15: Gestin tributaria en Colombia

Jairo Orlando Villabona

La Direccin de Impuestos y Aduanas Nacionales DIAN, tiene a su cargo la gestin y

control de los impuestos y aduanas nacionales, es una unidad administrativa especial, adscrita
y dependiente del Ministerio de Hacienda, contrario a la tendencia a nivel global de
independencia en este tipo de entidades. La independencia en las administraciones de
impuestos est ampliamente difundida, con la finalidad de facilitar el desarrollo de sus
funciones y mejorar los resultados recaudatorios. En Latinoamrica 11 de las 17 autoridades
son de carcter autnomo y en la OCDE 14 de las 20 administraciones que componen la
organizacin lo son. Demostrando la preferencia por entidades con carcter independiente
(Banco Interamericano de Desarrollo, 2013).

La gestin fiscal en Colombia es deficiente, No se puede asumir que la inadecuada gestin

fiscal de la DIAN es causada por la actuacin de sus funcionarios, est ms asociada a
aspectos normativos, estructurales, polticos y de presin de grupos de inters.
A continuacin se hace un anlisis de los principales componentes de la gestin fiscal por
parte de la DIAN.

Planeacin

La planeacin es un componente determinante de la gestin fiscal y por extensin de la

inspeccin fiscal. La planeacin debe ser concebida a un largo plazo; las administracin de
impuestos no puede improvisar mediante cambios sucesivos en la legislacin, como ha
sucedido en Colombia, en donde en quince aos, diecisiete veces se han modificado las
normas, en ocho ocasiones se han denominado reformas tributarias, se buscan soluciones
estrictamente reaccionarias y cortoplacistas.

Si bien la DIAN maneja un programa de planificacin estratgica y sus resultados para este
programa son buenos, los resultados reales obtenidos en una investigacin al interior de la
entidad muestran todo lo contrario, ms bien parece que aquella fuera un requisito formal. El
anlisis en la investigacin realizada por componente arroja resultados insatisfactorios en
recursos humanos, tecnologa, control, cooperacin y en general en toda la entidad.

Adicionalmente se maneja un sistema impositivo muy complejo que desmotiva a los

contribuyentes y estimula a los defraudadores. Todo lo anterior sin contar que la legislacin
es laxa e imprecisa, lo que permite que existan miles de conceptos de la oficina jurdica y as
mismo de las altas cortes. La planeacin es centralizada y cerrada, generalmente no se tiene
en cuenta la opinin de las seccionales y tampoco de la mayora de los funcionarios.

Recursos Humanos

Los esfuerzos realizados con el fin de lograr un clima organizacional favorable, tendiente a
la mejora de la calidad de vida de los empleados, pueden generar mejoras generales en la
organizacin en donde el factor humano es imperativo para el logro de los objetivos
planteados (Mintzberg, 1996). Estos esfuerzos deben estar impulsados desde los altos
 101

mandos llevando un proceso continuo y progresivo en donde el liderazgo lleve un modelo de

pensamiento enfocado hacia el bienestar tanto en la organizacin como en las actividades
fuera de esta (Gosling & Mintzberg, 2003).

No existe un verdadero plan de carrera en la DIAN, a pesar de que si est definido en los
procesos, esta situacin es una de las principales debilidades encontradas que no favorecen
el clima organizacional. La posibilidad de acceder a un plan de carrera administrativa en los
puestos pblicos siempre es un incentivo a la creatividad, el esfuerzo y la superacin. Es
importante que la institucin reglamente la manera en que se manejan los ascensos en la
misma y que perfiles est dispuesta a contratar dependiendo de las vacantes que existan en
determinado momento.

No hay que caer en malas prcticas donde los criterios que definen las caractersticas que
debe tener un postulado para acceder a un cargo muten de acuerdo al gerente, a las
convicciones o a los candidatos. Estos errores son recurrentes cuando se implementan planes
de carrera por satisfacer un descontento general y calmar las aguas, ms que por generar un
cambio organizacional que permita a los empleados formarse un futuro en la organizacin
con posibilidades de mejoras paulatinas en sus condiciones, como mejoras en sus capacidades
(Arellano & Cabrero, 2005).

Con base en una investigacin en 2014 realizada en la DIAN que incluy entrevistas a
profundidad en los diferentes niveles jerrquicos de la entidad y 256 encuestas a
funcionarios, con un 94 por ciento de confiabilidad, se evaluaron algunos de los principales
aspectos de su gestin, en esencia lo relacionado con los recursos humanos.

Una queja reincidente de los funcionarios de planta es la frustracin laboral que

implica observar como individuos entran a la entidad sin experiencia y con similar formacin
profesional a cargos que pueden ser suplidos por funcionarios de la entidad. Esto genera
disparidades salariales y castiga las expectativas de ascenso de los individuos que llevan
periodos de tiempo prolongados trabajando en la institucin. Los funcionarios consideran
que la misma entidad en s es una fuente de capacitacin que debe aprovechar la experiencia,
el bagaje y los conocimientos especficos adquiridos.
No se hacen concursos internos de ascensos que reconozcan la experiencia y el
conocimiento generado internamente en la entidad, este aspecto desestimula a los mejores
funcionarios, algunos de ellos prefieren buscar mejores oportunidades en organizaciones
diferentes. Como se hace en algunos pases, preferiblemente se deben realizar concursos de
mritos abiertos para los niveles de base y cerrados para niveles superiores, siempre y cuando
se cumplan los requisitos acadmicos necesarios.
Cuando se realizan concursos de mritos se realizan de manera abierta, estos en varios
casos han tomado entre 4 y 5 aos, desestimulando la participacin en ellos.
La capacitacin dentro de la DIAN es reducida, los nuevos funcionarios no cuentan
con un proceso adecuado para aprender los conocimientos y valores propios de un cargo
pblico de la envergadura propia de aquellos que administran los dineros de los impuestos.
Esta situacin se agrava al tener mltiples reformas tributarias de manera permanente, lo que
no permite afianzar adecuadamente los conocimientos.
El personal temporal, no cuenta con la experiencia y la formacin profesional
adecuada, lo que implica un tiempo prolongado de adecuacin al puesto. El personal temporal
 102

o con contrato a trmino fijo es alto, en 2012 era cercano al 31 por ciento, esta situacin
genera inestabilidad, tanto en la entidad como en las personas.
Los planes, programas, decisiones estn muy centralizadas, generalmente no se
cuenta con la opinin de los funcionarios de las seccionales, lo cual no contribuye a la
generacin de conocimiento.
Los empleados temporales no tienen los conocimientos (en cuanto a los proceso
propios de la entidad) suficientes para afrontar sus labores inmediatamente, por lo que cada
vez que se recurre a ellos se incurre en un costo de capacitacin que normalmente es asumido
por los empleados permanentes. Estas condiciones hacen que el rendimiento general de los
empleados permanentes se vea disminuido

Es recomendable tener una escuela de formacin formal o un acuerdo con una universidad
estatal en donde puedan realizar pasantas. Por ejemplo en Francia (Sivieude, 2007) existen
varios niveles de formacin obligatoria, el primer nivel es de tres meses, el segundo de doce
y el tercero de dieciocho, un propsito de la administracin francesa es quedarse con sus
funcionarios al menos cuarenta aos, por eso es tan importante velar por la calidad de
reclutamiento.

Para finales de 2012, la planta de la DIAN era de 8.446 funcionarios divididos entre planta,
supernumerarios y planta temporal, correspondiendo a empleados de planta o de contratacin
directa por la entidad el 69 por ciento del total de funcionarios y un 31 por ciento a aquellos
con contrato a trmino fijo o alguna modalidad de empleo temporal (Departamento de
Aduanas e Impuestos Nacionales, 2013).

Proporcionalmente la DIAN en Latinoamrica es la entidad con menor cantidad de

empleados en relacin con el nmero de habitantes y la que en proporcin tiene el menor
nmero de funcionarios en fiscalizacin, este es un aspecto que no contribuye a una gestin
ms adecuada y permite elevar la evasin y la elusin fiscal.

El personal en la DIAN es insuficiente

Como se aprecia en la Tabla, Colombia es la nacin con menos funcionarios por cantidad de
habitantes en la regin. El hecho de contar con una proporcin baja de funcionarios, implica
altas tasas de carga laboral por individuo, aspecto que disminuye la eficiencia y genera
situaciones de estrs, ms aun en las reas de control en donde existen responsabilidades
incluso penales. Por cada funcionario de la entidad hay 10,424 habitantes, como se indic
antes, la peor relacin de la regin (Banco Interamericano de Desarrollo, 2013).

Cuadro 1: Total habitantes por cada funcionario

Ao 2010
Argentina (AFIP) 23,170 3,084
Chile (SII) 4,095 4,198
Colombia (DIAN) 8,648 10,424
Mxico (SAT) 35,855 4,327
Panam (DGI) 634 5,563
Per 7.411 6.319
Fuente: BID 2013, elaboracin propia
 103

Contar con personal insuficiente es ya de por si un problema estructural que no permite una
mejor gestin, pero peor an es que en el rea de control o lo que se denomina fiscalizacin,
los funcionarios solo representan el 25 por ciento, limitando el alcance de las pruebas de
auditora y las revisiones que se puedan realizar mediante medios electrnicos (Banco
Interamericano de Desarrollo, 2013).

Cuadro 2: Funcionarios de Fiscalizacin

2010
Argentina (AFIP) 42.9 por ciento
Chile (SII) 50.6 por ciento
Colombia (DIAN) 25.6 por ciento
Mxico (SAT) 34.3 por ciento
Panam (DGI) 34.0 por ciento
Per 35.3 por ciento
Fuente: BID 2013, elaboracin propia

El corazn de las administraciones tributarias est en el rea de control y fiscalizacin, sin

embargo es sorprendente como en Colombia el personal dedicado a esta rea es tan solo del
25,6 por ciento inferior al promedio de los pases de la regin, inferior a todos los de la
muestra y muy inferior a los pases de la OECD. El personal de fiscalizacin en Colombia es
casi la mitad del personal de Chile que se dedica a esta labor y ms de un 17 por ciento por
debajo de Argentina.

La proporcin de funcionarios de recaudacin y cobranzas tambin es muy alto 28 por ciento,

con unos apropiados sistemas de informacin, totalmente integrados y eficientes, este
porcentaje puede bajar y dedicar ms recursos a fiscalizacin, el proceso de elaboracin de
las liquidaciones oficiales debe ser ms automatizado. Asombra como el personal del rea de
servicios administrativos, tales como gestin del talento humano, informtica y dems
representan el 26.2 por ciento de los recursos de la entidad, por encima de Amrica Latina y
muy superior a los pases de la OECD.

Tecnologa y sistemas de informacin

Un sistema de informacin debe ser moldeado a las necesidades de los usuarios que lo van a
usar da a da, debe cumplir con los objetivos que impulsaron su implementacin y debe en
general, mejorar la capacidad de los usuarios para gestionar su informacin para permitir la
toma de decisiones de manera oportuna, precisa y conveniente, debe ser pensado para el largo
plazo. En una administracin de impuestos los sistemas de informacin son claves para el
cumplimiento de las labores misionales, en especial las de control y recaudo.

En la DIAN existen dos grandes sistemas de informacin, el SYGA (Siglo XXI) y el

MUISCA. El primero est relacionado con las aduanas y el segundo con los impuestos
internos. Existe una ruptura entre el sistema de informacin de aduanas e impuestos, esto ha
ocasionado que si algn funcionario de impuestos necesita informacin de aduanas tenga que
solicitarla por escrito al despacho, generando todo un trmite burocrtico que ocasiona
ineficiencia y falta de oportunidad. Se pudo determinar que existen ms de treinta aplicativos
diferentes, que no estn interrelacionados.
 104

Adicionalmente existen mltiples aplicativos desarticulados diferentes de los dos anteriores,

ciertas funciones muy importantes de la DIAN se llevan en excel, entre ellas algunas tareas
de recaudo, algunas seccionales han hecho sus propios desarrollos. El sistema de
informacin de la DIAN, no tiene mdulo de recursos humanos, lo cual no permite
determinar los costos de llevar un expediente directamente desde el sistema.

A nivel nacional existe una gestin inadecuada de la informacin, no solamente en la DIAN.

No se cuenta con un sistema de informacin nacional como hay en varios pases, hay un
desperdicio importante de recursos al elaborar aplicativos especficos en los entes nacionales,
departamentales y municipales, adems con informacin inconsistente entre ellos mismos, es
decir en una base de datos por ejemplo de Medelln puedo tener contribuyentes que no tengo
registrados en la DIAN a nivel nacional. El aislamiento de todos los sistemas impide que la
informacin fluya tanto en la organizacin como en la nacin, lo que dificulta enormemente
el trabajo de las entidades adems de permitir que se presenten casos de duplicidad de
procedimientos entre entidades afines, lo cual genera ineficiencias tanto para la entidad como
para los contribuyentes.

La primera recomendacin en la DIAN es manejar un solo sistema de informacin que sirva

a los impuestos y a las aduanas, pero esto debe ser solo el principio, lo ideal es una sola base
de datos a nivel nacional, que contribuya a la eficiencia, oportunidad y control.
En la encuesta a los funcionarios de la DIAN, estos indicaron que es necesario para el ente
sistemas de informacin eficientes, disponibles para su consulta, con informacin robusta
de cada contribuyente, histrica y actualizada. Adems respecto al pago, mencionan que estos
deben verse reflejados de forma automtica en las cuentas del sistema de informacin de la
DIAN.

No ha existido una adecuada planeacin en relacin con los sistemas de informacin y el

hardware, como se mencion antes, con frecuencia principalmente en las fechas de
vencimientos los equipos se caen, originando un caos en la DIAN y con los contribuyentes.
La entidad ha venido creando aplicativos de acuerdo a las necesidades inmediatas que se han
venido presentando, es decir actan de una manera reactiva y no preventiva, no se ha pensado
en el largo plazo. Esta situacin origina que no se pueda cruzar un aplicativo con otro, o
difcilmente esto puede suceder.

El uso de declaraciones y pagos electrnicos frente a pases de la regin, todava no es

significativo en las obligaciones con la DIAN. El nmero de declaraciones presentadas a la
DIAN en 2010 ascendi a cerca de 16 millones (2 millones ms que en 2009), de las cuales
48 por ciento corresponden a declaraciones por retencin en la fuente (renta e IVA), 23 por
ciento IVA, 16 por ciento importaciones, cerca de 12 por ciento renta, entre los rubros ms
importantes. De acuerdo al medio de presentacin de declaraciones, la DIAN implement
desde 2006 el servicio de declaraciones electrnicas, que represent para el ao 2010 slo
un 13,7 por ciento del total de declaraciones presentadas. A nivel de impuestos, para las
declaraciones por IVA 16 por ciento son electrnicas, 8 por ciento en el caso del impuesto a
la renta y un poco ms de 1 por ciento en las declaraciones de importacin. En relacin a los
pagos electrnicos el esquema fue implementado el ao 2009, habindose registrado en 2010
slo un 1,3 por ciento de declaraciones asociadas a pagos electrnicos, que a nivel del
recaudo total represent nicamente 5,4 por ciento.
 105

En agosto de 2014 la entidad haba establecido la obligatoriedad de presentar la declaracin

y el pago del impuesto sobre la renta para la equidad, CREE, solo a travs de los servicios
electrnicos para todo aquellos que cuente con el mecanismo de firma digital. Pero siempre
se ha requerido de nuevo un plan de contingencia. Segn denuncian varios contribuyentes,
esta semana en Bogot hubo congestiones constantes, el lunes se cay el sistema dos veces
y el martes una hasta que colaps el mircoles. Tuvieron que volver a los formularios
impresos. Cada vez se seala un plazo para que se acaben los problemas, pero en esas
llevamos tres aos, indica el contador de una empresa contribuyente (Portafolio, 2011).

Una de las principales herramientas que ha contribuido a mejorar el control y disminuir la

evasin y elusin fiscal alrededor del mundo ha sido la factura electrnica, sin embargo en
Colombia este proceso ha sido muy lento y muy laxo, segn informacin de la CEPAL en
2015 Chile tiene un cubrimiento cercano al 80 por ciento. Per cerca del 18 por ciento, en
Colombia no existen cifras pero se considera que es inferior al 3 por ciento. Se debe lograr
un sistema ms automatizado que est en lnea con la DIAN y que no implique al
contribuyente a generar procesos administrativos que le resulten costos y tediosos. La DIAN
debe fijarse como meta en el mediano plazo un alcance del 100 por ciento en la facturacin
electrnica.

En algunos pases en las administraciones de impuestos se da acceso a todos para verificar si

cualquier persona est al da en las obligaciones, la utilizan como un mecanismo para anlisis
de crdito y riesgos, constituye un apoyo para la entidad por cuanto las personas estarn
pendientes de no figurar como incumplidos o morosos.

Control y fiscalizacin

El proceso de Fiscalizacin comprende un conjunto de tareas que tienen por finalidad instar
a los contribuyentes a cumplir su obligacin tributaria; cautelando el correcto, ntegro y
oportuno pago de los impuestos. Para esto, la DIAN est autorizada por ley para examinar
las declaraciones presentadas por los contribuyentes dentro de los plazos de prescripcin que
tiene, y revisar cualquier deficiencia en su declaracin, para liquidar un impuesto y girar los
tributos a que hubiere lugar.

La auditora tributaria constituye una actividad permanente de fiscalizacin. Esta consiste en

verificar la exactitud de las declaraciones a travs de la revisin de los antecedentes y
documentacin de los contribuyentes mediante procesos masivos y selectivos.

a) Procesos masivos
Los procesos masivos de fiscalizacin corresponden a los planes que enfrentan a un nmero
significativo de contribuyentes, a travs de procesos ms estructurados de atencin y
fiscalizacin, y deben contar para su ejecucin con un adecuado apoyo informtico.

b) Procesos selectivos
Los procesos selectivos de fiscalizacin corresponden a los planes orientados a actividades
econmicas o grupos de contribuyentes especficos, que muestran un incumplimiento mayor,
con un enfoque menos estructurado, dependiendo del objetivo que se desea alcanzar con cada
 106

programa. La tasa de atencin es ms baja, de acuerdo a que supone una revisin ms

extensiva e integral del contribuyente.

Cules son los principales nfasis de las Acciones de Fiscalizacin?

a) Control del cumplimiento tributario
b) Fiscalizacin del incumplimiento tributario
c) Persecucin del fraude fiscal
d) Presencia Fiscalizadora

Como resultado de la investigacin al interior de la DIAN se apreciaron deficiencias de fondo

en el proceso de fiscalizacin o control. Esas deficiencias no todas se originan en el rea de
control, son ms bien una consecuencia de las debilidades en toda la entidad, algunas otras
sociales, tambin existen unas propias de control. Entre los aspectos que no son
adecuadamente gestionados e impactan los resultados del control se puede mencionar: el
deficiente sistema de informacin, la falta de personal, la falta de capacitacin estructurada,
la falta de cooperacin institucional, la falta de cooperacin internacional, leyes muy laxas,
falta de penalizacin de la evasin, la falta de cultura y educacin fiscal y los altos niveles
de corrupcin.

En relacin con los recursos humanos y la tecnologa, ya fue descrito previamente en forma
detallada, as mismo en este mismo documento se har ms adelante con los dems aspectos,
el presente anlisis se centra en los aspectos propios del control y la auditora.
En Colombia no se realiza la fiscalizacin por sectores econmicos, ni por tipo de empresas,
como se hace en los pases que tienen un adecuado control, se tiene una tmida sectorizacin
en grandes contribuyentes, en donde se agrupan en amplios grupos; sector servicios y
operaciones financieras, manufacturero y qumicos, especializada de hidrocarburos y
minera y sector comercio. Aunque es un comienzo, es insuficiente por cuanto esta
sectorizacin debe ser menos amplia e incluso debe ir a tipos de negocios y empresas
especficas. Controlar por tipo de empresas especficas contribuye a conocer todas las
caractersticas econmicas, de produccin, sociales y econmicas; ese conocimiento
especfico identifica aspectos importantes como los mrgenes de utilidad de esas empresas,
los costos, los gastos, los inventarios, los desperdicios, los procesos de produccin y/o
comercializacin.

La fiscalizacin sectorial y por tipo de negocio es la que se realiza en los pases desarrollados
y en muchos de la regin, Chile, Argentina, Brasil. El conocimiento de los ndices por tipo
de negocio, facilita las auditoras y permite identificar de una manera muy rpida y precisa
aspectos irregulares. La DIAN debe implementar las auditoras por tipo de negocio o
sectorial para todos los contribuyentes y no por sectores tan amplios. En Colombia,
desafortunadamente un auditor un da va a una empresa de seguros, al otro da puede estar
en una empresa de lcteos, al otro en un negocio de repuestos, definitivamente este tipo de
control desarticulado y no bien concebido, genera ineficiencia en el impacto de los controles.

Los programas de control masivo y selectivo, se realizan de manera centralizada, no se tiene

en cuenta la experiencia, ni las recomendaciones de los funcionarios, las seccionales quienes
podran aportar mucho a estos programas dadas sus particularidades, tampoco participan en
la elaboracin de estos programas, es recomendable una construccin colectiva que genere
 107

mejores resultados, esta situacin no permite la generacin interna de conocimiento. Se

entiende que debe existir confidencialidad al momento de realizar algunos programas
especficos, en este sentido la entidad debe tener mecanismos para seleccionar los
funcionarios competentes y confiables para realizarlos o estructurarlos, de hecho los procesos
de seleccin deben garantizar la confiabilidad.

La desconexin entre entidades tan cercanas como la POLFA ha puesto en evidencia la

falencia en cuanto a los mecanismos de control y fiscalizacin por cuanto se duplica la
informacin, en trabajo, los esfuerzos, el presupuesto, entre otras acciones que hacen
ineficiente la labor de la entidad.

Existen sectores donde la autoridad tributaria no llega y reas como las actividades rurales
(ganadera) donde la normatividad es muy laxa y ms an el tipo de operaciones triviales en
su mayora impide un ejercicio riguroso. Con base en el conocimiento que se adquiera de los
sectores los programas de auditora tambin deben especializarse, as mismo deben realizarse
pruebas piloto, para evaluar los impactos y las mejoras a realizar.

En la prctica la planificacin de la fiscalizacin dentro de la institucin se da por medio de

la entrega de expedientes, en muchos casos cerca al vencimiento de los trminos, aquellos
con fecha ms prxima se atienden con mayor celeridad, los dems se postergan hasta la
finalizacin del caso mencionado. La carga laboral es dividida entre los auditores del sector
y el trabajo se ancla al tiempo de vencimiento el cual es inadecuado.

La investigaciones en muchos casos no pueden ser profundas, solo se tiene en cuenta lo que
se recoge en una pesquisa rpida, es por esta razn que se presentan tambin inconvenientes
con las devoluciones. Si bien un auditor pueda tener 40 das para el trmite de devolucin
paralelamente tiene otros procesos en trmite por lo cual el tiempo para cada expediente es
reducido. Un aspecto delicado es el relacionado con el traslado de expedientes, el cual genera
demora en el trmite, pues el nuevo auditor deber empezar a estudiar nuevamente todo el
caso, esto puede ocasionar vencimiento de trminos.

Es necesario incrementar el personal de la DIAN, pero este aumento debe dirigirse a

fiscalizacin, de lo contrario la situacin expuesta anteriormente continuar y el alcance de
los controles ser limitado, de mala calidad y todas las consecuencias jurdicas las asumirn
injustamente los funcionarios que tengan los expedientes.

Las capacitaciones de los funcionarios de fiscalizacin son mnimas, segn lo indicaron los
mismos, se contrata personal sin experiencia en los procesos de da a da es decir, usuarios
externos, realizando las visitas, inspecciones, aprehensiones, incautaciones etc. Por lo cual
requieren formacin y constante actualizacin en temas relacionados con auditoria operativas
y financieras, tributacin internacional y nacional.

El proceso fiscalizador como tal es considerado como ineficiente y poco planeado, cada
auditor debe responder a un nmero de procesos que implica una carga laboral muy alta y
responde las fechas de vencimiento de cada uno lo cual ata la efectividad del control al tiempo
dado de ejecucin generando visitas de fiscalizacin cortas en las cuales no se llega al fondo
 108

de los asuntos vigilados y adems carecen de trazabilidad y conectividad con anteriores y

futuras visitas.

Penalizacin

Los contribuyentes que no tienen perjuicios morales, ni ticos hacen un anlisis sobre los
diferentes escenarios entre el riesgo y el beneficio del fraude fiscal, evalan las decisiones
de cartera (Allingham & Sandmo , 1972) y escogen aquella que le brinde ms beneficios. En
el caso Colombiano el escenario es ideal para ellos, la percepcin del riesgo es baja, no existe
crcel para los defraudadores, las sanciones son bajas y la impunidad es alta.

Las cifras de la impunidad en Colombia son aterradoras; estas se ha mantenido en un

porcentaje cercano o superior al 90 por ciento. Como lo sealan en su interesante estudio
Diego Laserna y Alejandro Moreno, slo 20 de cada 100 delitos se denuncian, y de stos 14
prescriben, en estas condiciones, resulta sorprendente que alguien se moleste en denunciar
(Holgun, 2009).

Colombia es uno de los pases ms permisivos en lo relacionado con el fraude fiscal. A pesar
de que el pas tiene uno de los ndices ms altos de impunidad, las crceles colombianas estn
atiborradas, algunos consideran que la solucin es penalizar menos las conductas ilegales,
esta alternativa no sera la ms acertada, por cuanto incentivara a quienes quieren infringir
la ley. La impunidad motiva la propensin a incurrir en el fraude fiscal, con una alta
probabilidad de que no suceda nada, por cuanto en el pas en ningn caso existe crcel para
los defraudadores fiscales, como si lo hay en pases de todo el mundo y de la regin, tales
como Chile, Argentina y Mxico entre otros. El problema es de fondo y tiene que ver con la
propia estructura social, econmica, poltica y cultural del pas.

Los resultados de fiscalizacin en algunas ocasiones se vuelven inofensivos, por cuanto

ciertos contribuyentes al percibir que han sido detectados incurriendo en alguna
irregularidad, tienen el tiempo suficiente para insolventarse y quedar sin activos para no
pagar los impuestos y sanciones.

Tanzi indica que dentro de los aspectos en los que debe mejorar las autoridades fiscales de
Latinoamrica se encuentra el aspecto sancionatorio ya que solo un pequeo nmero de
contribuyentes que no cumplen con sus obligaciones son sancionados efectivamente,
aspectos como el dbil carcter auditor de los entes, el poco personal destinado y sistema
jurdico fcil de desafiar debido a la laxitud de las leyes promueven el fraude fiscal (Tanzi,
Taxation in Latin America in the Last Decade, 2000).

En Mxico de acuerdo con el Cdigo Fiscal de la Federacin Artculo 108, comete el delito
de defraudacin fiscal quien con uso de engaos o aprovechamiento de errores, omita ya sea
total o parcialmente el pago de alguna contribucin u obtenga un beneficio con perjuicio del
fisco federal, dependiendo del monto defraudado, se castigar al evasor fiscal con prisin.

En Argentina de acuerdo al cdigo fiscal la ley penal tributaria distingue el grado de fraude
fiscal en que incurren los contribuyentes, en funcin del monto involucrado en la maniobra
y el tipo de tributo; es decir, si se trata de impuestos o cargas sociales. Adems, establece
 109

distintas penalidades para cada caso, donde la condena a prisin va desde los dos a los nueve
aos.

La legislacin estadounidense para el fraude fiscal se basa en el carcter penal-administrativo

complementndose de una manera muy interesante ya que castiga a los evasores de impuesto
tanto con una sancin econmica, acompaada siempre por crcel, casa por crcel, libertad
condicional o a prestar servicios a la comunidad, as pues la gente en Estados Unidos lo
piensa dos veces antes de cometer cualquier falta contra su sistema fiscal.

Tal vez una caracterstica que permite dar este tratamiento tan duro a los evasores de
impuestos es que en Estados Unidos el cdigo tributario hace parte de la constitucin por eso
su poder, mientras que en Colombia se tiene el estatuto tributario que apenas llega a ser un
decreto.

La realidad del pas hace evidente que la legislacin actual en materia tributaria no cubre las
necesidades que el pas demanda. La pregunta que surge es, porque si los problemas son tan
evidentes la legislacin sigue siendo laxa con los infractores permitiendo que los problemas
crezcan y se propaguen a lo largo de la estructura.

Al respecto, los expertos entrevistados creen que las principales causas son dos: que algunos
legisladores son corruptos y no quieren ver afectados sus intereses, lo que no permite que la
legislacin cambie a favor de la poblacin general y se restrinja a condiciones favorables a
los intereses del legislador y sus crculos de poder; que quienes se ven afectados con los
cambios de legislacin que busque un modelo fiscal ms progresista son las personas ms
adineradas, por lo tanto harn lo necesario para que eso no suceda y en ese sentido utilizan
todas sus herramientas.

Cooperacin Interinstitucional

En la actualidad las entidades no operan solas, generalmente se generan sinergias que hacen
ms eficientes y eficaces los procesos para alcanzar los objetivos. En la gestin fiscal ocurre
lo mismo, en pases como Alemania todo el proceso de control fiscal, de sistemas de
informacin lo realizan conjuntamente las entidades nacionales y locales relacionadas.
La cooperacin interinstitucional es una herramienta que puede ser usada para facilitar la
sinergia de la informacin entre entidades. El aislamiento que existe actualmente entre los
diferentes niveles de administracin e incluso entre entidades dentro del mismo nivel es un
problema que ocasiona excesiva burocracia e ineficiencias en el sistema.

En Colombia en el rea tributaria, el trabajo interinstitucional es reducido, cada ente trabaja

de manera autnoma a pesar de compartir intereses similares, esto no permite propender una
mayor recaudacin y reducir los espacios de fraude fiscal. Entidades como la DIAN, la
polica fiscal y aduanera (POLFA), las secretarias de hacienda municipal y departamental, el
ICBF, el SENA y otras, trabajan con informacin distinta y sin coordinacin entre ellas.
Incluso a nivel interno la conexin entre el nivel que genera los programas y la base auditora
en la DIAN es muy reducido y por ende se crean programas poco realistas e ineficientes.
 110

El desarrollo de sistemas de informacin demanda importantes recursos monetarios, tanto en

la implementacin como en su mantenimiento, en Colombia hay ms de mil municipio,
treinta y tres departamentos y mltiples entidades nacionales interesadas en el manejo de
rentas, sin embargo ninguna de ellas est integrada, lo que implica la inversin de miles de
millones de pesos en aplicativos independientes y generalmente inconsistentes.
La DIAN debe propiciar acciones materiales con los entes municipales, departamentales, con
la POLFA, con el SENA, DIAN, ICBF, con las entidades de seguridad social para
desarrollar sistemas de informacin y control, que le permitan realizar auditoras de mayor
alcance que logren disminuir la evasin y elusin fiscal, las relaciones interinstitucionales
e internacionales, para hacer ms eficientes los procesos de control.

Cooperacin internacional

Los procesos actuales de globalizacin, se cimientan sobre la libre circulacin de capitales,

segn algunos economistas, esto representa para los pases en vas de desarrollo una
oportunidad para la expansin de su capacidad productiva, as mismo, son un obstculo para
la tributacin efectiva de las rentas de los no residentes, al igual que de sus patrimonios.
Anteriormente exista la lucha entre grandes compaas por acceder a los mercados de los
pases, hoy la situacin es al contrario, son los pases luchando por disminuir sus impuestos
y atraer la inversin extranjera, situacin que ha ocasionado menor recaudo y ha generado
mltiples dficits fiscales, por el contrario los parasos fiscales se han inundado de
inversiones, como podemos ver las cifras del Banco de la Repblica sobre la inversin en el
extranjero de residentes colombianos.

En razn al inadecuado manejo para las economas formales, que han realizado varias
multinacionales y grandes inversionistas en todo el mundo, se hace necesario aumentar
convenios de intercambio de informacin a nivel mundial para poder disminuir los dficits
fiscales en las naciones y as aumentar la inversin pblica, especialmente en los pases de
menor desarrollo.

Los parasos fiscales hoy en da no tienen una razn para existir, son el cncer de los sistemas
fiscales, son la cueva de los ladrones de Ali Bab en donde todo tipo de capitales, desde
negocios lcitos, hasta los ilcitos quieren esconder las rentas y el patrimonio para evadir los
impuestos. Ese hecho, convierte los capitales lcitos en ilcitos. De hecho no existe una
justificacin vlida para sacar miles y millones de dlares en un lugar lejano, en donde su
nombre va ser un secreto.

Colombia debe tomar estrictas medidas para evitar la evasin de impuestos a travs de
ocultamiento de riquezas e ingresos en los pases con los cuales no existe intercambio de
informacin y los parasos fiscales. En 2012 segn cifras de la DIAN, solo se tena control
del 35 por ciento de las operaciones internacionales. Segn cifras del Banco de la Repblica
a marzo de 2016, el 16,4 por ciento de la inversin colombiana en el exterior, que sum
48.754 millones de dlares, se encontraba en Panam; el 15,8 por ciento, en EE. UU.; el 12
por ciento, en Inglaterra; el 9,3, en Espaa; el 7,2, en Chile, y el 6,5, en Per. El 32,8 por
ciento restante se hallaba en 52 pases, entre los que figuran Brasil, Mxico, Bermudas, Islas
Caimn, Suiza, Bahamas y Ecuador. No se puede entender que en esta corta lista gran parte
 111

corresponde a territorios que han sido denominados en varios casos parasos fiscales, tales
como Panam, Bermudas, Islas Caimn, Bahamas y Suiza.

El gobierno colombiano no ha logrado un verdadero y profundo intercambio de informacin

con Panam, en donde se tiene la inversin ms alta y no se tiene un control sobre las
utilidades y patrimonio de los colombianos, existe tambin presin interna de altas esferas
para que ello no suceda. En los Panama Papers se conocieron nombres de polticos y figuras
del pas que ocultan dineros en dicho pas, Colombia debe declarar de inmediato a Panam
como un paraso fiscal. A Panam tampoco le conviene que se revele la informacin de los
colombianos que tienen sus inversiones all, teniendo en cuenta que se estima que la inversin
en el sector financiero de ellos es cercana a una tercera parte, eso implicara que estos
recursos fueran trasladados a otro paraso fiscal.

Cultura y educacin fiscal

La educacin sobre el impuesto en Colombia es casi inexistente. Se puede afirmar con certeza
que los nicos con conocimientos en el tema, son algunos contribuyentes, los asesores, los
funcionarios pblicos de la administracin de impuestos, y los estudiantes de contadura
pblica y derecho. El resto de la poblacin as se vea afectada de alguna manera, puede ser
considerada iletrada en el tema, esto en razn a que no se ensea en ninguna edad.

En una investigacin realizada a 459 estudiantes de octavo grado de diferentes estratos socio
econmicos en colegios de Bogot, se concluy que los escolares no conocan para que sirven
los impuestos, no saben qu pasa si los ciudadanos no pagan impuestos, no saben qu pasa
si no existieran escuelas, ni hospitales, ni vas de comunicaciones, ni parques, ni bibliotecas
pblicas. Los estudiantes adems no conocen si existen sanciones para aquellos que no pagan
impuestos, no entienden que tan grave es no pagar impuestos (Villabona, 2015). Esta
situacin es un problema estructural en la formacin de los ciudadanos, por cuanto no se
genera una consciencia social que permita cumplir con los deberes fiscales.

El Servicio de Impuestos Internos de Chile ha creado una gua para docentes de enseanza
superior que permita concienciar a los estudiantes sobre la importancia de sus obligaciones
y derechos fiscales. Saber quin contribuye, por qu es necesario, cmo y en qu cuanta se
declaran los impuestos, su destino y cmo ejercer el derecho de acceso a la informacin
pblica son cuestiones abordadas en la gua "Tributacin, Estado y Ciudadana". Se debe
resaltar que Chile de acuerdo con el ndice mundial de competitividad IMD, es uno de los
pases del mundo con menor fraude fiscal.

El manual est estructurado en seis partes: un captulo introductorio sobre "Estado,

Tributacin y Ciudadana", y cinco mdulos destinados a "La Administracin Pblica y tu
profesin", "Conoce ms sobre los impuestos", "Tu incorporacin en el Ciclo de Vida del
Contribuyente", "Tus derechos y obligaciones en el Ciclo del Contribuyente", y "La tica
profesional y tu compromiso ciudadano". Adems, incorpora un Glosario de Trminos
Fiscales, referencias bibliogrficas a textos y sitios web relacionados y al final de cada
mdulo, actividades de Autoestudio, para que los estudiantes puedan practicar y autoevaluar
el aprendizaje de los contenidos entregados.
 112

Ross en (McGee & Gelman, Opinions on the ethics of tax evasion: a comparative study of
the usa and six latin american countries, 2009), (Ahmed, Higher Education Loans and Tax
Evasion: A Case of Policy Eroding Compliance, 2005) llevaron un estudio estadstico que
concerna a la formacin fiscal precedente y la conformidad fiscal; los autores comprobaron
que haba un mejoramiento en las obligaciones de cumplimiento si los alumnos siguen
cursos. Los niveles de valores ticos y morales contribuyen a tener un comportamiento tico
fiscal adecuado. Se encontr que un elevado nivel educativo fiscal contribuye de manera
significativa a la disminucin del fraude fiscal.

Se pone el nfasis en la educacin de los contribuyentes como un mecanismo fundamental

de la administracin fiscal para luchar contra el fraude, lo que genera una conciencia del
impuesto y una cultura fiscal activa; la realizacin de folletos, de foros, la utilizacin de los
soportes publicitarios diferentes (peridicos, radio y pginas web), suscitan el inters y
estimulan una sancin pblica sobre las cuestiones sociales (Chiumya, 2006).

Se debe mencionar como desde el contexto educativo pblico y privado el Estado en

complementariedad con las entidades de gestin tributaria deben promover el pago de
impuestos y la generacin de una identidad y cultura fiscal en sus ciudadanos como principio
de vida.

Dentro de los factores no econmicos que pueden ayudar a mitigar la evasin se encuentran
las normas sociales. La definicin de norma social es compleja, puede entenderse como las
regularidades sociales informales, opuestas a las normas legales o los cdigos morales
personales. PNUD (Gonzlez & Caldern, 2005). Son propensiones emocionales y de
comportamiento de los individuos que indican que el individuo elige racionalmente pero
tambin elige a partir de normas.

El Estado colombiano a travs de la DIAN y el Ministerio de Educacin, debe suscitar desde

los primeros aos escolares la educacin y cultura fiscal para lograr una consciencia social
sobre la importancia de los tributos, de lo contrario este ser un tema sin trascendencia e
importancia que puede ser ignorado y por lo tanto evadido.

Bibliografa

- Ahmed, E., & Braithwaite, J. (2005). Forgiveness, shaming, shame and bullying.
Australian & New Zealand Journal of Criminology, 38(3), 298-323.
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Pennsylvania: University of Pennsylvania.
- Arellano, D., & Cabrero, E. (2005). La Nueva Gestin Pblica y su teora de la
organizacin: son argumentos antiliberales? Justicia y equidad en el debate
organizacional pblico. Gestin y Poltica Pblica, 14(3), 599-618.
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Amrica Latina: 2006-2010.
- Chiumya, C. (2006). Counteracting tax evasion in Malawi: An analysis of the methods
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 113

- Departamento de Aduanas e Impuestos Nacionales. (20 de 02 de 2013). Informe de

Gestin Institucional DIAN 2012. Coordinacin de Planeacin y Evaluacin, 13.
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Plan Evasin Cero. 12. Buenos Aires, Argentina.
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Review, 81(11), 54-63.
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comparative study of the usa and six latin american countries. Akron Tax Journal, 24(8),
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de Hecienda y Credito Pblico, 45.
- Mintzberg, H. (1996). Managing Government Governing Management. Harvard Business
Review, 74(3), 75-83.
- Portafolio. (23 de 01 de 2014). Portafolio diario econmico.
- Tanzi, V. (10 de 2000). Taxation in Latin America in the Last Decade. International
- Villabona, J. (30 de 06 de 2015). La Lutte Contra la Fraude Fiscale. Rouen, France.
 114

Anexo 16: Concepcin y caractersticas del modelo de equilibrio general computable

Csar Ferrari27

Responder apropiadamente a ciertas cuestiones econmicas resulta vital para el futuro de la

sociedad y de la economa. Por ejemplo, la situacin internacional se traduce en mayores o
menores precios internacionales qu impacto tienen estos precios sobre la economa
colombiana? En todo caso, cmo debera plantearse la poltica econmica para asimilar
dichos cambios y lograr, por ejemplo, ms crecimiento, menos inflacin y mejor distribucin
del ingreso? En otras palabras, qu combinacin de polticas monetarias, fiscales y
sectoriales maximizara, por ejemplo, la ocupacin? Ms especficamente qu impactos
tienen sobre la economa y sobre la recaudacin fiscal cambios en los impuestos?

Para responder dichas preguntas con relativa precisin cuantitativa es necesario entender el
funcionamiento de la economa y contar con un modelo de equilibrio general computable
(MEGC). Dicho MEGC debera permitir cuantificar las dimensiones de la economa, el
comportamiento de sus mercados, sus interrelaciones, analizar su evolucin, as como
simular escenarios diversos de poltica econmica nacional y sectorial, precios y otras
variables internacionales, y determinar y evaluar cuantitativamente el impacto de stos sobre
la economa.

El presente anexo describe dicho Modelo de Equilibrio General Computable (MEGC)

construido para la economa colombiana, sus proyecciones y para analizar los efectos de
diversas alternativas de poltica econmica sobre la misma. En este caso es empleada para
estimar las consecuencias de la reforma tributaria planteada en este documento y, como
alternativa, la radicada por el Gobierno colombiano en el Congreso en octubre de 2016.

El MEGC para Colombia fue construido por el autor de esa nota para la Comisin de
Regulacin de Comunicaciones de Colombia que lo hizo de dominio pblico.28 El MEGC
tiene como ao base el 2010 con proyecciones hasta el ao 2020. Sin embargo, a la fecha de
esta nota gran parte de la informacin hasta el 2015 es estadstica. De tal modo, aunque el
modelo calcula informacin econmica no conocida estadsticamente para los aos previos,
las proyecciones del modelo van propiamente desde el 2016 hasta el 2020.

Mercados y equilibrio general

El MEGC ha sido construido con rigurosidad, conforme a la teora econmica y con las
limitaciones que la informacin disponible impone. Es un modelo econmico computable y
de equilibrio general dinmico; es decir, realiza estimaciones cuantitativas y es de carcter

27
Con la asistencia de Santiago Jimenez, asistente de investigacin y estudiante de la Carrera de Economa de
la Pontificia Universidad Javeriana.
28 El MEGC ha sido formulado por Csar Ferrari con la asistencia de John Meisterl y Lina Quevedo. La tabla

de transacciones intersectoriales para Colombia para 2010, del cual parten las proyecciones del MEGC, ha sido
formulada por Jorge Centanaro. Ver: Csar Ferrari, Modelo de Equilibrio General Computable
(MEGC) dinmico para la economa colombiana con nfasis en el sector de Tecnologas de la Informacin y
las Comunicaciones (TIC), diciembre 2014, con la asistencia de John Meisterl y Lina Quevedo, descargado
de: https://www.crcom.gov.co/es/pagina/modelo-de-equilibrio-general-computable-megc.
 115

microeconmico, multisectorial, multitemporal, con un horizonte de diez aos, entre el 2010

(ao base) y el 2020. El modelo permite simular polticas monetarias, fiscales y sectoriales a
partir de diversos instrumentos, as como diversos escenarios internacionales a partir de
diversos supuestos, para as estimar los resultados cuantitativos para cada caso y evaluar sus
impactos.

El modelo est programado en Excel para una mayor transparencia, una mayor facilidad en
la manipulacin de las simulaciones para las que es construido, y para facilitar la
identificacin de los mecanismos de transmisin de la economa. Para encontrar la solucin
de equilibrio en precios y cantidades, el modelo itera hasta lograr la convergencia en cada
mercado y en cada ao. La convergencia se logra cuando la demanda agregada iguala a la
oferta agregada en cada sector.

El modelo reproduce el comportamiento de la economa colombiana como un sistema

complejo que evoluciona en el tiempo, que involucra diversos mercados, que se relacionan
entre s siguiendo determinadas reglas, las instituciones econmicas, en los que actan
diversos agentes adquiriendo bienes y servicios u ofrecindolos, y que son afectados por las
decisiones fiscales, monetarias y de regulacin. Dichas relaciones y comportamiento se
expresan a travs de cientos de ecuaciones que se resuelven simultneamente.

Al converger, es decir cuando los valores de las demandas y ofertas en los diversos mercados
se equilibran, el modelo define precios y cantidades para cada sector y cada ao. Define
tambin la tasa de cambio en el mercado cambiario y la tasa de inters en el mercado de
crdito, los montos de recaudacin fiscal, las remuneraciones, los pagos a capital y las
utilidades de las empresas. Parte de estos recursos alimentan el consumo presente y la otra,
a travs de la inversin que tambin estima el modelo, expande la capacidad de produccin
o la productividad en el futuro (en el modelo slo se considera la primera alternativa).

Sobre las demandas, ofertas y equilibrios en los mercados actan las polticas fiscal,
monetaria y regulatoria. De tal modo, las decisiones de poltica econmica afectan en gran
medida el comportamiento de los mercados y de la economa en general. Sobre ellos actan
tambin diversos elementos externos (i.e. precios internacionales) y choques internos (i.e. un
terremoto que altere la capacidad instalada de produccin).

La estructura del modelo

El centro del MEGC son los mercados de bienes y servicios. En cada uno de dichos mercados
confluyen las demandas de los consumidores, empresas y sector fiscal, y las ofertas,
usualmente de las segundas. Por ellos se pagan determinados precios definidos en esos
mismos mercados o en otros dependiendo de la respectiva formacin de precios.

El MEGC considera 35 sectores de bienes y servicios, los mercados cambiario, de crdito y

laboral, la inversin y los sectores fiscal, monetario y externo. Cada sector de bienes y
servicios se supone asociado a un mercado. De los 35 sectores, uno corresponde a servicios
de informtica y 12 a comunicaciones.
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Cuando los mercados son de bienes o servicios transables internacionalmente, los agentes
externos los afectan, usualmente, a travs de los precios internacionales. En ellos, segn sea
el caso, las ofertas nacionales son complementadas con las importaciones del resto del
mundo. A su vez, los excedentes de los mercados nacionales satisfacen las demandas de esos
mercados externos a travs de las exportaciones.

Los mercados de bienes y servicios se relacionan tambin con los mercados de factores:
laborales, cambiario y de crdito. Sus precios (salarios, tasa de cambio, tasa de inters),
determinados endgenamente, afectan los equilibrios en los mercados de bienes. Sobre todos
ellos influyen las decisiones monetarias, cambiarias, regulatorias y fiscales.

Las interacciones que ocurren al interior de la economa y que el modelo simula, no ocurren
una sola vez sino que repercuten, produciendo nuevos cambios en lapsos de tiempo sucesivos
hasta alcanzar nuevos equilibrios. El mismo se da cuando dichos cambios, al reducirse
progresivamente, se aproximan a cero.