La Reforma

de la Administracin
Pblica Peruana
(1990-97)

Conflicto y estrategias
divergentes en la elaboracin
de polticas

Juan Carlos Cortazar Velarde

1
Instituto de Polticas Sociales
www.politicassociales.org

Serie:
Reforma del Estado
Ttulo:
La Reforma de la Administracin Pblica Peruana (1990-97)
Conflicto y estrategias divergentes en la elaboracin de polticas
Autor:
Juan Carlos Cortazar Ve!arde
Cuidado de Edicin:
Liliana La Rosa Huertas
Carmen Sanchez Romero
Jos Carlos Vera Cubas
Diseo de cartula y diagracin
Felipe Cortzar Velarde.
Impresin:
Ral Pea SAC
ISBN: 978-603-45007-0-9
Hecho el depsito legal en la Biblioteca Nacional del Per
N 2007-02516

2
Contenido

Introduccin

1. Primer ciclo de polticas

1.1. Antecedentes
1.2. El. proceso de reduccin del tamao del Estado
Identificando el problema: el sobredimensionamiento del Estado
La compra de renuncias como alternativa de solucin
La implementacin del programa de renuncias voluntarias
Un breve balance
1.3. La creacin de entidades autnomas
1.3.1. La reforma de la SUNAT
Antecedentes
Identificando el problema: lento crecimiento de la recaudacin
La alternativa: una reforma "desde adentro"
La aprobacin e implementacin de la reforma
1.3.2. La creacin del FONCODES
Identificando el problema: el costo social del ajuste
Una primera alternativa: la participacin de la sociedad civil
Una segunda alternativa: mayor control presidencial
La implementacin del FONCODES
1.3.3. Un balance de las experiencias consideradas
1.4. La reorganizacin del Sector Pblico
La alternativa delINAP: la reorganizacin del sector pblico
Laalternatiua de la PCM: la reforma de la administracin pblica
Un breve balance
1.5. El ciclo de poltica se cierra

3
2. Segundo ciclo de polticas
2.1. Antecedentes
2.2. Estableciendo una nueva agenda de reforma: la modernizacin
La idea de una reforma integral reaparece en la agenda
Redefiniendo el problema y buscando nuevas alternativas
Obteniendo apoyo poltico y un espacio institucional propio
2.3. Desarrollando las alternativas de solucin
Negociando con los ministerios
Negociando (compitiendo) con el MEF
Elaborando los proyectos de ley sobre los sistemas administrativos
2.4. El momento de la toma de decisiones
La opinin pblica y los posibles despidos masivos
El desenlace final
2.5. El ciclo de poltica se cierra

3. Conclusiones
3.1. Comparando los ciclos de poltica
El vnculo con problemas urgentes
El contexto poltico y la opinin pqlica
Las formas de empresariado de polticas
Las ideas administrativas puestas en prctica ..
3.2. Explicando el resultado de ambos ciclos
El anlisis de Barzelay identifica tres procesos fundamentales:

Bibliografa

4
 Introduccin

El presente trabajo1 est relacionado a una de las preocupaciones centrales

de la gestin pblica: cmo elevar la capacidad institucional del Estado para
disear, implementar y evaluar polticas que efectivamente generen valor pblico
en un contexto democrtico?2 Al interior de esta preocupacin, el tema de inters
terico de la investigacin es el proceso de elaboracin de las polticas de gestin
pblica.

Asumimos la definicin que Barzelay ofrece de estas polticas, como la

suma de reglas institucionales que guan, constrien y motivan el servicio pblico
como un todo. Las polticas de gestin pblica corresponden a categoras ya
establecidas como las de planeamiento presupuestal y gestin financiera, servicio
civil y relaciones laborales, adquisiciones, organizacin y mtodos, y auditoria y
evaluacin (2001,14). Estas polticas de carcter transversal (pues no
corresponden exclusivamente a ningn rea de poltica sectorial sino que las
subyacen y afectan a todas) influyen poderosamente en la capacidad de las
organizaciones pblicas para desarrollar polticas pblicas valiosas.

Teniendo en cuenta el tema mencionado, la investigacin se centra en un

objeto ms especfico aunque an bastante amplio: las condiciones, factores y
procesos que promueven o dificultan el cambio de las polticas de gestin pblica. En
consecuencia, el propsito central de la investigacin consiste en la identificacin y
anlisis de los factores polticos e institucionales que tienen una influencia
significativa en el cambio o estabilidad de las polticas de gestin pblica. En
particular, nos interesa analizar esta relacin en un contexto marcado por un
sistema poltico frgil e inestable.3

Como contribucin al esclarecimiento de las inquietudes tericas

mencionadas, estudiaremos los procesos de poltica orientados a la reforma de la
administracin pblica peruana que tuvieron lugar durante la dcada del 90. Como
veremos, esta experiencia es tericamente relevante dado que muestra una
situacin singular, en la cual se pusieron en escena dos metodologas distintas (e
incluso opuestas) para promover el cambio de las polticas de gestin pblica,
ambas con pobres resultados. En consecuencia, esta investigacin sobre las

1
Este trabajo fue realizado a solicitud de la Red de Gestin y Transparencia de la Poltica Pblica del Dilogo Regional
de Poltica del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y fue presentado en la Tercera Reunin de la Red
(Washington DC, 14-15 noviembre 2002).Tambin fue presentado en el Research Workshop on Public Management
Policy Change organizado por la London School of Economics and Political Science (Londres, 28-30 noviembre 2002) y
en la OECD Conference on Modernizing Government (Londres, 3 Diciembre 2002).
2
Sobre la relacin entre polticas pblicas, gestin pblica y la creacin de valor pblico, ver: Moore, M.H. 1998. Para
una discusin sobre la capacidad institucional del Estado para la formulacin y ejecucin de polticas pblicas, ver:
Banco Mundial 1997.
3
La relevancia de esta opcin radica en que los casos ms estudiados de cambio de las polticas de gestin pblica en
los pases desarrollados se produjeron justamente un contexto poltico y democrtico distinto, caracterizado por un
desarrollo institucional slido de los partidos polticos y de los mecanismos de decisin democrtica.

5
experiencias resulta relevante para comprender cmo funcionan distintas
metodologas y estrategias de reforma. En el contexto latinoamericano, la
experiencia peruana puede aportar evidencia relevante al debate sobre la mejor
manera de promover e implementar los procesos de reforma de la administracin
pblica.4

Explicar el proceso de elaboracin de las polticas pblicas implica

comprender la red compleja de fuerzas que estn relacionadas a las decisiones de
los actores y a las opciones de poltica que asumen (Lindblom 1991, 13). Esta labor
requiere prestar particular atencin al proceso mismo de toma de decisiones, a las
interacciones entre los actores comprometidos, a los intereses y lgicas de accin
que guiaron sus acciones y al contexto en el cual se produjeron tales acciones y
decisiones. En consecuencia, el diseo de investigacin adecuado para el estudio
de este fenmeno debe ser muy sensible a la complejidad de la accin de los
participantes en su contexto real. Optamos as por el estudio de caso como
estrategia de investigacin, pues este busca comprender eventos contemporneos
en su contexto real (Yin 1994).

Para organizar la evidencia relativa a los actores, eventos, tiempo y lugar en

el proceso de elaboracin de poltica recurrimos a la forma narrativa,
considerando que ella es un gnero capaz de vincular eventos y actores en un
tiempo y contexto dado, a partir de una trama que organiza y da sentido a tales
elementos (Jovchelovithc y Bauer 2000). La forma narrativa resulta til para hacer
observables, analizables y comunicables procesos que consisten en interacciones y
decisiones tomadas en determinado tiempo y lugar, como es el caso de la
elaboracin de polticas. No basta, sin embargo, presentar una narracin simple.
Acudimos as a la nocin de narracin analtica, que combina las herramientas de
anlisis empleadas en ciertas disciplinas (la ciencia poltica y la economa poltica,
por ejemplo) con la forma narrativa. Este tipo de narracin presta atencin a las
historias, eventos y contexto, pero intenta revelar tambin - mediante el empleo de
las herramientas de anlisis - las lneas de razonamiento y estrategias mostradas
por los actores, as como la dinmica de los procesos estructurales en relacin a los
cuales actuaron (Bates et al 1998, 12-13).

Utilizaremos el modelo de estructura narrativa que Barzelay (2002) ha

desarrollado para el anlisis de casos de elaboracin de polticas de gestin
pblica. El modelo considera al evento (E) como elemento bsico de la experiencia
a ser estudiada. El grupo de eventos relacionados directamente a la formulacin de
polticas de gestin pblica constituye el episodio a estudiar. La narracin analtica
del episodio requiere recurrir a eventos que no forman estrictamente parte del
mismo pero que constituyen el contexto en el cual este tuvo lugar. Parte de estos
eventos pueden ser caracterizados como fuente (causal) de los eventos del
episodio. Ellos pueden ocurrir antes del episodio o durante el mismo. Aquellos
eventos que son fuente de ocurrencias y tienen lugar antes del episodio son
caracterizados como eventos previos (PE). Aquellos que siendo tambin fuente de
ocurrencias suceden de manera simultnea a los eventos del episodio, son
caracterizados como eventos contemporneos (CE). Otro tipo de eventos del
contexto son aquellos que son consecuencia de los eventos del episodio. Aquellos
4
Sobre este debate ver: Banco Mundial (1997), Burki, S.J. y Perry, G. (1998) y Banco.

6
que ocurren de manera simultnea al episodio son denominados eventos
relacionados (RE), mientras que los que ocurren despus del episodio, eventos
posteriores (LE). Cabe sealar que la identificacin y organizacin de los eventos
que conforman el episodio (y que constituyen la columna vertical de la narracin
analtica), requiere del empleo de un marco conceptual que aporte consistencia
terica a la narracin (de ah su carcter analtico).

La narracin analtica que presentaremos utiliza las herramientas

conceptuales que la ciencia poltica ha desarrollado para estudiar los procesos de
formulacin de las polticas, a partir de la nocin de ciclo de poltica. Entendemos
operacionalmente el ciclo de poltica como un conjunto de interacciones y
decisiones que efectan los elaboradores de polticas en relacin a un tema y que
pueden dar cuenta de determinadas opciones de poltica. La idea de ciclo alude
directamente a la forma como tales opciones se generan mediante procesos
eslabonados de establecimiento de agenda, identificacin de alternativas de
poltica, toma de decisiones e implementacin de las mismas.5

El grfico 1 muestra la estructura narrativa del caso a estudiar. El episodio

(caja central) est compuesto por tres eventos. La reduccin de personal del
Estado (E1) y la reforma de organismos especficos (E2) progresaron en la agenda
y llegaron a implementarse. La idea de una reforma integral de todo el aparato del
Estado (y no slo de entidades especficas como en E2) estuvo tambin presente.
As, entre 1991 y 1992 se intent promover una reorganizacin integral del
aparato pblico (E3- I), pero el proceso no lleg a implementarse. La idea
reapareci en la agenda y entre 1995 y 1997 se intent ejecutar un proceso de
modernizacin de la administracin pblica (E3- II), que tampoco lleg a la fase de
implementacin.

Si bien podemos distinguir claramente E1, E2 y E3 (1) como procesos

especficos de elaboracin de poltica, todos ellos partieron de un proceso comn
de establecimiento de agenda, en el cual problemas como el tamao del Estado, la
ineficiencia en reas de accin fundamentales para el programa econmico y la
ineficiencia genrica de la administracin pblica fueron vinculados a la idea
global de una reforma del Estado. En consecuencia, en la medida en que los actores
implicados concibieron los tres procesos como estrechamente ligados y los
eventos se desarrollaron con una elevada interaccin mutua, consideraremos a E1,
E2 y E3 (I) como un primer ciclo de poltica. El segundo ciclo de poltica, en cambio,
est exclusivamente referido a E3 (II).

5
En relacin a las fases del proceso ver Lindblom (1991). En relacin a los procesos pre decisionales, a los cuales este
estudio presta particular atencin, ver Kingdon (1995).

7
 Por qu los procesos de reduccin de personal y de reforma de organismos
especficos llegaron a implementarse y los de reorganizacin y modernizacin
integral no? Por qu el gobierno adopt en un momento una estrategia centrada
en la reforma de entidades especficas y en otro una estrategia orientada a la
reforma integral del sector pblico? En ambos casos se logr impulsar cambios en
las polticas de gestin pblica? Las ideas administrativas impulsadas por cada
uno de estos procesos fueron diferentes? Qu espacios institucionales tuvieron
autoridad sobre la reforma de la administracin pblica? Estas son preguntas que
surgen de la consideracin de los eventos que el grfico 1 muestra y que
intentaremos responder en las pginas que siguen. Para ello, estudiaremos las
relaciones entre los eventos del episodio y los eventos previos, contemporneos,
relacionados y posteriores que el grfico presenta.

En relacin a la preocupacin terica expresada al inicio de estas lneas

qu es lo que nos interesa explicar? De manera global, las decisiones relativas al
cambio (total o parcial) de las polticas de gestin pblica que fueron consecuencia
de los procesos de elaboracin de poltica mencionados.6

Comprender los procesos vinculados al cambio o la estabilidad de tales

polticas nos permitir, al finalizar estas lneas, identificar algunos de los factores
que influyen en el cambio de las polticas de gestin pblica, ya sea promovindolo
u obstaculizndolo.

6
En relacin a los resultados a explicar asumimos la postura de Barzelay (2001,48- 49), quien propone considerar
como tal no a los efectos finales del proceso de implementacin de polticas, sino a las opciones de poltica que
asumieron los elaboradores de poltica y que orientaron tanto la fase pre decisional, la fase decisional y la de
implementacin de una poltica.

8
1. Primer ciclo de polticas

1.1 Antecedentes

En las elecciones de Abril de 1990 result inesperadamente ganador

Alberto Fujimori, un ingeniero agrnomo completamente ajeno al sistema de
partidos peruano. Fujimori haba prometido no realizar el terrible ajuste
econmico que Mario Vargas Llosa - candidato de la coalicin poltica
conservadora - haba pregonado como nica solucin a la gravsima situacin
econmica en que sumi al pas el gobierno de Alan Garca (1985-1990). Sin
embargo, el escalamiento de la hiperinflacin en los meses previos e
inmediatamente posteriores a la asuncin al mando de Fujimori en julio de 1990,
dej a ste casi sin margen de maniobra, vindose compelido a cambiar de
asesores econmicos y, en la prctica, asumir la idea del ajuste pregonada por
Vargas Llosa.

El gobierno elabor y puso en prctica un Programa de Estabilizacin

destinado a frenar la hiperinflacin y posibilitar una recuperacin de las cuentas
pblicas aminorando el dficit pblico. Dicho programa se convirti en la prioridad
central del gobierno, siendo su xito cuestin de vida o muerte. Para hacer viable la
estabilizacin y financiar la reactivacin de la economa era indispensable contar
con apoyo financiero de los organismos multilateriales de cooperacin. Sin
embargo, el pas estaba excluido de la ayuda de dichos organismos desde que el
gobierno anterior haba declarado unilateralmente el cese del pago de la deuda
externa. Reinsertar el pas en los circuitos financieros internacionales era as una
medida complementaria de gran importancia. Para lograr apoyo a las medidas
econmicas necesarias, el gobierno debi establecer alianzas inestables con los
partidos polticos presentes en el nuevo Congreso de la Repblica, pues Cambio 90
- el movimiento poltico fundado por Fujimori para las elecciones - no contaba con
mayora en ninguna de las dos Cmaras.

1.2 El proceso de reduccin del tamao del Estado7

Identificando el problema: el sobredimensionamiento del Estado

El nuevo equipo de conduccin econmica que reuni el recin nombrado

Ministro de Economa y Finanzas, Juan Carlos Hurtado Miller, se aboc
inmediatamente a disear el Programa de Estabilizacin. Pero, simultneamente
debi enfrentar de manera inmediata los problemas de la caja fiscal, pues sta no
poda seguir afrontando el costo de la planilla pblica. La recaudacin tributaria
que en 1985 representaba el 13% del Producto Interno Bruto haba cado
dramticamente hasta un nivel del 4.9 % del Producto en el primer semestre de
1990 (Baca 2000,163). En cambio, el nmero de empleados pblicos haba crecido
de 614,837 a 730,000 en el mismo lapso de tiempo (Hammergen 2002, 15). Los
gastos bsicos relativos a la operatividad de las oficinas pblicas (agua, luz,
seguridad) eran tambin difciles de afrontar. En consecuencia, reducir la planilla
del Estado y los otros gastos vinculados a ella se impona al interior del equipo del
MEF (Ministerio de Economa y Finanzas) como una medida indispensable e
7
Ver Evento E1 en el grfico 1.

9
inevitable.8

La urgencia con que era necesario afrontar el problema de la planilla qued

evidenciada durante la presentacin del plan de gobierno que Hurtado Miller -
como Presidente del Consejo de Ministros - deba realizar ante el Congreso.
Evidentemente, las medidas de estabilizacin y reinsercin en la economa
mundial fueron el eje central del mensaje. Pero, vinculados al problema del dficit
pblico y del modelo de desarrollo econmico a seguir, los problemas del tamao y
del mal desempeo del aparato pblico fueron presentados en el mensaje como un
problema urgente. El Ministro caracteriz el aparato estatal como burocratizado,
grande, pobre e ineficaz. A la vez, consideraba que la excesiva intervencin del
Estado en la vida econmica ahogaba y obstrua la iniciativa privada. Los planes
del gobierno implicaban por un lado liberalizar la economa reduciendo la
presencia e intervencin del Estado en la economa, y por el otro, reformar la
estructura del Estado. En relacin a lo primero, se propuso iniciar un agresivo
programa de privatizaciones de las empresas pblicas. En relacin a lo segundo, se
pidieron facultades legislativas para reformar el Estado y as quebrar el andamiaje
burocrtico, exhuberante y pesado que lo caracterizaba. El Congreso sin embargo,
neg tales facultades. Posteriormente, en un mensaje a la Nacin con motivo de los
primeros 100 das de su gobierno, el propio Presidente Fujimori retorn la idea del
sobredimensionamiento del Estado. En general, sus declaraciones relativas al sector
pblico eran agresivas, recalcaban la existencia de un burocratismo parsito y
anunciaban que el gobierno no continuara tolerando a los burcratas ociosos a
quienes paga el fisco y todos los peruanos a travs de sus impuestos.9

El nuevo gobierno instal as en su propia agenda, en la del Congreso y

tambin ante la opinin pblica el problema del sobredimensionamiento del
Estado, en estrecha vinculacin al problema ms genrico de burocratizacin
(entendida como una suerte de ineficiencia o incompetencia intrnseca a la
administracin pblica). Dado que el problema estaba ligado al xito del Programa
de Estabilizacin, pues influa en el incremento del dficit pblico, se gener un
importante sentido de urgencia respecto al mismo.

La urgencia por afrontar el problema se increment como resultado de los

magros resultados que en trminos de recaudacin vena obteniendo el gobierno.
La baja recaudacin complic las negociaciones con el FMI, pues limitaba la
disponibilidad de recursos para pagar la deuda con los organismos multilaterales y
as acceder al crdito internacional. La necesidad de reducir el gasto pblico - dada
la incapacidad de elevar la recaudacin luego de varios meses de gobierno -
presionaba a favor de una reduccin inmediata de la planilla del Estado. En
consecuencia, tanto desde el punto de vista de la estabilizacin de la economa
como desde la ptica de la reinsercin financiera - las dos prioridades econmicas
del gobierno - el tema de la planilla del Estado apareca como un problema central
que era urgente enfrentar.

8
Entrevista 1.
9
Gestin (15/11/90).

10
 La compra de renuncias como alternativa de solucin

El rgimen laboral de los servidores pblicos otorgaba a estos la estabilidad

en sus puestos. No era en consecuencia fcil reducir la planilla de manera rpida.
Se estudi la posibilidad de reducir la jornada laboral de los empleados pblicos a
la mitad de tiempo, reducindose as por lo menos buena parte de los gastos
operativos relativos a su trabajo. Pero esta idea fue desechada. El equipo de
Hurtado Miller pens que, sin embargo, buena parte de los empleados estara
dispuesto a renunciar, ya que dado lo deprimidas que estaban las remuneraciones
pblicas, para muchos de ellos ir a trabajar implicaba un gasto similar o mayor a
los ingresos que reciban. Se decidi as aplicar un programa de compra de
renuncias - ya utilizado en otros pases - segn el cual los empleados se avenan a
renunciar voluntariamente a cambio de una compensacin extraordinaria.10

Para reforzar el incentivo a la renuncia se decidi que una vez concluido el

plazo para las renuncias voluntarias cada entidad sera declarada en
reorganizacin, estando entonces obligada a evaluar a su personal y declarar como
excedentes a quienes no aprobaran dicha evaluacin. El personal excedente sera
despedido sin contar con el incentivo que se otorgaba a la renuncia voluntaria. La
idea era que el riesgo a ser despedido sin el incentivo motivara a los empleados a
renunciar voluntariamente.

En los primeros das del ao 1991 se emiti una Resolucin Suprema,

declarando en reorganizacin las entidades del gobierno central, gobiernos
regionales, instituciones pblicas descentralizadas, corporaciones de desarrollo y
proyectos especiales. La norma no inclua en sus alcances al personal de las
Universidades pblicas, del Poder Judicial, del Ministerio Pblico, a los
profesionales del sector Salud, a los docentes ni al personal militar y policial. En
realidad la reorganizacin aluda a la puesta en marcha del mecanismo de
promocin de renuncias a los que se ha hecho referencia. Para financiar los
incentivos el gobierno destinaba 60 millones de dlares. Segn trascendi a la
prensa, la meta del MEF era llegar a las 50,000 renuncias voluntarias.11

La iniciativa para el diseo y la puesta en funcionamiento del mecanismo de

compra de renuncias provino de los tcnicos del MEF, especialmente los de la
Direccin de Presupuesto. Pero tambin participaron funcionarios del Instituto
Nacional de la Administracin Pblica (INAP). El INAP era la entidad responsable
de la aprobacin de las normas de los sistemas administrativos relativos al
abastecimiento, la capacitacin, el personal y la racionalizacin de la
administracin pblica. A la cabeza del INAP el Presidente Fujimori haba puesto a
Ricardo Martnez, a quien conoca como docente de la Universidad Nacional
Agraria, donde Fujimori haba sido docente y rector antes de ser elegido
Presidente de la Repblica. El jefe del INAP tena un alto rango en la
administracin pblica y participaba en las reuniones del gabinete ministerial. Sin
embargo, el control del tema de la compra de renuncias estuvo siempre en manos
del MEF.12
10
Entrevista 1.
11
Gestin 01/02/91.
12
La Direccin de Presupuesto del MEF mantena un vnculo directo (e independiente del rol del INAP) con cada una
de las entidades que llevaron a cabo procesos de renuncia voluntaria, bsicamente porque esta era el rea que deba
girar los fondos necesarios para el pago de los incentivos.

11
 La implementacin del programa de renuncias voluntarias

La acogida inicial al programa de renuncias voluntarias fue muy limitada, en

gran medida debido a que el monto del incentivo ofrecido era pequeo. Finalizados
los 20 das de plazo slo se acogieron a las renuncias 6,300 empleados. El MEF se
vio as obligado a ampliar el plazo de acogimiento y a triplicar el incentivo ofrecido.
A fines de febrero fuentes del gobierno estimaban que el total de renunciantes
ascenda a 30,000.

La salida de Hurtado Miller del gabinete ministerial - como resultado de las

crecientes tensiones con el Presidente por el escaso progreso mostrado por el Plan
de Estabilizacin - y la incorporacin de Carlos Boloa como nuevo Ministro de
Economa dio nuevos bros al programa. Boloa era un economista de corte
claramente liberal, que haba trabajado en el Instituto Libertad y Democracia
(ILD), centro de investigacin que desde mediados de los aos 80 haba asesorado
tanto al Presidente Garca como a Fujimori. Dada la clara postura del nuevo
Ministro a favor de liberalizar la economa y promover la iniciativa privada,
asuntos como la reduccin del tamao del Estado y la privatizacin de las
empresas pblicas fueron elementos centrales de su agenda.

El programa de incentivos a la renuncia voluntaria se ampli, incluyendo a

las empresas pblicas, los profesionales de la administracin pblica y los
docentes sin ttulo profesional. Con la finalidad de evitar la fuga de directivos y
funcionarios de confianza calificados, se procedi a incrementar las
remuneraciones de los mismos, alejndonos significativamente de los sueldos
correspondientes a los escalones medios y bajos de la funcin pblica. El ministro
declar que esperaba que la nueva versin del programa lograra la renuncia de
25,000 personas ms (llegndose as a unos 50, 000). Pero los magros resultados
obligaron al gobierno a ampliar el plazo varias veces en los meses siguientes. Cabe
sealar que si bien hubo alguna reaccin negativa por parte de parlamentarios de
la oposicin y de los sindicatos de empleados pblicos, esta no tuvo un impacto
significativo en la marcha del programa ni en
la opinin pblica.

A partir del mes de abril de 1991 - pese a que la etapa de renuncias

voluntarias an no conclua - las entidades pblicas quedaron habilitadas para
iniciar su reorganizacin mediante la evaluacin de personal y la declaracin de
excedentes. Pero, apartndose en cierta medida de los propsitos exclusivamente
fiscales del proceso, el INAP y la PCM intentaron desarrollar una visin amplia de
dicha reorganizacin, buscando que no se limitara a la reduccin de personal y se
orientara a la redefinicin de objetivos, funciones y estructuras organizativas. En la
medida en que este proceso tuvo un carcter distinto al que estamos discutiendo
en esta seccin - exclusivamente preocupado por la reduccin de la planilla pblica
y bajo control directo del MEF - abordaremos su estudio en una seccin distinta
(seccin 1.3).

12
 Un breve balance

Qu factores favorecieron que el proceso de reduccin de personal tomara

impulso y llegara a implementarse? En primer lugar, el factor ms importante
consisti en la centralidad que el problema del dficit pblico tuvo en relacin a
uno de los objetivos centrales del gobierno: la estabilizacin de la economa. Al
amparo de este objetivo, la idea de reducir la planilla prosper en la agenda y lleg
a plasmarse en un programa, recibiendo incluso parte de los escassimos recursos
financieros del Tesoro. Estamos as frente a un proceso de elaboracin de polticas
que desborda el mbito de la poltica econmica e impulsa un cambio en la
direccin de las polticas en otra rea, a saber, la del empleo pblico.13

En segundo lugar, Hurtado Miller y el nuevo equipo tcnico del MEF fueron
capaces de obtener el apoyo poltico del Presidente hacia sus propuestas y
neutralizar una posible oposicin del Congreso. El Ministro Boloa se identific
tambin con la idea de la compra de renuncias, ampliando y prolongando su
aplicacin como parte de las soluciones al problema del dficit pblico. As, un
grupo de actores relativamente estable control la elaboracin de polticas tanto
en el rea que origin el impulso de cambio (la poltica econmica) como en el que
lo recibi (las polticas de empleo pblico). Estos actores se desempearon
exitosamente como empresarios de polticas, siendo capaces de impulsar sus
propuestas en la agenda, ligndolas estrechamente a las prioridades polticas del
rgimen y a los problemas fundamentales que enfrentaba.14

Finalmente, tambin contribuy la vinculacin del problema del tamao del

Estado con la idea de la burocratizacin de la actividad de las entidades pblicas. El
Presidente y sus ministros apelaron a la imagen de sentido comn respecto a la
burocracia, identificando a los empleados pblicos como ociosos, lentos,
despilfarradores e ineficientes. Al exacerbar dicha imagen a travs de los medios
de comunicacin, el gobierno logr que la opinin pblica aceptara la idea de
despedir empleados pblicos.

1.3 La creacin de entidades autnomas15

En el marco del programa de estabilizacin y de las reformas estructurales

de la economa tendientes a la liberalizacin de la actividad econmica, el gobierno
emprendi la reforma o creacin de determinadas entidades cuyas funciones
13
Segn Kingdon, un desborde de poltica ocurre cuando importantes decisiones en un rea de poltica establecen un
principio que implica un cambio en la direccin de la poltica. Se establece as un precedente que determina las
decisiones futuras en el rea. El desborde se produce cuando dicho precedente es utilizado para promover cambios
similares en un rea de poltica distinta. Esto ocurrira porque los polticos y tomadores de decisiones buscan sacar
rdito del xito de la aplicacin de dicho principio (ya demostrado en el rea original) reduciendo el riesgo del fracaso
(1995,191-192). En nuestro caso, el principio del recorte del gasto fue trasladado al rea del empleo pblico como
reduccin de personal. Pero, lo ms importante es destacar que el impulso para el cambio en la direccin de la poltica
de empleo pblico provino fundamentalmente del mbito de la poltica econmica.
14
Kingdon define a los empresarios de poltica como personas que participan en el proceso de elaboracin de polticas
desde muy diversas situaciones y desean invertir sus recursos (tiempo, energa, reputacin y a veces dinero) a cambio
de obtener polticas que respondan a los problemas que les preocupan (definidos de la manera como les resulta
relevante) o impliquen la aplicacin de sus propuestas de solucin favoritas. Desarrollan tres actividades principales: a)
impulsan sus preocupaciones acerca de ciertos problemas en la agenda presionando por una determinada forma de
definirlos, b) ablandan el terreno para sus alternativas de solucin favoritas y c) promueven el enganche de sus
propuestas con los procesos polticos (para obtener apoyo de los funcionarios electos) y los problemas vigentes en la
agenda gubernamental. En relacin a lo ltimo, los empresarios en la bsqueda de lograr sus propios objetivos,
desempean la funcin sistmica de enganchar soluciones con problemas, problemas con fuerzas polticas, y eventos
polticos con propuestas (1995, 205).
15
Ver Evento E2 en el grfico 1.

13
estaban vinculadas al logro de los objetivos del programa econmico. Para analizar
dicho proceso consideraremos dos casos, el de la Superintendencia Nacional de
Administracin Tributaria (SUNAT) y el del Fondo Nacional de Compensacin y
Desarrollo Social (FONCODES). El primer caso consisti en la reforma de una
entidad ya existente, estrechamente ligada a la poltica econmica. El segundo caso
consisti en la creacin de una nueva entidad en el rea de la poltica social pero
vinculada tambin a los objetivos de la poltica econmica.

1.3.1 La reforma de la SUNAT

Antecedentes

En los aos 80 la Direccin General de Contribuciones rgano de lnea del

MEF y responsable de la administracin de los impuestos internos era
considerada como una de las reas ms ineficientes y corruptas del sector pblico
peruano. Buscando enfrentar el problema, el gobierno de Alan Garca dispuso en
1989 la creacin de la SUNAT como un organismo con autonoma, se asignaba a la
nueva entidad el 2% de todos los ingresos tributarios que recolectara y se dispona
un proceso de evaluacin y seleccin del personal.16 Pero los cambios incluidos en
la norma no fueron implementados y la administracin tributaria sigui
funcionando como antes. La entidad continu compartiendo las instalaciones del
MEF, sus recursos continuaron siendo administrados por la Oficina General de
Administracin del MEF y no se realiz la evaluacin del personal. Si bien la ley
asignaba a la SUNAT recursos propios, las normas presupuestarias de gasto
limitaban sus gestin de manera que la entidad slo gast un tercio de los recursos
asignados. La entidad tampoco goz efectivamente de autonoma para el diseo y
aplicacin de una poltica salarial distinta (Fuentes et al 1995, 198). En el marco de
la recesin e hiperinflacin generada en los ltimos aos de la gestin de Garca, la
recaudacin cay hasta representar en el primer semestre de 1990 slo el 4.9% del
Producto Bruto Interno.

Identificando el problema: lento crecimiento de la recaudacin

En julio de 19920 tanto Fujimori como el ministro Hurtado Miller eran

conscientes de la gran importancia que tena elevar la recaudacin como medio
fundamental para reducir el dficit pblico y hacer posible el xito del programa de
estabilizacin. El Presidente, siguiendo consejos del crculo militar que se haba
vinculado a l cuando gan las elecciones, haba nombrado a un general retirado a
cargo de la SUNAT. El ministro Hurtado Miller no vio con buenos ojos esta decisin,
pues pona a la entidad bajo la influencia directa del entorno presidencial y
limitaba el control del MEF sobre ella. Las relaciones entre el MEF y la SUNAT se
tornaron conflictivas. El general a cargo de la SUNAT tom
decisiones que contradecan directamente la poltica de austeridad del MEF,
otorgando incrementos salariales al personal, pagando das de huelga no
trabajados y promoviendo una cuestionada renovacin de equipo informtico.
Pese a que el gobierno contaba con facultades legislativas delegadas por el
Congreso para implementar una reforma del sistema tributario, el avance logrado
en ello fue mnimo.

16
DL 501 Ley General de la Superintendencia Nacional de Administracin Tributaria (mayo de 1989)

14
 Sin embargo, durante el segundo semestre de 1990 y como resultado de la
preocupacin del gobierno por mejorar el sistema tributario y arancelario, la
recaudacin tributaria alcanz el 8.6% del Producto Bruto Interno. Pero esta
mejora fue considerada muy lenta y pequea. El equipo del MEF y los delega- dos
del FMI que negociaban la reinsercin del pas en los medios financieros
internacionales, crean indispensable que la recaudacin recuperara lo ms rpido
posible su nivel histrico de 15% del Producto para lograr una reduccin
sostenible del dficit pblico y hacer posible las reformas econmicas. Haba as en
el gobierno clara conciencia respecto al problema de una recaudacin que creca
muy lentamente, as como un reconocimiento de la urgencia de incrementarla
rpida y significativamente. Tanto el Presidente como el ministro estaban
directamente preocupados por el problema y dispuestos a ofrecer apoyo poltico -
aunque no siempre coordinado - a medidas que permitieran un incremento rpido
de los ingresos. Era claro tambin que quienes estaban a cargo de la SUNAT no
podran ya impulsar una reforma rpida y efectiva de la institucin. Habiendo
conciencia del problema y decisin poltica para resolverlo, faltaba sin embargo
una propuesta creble de mejoramiento de la administracin tributaria.17

La alternativa: una reforma desde adentro

Durante los das finales de la gestin de Hurtado Miller - debilitado por la

falta de avances en el programa de estabilizacin y un repunte inflacionario - el
ministro y el Presidente acordaron cambiar al titular de la SUNAT. El Presidente
invit directamente a Manuel Estela a hacerse cargo de la entidad. Estela era un
funcionario del Banco Central de Reserva (BCR), entidad que gozaba de autonoma
constitucional y era una de las pocas instituciones pblicas que tenan un sistema
de carrera vigente, buen nivel salarial y personal altamente calificado. Durante el
gobierno de Garca, Estela haba estado a cargo de la Gerencia de Estudios
Econmicos del BCR y junto a otros funcionarios de carrera del BCR haba
enfrentado la gestin del Directorio nombrado por Garca, que promova un
control poltico de la entidad. En 1990 haba sido presentado a Fujimori, quien le
haba encargado modernizar la Comisin Nacional de Supervisin de Valores
(CONASEV). Estela promovi una radical modernizacin de la entidad, incluyendo
una severa reduccin de alrededor del 30% del personal. Fujimori result
impresionado por los resultados obtenidos y busc en l a la persona que poda
ofrecerle resultados similares en la SUNAT.
Estela acept, asegurando previamente el apoyo presidencial a sus ideas
fundamentales: lograr la efectiva autonoma tcnica y financiera de la SUNAT
frente al MEF y efectuar una profunda reorganizacin del personal (Thorp
1995,35-36). Habiendo acordado estos puntos generales con Fujimori - quien
mantena as la SUNAT en su esfera directa de control - asumi el cargo en los
primeros das de la gestin de Carlos Boloa al frente del MEF. Boloa haba
asumido el cargo de ministro buscando controlar definitivamente el problema
inflacionario para poder iniciar el conjunto de reformas liberalizado ras de la
economa (las denominadas reformas estructurales) que eran el eje de su
17
En trminos del modelo explicativo desarrollado por Kingdon (1995), la corriente de problemas y la corriente poltica
haban coincidido, generando conciencia respecto a la necesidad de enfrentar un problema y un contexto poltico
propicio para hacerla. Faltaba, sin embargo, un enganche con la corriente de polticas, es decir, con el proceso de
elaboracin y proposicin de alternativas de solucin y crebles.

15
propuesta. Hallar una solucin al problema de los ingresos fiscales era vital para l
y en consecuencia se avino a promover una mejor coordinacin entre el MEF y la
SUNAT, pese a que sta continuaba en buena medida fuera de su control inmediato
al estar directamente vinculada al entorno del Presidente.

Para dirigir la SUNAT Manuel Estela conform un equipo cuyo ncleo bsico
estaba constituido por funcionarios de carrera del BCR, con amplia experiencia en
la gestin del Estado y la defensa de la autonoma institucional de dicha entidad
durante el gobierno de Garca. El equipo estaba conformado por una decena de
personas y rpidamente desarroll un compacto espritu de cuerpo sobre la base
de la identidad bsica trada del BCR. Se reuna semanalmente para evaluar los
avances y reorientar las acciones sobre la marcha, funcionando como una suerte de
estado mayor del proceso de reforma (Thorp 1995). El equipo se vio reforzado
por un contingente de consultores internacionales reclutados en base a un
financiamiento del BID.

El equipo dise una estrategia en dos planos: el relativo al sistema

tributario y el relativo a la administracin tributaria. En relacin a lo primero, se
opt por proponer una simplificacin radical del sistema tributario, que inclua
aproximadamente 15 impuestos y tasas, as como un vasto conjunto de
complicadas exoneraciones. En relacin al segundo plano, se evaluaron dos
alternativas de reforma institucional: la creacin de una entidad que trabajara en
paralelo a la vieja SUNAT o la reforma de la misma desde adentro. Considerando
que una entidad paralela sera muy vulnerable a la resistencia burocrtica de los
empleados de la SUNAT, se opt por lo segundo. El men de opciones desarrollado
para la reforma desde adentro inclua: a) la renovacin del personal para combatir
el problema de corrupcin e ineficiencia, b) el uso directo y autnomo de los
recursos propios de la SUNAT (2% de la recaudacin), c) el establecimiento de una
escala salarial que permitiera atraer profesionales calificados y d) la autonoma
operativa respecto al MEF, tanto en trminos fsicos (saliendo de las instalaciones
del MEF) como informticos (desarrollando una base tecnolgica propia). El
equipo tambin dise para el corto plazo un conjunto de acciones rpidas y
visibles de fiscalizacin, que dieran a los contribuyentes incumplidos un mensaje
claro de riesgo. El plan combinaba as una simplificacin severa del sistema
tributario, una reforma institucional profunda y la bsqueda de resultados
concretos e inmediatos. Para ello se demandaba una mayor autonoma que
permitiera la gestin eficaz y rpida de los cambios propuestos. Pero los rgidos y
lentos sistemas administrativos que regan la gestin del Estado constituan a ojos
del equipo de Estela un obstculo para ello. Se pens as en generar una situacin
de excepcin en relacin a los sistemas administrativos que regulaban la gestin
de los recursos humanos, financieros y materiales de la administracin pblica.18
En resumen, para el equipo de Estela era indispensable ampliar el espacio de
maniobra gerencial con que contaban, tanto en relacin al MEF como a los sistemas
administrativos pblicos. A cambio, la propuesta prometa mejorar el desempeo
de la SUNAT y lograr el ansiado objetivo de elevar la recaudacin fiscal.

18
La excepcin de determinadas entidades de los marcos regulatorios propios de la administracin pblica haba sido
un recurso utilizado anteriormente por otros gobiernos, mediante la creacin de proyectos especiales e instituciones
descentralizadas dentro de los sectores del Poder Ejecutivo. El gobierno de Fujimori ha sido, sin embargo, el que ha
hecho un uso ms sistemtico y frecuente de este tipo de mecanismos.

16
 La aprobacin e implementacin de la reforma

Exceptuar a la SUNAT de los sistemas administrativos del Estado y

modificar el sistema tributario exigan necesariamente negociar con el Congreso.
Sin embargo, aprobar las propuestas de Estela en el Congreso pareca complicado,
dado que el gobierno no slo no contaba con mayora propia, sino que se haba
embarcado en una guerra de desgaste con todos los partidos polticos presentes en
el mismo. Apelando sistemticamente a la opinin pblica a travs de los medios
de comunicacin, Fujimori quiso limitar la capacidad de control del Congreso
respecto a su gestin presentando a los partidos como defensores de intereses
corporativos (sindicales y de grupos de poder regional) y obstructores de los
programas del nuevo gobierno (Tanaka 1998,207). Desarrollando un estilo
marcadamente personalista, Fujimori comenz a construir la imagen de un
gobierno preocupado por una gestin eficiente de los asuntos pblicos y distante
de la politiquera de los partidos tradicionales.19 Los congresistas reaccionaron
comenzando a considerar la posibilidad de destituir a Fujimori de su cargo.

Sorprendentemente, el Congreso escuch las propuestas de Estela con

inters y concedi las facultades legislativas solicitadas para reformar el sistema y
la administracin tributaria.20 Para supervisar las medidas que el gobierno iba a
dictar, se cre una Comisin Bicameral Especial bajo la direccin de un senador de
la oposicin. El Congreso estableci tambin que las medidas de reforma de la
legislacin tributaria podran ser aprobadas mediante el uso directo de dichas
facultades (con cargo a la revisin posterior de los dispositivos por el Congreso,
como era habitual en estos casos). Las medidas de reforma institucional, en
cambio, requeriran la aprobacin previa de la Comisin Especial. Semanas ms
tarde, dicha comisin aprob por unanimidad todas las propuestas de reforma
institucional propuestas por el equipo de Estela. Se autoriz as una severa
racionalizacin del personal, el cambio de la estructura organizativa, la adquisicin
de un edificio y la aplicacin de nuevos mecanismos de fiscalizacin. Manuel Estela
se declar satisfecho, diciendo: Ha sido muy importante ver coincidir a
parlamentarios de izquierda, de centro y de otras tendencias, todos convencidos
que se estaba posibilitando un Estado que pueda atender a la salud, la educacin, la
infraestructura y la seguridad.21 Los congresistas decidieron apoyar el proceso
que Estela propona iniciar por varias razones. En primer lugar, porque eran
conscientes de la gravedad de la situacin fiscal, cuyo empeoramiento poda
conducir al colapso del programa de estabilizacin y a un agravamiento de la
precaria situacin econmica de la cual podran ser culpados ante la opinin
pblica. En segundo lugar porque la SUNAT era reconocida como una entidad
escandalosamente corrupta, de modo que oponerse a su inmediata reorganizacin
podra acarrear cierto costo poltico. Finalmente, ante el ataque pblico al que
Fujimori someta a los partidos polticos acusndolos de obstruccionistas, los
congresistas quisieron evitar que se confirmaran las crticas presidenciales ante la

19
Tanaka seala que frente a la debilidad institucional que Fujimori tena tanto en el mbito poltico (su movimiento era
nuevo y desorganizado) como en el Congreso (donde no tena mayora en ninguna de las dos Cmaras), se volc de
entero al mbito de la opinin pblica. Fue en la arena que Tanaka denomina meditica - electoral donde Fujimori se
hizo fuerte y logr hacer creble ante la opinin pblica el discurso que enfrentaba la gobernabilidad del pas con los
partidos obstruccionistas (1998,207).
20
Ley 25289 (marzo 1991).
21
Gestin 13/5/91.

17
ciudadana.22 El mecanismo diseado por los congresistas combinaba
inteligentemente la delegacin con la supervisin. La delegacin de facultades
minimizaba el riesgo poltico del Congreso, ya que si las cosas salan malla
responsabilidad directa sera del gobierno y no del Congreso. La supervisin
estrecha mediante la Comisin Especial garantizaba que el Congreso no fuera
marginado del proceso de reforma, manteniendo cierto control sobre el mismo.

Estela promovi el apoyo poltico del Congreso y de la opinin pblica

ligando constantemente sus propuestas a objetivos incuestionables como la
moralizacin y la modernizacin de la administracin pblica.23 Logr tambin el
apoyo explcito del ministro Boloa, quien destac el mejoramiento de las
relaciones del MEF con la SUNAT, respald la reforma iniciada y celebr que sta
contara con apoyo del Congreso. El ministro luego de algunas escaramuzas en las
cuales el MEF haba intentado eliminar la autonoma presupuestal de la SUNAT - se
refiri pblicamente a Estela como un modelo de gerente pblico, declarando:
Manuel Estela cuenta con mi total apoyo y su labor es un ejemplo a seguir en otras
entidades.24

El equipo reformador implement la racionalizacin del personal aplicando

una versin ad hoc del mecanismo de compra de renuncias, evaluacin y
declaracin de excedencias que se estaba aplicando en el resto del sector pblico.
Aunque hubo seria oposicin sindical, la planta de personal fue efectivamente
reducida de 3089 personas a 800. La posterior aprobacin por parte del Congreso
de una norma que modificaba el rgimen laboral de la SUNAT (que hasta entonces
era el de los servidores pblicos) autorizando la aplicacin del rgimen del sector
privado, permiti establecer una escala salarial muy superior a la de la mayor
parte de entidades de la administracin pblica.25 Luego se inicio el proceso de
seleccin y contratacin de un importante contingente de jvenes profesionales
provenientes de universidades prestigiosas. Por otra parte, la SUNAT se mud a un
edificio propio y adquiri y desarroll un sistema informtico independiente del
MEF. En relacin a la gestin administrativa, la SUNAT sali del mbito de los
sistemas de gestin de la administracin pblica supervisados por el INAP y fue
autorizada a aplicar los sistemas aplicados a las empresas del Estado. Estos
sistemas eran ms flexibles que los de la administracin pblica especialmente en
temas como gestin financiera y adquisiciones, siendo su aplicacin supervisada
por la Corporacin Nacional de Desarrollo (CONADE).26 Finalmente, la aprobacin
del Estatuto de la SUNAT en febrero de 1992 consolid la autonoma institucional,
administrativa y financiera de la entidad.27

22
La confianza de la poblacin en la gestin del Congreso se haba reducido de un 45% en setiembre de 1990 a un
19% en marzo de 1991, cuando las propuestas de Estela fueron presentadas al Congreso. Aunque la confianza
depositada en el Presidente haba cado tambin en dicho perodo (de 57% a 29%) su nivel era superior al de los
congresistas (Tanaka 1998, 226).
23
Al lograr la aprobacin del Congreso a sus propuestas declar: se han sentado las bases para que el Per pueda
contar con una administracin tributaria moderna, caracterizada por la idoneidad tcnica, la honestidad y el uso de una
tecnologa de informtica avanzada (Gestin 13/5/91).
24
Gestin 22/5/91
25
DL 673 (setiembre de 1991)
26
Estas funciones de supervisin fueron luego asumidas por la Oficina de Organismos e Instituciones del Estado
(OIOE) que se cre en el MEF para tales fines (Ugarte 2000,401).
27
DS 032-92-EF(18/2/1992).

18
 Contando con estos resultados en la mano, en el Mensaje a la Nacin de julio
de 1992 Fujimori present a la SUNAT y a la Superintendencia Nacional de
Aduanas (SUNAD) - tambin en proceso de reforma como instituciones signadas
por la honestidad y el profesionalismo.28 La reforma de la SUNAT quedaba as
ligada a las ideas de eficiencia y moralizacin, contribuyendo (ms all de la
voluntad de sus ejecutores) a fortalecer la imagen pblica que Fujimori construy
de s mismo como gobernante eficiente. La renovada entidad goz en los siguientes
aos del apoyo de la opinin pblica, que
reconoca en ella una entidad modelo.29

1.3.2. La creacin del FONCODES

Identificando el problema: el costo social del ajuste

Desde el momento que el nuevo gobierno opt la idea de implementar un

importante ajuste econmico a travs del programa de estabilizacin, apareci
claramente en el horizonte el problema del impacto que las medidas tendran en
los ya deprimidos niveles de vida de la poblacin ms pobre. Se esperaba que la
conjuncin de la brecha social acumulada durante el gobierno anterior, los efectos
de la sequa que afectaba el sur del pas y el impacto de las drsticas medidas de
correccin de precios por aplicar hicieran del segundo semestre de 1990 un
momento particularmente crtico.30 En realidad, se tema un serio estallido social.
Por ello, al momento de disear el Plan de Estabilizacin se consider la asignacin
de recursos para la compensacin de dicho impacto social. Parte del problema era
definir los mecanismos que permitieran que los recursos asignados llegaran
efectivamente a los ms pobres bajo la forma de programas de alivio temporal de
la pobreza. Para ello, adems de enfrentar la obvia restriccin de fondos, haba que
encarar tambin la limitada capacidad gerencial y operativa que los ministerios y
entidades pblicas tenan para poner en marcha tales programas con la rapidez y
eficacia necesaria (Guerra Garca 1995,69).

Una primera alternativa: la participacin de la sociedad civil

Recogiendo una propuesta que un ao antes haban realizado un conjunto

de entidades de la sociedad civil como la Iglesia Catlica y la Confederacin de
Instituciones Empresariales del Per (CONFIEP), el nuevo gobierno decidi
recurrir a la experiencia de las organizaciones privadas y no gubernamentales para
la implementacin de los programas de compensacin. Utilizando el marco legal
proporcionado por el Programa de Compensacin Social creado a fines del
gobierno anterior, el Presidente decidi en agosto de 1990 la creacin del
Programa de Emergencia Social (PES), dependiente administrativamente de la
Presidencia del Consejo de Ministros. El PES qued as directamente en el mbito
de influencia del Primer Ministro y Ministro de Economa, Hurtado Miller, quien

28
Mensaje a la Nacin Pronunciado ante el Congreso de la Repblica el 28 de julio de 1992, p. 31.
29
As por ejemplo, segn las encuestas anuales que la revista Debate realiz entre personalidades formadoras de
opinin pblica en los aos 1994 y 1995, la SUNAT qued calificada como la institucin de mayor eficiencia en el pas.
En un dato coincidente, los sondeos de opinin encargados por la SUNAT entre 1993 y 1994 mostraron que la mayora
de entrevistados (73.8% y 67.3% respectivamente) perciban que la SUNAT estaba mejorando su imagen y labor
(Instituto de Administracin Tributaria, 1994).
30
Exposicin del Presidente del Consejo de Ministros y Ministro de Economa, Ing. Juan Carlos Hurtado Miller, ante el
Congreso de la Repblica. Lima, 27 de agosto de 1990, p. 17.

19
puso a una persona de su confianza a la cabeza del PES. Se decidi que la Comisin
Coordinadora Transitoria del PES estara conformada por 11 representantes de las
organizaciones de la sociedad civil y slo 3 del gobierno. Con esta decisin,
Fujimori quera ganar la confianza de la poblacin y de los organismos
internacionales respecto a la transparencia y efectividad del uso de los recursos,
cosa que no poda garantizarse a travs de las entidades pblicas (Sagasti y Alcalde
1997, Portocarrero 1996).

La gestin del PES fue muy deficitaria, no pudiendo responder con rapidez a
los problemas urgentes que se presentaban. Pese a que deba ejecutar programas
en las reas de alimentacin, salud y empleo temporal, en la prctica se concentr
casi exclusivamente en la primera. Hubo adems problemas de financiamiento,
pues el MEF no transfiri todos los recursos presupuestados. Esto se deba en
parte a las severas restricciones fiscales del momento, pero tambin al hecho de
que las entidades pblicas que formaban parte del PES no pudieron ejecutar
satisfactoriamente los recursos efectivamente transferidos. Adems, dado que el
temido estallido social no se produjo y a que era urgente atender los temas
econmicos, el gobierno releg la preocupacin por la compensacin social a un
segundo plano. As, el rea de la lucha contra la pobreza fue el rea ms criticada
de la gestin del nuevo gobierno.31

Fujimori, quien al principio estuvo muy involucrado en la implementacin

del PES, fue desarrollando una visin crtica del mismo. Por un lado la relacin ms
fluida con los organismos de cooperacin internacional le haca ver al PES slo
como una medida de corto plazo. Por otro, los lderes de su partido poltico
(Cambio 90) presionaban por politizar el PES buscando la eliminacin del control
que las organizaciones de la sociedad civil tenan sobre los programas de ayuda
social a travs de la Comisin Transitoria (Guerra Garca 1995, 72). Adems, la
gestin relativamente engorrosa del PES no slo impeda que la ayuda social
llegara de forma rpida donde fuera necesaria, sino que contradeca la naciente
imagen de un gobierno eficiente y pragmtico que Fujimori comenzaba a construir
ante la opinin pblica. As, a fines del ao 1990, el Presidente reconoci fallas en
la ayuda social, sealando que en el ao siguiente trataremos de hacer efectiva la
asistencia directa a los sectores que ms lo necesiten y para ello daremos a este
aspecto un manejo ms gerencial.32

Por otra parte, Carlos Boloa - quien reemplaz a Hurtado Miller en el MEF
- critic tambin abiertamente al PES, sealando que haba funcionado con
objetivos y presupuestos de muy corto plazo y sin articular ningn programa
coherente de desarrollo social. Reconociendo que la compensacin social era un
elemento clave para el xito del programa de estabilizacin, el ministro plante la
necesidad de modificarlo urgentemente.33

Una segunda alternativa: mayor control presidencial

Luego de un perodo de tensin entre las entidades de la sociedad civil que

31
Lderes de oposicin criticaron tambin el carcter engorroso de la red operativa del PES y la falta de uniformidad en
la toma de decisiones (Gestin 23/5/91).
32
Gestin 30/12/1990.
33
Gestin 19/2/1991.

20
participaban en el PES y el gobierno en torno a los problemas presupuestales y de
control del PES, la Comisin Coordinadora Transitoria fue disuelta. El Presidente
decidi crear el Sistema Nacional de Compensacin y Desarrollo Social (SNCDS).
Buscando un mayor control directo de la asistencia social, en marzo de 1991 el
Presidente decidi que el directorio de la nueva entidad estara conformado por 6
representantes del gobierno, 1 de los gobiernos locales y slo 1 de las
organizaciones de la sociedad civil. El SNCDS - a diferencia del PES - no dependera
ya de la PCM, sino directamente de la oficina de la Presidencia de la Repblica.

El SNCDS tampoco funcion adecuadamente. Habindose reducido la

asignacin presupuestal a los programas de compensacin social mientras que se
elev la asignacin a otras entidades pblicas que ejecutaban programas sociales,
estas entidades volvieron a actuar de manera independiente y descoordinada entre
s. Los organismos de cooperacin internacional desconfiaron del SNCDS y dejaron
de financiar los programas. Por ello, buscaron una propuesta que permitiera una
ejecucin ms eficiente de la ayuda social, minimizara su utilizacin poltica y fuera
aceptable para el Presidente. Propusieron as un esquema que consista en un
sistema tipo banca de segundo piso que gerenciara y promoviera proyectos a ser
Ejecutados por las organizaciones sociales ubicadas en las diferentes localidades
donde se realizaran las obras (Guerra Garca 1995,76).

Asumiendo esta propuesta el Presidente cre el Fondo Nacional de

Compensacin y Desarrollo Social (FONCODES) en agosto de 1991:34 Desde el
punto de vista de los organismos internacionales era indispensable que la entidad
fuera manejada con autonoma del Presidente y su partido, siendo as capaz de
resistir las presiones polticas. En consecuencia, consideraba preferible que el
director proviniera del sector privado (Sagasti y Alcalde 1997,19).

La implementacin del FONCODES

Respondiendo a la preocupacin que los organismos internacionales tenan

por evitar un uso poltico de la ayuda social, FONCODES fue creado como una
Institucin Pblica Descentralizada dependiente de la Presidencia del Consejo de
Ministros (PCM). As, a diferencia del SNDCS, no dependa directamente del
Presidente. Respondiendo tambin a la idea de que era virtualmente imposible
ejecutar programas de alivio a la pobreza de manera rpida y efectiva a travs de
los ministerios del rea social, se los dej de lado creando una entidad que no
dependa de ninguno de ellos. Adicionalmente y como condicin para una gestin
efectiva, la nueva entidad fue exceptuada de los sistemas administrativos que
regulaban la gestin de los recursos humanos, materiales y financieros en la
administracin pblica. La norma de creacin dotaba as al FONCODES de
autonoma tcnica, administrativa, econmica y financiera. Su personal fue
comprendido bajo el rgimen laboral privado y su gestin administrativa fue
puesta bajo supervisin de la Corporacin Nacional de Desarrollo (CONADE),
aplicndose en consecuencia los sistemas administrativos correspondientes a las
empresas pblicas. Sin embargo, contradiciendo las recomendaciones de los

34
El SNDCS continu existiendo hasta febrero de 1992, cuando fue desactivado mediante la creacin del Programa
Nacional de Administracin Alimentara (PRONAA) que agrup al conjunto de entidades dedicadas a la ayuda
alimentara.

21
organismos internacionales, Fujimori no puso a la cabeza del FONCODES a un
empresario privado, sino a Luz Salgado, ex Secretaria General de su partido
poltico (Cambio 90) y estrecha colaboradora suya.

De esta manera, la implementacin del FONCODES respondi a varias

inquietudes cruzadas: la preocupacin que tenan los organismos internacionales
por evitar un control poltico de la ayuda social, la preocupacin del presidente por
mantener cierto grado de control poltico sobre dicha ayuda y, finalmente, el
inters tanto del Presidente como de los organismos por lograr una gestin
eficiente que permitiera la ejecucin rpida del gasto de alivio a la pobreza. Pese a
que las fricciones entre los organismos internacionales y Fujimori as como la
inexistencia de un programa serio de compensacin social tenan un impacto
negativo en la reinsercin financiera del pas y la negociacin de nuevos
prstamos, el MEF no tuvo un papel activo en estas discusiones (Sagasti y Alcalde
1997,19).

FONCODES no tuvo sin embargo el desempeo que se esperaba. Financi

pocos proyectos, dej de lado el diseo original de banca de segundo piso e ignor
a las organizaciones sociales. Dado que la gestin de Salgado a la cabeza del
FONCODES pareca tener evidentes objetivos polticos, la entidad no recibi
financiamiento de los organismos internacionales. Estando as las cosas, poco
tiempo despus del autogolpe de abril de 1992 mediante el cual disolvi el
Congreso, el Presidente consider que era indispensable hacer algo para mejorar el
funciona- miento de los programas sociales en su conjunto. Decidi as reactivar el
Ministerio de la Presidencia (MIPRE) - originalmente creado por el rgimen de
Garca - centralizando en l las entidades dedicadas al desarrollo social y de
infraestructura.35 El MIPRE se convirti as en un mega ministerio que concentr
una proporcin muy importante del gasto pblico (22.6% del Presupuesto de la
Repblica en 1992) y lo utiliz de tal manera que contribua significativamente a
mejorar la imagen pblica del rgimen. El FONCODES pas del mbito de la PCM al
del MIPRE. Pero, para compensar una decisin que poda exacerbar la
desconfianza de los organismos internacionales, Fujimori decidi poner a la cabeza
del mismo a Arturo Woodman, un empresario privado de reconocida trayectoria,
que haba sido anteriormente Presidente de la Confederacin de Instituciones
Empresariales del Per (CONFIEP). La gestin de Woodman gener confianza
entre los organismos internacionales, hacindose posible el desembolso de los
prstamos para la ayuda social. Woodman tambin fue capaz de desarrollar
plenamente la estrategia diseada originalmente por funcionarios internacionales,
combinando la labor de banca de segundo piso con la participacin de las
organizaciones sociales de base (mediante una estrategia demand driven, segn la
cual se financiaban los proyectos que cada comunidad demandaba directamente y
en cuya ejecucin estaba dispuesta a participar). Los resultados positivos que la
entidad fue logrando condujeron a que a fines de 1992 se convirtiera en la entidad
responsable por ejecutar la estrategia gubernamental de lucha contra la pobreza,
dejando de lado a los ministerios del rea social.36

35
DL 25490 (13/5/1992)
36
DL 26157.

22
 En los siguientes aos FONCODES concentr importantes recursos y ejecut
gran cantidad de proyectos de infraestructura social y productiva en zonas de
extrema pobreza rural. La eficiente gestin iniciada por Woodman llev a que la
entidad fuera internaciona1mente reconocida como uno de los Fondos de
Compensacin Social ms exitosos de la regin. Por otra parte, la efectiva ejecucin
de los programas sociales en reas de pobreza fortaleci el respaldo popular al
Presidente y su rgimen (Graham y Cheikh 1996).

1.3.3 Un balance de las experiencias consideradas

Las dos experiencias presentadas muestran con claridad el conjunto de

opciones que fueron asumidas para reformar o crear una serie de entidades a
partir de 1991.37 En todas estas reformas se aplicaron dos ideas bsicas: a) generar
una excepcin a los sistemas administrativos propios de la administracin pblica
aplicando el rgimen laboral privado y flexibilizando las normas para la gestin
financiera y las adquisiciones; b) otorgar una importante autonoma en relacin a
la estructura y autoridad de los ministerios. En cuanto al segundo aspecto, en los
dos casos presentados la relacin directa con el entorno presidencial fue la
principal garanta de tal autonoma. Esto no fue siempre as en los dems casos,
pues hubo entidades reformadas que estuvieron ms vinculadas a algn ministro
que al Presidente. Por otra parte, hubo tambin entidades que habiendo gozado de
un acceso directo al Presidente pasaron luego a una relacin de mayor
dependencia respecto a algn ministerio.38 Pero, ms all de estas diferencias,
todas las entidades gozaron de un grado importante de autonoma tcnica y
administrativa que les daba un significativo poder de negociacin con los
ministros, inexistente en el caso de los rganos de lnea de cada ministerio.

Las experiencias presentadas son una muestra de lo que denominaremos

reformas de enclave, es decir, reformas institucionales realizadas de manera
aislada, sin mayor relacin con la reforma de otras entidades o con el conjunto de
la administracin pblica (Shepherd 1999). Queremos ahora responder a tres
preguntas importantes para el tema de nuestra investigacin.

(A) Por qu los procesos de reforma de entidades pblicas como enclaves -

al margen de lo que sucediese en el resto de la administracin pblica -
progresaron en la agenda y llegaron a su implementacin efectiva?

En primer lugar, las reformas de enclave recibieron atencin y progresaron

en la agenda porque el Presidente y el gobierno enfrentaban problemas en
la gestin de polticas (como la tributara) o programas (como los de
emergencia social) que eran altamente relevantes para el logro de objetivos

37
Como parte de este proceso pueden incluirse la creacin o reforma radical de las entidades responsables de la
administracin tributaria y aduanera (Superintendencia Nacional de Administracin Tributaria y Superintendencia
Nacional de Aduanas), de la supervisin financiera (Superintendencia de Banca y Seguros, Comisin Nacional de
Supervisin de Valores, Superintendencia Nacional de Administradoras de Fondos de Pensin), de la regulacin de
mercados especficos (Organismos reguladores del mercado de energa elctrica OSINERG, de telecomunicaciones
OSIPTEL y de transportes OSITRAN), el Fondo Nacional de Compensacin y Desarrollo Social (FONCODES) y el
Instituto Peruano de Seguridad Social (IPSS).
38
Como hemos visto el FONCODES pas del control directo de la oficina del Presidente a un Control indirecto a travs
del Ministerio de la Presidencia. En el caso de la SUNAT, luego de aos de una relacin estrecha con el Presidente, en
1997 la dependencia respecto al ministro de Economa se acentu al punto que el Superintendente fue directamente
seleccionado por el ministro y ya no por el Presidente

23
 econmicos (la estabilizacin y la reinsercin financiera) o polticos (el
control directo por parte del Presidente de la administracin pblica y su
posible uso poltico). Estos eran objetivos ligados a la sobrevivencia del
rgimen (el fracaso de la estabilizacin econmica hubiera terminado por
desestabilizar un rgimen que hasta mediados de 1991 era polticamente
muy dbil) o a la viabilidad futura de sus proyectos polticos (la
constitucin de un rgimen personalista con absoluto control de la
administracin pblica y de los poderes del Estado). Los actores en
capacidad de tomar decisiones (Presidente, ministros, congresistas) haban
desarrollado un sentido de urgencia en torno a ellos.39 La articulacin con
problemas considerados urgentes funcion as como una poderosa
locomotora que condujo a las propuestas de reforma a los odos del
Presidente y gener su apoyo. En otros trminos, el enganche con un
problema urgen- te y un contexto poltico adecuado proporcion a las
reformas enclavadas un enorme impulso.40

En segundo lugar, quienes lideraron las reformas de enclave fueron capaces

de convencer al Presidente o al Congreso y obtener de ellos la aprobacin
de sus propuestas de reforma. Ello fue as porque presentaron propuestas
que parecan ser tcnicamente viables y polticamente aceptables,
ofreciendo resultados visibles en el corto plazo. La experiencia gerencial
(pblica en el caso de Estela, privada en el de Woodman) y su liderazgo
personal contaron como factores de peso.41 El soporte que sus propuestas
obtuvieron de los organismos internacionales fue tambin relevante. As,
estos funcionaras se desempearon como empresarios de poltica (Kingdon
1995), obteniendo apoyo poltico y tcnico para sus propuestas,
vinculndolas a los problemas que los tomadores de decisiones perciban
como urgentes (la elevacin de la recaudacin o la rpida implementacin
de los programas de emergencia social) ya las necesidades e intereses
polticos del Presidente y del gobierno (como el inters por fortalecer el
control del Estado en manos del entorno presidencial).

En tercer lugar, los procesos de reforma de enclave fueron capaces de

sostenerse en el tiempo y mantener un acceso privilegiado a importantes
recursos presupuestales y polticos, lo que permiti que su implementacin
progresara. Ello fue posible porque a travs de los logros visibles e
inmediatos que obtuvieron contribuyeron (ms all de las intenciones de
sus directivos) a construir la imagen de estadista eficiente y pragmtico que
Fujimori necesitaba mostrar ante la opinin pblica.42

39
En los casos de la SUNAT y el FONCODES, el sentido de urgencia se vio fortalecido por el fracaso de las medidas
implementadas antes de su creacin o reforma.
40
Aludimos aqu a la nocin de ventana de poltica de Kingdon, segn la cual la articulacin entre la percepcin de un
problema y la existencia de un contexto poltico interesado en invertir en su solucin, abre las posibilidades de que
aquellas alternativas de solucin adecuadamente articuladas a los problemas percibidos progresen en la agenda. Los
casos presentados son as una muestra del enganche entre los eventos de las corrientes poltica, de problemas y de
polticas a las que hace referencia el modelo conceptual de Kingdon (1995).
41
Una diferencia entre ambas experiencias fue que en el caso de la SUNAT Estela y su equipo impulsaron tanto el
desarrollo de las propuestas como su aprobacin e implementacin, mientras que en el caso del FONCODES
Woodman implement decisiones e ideas que en buena medida haban sido elaboradas y aprobadas a instancias de
otros actores como los consultores del BID
42
Eugene Bardach (1998) seala que el logro de resultados concretos en el corto plazo establece hitos que
contribuyen a mantener vigente el impulso inicial del proceso de cambio Por otra parte, Tanaka (1998) muestra la
importancia creciente que tuvo el mbito de la opinin pblica para la constitucin del rgimen autoritario fujimorista.

24
 (B) Por qu se decidi exceptuar a las entidades reformadas de los
sistemas administrativos que se aplicaban en el resto de la administracin
pblica?

En primer lugar, dado que los problemas a enfrentar eran percibidos en lo

inmediato como problemas de gestin (de la recaudacin tributara o de los
programas sociales) al momento de aprobar soluciones se dio prioridad a
los aspectos gerenciales y administrativos de las reformas. Tanto el
Presidente como quienes lideraban cada reforma estaban convencidos de
que los anteriores esfuerzos realizados para resolver los problemas (la
reforma de la administracin tributaria bajo la gestin de Hurtado Miller o
la gestin del PES y luego del SNCDS en el rea social) haban fracasado
debido a la maraa de trabas administrativas existentes y a las mltiples
interferencias burocrticas a las que los directivos estaban expuestos al
interior de la administracin pblica. Eliminar las barreras administrativas
que atentaban contra una gestin eficiente (flexibilizando los sistemas
administrativos pblicos) y dejar a los gerentes gerenciar fueron as
decisiones consideradas indispensables para el xito de las reformas. Por
otra parte, el estilo pragmtico del presidente y su necesidad de mostrar
resultados a corto plazo, favoreci la toma de un conjunto de decisiones que
si bien no promovan un mejor funcionamiento de la administracin pblica
en general, solucionaban problemas urgentes.

En segundo lugar, la excepcin de los sistemas administrativos pblicos y la

concesin de una mayor autonoma a las entidades reformadas era una
situacin atractiva tanto para el Presidente como para quienes dirigan las
reformas. Para Fujimori porque ello facilitaba el control directo que l
mismo y su entorno inmediato podan ejercer sobre tales entidades,
evitando la intermediacin de las estructuras ministeriales y sus
mecanismos de control. En el caso de los directivos de las entidades, porque
obtenan autonoma respecto a los engorrosos ministerios, un amplio
espacio para aplicar sus ideas e innovaciones gerenciales y se respetaba un
grado importante de independencia en cuanto a su identidad poltica (ni
Estela ni Woodman eran considerados fujimoristas ni fueron obligados a
asumir un rol poltico partidario). Las reformas de enclave incluyeron as
procesos de negociacin burocrtica que produjeron un entendimiento
implcito entre las autoridades polticas y los altos funcionarios pblicos a
cargo de las reformas respecto a las tareas, atribuciones, grado de
autonoma e identidad poltica de estos ltimos.43

(C) Por qu las ideas administrativas aplicadas para reformar distintas

entidades como enclaves reformadas fueron similares?

En primer lugar, hay que tener en cuenta que las reformas de enclave no

Ante ella Fujimori busc mostrarse como pragmtico, eficiente y claramente distinto a los polticos tradicionales. As
los logros obtenidos por las reformas de enclave no slo impulsaron su propia implementacin, sino que reforzaron el
apoyo de la opinin pblica al rgimen.
43
Utilizamos aqu la nocin de public sector bargain desarrollada por Hood (2000,8) para analizar este tipo de
negociaciones entre las autoridades polticas y los altos funcionarios designados. Sin embargo, dado que en el Per no
puede hablarse cabalmente de un servicio civil como al que Hood alude, utilizamos el trmino genrico de negociacin
burocrtica.

25
 fueron resultado de un proceso ordenado y pautado de reorganizacin del
sector pblico, sino del intento por solucionar de manera inmediata
problemas de gestin que se presentaban de manera contingente, mediante
la concesin de una mayor flexibilidad administrativa. No hubo as un
proceso de desarrollo global y coherente de las ideas administrativas a
utilizar.44 Simplemente, se hizo uso de aquello que exista fuera de los
sistemas de la administracin pblica y del sistema de carrera: a) las
normas administrativas aplicables a las empresas pblicas (que en general
eran ms flexibles en cuanto a la gestin financiera y a las adquisiciones) y
b) el rgimen laboral del sector privado. As una lgica relativamente
sencilla del tipo echar mano de 10 que existe afuera gui la seleccin de
opciones para las reformas, uniformizndolas de manera indirecta. La
innovacin administrativa, es decir la generacin de nuevas alternativas
mediante la reelaboracin de
alternativas ya existentes, no se produjo o fue muy limitada.

En segundo lugar, se produjo un proceso de difusin por imitacin de

aquellas ideas y alternativas que haban sido ya probadas e implementadas
en entidades reformadas con xito. As, la SUNAT - que fue una de las
primeras entidades reformadas - sirvi como modelo y ejemplo para otros
casos, que introdujeron en sus normas facilidades administrativas
similares.

1.4. La reorganizacin del Sector Pblico45

Como mencionamos anteriormente (seccin 1.1.) el proceso de compra de

renuncias imp1ementado en 1991 incluy la idea de un proceso de re-
organizacin de las entidades del Estado, consistente fundamentalmente en la
posibilidad de evaluar al personal que no se hubiera acogido a las renuncias
voluntarias y declararlo excedente. Sin embargo, una idea ms amplia de la
reorganizacin estaba presente desde el inicio de la nueva administracin
gubernamental. As, cuando el Primer Ministro Hurta- do Miller present su plan
de gobierno al Congreso en agosto de 1990, manifest el deseo del gobierno de
legislar sobre asuntos relativos tanto a la estructura organizacional del Poder
Ejecutivo como a los sistemas administrativos de presupuesto, planificacin y
remuneraciones, en lo que consideraba una reforma integral del Estado.46 Solicit
as facultades legislativas para la materia, pero el Congreso las neg.

Ya en 1991, el Instituto Nacional de la Administracin Pblica (INAP)

aprovech el impulso generado por el proceso de reduccin de personal para de
linear una propuesta que recogiera la perspectiva ms amplia de la reorganizacin
a-la que hemos hecho referencia. De esta manera el proceso de reduccin de
personal abri la oportunidad para el ingreso a la agenda de algunas ideas que iban
ms all del problema del tamao del aparato pblico.
44
Con el trmino ideas administrativas nos referimos a lo que Hood y Jackson (1997) entienden como doctrinas
administrativas, a saber, ideas especficas respecto a qu hacer en el mbito de la administracin pblica. Para los
autores estas ideas son respuesta a preguntas respecto a qu hacer frente a los problemas que enfrenta la
administracin de los asuntos pblicos.
45
Ver el evento E3(I) en el grfico 1.
46
Congreso de la Repblica. Exposicin del Presidente del Consejo de Ministros y Ministro de Economa, Ing. Juan
Carlos Hurtado Miller (27 de agosto de 1990).

26
 La alternativa del INAP: la reorganizacin del sector pblico

En febrero y abril de 1991 el Jefe del INAP aprob y difundi un conjunto de

normas complementarias para el proceso de reduccin de personal del Estado.47
En ellas se planteaba que la reorganizacin asociada a dicho proceso ira ms all
de la sola reduccin de la planilla del Estado, tratando de adecuar la
administracin pblica a los lineamientos del nuevo gobierno y precisar con
claridad las funciones de cada entidad pblica. No se precisaba, sin embargo, un
conjunto concreto y visible de problemas inmediatos que debieran ser resueltos.
De manera abstracta el Jefe del INAP -Ricardo Martnez - seal que el objetivo
primordial de la reorganizacin de las entidades del Estado es la adecuacin a los
lineamientos del gobierno y no la declaracin del personal excedente.48

La reorganizacin propuesta por el INAP supona tres niveles: el

institucional (cada entidad formara una comisin para identificar sus problemas
de ineficiencia, superposicin funcional, imprecisin de competencias,
sobredimensionamiento, etc., proponiendo medidas de solucin), el sectorial o
regional (cada ministerio o regin conformara una comisin, armonizara las
propuestas de las instituciones respectivas y definira la estructura del sector) y
finalmente el global. En este ltimo nivel, el INAP - que se constitua como
Secretara Tcnica del Proceso de reorganizacin - reformulara las propuestas
sectoriales y regionales y propondra la nueva estructura de los ministerios.

Sin embargo, al momento de poner en marcha el mecanismo propuesto, los

ministros y jefes de las entidades del Poder Ejecutivo mostraron resistencia al
proceso.49 Como resultado de ello, durante 1991 fueron pocas las entidades y
ministerios que instalaron sus comisiones de re- organizacin. Menos an fueron
las que culminaron el proceso y presentaron propuestas de reorganizacin.50 El
escaso xito de la iniciativa del INAP respondi en buena medida a que sus
propuestas no fueron objeto de mayor atencin por parte del Presidente, del
Primer Ministro o del ministro de Economa, pues no generaron entusiasmo ni
sentido de urgencia en relacin a algn problema importante de la agenda del
gobierno.51

Por qu se lanz el INAP a promover el tema? Al parecer, la iniciativa

respondi a la intencin del INAP y de su Jefe de ganar presencia al interior del
gobierno y de mantener cierto grado de control sobre los procesos de cambio de la
administracin pblica. Pese a la alta jerarqua que el INAP tena dentro de la
estructura del Estado y a mantener la presencia de su] efe en el Consejo de
Ministros, la entidad no jug un rol central en el proceso de reduccin del tamao
del Estado que el MEF impulsaba con fuerza.52 Tampoco tuvo rol alguno en el
47
Resolucin Jefatural N 094-91- INAP-J (26/2/1991) y Resolucin Jefatural N 196-91- INAP- J (10/4/1991). Llama la
atencin el bajo nivel jerrquico de las normas.
48
Gestin 6/3/1991.
49
Entrevista 1.
50
En noviembre de 1991 slo dos ministerios y el INAP haban presentado los resultados del proceso de declaracin
de personal excedente. En diciembre fue necesario ampliar el plazo otorgado.
51
Entrevista 1. El desinters del Presidente y los ministros explica que las normas del proceso reorganizador fueran
aprobadas solamente mediante Resoluciones del Jefe del INAP Y no (como en el caso de la reduccin de personal)
mediante Decretos Supremos que implicaban la aprobacin del gabinete y del Presidente.
52
Entrevista 1.

27
proceso de creacin o reforma de organismos autnomos. La presencia de la idea
de una reorganizacin en las normas de reduccin de persona/present una
oportunidad para desarrollar un tema propio, que permitiera al INAP cierto
protagonismo al interior del gobierno.Sin embargo, la idea de un proceso que fuera
ms all de la reduccin del tamao del Estado apareci como algo gaseoso y
poco atractivo para los tomadores de decisiones. En particular, la iniciativa del
INAP no gener la colaboracin del MEF ni de la oficina del Primer ministro
(Presidencia del Consejo de Ministros), que eran las otras entidades que adems
del INAP ejercan cierto grado de control sobre el conjunto de la administracin
pblica.

La alternativa de la PCM: la reforma de la administracin pblica

Ya desde la gestin de Hurtado Miller como Primer Ministro, la Presidencia

del Consejo de Ministros (PCM) - oficina responsable de dar soporte a las labores
de coordinacin intersectorial y regional del Primer Ministro, quien cumple
tambin las labores de Presidente del Consejo de Ministros - estaba interesada en
una visin amplia de los problemas de la administracin pblica. El Ministro
solicit al Congreso facultades legislativas para abordar el tema, pero ellas fueron
negadas. El sucesor de Hurtado Miller en el cargo de Presidente del Consejo de
Ministros, Carlos Torres y Torres Lara, incluy en su primera presentacin ante el
Congreso la reforma de la administracin pblica como una de las prioridades de
su gestin, solicitando tambin facultades extraordinarias para legislar en relacin
a la Ley del Poder Ejecutivo, instituciones y empresas del Estado.53 El Congreso,
que concedi las facultades que Torres Lara haba solicitado en relacin a otros
tres temas, no aprob la delegacin en el tema de la reforma de la administracin
pblica, argumentando que faltaban mayores precisiones al respecto.54

Para entonces, la PCM haba conformado ya un equipo de consultores para

desarrollar alternativas para la reforma de la administracin pblica. Este equipo
recomend una estrategia de reestructuracin del poder ejecutivo que, a diferencia
de la del INAP, asuma como punto de partida la aprobacin de un conjunto de
leyes sobre la estructura organizativa del Poder Ejecutivo y sobre la
descentralizacin del Estado.55 El equipo desarroll tambin un proyecto de ley
para la Reforma de la Administracin Pblica, que fue discutido por el Consejo de
Ministros, pero que el Presidente - en medio de una creciente confrontacin con
los partidos de oposicin y no teniendo facultades legislativas sobre la materia
desisti de enviar al Congreso.

En este lapso de tiempo, otros importantes actores destacaron tambin la

necesidad de una reforma de la administracin pblica. El Ministro de Economa -
Carlos Boloa - usando el trmino genrico de reforma del Estado, vincul la
reduccin del nmero de empleados pblicos que vena impulsando con la
reduccin del nmero de entidades pblicas. Aclar que tal reduccin no era
53
Exposicin del Presidente del Consejo de Ministros y Ministro de Relaciones Exteriores, Dr. Carlos Torres y Torres
Lara, ante el Congreso de la Repblica. Lima, 15 de abril de 1991, pp. 2 y 95.
54
Gestin 22/5/1991.
55
Proyecto PNUD. Apoyo a la Reestructuracin del Poder Ejecutivo. Per. Informe Terminal: Resultados y
Recomendaciones del Proyecto. Por Jaime Jobnson, Coordinador de insumos y Actividades. Lima, 30 de setiembre de
1991. El equipo funcion entre mayo y setiembre de 1991 con financiamiento del Programa de las Naciones Unidas
para el Desarrollo (P UD) Y fue coordinado por Jaime Johnson.

28
resultado de una moda ideolgica, sino simple y contundentemente una necesidad.
Incluy as a la reforma del Estado dentro del paquete de reformas estructurales
que estaba empeado en imp1ementar para modificar el modelo de desarrollo
estatista y promover el crecimiento mediante la iniciativa privada.56 Ms
importante que esto fue que el propio Presidente Fujimori incluyera tambin el
tema en su Mensaje a la Nacin de julio de 1991. Caracteriz al Estado como
burocratizado e ineficiente y acto seguido solicit nuevamente facultades
legislativas para efectuar una reforma integral de la administracin pblica y
empresas estatales.57 El Congreso, sin embargo, se neg nuevamente a conceder
las facultades solicitadas.

Torres Lara fue reemplazado en la Presidencia del Consejo de Ministros por

Alfonso de los Heros hacia fines de 1991. El nuevo Primer Ministro continu
incluyendo el tema como uno de los puntos centrales de la agenda del gabinete.
Retornando la postura del Ministro de Economa, consider a la Reforma del
Estado como parte del conjunto de reformas estructurales por realizar.
Nuevamente - y por tercera vez en lo que iba del ao - el gobierno solicit a travs
de De los Heros facultades legislativas con la finalidad de reorganizar el Poder
Ejecutivo, racionalizar sus funciones, introducir mecanismos promotores de
descentralizacin poltica, as como reformas en la legislacin referida al proceso
de seleccin, capacitacin y entrenamiento de los funcionarios pblicos.58 En esta
ocasin - y ya en un contexto de grave confrontacin entre Fujimori y los partidos
polticos - el Congreso tampoco concedi las facultades.

De los Heros fortaleci el rol de la PCM corno entidad con poder sobre las
decisiones que tornaba el Ejecutivo, logrando que dejara de ser solo un organismo
de coordinacin formal y soporte a la labor de Primer Ministro.59 Corno parte de
este proceso de fortalecimiento, la PCM asumi con ms fuerza que antes, la
iniciativa en relacin a la reforma de la administracin pblica. Se conform as
una Comisin Especial en la PCM, responsable del desarrollo de una propuesta
global de reforma del Poder Ejecutivo y de elaborar los dispositivos legales
necesarios. Formaron parte de la Comisin Especial tres jvenes abogadas - Leonie
Roca, Rosa Mara Palacios y Pierina Pollarollo - que se iniciaban as en el
tratamiento de los problemas de la administracin pblica. Las tres se haban
conocido en el Instituto Libertad y Democracia (ILD), suerte de think tank liberal
donde tambin haba trabajado el Ministro Boloa tiempo atrs. Estaban
familiarizadas as con las ideas centrales de simplificacin, descentralizacin y
desregulacin de la economa y la sociedad
que el ILD promova activamente.60

56
Gestin, 20/6/1991. El tema de las reformas estructurales era capital para Boloa y marcaba su principal diferencia
con el ex ministro Hurtado Miller, pues criticaba a ste haberse concentrado exclusivamente en el corto plazo mediante
el Plan de Estabilizacin, sin haber avanzado en las reformas estructurales de la economa.
57
Mensaje a la Nacin Pronunciado ante el Congreso de la Repblica el 28 de julio de 1991, p. 17.
58
Exposicin del Presidente de! Consejo de Ministros y Ministro de Trabajo y Promocin Social, Dr. Alfonso de los
Heros Prez Albe!a ante el Congreso de la Repblica. Lima, 05 de diciembre de 1991, p. 35.
59
El nuevo Reglamento de Organizacin y Funciones asignaba a la PCM vastas funciones decisorias, la
responsabilizaba de determinadas programas intersectoriales y le daba autoridad sobre la formulacin de la poltica de
gobierno (Gestin 23/12/1991).
60
Estas ideas se difundieron fundamentalmente a travs de la obra de Hernando de Soto El otro Sendero (1987). Las
ideas fuerza de De Soto influyeron poderosamente en e! gobierno de Alan Garca y tambin en los primeros momentos
del gobierno de Fujimori. Sin duda alguna, influyeron tambin las carreras de personas que como Roca, Palacios,
Pollarolo y el mismo Boloa pasaron por el ILD.

29
 Las abogadas constataron inmediatamente que bajo el impulso del MEF la
reforma de la administracin pblica se estaba pensando nicamente en trminos
fiscales, es decir: tenemos un problema de caja, hay que reducir el nmero de
trabajadores.61 Su formacin profesional y su preocupacin por los aspectos
legales e institucionales de la administracin pblica las distanci de una mirada
tan limitada como la del MEF. Como primer paso, elaboraron un diagnstico
detallado que mostraba la diversidad de problemas que afectaban el desempeo de
los catorce ministerios existentes. En base a ello comenzaron a desarrollar un
ambicioso proyecto de Ley de Poder Ejecutivo, que planteaba reorganizar los
ministerios y reducir su nmero aproximadamente a siete.62

El proceso fue abruptamente interrumpido a raz de la decisin de Fujimori

de disolver el Congreso a travs del autogolpe de abril de 1992. El ministro De los
Heros - quien haba estado al margen de la gestacin del golpe de Estado - renunci
a su cargo y la Comisin Especial se disgreg sin llegar a culminar los proyectos de
Ley. El golpe fue el desenlace de la confrontacin entre Fujimori y los partidos
polticos, a lo largo de la cual el Presidente acus sistemticamente al Congreso de
obstruir su gestin mediante la observacin y derogatoria de varias de las normas
que el gobierno haba emitido en uso de diversas facultades delegadas. El tema de
la reforma del Estado no figuraba entre los temas de disputa, probablemente
porque no lleg a ser materia de facultades legislativas extraordinarias.

Pese a que el tema - bajo la denominacin de Modernizacin de la

Administracin Pblica - figur entre las medidas de reconstruccin nacional
anunciadas por Fujimori el da del golpe, fue perdiendo importancia. Ello fue
consecuencia de la congestin de la agenda con temas polticos prioritarios
(negociaciones con la OEA, relanzamiento del programa econmico, convocatoria a
un Congreso Constituyente, etc.) y por la falta de alguien que impulsara el tema en
la agenda. Qued formalmente en pie el proceso de reorganizacin del sector
pblico que a duras penas mantena vigente el INAP y que debi ser prorrogado
varias veces ms.

Finalmente y como fruto de dicho proceso, hacia noviembre de 1992 el

gobierno aprob las Leyes Orgnicas de algunos sectores (Pesquera,
Industrias, Transportes, Relaciones Exteriores). Luego, nadie habl ms
del tema.

Un breve balance

Por qu la idea de una reorganizacin o reforma integral de la

administracin pblica progres lenta y dbilmente en la agenda sin llegar a
implementarse? En primer lugar, porque - a diferencia de 10 ocurrido con los
procesos de reduccin de personal y de reformas de enclave - el tema no se
articul' slidamente con algn problema que los actores polticos y el gobierno
consideraran urgente resolver. As, nadie se sinti realmente compelido a tomar

61
Entrevista 2. Otro entrevistado (entrevista 3) coincide con esta visin sealando: El MEF vea (el tema) como un
tema ms para recortar' (entrevista, 14). Esta percepcin confirma - como hemos sostenido - que la idea de una
reforma integral ingres en la agenda apoyada inicialmente 6 en el gran impulso del proceso de reduccin de personal
que fue impulsado por el MEF.
62
Gestin 28/1/1992.

30
decisiones importantes. La ruta seguida por De los Heros y la Comisin Especial
ligaba el tema a las reformas estructurales impulsadas por Boloa y podra haber
generado cierto sentido de urgencia, pero fue abruptamente interrumpido. En
segundo lugar, el clima poltico no fue propicio. Estaba ya bastante enrarecido por
la guerra abierta entre Fujimori y los partidos polticos como para permitir que un
tema vasto y que implicaba la participacin del Congreso pudiera progresar. En
tercer lugar, el desenlace mediante el golpe de abril del 92 congestion la agenda
rpidamente, desplazando a la reforma del Estado de su dbil posicin en la
misma. Finalmente, falt alguien (persona o entidad) que desempeara
eficazmente las tareas propias del empresariado de polticas. El Jefe del INAP no
tena ni las propuestas ni los recursos polticos para hacerlo. Pese a haber tenido
cierta cercana al Presidente antes del gobierno y tener acceso a las sesiones del
Consejo de Ministros, las propuestas de Martnez no fueron tomadas realmente en
serio por actores con poder de decisin como Boloa o el Presidente. Adems, el
INAP tena escaso poder real sobre el conjunto de la administracin pblica. As,
sus propuestas fueron fcilmente opacadas por las preocupaciones fiscales del
MEF, que a travs del presupuesto s tena un poder efectivo sobre todo el aparato
estatal. El fortalecimiento de la PCM contribuy tambin a marginar al INAP y sus
propuestas. La PCM y el ncleo de profesionales congregados en la Comisin
Especial mostraron mayor capacidad para concitar la atencin presidencial, quien
lleg a solicitar personalmente las facultades legislativas que De los Heros
necesitaba. Sin embargo, el incipiente rol de empresariado de polticas que De los
Heros y la Comisin Especial mostraron no tuvo tiempo de cuajar.

1.5. El ciclo de poltica se cierra

A fines de 1992 ces la actividad de elaboracin de polticas en el mbito de

las polticas de gestin pblica. La reorganizacin o reforma de la administracin
pblica - consecuencia del impulso inicial generado por el proceso de reduccin de
personal- qued trunca. En los aos siguientes, sin embargo, se mantuvo activo el
proceso de creacin y consolidacin de entidades autnomas. En este sentido, el
ciclo se prolong hasta 1995. Pero dicha prolongacin fue bsicamente inercial,
pues consisti en la aplicacin de las ya conocidas medidas de flexibilizacin
administrativa para la creacin o reforma de nuevas entidades autnomas y en la
consolidacin de las entidades ya reformadas.

El ciclo se cierra en 1995 con dos eventos. El primero es la desaparicin de

uno de los actores que particip en el ciclo. El INAP fue incluido en mayo de 1992
entre los organismos que pasaron a formar parte del poderoso Ministerio de la
Presidencia (MIPRE). Dada la jerarqua que el Instituto tena hasta entonces en la
estructura del Estado esto constitua una suerte de degradacin. Pero ms all de
las formalidades, el INAP estaba en un proceso de franco deterioro, que lo pona al
margen de las decisiones. No tena capacidad de control efectivo sobre la
administracin pblica, pues ni siquiera contaba con informacin completa y
confiable sobre ella. Luego del agotamiento del proceso de reorganizacin del
sector pblico a fines de 1992 no tuvo temas de importancia que incluir en la
agenda. Finalmente, Leonie Roca - una de las personas que trabaj en la Comisin
Especial formada por De los Heros y que estaba ahora vinculada al MEF -
convenci en 1995 al entonces Presidente del

31
Consejo de Ministros, Efran Goldenberg, de desactivarlo. Como recuerda uno de
los involucrados, cerrar el INAP tena cierto carcter simblico: yo pretenda que
eso Juera un efecto demostrador de que el Estado poda ahorrarse buena cantidad de
dinero cerrando un montn de cosas que no sirven para nada, y que no pasa nada.63
La desactivacin del INAP alter el subsistema de polticas que controlaba las
polticas de gestin pblica.64 La desaparicin del INAP dej slo dos medios
institucionales como componentes del subsistema en cuestin: el MEF y la PCM.
Las competencias que el INAP haba tenido sobre las polticas de gestin pblica
quedaron en buena medida en el aire.

El segundo evento que cierra el ciclo es la identificacin de la idea de

reforma de la administracin pblica - que cobij los tres procesos que tuvieron
lugar en este ciclo de poltica - con el nico proceso relativamente exitoso y an
vigente: la creacin de entidades autnomas o la consolidacin de las ya existentes.
Una muestra de ello es que al culminar su Mensaje a la Nacin en julio de 1994, la
nica alusin que el Presidente Fujimori hizo a la reforma del Estado fue la
siguiente: No quiero pasar por alto un pblico reconocimiento a la eficaz labor
cumplida por algunos organismos del aparato estatal, que me confirman el
surgimiento de un Estado ms eficiente. No sealar nombres, porque son varios
los casos ejemplares que afortunadamente el pueblo conoce.65 El proceso de
reforma consista as en un conjunto de casos ejemplares, enclaves aislados entre s
que deberan servir de modelo para otras entidades. El Presidente sugera as que
replicando el modelo ejemplar surgira en el futuro un Estado eficiente. La
estrategia de la reforma a travs de enclaves apareca as como la estrategia
adecuada para transformar progresivamente el conjunto del aparato pblico
peruano.

2. Segundo ciclo de polticas66

2.1. Antecedentes

En Julio de 1995 Alberto Fujimori inici su segundo mandato presidencial.

La Constitucin de 1979 prohiba la re- eleccin inmediata del Presidente. Sin
embargo, luego del golpe de Estado de abril de 1992, el gobierno convoc a la
eleccin del Congreso Constituyente Democrtico (CCD) con la finalidad de
elaborar una nueva Constitucin. En medio de un apoyo masivo de la opinin
pblica al rgimen, los partidos ligados a ste lograron una mayora absoluta. El
CCD elabor una nueva Constitucin que permita la reeleccin inmediata. La
Constitucin fue aprobada en un reido referndum, quedando as abierta la
posibilidad de una reeleccin inmediata. Fujimori se present a las elecciones de
1995, venciendo en ellas y obteniendo adems mayora absoluta en el Congreso
elegido simultneamente. As los conflictos entre el Ejecutivo y el Congreso
quedaron como una cosa del pasado. Como parte de un proceso de progresivo

63
Entrevista 3.
64
El sub sistema de polticas est conformado por el conjunto de espacios institucionales responsables por la
elaboracin de polticas en una temtica determinada. Este dispositivo institucional incluye arreglos formales (reas de
competencia, jerarquas, controles) y relaciones informales que influyen en la participacin de los actores en los
espacios donde se toman las decisiones (Barzelay 2001, 59).
65
Mensaje a la Nacin del Sr. Presidente de la Repblica, lng. Alberto Fujimori. Julio 1994, p. 31.
66
Ver evento E3 (1I) en el grfico 1.

32
avasallamiento de los Poderes del Estado el Congreso prcticamente se limit a
aprobar cuanta iniciativa legal vena del Ejecutivo, sin la menor capacidad de
reaccin u oposicin. Por lo menos hasta 1997, los partidos polticos de oposicin -
reducidos a su menor expresin electoral desde 1980 - fueron prcticamente
marginados de la toma de decisiones.

La reeleccin de Fujimori tuvo un costo econmico. En 1994 el gobierno

haba expandido el gasto pblico con la finalidad de facilitar la reeleccin
presidencial, llegndose al rcord de 12.8% de crecimiento anual del producto.
Esta situacin gener entre los responsables de la poltica econmica gran temor
ante un posible repunte de la inflacin y del dficit de la balanza de pago (Pase y
Saavedra 2001, 116). El Ministro de Economa Jorge Camet - quien reemplaz a
Carlos Boloa a inicios de 1993 - presion al nuevo gabinete ministerial para
reimponer la frrea disciplina fiscal que haba imperado antes de 1994. Pero el
nuevo Presidente del Consejo de Ministros - Dante Crdova - y buena parte del
gabinete pensaba que luego de una reeleccin duramente cuestionada era
necesario limar asperezas con los partidos polticos y los movimientos sociales
adversos al rgimen. Y ello implicaba elevar significativamente el gasto en salud,
educacin y promocin del empleo. Se instal as durante los primeros meses de la
nueva administracin una dura confrontacin al interior del gabinete, situacin
que devino en un antagonismo personal entre Crdova y Camet. El Presidente, sin
embargo, dud o guard cautela sin respaldar a ninguno de los bandos.

Entre 1992 y 1995 las entidades autnomas reformadas o creadas desde

1991 mejoraron su desempeo de manera visible no slo para las autoridades del
gobierno, sino tambin para la opinin pblica. La excepcionalidad de su situacin
- en trminos tanto de las facilidades y privilegios obtenidos como de las mejoras
de desempeo logradas - contrastaban ntidamente con el deficitario desempeo,
burocratizacin y mala imagen pblica del resto del aparato pblico. Los
organismos reformados eran as verdaderas islas de modernidad en un mar de
precariedad (Sagasti y Guerra Garca 1997, 18).

Por otra parte, pese al fracaso de la reorganizacin integral impulsada por

el INAP y la PCM as como a la desaparicin del primero, la preocupacin por
resolver los problemas que afectaban a la administracin pblica sigui latente. En
1995 y bajo el auspicio del BID, la PCM encarg a un grupo de consultores la
realizacin de un diagnstico de la situacin de las entidades del Poder Ejecutivo.
El diagnstico fue elaborado por Leonie Roca, Pierina Polla rollo y Rosa Mara
Palacios, quienes haban formado parte de la Comisin Especial conformada por el
Primer Ministro De los Heros para impulsar la reorganizacin del aparato pblico
durante los primeros meses de 1992 (ver seccin 1.3). La realizacin del
diagnstico muestra que la PCM fue interesndose crecientemente en los
problemas relativos a la gestin pblica, rea de accin que usualmente haba sido
responsabilidad central del ya desaparecido INAP.

33
 2.2. Estableciendo una nueva agenda de reforma: la modernizacin

La idea de una reforma integral reaparece en la agenda

La idea de un proceso de reforma global reaparece de forma inesperada en

el debate de la Ley de Presupuesto para 1996. Durante el debate algunos ministros
pidieron al Congreso facultades excepcionales para reorganizar sus ministerios,
aduciendo que instituciones autnomas recientemente reorganizadas, como la
Sunat, Conasev, Sunad, ahora funcionan mejor que los propios ministerios a los que
pertenecen.67 A continuacin, Carlos Torres - quien fuera Primer Ministro en 1991
y ahora era congresista oficialista - tom esta idea y propuso una reorganizacin
general de todo el Poder Ejecutivo. Finalmente, Leonie Roca - quien actuaba como
asesora del MEF - y el Presidente de la Comisin de Economa del Congreso
retornaron la idea y redactaron una disposicin transitoria que finalmente se
aprob. En ella se confera al Poder Ejecutivo facultades legislativas hasta
Diciembre de 1996 para llevar a cabo un proceso de modernizacin integral en la
organizacin de las entidades que lo conforman, en la asignacin y ejecucin de
funciones y en los sistemas administrativos, con el fin de mejorar la gestin
pblica.68 De esta manera, la solicitud de mayor flexibilidad administrativa por
algunos ministros - una postura alineada con el proceso de reformas de enclave
iniciado en 1991 - se convirti inesperadamente en una autorizacin para la
modernizacin integral de todo el Poder Ejecutivo.

En los meses previos al debate presupuestal la PCM haba comenzado a

reconsiderar la idea de una reorganizacin global del aparato pblico. La
realizacin del diagnstico del Poder Ejecutivo encargado a Roca y sus colegas
Disposicin era ya una manifestacin de inters. Otra manifestacin fue la
presentacin del plan de gobierno del nuevo gabinete, durante la cual el Primer
Ministro Crdova reconoci que en los aos previos se haba iniciado un proceso
silencioso de reforma del Poder Ejecutivo. Pero seal con cierto sentido crtico
que, pese a tal reforma, el Poder Ejecutivo an no posee estructuras modernas de
organizacin y no se ha establecido con precisin las funciones y competencias de
cada dependencia del sector pblico.69 No se solicitaron facultades legislativas al
respecto. Pero, como acabamos de sealar, poco tiempo despus y sin consultar
con Crdova, el MEF a travs de Roca desliz el tema en el debate presupuestal y
obtuvo las facultades. Ellas haban sido sistemticamente negadas por el Congreso
en 1991 y 1992, pero fueron fcilmente concedidas por un Congreso en el cual la
mayora oficialista acceda a todas las solicitudes del gobierno.70

La iniciativa del MEF, a espaldas de Crdova, era un episodio ms dentro de

la gran cantidad de conflictos y rencillas que la discusin sobre el control del gasto
pblico origin entre el ministro de Economa y el Primer ministro. La inesperada

67
Caretas, n 1391, p. 20 (30/11/1995).
68
68 Ley n 26553 - Ley de Presupuesto del Sector Pblico para 1996. Octava Transitoria. El Peruano, 14/12/1995.
Kingdon seala que con frecuencia los debates relativos al presupuesto pblico constituyen una oportunidad para que
los actores involucrados en l introduzcan cambios en los programas del Estado, as como en su financiamiento (1995:
188). El caso que estudiamos confirma esta aseveracin.
69
Exposicin del Presidente del Consejo de Ministros ante el Congreso. El Peruano 23/8/1995.
70
Luego de la disolucin del Congreso en 1992, la concesin de facultades delegadas fue unos mecanismos utilizado
con mucha regularidad. El control parlamentario sobre los Decretos aprobados por el Ejecutivo tambin se debilit, al
extremo de casi no existir.

34
obtencin de las facultades legislativas contribua a posicionar un tema de inters
para este ltimo dentro del rea de influencia del MEF (pues este controlaba el
debate presupuestal). El Primer ministro, sin embargo, no se resign y presion al
Presidente hasta obtener una norma en la cual se confiri a la PCM el control del
proceso de modernizacin que la Ley de Presupuesto obligaba a realizar.71
Inmediatamente, Crdova conform al interior de la PCM un equipo de consultores
dedicado a disear el proceso de modernizacin72 la idea de una reforma integral
regres as a la agenda impulsada indirectamente por el conflicto sobre la ruta a
seguir en el mbito de la poltica econmica. No existiendo ya el INAP como
instancia con la cual el MEF y la PCM compartan la responsabilidad por la reforma
de la administracin pblica, las dos entidades se enfrentaron por el control del
tema como parte de una disputa mayor entre dos tendencias al interior del
gabinete, cada una de las cuales trat de controlar la mayor cantidad posible de
temas y espacios de decisin sobre las polticas del rgimen. Pero la idea de la
reforma integral regres tambin gracias a la iniciativa personal de Roca, quien vio
en el debate presupuestal la oportunidad de introducir una alternativa de solucin
a los problemas del sector pblico que ya haba comenzado a desarrollar en 1992,
durante la gestin del ministro De los Heros.

Redefiniendo el problema y buscando nuevas alternativas

El equipo que Crdova form en la PCM tom como punto de partida los
resultados del diagnstico del poder ejecutivo realizado por Roca, Pollarollo y
Palacios. El Diagnstico normativo-institucional del Poder Ejecutivo, documento de
carcter interno presentado a la PCM en septiembre, identificaba como problema
central el desorden organizativo consistente en la existencia de estructuras
paralelas dentro de los ministerios (proyectos especiales, programas de
cooperacin externa, Organismos Pblicos Descentralizados, etc.), la extendida
superposicin de funciones entre distintas entidades, el predominio de las tareas
de provisin directa de servicios por encima de las funciones normativas y la
inflexibilidad del rgimen laboral del sector pblico.73 En particular, el documento
era sumamente crtico del proceso de creacin o reforma de organismos
autnomos iniciado en 1991, sealando que dichos cambios respondieron al
objetivo pragmtico de evadir las limitantes impuestas por los sistemas
administrativos pblicos y no a un programa integral y consistente de reforma del
Estado.74 Tal evaluacin destacaba la gran diferenciacin interna que el proceso
de reformas de enclave haba generado en el aparato pblico, juzgndola
negativamente como una situacin que agravaba el desorden organizativo.

El Diagnstico ofreci a la PCM una definicin del problema del desempeo

de las entidades pblicas fuertemente centrada en dificultades de carcter

71
R.S. 394-95-PCM (enero 1995). En la resolucin se establece que toda norma que se deseara aprobar haciendo uso
de las facultades delegadas en la Ley de Presupuesto deba contar con el visto bueno de la PCM antes de ser
presentada al Consejo de Ministros.
72
A la cabeza del equipo estuvieron Elena Conterno, abogada con experiencia en consultara sobre temas pblicos, y
Vernica Zavala, economista con estudios sobre administracin pblica en la universidad de Harvard.
73
Cuando decimos que un documento tiene carcter interno nos referimos a que no recibi una aprobacin formal ni
fue hecho pblico como expresin formal del punto de vista de un ministerio o del gobierno. Sin embargo, los
documentos internos expresaban las ideas que estaban gestndose al interior del gobierno y proponan alternativas
que influyeron en el proceso de toma de decisiones. En consecuencia, nos acercamos a ellos como una manifestacin
(no plenamente formal) del proceso de elaboracin de polticas.
74
Diagnstico normativo institucional del Poder Ejecutivo. Informe General. Septiembre 1995, p. 9.

35
organizacional. En consecuencia, las alternativas de solucin que comenzaron a
disearse bajo el trmino modernizacin tambin se concentraron en dicha rea.
El documento Marco Conceptual' Modernizacin del Estado - documento tambin
de carcter interno - sealaba as tres lneas de accin: a) la transformacin de los
macro- procesos administrativos, flexibilizndolos para que sirvieran como
eficaces herramientas de gestin; b) la modificacin de la estructura
organizacional del Poder Ejecutivo, mediante una clara identificacin de las
funciones de cada entidad y c) el rediseo de los procesos y procedimientos de uso
interno en cada entidad pblica. As, la modernizacin es planteada como una
alternativa de solucin fuertemente vinculada al campo de las polticas de gestin
pblica a travs del inters por modificar los sistemas administrativos.

Adicionalmente, la PCM deline tambin un mtodo para implementar los

cambios, segn el cual las entidades podran ir gozando de sistemas
administrativos ms flexibles en la medida en que se reorganizaran.75 La
flexibilizacin de los sistemas administrativos funcionara as como incentivo a la
reorganizacin. La PCM se responsabilizara de modificar los sistemas
administrativos, mientras que la responsabilidad por la reorganizacin recaera en
cada ministerio o entidad. En comparacin a las reformas de enclave, el mtodo de
imp1ementacin implicaba as un grado importante de centralizacin del proceso
de cambio en manos de la PCM.

Sin embargo, el equipo que estaba comenzando a identificar problemas y

alternativas al interior de la PCM no tuvo una vida larga. En abril de 1996 Fujimori
pidi la renuncia al Primer Ministro Crdova, saliendo del gabinete l y los
ministros cercanos a su postura. Luego de una larga guerra de desgaste entre
Crdova y Camet, el Presidente - indirectamente presionado por el FMI - opt por
respaldar las posturas del segundo en favor de reinstaurar una austera disciplina
fiscal. Design como Primer ministro a Alberto Pandolfi, un ingeniero con gran
experiencia en el sector privado y ninguna en poltica. Al momento de su
designacin, estaba a cargo de la privatizacin de PETROPERU (la compaa
petrolera del Estado) y como tal estaba fuertemente relacionado a Camet. Fue este
ltimo quien llam la atencin de Pandolfi sobre la importancia del proceso de
modernizacin y sobre la necesidad de reemplazar el equipo conformado por
Crdova en la PCM. Para liderar un nuevo equipo propuso a Leonie Roca, quien
accedi a pasar del MEF a la PCM por insistencia directa del ministro. Pandolfi
careca de una agenda propia para su gestin y fue entonces permeable a las ideas
de Roca.

Roca convoc inmediatamente a Palacios y a Pollarollo. Luego de la

experiencia de 1992 con De los Heros, esta era una nueva oportunidad para
impulsar sus propuestas. Para Roca, luego de haber tenido la iniciativa de incluir
las facultades delegadas en la Ley de Presupuesto, sta era la oportunidad para
influir directamente en su uso. La existencia de las facultades legislativas constitua
para las consultoras una oportunidad inmejorable para introducir cambios.76
Pensaron, adems, que no habiendo ningn proceso electoral hasta 1999 el
75
Presidencia del Consejo de Ministros. Marco Conceptual: Modernizacin del Estado., p. 7 (s.f.)
76
Segn una de las consultoras, se dijeron a s mismas: tenemos esta ventana abierta de no tener que pasar por el
Congreso para hacer esto.Hay que usarla. (Entrevista 5).

36
Presidente no estara tan preocupado por su popularidad y estara dispuesto a
asumir medias impopulares.

Buena parte del equipo conformado por Crdova dej la PCM y el de Roca
se instal. Dado que el primero haba tomado como punto de partida el diagnstico
que Roca y sus colegas haban elaborado en 1995, el nuevo equipo no tena
grandes discrepancias con lo avanzado. As, se Continu poniendo nfasis en el
problema del desorden organizacional Como causa fundamental de la ineficiencia
de las entidades del Estado. La modernizacin, entendida como un proceso integral
y coherente de reforma de las estructuras organizacionales y de todos los sistemas
administrativos continu siendo solucin ofrecida al problema.77 De igual manera,
el nuevo equipo recogi la idea de utilizar la flexibilizacin de los sistemas
administrativos como incentivo para la reorganizacin de las entidades pblicas.
Pero la diferencia radicaba en que la mirada de Roca y sus colegas puso un mayor
nfasis en el carcter centralizado del proceso. Las decisiones sobre los sistemas
administrativos eran incuestionablemente terreno de la PCM. Pero la
reorganizacin de los ministerios no sera ahora dejada a la iniciativa de cada uno
de ellos. Considerando que exista una gran resistencia al cambio, el nuevo equipo
pens que era necesario que la PCM tuviera un rol ms decisivo en la materia. Se
decidi as que las comisiones de modernizacin de cada ministerio estaran
estrechamente vinculadas a la PCM mediante consultores y que las propuestas de
reorganizacin seran evaluadas y reformuladas por la PCM antes de pasar al
Consejo de Ministros.

Obteniendo apoyo poltico y un espacio institucional propio

Pandolfi asumi plenamente las ideas del equipo liderado por Roca,
incluyendo la modernizacin como uno de los puntos centrales de la agenda del
nuevo gabinete.78No haba habido, sin embargo, una manifestacin de inters en el
tema por parte del Presidente. Conscientes de la importancia de ello, Roca y
Pandolfi le solicitaron una reunin para explicarle el proyecto. En dicha reunin,
Roca present las ideas centrales de su propuesta. Puso nfasis en el desorden
organizativo como problema central, pero insisti en las limitaciones que dicha
situacin impona a las posibilidades de un efectivo control presidencial sobre la
administracin pblica. As, la modernizacin integral fue presentada no slo como
una reforma organizativa, sino como un proceso que generara indicadores e
informacin que permitiran al Presidente un mayor control directo de lo que haca
la administracin a nivel nacional. A Fujimori le encant eso de que l poda tener
el control de las cosas de su gobierno, de manera que les expres su apoyo y les
pidi un proyecto de Decreto Legislativo al respecto.79

Sin embargo, el Presidente en ningn momento expres pblicamente su apoyo a

la idea de una modernizacin integral. Por el contrario, en su Mensaje a la Nacin a

77
Estas ideas estaban claramente contenidas en el documento - nuevamente de carcter interno - titulado Programa
de Modernizacin de la Administraci6n Pblica - Per. Lneas de trabajo. Julio 1996.
78
Presentacin del Seor Presidente del Consejo de Ministros y Ministro de Pesquera, ingeniero Alberto Pandolfi
Arbul. Segunda Legislatura Ordinaria de 1995,9' Sesin, viernes 3 de mayo
de 1996.
79
Entrevista 5.

37
fines de julio, re marc explcitamente los logros de las reformas de enclave sin
siquiera sugerir la idea de un proceso de reforma global:

Una gestin pblica eficiente depende de instituciones que funcionen. Y

estas, a su vez, de la profesionalizacin y revalorizacin del servidor
pblico. Queremos un Estado al servicio del ciudadano, no un Estado que
viva del ciudadano. Estamos a mitad de camino, pues ya existen entidades
estatales que funcionan, que no son una rmora. All tenemos los casos de
Aduanas, OSIPTEL, INDECOPL SUNAT, INFES, Banco de Materiales,
FONCODES, FONAVI, FONDE- PES, PRONAMACHCS, PROMPERU. A estas
entidades ya puede agregarse el PRONAA, CORDELICA y hasta Migraciones,
entre otras. El proceso concluir, obviamente, cuando los peruanos, tanto el
ciudadano comn que demanda un servicio cualquiera, o el empresario o
inversionista que arriesga su capital, encuentren que el Estado y el
funcionario pblico no le complican la vida, sino todo lo contrario, porque
para esto estn, para servir. Y por eso se llaman servidores pblicos.80

Al parecer, el Presidente mantena ciertas dudas respecto a las propuestas

que escuch de la PCM. En todo caso, no estaba dispuesto a expresar en pblico el
respaldo que en privado haba dado al proceso de modernizacin que se iniciaba.
Pese a esto, el Consejo de Ministros - utilizando las facultades delegadas por el
Congreso - aprob la Ley Marco de la Modernizacin.81 En ella se establecan los
objetivos y lneas de accin del proceso, de acuerdo con la propuesta de Roca. Se
creaba adems un espacio institucional especfico al interior de la PCM: el
Programa de Modernizacin de la Administracin Pblica (PMAP). El Programa
estara encabezado por un Directorio conformado por el Primer Ministro y los
ministros de Economa y de la Presidencia. A cargo de la Secretara Ejecutiva se
design a Leonie Roca.

A travs de la creacin del PMAP, la PCM logr erigirse como el espacio

institucional con mayor autoridad sobre la reforma de la administracin pblica,
limitando en buena medida el control que el MEF poda ejercer sobre el tema. Se
reestructur as el sub sistema de polticas relativo a la gestin pblica, alterado
con la desaparicin del INAP en 1995. Hasta dicho momento las tres entidades
mencionadas componan el sub sistema. Una vez des activado el INAP, las dos
entidades restantes entraron en abierta competencia e intentaron ganar la
iniciativa y la autoridad sobre el tema. La PCM estuvo en mejores condiciones de
hacerse con el control. Se pas as de un sub sistema conformado por tres
entidades con autoridad relativamente compartida sobre el tema, a otro donde uno
de los participantes logr monopolizar el control del tema.

Un elemento central para la constitucin de este monopolio de poltica fue

la redefinicin del problema a enfrentar.82 Dicha redefinicin enfatiz el desorden

80
Mensaje a la Nacin del Presidente de la Repblica. El Peruano, 29/7/1996.
81
Decreto Legislativo 834, El Peruano 20/7/1996.
82
Baumgartner y Jones (1993) proponen el monopolio de polticas como una de las posibles configuraciones de los sub
sistemas de polticas. Este es resultado del inters de ciertos participantes por monopolizar la manera de entender un
tema de poltica as como el ejercicio de autoridad sobre el mismo. De esta manera, las comprensiones competitivas y
el conflicto constante con ellas se ve limitado. Dos son las caractersticas centrales de los monopolios: a) una
estructura institucional definida que siendo responsable por el desarrollo de las polticas, regula y limita mediante reglas
formales o arreglos informales el acceso de los participantes al proceso de elaboracin de las mismas; y b) una

38
organizativo como problema central, poniendo en un segundo lugar el problema
del tamao del Estado, directamente vinculado a las preocupaciones fiscales del
MEF.83 La modernizacin qued as definida bsicamente como un proceso de
reforma organizativa, terreno de accin autnomo respecto al de la elaboracin de
polticas econmicas. De esa manera, tanto en trminos del ejercicio de autoridad
como de desarrollo conceptual, la PCM busc limitar la fuerte influencia que el
MEF haba ejercido sobre el tema desde 1991.

El rol de Roca, Pollarollo y Palacios tuvieron en la recomposicin del sub

sistema de polticas fue crucial. En primer lugar, tuvieron un rol destacado en la
redefinicin del problema. Ya en 1992 haban introducido una visin del problema
alternativa a la del MEF, pues consideraban que sta era muy estrecha.
Continuaron desarrollando sus ideas mediante la realizacin del diagnstico del
Poder Ejecutivo solicitado por la PCM en 1995. Al ao siguiente - ya desde el MEF -
Roca logr que se aprueben facultades legislativas que obligaban al Ejecutivo a una
reforma global de la administracin pblica. Luego el Ministro de Economa
intent recuperar control sobre el tema promocionndola primero como
responsable del equipo de modernizacin de la PCM y luego como Secretaria
Ejecutiva del PMAP. Pero Roca y sus colegas, lejos de promover la reduccin del
tamao del Estado que tanto interesaba al
MEF, continuaron promocionando su visin alternativa del problema, a saber, la
del desorden organizativo. As, desde 1992 las tres abogadas - que mantenan
entre s un fuerte espritu de cuerpo - aprovecharon cuanta oportunidad pudieron
para introducir y vender su solucin preferida, a saber, una reforma organizativa
de carcter global.84

Pero su contribucin no se limit al terreno de la redefinicin del problema.

Leonie Roca fue quien sugiri y ejecut la des activacin del INAP en 1995. Luego,
ya a cargo del PMAP, ella y sus colegas desarrollaron un mtodo de reforma
fuertemente centralizado en la PCM, contribuyendo as a la reestructuracin del
sub sistema de polticas bajo la forma de monopolio. Finalmente gestionaron el
necesario apoyo Presidencial, ablandando as el terreno para la implementacin
del proceso de modernizacin.

2.3. Desarrollando las alternativas de solucin

Una vez creado el PMAP era necesario desarrollar tanto las propuestas de
reorganizacin de cada sector como las relativas a la modificacin de los sistemas
de gestin pblica. Ellas deberan ser aprobadas por el Consejo de Ministros antes
de que finalizara 1996, momento en el cual expiraban las facultades legislativas
delegadas mediante la Ley de Presupuesto. Para realizar esta tarea el equipo del

poderosa idea de poltica asociada al arreglo institucional mencionado y usualmente vinculada a valores polticos
centrales.
83
Para Baumgartner y Jones (1993) la pugna entre aquellos que buscan perpetuar un monopolio de polticas y quienes
buscan modificarlo se manifiesta no slo en conflictos relativos a la autoridad sobre el tema (es decir sobre el arreglo
institucional existente) sino tambin sobre las imgenes de poltica en juego. De esta manera, el conflicto explica para
los autores el cambio en las definiciones de los problemas, las imgenes de poltica y los medios institucionales ligados
a ellas.
84
Desempean as uno de los papeles propios del empresariado de polticas, a saber, aprovechar las oportunidades
abiertas por los procesos polticos para introducir y vender sus soluciones preferidas (Kingdon 1995,123).

39
PMAP creci, incorporando unas 9 personas ms, todas jvenes profesionales sin
experiencia en el sector pblico y sin expectativas de permanecer
prolongadamente en l. Todos los miembros del equipo modernizador compartan
una situacin ambigua, pues si bien pertenecan a un rea de lnea de la PCM
estaban contratados como consultores, con cargo a fondos de la cooperacin
internacional. Esta situacin era comn en la administracin pblica peruana, pues
era uno de los mecanismos utilizados para mejorar los niveles salariales y atraer
personal calificado evitando las restricciones del rgimen laboral del sector
pblico. As, paradjicamente, el PMAP contrat a' sus miembros haciendo uso de
mecanismos que formaban parte del problema de desorden organizativo que se
propona combatir.

Los miembros del equipo modernizador estaban as en una situacin

ambigua, a mitad de camino entre el funcionario pblico y el consultor externo. La
forma de funcionamiento del equipo del PMAP - horizontal y en equipos de trabajo
- era tambin bastante distinta a la de las estructuras burocrticas de las entidades
pblicas. Los miembros del equipo modernizador resultaron as claramente
diferenciados de los funcionarios de lnea de los ministerios y entidades que
haban de reformar. Sin embargo, muchos de los funcionarios de los ministerios
con los que los miembros del PMAP interactuaron directamente (asesores y altos
directivos) estaban tambin contratados mediante los mismos procedimientos
ambiguos. As, el proceso de modernizacin fue diseado e impulsado bsicamente
por profesionales que vivan una situacin confusa de funcionario-consultor. A la
vez que ocupaban posiciones formales dentro de la administracin pblica se
movan en parte fuera de sus regulaciones bsicas. Estaban en capacidad de tomar
ciertas decisiones, pero no aquellas directamente relacionadas a las operaciones
centrales de los ministerios y entidades pblicas.85 Dada su posicin, estos
funcionarios-consultores impulsaron la modernizacin como un proceso que
buscaba transformar la administracin pblica si no totalmente desde fuera, por lo
menos desde sus lmites exteriores.

Negociando con los ministerios

Para impulsar el diseo de las propuestas de reorganizacin de los

ministerios se conformaron Grupos de Trabajo en cada uno de ellos. Estas
instancias eran responsables de desarrollar un proceso de planeamiento
estratgico, orientado a formular la misin, objetivos e indicadores de desempeo
de cada ministerio. En base a dicho trabajo se deban esbozar las nuevas funciones
y estructura organizacional. Cada grupo de trabajo inclua al ministro del sector y a
funcionarios de la Alta Direccin, as como a un miembro del equipo del PMAP en
calidad de facilitador y nexo con la PCM. Buscando transferir la experiencia del
sector privado al pblico, cada grupo de trabajo incluy a personalidades del
sector privado (gerentes, acadmicos, consultores) vinculados a la funcin o rea

85
Esta caracterstica nos permite vincular la idea del funcionario-consultor a la nocin de staff tal como la presenta
Mintzberg. En el modelo conceptual que el autor desarrolla para analizar las organizaciones, el staff se define en
contraposicin a la autoridad formal que los funcionarios de lnea tienen sobre las operaciones centrales de la
organizacin. As, los miembros del staff tienen capacidad para asesorar a los rganos de lnea (el poder de
asesoramiento de la tecnoestructura equivale en ciertas ocasiones al poder de decisin, pero ello no forma parte del
flujo de autoridad formal que supervisa el ncleo de operaciones), de realizar cierto tipo de funciones y tomar cierto
tipo de decisiones, aunque ellas slo se relacionen de modo indirecto con las funciones del ncleo de operaciones.
(1993: 46).

40
de accin de cada ministerio. El equipo modernizador pensaba que la innovacin
no provendra de los ministros y funcionarios de lnea de los ministerios, sino de
los participantes que traan la experiencia gerencial del sector privado.

Se indic a los grupos de trabajo que la nueva estructura organizacional que

deban proponer debera fortalecer el rol central de cada ministerio en su sector,
reincorporando las funciones de las entidades autnomas y proyectos especiales a
sus rganos de lnea. La hiptesis tras esta idea era que si los ministerios reciban
las mismas facilidades administrativas que los organismos autnomos y proyectos
especiales haban recibido, se podran conseguir los mismos resultados con un
menor costo administrativo.86 As, a cada ministerio se le propuso reorganizarse y
suprimir la mayor parte de sus organismos autnomos y proyectos especiales. A
cambio de ello, todas las reas del ministerio gozaran en el futuro de la mayor
flexibilidad administrativa que los nuevos sistemas administrativos ofreceran. Se
aplicaba as el mtodo al que hemos hecho referencia anteriormente, segn el cual
la flexibilidad administrativa era ofrecida como incentivo a la reorganizacin.

Los ministros y funcionarios de los ministerios participaron en los Grupos

de Trabajo y en la identificacin de la misin, objetivos e indicadores. Pero al
momento de plasmar todo ello en una nueva estructura organizativa que
suprimiera los organismos autnomos y proyectos especiales, ofrecieron una
sistemtica resistencia. Dudaron de que en el futuro se fuera a aplicar en todos los
ministerios y entidades pblicas sistemas administrativos ms flexibles. En
consecuencia, optaron por defender los espacios de flexibilidad ya existentes. La
desconfianza de los ministros se increment cuando entendieron que el uso de
indicadores de desempeo en sus ministerios acarreara un mayor control de su
propio desempeo por parte de la PCM y del Presidente. El equipo del PMAP sufri
as mltiples presiones que buscaban evitar que la reorganizacin incluyera a tal o
cual organismo autnomo. Por otra parte, varios ministros quisieron aprovechar
las facultades legislativas para seguir creando organismos autnomos. Roca y su
equipo pudieron frenar todos estos intentos. Pero no pudieron frenar al Presidente
mismo cuando tuvo la iniciativa - en octubre de 1996 - de crear un nuevo
ministerio para la promocin de la mujer.87 Se instal as en las relaciones del
PMAP con el gabinete un clima tenso. Una de las participantes en el equipo del
PMAP recuerda que la confrontacin se dio entre estos totalizadores de la PCM -
porque los locos de la PCM quisieron hacer todo (el cambio) a la vez y cuanto antes
- y los progresivos que tendan a esta creacin de organismos.88 El equipo
modernizador intent superar estas diferencias mediante un seminario en el cual
se discuti cuando era o no necesario un organismo autnomo en un ministerio.
Ello no fue suficiente, pues la discrepancia estaba ya instalada en el gabinete.

86
Organismos Pblicos Descentralizados. Documento para los Grupos de Trabajo, p. 14. Este documento y otros dos,
titulados Programa de Modernizacin de la Administracin Pblica-Per. Lineamientos de Trabajo y Directiva N 1
Lineamientos para la elaboracin del Documento Base para la formulacin del decreto legislativo sectorial, presentan
las ideas directrices del PMAP para el diseo de la reorganizacin de los ministerios. Todos estos documentos tenan
carcter interno y no fueron hechos pblicos.
87
El Ministerio de Promocin de la Mujer y del Desarrollo Humano (PROMUDEH) se cre utilizando las facultades
delegadas para la modernizacin.
88
Entrevista 5.

41
 El equipo del PMAP fracas as en su intento de ablandar el terreno al
interior del gabinete respecto a su propuesta reorganizadora.89 Para Roca, la labor
de los Grupos de Trabajo deba cumplir dicha funcin. Aunque ello implicaba
avanzar lentamente, esa era la nica forma de ir vendiendo e! remedio y
promover que personalidades importantes del mundo empresarial y privado
apoyaran y defendieran el proceso modernizador. En este fracaso influy la falta
absoluta de liderazgo del Primer Ministro Pandolfi. Pese a que Pandolfi tena la
autoridad para influir poderosamente en la seleccin de las propuestas que
deberan pasar a la agenda del Consejo de Ministros, careca del liderazgo
necesario para convencer a sus colegas y se vio abrumado por la negativa frrea de
los ministros a aceptar la reorganizacin. Por el contrario, Roca si tena el liderazgo
y las capacidades comunicacionales para argumentar persuasivamente a favor de
las propuestas del PMAP, pero el nivel jerrquico de su cargo le impeda influir
directa y significativamente en las decisiones del
gabinete. Adems, debido a la forma como el equipo del PMAP Y los Grupos de
Trabajo fueron estructurados, incluyendo una mayoritaria proporcin de tcnicos
que vivan la situacin de funcionario- consultor y no tenan experiencia en la
gestin pblica, su capacidad para negociar y presionar al interior de la compleja
maraa de intereses y relaciones de poder burocrtico fue muy limitada.

Negociando (compitiendo) con el MEF

Roca y el equipo del PMAP no eran del todo ajenos a la preocupacin por
una reduccin del tamao del Estado. Sin embargo, en su imagen de poltica ello
era consecuencia del proceso de modernizacin y no su cometido principal e
inmediato. El MEF tena una visin distinta. En ella la disminucin del nmero de
empleados y de entidades pblicas era tan esencial al proceso de reforma como la
gestin por resultados o la reorganizacin administrativa. Debido al
fortalecimiento de la PCM y a la creacin del PMAP como concrecin de una
imagen de poltica distinta, el MEF haba visto limitada su capacidad de influencia
directa sobre el diseo de la modernizacin. Pero, los miembros del equipo
econmico no se cruzaron de brazos al respecto y aprovecharon diversas
oportunidades para realizar declaraciones pblicas o deslizar trascendidos a la
prensa, anunciando que la modernizacin incluira necesaria e inevitablemente un
despido masivo de empleados pblicos. As, por ejemplo - utilizando elementos
sensibles de la poltica econmica como palanca para impulsar su visin del tema -
el Ministro Camet anunci que el proceso de modernizacin estaba considerado en
la carta de intencin con el FMI, Y que estaba fundamentalmente orientado a
reducir la planilla pblica. En otra ocasin, durante una conferencia de prensa en la
que tambin participaba Pandolfi, insisti en el tema sealando que el 65% del
presupuesto pblico se destinaba al pago de planillas y que tal situacin constitua
para l una tortura personal. Acto seguido afirm que doscientos mil empleados
pblicos deberan ser despedidos.90

89
Kingdon (l995) destaca las labores de ablandamiento del terreno como una de las labores centrales de los
empresarios de poltica. Mediante ella, los promotores de una idea logran generar aceptabilidad poltica o tcnica en los
ambientes adecuados, limando as asperezas y oposiciones que perjudicaran su puesta en prctica.
90
Expreso 7/6/1996. Entrevista 4.

42
 Roca y Pandolfi se haban cuidado sistemticamente de mencionar
pblicamente el tema de los despidos, pero como consecuencia de la presin del
MEF, se vieron obligados a dar mayor relevancia al tema en su diseo del
programa. Trataron as de evitar que la continua exposicin del tema ante la
opinin pblica daara al recin nacido programa. La tctica del MEF cuestionaba
la autoridad que la PCM haba obtenido sobre la definicin conceptual y la
implementacin del proceso de modernizacin. Dicha tctica fue relativamente
exitosa, puesto que a la larga la nocin de modernizacin debi hacer sitio a la
reduccin de personal como un componente relevante y visible.91

Elaborando los proyectos de ley sobre los sistemas administrativos

La modificacin de los sistemas administrativos era uno de los elementos

centrales de la propuesta modernizadora. No slo porque tales sistemas eran para
el equipo modernizador la principal fuente de ineficiencia en la administracin
pblica, sino porque en la metodologa de implementacin que el PMAP propona
los renovados sistemas administrativos constituan el premio para las
instituciones que pasaran por el aro de la reorganizacin. Avanzar rpidamente en
la reformulacin de los sistemas era necesario para aprovechar la oportunidad
abierta por las facultades delegadas. La importancia, complejidad y urgencia de la
tarea condujo a que Roca, Pollarollo y Palacios asumieran directamente la
responsabilidad por elaborar los proyectos de ley necesarios.92

Las consultoras elaboraron los proyectos de ley respectivos de manera

reservada - casi secreta. No se implement ningn mecanismo de consulta o
discusin con acadmicos, expertos o polticos. En parte, la falta de inters en el
debate era resultado de la voluntad por llegar rpidamente a consensos dentro del
gabinete y as poder aprobar los proyectos de ley antes de fin de ao. De esta
manera se prepararon proyectos de Ley sobre el Rgimen Laboral de la
Administracin Pblica, Cdigo de tica de los Servidores Pblicos, Sistema
Nacional de Control, Adquisiciones de los Organismos del Estado y Representacin
y Defensa de los Intereses del Estado.93 La opcin fundamental expresada en ellos
consista en flexibilizar y simplificar los sistemas administrativos mediante una
importante desregulacin.94 Esta idea estaba fuertemente vinculada a la de
introducir en el sector pblico herramientas y prcticas gerenciales del sector
privado, como una manera de elevar su eficiencia y promover una gerencia
orientada hacia los resultados. La idea de transferir herramientas del
gerenciamiento privado al pblico tuvo mucho peso en relacin a la gestin de los
recursos humanos, en relacin a lo cual se recomend la adopcin del rgimen
laboral privado introduciendo algunas modificaciones para atender a las

91
Esta inclusin se nota, por ejemplo, en la presentacin del programa que Pandolfi hiciera ante el Congreso en mayo
de 1996 (Exposicin del seor Alberto Pandolfi Arbul, Presidente del Consejo de Ministros y Ministro de Pesquera,
Segunda Legislatura Ordinaria de 1995, 15' sesin, jueves 13 de junio de 1996). El programa incluy as un importante
componente para facilitar la reinsercin laboral de los empleados pblicos a despedir.
92
Tambin fueron responsables de la elaboracin final de los proyectos de ley para la reorganizacin de los ministerios,
en base al trabajo realizado por los Grupos de Trabajo.
93
Aunque no referidos a los sistemas administrativos, tambin se gener el proyecto de ley para la Disposicin
Patrimonial de los Bienes de propiedad del Estado en el mbito del Poder Ejecutivo y el proyecto de Ley Servicio
Diplomtico.
94
Programa de Modernizacin de la Administracin Pblica- Per. Lneas de trabajo. Julio 1996; pp. 6-7.

43
caractersticas bsicas del sector pblico. No hubo discusin pblica sobre las
ventajas y lmites de la aplicabilidad de las herramientas gerenciales propias del
sector privado en la administracin pblica.

Considerando la oposicin de los ministros y del BM, la existencia de un

ambiguo apoyo presidencial y la escasa innovacin en cuanto a las ideas
administrativas a poner en prctica cmo explicar que la idea de una
modernizacin integral continuara progresando en la agenda llegndose a-
desarrollar alternativas de poltica ya plasmarlas en proyectos de ley? En primer
lugar, ello se debi a la febril actividad de promocin de las propuestas de
modernizacin por parte de Roca y su equipo. Mediante el constante uso de la
persuasin y la insistencia permanente en sus ideas, las consultoras que
constituan el ncleo del PMAP lograron mantener al Primer Ministro Pandolfi
identificado con el proceso, encararon la abierta resistencia de los ministros y
lidiaron con las crticas indirectas del MEF. En segundo lugar, la existencia de las
facultades legislativas para la modernizacin generaba un mandato que el
gobierno no poda ignorar fcilmente. Dichas facultades abrieron una ventana de
poltica que el equipo del PMAP supo aprovechar para mantener sus propuestas
vigentes. Aunque haba desgano por parte del Presidente y oposicin abierta de
varios ministros, el gobierno estaba obligado a hacer algo en relacin a la reforma
de la administracin pblica, ms an cuando el tema haba sido recogido como un
elemento central de la agenda del gabinete Pandolfi. Pero, salvo Roca y sus colegas,
nadie tena alternativas de poltica relativamente claras que pudieran ser
aprobadas antes de que finalizara el ao. De esta manera, pese a la oposicin al
interior del gabinete y a la debilidad del apoyo presidencial, el proceso de
especificacin de alternativas avanz debido tanto a la labor de empresariado de
polticas de Roca y su equipo como al impulso que las facultades delegadas daban
al tema.

2.4. El momento de la toma de decisiones

Conforme se acercaba el mes de diciembre y el vencimiento de las

facultades legislativas, el equipo del PMAP comenz a presionar al gabinete para
discutir y aprobar las propuestas de ley relativas a la reorganizacin de los
ministerios y la modificacin de los sistemas administrativos. Esta presin en pos
de decisiones finales se produjo en un momento en que la opinin pblica comenz
a ser adversa hacia el rgimen fujimorista en general y hacia el PMAP en particular.

La opinin pblica y los posibles despidos masivos

En octubre el diario La Repblica - de abierta oposicin al rgimen - inici

una campaa periodstica recogiendo las denuncias del congresista Fernando
Olivera en relacin a las intenciones del gobierno de despedir doscientos mil
empleados pblicos como parte del proceso de modernizacin.95 El congresista -
lder de un pequeo partido opositor pero muy experimentado en la denuncia de
casos de corrupcin a travs de los medios de comunicacin - haba escuchado al
ministro Camet comentar sobre tales despidos durante un almuerzo que sostuvo

95
La campaa del diario fue contundente, incluyendo un titular de primera pgina completa que deca: u 200 mil ms a
la calle (La Repblica 16/10/1996).

44
con varios congresistas. Era claro que los comentarios de Camet haban sido un
grave desliz que dejaba mal parado al gobierno. La accin, sin embargo, era
absolutamente coherente con la tctica que el MEF vena utilizando desde meses
atrs para forzar al PMAP a recoger sus inquietudes fiscales. Las consecuencias del
desliz de Camet fueron muy serias. Olivera tom ventaja de lo sucedido y
construy rpidamente una imagen negativa de la modernizacin, hacindola
sinnimo de despidos masivos. Los medios de comunicacin dieron una abundante
cobertura al debate. El grfico
2 muestra la cobertura que tres diarios de circulacin nacional dieron al PMAP
desde abril de 1996.96 Puede observarse con claridad que en octubre - cuando se
producen las denuncias de Olivera - se produce un pico muy alto en la atencin que
dichos diarios dieron al proceso de modernizacin.

En ese mismo momento, como muestra el grfico 3, el rechazo y la crtica en

la cobertura periodstica superaron a las actitudes neutrales o de apoyo al proceso.
El impacto negativo del asunto en los medios de comunicacin preocup mucho a
los ministros - reforzando su oposicin al proceso - y al mismo Presidente. El
problema era grave porque se produjo justo en un momento en que la opinin
pblica comenz lentamente a virar hacia posturas crticas hacia el rgimen
fujimorista.

96
Los diarios son Expreso (fuertemente identificado con el rgimen fujimorista), Gestin (con una posicin ms bien
neutra) y La Repblica (abiertamente crtico al rgimen).

45
 De una manera inmediata, este viraje obedeci al contexto poltico
generado por el proyecto gubernamental de habilitar a Fujimori para una segunda
reeleccin presidencial. La Constitucin de 1993 - aprobada luego del autogolpe de
1992 - permita slo una reeleccin presidencial inmediata. Dado que no era
posible una reforma constitucional y el gobierno poda perder un referndum al
respecto, Fujimori opt por forzar la aprobacin de una Ley que mediante una
interpretacin autntica de la Constitucin estableciera que el perodo
gubernamental iniciado en 1995 constitua su primer mandato. En consecuencia, el
Presidente quedara habilitado para postular a un segundo mandato en el ao
2000. Luego de una fuerte confrontacin con la oposicin, la Ley en cuestin fue
aprobada en agosto. Los partidos de oposicin aprestaron
acciones para denunciar la Ley como contraria a la Constitucin ante el Tribunal
Constitucional. En setiembre algunos lderes de oposicin iniciaron una campaa
de recoleccin de firmas para convocar a un referndum sobre la Ley. Gracias a
esta reaccin, la aprobacin por parte de la opinin pblica hacia los partidos de
oposicin comenz a crecer (Tanaka 2001, 86).

La imposicin de la Ley de interpretacin autntica tuvo un inmediato

efecto negativo en la aprobacin pblica de Fujimori, pues esta descendi en seis
puntos entre agosto y setiembre de 1996. A esto se sum el incremento de la
intencin de voto por Alberto Andrade - Alcalde de Lima y probable competidor de
Fujimori en las elecciones presidenciales del ao 2000 - quien casi alcanz la de
Fujimori. En este contexto la discusin en torno a los despidos de empleados
pblicos contribua con el empeoramiento de la imagen del rgimen. Cabe sealar
por otro lado que el viraje de la opinin pblica responda tambin al cansancio de
la poblacin respecto a las escasas expectativas de mejora de los niveles de vida
que la poltica econmica del rgimen ofreca.97

97
Susan Stokes (1999) ha intentado explicar por qu un programa econmico promovido como un gran xito, moviliz
ms apoyo antes de su inicio que despus de que sus efectos fueran experimentados (224). La explicacin consistira
en que al inicio del gobierno fujimorista, cuando la experiencia de la hiperinflacin estaba presente en la mente de
todos, la poblacin acept el costo de las medidas esperando un futuro prspero. Pero, cuando las medidas del
programa obtuvieron algunos resultados deseables, la poblacin los consider algo inherente al statu quo, olvidando 97

46
 En esta coyuntura poltica, el desliz del ministro Camet y su continua
insistencia en la importancia de despedir empleados pblicos result grave. La
tctica que antes resultaba til para forzar posturas y decisiones sobre el PMAP al
interior del gabinete, se convirti en un juego peligroso. El PMAP - que hasta
entonces slo haba logrado un reservado apoyo por parte del Presidente - termin
involuntariamente situado en medio de las confrontaciones polticas relativa al
futuro poltico del rgimen.

El desenlace final

Hacia septiembre el equipo modernizador tena ya listos los proyectos de

ley para reorganizar los ministerios y modificar los sistemas administrativos. Roca
presion constantemente a Pandolfi para introducir dichos proyectos en la agenda
de las reuniones del gabinete, pero el Primer ministro pospuso sistemticamente
su discusin. Pandolfi era tambin blanco de las dudas presidenciales respecto a la
conveniencia de implementar el proceso de modernizacin, fortalecidas por el
importante impacto que las denuncias de Olivera tuvieron en la, opinin pblica.
Fujimori, seriamente preocupado por la evolucin de su popularidad, solicit al
Primer Ministro mantener un perfil an ms bajo en relacin al tema.

Roca encaraba una situacin difcil, en la cual el gobierno se negaba

tcitamente a tomar decisiones sobre el PMAP. El equipo modernizador no tena
acceso directo al Presidente. Tampoco poda promover que actores externos al
gobierno presionaran a ste en favor de las reformas propuestas, dado que el
carcter semi clandestino de la elaboracin de propuestas haba impedido la
formacin de coaliciones interesadas en promoverlas. En esta situacin, Roca
prob suerte presionando a Pandolfi con su renuncia. Pandolfi logr convencerla
de permanecer a cargo del PMAP, pero an as la discusin de los proyectos sigui
demorndose hasta diciembre. Cuando por fin los proyectos se presentaron a los
ministros, estos se opusieron abiertamente al paquete de normas que en conjunto
conducan a la supresin de unas 30 entidades autnomas y proyectos especiales.
Curiosa- mente los ministros - escasamente interesados en una reorganizacin
radical de sus ministerios - criticaron las propuestas del PMAP por considerar que
se trataba slo de un reacomodo de entidades y no de una verdadera
modernizacin.98 Les preocupaban tambin los despidos que estaran asociados a
la reorganizacin de los ministerios. Pese a la resistencia, ocho de los proyectos

olvidando las adversas condiciones econmicas previas. Por el contrario, la ausencia de una expectativa de mejora de
las condiciones materiales en el futuro pese a los logros econmicos observados, moviliz una actitud de rechazo. En
sntesis, el curso de los eventos fue que la inflacin cay y se inici un crecimiento generalizado pero la seguridad
econmica bsica, ya no digamos prosperidad, permaneci lejos del alcance de la mayora. Una vez que la inflacin
dej de ser el problema econmico ms relevante, la gente empez a dirigir su atencin a otros problemas urgentes:
inseguridad laboral y salarios bajos (226). Para la autora el fujimorismo sufri la vulnerabilidad del xito parcial de las
reformas econmicas que implement. En una postura que puede complementar la de Stokes, Julio Carrin sostiene
que el impacto de las condiciones econmicas sobre la popularidad del Presidente Fujimori fue indirecta, pues se
produjo a travs de las percepciones que la poblacin tena de su situacin econmica familiar. As, a partir de
mediados de 1996 la situacin de la economa peruana muestra una mejora real, pero los ciudadanos no perciben que
su situacin econmica familiar mejore; al contrario, se reduce la proporcin de los que evalan retrospectivamente su
situacin econmica familiar de manera optimista. Por ello, a pesar de que la economa mejora, la popularidad de
Fujimori cae (1999, 246). Para el autor, en aos ordinarios (como los del perodo 1993 - 97) el recuerdo de la inflacin
no jug ya el papel poltico que jug anteriormente y, de esta manera, Fujimori result vctima de su propio xito.
98
Gestin, 7/12/1996.

47
fueron evaluados y dictaminados, quedando listos para ser aprobados por el
Consejo de Ministros con la participacin del Presidente.

Los proyectos dictaminados fueron incluidos en la agenda del Consejo de

Ministros, pero no fueron discutidos. Tratando de ampliar el plazo para tal
discusin, Pandolfi manifest su intencin de solicitar al Congreso la extensin de
las facultades por 60 o 90 das ms. Sorpresivamente, el Presidente del Congreso -
muy cercano a Fujimori - se opuso a ello sealando que el Congreso se hara cargo
de discutir aquellas normas que el gabinete no aprobara y que no se resignara a
ser dejado de lado en decisiones tan importantes. Esta situacin era
extremadamente inusual, pues el gobierno controlaba plenamente el Congreso
desde 1992 y era comn que las facultades legislativas se prorrogaran varias veces
a solicitud del Ejecutivo. Quedaba as evidenciado el deseo del Presidente y de su
entorno por que el tema de la modernizacin concluyera rpidamente y pasara a
manos del Congreso.

Pero el equipo modernizador tena todava la esperanza de que se

aprobaran algunos de los proyectos clave, especialmente el referido a la carrera
pblica, que poda servir de incentivo para impulsar las reorganizaciones en el
futuro. Roca, Pollarollo y Palacios participaron as finalmente en la reunin del
Consejo de Ministros destinada a discutir los proyectos. Pandolfi se encontraba
enfermo y no particip en la sesin. La discusin entre las consultoras y los
ministros se concentr en los despidos que seran consecuencia de la
reorganizacin y de la modificacin del rgimen laboral del servicio pblico, sin
llegar a un acuerdo. Finalmente, la discusin fue zanjada por Fujimori, quien
sostuvo que la situacin de la administracin pblica no era tan grave como para
requerir medidas tan drsticas. Una de las participantes en la reunin relata este
momento diciendo:

Pero finalmente (...) el Presidente dijo: Bueno, tanto movimiento, tanta cosa.
Cuando yo voy a provincias, voy ac, voy all, yo veo que el Estado funciona yo
dira que con un 80% de eficiencia. Para qu tanto esfuerzo para lograr un 5 o
10% ms? () Y todos los ministros asentan. Ah, yo lo nico que me permit
hacer fue levantar la mano y decirle: Es que, Seor Presidente, cuando usted va,
las cosas funcionan, evidentemente. El tema es qu pasa cuando usted lo deja,
no? Pero, en fin, en ese momento le dije: muchas gracias. Nos paramos y nos
fuimos. '99

Roca renuncio a su cargo inmediatamente. Palacios y Pollarollo siguieron

trabajando un par de semanas ms porque Pandolfi les solicit la revisin de los
proyectos de Ley que seran enviados al Congreso y renunciaron luego. Cuando las
facultades delegadas finalmente caducaron, el gabinete haba aprobado solamente
la Ley del Servicio Diplomtico. Anteriormente se haban utilizado dichas
facultades para crear el Ministerio de Promocin de la Mujer y del Desarrollo
Humano (PROMUDEH) y la Comisin para la Promocin de las Concesiones

99
Entrevista 3. Otra de las participantes en la reunin ofrece una versin coincidente del desenlace de la misma:
Entonces al final (el Presidente) dijo: Yo no quiero. El Estado que yo necesito, el instrumento que yo necesito, est
perfecto. Funciona a! 80% de su efectividad. Acaso no se hacen los puentes? Acaso no se hacen las carreteras?
Acaso no estoy construyendo los colegios? Entonces para qu necesito ms? (Entrevista 2).

48
Privadas (PROMCEPRI). Paradjicamente, las facultades legislativas que fueron
obtenidas en aras de eliminar el desorden en que se hallaba el Poder Ejecutivo
sirvieron para crear dos entidades que se sumaron al desorden existente.

2.5. El ciclo de poltica se cierra

Los proyectos de ley sobre la reorganizacin de los ministerios, sintetizados

ahora en un nico proyecto de Ley del Poder Ejecutivo, demoraron dos meses en
arribar al Congreso. Ya antes de que el proyecto llegara al Congreso las ideas del
equipo modernizador haban comenzado a desfigurarse. Pandolfi rechaz la
versin de proyecto que encarg a Palacios, pues sta consideraba la eliminacin
de varios organismos autnomos.

La propuesta que el gobierno envi finalmente no implicaba ningn cambio

significativo en la organizacin vigente del Poder Ejecutivo y, en abierta
contradiccin con 10 que fueran las ideas del PMAP, habilitaba a los ministros a
crear nuevas entidades en sus sectores.

La propuesta no fue bien recibida por el Congreso. Los lderes de la mayora

gobiernista, sorpresivamente sensibles hacia las demandas descentralizadoras de
la oposicin, sealaron que era necesario incluir una perspectiva de
descentralizacin en el proyecto. Luego de un mes de discusiones poco fructferas -
a fines de marzo - el Congreso decidi devolver el proyecto al Poder Ejecutivo y
demandarle el envo de todos los proyectos de ley sobre los sistemas
administrativos. Los proyectos fueron nuevamente presentados al Congreso. La
discusin en el Congreso fue poco fructfera nuevamente, aprobndose slo la Ley
de Adquisiciones del Estado (sobre la base de una propuesta distinta a la que
originalmente haba elaborado el equipo del PMAP). La discusin sobre la Ley del
Poder Ejecutivo no lleg a ningn resultado y fue nuevamente devuelta al gabinete
de ministros. Finalmente, en los primeros das del mes de abril, Pandolfi anunci
que no haba una fecha clara para aprobar el proyecto, porque su discusin debera
esperar a que se aprobara la Ley de Descentralizacin.

El tema de la modernizacin estaba virtualmente muerto. Camet trat, sin

embargo, de resucitarlo. Un mes despus de que Pandolfi haba ya dejado de hablar
del tema, seal: Est pendiente la modernizacin del Estado, la que por razones
polticas se tuvo que enfriar hace muy poco. Pero tenemos listas 20 leyes que poco
a poco, y de acuerdo a la situacin poltica, se irn aplicando.100 Leonie Roca
reapareci sorpresivamente a fines de mayo, declarando que el proceso de
modernizacin era absolutamente indispensable. Sin embargo, la situacin poltica
era muy distinta a la de 1995. Ni Camet ni Roca pudieron empujar el tema
nuevamente dentro de la agenda del gobierno y la modernizacin se mantuvo
fuera de ella hasta el final del rgimen Fujimorista. El PMAP continu existiendo
formalmente, pero exclusivamente dedicado a temas menores como la
simplificacin de trmites administrativos.

Por qu la modernizacin de la administracin pblica no lleg a la fase de

implementacin? Una amplia gama de factores influyeron en ello. En primer lugar,
100
Gestin, 1/5/1997.

49
falt una vinculacin estrecha con un problema importan- te de la agenda
gubernamental. El desorden organizativo en que se haba convertido la
administracin pblica distaba de ser un problema urgente para el Presidente o los
ministros. Si bien en un principio la falta de agenda propia de Pandolfi y el inters
de Fujimori por lograr un control ms eficaz de la administracin pblica
generaron un inicial apoyo poltico hacia el proceso, el impulso generado fue
insuficiente. El problema del tamao del Estado ofreca un elemento que siempre
dinamizaba la agenda del gobierno, pero entraaba el riesgo de exponer el proceso
a una opinin pblica que ya no pareca dispuesta a asumir el costo social de las
reformas radicales.

En efecto - y esto constituye un segundo factor a considerar - la opinin

pblica se mostr adversa a la modernizacin dado que esta termin siendo
asociada a la posibilidad de despidos masivos, asociacin que el MEF y Olivera se
encargaron de difundir. Este factor fue consecuencia de un cambio poltico mayor
en el patrn de relacin entre la opinin pblica y el rgimen, segn el cual el
apoyo masivo a las reformas neoliberales comenz a decaer (Stokes 1999, Carrin
1999). Como sostiene Tanaka (1998), el mbito de la opinin pblica se convirti
en el mbito decisivo para la consolidacin del rgimen en detrimento del sistema
y las instituciones polticas. Fujimori fue as muy sensible a los cambios que en ella
ocurran, dejando de lado todo aquello que pudiera profundizar el viraje de la
opinin pblica hacia posturas crticas al rgimen. La modernizacin estuvo entre
las cosas que fueron dejadas de lado.

Pero no fue la opinin pblica la nica que termin siendo adversa a la

modernizacin. Como un tercer factor debemos considerar tambin la seria
oposicin que los ministros y altos funcionarios de las entidades reformadas desde
1991 ofrecieron al proceso. La posibilidad de perder los espacios de autonoma y
flexibilidad logrados mediante las reformas de enclave a cambio de una futura
(pero incierta) expansin de sistemas administrativos flexibles, no fue atractiva
para ellos. No hubo un incentivo suficiente para alterar los entendimientos a los
que se haba arribado mediante las reformas de enclave en relacin a las tareas,
atribuciones, grado de autonoma e identidad poltica de los altos funcionarios a
cargo de las entidades reformadas.

La oposicin interna a la modernizacin no pudo ser contrarrestada desde

fuera del gobierno, pues el aislamiento en que las propuestas de reforma fueron
elaboradas. Impidi la formacin de coaliciones que apoyaran y defendieran el
proceso, La posibilidad de utilizar las facultades legislativas para aprobar las
propuestas modernizadoras, condujo a que el debate fuera considerado
innecesario y hasta contraproducente. Por otra parte, el carcter autoritario del
rgimen y la vocacin de secreto que cultivaba el Presidente, impidi un
tratamiento ms abierto del asunto. La falta de debate y consulta para el desarrollo
de las propuestas fue as un cuarto factor que debilit el progreso del tema.

Un quinto factor que rest impulso al proceso fue el conflicto irresuelto

entre la visin que el MEF y la PCM tenan de la modernizacin. Si bien la inicial
confrontacin entre ambas instancias - proveniente del mbito de la poltica
econmica - permiti a la idea de una reforma integral ganar impulso y volver a la

50
agenda, la falta de resolucin del conflicto acab atentando contra su progreso. La
PCM logr establecerse como el eje del sub sistema institucional relativo a las
polticas de gestin pblica, en base al control de las facultades legislativas y al
desarrollo de una imagen del problema que cuestionaba la mirada exclusivamente
fiscal del MEF. Se recompuso as el sub sistema institucional que haba quedado
alterado con la desaparicin del INAP. Pero esto no logr estabilizar al sub sistema
neutralizando el conflicto. La tctica que el MEF utiliz para debilitar tanto el
control como la visin que la PCM tena del asunto termin debilitando
gravemente las posibilidades de progreso del tema hacia la fase de
implementacin. La insistencia del ministro Camet en relacin a la necesidad de los
despidos masivos coloc a la modernizacin en medio de los conflictos polticos
relativos a la segunda reeleccin presidencial, restndole seriamente posibilidades
de avance.

Finalmente la labor de empresariado de polticas - indispensable para que

cualquier tema progrese hacia la agenda de decisiones - adoleci de serias
limitaciones. Ciertamente la labor que Roca, Pollarollo y Palacios desarrollaron
tanto en relacin a la formulacin del problema, la seleccin de alternativas de
solucin y la persuasin de las autoridades polticas es uno de los factores que
explican el progreso que la modernizacin logr en la agenda. Pero su rol estuvo
limitado por varias circunstancias. En primer lugar, el nivel jerrquico de sus
funciones era insuficiente para acceder directamente al Presidente, al Congreso o
al gabinete. Dichas relaciones estuvieron usualmente intermediadas por el Primer
Ministro Pandolfi, quien no contaba con la claridad de ideas, liderazgo y capacidad
persuasiva que tenan Roca y sus colegas. En segundo lugar, el ambiguo rol de
funcionario-consultor que tuvieron las alej del mundo de las decisiones
gerenciales y operativas que el proceso modernizador deba reformar.
Estructuralmente, el equipo del PMAP estaba situado en los lmites exteriores de la
funcin pblica. Su capacidad para influir en decisiones operativas y en la forma de
gestin de las entidades pblicas era as muy limitada. En tercer lugar, dado que
ninguno de los miembros del equipo del PMAP tena experiencia en la gerencia de
organizaciones (pblicas o privadas) su capacidad para entrar en sintona con las
expectativas, problemas y formas de pensar de los funcionarios y directivos
pblicos era limitada. Estas deficiencias afectaron de manera especial las
relaciones con los ministros y altos funcionarios en relacin a la reorganizacin de
sus entidades. La falta de autoridad les impeda obligarlos a emprender tal
reorganizacin. Pero la falta de sintona con sus problemas cotidianos debilitaba su
capacidad para persuadirlos de hacerlo.

3. Conclusiones

Para concluir el estudio presentaremos algunas reflexiones que surgen de la

comparacin de los procesos de elaboracin de polticas que tuvieron lugar en
ambos ciclos de poltica. Finalmente, ofreceremos una explicacin del resultado del
caso, a saber, la decisin de efectuar slo un cambio limitado de las polticas de
gestin pblica.

51
 3.1. Comparando los ciclos de poltica

Consideremos a continuacin cuatro ejes de comparacin de los dos ciclos

de poltica presentados: el vnculo de los procesos de elaboracin de polticas con
problemas urgentes de la agenda, el contexto poltico y el rol de la opinin pblica,
las formas que asumi el empresariado de polticas y las ideas administrativas
puestas en prctica.

El vnculo con problemas urgentes

Uno de los factores que permiti a las reformas de enclave ya la reduccin

de personal progresar hacia su implementacin fue el estrecho vnculo que
establecieron con problemas urgentes - de orden econmico o poltico - que
afectaban al rgimen. La reorganizacin y la modernizacin integral, en cambio,
carecieron de sentido de urgencia al no lograr vincularse con algn problema que
requiriera imperiosamente la atencin por parte del gobierno en general y del
Presidente en particular. Esto afect seriamente la solidez del apoyo poltico que
recibieron.
Por otra parte, la falta de sentido de urgencia en relacin a los problemas
que los procesos de reorganizacin y modernizacin se proponan resolver (el
desorden organizativo bsicamente), hizo que la idea de una reforma integral
saliera con relativa facilidad de la agenda cuando sta se vea congestionada con
problemas de mayor importancia para el rgimen (como las consecuencias del
golpe de Estado de 1992 o la segunda reeleccin en 1996).

El contexto poltico y la opinin pblica

El contexto poltico y en particular las relaciones entre el rgimen y la

opinin pblica, influyeron en el distinto grado de progreso que tuvieron las
reformas de enclave y la reduccin de personal por un lado y la modernizacin por
el otro. En el ciclo I la reciente experiencia hiper inflacionaria condujo a la opinin
pblica a tolerar un conjunto de polticas socialmente costosas pero consideradas
indispensables para la estabilizacin de la economa. El despido de empleados
pblicos que fue consecuencia de la reduccin de personal v tambin de algunas de
las reformas de enclave, fue asumido por la opinin pblica como una medida dura
pero necesaria. En el ciclo II y como resultado del xito en el control de la
hiperinflacin y la violencia poltica, la actitud de tolerancia hacia medidas
radicales se desvaneci. Adems, la profundizacin del carcter autoritario del
rgimen y la insistencia en una segunda reeleccin potenciaron una actitud crtica
que fue creciendo paulatinamente. El cambio de actitud de la opinin pblica
respecto al rgimen condujo a Fujimori a descartar la modernizacin como una
medida potencialmente peligrosa para su proyecto reeleccionista.

Las formas de empresariado de polticas

En ambos ciclos fueron puestas en juego distintas formas de empresariado

de polticas. Las reformas de enclave fueron impulsadas por personas con un
fuerte liderazgo y una importante experiencia gerencial. Ocuparon posiciones de
autoridad formal desde las cuales pudieron moldear las acciones de las entidades

52
que deban reformar. Dada su ubicacin, debieron enfrentar problemas operativos
concretos y recurrieron a la modificacin de los sistemas administrativos de sus
entidades slo como un medio para solucionar tales problemas. En la medida que
los procesos de reforma eran absolutamente independientes entre s, las labores
de empresariado de polticas no estuvieron centralizadas en una entidad
determinada sino dispersas en varios equipos de reformadores.

En las dos oportunidades en que la idea de una reforma integral lleg a la agenda,
en cambio, el tema fue impulsado por consultores con escasa experiencia gerencial.
Ellos estuvieron siempre al margen de las decisiones operativas cuyo desempeo
deban mejorar, de manera que su labor como expertos no se concentr en
resolver problemas operativos sino en modificar los sistemas administrativos en
su conjunto. Su labor no slo se realiz a partir de entidades centrales (como el
INAP o la PCM) sino que respondi a un mtodo de trabajo claramente centralista.

El primer tipo de empresariado logr impulsar un conjunto de propuestas

de reforma institucional, presentndo1as como la solucin a problemas que las
autoridades gubernamentales consideraban urgente atender y obteniendo apoyo
poltico para ellas. La capacidad para resolver problemas inmediatos de gestin en
mbitos de alta sensibilidad poltica o econmica fue clave para ello. El segundo
tipo de empresariado, en cambio, no logr un slido y sostenido apoyo poltico
hacia sus ideas, tal vez porque estas no se ligaron suficientemente a problemas
urgentes que requeran pronta solucin. La relativa lejana que sus propuestas
tenan respecto a la solucin de problemas operativos y gerenciales inmediatos las
hizo menos atractivas.

En ambos casos, sin embargo, las labores de empresariado de polticas

fueron desempeadas por actores que aparecieron muy fugazmente en escena
(Manuel Estela y Arturo Woodman slo estuvieron poco ms de un ao en sus
cargos, Leonie Roca slo lleg a poco ms de seis meses). En las dos formas de
empresariado los empresarios dependieron de arreglos institucionales sumamente
frgiles (la cercana al entorno presidencial) o pasajeros (la existencia de las
facultades legislativas para la modernizacin). As, las labores de empresariado de
polticas - factor clave para el progreso sostenido de un tema en la agenda
gubernamental- tuvieron lugar en condiciones precarias, lo que sin duda afect
negativamente su desempeo. En el caso de la modernizacin, la precariedad de
las labores de empresariado impidi que el tema progresara hasta la fase de
implementacin. En el caso de las reformas de enclave, dicha precariedad limit
los. efectos de la labor empresarial al mbito de cada entidad reformada, sin
desbordarse hacia las polticas de gestin pblica en su conjunto - tal como la idea
de una reforma progresiva sugera .

Las ideas administrativas puestas en prctica

Pese a las diferencias relativas al mtodo de reforma utilizado por los

procesos de reforma de enclave y de modernizacin integral, ambos recurrieron a
las mismas ideas administrativas para mejorar el desempeo de las entidades
pblicas. En los dos casos se identificaron a los sistemas administrativos como el
origen de la ineficiencia en las entidades pblicas. En ambos casos se propuso

53
flexibilizarlas y dicha flexibilizacin consisti en aplicar de manera casi directa los
sistemas administrativos ideados para las empresas pblicas o para el sector
privado. La innovacin administrativa, entendida como la bsqueda de nuevas
soluciones o la reelaboracin de soluciones provenientes de otro medio
institucional, fue mnima en ambos ciclos de poltica.

3.2. Explicando el resultado de ambos ciclos

Considerando ambos ciclos de poltica se observa que en relacin al cambio

de las polticas de gestin pblica la nica decisin que lleg efectivamente a
implementarse fue la de un cambio limitado al mbito de determinadas entidades
exclusivamente. En 1992 la idea de un cambio comprehensivo de las polticas de
gestin pblica sali de la agenda como consecuencia de los eventos polticos
ligados al autogolpe. A fines de 1996 el gobierno rechaz explcitamente la
posibilidad de implementar dicho cambio comprehensivo a travs del proceso de
modernizacin.101 encerramos en un concepto exclusivamente positivo de las Por
qu se opt por realizar un cambio limitado o parcial de las polticas de gestin
pblica y no por un cambio comprehensivo? Barzelay (2001) ha identificado un
conjunto de factores y procesos que en ciertos pases desarrollados han impulsado
eficazmente la decisin de implementar cambios comprehensivos de las polticas
de gestin pblica.102 Contrastar dichos factores y procesos con la experiencia que
hemos analizado es una ruta adecuada para explicar por qu no se opt por un
cambio comprehensivo (o dicho de otra manera, por qu se opt por un cambio
limitado).

El anlisis de Barzelay identifica tres procesos fundamentales:

a. El problema a ser solucionado es definido en trminos de la ineficiencia

organizacional de las entidades pblicas, la cual se entiende como resultado
del conjunto de polticas de gestin pblica en vigencia. Tanto los
acontecimientos polticos (cambios de administracin gubernamental,
crticas de los polticos a la burocratizacin de la administracin) como el
funcionamiento del sub sistema de polticas (los medios institucionales con
control de las decisiones sobre las polticas de gestin pblica) dan
estabilidad a esta concepcin del problema a 10 largo del tiempo, evitando
giros abruptos de la misma.

b. El proceso de elaboracin de alternativas de solucin es muy dinmico. El

sub sistema de polticas relativo a las polticas de gestin pblica est en
capacidad de investigar en busca de nuevas alternativas de solucin,
aprendiendo a partir de la evaluacin de los resultados de su
implementacin. Los resultados de este esfuerzo generan nuevas alternativas
de solucin relativas a todas las polticas de gestin pblica (y no

101
Ntese que los resultados a explicar estn definidos en trminos de las opciones o decisiones autorizadas asumidas
por los participantes en el proceso de elaboracin de las polticas (Barzelay 2001). En relacin a la opcin por no hacer
algo, Subirats destaca la importancia de explicar este tipo de situaciones: No podemos tampoco polticas pblicas.
'Una poltica puede consistir en no hacer nada' (Halo). Este tipo de no - decisin' resulta extremadamente relevante en
la formacin de las 'agendas' o programas de actuacin pblicos (1994,41).
102
Los casos estudiados por Barzelay son el Reino Unido, Nueva Zelanda y Australia. El modelo explicativo del autor
utiliza los marcos analticos de Kingdon (1995) y Baumgartner y Jones (1993), a los cuales hemos hecho tambin
referencia a lo largo de estas pginas.

54
 exclusivamente a algunas).

c. El sub sistema de polticas utiliza sus prerrogativas y autoridad para

asumir opciones de poltica (el cambio comprehensivo de las polticas de
gestin pblica) e introducir las alternativas seleccionadas en la agenda de
decisiones de quienes toman las decisiones polticas.

En relacin al primero de los procesos, el caso peruano dista de mostrar una

imagen estable del problema a solucionar. Por el contrario, la definicin del
problema fue muy inestable y objeto de un conflicto irresuelto. As el problema del
desorden organizativo que la PCM elabor surgi como una reaccin adversa a la
forma como las reformas de enclave definieron los problemas que encararon
(problemas de gestin) y a la definicin del problema que impulsaba el MEF (el
tamao del Estado), mantenindose en permanente conflicto con sta. Por otra
parte, si bien la idea del desorden organizativo estaba vinculada al problema de la
ineficiencia de las entidades pblicas, a diferencia de lo ocurrido en los casos
analizados por Barzelay esta visin del problema se concentr en las dimensiones
formales de las organizaciones (estructura, funciones y marco jurdico), prestando
poca atencin a los factores informales y a las prcticas cotidianas que influan
tambin en el desempeo organizacional.103 Esta perspectiva condujo a que en la
prctica ciertas polticas de gestin pblica (como las relativas a las estructuras
organizativas) recibieran mayor atencin que otras, debilitando una visin unitaria
del conjunto y por lo tanto la idea de un cambio comprehensivo.

En relacin al segundo proceso identificado por Barzelay, la experiencia

peruana muestra un escaso dinamismo en cuanto a la elaboracin de alternativas
de solucin. Esto como resultado de varios factores. En primer lugar, tanto en las
reformas de enclave como en la modernizacin el grado de innovacin
administrativa (entendida no necesariamente como la creacin de alternativas
enteramente nuevas pero s como la reelaboracin y agregacin de valor a
alternativas ya existentes) fue mnimo. En realidad, predomin la transposicin
directa de las ideas y procesos administrativos del mundo empresarial (pblico y
privado) al de la administracin pblica. En segundo lugar, la falta de debate con
participantes externos al gobierno (ya veces incluso con los internos) impidi que
el proceso de elaboracin de alternativas tuviera mayor dinamismo. En tercer
lugar, no se produjo un proceso sistemtico de aprendizaje en base a la evaluacin
de los resultados de las alternativas implementadas previamente. Algunas de las
reformas de enclave generaron procesos de aprendizaje interno y algunas
alternativas pasaron de una entidad reformada a otra mediante un proceso de
difusin informal. Pero no hubo una evaluacin y aprendizaje sistemticos. Los
responsables del proceso de modernizacin, por otro lado, no hicieron una real
evaluacin de los resultados de las reformas de enclave (ms all de la
constatacin gruesa del desorden organizativo que causaban) ni buscaron
aprender de ellas. As, no hubo una acumulacin progresiva de conocimiento en
relacin al enfrentamiento de los problemas de gestin del Estado.

103
Prats (1992, 88) seala que esta fue una de las caractersticas de los procesos de reforma administrativa que
tuvieron lugar en los pases de la OCDE entre los aos 50 y 60. Las experiencias posteriores - entre las cuales se
encuentran las estudiadas por Barzelay (2001) - equilibraron la visin del problema, considerando tambin las
dimensiones informales de las organizaciones y los incentivos institucionales que encaran los funcionarios.

55
 En relacin al tercer proceso en consideracin, es necesario considerar que
el sub sistema relativo a las polticas de gestin pblica en el Per estaba
atravesado por un excesivo conflicto irresuelto entre el MEF y la PCM.104 En esta
situacin, el sub sistema no estuvo en condiciones de seleccionar con cierto grado
de consenso un conjunto de alternativas de solucin e impulsarlas con el grado de
autoridad necesario dentro de la agenda de decisin del gobierno. La falta de
acuerdos estables entre los participantes en el sub sistema condujo a propuestas
de cambio comprehensivo dbilmente respaldadas. Esto facilit que fueran dejadas
de lado.

Cabe sealar que el impresionante grado de control que el rgimen logr

tener sobre todos los mecanismos de decisin del Estado no favoreci la opcin
por un cambio comprehensivo de las polticas de gestin pblica. A primera vista
podra pensarse que habindose obtenido las facultades legislativas del Congreso,
la concentracin en manos del Presidente de todo el poder de decisin en relacin
a la reforma de la administracin pblica podra haber facilitado la aprobacin de
las propuestas de modernizacin.105 Sin embargo, la falta de contrapesos
instituciona1es y de la necesidad de llegar a acuerdos con otras instancias de
decisin, hizo que la agenda de decisiones dependiera exclusivamente de las
preferencias del Presidente de la Repblica. En otras palabras, la concentracin
excesiva del poder hizo a la agenda de decisiones muy vulnerable a los intereses y
preferencias de un solo actor. Lejos de facilitar la toma de decisiones radicales, el
carcter autoritario del rgimen hizo de la reforma de la administracin pblica un
proceso muy vulnerable a los cambios de la coyuntura poltica.

Queremos finalmente considerar dos factores complementarios a los tres

procesos incluidos en el modelo explicativo de Barzelay. El primero consiste en la
notable precariedad de la labor de empresariado de polticas en todos los procesos
de elaboracin de polticas que hemos analizado. A este factor ya hemos hecho
referencia en el apartado anterior. Basta aqu destacar la importancia que tiene
para explicar por qu no se opt por una reforma integral de las polticas de
gestin pblica, pues impidi una slida articulacin de las alternativas de cambio
comprehensivo con los problemas en agenda y los procesos polticos. Al respecto,
Kingdon (1995, 178) seala que las ventanas de poltica que favorecen el enganche
de los procesos polticos, los problemas y las alternativas de solucin suelen
cerrarse rpidamente. Si ello sucede sin que los tres elementos se hayan articulado
entre s gracias a la accin de los empresarios de poltica, el tema en cuestin
difcilmente logra pasar de la agenda gubernamental a la agenda de decisiones.
Esto sucedi as tanto en el caso del proceso de reorganizacin que tuvo lugar en el
ciclo 1 como en el de modernizacin en el ciclo II. En el ltimo caso, aunque la
opcin de un cambio comprehensivo lleg a la agenda de decisiones lo hizo en tan
malas condiciones que fue inmediatamente rechazado.

El segundo factor adicional consiste en la interrelacin entre los efectos del

primer ciclo de poltica y la evolucin del segundo. El proceso de modernizacin se
impuls cuestionando la existencia de las islas de eficiencia generadas por {as
104
El uso del trmino excesivo alude a que el conflicto rebas el grado de conflicto y competencia entre los
participantes que normalmente todo sub sistema puede resolver mediante los dispositivos institucionales existentes.
105
Hay que tener en cuenta que este razonamiento fue parte de la evaluacin que el equipo del PMAP hizo respecto a
las posibilidades de xito del proceso de modernizacin.

56
reformas de enclave, de manera que los efectos del primer ciclo dieron pie al inicio
del segundo. Sin embargo, dichos efectos socavaron tambin la evolucin del
proceso de modernizacin, pues ofrecieron una slida base para la resistencia a la
reorganizacin de los ministerios. La existencia previa de un entendimiento
satisfactorio entre las autoridades polticas y los altos funcionarios a cargo de las
entidades reformadas en relacin a la autonoma, atribuciones, tareas e identidad
poltica de los ltimos constituy un problema para la modernizacin. No fue
posible generar incentivos suficientes para que los participantes en tales
entendimientos aceptaran su modificacin.106 Hallamos aqu un problema relativo
a la secuencia de los procesos de reforma de la administracin pblica. Bardach
seala que en el desarrollo de una poltica pblica un elemento que permite
mantener el impulso inicial es la adopcin de una adecuada secuencia en las
decisiones a implementar.

Utilizando la imagen de la construccin de una plataforma, el autor seala

que cada nivel construido tiene un doble valor: en relacin a s mismo, como un
avance hacia el logro del objetivo final, y en relacin a los dems, en funcin a su
capacidad para facilitar la construccin de los siguientes niveles. As, distintas
secuencias son ms o menos eficientes en funcin a si permiten o no el rpido
progreso de toda la estructura (1998, 271 Y 305). Volviendo a nuestro caso, es
claro que la secuencia ocurrida entre los procesos del ciclo 1 y los de ciclo II no fue
eficiente. Ms all del valor que las reformas de enclave pudieran haber tenido en
s mismas o no, resulta claro que no constituyeron una base slida para una
reforma comprehensiva de las polticas de gestin pblica. As, el impulso
originado por tales reformas se diluy, sin desarrollarse el pro- ceso de cambio
progresivo que algunos de los actores crean posible en el largo plazo.

En sntesis, una imagen inestable del problema a enfrentar, un sub sistema

de polticas atravesado por un conflicto irresuelto, las escasas oportunidades
existentes para el aprendizaje y la innovacin, una agenda de decisiones muy
vulnerable a intereses particulares y la precariedad del empresariado de polticas
impidieron que se decidiera implementar un cambio comprehensivo de las
polticas de gestin pblica en el Per.107 En esta situacin, la reforma de la
administracin pblica peruana solo logr avances limitados y precarios.

106 Estos entendimientos son el resultado del proceso que - retornando el concepto de public sector bargain de Hood (2000)
- hemos denominado negociacin burocrtica.
107 Es importante destacar que la explicacin que ofrecemos presta atencin a la gran diversidad de factores que impidieron

una reforma comprehensiva. Atribuir el fracaso de este tipo de reforma fundamental o exclusivamente a los intereses
polticos del Presidente y su entorno no slo constituye una explicacin parcial e insuficiente, sino que impide considerar el
influjo de otros factores que es necesario tener en cuenta si se desea impulsar reformas comprehensivas de la
administracin pblica peruana en el futuro.

57
Bibliografa

Baca Campodnico, Jorge. 2000. "El ancla fiscal: la reforma tributaria", en:
Abusada, R. et al. La Reforma Incompleta. Rescatando los noventa.
Lima: Universidad del Pacfico/ IPE

Banco Interamericano de Desarrollo. 2002. Estrategia de Modernizacin del

Estado. Perfil. Taller de Consulta La Nueva Estrategia del BID para la
Modernizacin del Estado. Barcelona.
Banco Mundial. 1997. El Estado en un mundo en transformacin. Informe sobre el
Desarrollo Mundial 1997. Washington D. C.
Bardach, Eugene. 1998. Getting Agencies to Work Together. Washington
D.C.: Brookings Institution.
Barzelay, Michacl. 2001. The New Pub/ic Management. Improving Researcb and
Policy Dialogue. California: 1he University of California Press.
Barzelay, M.; Gactani, F.j Cortzar, J.C. y Ccjudo, G. 2002. Investigacin sobre
Reformas a la Poltica de la Gestin Pblica en la Regin de Amrica Latina: Marco
Conceptual, Gua Metodolgica y Estudios de Caso. Banco Interamericano de
Desarrollo, Dilogo Regional de Poltica .
Bates, Robert ct al. 1998. Analytic Narratiues. Princeton, N.J: Princeton University
Press
Baumgartncr, Frank R. y Joncs, Bryan D. 1993. Agendas and Instabil-
ity
...in American Politics. Chicago: 1he University of Chicago Press.
Burki, S.J. y Perry, e.E Ms all del Consenso de Washington. La hora de la Reforma
Instuucional, Washington D.c.: Banco Mundial.
Campodnico, Humberto. 2000. "La participacin de la sociedad civil en los
programas del Banco Mundial y del BID. El caso de Per", en: Tussie, Diana
(Cornp) Luces y sombras de una nueva relacin. El Banco Interamericano de
Desarrollo, el Banco Mundial yla Sociedad Civil. Buenos Aires: FLACSO.
Carrin,]ulio. 1999. "La popularidad de Fujimori en tiempos ordinarios, 1993
1997", en: Tuesta Soldevilla, Fernando (Ed). Eljuego Poltico.
Fujimori, la oposicin y las reglas. Lima: Friedrich Ebert Stiftung.
De Soto, Hernando. 1987. El Otro Sendero. La Revolucin Informal.
Lima: Instituto Libertad y Democracia. 7a edicin.
Estela Benavides, Manuel. 1995. Reforma del Sistema y la Administracin
Tributaria. Lima: Instituto de Administracin Tributaria.
Fuentes Acurio, Sandro; Arias Minayas, Luis Alberto y Durand Arp-Nisen,
Francisco. 1995. "La reforma del sistema y la administracin tributaria peruana",
en: Reforma de la Administracin Tributaria en Amrica Latina. Washington D.C.:
Banco Interamericano de Desarrollo.

58
Graham, Carol y Kane, Cheikh. 1996. Opportunistic Government or Sustaining
Reform? Electoral Trends and Public Expenditure Patterns in Peru, 1990-1995.
Washington D.C., World Bank.
Guerra Garca, Gustavo. 1995. "Los programas de compensacin social en el Per
(1990-92)", en: Alvarez Rodrich, A. y Ortiz de Zevallos, G. Implementacin de
Polticas Pblicas en el Per. Lima: Apoyo.
Guerra Garca, Gustavo. 1999. "La dimensin poltica del ajuste econmico en el
Per", en: Bardalez, E.; Tanaka, M. y Zapata, A. (Eds) Repensando la poltica en el
Per. Lima: Red para el Desarrollo de las Ciencias Sociales.
Hammergen, Lynn. Per: A History of Public Sector Deuelopment (1960- 2000).
Mimeo.
Hood, Cristopher. 2000. "Paradoxes of public-sector managerialism, old public
management and public service bargains", en: International public Management
Journal3, 1-22.
Hood, Cristopher Jackson, Michael. 1997. La Argumentacin Administrativa.
Mxico: FCE.
Instituto de Administracin Tributaria. 1994. Encuesta de Opinin Pblica.
Anlisis comparativo de los resultados 1993 y 1994 (mirneo).

]ovchelovithc, S. y Bauer, M.W. 2000. "Narrative Interviewing", en: Bauer, M. W.

y Gaskell, G. Qualitative Researching with Text, Image and Sound. A Practical
Handbook. London: SAG E.
Kingdon, ]ohn W. 1995. Agendas, rllternatiues and Public Policies. Second Edition.
New York: Longman
Lindblom, Charles. 1991. La Elaboracin de Polticas Pblicas. Madrid: MAP

Mintzberg, Henry. 1993. La estructuracion de las organizaciones. Barcelona: Ariel.

Moore, Mark.H. 1999. Gestin estratgica y creacin de valor en el sector pblico.
Buenos Aires: Paids.
Pasc-Font, Alberto y Saavedra,]aime. 2001. Reformas estructurales y bienestar.
Una mirada al Per de los noventa. Lima: GRADE/CEPAL.
Portocarrero S., Felipe. 1996. Poltica Social en el Per, 1990-1995: una
evaluacin, en: Desarrollo Social, ao II, nmero 9, marzo.
Prats iCatal, ]oan. 1992. "La Modernizacin Administrativa en las Democracias
Avanzadas: Las Polticas de los 80. Contenidos, marcos conceptuales y estrategias",
en: CLAD. La Modernizacin de la Administracin Pblica. Dilemas y Desafos.
Seleccin de documentos Clave, vol. 9, N 12, diciembre.
Sagasti, Francisco y Alcalde, Gonzalo. 1997. Polticas Sociales y Lucha Contra la
Pobreza en el Per: Una Aproximacin de Conjunto. Lima: Agenda Per.

Sagasti, Francisco y Guerra Garda, Gustavo. 1997. "La Modernizacin del Poder
Ejecutivo: Problemas y Posibilidades", en: Socialismo y Participacin 78, junio.

59
Shepherd, Geoffrey. 1999. ''Administracin pblica en Amrica Latina y el
Caribe: en busca de un paradigma de reforma": Reforma y Democracia, 13, febrero.
Social Agenda Policy Group. 1995. Cballenges rofPeace. Towards Sustainable
Social Development in Peru. Repon of the Pilot Mission on Socio- Economic Reform of
the Inter-rimerican Development Bank. Washington D.C.
Stokes, Susan. 1999. "La opinin pblica y la lgica poltica del neoliberalismo",
en: Tuesta Soldevilla, Fernando (Ed). EIJuego Poltico. Flljimori, la oposicin y las
reglas. Lima: Friedrich Ebert Stiftung.
Tanaka, Martn. 1998. Los Espejismos de la Democracia. El colapso del sistema de
partidos en el Per. Lima: lEP.
Tanaka, Martn. 2001. "Crnica de una muerte anunciada? Determinismo,
voluntarismo, actores y poderes estructurales en el Per, 1980 - 2000", en:
Marcus-Delgado,]. y Tanaka, M. Lecciones del final del fujimorismo. Lima: lEP.
Thorp, Rosemary. 1995. "The Reform of Tax Administration in Peru", en: Silva,
Antonia (Ed). Implementing Policy Innovations in Latin America. Politics, Economics
and Techniques. Washington D.C., Social Agenda Policy Group/ lnter- American
Development Bank.
Ugarte, Mayen. 2000. "La reforma del Estado: alcances y perspectivas", en:
Abusada, R. et al. La Reforma Incompleta. Rescatando los noventa.
Lima: Universidad del Pacfico/ lPE.
Yin, Robert .K1994. Case Study Researcb. Design and Methods. Second Edition.
California: Sage.

60