Libro ESD Numero 2

ESD
ESTUDIOS DE SEGURIDAD
Y DEFENSA
N 2
Diciembre 2013
ESD. Estudios de Seguridad y Defensa es una publicacin semestral editada por
el Departamento de Investigacin de la Academia Nacional de Estudios Polticos
y Estratgicos (ANEPE), cuyo objetivo es publicar artculos originales e inditos
sobre temas de seguridad, defensa y de ciencias sociales relacionados con la
temtica principal.
ESD comunica y transfiere resultados de investigaciones y de trabajos cientfi-

cos de carcter emprico, epistemolgico o terico elaborados tanto por aca-
dmicos de la ANEPE como por investigadores pertenecientes a instituciones
de educacin superior nacionales e internacionales. El conjunto de los trabajos
editados aportan al debate mltiples enfoques que enriquecen el anlisis, la re-
flexin y la interpretacin en torno a los temas disciplinares propios de la revista.
ESD N 2. Editora, Dra. Loreto Correa Vera

ISSN 0719-2975
Departamento de Investigacin. Academia Nacional de Estudios

Polticos y Estratgicos. 2013.
Avenida Eliodoro Yez 2760, Providencia. Santiago de Chile.
E-mail: esd@anepe.cl
Editora del N: Loreto Correa
Director Responsable: Guillermo Bravo Acevedo
Impresin: Ediciones e Impresiones Copygraph

Direccin: Carmen 1985
Telfono: 02 2505 3606
Citando la fuente se permite cualquier reproduccin total o parcial.
Las opiniones vertidas en los artculos publicados en este nmero

de ESD son de responsabilidad exclusiva de su(s) autor(es) y no
comprometen a la Academia Nacional de Estudios Polticos y
Estratgicos ni al Departamento de Investigacin, que solo actan
como editores.
HECHO EN CHILE / PRINTED IN CHILE

PRESIDENTE
General de Brigada Area (A)
Eduardo Mann Pelz
Director Academia Nacional de Estudios Polticos y Estratgicos
DIRECTOR RESPONSABLE
Dr. Guillermo Bravo Acevedo
COMIT EDITOR INTERNACIONAL

Dr. Eladio Arroyo Lara. Universidad de La Laguna, Espaa
Dr. Ferenc Fisher. Universidad de PECS, Hungra
Ph. D. Thomaz Guedes da Costa. National Defense University. EE.UU.
Dr. Luis V. Prez Gil. Universidad de La Laguna. Espaa
Dr. Isidro Seplveda Muoz. Center For Hemispheric Defense Studies (CHDS). EE.UU.
Dr. Ivn Witker Barra. Academia Nacional de Estudios Polticos y Estratgicos
(Coordinador)
COMIT EDITOR NACIONAL

Dr. Jorge Pinto Rodrguez. Universidad de La Frontera. Premio Nacional de Historia 2012
Dr. Roberto Arancibia Clavel
Dr. Mauricio Olavarra Gambi. Universidad de Santiago de Chile
Dr. Sergio Soza-Amigo. Universidad de Magallanes
Dr. Esteban Valenzuela van Treek. Universidad Alberto Hurtado
Dr. Francisco Rojas Aravena. Universidad para la Paz (ONU)
Dr. Jaime Abedrapo Rojas. Academia Nacional de Estudios Polticos y Estratgicos
Dr. Carlos Ojeda Bennett. Academia Nacional de Estudios Polticos y Estratgicos
Dra. Loreto Correa Vera. Academia Nacional de Estudios Polticos y Estratgicos
ESD. Estudios de Seguridad y Defensa N 2, Dic. 2013

ndice
Presentacin .................................................................................................... 11
ARTCULOS:
Nuevos conceptos de seguridad internacional. Su impacto en la

diplomacia y las estrategias de seguridad en Amrica Latina
Mag. Pamela Figueroa Rubio ........................................................................ 17
La seguridad hemisfrica y su futuro carcter multidimensional
Mag. Vctor Guzmn Martnez ....................................................................... 39
Operaciones complejas y liderazgo estratgico: una mirada acadmica
desde Chile
Mag. Ricardo Benavente Crest ........................................................................67
Mujer y Fuerzas Armadas en el contexto sudamericano: una visin desde
Chile
Mag. Liliana Castrilln y Mag. Pa von Chrismar ............................................91
Importancia de las relaciones bilaterales en las estrategias de desarrollo
regional de Arica y Parinacota
Mag. Florencia Vargas Cnepa .................................................................... 117
Violencia en Centroamrica: las maras en El Salvador, Guatemala y
Honduras
Dra. Carolina Samp .........................................................................................139
Hambre y retaguardia. Protesta social en el Madrid de la Guerra Civil
Dra. Milagrosa Romero Samper .................................................................. 159
RESEAS:
El concepto y las relaciones multilaterales de Seguridad y Defensa en el

contexto de la UNASUR, por Andrs de Castro Garca ............................ 193
A dnde vamos? Anlisis de polticas pblicas de seguridad ciudadana
en Amrica Latina, por Irene Strodthoff Raddatz ...................................... 197
Comprende le monde Les relations internationales pur tous, por Guillermo
Bravo Acevedo .............................................................................................. 201
ESD. Estudios de Seguridad y Defensa N 2, dic. 2013

ESD
Presentacin
PRESENTACIN
Las perspectivas para analizar la realidad de la seguridad y la defensa en el

mundo contemporneo son diversas e interdisciplinarias.
Este segundo nmero de la revista ESD se propone mostrar algunos cam-

pos por sobre donde transitan estudios e investigaciones vinculadas con pers-
pectivas poco usuales. Cierto, la realidad es una construccin que tiende a
la simplificacin. Pero en el mundo contemporneo no hay nada simple. Los
conceptos se han resignificado, las categoras se subdividen en varios niveles,
los elementos y profundidad, que son motivo o causales de los fenmenos y
procesos, son cambiantes y, en ltima instancia, las escuelas y disciplinas del
conocimiento han experimentado una renovacin creciente en las ltimas dos
dcadas.
Asistimos a una realidad heterognea. Heterogeneidad que exhibe lo que

usualmente se advierte como una agenda de conflictos, y estos a su vez a
partir de temticas tan diversas como aquellas que van desde la violencia y
la criminalidad, pasando por el terrorismo, hasta problemticas que se deben
ocupar de componentes mercantiles y medioambientales. Metodolgicamen-
te, la necesidad de abstraccin del estudio de los procesos y fenmenos debe
observar los comportamientos del mercado, tanto como rol del neoliberalis-
mo y el contexto de las polticas pbicas. La modernidad ha llegado a tal nivel,
que es motivo de inters de la opinin pblica, las agrupaciones sociales o los
centros de informacin. La conflictividad aborda as su fundamentacin desde
las exigencias de igualdad hasta sentimientos antioccidentales.
Por todo ello, y tal como lo seala Mariano Csar Bartolom, se borran las
diferencias entre guerra y paz, agresin y defensa, interior y exterior, amigo
y enemigo, dando lugar a un panorama donde la desconfianza es un estado
permanente y los miedos compartidos actan como acicate para la conforma-
cin de nuevas formas de cooperacin1.
En esta nueva realidad, el miedo ha logrado permear la vida cotidiana de

ciudadanos cada vez ms empoderados de su poder y ascendiente en las ca-
1 Bartolom, Mariano Csar. Una visin de Amrica Latina, desde la perspectiva de la agenda
de la Seguridad Internacional contempornea. En Relaciones Internacionales, N 23, junio-
septiembre, 2013. Vase en http://www.relacionesinternacionales.info/ojs/article/view/427.html
ESD. Estudios de Seguridad y Defensa N 2, dic. 2013 11

Presentacin
lles y fuera de ellas, y lo cierto es que frente a esta nocin, han arribado otras
lecturas que nos invitan a mirar la seguridad humana, y el rol del Estado en el
mantenimiento del orden. De este modo, ya sea desde la visin de los con-
flictos, la visin constructivista, o bien desde lo que Bartolom denomina la
posmodernidad en materia de seguridad, las preocupaciones sobre la misma
se han amplificado de forma exponencial, no por ello pudiendo eludir preocu-
paciones clsicas como lo son las de carcter geopoltico, de liderazgo militar
o de economa de defensa.
Este nmero de la revista ESD muestra distintas visiones sobre la seguridad

y la defensa en una perspectiva interdisciplinaria y acogiendo una mirada de
gnero de manera dominante, poco usual en un espacio acadmico habitual-
mente masculino.
Los dos primeros textos que presenta nuestra publicacin se ocupan de

aspectos tericos. Mientras Pamela Figueroa recapitula sobre el concepto de
seguridad internacional y su uso en el mundo diplomtico y en las estrategias
de seguridad, Vctor Guzmn acenta el valor que tiene un mbito de la segu-
ridad. En efecto, la seguridad hemisfrica y su carcter multidimensional son
un foco de atencin relevante en el continente, que hay que observar tanto
desde una perspectiva conceptual como en cuanto los efectos en distintos
campos de la defensa.
Ricardo Benavente, Liliana Castrilln y Pa von Chrismar profundizan, tan-

to como Florencia Vargas, en aspectos concretos. En el primer caso, Ricardo
Benavente se ocupa de las condiciones de un lder militar. Un sujeto que debe
tener condiciones que sean compatibles con las nuevas formas de conflicto en
el mundo. Por su parte, Liliana Castrilln y Pa von Chrismar se ubican desde
una perspectiva de gnero a observar lo que ha estado ocurriendo con las mu-
jeres en las Fuerzas Armadas en Chile. Florencia Vargas, insiste en el valor del
territorio y el manejo del Estado, toda vez que su inters tambin fruto de un
proyecto de investigacin auspiciado por la Academia Nacional de Estudios
Polticos y Estratgicos en Arica y Parinacota vuelve a cuestionar el desarrollo
de Chile y su correlato regional. Los textos dejan expuestos desafos urgentes
para la administracin pblica nacional.
Finalmente, dos importantes investigadoras, una argentina y la otra espa-

ola, dan cuenta de procesos y fenmenos histricos. En el caso de Carolina
Samp, que se ocupa de las maras centroamericanas, pone en contexto cmo
funciona el crimen organizado en varios pases del Istmo, y enva una potente
seal de alerta en relacin a los focos de atencin que las policas deben tener
en consideracin en relacin con la criminalidad. En el marco de la seguridad
12 ESD. Estudios de Seguridad y Defensa N 2, dic. 2013

pblica, las maras son un fenmeno que provoca severos reveses al desarrollo
y sobre todo a la seguridad regional.
Desde Espaa, Milagrosa Romero trae a colacin uno de los fenmenos

que los latinoamericanos solemos olvidar, que son los aspectos ligados a las
causas y efectos del hambre. Cierto, Amrica Latina tiene pobreza y menos
hambre que hace algunas dcadas, pero las lecciones de lo ocurrido en la
Guerra Civil espaola, traen detrs dos conceptos que Amrica Latina no debe
olvidar: pasado y memoria, campos del saber ligados a la disciplina histrica,
pero tambin a la seguridad. La metodologa de este trabajo evidencia una
preocupacin que subyace a todos los textos de este nmero, el valor de las
fuentes de informacin y la necesidad de conservar repositorios que nos per-
mitan, ms all del acontecer cotidiano, preservar de algn modo fondos que
permitan estudiar la realidad en el mundo global, problema contemporneo
que los investigadores no podemos olvidar ni dejar de remarcar.
La formacin en seguridad y defensa tiene un importante desafo tanto en

lo que conceptualmente se discute hoy, as como en la comprensin del mun-
do en el que vivimos. Las reseas de libros que acompaan a este nmero,
son reflejo de la amplitud de los temas, as como de las habilidades cientficas
de quienes emprenden su conocimiento en el marco de las ciencias sociales.
Andrs de Castro, Irene Strodthoff y Guillermo Bravo llaman la atencin sobre
tres publicaciones que motivan a la reflexin acadmica en otras latitudes.
A nombre de la Academia Nacional de Estudios Polticos y Estratgicos,

extiendo mi gratitud a los investigadores que han participado en este nmero,
por su inters y dedicacin que dan vida a esta publicacin.
Dra. Loreto Correa Vera

Editora Responsable

ESD
Artculos
NUEVOS CONCEPTOS DE SEGURIDAD
INTERNACIONAL.
SU IMPACTO EN LA DIPLOMACIA Y LAS
ESTRATEGIAS DE SEGURIDAD EN
AMRICA LATINA
New concepts on international security. Its impact on

diplomacy and the security strategies in Latin America.
Pamela Figueroa Rubio
RESUMEN: ABSTRACT:
Un nuevo escenario internacional post-Guerra A new international scenario in a post-
Fra no solo ha implicado un nuevo equilibrio cold war world means not just a new
de poderes, sino tambin un cambio de balance of power but also a new paradigm
paradigma en los estudios internacionales y on international and security studies.
de seguridad. Hoy la seguridad se entiende By now, security is understood from a
desde una mirada multidimensional, multidimensional approach integrating
incorporando amenazas de naturaleza military and no military threats, interstate
militar y no militar, conflictos interestatales and transnational conflicts. A discussion
y transnacionales. Una discusin que en that was first an academic issue today is in
principio fue acadmica se ha ido instalando the core of international organizations and
en el proceso de toma de decisiones de los national states decision process. In the
organismos internacionales y los Estados case of Latin America, a multidimensional
nacionales. En el caso de Amrica Latina approach to security opened new arenas
la incorporacin de este nuevo concepto to promote cooperation between OAS
de seguridad multidimensional ha dado member states in order to ensure security,
paso a nuevos mecanismos e instancias de peace and democracy. This paper
cooperacin entre los Estados miembros pretends to analyze the evolution of the
de la Organizacin de Estados Americanos concept of security and how this change
* Recibido: mayo 2013; aceptado: noviembre 2013

Este estudio forma parte de los avances del Proyecto Extramuros Ext 2-2013 de la ANEPE,
Estatura Estratgica de Chile: Una mirada integradora.
** Profesora de Historia y Geografa, Master of Arts in Latin American Studies, Escuela de Relaciones
Internacionales, Universidad Georgetown, Washington D.C.; Magster en Ciencia Poltica,
Instituto de Ciencia Poltica, PUC; email: pfigueroar@ucentral.cl

(OEA) en pos de la seguridad, la paz y la has an impact over regional strategies

democracia. El presente trabajo da cuenta to address security threats. To better
de la evolucin del concepto de seguridad explain this issue this paper analyzes the
y cmo ha impactado en las estrategias diplomacy of summit of the Americas.
regionales para abordar las amenazas a
la seguridad a travs de la diplomacia de Key words: multidimensional security,
cumbres. summit of the Americas, regional security.
Palabras clave: seguridad multidimensio-

nal, Cumbre de las Amricas, seguridad
regional.
INTRODUCCIN
En septiembre de 2001 un inesperado ataque terrorista en el centro

financiero de Nueva York y luego en Washington D.C. estremeci no solo
a los norteamericanos, sino a millones de ciudadanos de diversos rincones
del planeta que a travs de los medios de comunicacin siguieron con
asombro un evento que cobr miles de vidas humanas y que remeci con
fuerza la seguridad de un pas que se encumbraba como el principal lder a
nivel internacional. El anlisis sobre la seguridad internacional y nacional ha
cobrado cada vez ms importancia tanto para los lderes polticos como para
los ciudadanos. Eventos como el de septiembre de 2001 pusieron de manifiesto
que los conflictos a nivel internacional estaban cambiando. La violencia y las
amenazas a la seguridad ya no solo se expresaban en una guerra tradicional
a cargo de fuerzas armadas profesionales. Las caractersticas y fronteras de
los conflictos son diferentes, y lo que antes eran certezas hoy se han vuelto
incertidumbres. La principal tensin de nuestra poca ser aquella de libertad
versus seguridad, donde los pases han tenido que poner en la balanza la
defensa y promocin de las libertades polticas con los desafos que imponen
las nuevas amenazas a la seguridad. En este nuevo contexto ha cambiado el
concepto de seguridad, de uno ms restrictivo a uno ms inclusivo. Es cosa
de observar los nuevos desafos que enfrentan los pases, y las respuestas
que se han construido frente a dichos desafos. Es importante destacar que la
Cumbre de las Amricas de la ciudad de Quebec, Canad, el ao 2001, pidi a
la Comisin de Seguridad Hemisfrica de la OEA la revisin de todos los temas
que se refieren a los enfoques comunes sobre la seguridad internacional en
el hemisferio, con miras a celebrar la Conferencia Especial sobre Seguridad,
que se efectu el ao 2003 y que tuvo como resultado la Declaracin sobre
Seguridad en las Amricas.

NUEVOS CONCEPTOS DE SEGURIDAD INTERNACIONAL. SU IMPACTO EN LA DIPLOMACIA...
Ya en 1983, Richard Ullman haca un llamado a reflexionar sobre el concepto

de seguridad, uno que fuese ms all de lo propiamente militar y que
considerara aquellas amenazas ms difusas. Una amenaza a la seguridad
nacional es una accin o secuencia de eventos que (1) amenaza drsticamente
y sobre un relativo breve espacio de tiempo degradar la calidad de vida de los
habitantes de un Estado, o (2) amenaza significativamente acortar el rango de
opciones de polticas disponibles para el gobierno, el Estado, los privados, o
agencias no gubernamentales (personas, grupos, corporaciones) dentro del
Estado1. La academia ha atribuido este cambio a una importante evolucin
en el mbito de la teora de las relaciones internacionales, y a partir del trmino
de la Guerra Fra se ha intensificado la discusin sobre lo que este cambio de
paradigma implica para las distintas realidades a nivel internacional.
Si hay algo que identifica al nuevo sistema internacional es su carcter

multidimensional, donde diversos factores definirn las jerarquas de poder
de los Estados. Ya no solo ser su capacidad militar y econmica, cada vez
ms influirn factores como el desarrollo de las personas y de las sociedades,
el prestigio y la influencia. A las clsicas definiciones de poder internacional
como poder duro, se suman las definiciones de poder blando y poder
inteligente2. En el caso del hemisferio occidental, las perspectivas de paz
y seguridad en las Amricas mejoraron desde el fin de la Guerra Fra en
Europa3. Este fenmeno ha permitido que resalten las preocupaciones de
seguridad propias de la regin, y un avance en nuevos balances regionales y
mecanismos de cooperacin en seguridad. Luego de un sistema internacional
dominado por la visin occidental, y con un fuerte predominio de Estados
Unidos de Amrica, este parece ser el tiempo de los dems4. Esta nueva
realidad ha generado un cambio fundamental en la forma en que se abordan las
relaciones internacionales, lo cual ha repercutido de manera particularmente
fuerte en el concepto de seguridad. Adems de considerar las tradicionales
amenazas interestatales, el concepto de seguridad post-Guerra Fra considera
amenazas y desafos no tradicionales que afectan a los pases en el mbito
1
ULLMAN, Richard H. Redefining Security. International Security, vol. 8 (N 1): 129-153, Summer
1983, p. 133.
2
Autores como Nye y Keohane han desarrollado estos conceptos para ampliar los factores que
definen la jerarqua de los Estados dentro del sistema internacional.
3
DOMNGUEZ, Jorge. International Security and Democracy. Latin America and the Caribbean in
the post-cold war era. Pittsburg, PA, USA. University of Pittsburg Press, 1998, p. 3.
4
ZAKARIA, Fareed. The post-american World. New York, USA. W.W. Norton & Company. 2008.

poltico, econmico, social, y en mbitos tan especficos como son la salud y

el medio ambiente5.
Esta inquietud se ha ido transfiriendo gradualmente al proceso de toma

de decisiones de los pases que componen el sistema internacional, y
probablemente esto se ha producido desde arriba hacia abajo, desde los
organismos internacionales y subregionales hacia los Estados nacionales. Es la
definicin poltica de una nueva mirada a la seguridad desde los organismos
internacionales lo que impulsar a los Estados a incorporar en sus diseos
polticos e institucionales una mirada multidimensional de este fenmeno.
Para analizar cmo se ha desarrollado este proceso, es que se examina en este
trabajo la evolucin del concepto de seguridad en Latinoamrica a travs del
impacto que este ha tenido en las estrategias para abordar esta temtica. Se
dar especial nfasis al anlisis de las instancias y mecanismos de cooperacin,
que dan cuenta de un nuevo escenario regional y de cmo la democratizacin
poltica ha influido en las polticas regionales y nacionales en el mbito de
la seguridad y la defensa. La Declaracin de Seguridad de las Amricas es
resultado de un esfuerzo colectivo que demuestra la voluntad poltica de los
pases, impulsada desde la diplomacia de cumbres. La presencia de los Jefes
de Estado y de Gobierno en estos grandes eventos, el involucramiento directo
de los mandatarios de muchos pases y naciones en los cnclaves especializados
convocados por las Naciones Unidas, no slo han dado visibilidad a los temas
de sus respectivas agendas. Tambin han facilitado los procesos de toma de
decisiones y aumentado el dilogo poltico entre los principales responsables
de la conduccin de los pueblos de la Tierra6.
Relaciones internacionales y los conceptos de seguridad
Todo proceso poltico tiene un fuerte anclaje en la historia, y los fenmenos

que hoy observamos estn influenciados por el sistema internacional que se
construy en el perodo posterior a las guerras mundiales del siglo XX. Los
cuarenta y cinco aos transcurridos entre la explosin de las bombas atmicas
y el fin de la Unin Sovitica no constituyen un perodo de la historia universal
5
GRIFFITHS, John. Seguridad Hemisfrica en Amrica Latina. Alcances y Proposiciones.
Globalizacin, Competitividad y Gobernabilidad, volumen 1 (Nmero 1): 88-105, 2007.
6
JARQUE, Carlos (editor). Amrica Latina y la Diplomacia de Cumbres. Mxico. Fondo Mexicano
de Cooperacin Internacional para el Desarrollo con Iberoamrica. 2009, p. 10.

homogneo y nico7; pero este perodo conocido como Guerra Fra8 estuvo
marcado por el enfrentamiento de las dos superpotencias surgidas de la
Segunda Guerra Mundial. Se construy un sistema internacional ideologizado,
que presentaba dos proyectos radicalmente distintos de sociedad, y ambos
aspiraban a predominar en el escenario global.
Como hemos sealado, la seguridad internacional ser un tema de especial

relevancia durante esta etapa, lo que se explica por los acontecimientos
posteriores al trmino de la Segunda Guerra Mundial. Este perodo histrico
se caracteriz por dos elementos principales: una disputa ideolgica y militar
entre los dos superpoderes de la poca: Estados Unidos de Amrica y la Unin
de Repblicas Socialistas Soviticas; y por los efectos que gener el surgimiento
del arma atmica9. Predominaba una tesis de conflicto latente, que requera
de la definicin del estatus de cada potencia en el sistema internacional, y de
factores concretos que demostraran el poder de cada uno de estos Estados.
Luego de una guerra mundial de las caractersticas de la vivida, el anlisis ms
pertinente pareca el enfoque realista, en la que persiste el conflicto entre
aliados. Tomando la tradicin hobbesiana, Morgenthau elabora una teora de
la poltica internacional basada en los principios del realismo poltico que tena
como objetivo fortalecer la poltica exterior de Estados Unidos de Amrica,
amenazada en ese momento por el desarrollo de armas nucleares por parte
de la URSS10. Esta rivalidad, y el hecho de que EE.UU y la Unin Sovitica
rpidamente se transformaron en los ms importantes titulares de armas
nucleares, fue capturada en los conceptos de superpoder y bipolaridad11.
Desde una perspectiva realista, el Estado-nacional se constitua como nico

actor del sistema internacional, y la sobrevivencia del Estado era fundamental
para el logro autnomo de sus objetivos. La definicin de poder tradicional
estaba restringida al empleo de la fuerza militar. Esto sustent la preeminencia
de estudios militares y estratgicos asociados a la seguridad, y a la definicin
de las amenazas como aquellas interestatales y de naturaleza militar.
7
HOBSBAWM, E. Historia del Siglo XX. Buenos Aires, Argentina. Grupo Editorial Planeta. p. 230.
8
El trmino Guerra Fra se atribuye a Walter Lippman, quien en 1947 hace alusin a conflictos
definidos como Hot-War. Se incorporan al debate poltico por Bernard Baruch, durante un
debate en el Congreso Americano en el mismo ao.
9
GRIFFITHS, John. Teora de la Seguridad y Defensa en el Continente Americano. Anlisis de los
casos de EE.UU. de Amrica, Per y Chile. Santiago, Chile. RIL Editores. 2011. 642 pp, p. 23.
10
BARB, Esther. Relaciones Internacionales. Madrid, Espaa. Tecnos 2007, p. 61.
11
BUZAN, Barry & HASEN, Lene. The evolution of International Security Studies. Cambridge, UK.
Cambridge University Press. 2009. 384 pp, p. 68 (Traduccin de la autora de este artculo).

Esta nocin de poder no daba cuenta de la profundidad de los desafos de

los Estados12. Hans Morgenthau defini el poder como la capacidad de control
de un hombre sobre la mente y acciones de otros hombres13, y argument
que la fuerza militar es uno de los factores fundamentales del poder poltico de
una nacin. La poltica domstica y la poltica internacional sern entendidas
como una relacin de poder que busca mantener, incrementar y demostrar sus
propias capacidades, definidas en los siguientes factores de poder:
FIGURA 1:
Factores de Poder segn Morgenthau
Geogrficos
Recursos Naturales
Capacidad Industrial
Preparacin Militar
Poblacin
Carcter Nacional
Moral Nacional
Calidad de la Diplomacia
Calidad del Gobierno
Fuente: Adaptacin realizada por John Griffiths14.
En las dcadas de 1970 y 1980, la inclusin de temas econmicos y

ambientales en las relaciones internacionales abrirn los primeros flancos a
la primaca de una visin netamente realista. Pareciera que la rigidez de esta
aproximacin no daba cuenta de los nuevos desafos que surgieron a partir de
una creciente globalizacin y transnacionalizacin de la actividad econmica
y social. El sistema internacional se desarrolla en el contexto de una sociedad
internacional que tiene cada vez grados ms altos de interdependencia15 y
donde las temticas a abordar sobrepasan lo netamente poltico.
12
GRIFFITHS, John. 2011. Op. cit., p. 32.
13
MORGENTHAU, Hans. Politics Among Nations: The Struggle for Power and Peace. New York,
EE.UU. Knopf. 1956, segunda edicin.
14
15
KEOHANE, Robert. Democracy-Enhancing Multilateralism. International Organization (63),
Winter 2009: 1-31, p. 4

Probablemente lo que subyace a esta discusin es la diferencia que

histricamente existi entre las distintas escuelas de pensamiento en relacin a las
ganancias absolutas versus las ganancias relativas16. Aquellos Estados que favorecen
las ganancias absolutas, tienden a la cooperacin, y aquellos que privilegian las
ganancias relativas, tendern a favorecer las posibilidades de conflicto. Tiene
que ver entonces con el valor que los Estados dan a la cooperacin y cmo se
establecen frente a las distintas instancias de cooperacin. En este sentido, el
paradigma liberal-institucionalista ha significado un aporte para el anlisis sobre
el rol de las instituciones y actores estratgicos en los procesos de integracin e
interdependencia, y en cmo estos generan mayor estabilidad y seguridad17.
Esto, adems, da cuenta de las diferencias que las distintas escuelas tienen
en su conceptualizacin del poder. Adems de los clsicos elementos de poder
de los Estados, expresados por Morgenthau y la escuela realista18, Joseph Nye19
aportar con el concepto de soft power (poder blando) para referirse a otros
aspectos del poder de los Estados nacionales, elementos de carcter intangible,
como son el prestigio y la atraccin a las polticas de un determinado Estado.
Esta aproximacin examina un mundo que ha cambiado y que busca nuevas
respuestas a los desafos de estabilidad y seguridad. Tal como seala Joseph
Nye20, el concepto de poder blando ha pasado de ser un concepto netamente
acadmico, a estar en portadas de peridicos y a ser constantemente utilizado
por lderes polticos en China, Indonesia, Europa y el resto del mundo. Pero
es importante destacar que el concepto de poder blando es un concepto
descriptivo y no normativo, y al constituir una forma concreta de poder, son muy
pocos los que desconocen su existencia. Incluso realistas tradicionales como E.H.
Carr, describan el poder internacional en tres componentes: poder militar, poder
econmico y poder sobre la opinin. El asunto es cmo incorporar esta nueva
conceptualizacin, que es intangible, en las estrategias y polticas a nivel regional.
El desafo que plantea Nye es abordar lo que l llama el poder inteligente, que
es la combinacin del poder duro de coercin y compensacin, con el poder
blando de la persuasin y la atraccin21.
16
BARBE, Esther. Op. cit., p. 79.
17
18
Seguidores de la obra de Morgenthau son Thompson, Osgood, Kennan y Lippman; y en el rea
de poltica pblica Henry Kissinger.
19
NYE, Joseph. The Future of Power: The Means to Success in World Politics. New York, EE.UU.
Public Affairs. 2004. 300 pp.
20
NYE, Joseph. Op. cit., p. 20.
21
NYE, Joseph. Op. cit., p. XIII.

FIGURA 2:
Espectro de comportamiento de poder
Poder Comando coercin amenaza- compensacin -sancin- Poder

duro estructura- persuasin- atraccin cooptacin blando
Fuente: Adaptado de Joseph Nye22.
Otro aspecto fundamental del poder blando tiene que ver con los actores
del sistema. El anlisis de Nye incluye no solo Estados nacionales, sino tambin
corporaciones, instituciones, organismos no gubernamentales, incluso
redes de terrorismo internacional que tienen factores de poder blando23. El
problema no es el concepto en s, la complejidad radica en incorporar el poder
blando dentro de una estrategia de gobierno. Factores como el tiempo y los
resultados que dependen del objetivo ms que del gobierno, desincentivan a
las autoridades a implementar este tipo de estrategias. Los logros son menos
tangibles y probablemente varias de las medidas implementadas mostrarn
sus frutos en el mediano y largo plazo. Muchos de los instrumentos asociados
al poder blando estn fuera del alcance de los gobiernos. El poder blando
puede aparecer menos riesgoso que el poder militar o econmico, pero
es frecuentemente difcil de usar, fcil de perder y con un alto costo para
restablecer. Esto se hace ms complejo para gobiernos latinoamericanos que
estn en proceso de democratizacin poltica, con importantes demandas
ciudadanas por mayor estabilidad poltica y por garantizar derechos sociales
y econmicos.
Como podemos observar, los acontecimientos internacionales dan cuenta

de un importante cambio a nivel del sistema internacional, que ha llevado a
cuestionar la distribucin del poder y la forma en que se toman las decisiones.
Hay un cambio de paradigma que puede explicar por qu para muchos
observadores y analistas la cada del muro de Berln en 1989 implic el triunfo
de la democracia liberal y la economa de mercado. Una de las ms comentadas
alusiones, en este sentido, es la del politlogo Francis Fukuyama en su artculo
El fin de la historia?24, donde se plantea el triunfo de una de las ideologas
22
NYE, Joseph. Op. cit., p. 21
23
Ibid., p. 6.
24
FUKUYAMA, F. El fin de la Historia y el ltimo hombre (en el original, en ingls The End of History
and the Last Man) es un libro de 1992 de Francis Fukuyama, basado en su ensayo de 1989, El
Fin de la Historia?, publicado en el peridico de asuntos internacionales The National Interest.

imperantes en el mundo bipolar, y el augurio de un futuro sin contradicciones.

Sin embargo, casi 25 aos despus, el modelo de una economa capitalista y
democracia liberal, no deja de enfrentar cuestionamientos y tensiones. Con
todo lo positivo que ha trado la democracia en libertades civiles y polticas, y
la economa abierta en nuevas oportunidades, los ciudadanos an sienten que
sus gobiernos requieren mayores niveles de participacin, y que hay mucho
por hacer para superar la pobreza, eliminar las desigualdades y la inseguridad.
Nuevos problemas se han hecho presentes en la regin con altos costos sociales
y polticos: el crimen organizado, el narcotrfico y distintas expresiones de
violencia organizada. Esto ha planteado la necesidad de desarrollar polticas
pblicas que ayuden a disminuir las brechas de la desigualdad y a elevar la
estabilidad poltica, que en el caso de nuestra regin es altamente valorada
como un factor de control de la violencia.
Los estudios de seguridad internacional
Los estudios de seguridad internacional han sido definidos como una

subdisciplina de las relaciones internacionales25, disciplina de estudio que se
desarrolla durante el siglo XX, y ms sistemticamente luego de la Segunda
Guerra Mundial26. Pensar la sociedad y el sistema internacional ha sido un
esfuerzo terico con distintos enfoques y perspectivas. Al respecto, cabe
recordar que existen tres grandes tradiciones de pensamiento en el rea
de las relaciones internacionales: el realismo, la dependencia y la sociedad
global. Estas teoras han evolucionado y hoy podemos citar tres corrientes
predominantes: neorrealismo, neoinstitucionalismo y constructivismo27.
Se diferencia fundamentalmente por su visin frente al conflicto y la
cooperacin, y al anlisis de los actores involucrados en la definicin del
poder internacional. Es importante destacar el aporte de un enfoque como es
el neoinstitucionalismo, que considera como actores del sistema internacional
no solo a los Estados, si no tambin a individuos y actores transnacionales no
estatales, entregando herramientas metodolgicas para resolver el problema
del lmite entre el Estado nacional y el sistema internacional, en desafos tan
complejos como son las nuevas amenazas transnacionales.
Otro elemento a destacar, es que los estudios de seguridad internacional

surgen en el debate de cmo proteger al Estado de las amenazas externas
25
BUZAN, Barry & HASEN, Lene. Op. cit., p. 1.
26
BARB, Esther, Op. cit., p. 41.
27 Para mayor profundidad ver BARB, Esther, Op. cit., p. 43.

e internas luego de la Segunda Guerra Mundial. Barry Buzan es uno de sus

principales exponentes y define el desarrollo de esta subdisciplina alrededor
de cuatro preguntas fundamentales. La primera de ellas tiene que ver con
lo apropiado de definir al Estado como su objeto de estudio. La segunda
pregunta dice relacin con incluir amenazas tanto externas como internas,
y por tanto definir las amenazas ms all de las fronteras territoriales. La
tercera pregunta dice relacin con extender las amenzas ms all de lo militar
o el uso de la fuerza. La cuarta pregunta es si ver o no la seguridad como
inextricablemente atada a la dinmica de las amenazas, peligros y urgencias.
Existen de este modo algunos conceptos adyacentes a la seguridad, conceptos
complementarios como: estrategia, contencin; conceptos paralelos: poder,
soberana, identidad; y conceptos en oposicin: paz, riesgo28.
FIGURA 3:
Seguridad y sus conceptos adyacentes.
Conceptos complementarios:
Estrategia
Contencin
seguridad
Conceptos paralelos:
Poder
Soberana
Identidad
Conceptos en oposicin:
Paz
Riesgo
Fuente: Adaptado de Barry Buzan y Leen Hasen29.
En esta perspectiva, y acotando el desarrollo de estas teoras al estudio

de la seguridad en Amrica Latina, John Griffiths propone una clasificacin
de amenazas a la seguridad, la que desarrolla a partir de la identificacin de
la naturaleza de los fenmenos. Esta perspectiva permite un mejor diseo
institucional y de actores al momento de ser abordadas.
28
BUZAN, Barry & HASEN, Lene. Op. cit., p. 14.
29
Ibid.

FIGURA 4:
Clasificacin de amenazas a la seguridad
Clasificacin de amenazas a la seguridad:

Amenazas de naturaleza militar
Amenazas de naturaleza no militar
Riesgos estructurales
Eventos catastrficos
Fuente: John Griffiths30.
En el ao 2003, los pases del hemisferio occidental se reunieron en la

Conferencia Especial de Seguridad, realizada en Mxico. Esta iniciativa haba
surgido de la Cumbre de las Amricas realizada en Canad el ao 2001, y haba
originado el desafo de buscar acercamientos entre los Estados miembros para
abordar esta problemtica. El resultado de esta conferencia fue la Declaracin
sobre Seguridad en las Amricas31, la que por primera vez refleja un consenso
sobre una nueva mirada hemisfrica, as como los compromisos y acciones de
cooperacin. Llegar a este consenso de enfoques y compromisos comunes
fue resultado de un proceso que vena desarrollndose con anterioridad: la
definicin del papel de la Organizacin de Estados Americanos (OEA) en los
aspectos relativos a la seguridad hemisfrica.
Cumbres de las Amricas: Los desafos de cooperacin en el

nuevo orden internacional
Las Cumbres de las Amricas renen a los Jefes de Estado y de Gobierno elegi-
dos democrticamente del Hemisferio Occidental para tratar asuntos comunes,
definir una visin conjunta para el futuro desarrollo de la Regin, y buscar solu-
ciones a problemas y retos enfrentados por sus pases, sean estos de naturaleza
econmica, social o poltica32.
30
GRIFFITHS, John. 2007. Op. cit., pp. 96-97.
31
ORGANIZACIN DE ESTADOS AMERICANOS. Conferencia Especial de Seguridad. Declaracin
de Seguridad de las Amricas. Ciudad de Mxico, Mxico. Octubre 2003. Disponible en <http://
www.oas.org/es/ssm/CE00339S03.pdf>
32
ORGANIZACIN DE ESTADOS AMERICANOS (OEA). [En lnea] Cumbres de las Amricas.
[Fecha de consulta: 24 mayo 2013]. Disponible en <http://www.summit-americas.org/defaults.
htm>

En el contexto de la discusin terica y poltica sobre cmo abordar la

seguridad en un nuevo contexto internacional, surgir en el hemisferio
occidental lo que conocemos como el mecanismo de cumbres o diplomacia
de cumbres. Las Cumbres de las Amricas constituyen un componente de
la Organizacin de Estados Americanos para reunir a los Jefes de Estado y
de Gobierno, y as buscar caminos comunes a la regin y soluciones a los
conflictos actuales o latentes.
La primera Cumbre de las Amricas fue una reunin sin precedentes en el

hemisferio, por muchas razones. Fue la primera reunin de lderes de la regin
que se llev a cabo en los Estados Unidos, la primera en que todos los lderes
que asistieron haban sido electos democrticamente, y la primera en que
participaba Canad.
Previo a las cumbres, ya se haban realizado dos reuniones de Jefes

de Estado de la regin (1956 y 1967). Ambas aportaron a mejorar las
comunicaciones entre los pases, pero ninguna haba tenido el alcance de la
reunin de Miami en 1994. El ao 1956, lderes de 19 pases se reunieron en la
Ciudad de Panam, en una reunin convocada por la OEA. El presidente de
Estados Unidos, Dwight Eisenhower, esperaba que esta reunin fortaleciera
a este organismo como un espacio para promover el desarrollo en la regin.
Luego, el ao 1967, 19 lderes ms un representante de Hait se reunieron en
Punta del Este, Uruguay, convocados por los gobiernos latinoamericanos. El
objetivo esta vez era fortalecer la Alianza por el Progreso33, que se vea en
esos momentos como una herramienta viable para evitar la inestabilidad en la
regin. Fue la OEA quien lider el proceso consultivo y coorganiz el evento
en Uruguay. En esta reunin, 19 de los 20 asistentes asumieron la Declaracin
de los Presidentes de Amrica (Ecuador se abstuvo, por sus diferencias con
Estados Unidos en relacin a la cooperacin internacional). Dicha declaracin
incluy entre sus objetivos la creacin de mercados comunes y estrategias
para el desarrollo, los que no lograron completarse como se haba esperado.
Luego de ms de dos dcadas de este proyecto, y en un nuevo contexto

internacional, el presidente Bill Clinton ide y convoc a la primera Cumbre de
las Amricas. Su objetivo era celebrar los avances que en materias polticas y
econmicas haban sucedido desde el encuentro de Uruguay. Se vislumbraba
una confluencia de valores, tanto en lo econmico como lo poltico. El proceso
de democratizacin poltica se tom como uno de los ejes de la discusin
33
Poltica implementada por el Presidente John F. Kennedy, para fortalecer las relaciones
hemisfricas y que implicaba un programa de ayuda econmica, poltica y social.

y como ejemplo de los nuevos tiempos que corran en el hemisferio. Este

espacio permitira expandir las libertades, hacer gobiernos ms eficientes,
ampliar la participacin y luchar efectivamente contra amenazas como la
corrupcin o el narcotrfico.
El crecimiento econmico y las polticas de mercado hicieron que tambin

existiera un incremento de la interdependencia entre los pases. Crecieron las
exportaciones intrarregionales y se firmaron diferentes acuerdos comerciales,
como fueron MERCOSUR, CARICOM, o NAFTA. En conjunto con estos proce-
sos, creci la preocupacin por hacer compatible el crecimiento econmico y
comercial, con las necesidades de las personas y el medio ambiente.
El proceso de consulta previo a la Cumbre fue muy importante para

expresar la idea de que las nuevas relaciones hemisfricas implicaran una
empresa conjunta de todos los pases. Durante los primeros seis meses de
1994, altos funcionarios del gobierno americano realizaron la consulta sobre
los temas prioritarios a abordar en la Cumbre, y se form un consenso sobre
los siguientes temas de inters: preservar y fortalecer la Comunidad de las
Democracias de las Amricas, promover la prosperidad a travs del libre
comercio y de la integracin econmica, erradicar la pobreza y la discriminacin
en el hemisferio, garantizar el desarrollo sustentable y conservar los recursos
naturales de la regin para futuras generaciones.
Se efectuaron reuniones en distintos pases para realizar el borrador de

la agenda. Hubo encuentros en Argentina, Brasil, Canad, en el Caribe,
Chile, Colombia, Amrica Central, Mxico, Panam y Washington D.C. De
las diversas reuniones resultaron documentos que permitieron avanzar en los
acuerdos que luego se asumieron en la Cumbre de Miami.
Otro elemento fundamental a considerar fue el aporte de las Organizaciones

No Gubernamentales durante todo el proceso. La administracin Clinton
no solo se preocup de la diplomacia tradicional, sino que tambin de la
diplomacia democrtica y participativa. De entre los grupos que participaron
en el proceso de consulta, haba empresarios, organizaciones de derechos
humanos, ambientalistas, defensores de los pueblos originarios, hispanos en
Estados Unidos, trabajadores, acadmicos, analistas y grupos de mujeres34.
34
PRESIDENT USA. Building a partnership for prosperity: White House report on the Summit of the
Americas. Miami, Florida. December 9-11. Washington D.C.: The White House. 1995.

Como en todas las cosas, los procesos de cumbres han tenido defensores
y detractores. De lo positivo se destaca una nueva relacin Norte-Sur que no
solo se trata de las prioridades de seguridad de Estados Unidos. Amrica Latina
tambin ha puesto sus temas en el mbito del desarrollo econmico y social.
Sobre las crticas, en general se basan en el distanciamiento entre una cumbre
y otra, as como en la dificultad para implementar las medidas adoptadas.
Cabe recordar que el ao 1991 se vive una de las primeras crisis polticas
de la regin desde el inicio de la tercera ola de democratizacin poltica35. El
30 de septiembre de 1991 es derrocado en Hait el presidente Jean-Bertrand
Arstide, por el golpe de Estado perpetrado por el general Raoul Cdras. Este
hecho amenaz su incipiente democracia y de paso puso en cuestionamiento
el proceso global de democratizacin poltica que estaba viviendo Amrica
Latina desde fines de los 70. El Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas
adopt la Resolucin Nmero 867 de 199336, autorizando el uso de cualquier
recurso para restaurar al presidente Arstide en su cargo. En junio de 1991 se
adopta la Declaracin de Santiago, con un compromiso por la Democracia y la
Renovacin del Sistema Interamericano. Despus de 1991, y como consecuencia
de que la Organizacin de Estados Americanos (OEA) cumple un rol importante
en la resolucin de la crisis poltica que estaba viviendo Hait, el sistema
interamericano vivir un proceso de necesarios ajustes, que dan cuenta de los
efectos internacionales del perodo post-Guerra Fra.
El proceso de Cumbres de las Amricas viene a institucionalizar las

relaciones entre los pases del hemisferio, luego de una historia de encuentros
y desencuentros durante el siglo XX. La primera de las reuniones se realiz en
Miami, Estados Unidos, entre el 9 y el 11 de diciembre de 1994. A partir de ese
primer encuentro se han desarrollado siete cumbres. El ao 1996, se desarroll la
Cumbre de las Amricas sobre Desarrollo Sostenible, en Santa Cruz de la Sierra,
Bolivia, del 7 al 8 de diciembre. Luego, se realiz la II Cumbre de las Amricas,
el 18 y 19 de abril de 1998 en Santiago de Chile. La III Cumbre se llev a cabo
en la Ciudad de Quebec, Canad, del 20 al 22 de abril de 2001. El ao 2004, se
realiz la Cumbre extraordinaria de las Amricas, en Monterrey, Mxico, los das
12 y 13 de enero. La cuarta Cumbre se realiz en Mar del Plata, Argentina, el 4
y 5 de noviembre de 2005. La V Cumbre, se realiz en Puerto Espaa, Trinidad
35
HUNTINGTON, Samuel. The Third Wave: Democratization in the Late Twentieth Century.
Oklahoma, EE.UU. University of Oklahoma Press.
36
ORGANIZACIN DE NACIONES UNIDAS. CONSEJO DE SEGURIDAD. [En lnea].Resolucin
867 (1993). [Fecha de consulta: 24 mayo 1993]. Disponible en http://daccess-dds-ny.un.org/doc/
UNDOC/GEN/N93/515/33/PDF/N9351533.pdf?OpenElement

y Tobago, del 17 al 19 de abril de 2009. La ltima realizada fue la VI Cumbre de

las Amricas, Conectando las Amricas: Socios para la Prosperidad, que se
efectu en la ciudad de Cartagena, Colombia, los das 14 y 15 de abril de 2012.
En el caso de nuestro hemisferio, las Cumbres de las Amricas marcaron el

rumbo para incluir estos nuevos temas en la agenda. Los temas de seguridad
tomaron su propio rumbo, y se dio el espacio a travs de la Organizacin
de Estados Americanos, la que organiz en octubre de 2003 la Conferencia
Especial sobre Seguridad, realizada en Ciudad de Mxico. Esta conferencia
tena como antesala los hechos ocurridos en septiembre de 2001 en Estados
Unidos, que haca explcita la amenaza terrorista, una de las formas ms
concretas de las nuevas amenazas a la seguridad (no estatal, no militar en el
sentido tradicional). En el marco de esta conferencia se adopt la Declaracin
de Seguridad de las Amricas, con el fin de promover y fortalecer la paz y
la seguridad en el hemisferio. En dicha reunin estuvo muy presente la
Conferencia Inter-Americana sobre la Guerra y la Paz, que se haba desarrollado
en Mxico en 1945, y se propuso un plan para enfrentar las necesidades de
seguridad de las Amricas.
Al expresarse los principios que sostienen esta declaracin, los valores

compartidos y las aproximaciones comunes, se seala expresamente el
concepto multidimensional de la seguridad como el nuevo concepto de
seguridad compartido a nivel hemisfrico. La seguridad multidimensional
incluye amenazas tradicionales y nuevas; incorpora las prioridades de cada
Estado; intenta contribuir a la consolidacin de la paz, el desarrollo integral,
y la justicia social; y se basa en los valores democrticos, el respeto por la
promocin y defensa de los derechos humanos, la solidaridad, cooperacin y
respeto por la soberana nacional37. El sistema poltico democrtico adquiere
una relevancia primordial para sentar las bases de la paz y la seguridad. Los
Estados que participan avanzan en la identificacin de las nuevas amenazas y
las ordenan en orden de prioridad por subregiones:
37
ORGANIZACIN DE ESTADOS AMERICANOS. Conferencia Especial de Seguridad. Declaracin
de Seguridad de las Amricas. Ciudad de Mxico, Mxico. Octubre 2003. Disponible en <http://
www.oas.org/es/ssm/CE00339S03.pdf>

FIGURA 5:
Percepciones de amenazas priorizadas por subregin
CENTRO-
MERCOSUR PASES ANDINOS CARIBE
AMRICA
Narcotrfico Narcotrfico Narcotrfico Narcotrfico
Terrorismo Terrorismo Terrorismo Terrorismo
Trfico de armas Pobreza y Medio ambiente y Pobreza y carencias
carencias sociales Desastres naturales sociales
Crimen organizado Guerrillas y grupos Crimen organizado Medio ambiente y
subversivos Desastres naturales
Medio ambiente y Trfico de armas Pobreza y carencias Trfico de Armas
Desastres naturales sociales
Pobreza y carencias Crimen Trfico de armas Crimen organizado
sociales organizado
Guerrillas y grupos Medio ambiente y Guerrillas y grupos
subversivos Desastres subversivos
naturales
Fuente: Francisco Rojas Aravena38.
La propuesta de amenazas priorizadas por subregin aqu sealada da

cuenta de la diversidad existente, y de la necesidad de buscar soluciones ins-
titucionales acordes a la naturaleza de cada una de estas amenazas. Como el
alcance de los efectos de dichas amenazas es transnacional, y se requieren de
polticas a mediano y largo plazo en su deteccin y control, la cooperacin
regional se constituye en un camino plausible a seguir. En una concepcin
multidimensional, la clsica distribucin del poder internacional se ve ms di-
fusa. Los mbitos poltico, econmico y militar distribuyen el poder de manera
independiente, ya no hay una concentracin en una nica potencia. Adems,
los organismos multilaterales y actores no estatales asumen un espacio de ma-
yor relevancia en un mundo globalizado. Peter H. Smith seala que una de las
caractersticas fundamentales del orden mundial post-Guerra Fra es la nueva
distribucin del poder. En trminos econmicos, se dar la multipolaridad;
existiendo claramente tres polos distintos: Estados Unidos, la Comunidad Eu-
ropea y Japn (Asia Pacfico). En lo militar, se consolidar la preeminencia de
Estados Unidos. Una tercera caracterstica ser el creciente rol e importan-
38
ROJAS, Francisco. Ingobernabilidad: Estados colapsados una amenaza en ciernes. Nueva
Sociedad. Santiago (198). Pg. 63. Citado por GRIFFITHS, John. 2007. Op. cit., p. 93.

cia de los actores no estatales y las fuerzas transnacionales. Se desarrollan

corporaciones privadas, cadenas de empresas de comunicaciones, ONGs,
movimientos sociales. Al mismo tiempo organizaciones ilegales relacionadas
al narcotrfico y crimen organizado tambin tomarn ventaja de las nuevas
opciones que da la globalizacin39. Esta distribucin del poder mundial trae
consigo nuevos desafos para establecer una adecuada institucionalidad que
d estabilidad internacional.
Como elemento adicional, en un sistema internacional donde ya no existe

una estructura ideolgica y geoestratgica como fue en la poca de la Guerra
Fra, las naciones de Amrica Latina reciben menos atencin de parte de los
poderes mundiales. La poltica de Estados Unidos hacia la regin se enfocaba
a fines de los 90 principalmente en sus relaciones con Mxico y Cuba, y en te-
mas tales como el narcotrfico y la violencia. Durante los ltimos aos Estados
Unidos ha decidido jugar un rol ms especfico, como fue en la crisis poltica
vivida en Honduras en 2009, en un llamado a la defensa de la democracia y de
la soberana de los pueblos. Esto en el marco de las instituciones multilate-
rales y del compromiso de otros Estados de las Amricas que trabajaron por
restablecer el orden institucional en Honduras. Esto constituye un ejemplo
de que Estados Unidos ha decidido actuar como un Estado ms dentro de la
OEA, mostrando las promesas del recientemente reelecto presidente Barack
Obama de relacionarse cooperativamente con los pases del hemisferio. De
alguna manera Europa tambin est enfocada en sus procesos de integra-
cin y seguridad, alejando de sus prioridades el acontecer en Amrica Latina.
Ms all de las acciones unilaterales de Estados Unidos y otras potencias, las
organizaciones internacionales han jugado un importante rol en la democra-
tizacin de Amrica Latina. Las instituciones multilaterales, al representar la
voluntad de la comunidad internacional, ayudan a enfrentar uno de los princi-
pales dilemas para la cooperacin: la contradiccin entre la promocin de la
democracia y la soberana nacional40.
Amrica Latina se ha proyectado como un mercado emergente, pero no

ha logrado ampliar su proyeccin para tener mayor relevancia en el sistema
internacional. Mxico ha dado pasos importantes, pero sus conflictos internos
no le han permitido jugar un rol ms preponderante. Brasil es el nico pas
que ha tomado la firme decisin de jugar un rol en la esfera internacional, y es
39
SMITH, Peter. Democracy in Latin America. Political change in comparative perspective. Oxford,
UK. Oxford University Press. 2012, p. 121.
40
SMITH, Peter. Op. cit., p. 125.

considerado uno de los poderes emergentes en el nuevo escenario. Mientras

los Estados de Amrica Latina no pongan en alerta o generen una amenaza al
sistema internacional, probablemente su rol ser menor. Esto es claro en com-
paracin a lo que fue el sistema internacional durante la Guerra Fra. Amrica
Central fue foco de atencin en los 80 porque representaba una certera ame-
naza a los intereses americanos en su aspiracin de hegemona regional. Si
quisiramos mirar esta situacin con los ojos de la perspectiva realista, la nica
manera de que Amrica Latina juegue un rol en el sistema internacional, sera
desarrollando la suficiente capacidad militar, estabilidad poltica y desarrollo
econmico como para tener peso real. Tal vez Brasil o Mxico podran trabajar
en esa lnea. Pero aludiendo a las palabras de Joseph Nye, sobre cmo incor-
porar factores de poder blando en las estrategias nacionales, el prestigio y la
influencia en las ideas polticas ha sido un camino que la regin ha emprendi-
do buscando mecanismos de cooperacin en reas importantes para el desa-
rrollo econmico, el fortalecimiento de la democracia y la seguridad regional.
En este nuevo escenario, donde las amenazas no tradicionales superan

fronteras, Amrica Latina puede jugar un rol interesante en trminos de
seguridad. Temas globales como el trfico de drogas, la migracin ilegal y
el crimen organizado, requerirn de coordinacin y cooperacin para ser
enfrentados con xito en el sistema de seguridad hemisfrica. Este es el
propsito declarado en las diversas reuniones de las Cumbres de las Amricas,
y en Ciudad de Mxico en octubre de 2003, y es tarea de los gobiernos y los
lderes actuales implementar estas medidas de manera eficiente y oportuna.
La democracia y la apertura econmica, que vinieron luego del trmino de la

Guerra Fra, significaron tambin que Estados Unidos cambiara sus parmetros
de seguridad, abrindose la posibilidad de nuevos proyectos de comercio
internacional y de integracin, de los cuales fuimos testigos en la dcada de
los 90. Incluso, luego de los ataques terroristas en septiembre de 2001, el foco
de la poltica exterior de Estados Unidos y Europa hacia el Medio Oriente,
la ex URSS y los posibles focos terroristas, dej mayor espacio a Amrica
Latina para desarrollarse en lo poltico y econmico. Este nuevo escenario
requiere de una manera diferente de enfrentar el sistema internacional con
el desarrollo de un pensamiento estratgico acorde a los nuevos desafos.
La estabilidad poltica y la innovacin en la economa son valorados en esta
nueva etapa. Democracias sustentables con altos ndices de gobernabilidad
poltica, constituirn escenarios favorables para la construccin de sociedades
en paz y con altos niveles de seguridad.

Los latinoamericanos creen ms en la integracin econmica que en la

integracin poltica. Valoran las consecuencias de la integracin econmica,
pero al mismo tiempo no estn dispuestos a hacer concesiones por logar niveles
ms altos de integracin poltica, lo que implica discutir sobre la soberana.
Esto podra explicar la tendencia a mantener ciertos conflictos latentes a nivel
interestatal. De acuerdo a los datos de Latinobarmetro, se da una suerte de
desconfianza con las personas que limita la integracin poltica.41
Como seal anteriormente, el rol de la poltica exterior de Estados Unidos

tendr gran repercusin a nivel regional. George Bush, quien fuera presidente
en 1989 cuando acontece la cada del muro de Berln42, va a declarar que este
hecho genera un nuevo orden mundial, y atribuye a Estados Unidos un rol
preponderante en este nuevo escenario. Los ms crticos a la poltica exterior
de los Estados Unidos, van a sealar que lo que EE.UU. hace es trabajar
rpidamente para fortalecer su hegemona y las polticas unilaterales hacia la
regin. En septiembre de 2002 la administracin Bush proclam su Estrategia
de Seguridad Nacional, donde afirma el derecho de Estados Unidos a recurrir
a la fuerza para eliminar cualquier desafo que se perciba contra su hegemona
mundial, la cual ha de ser permanente43.
Los institucionalistas han salido al debate, y argumentan que la creciente

importancia de las instituciones est cambiando las relaciones interestatales,
su desarrollo y estrategias. Una mayor interdependencia y la expansin de
intereses y principios compartidos hacen que los Estados se comprometan
cada vez ms en alcanzar sus intereses a travs de organismos internacionales;
as como tambin los Networks existentes entre actores no estatales44. De
hecho, los actores no estatales, como las ONG internacionales, son uno de
los grandes beneficiarios de la expansin de las libertades polticas en todo
el mundo. A su vez, la mayor participacin de la sociedad civil fortalece las
democracias.
41
CORPORACIN LATINOBARMETRO. Informe 2010. Disponible en <http://www.
latinobarometro.org/documentos/LATBD_INFORME_LATINOBAROMETRO_2010.pdf
42
La cada del muro de Berln es uno de los simbolismos del fin de la Guerra Fra.
43
CHOMSKY, Noam. Lo que decimos se hace. Sobre el poder de Estados Unidos en un Mundo de
Cambio. Barcelona, Espaa. Ediciones Pennsula. 2007. 233 pp., p. 9.
44
TULCHIN, J. Creando una Comunidad de Seguridad en Las Amricas. Nueva Sociedad (198).
2005. Disponible en <http://www.nuso.org/upload/articulos/3274_1.pdf>

CONCLUSIONES
Como hemos revisado en este artculo, el poder no solo se define

en trminos militares. Tambin es importante considerar competencias
econmicas, desarrollo de capacidades de alta tecnologa, y la habilidad
de desarrollar influencia poltica y cultural ms all de sus fronteras. Para
la mayora de los pases de Amrica Latina, la participacin en organismos
internacionales ayuda a tener una mejor posicin en el sistema internacional.
Otro aspecto a considerar es la creciente brecha entre los pases del norte
y del sur. Al parecer, las desigualdades que se arrastran del pasado van en
aumento. Una forma de abordar esta brecha y de tender puentes es el trabajo
conjunto para abordar los temas ms recientes en relaciones internacionales,
como son trfico de drogas, terrorismo y conservacin del medio ambiente.
Podemos decir, entonces, que el nuevo escenario internacional se caracteriza

por su alcance multidimensional y por la distribucin del poder internacional
diferenciado y difuso. Esto es una oportunidad para Amrica Latina, que
desarrollando una mirada estratgica y fortaleciendo organismos regionales,
puede generar mejores posiciones a nivel internacional. El fortalecimiento
de las democracias, la estabilidad poltica y la innovacin econmica sern
factores decisivos a la hora de avanzar en consolidar la paz y la seguridad.
El alcanzar una definicin comn sobre la seguridad ha sido un paso

importante para desarrollar estrategias en una visin ms amplia y centrada en
la cooperacin. Esto ha sido posible gracias al desarrollo de instancias de toma
de decisiones como el caso de la poltica de cumbres que buscan soluciones
conjuntas a problemas y amenazas que afectan directa o indirectamente a los
Estados miembros de la OEA.
El gran desafo hoy es evaluar y analizar en qu medida estas polticas

regionales pueden institucionalizarse a nivel del Estado-nacional. Ya se cumple
una dcada de la Declaracin de Seguridad en las Amricas, y son pocos los
pases que han desarrollado estrategias de seguridad y defensa basadas en
un concepto multidimensional de la seguridad. Brasil es uno de los pases que
lleva la delantera en este tipo de materias. Como seala Joseph Nye, lo ms
complejo es incorporar estos conceptos intangibles y difusos que se refieren al
poder blando de los Estados. Es ms rentable polticamente disear polticas
pblicas que aborden aquellas amenazas ms concretas, que se pueden
visualizar, y sobre las cuales podemos medir a corto plazo los efectos de las
polticas asumidas. Lamentablemente, la visin tradicional de la seguridad no
da cuenta de las reales amenazas a las que se enfrentan ciudadanos y Estados

en la actualidad. Requerimos de autoridades e instituciones que se atrevan a

innovar, a cooperar y disear polticas a largo plazo. El sistema internacional,
a travs de sus instancias regionales y subregionales, tiene mucho que aportar
an en este sentido.
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LA SEGURIDAD HEMISFRICA Y SU
FUTURO CARCTER MULTIDIMENSIONAL*
Hemispheric Security and its multidimensional future
Vctor Guzmn Martnez**
RESUMEN: ABSTRACT:
Lleg el momento de asumir que la cons- The time has come to assume that the
tante transformacin del paradigma de constant transformation of the security
seguridad en Sudamrica es una amena- paradigm in South America is a threat in
za en s, puesto que dificulta las instancias itself, because this phenomenon makes
de cooperacin e integracin, donde la cooperation, coordination and integration
tnica es la falta de consensos en mate- rather difficult due to the lack of consensus
ria institucional y normativa de un poten- among the states on institutional and
cial sistema de seguridad colectivo, que normative matters, to eventually arrive at
hoy dependera de los organismos inter- the construction of a potential common
nacionales, los que podran jugar un rol security system. At present, this issue
fundamental en la participacin proacti- depends on international organizations,
va de los pases miembros en la toma de which could play a fundamental role in
decisiones que permitan desarrollar un the active participation of member states
modelo que contemple las cinco dimen- in decision making to develop a model
siones de la seguridad propuestas tanto that could take into account the five
por Barry Buzan como por Nayef Al-Rod- dimensions of security proposed both by
han, junto con las recientes estrategias Barry Buzan and Nayef Al-Rodhan; which,
de seguridad de los Estados, instrumen- added to the recent security strategies
tos que, sumados a conceptos como jus- of various states, are instruments that
ticia, transculturizacin y gobernabilidad have introduced important concepts
se hagan cargo del nuevo carcter mul- like justice, transculturation, and
tidimensional de la seguridad global. En governability. This study will also touch
este contexto, se har una resea de la upon the development of security, to
evolucin de la seguridad, que desembo- eventually assume the multidimensionality
que en la multidimensionalidad y una se- of a multi-sum security that would make
guridad ampliada que permita enfrentar facing emerging transnational challenges
* Recibido: mayo 2013; aceptado: diciembre 2013

Este artculo forma parte de los avances de investigacin del Proyecto Interno (Int/08/2012) de
la ANEPE, La cooperacin interagencial en el marco de un modelo de seguridad regional.
**
Magster en Planificacin y Gestin Estratgica de la Academia de Guerra; email:vguzman@
anepe.cl

Vctor Guzmn Martnez
los desafos emergentes de ndole trans- in an integrated and cooperative

nacional de manera integrada y coopera- manner possible, in order to improve
tiva, de modo tal de mejorar la necesaria the necessary interagency coordination
coordinacin interagencial entre los Esta- between states in the region.
dos de la regin.
Key words: Cooperation, multidimensional,
Palabras clave: Cooperacin, multidimen- security.
sional, seguridad.
INTRODUCCIN
Cada vez que se analiza una situacin nacional, regional o hemisfrica,

inevitablemente se desemboca en una visin global del tema porque en
realidad se est en un proceso de definicin de lo que es comn. Por ejemplo,
en el mbito de la seguridad, paradigma en constante transformacin y que
es una amenaza en s, puesto que dificulta las instancias de cooperacin e
integracin entre los Estados, donde la tnica es la falta de consensos en
materia institucional y normativa. El tema es buscar la posibilidad de instalar un
potencial sistema de seguridad colectivo, que hoy dependera de organismos
internacionales (ONU, OEA, TIAR, CAN, MERCOSUR, UNASUR, CDS, etc.). Estas
instituciones podran jugar un rol fundamental en la participacin proactiva de
los pases miembros en la toma de decisiones que, eventualmente, permitan
desarrollar un modelo que contemple las cinco dimensiones de la seguridad
propuestas tanto por Barry Buzan (1983) como por Nayef Al-Rodhan (2008),
junto con las recientes estrategias de seguridad de los Estados, instrumentos
que, sumados a conceptos como justicia y transculturizacin, entre otros, se
hagan cargo del nuevo carcter multidimensional de la seguridad global.
En este contexto, se har una resea de la evolucin de la seguridad, que
desemboque en la multidimensionalidad y en una seguridad ampliada. Esto,
hara posible enfrentar los desafos emergentes de ndole transnacional
de manera integrada y cooperativa, de modo tal de mejorar la necesaria
coordinacin interagencial entre los Estados de la regin.
Del mismo modo, las recientes estrategias de seguridad, algunas de las

cuales estn ya aprobadas y otras, como la chilena, en trmite legislativo,
son herramientas extremadamente tiles al momento de analizar las razones
que tiene cada Estado para instaurar sus polticas de seguridad y defensa,
cmo se aplican dichas polticas a nivel nacional y cmo se proyectan
internacionalmente.

LA SEGURIDAD HEMISFRICA Y SU FUTURO CARCTER MULTIDIMENSIONAL
El futuro comienza ahora y es este el momento de plantear el carcter

multidimensional de la seguridad, contemplando los aspectos tericos,
polticos, econmicos, sociales, humanos y medioambientales que premuna
a los Estados de las herramientas necesarias para que se anticipen a los
potenciales escenarios y as lograr los consensos necesarios para aunar las
polticas de seguridad de la regin.
Teoras y conceptos atingentes
En 1983, Barry Buzan, terico de la escuela de Copenhague, determin

que la seguridad tena cinco dimensiones: la poltica, la econmica, la
social, la medioambiental y la militar, conceptos que han puesto en el tapete
preguntas relativas a si existe una compatibilidad entre la Seguridad Nacional
y la Internacional y si los Estados estn preparados y capacitados para pensar
en trminos internacionalmente ms cooperativos1. Segn Buzan, el debate
debe centrarse en mantener la libertad alejada de las amenazas y cuando
dicho debate se desarrolla en el contexto del sistema internacional, la
seguridad se relaciona con la capacidad que los Estados tienen de mantener
su identidad independiente y su integridad funcional2. John Griffiths, por su
parte, contribuye substancialmente a la solidificacin de las teoras, conceptos
y metodologa en materia de seguridad, de importancia para este estudio
por su enfoque regional y hemisfrico, especficamente donde, de acuerdo al
paradigma realista, los Estados, en ausencia de una autoridad internacional
que los regule y los proteja, deben velar por su propia seguridad a travs
de una competencia entre ellos3, organizando de este modo el poder
internamente para, una vez maximizado, proyectarlo internacionalmente4.
Ahora bien, los debates relacionados con la seguridad tradicionalmente

se han centrado en el rol del Estado en las relaciones internacionales5, y son
precisamente los Estados los que pasan por situaciones complejas que los
ponen a prueba6, y para garantizar la seguridad podran volver a las antiguas
1
BAYLIS, John, et al. (2008). The globalization of world politics. An introduction to international
relations. 4 edicin, Oxford University Press, New York, p. 229.
2
Ibid.
3
GRIFFITHS, John. Teora de la Seguridad y Defensa en el Continente Americano. Anlisis de los
casos de EE.UU. de Amrica, Per y Chile. RIL Editores, 2011, Santiago, Chile.
4
Ibid.
5
Ibid.
6
FUENTES VERA, Juan (2012). Observaciones sobre el concepto de seguridad ampliada y
el objeto de seguridad contenidos en la Estrategia Nacional de Seguridad y Defensa que el

Vctor Guzmn Martnez
teoras del realismo estato-centrista, pero las expresiones ciudadanas actuales

le restan protagonismo, entonces el sector poltico, sin la premura necesaria,
busca nuevas estrategias que contemplen la universalizacin de los valores que
sustentan la dignidad de las personas7, tratando de identificar las amenazas
ya no tan nuevas y aquellas que emergen de manera constante, mientras
apoyan iniciativas integracionistas que permitan una mejor cooperacin y
coordinacin con los dems pases de la regin.
Lo anterior obliga a la bsqueda de una conceptualizacin actualizada

en materia de seguridad y a revisar los efectos de la globalizacin que, por
una parte, ha aumentado el nmero de actores e interacciones en el mbito
de la seguridad transnacional y, por otra, ha disminuido la comunidad de
intereses, las normas y los valores de los regmenes internacionales, a los que
organizaciones y tratados estn acostumbrados. Entonces, el pragmatismo,
la flexibilidad y la eficacia remplazan al normativismo, al formalismo y la
legitimidad, pasando a ser los primeros aquellos principios fundamentales
de la seguridad internacional. La multipolaridad muta a una multimodalidad
gatillada por la globalizacin y todas sus implicancias, desafiando las
mentalidades y teoras tradicionales.
En este contexto, John Griffiths es clarsimo al abordar las implicancias

de la globalizacin. En el escenario internacional, la existencia de Estados
inestables supone afectar la condicin de seguridad internacional ya que los
fenmenos existentes al interior de un Estado y la inestabilidad resultante
podrn irradiarse hacia los Estados vecinos generando nuevas condiciones
de inseguridad e inestabilidad ahora en niveles locales, subregionales y
regionales. La globalizacin como fenmeno favorece directamente esta
propagacin de inseguridad e inestabilidad. Este fenmeno podemos
denominarlo expansin de la inseguridad8.
La polivalencia, ambigedad y dimensiones de la globalizacin son

factores a considerar tambin; sin embargo, el nuevo ambiente global, la
importancia subyacente de la justicia al momento de crear un mundo ms
seguro y el principio de la seguridad mltiple o ampliada, sugiere que es
primordial tomar en cuenta las cinco dimensiones de la seguridad global que
gobierno de Chile present al Senado el 28 de Junio de 2012, Columna de Opinin. ANEPE, 20

de agosto de 2012.
7
Ibid.
8
GRIFFITHS SPIELMAN, John F. (2007. Seguridad Hemisfrica en Amrica Latina. Alcances y
Proposiciones. Revista GCG George Town University Universia. Vol 1, NUM 1, p.102

magistralmente ordena Nayef R.F. Al-Rodhan9, conceptos todos ya abordados

por muchos autores, pero que, en este esquema, introduce metodologas que
mejor definen estos conceptos.
En la actualidad, los realistas debaten acerca del proceso de globalizacin,

haciendo presente que no han cambiado los fundamentos del sistema
internacional desde el fin de la Guerra Fra. Despus de todo, el sistema
internacional an se conforma de unidades estatales. Es ms, su carcter
anrquico se ha mantenido intacto porque an no existe un gobierno mundial.
En esta lnea de pensamiento, el realismo simbitico de Al-Rodhan implica ir
ms all del realismo estato-centrista, para asimilar las nuevas circunstancias
globales de mltiples actores y plantea que la sinergia debera ser el principio
orientador en la bsqueda de mejores maneras de manejar las sociedades
culturalmente pluralistas y las relaciones entre civilizaciones. A travs de la
sinergia transcivilizacional, las entidades pueden lograr ms de lo que podran
individualmente. La globalizacin, las comunicaciones instantneas y la
movilidad humana en aumento, conduce directamente a la creacin de una
superestructura global-cultural basada en valores comunes, donde distintas
entidades culturales se fusionan y de manera conjunta persiguen sus metas.
Junto con reconsiderar que la globalizacin ha producido cambios en

las relaciones de poder entre los Estados. El poder econmico se ha vuelto
ms importante que el tamao de la poblacin o Fuerzas Armadas de un
pas. Algunos analistas estiman que la globalizacin beneficia a los Estados
desarrollados de manera desproporcionada, al extremo que un pas con una
economa capitalista y un gobierno democrtico ser an ms dominante
en las prximas dcadas. En este contexto, los asuntos geopolticos que
implican una combinacin de factores polticos, econmicos, demogrficos
y geogrficos determinantes en las relaciones de poder entre los Estados,
se mantendrn en la agenda de las polticas de seguridad durante el siglo
XXI. Probablemente dicha agenda incluir los eslabones dbiles insertos
en el sistema internacional, que son Estados que no pueden cooperar con
otros Estados en temas de seguridad o no tienen la voluntad para hacerlo. Los
Estados dbiles o fallidos presentan tambin una amenaza por la incapacidad
para controlar sus propios territorios con serias implicancias para los pases
vecinos en su regin y en el mundo como un todo10.
9
AL-RODHAN, Nayel R.F., op. cit., p. 117.
10
Ibid., pp. 78, 79.

Vctor Guzmn Martnez
De hecho, y a raz de la crisis financiera internacional que afectara

profundamente a Estados Unidos, en el ao 2009, Hillary Clinton, Secretaria
de Estado de ese pas, plante la necesidad de un nuevo enfoque para
las polticas de relaciones exteriores, trasladndose de un mundo multipolar
a uno de multiasociaciones, con el fin de hacer frente de manera ms eficaz
a los nuevos desafos globales. Menos de dos aos despus, la estrategia
nacional militar de ese pas reconoci el giro hacia un mundo multinodal
caracterizado por coaliciones cambiantes y motivadas por intereses propios,
sobre la base de un poder diplomtico, militar y econmico11. Esta bsqueda
de una conceptualizacin actualizada en materia de seguridad tambin obliga
a revisar los efectos de la globalizacin que, por una parte, ha aumentado el
nmero de actores e interacciones en el mbito de la seguridad transnacional
y, por otra, ha disminuido la comunidad de intereses, las normas y los valores
de los regmenes internacionales, a los que organizaciones y tratados estn
acostumbrados. Entonces, el pragmatismo, la flexibilidad y la eficacia
remplazan al normativismo, al formalismo y la legitimidad, pasando a ser
los primeros los principios fundamentales de la seguridad internacional. La
multipolaridad muta a una multimodalidad, desafiando las mentalidades y
teoras tradicionales12.
Organismos internacionales, declaraciones e instrumentos afines
Los procesos de integracin regional, como por ejemplo aquellos

desplegados por Mercosur y la Comunidad Andina, son iniciativas que, en
materia de seguridad, se vuelven algo difusas porque se abocan a temas
especficos, como el terrorismo y la limitacin de los gastos de la defensa, el
control de armas, adems de la proscripcin de armas nucleares y biolgicas,
todo ello en el marco de acuerdos firmados, compromisos que a pesar de
tener una muy buena motivacin y respaldo, no han logrado hasta la fecha
consolidarse y ponerse en prctica13, a pesar de tener una poltica de
seguridad externa comn para todos los Estados que integran la CAN. Quizs
esto se deba a que tanto el Mercosur como la CAN no fueron creados para
11
ARTEAGA, Flix (2012). Expert Comment from Senior Analyst for Security & Defense Instituto
Real Elcano, Espaa. Fecha de consulta 11/30/2012
12
BAYLIS et al., op. cit., p. 232
13
CASTILLA BENDAYN, Carlos (2007). Hacia un Sistema de Seguridad Subregional Sudamericano,
Conferencia Centro de Estudios Hemisfricos de Defensa. Retos Transnacionales:
Aproximaciones para Cooperacin en Defensa y Seguridad, p. 3.

tratar aspectos de seguridad, pero la globalizacin ha obligado a dichos

organismos a instalar herramientas para enfrentar sus efectos, y con ello, una
participacin ms activa en estos temas a nivel regional.
Ahora, al revisar la plataforma entregada por la Declaracin de Bridgetown,

se descubre que se ha comenzado a acuar nuevos trminos, como por ejemplo
enfoque multidimensional ya que antes del trmino de la Guerra Fra el
concepto de seguridad se circunscriba ms bien a enfrentar amenazas de
tipo militar. Esta iniciativa potencia a la Organizacin de Estados Americanos
(OEA), la que, en el artculo 2 de la Carta que creara esa institucin, que uno
de sus propsitos esenciales es afianzar la paz y la seguridad del continente14,
de modo tal de profundizar la cooperacin y coordinacin [ entre los
Estados miembros] a fin de abordar de manera ms focalizada las nuevas
amenazas, preocupaciones y otros desafos multidimensionales [ de carcter
transnacional] a la seguridad hemisfrica15. Se revisan, entonces, las bases
mismas de la Carta de la ONU y vemos que las instituciones de seguridad
colectiva no han llegado a puerto y donde claramente se evidencia un doble
esfuerzo sin resultados satisfactorios.
Adems, el continente se encuentra en medio de una crisis de identidad

donde las hegemonas se debilitan o fortalecen, dependiendo de factores
ideolgicos, sociales, polticos, econmicos, culturales y medioambientales,
lo que sumado a la crisis econmica, an instalada, presenta una situacin que
requiere de instrumentos ms giles para establecer un modelo de seguridad
aplicable a la regin sudamericana.
Y se puede seguir buscando una va ms expedita en el Pacto de Bogot y

en la Declaracin de la conferencia especial de seguridad de Mxico del ao
2003, que concluyera con la declaracin sobre seguridad en las Amricas
que aporta una definicin y ciertos alcances de la seguridad. En este contexto,
y para los efectos de este trabajo, es importante considerar que la:
[] nueva concepcin de la seguridad en el hemisferio es de alcance

multidimensional, (e) incluye las amenazas tradicionales y las nuevas
amenazas, preocupaciones y otros desafos a la seguridad de los Estados
del hemisferio, incorpora las prioridades de cada Estado, contribuye a
la consolidacin de la paz, al desarrollo integral y a la justicia social, y
se basa en valores democrticos, el respeto, la promocin y defensa de
14
Ibid.
15
Ibid.

Vctor Guzmn Martnez
los derechos humanos, la solidaridad, la cooperacin y el respeto a la

soberana nacional16.
Por ltimo, el Tratado Interamericano de Asistencia Recproca, TIAR, a pesar

de su trayectoria en esta materia, en la actualidad es una institucin hemisfrica
que debe ser reformulada y transformarse en una plataforma til para las
pretensiones regionales en materia de seguridad que parecieran no alcanzar
metas, muchas veces debido a razones polticas y diplomticas17. As y todo, el
TIAR es una de las vas ms efectivas para la solucin pacfica de controversias.
Entonces, ya en tiempos ms recientes, se analiza la relacin entre el

modelo de seguridad regional estructurado en UNASUR, por medio del CDS,
y la cooperacin interagencial para el control de las amenazas no militares en
Amrica del Sur; rescatando la identificacin y clasificacin de las principales
amenazas que actualmente afectan la seguridad de la regin; y los mecanismos
de respuesta a tales amenazas por parte de CDS; evaluando la efectividad
de los instrumentos de coordinacin interagencial existentes en los pases
miembros del CDS, de modo tal de establecer medidas que fortalezcan el
modelo de seguridad regional para los pases del hemisferio Sur de Amrica
frente a las amenazas de naturaleza no militar. En este sentido, es imperativo
entender que una de las caractersticas principales del enfoque neorrealista
en la seguridad internacional es que, junto con su visin estato-centrista, existe
una nocin de las instituciones internacionales como un tanto ineficaces frente
a la prevencin de guerras18. As y todo, la visin de expertos que han tratado
el tema coinciden en que crear un modelo de cooperacin institucionalizada
entre los Estados abre oportunidades sin precedentes para lograr una mayor
seguridad internacional en los aos venideros19.
Lo anterior ha gatillado la instalacin de nuevas estrategias de seguridad,

vista la necesidad de un nuevo espacio que concentre las polticas que se
adopten nacional, regional, hemisfrica y globalmente. Por tanto, es necesario
que la comunidad global logre consensos en materia de los cambios
estructurales que hoy enfrenta la seguridad, cambios que, estima este autor,
muchas veces se adelantan a la creacin de las instituciones y mecanismos
para manejarlos, de manera de establecer un orden interno e internacional,
16
GRIFFITH, John (2007), p. 92.
17
CASTILLA BENDAYN, Carlos (2007), op. cit. p. 6.
18
BAYLIS (2009), p. 234.
19
Ibid., p. 233.

estabilidad y paz, mientras se defiende su continuidad. Todas estas dificultades

requieren concentrar la atencin en soluciones para los desafos del momento,
los que probablemente cambiarn en el corto plazo mostrando una cara nueva
difcil de leer. Este escenario requiere de una integracin innovadora, de una
diplomacia preventiva, de tecnologas de alerta temprana y de sociedades
transnacionales basadas en la cooperacin20.
Asimismo, como complemento de lo anterior, la gobernabilidad es indispen-

sable para la seguridad y defensa de los Estados, y para ello las autoridades de-
ben mostrar y demostrar responsabilidad y transparencia (accountability), estabi-
lidad poltica con una clara ausencia de la violencia, efectividad gubernamental,
respeto por el Estado de derecho, calidad en materia de regulaciones; y control
de la corrupcin. Este ltimo punto se ha hecho mucho ms evidente desde que
comenzaran las expresiones ciudadanas que muchas veces terminan en violencia
y destruccin, tanto de la propiedad pblica como privada.
Al recapitular y a ttulo personal, este autor estima que el nimo de

cooperacin e integracin existe por parte de los Estados y de los organismos
internacionales; sin embargo, las iniciativas por lo general emanan de pases
con intereses hegemnicos, que se encuentran con Estados que defienden su
soberana y confunden la integracin con una suerte de apertura de fronteras.
Por qu instalar nuevas estrategias de seguridad?
Cualquier estrategia o modelo de Seguridad de un Estado-Nacin debe

marcar una clara diferencia entre Seguridad y Defensa, puesto que tendr una
connotacin internacional, no solamente en trminos estratgicos y polticos,
sino tambin econmicos. El alcance y orientacin que se otorgue a estos
dos conceptos determinan entonces las relaciones internacionales con los
dems Estados en los temas relacionados con la Seguridad y la Defensa. En
este contexto, el Libro de la Defensa Nacional de Chile define el concepto de
Defensa como:
el conjunto de medios materiales, humanos y morales que una nacin

puede oponer a las amenazas de un adversario, en contra de sus objetivos
nacionales, principalmente para asegurar su soberana e integridad
territorial. Su propsito es alcanzar una condicin de seguridad externa
20
BATES, Gill (2012). Introduction to International security: Armament and Disarmament. Stockholm
International Research Institute. http://www.sipri.org/2012/00 Fecha de consulta 11/30/2012

Vctor Guzmn Martnez
tal que el pas pueda lograr sus objetivos nacionales libre de interferencias
exteriores21.
En cambio, el concepto de Seguridad se define como todas aquellas

actividades necesarias para proteger los intereses del pas cuando este se ve
enfrentado a riesgos y amenazas o interferencias que afecten su desarrollo
social y econmico. Es as como la defensa contribuye a la seguridad del
pas tanto por medio de su preparacin para el empleo legtimo de la fuerza,
su contribucin a la disuasin y la participacin de sus medios en misiones
de cooperacin internacional22. De hecho, el Libro de la Defensa Nacional
III (2010) transita desde un concepto de poltica de seguridad nacional a una
Estrategia de Seguridad concebida a partir de la articulacin o coordinacin
entre distintas polticas pblicas; sin embargo, la estrategia de seguridad no
debera entenderse como una poltica que enmarque a todo el conjunto de
polticas pblicas bajo la perspectiva de la seguridad nacional.
Por ejemplo, en el 2010, Espaa comenz a elaborar su nueva estrategia de

seguridad que fuera aprobada en el 2011, vista la necesidad de dar respuesta
a los nuevos riesgos y facilitar la participacin social y poltica en las decisiones
que afectan a la seguridad, defensa y proteccin de las sociedades [] tarea
que es responsabilidad del gobierno23.
Por su parte, y como un aporte del mundo acadmico, el Real Instituto

Elcano ofrece una propuesta a modo de asesora con el fin de contribuir a
la puesta en marcha de la estrategia antes indicada. Lo innovador de este
modelo para la nueva estrategia de seguridad nacional dice relacin con las
razones para implantarla:
Lo novedoso de los riesgos (escaso conocimiento, complejidad, transnacio-

nalidad, mutabilidad).
Continuidad entre lo externo y lo interno, lo local y lo global. Lo pblico y lo
privado.
Incapacidad en la gestin de los medios y actores tradicionales.
Multiplicacin de las dimensiones de seguridad (tradicional y no tradicional) y
de los niveles donde se decide (privado, pblico, subestatal, estatal, regional
e internacional).
21
Libro de la Defensa Nacional (2010).
22
Ibid.
23
Arteaga, op. cit., p. 2.

Necesidad de integrar la gestin frente a la coordinacin tradicional (enfoque

integral, interagencias).
Necesidad de acercar el sistema de seguridad a los Jefes de Gobierno como
responsables de las decisiones (presidencialismo, aceleracin, anticipacin).
Necesidad de racionalizar y maximizar los recursos disponibles en un contex-
to de creciente limitacin de estos24.
Para los efectos de determinar las funciones y las competencias respectivas,
se han creado nuevos espacios para integrar inteligencia, informacin, me-
todologas de anlisis de riesgos y as implantar procedimientos de alerta
temprana. Tambin, considera los intereses nacionales que contemplan la
gobernanza, libertades, bienestar, soberana, prosperidad y modo de vida.
En otras palabras, protege los servicios bsicos, los activos econmicos y tec-
nolgicos, responde a las emergencias y desastres naturales o intencionales y
contribuye a la solucin de conflictos y lucha contra actividades criminales de
carcter transnacional25.
Dichas funciones se resumen de la siguiente manera:
Valorar los riesgos y oportunidades para la seguridad nacional.
Establecer los objetivos y prioridades de la seguridad nacional.
Integrar las polticas y actores implicados (gestin integral).
Planificar las polticas y gestionar las crisis.
Potenciar las capacidades nacionales de prevencin, reaccin y recuperacin
ante riesgos.
Asesorar a los mximos responsables de las decisiones y relacionarse con
todos los que intervienen en ellas.
Fomentar una comunidad y una cultura de seguridad nacional26.
En suma, esta propuesta tentativa seala que mientras ms se asemejen las
estrategias de seguridad de un Estado con las de los dems de la regin que
se pretende integrar, mejores sern las posibilidades de xito al momento de
hacer efectiva la imbricacin necesaria que permita, sin caer en lo utpico, en
un sistema omnicomprensivo, coordinado por el Consejero de Seguridad Na-
cional con una plataforma regional que, en el caso de la regin sudamericana,
podra ser UNASUR/CDS, u otro organismo que la comunidad apruebe para
ejercer el rol. Obviamente, el organigrama desplegado a continuacin es solo
un modelo que propone el Real Instituto Elcano, cuya aplicacin estara suje-
ta a las modificaciones que deba efectuar cada Estado, pues es prerrogativa
de este definir su estrategia conforme a sus propios intereses.
24
Ibid., p. 12.
25
Ibid.
26
Ibid., p. 13.

Vctor Guzmn Martnez
Por su parte, Brasil no solo contempla muchos de los puntos de las

dems estrategias reales o tentativas, sino que va ms all, considerando una
profunda reorganizacin de sus Fuerzas Armadas para enfrentar las recientes
amenazas que modifican el paradigma de seguridad y defensa (muchas de
las cuales an no son identificadas)27. Incorpora la Amazonia a su estrategia
nacional de defensa de Brasil, adquiere un impacto regional, hemisfrico y
global de carcter geoestratgico, por lo que significa contar en su territorio
con la mayor reserva de biodiversidad y agua dulce del mundo.
A continuacin, vase la Figura 1 que contiene el esquema de dicha propuesta:
FIGURA 1.
Modelo de un sistema de seguridad propuesto por el Real Instituto Elcano
Presidente de Gobierno
Consejo de Seguridad Nacional
Director Consejero de Seguridad Nacional
Unidad de Contingencias Secretara Comisiones

para la gestin de crisis Seguridad internacionales
nacionales e internacionales Nacional
Comisiones
Seguimiento y Evaluacin interterritoriales
Centro Situacin
Informacin y Comunicacin Comisiones

Parlamentaria
Asesora Jurdica
Foro Industrial
y Tecnolgico
Unidades
de
Foro Social
riesgos
27
BAYLIS et al., op. cit. p. 236.

Brasil ha hecho las cosas bien, pues junto con sus iniciativas integradoras
para la regin, ha ido modificando sus polticas de seguridad, defensa y
relaciones internacionales, acercando los estamentos a la presidencia de modo
tal de tener respuestas oportunas a las emergencias multidimensionales.
En el caso de Chile, su presidente, don Sebastin Piera Echenique, ha

presentado la estrategia nacional de seguridad que se haba mantenido en
un plano terico y especulativo, mientras que ahora se plantea en trminos
algo ms concretos, como parte de una respuesta institucional a los nuevos
desafos que presentan los aspectos de seguridad28.
El documento, que an se encuentra en trmite legislativo, mantiene el

concepto de seguridad ampliada y conserva la enumeracin de nuevas
amenazas, riesgos y vulnerabilidades del pas, de que daba cuenta el texto
borrador impulsado por el ex ministro de Defensa, don Andrs Allamand,
como el narcotrfico, el terrorismo, el crimen organizado y la escasez
energtica, entre otros29. La ltima versin del texto precisa que la seguridad
ampliada involucra a distintos actores, no solamente instituciones castrenses,
cuyas tareas estn claramente definidas por la Constitucin30.
Dentro de las polticas pblicas, como un asunto de Estado y como se

mencionara ms arriba, es necesario definir una estrategia de seguridad
nacional compatible con la de los dems Estados de la regin, ms bien
un modelo comn y colectivo inserto en el sistema internacional. Se reitera
entonces que lleg el momento de asumir que la constante transformacin
del paradigma de seguridad en Sudamrica es una amenaza en s, puesto
que dificulta las instancias de cooperacin, coordinacin e integracin que
actualmente se persigue. En esta materia, la tnica es la falta de consensos
en materia institucional y normativa de un nuevo sistema de seguridad
colectivo que hoy depende en cierta medida de los organismos regionales
e internacionales, donde la pauta en esta materia la marca la supremaca
geoestratgica de los Estados cuya autopercepcin define su liderazgo.
Por lo tanto, la participacin proactiva de los pases que conforman dichos
organismos en la toma de decisiones permitir desarrollar dicho modelo a la
28
NAVARRO MEZA, Miguel (2012) El Consejo Nacional de Seguridad. Uno de los aportes ms
relevantes de la estrategia de Seguridad y Defensa? Columnas de Opinin ANEPE.
29
WILSON, Jos Miguel (2012). Piera entrega nueva versin de estrategia de seguridad y defensa.
Mandatario junto a ministro Andrs Allamand haban presentado pblicamente texto a fines de
junio. Diario La Tercera. Sbado 11 de agosto de 2012.
30
Ibid.

Vctor Guzmn Martnez
brevedad, teniendo en consideracin que al haber errores en la percepcin

[de amenazas comunes] se disean polticas pblicas poco eficaces31.
Para evitar confusiones, las nuevas amenazas ya no son tan nuevas, han
existido siempre, solo que ahora han adquirido un carcter transnacional.
Hoy, los riesgos que enfrentan los Estados del planeta y la sociedad en su
conjunto son verdaderos desafos para todas las estrategias de seguridad
recin instaladas. Conforme con lo expresado por Arteaga, para los gobiernos
internos, es decir, la seguridad nacional, hoy deben considerarse como riesgos
los mismos que la nueva estrategia espaola ha catalogado como prioritarios
en los mbitos terrestre, martimo, areo, espacial, ciberespacial e informativo
y que a continuacin se indican:
Los conflictos armados

El terrorismo
La vulnerabilidad energtica
La proliferacin
Las ciberamenazas
Los flujos migratorios no controlados
El crimen organizado
La inseguridad financiera y econmica
Las emergencias y catstrofes
La proteccin de las infraestructuras
Suministros y servicios crticos
Efectos de la globalizacin
Desequilibrio demogrfico
Pobreza y desigualdad
Cambios climticos
Peligros tecnolgicos
Y las Ideologas radicales alejadas del orden democrtico que potencian los
riesgos, amenazas y problemas (potenciadores o drivers)32.
El comn denominador de todas estas innovadoras estrategias de

seguridad es que, en su organigrama, sea este aprobado o propuesto, acercan
la seguridad nacional a la presidencia de la repblica, siendo el presidente
el que deber tomar una decisin algo ms rpida por la complejidad,
31
WITKER BARRA, Ivn (2012) Vino viejo en barrica nueva: Qu tan nuevas son las nuevas
amenazas? Columna de Opinin, Academia de Estudios Polticos y Estratgicos, Santiago, Chile.
32
Ibid., p. 23.

importancia y urgencia de los temas que no pueden esperar semanas de

deliberacin legislativa. La novedad que aporta esta instancia es que el
presidente contara con un sistema propio de asesoramiento especializado
para tomar sus decisiones y las de los rganos colectivos, agilizando el proceso
de decisiones y dotndole de mayor coherencia33.
Qu implica la Seguridad Multidimensional frente a desafos

transnacionales?
Vistas las estrategias para la seguridad nacional, el presente trabajo se ha pro-

puesto analizar la seguridad multidimensional para enfrentar los desafos emergen-
tes de ndole transnacional. Al respecto, es necesario buscar una definicin flexible
que contemple el mencionado enfoque multidimensional de la Seguridad Hemisf-
rica, que vaya ms all de la Declaracin de Bridgetown, tomando en consideracin
los valiosos aportes de la Escuela de Copenhague y la complementacin con la que
contribuye Bartolom, Nayef R.F. Al-Rodhan, entre otros.
Las amenazas no convencionales a la seguridad reconocen apenas tres

regularidades: sus protagonistas son actores no estatales; no siempre emplean
la violencia como herramienta racional de poltica; y en caso de usarla, lo
hacen fuera de los formatos tradicionales asociados a la lgica clausewitziana,
incursionando en lo que usualmente se conoce como asimetra. Ms all
de esos elementos, esta esfera se caracteriza por su heterogeneidad, que
se incrementa por diferentes procesos de securitizacin, dando lugar a una
situacin que fue simblicamente definida como incertidumbre estratgica
o mundializacin del miedo. Es decir, una permanente percepcin de
inseguridad que alcanza a todos los individuos, sin que puedan evitarlo, en
la cual los peligros y amenazas no reconocen una fuente clara ni limitaciones
territoriales o polticas a su accionar34.
A lo anterior se suman las amenazas transnacionales mal llamadas nuevas

amenazas que trascienden los lmites del Estado35. Bartolom contina su
anlisis cualitativo de Sudamrica, llegando a tres importantes conclusiones
en la interpretacin de la insurgencia, por ejemplo:
33
Ibid., p. 24.
34
BARTOLOM, Mariano Csar (2012). Ms all del crimen organizado: la reformulacin del concepto
de insurgencia y su impacto en el entorno estratgico sudamericano. Facultad Latinoamericana
de Ciencias Sociales (FLACSO), III Jornadas de Relaciones Internacionales, Buenos Aires, 25-26 de
octubre de 2012. Instituto Universitario de Investigacin de Seguridad Interior. www.iuisi.es
35
Ibid., p. 5.

Vctor Guzmn Martnez
1. Que es un fenmeno en crecimiento;

2. Que ya no se circunscribe exclusivamente a la zona andina, con las 3
particularidades geogrficas y culturales que ello supone, sino que se hace
extensiva a otros puntos de la regin; y
3. En trminos espaciales, se deja de concebir como un fenmeno casi
exclusivamente rural, para incorporar al anlisis los entornos urbanos.
De esto se deduce que los riesgos actuales para la seguridad nacional tam-
bin han traspasado fronteras, transformndose en problemas transnaciona-
les. Resumiendo, hoy enfrentamos una situacin hbrida en donde los Estados
asumen responsabilidades, tanto con organizaciones intergubernamentales
como con una serie de actores no gubernamentales (ONGs) y actores transna-
cionales, que han transformado la funcin del orden internacional a una ms
compleja y difusa. De la identificacin de los riesgos, amenazas y desafos, cla-
ramente se deduce que es necesario un rediseo del sistema que sea capaz de
manejar las redes globales y las complejidades multidimensionales que emer-
gen en un constante sinfn. En este sentido se han dado pasos importantes
con la creacin en el 2006 del Departamento de Seguridad Pblica en la OEA
(DSP) con el objeto de promover, fortalecer y profesionalizar polticas pblicas
de seguridad ciudadana de largo plazo, integrales y con respeto pleno de los
derechos humanos, promoviendo la coordinacin ms activa entre los Estados
donde la legislacin, el intercambio de informacin, la capacitacin policial
de los sistemas penitenciarios y carcelarios, la identificacin de pandillas; y
bajo su dependencia de una seccin especial dedicada al control del crimen
organizado transnacional con centro de gravedad en el trfico ilcito de armas
de fuego y la trata de personas, entre otras funciones, asumiendo, adems, la
secretara ejecutiva de las reuniones de ministros de Seguridad Pblica de las
Amricas (MISPA), donde la primera se celebr en octubre de 2008 en Mxico.
El DSP ha determinado que la seguridad multidimensional se desglosa como sigue:
Seguridad pblica
Drogas
Terrorismo
Trata de personas
Minas antipersonales
Armas convencionales
No proliferacin
Trfico de armas
Pandillas delictivas
Delincuencia organizada transnacional
Confianza y seguridad.

Redefinicin de la seguridad multidimensional nacional y

transnacional.
El siglo XXI exige un cambio radical en la definicin de la seguridad

nacional de los Estados que cada da son ms interdependientes y que hoy
enfrentan mltiples amenazas provenientes de diversas fuentes que no son
precisamente otros Estados. El tema es que hoy los consejos de seguridad y
las dems entidades encargadas de la toma de decisiones ya no se pueden
dar el lujo de esperar largos das de deliberacin para declarar un estado de
emergencia.36
La inseguridad emergente requiere que el Estado, como cualquier otro,

debe hacerse parte de una estructura de seguridad hemisfrica que bajo
principios de cooperacin y multidimensionalidad, avance hacia el control y
la neutralizacin de amenazas y riesgos compartidos37, y as allanar el camino
para que a partir de la cooperacin se busquen soluciones y se trate el tema
de mejor manera, puesto que al unir esfuerzos y coordinar las estrategias para
la solucin pacfica de las controversias, promoviendo relaciones de confianza,
cooperacin e integracin poltica, econmica y cultural, se disminuir la
incertidumbre en estos nuevos desafos.
El concepto de seguridad es altamente complejo, las personas y los Estados

pueden definirla de distintas maneras en diferentes momentos. No obstante,
lo que los conceptos de Seguridad tienen en comn es que se basan en el
temor de un ataque real o potencial a las autoridades pblicas, a las personas
y a la propiedad38.
Para llegar a una definicin, primero ser necesario partir por el concepto
terico del realismo poltico, que busca describir y prescribir las relaciones
entre los Estados; pero, en un mundo anrquico, donde no existe una autoridad
regional, hemisfrica o global que regule el comportamiento de los Estados,
el Estado no tiene otra opcin que depender de sus propias capacidades para
asegurar su existencia y, por ende, opta por la autopreservacin39.
36
AL-RODHAN, Nayef R.F. (2008). The three Pillars of Sustainable National Security in a Transnational
World. Transaction Publishers, New Brumswick (U.S.A.,) and London (U.K.) 2008, 184 pp.
37
OROZCO CARMONA, Santiago (2010). Seguridad hemisfrica en Amrica.
Concepto, historia y actualidad* Nuevas amenazas, armamentismo Suramericano,
Narcotrfico y crimen organizado en Mxico. Revista Ratio Juris, Vol. 5 N 11, pp. 120-121.
38
AL-RODHAN, Nayef R.F. Op. cit., p. 10.
39
Ibid., p. 19.

Vctor Guzmn Martnez
Independiente de lo anterior, el realismo poltico ha tenido que asumir

que en un mundo globalizado, los Estados no pueden mantenerse aislados
si quieren garantizar su prosperidad econmica y seguridad nacional en el
largo plazo, ya que la fortaleza nacional, al menos parcialmente, depende de
la capacidad que un pas tiene de mantener slidas relaciones comerciales
con otras potencias y donde muchas amenazas a la seguridad nacional no se
pueden resolver sin una cooperacin con otras naciones40.
En este sentido, cabe considerar las cinco dimensiones de la seguridad

global y el principio de seguridad mltiple que Nayef R.F. Al-Rodhan ha
planteado; es decir, la seguridad humana, la transcultural, la medioambiental,
la nacional y la transnacional. Estas dimensiones funcionaran en el marco del
principio de seguridad mltiple o ampliada que recalca la relevancia de la
gobernabilidad en un marco de justicia para los Estados, las culturas y las
personas. A continuacin. Vase Figura 2 con el esquema correspondiente:
FIGURA 2:
Las cinco dimensiones de la seguridad global y el principio de seguridad mltiple41
(Traduccin no oficial: V. Guzmn)
40
Ibid., pp. 30, 31.
41
AL-RODHAN, Nayef R.F., The Tree Pillars of Sustainable National Security in a Transnational
World. Transaction Publisher. New Brunswick (U.S.A.) and London (U.K.)

La aplicacin del concepto de justicia a las cinco dimensiones de Seguridad

tiene una serie de manifestaciones:
1. En el rea de la seguridad humana, los gobiernos nacionales y las instituciones

internacionales deberan hacer todo lo que est a su alcance para satisfacer
las necesidades bsicas de las personas y eliminar la pobreza extrema.
Es necesario que los gobiernos promuevan la justicia social entregando
igualdad de oportunidades en educacin, empleo y acceso a los recursos,
promoviendo la reconciliacin despus de los conflictos.
2. En el rea de la seguridad medioambiental se aplica la justicia al resguardar
los recursos naturales no renovables en beneficio de todos.
3. En el rea de la seguridad nacional, el concepto de justicia tiene un rol
importantsimo en las esferas de la poltica y de la economa. Solo los
gobiernos justos gozarn de la legitimidad popular y, por ende, estables,
pudiendo garantizar la ley y el orden mientras protegen de manera eficiente
y eficaz a su patria y sus ciudadanos. Los gobiernos que actan de acuerdo a
los principios de justicia no sern derrocados y podrn contar con la adhesin
de los ciudadanos al momento de desplegar a sus Fuerzas Armadas para
proteger las fronteras de su pas.
4. En el rea de la seguridad transnacional, una mayor justicia internacional
eliminar muchas de las causas de actividades violentas e ilegales como
as tambin los incentivos para operar al interior de los Estados y ms all
de sus fronteras. El sentido de injusticia hace que terroristas usen mtodos
convincentes para reclutar adeptos. Es decir, la justicia social es clave para
garantizar una seguridad transnacional que perdure en el largo plazo.
5. La seguridad transcultural implica la ausencia de choques hostiles entre
miembros de distintas culturas. La discriminacin por nacionalidad, religin,
o races tnicas debe ser erradicada. Para esto, se requiere una amplia red de
informacin mientras se promueve el respeto y el entendimiento42.
Recordemos que para asimilar las nuevas circunstancias globales de mltiples

actores, el realismo simbitico implica ir ms all del realismo estato-centrista
y plantea que la sinergia debera ser el principio orientador en la bsqueda
de mejores maneras de manejar las sociedades culturalmente pluralistas y
las relaciones entre civilizaciones. A travs de la sinergia transcivilizacional,
las entidades pueden lograr ms de lo que podran individualmente. Se
reitera entonces que la globalizacin, las comunicaciones instantneas y la
42
Ibid., pp. 118-119.

Vctor Guzmn Martnez
movilidad humana en aumento, conducen directamente a la creacin de una

superestructura global-cultural basada en valores comunes, donde distintas
entidades culturales se fusionan y de manera conjunta persiguen sus metas.
Estos conceptos, y otros mencionados en la Figura 3, motivan la creacin

de un nuevo marco de seguridad nacional, uno que toma la multiplicidad
de los actores y de las dimensiones de seguridad en consideracin y que a
la vez reconoce la necesidad de la cooperacin multilateral y de la sinergia
transcivilizacional43.
En trminos prcticos, el ambiente de seguridad del siglo XXI requiere que

los Estados tomen en consideracin una serie de temas e interrelaciones al
momento de tomar decisiones. Esto requiere de expertos provenientes de
distintas disciplinas que trabajen juntos en el anlisis de las consecuencias
de una amenaza en particular o de una accin propuesta por el Estado en las
distintas dimensiones de la seguridad. Sera entonces de gran utilidad para
el Estado tener acceso a un equipo asesor en la forma de una consejo de
seguridad nacional, cuya funcin es la de informar al lder del pas con respecto
a las polticas de seguridad disponibles y ya elaboradas por el equipo asesor
multidisciplinario, sin espacios para individualismos que pudieran afectar los
resultados44.
En este contexto y, a modo de ejemplo, una de las instancias ms tiles

en material de informacin es el Informe Anual sobre drogas de las Naciones
Unidas, que en su versin 2013 advierte, entre otras muchas recomendaciones,
acerca de la necesidad de establecer un sistema global de alerta temprana
que informe a los pases miembros con respecto a las substancias psicoactivas
emergentes (NPS, su sigla en ingls) y as prestar el apoyo para dar respuesta
a este complejo fenmeno. Lo importante es entender y compartir mtodos
y lecciones aprendidas en materia de respuestas regionales a esta situacin
antes de explorar una respuesta global al problema. Estas nuevas substancias
psicoactivas se presentan en forma pura o preparadas y no estn controladas
por la nica Convencin de Narcticos de 1961 o por la Convencin de
Substancias Psicotrpicas de 1971, pero que podran ser una amenaza a la
salud de las personas. Lo anterior sugiere que las convenciones citadas
padecen de total obsolescencia si se considera su data de 40 y 50 aos,
respectivamente. En otras palabras, en este y en muchos otros mbitos de la
43
Ibid., p. 138.
44
Ibid., p.129.

seguridad es necesario actualizar las medidas de manera que se ajusten a las

realidades del presente.
Los informes de los organismos internacionales deben poner a los Estados

en alerta y aquellos encargados de formular las polticas correspondientes
podran considerar la frmula de Al-Rodhan para una seguridad nacional
sostenible en un mundo transnacional. Vase el esquema a continuacin en
la figura 3:
FIGURA 3:
Seguridad nacional sostenible en un mundo transnacional
No existe una
autoridad con
jurisdiccin
global e Por lo tanto, los
y por 3) una imparcial Estados protegen
sinerga sus propios
transcivilizacional intereses en
al tratar con materia de
grandes entidades seguridad nacional
(sean estas sub o de manera
supranacionales) agresiva
Seguridad
Como tambin y hacen
por 2) un nacional cualquier cosa
por mantenerse
realismo
simbitico en la
conduccin de
sostenible en seguros (sin
considerar
sus relaciones
internacionales, un mundo temas ticos).
transnacional
Por ende, para
que los Estados Aun as, a travs
sobrevivan deben de la
optar por 1) una globalizacin, el
seguridad mltiple mundo se ha vuelto
basada en justicia, En consecuencia, instantneo e
multidimensionalidad los temas de interdependiente.
y multilateralismo seguridad
global. nacional se han
transformado en
transnacionales.
Fuente: Nayef R.M. Al-Rodhan, op. cit., p. 127.

Vctor Guzmn Martnez
Cun necesaria es una doctrina de seguridad nacional

sostenible?
El esquema para un consejo de seguridad nacional propuesto, despliega

distintos aspectos y facetas de las polticas de seguridad del siglo XXI que
deben tomarse en cuenta al momento de disear una estrategia de seguridad
sostenible en el tiempo. Dependiendo del tamao y recursos de un pas, el
nmero de personas asignadas podra variar substancialmente45.
Es as como el CSN tentativo toma en consideracin las nuevas

circunstancias globales de un mundo instantneo e interdependiente. Este se
basa en los tres pilares delineados en el esquema que aparece en la prxima
pgina: 1) seguridad mltiple o ampliada, que asevera que la seguridad se
basa en la justicia, el multilateralismo y la multidimensionalidad; 2) el realismo
simbitico, que es la idea de un mundo interdependiente, donde los Estados
pueden formar relaciones de seguridad mutuamente beneficiosas; y 3) la
sinergia transcivilizacional, que es la necesidad de crear relaciones sinrgicas
entre culturas y civilizaciones en el mundo como un bloque constructivo
vital para la paz y la seguridad internacional. Es imperativo que la seguridad
nacional sustentable de un mundo transnacional descanse en los tres pilares
arriba descritos, visin de Nayef R.F. Al-Rodhan, instando a crear las relaciones
entre Estados ya indicados para que una estrategia nacional de seguridad sea
sostenible en el siglo XXI46.
Fuera de los componentes tradicionales de la defensa y de la seguridad

soberana, el consejo de seguridad nacional debe incluir grupos formuladores
de polticas adecuadas que traten los aspectos de este mundo instantneo e
interdependiente. La inclusin de principios y divisiones de trayectorias futuras
en dicho CSN, para la formulacin de polticas de seguridad, deben seguir los
principios universales de derechos humanos y dignidad, promoviendo as una
buena gobernabilidad y justicia nacional e internacional. Tambin, debe destinar
recursos para la prevencin de conflictos y planificacin de estrategias futuras
de largo plazo. Debern, adems, considerar la multiplicidad de los actores
y las diferentes dimensiones de la seguridad, la cooperacin multilateral y la
sinergia transcivilizacional, para lograr una estrategia de seguridad nacional
sostenible en el siglo XXI.
45
Ibid., p.156.
46
Ibid.

Aqu entonces, desembocamos en los tres pilares que Al-Rodhan contempla

para lograr una seguridad nacional sostenible en un mundo transnacional,
cuyo esquema esta explicado en la Figura 4 a continuacin47:
FIGURA 4
Los tres pilares de la seguridad nacional sostenible en un mundo
transnacional48
Seguridad mltiple
Multidimensionalidad
Multilateralismo
Seguridad mltiple
En el mundo transnacional
de hoy, una poltica de
seguridad nacional sostenible
no se puede lograr con capacidades
nacionales de seguridad solamente:
1. un principio de seguridad mltiple
basado en justicia, multilateralismo y
multidimensionalidad (seguridad humana,
medioambiental, nacional, transnacional y
transcultural/transcivilizacional).
2. realismo simbitico en las relaciones
internacionales donde la cooperacin entre los
Estados evita conflictos; y
3. sinerga transcivilizacional resultante del
respeto mutuo.
Symbiotic Transcivilizational
Realism Synergy
(Realismo (Sinerga
Simbitico) Transcivilizacional)
Fuente: The three Pillars of Sustainable National Security in a Transnational World

Nayef R.F. Al-Rodhan, Transaction Publishers, New Brumswick (U.S.A.) and London (U.K.) 2008, p.
127. (Traduccin: V. Guzmn)
47
Ibid., p. 127.
48
Traduccin del Editor.

Vctor Guzmn Martnez
CONCLUSIN
Al finalizar este estudio queda la sensacin de que falta mucho por

asimilar en esta materia, sobre todo en lo que se relaciona con la voluntad y
entendimiento de la clase poltica. Sin embargo, desde una perspectiva tcnica
y acadmica, todo paso que se d en la direccin deseada y que culmine en
la concrecin de las iniciativas aqu sugeridas son avances, aunque lentos,
tomando en consideracin las permanentes transformaciones que mutan
transnacionalmente en el mbito de la seguridad y de la defensa regional, de
las cuales da cuenta este artculo.
Dicho todo lo anterior, se concluye que, para los fines de la regin

sudamericana, la plataforma ideal para coordinar estos temas con todos los
Estados sera, sin lugar a dudas, una organizacin internacional de la estatura
de la OEA, que ayudara a promover y mantener la cooperacin Interagencial
Norte/Sur. A nivel regional, la UNASUR y su apndice, el Consejo de Defensa
Sudamericano (CDS), que sin embargo pareciera no avanzar en estos temas,
quizs porque la constitucin del Consejo de Defensa Sudamericano por
parte de las doce naciones de Amrica del Sur, a fines del ao 2008, desde lo
referido a la propia naturaleza del organismo regional se autoconsidera (una
instancia de consulta, cooperacin y coordinacin en materia de Defensa);
sin embargo, cada uno de sus principios generales refleja los postulados y
la concepcin estratgica, a partir de los cuales la regin puede practicar la
sinergia descrita en este estudio. No obstante, habr que determinar si este
ltimo organismo regional o la OEA tienen la infraestructura y la voluntad
necesarias para convocar una cooperacin interagencial para una mejor y ms
eficiente gestin en el mbito de la seguridad.
En este sentido, es importante recordar que en la cumbre presidencial de

la UNASUR, de agosto de 2009, reunida en Bariloche a raz de la situacin
generada por el acuerdo de cooperacin militar entre Colombia y Estados
Unidos, los mandatarios instruyeron al CDS con respecto a un conjunto de
medidas de confianza y transparencia, vinculantes para todos los pases
de la regin. Los mecanismos de implementacin de tales medidas fueron
aprobados por los ministros de Defensa en su II Reunin Ordinaria (Ecuador
2010) y significaron un salto cualitativo, puesto que, por primera vez en su
historia, la regin en su totalidad qued comprometida con la transparencia y
confianza necesarias para generar soluciones sudamericanas a los problemas
sudamericanos. Otro hito de importancia ha sido el establecimiento del Centro
de Estudios Estratgicos de Defensa del CDS, iniciativa argentina apoyada
por todos los miembros de la UNASUR, cuyo objetivo es constituir una entidad

asesora y analtica para la toma de decisiones en materia de defensa y generar

as un consenso estratgico sudamericano. El Centro est conformado por
especialistas designados por los ministros de Defensa de los doce pases
miembros y tiene su sede permanente en la ciudad de Buenos Aires. En mayo
de 2011 se ha llevado a cabo su conferencia internacional inaugural, sobre el
tema del posicionamiento estratgico de Sudamrica en el siglo XXI.
Los estados que componen el CDS son: Argentina, Brasil, Bolivia, Chile,
Colombia, Ecuador, Guyana, Paraguay, Per, Surinam, Uruguay y Venezuela.
Los datos reunidos para su anlisis reflejan que en realidad es un consejo de
defensa y no uno de seguridad colectiva. Se articula ms bien como mecanismo
de seguridad cooperativa que busca aunar los intereses de la regin frente
a una perspectiva de dilogo pluralista con las diversas regiones y potencias
del mundo49. En otras palabras, el CDS no aspira precisamente a resolver
los temas de seguridad pendientes, sino a crear y garantizar las condiciones
diplomticas y la estabilidad necesaria para lograr entendimientos, puesto que
sus dos objetivos principales son: Consolidar a Sudamrica como una zona
de paz y Construir una identidad sudamericana en materia de defensa50.
Sin subestimar la importancia de estos objetivos, se trata de cuestiones de

participacin voluntaria, sometidas a consenso, y que en ninguna circunstancia
implican el uso de la fuerza o la imposicin, ni alteran la naturaleza autnoma
de los instrumentos nacionales de defensa. Hasta la creacin del CDS, la
unidad supranacional dentro de la cual Sudamrica se encontraba inscripta
en materia de defensa era el hemisferio. La seguridad en dicho espacio
se encuadra en un sistema flexible y complejo, compuesto por diferentes
organismos (TIAR, OEA, etc.). Pero el Consejo Sudamericano de Defensa se
presenta como una novedad en este sentido debido a su alcance espacial,
que est definido por los Estados miembros de la UNASUR, pensado para la
regin sudamericana. Esta unidad representa su originalidad e innovacin con
respecto a otras estructuras de seguridad y defensa51.
La cooperacin entre los Estados en materia de seguridad para hacer

frente a los riesgos, desafos y amenazas arriba identificados, tanto a nivel
nacional como transnacional, debe necesariamente adoptar las polticas
49
CARLINO, Mara Adela et al. (2011). El Consejo de Defensa Suramericano como Mecanismo de
Seguridad Cooperativa. Programa de Estudiantes Universitarios del Instituto Universitario Naval
http://www.ara.mil.ar/archivos/Docs/11-MARiA%20ADELA%20CARLINO.pdfn
50
Ibid., p. 111.
51
Ibid.

Vctor Guzmn Martnez
arriba indicadas, a travs de organismos con trayectoria y experiencia como la

OEA, por ejemplo; y, asimismo, a nivel regional, utilizar instancias ms nuevas
y novedosas como UNASUR/CDS, para canalizar toda iniciativa Esto, sin lugar
a dudas, parece ms razonable que utpico.
Aunque pareciera que lo anterior se refiere a mecanismos ya instalados, lo

que aqu se enfatiza es la efectividad y la rapidez de las respuestas de manera
coordinada e integrada, en un clima de respeto por las personas y sus distintas
culturas. El futuro comienza ahora y, aquilatados los aspectos tericos,
polticos, econmicos, sociales, humanos y medioambientales que mutan en
una dinmica imparable, objetivamente, se puede inferir que ser necesario
que la seguridad multidimensional y ampliada se proyecte, anticipndose los
Estados a los potenciales escenarios, de modo tal de lograr los consensos
necesarios para aunar las polticas de seguridad de la regin.
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Rodhan, Nayef R.F., Transaction Publishers, New Brunswick, (USA), London (U.K.)
2008, pp. 117-127. Las cinco dimensiones de la seguridad global y el principio de
seguridad mltiple. Traduccin no oficial de Vctor Guzmn.

OPERACIONES COMPLEJAS Y LIDERAZGO
ESTRATGICO: UNA MIRADA ACADMICA
DESDE CHILE
Complex operations and strategic leadership: a chilean
perspective
Ricardo Benavente Crest
RESUMEN: ABSTRACT:
En el presente trabajo se realiza una In the present paper a conceptual revision
revisin conceptual sobre el liderazgo y is made upon the leadership and its
sus transformaciones de acuerdo a los transformations in regards to the changes
cambios en el entorno organizacional, in the organizational environment, in
de esta manera, surge la preocupacin this line, the main concern is about the
por el liderazgo estratgico, un strategic leadership, a leadership
liderazgo dirigido a sobrellevar entornos aimed towards coping with increasingly
cada vez ms complejos, impredecibles complex environments, unpredictable
y demandantes como las actuales and dynamics like the actual
operaciones de paz multidimensionales multidimensional peace operations and
y las catstrofes naturales que ponen natural catastrophes, that put in evidence
en evidencia las necesidades de una the weaknesses in their training to handle
mayor formacin, tanto en las Fuerzas in the right way unexpected events,
Armadas como en el mundo civil sobre both in the Armed Forces as well as in
esta materia en Chile, pero tambin the civil world, not only in Chile, but
en Amrica Latina y el Caribe, para also in Latin America and the Caribbean,
poder enfrentar desafos comunes. La countries who face regional common
finalidad de este trabajo es determinar challenges.. The goal of this paper is to
la necesidad de otorgar, tanto a civiles discuss the need to provide civilians and
como militares, que enfrentan nuevos military, that are in position of leadership
desafos en operaciones complejas y que and facing new challenges in complex
en ellas se encuentran en posicin de operations, with the necessary theoretical
*
Recibido: abril del 2013; aceptado: noviembre 2013
Este artculo forma parte de los avances del Proyecto Interno de Investigacin (Int/02/2012) de
la ANEPE, Liderazgo estratgico y su formacin en Defensa: militares y civiles en contexto de
operaciones complejas.
**
Magster en Ciencias Navales y Martimas, y Operaciones de Paz. Actualmente docente e
investigador de la Academia Nacional de Estudios Polticos y Estratgicos, ANEPE. E-mail:
arteriben@gmail.com

liderazgo, las herramientas tanto tericas and practical tools, to enable them to
como prcticas para poder concretar los achieve the objectives of the mission.
objetivos de la misin, en este sentido, In this sense, this paper advocates for
este artculo aboga por una capacitacin the training in strategic leadership
en liderazgo estratgico que incorpore that incorporates not only the military
no solo la especializacin de seguridad, specialization, but the knowledge of
sino que adems el conocimiento integral other disciplines that enable the leader
de otras disciplinas que permitan al lder to understand the environment in which
comprender el entorno en el cual se he acts and give positive answers.
desenvuelve y desplegar las respuestas
adecuadas. Key words: complex operations, strategic
leadership, defense training.
Palabras clave: operaciones complejas,
liderazgo estratgico, formacin en defensa.
INTRODUCCIN
El propsito principal del presente artculo es abordar acadmicamente el

tema del liderazgo estratgico en situaciones complejas, que dicen relacin
con el despliegue de las operaciones de paz multidimensionales y las tareas
emprendidas en contexto de catstrofes naturales. Esta aproximacin, cuyos
antecedentes forman parte de una investigacin realizada por la Ctedra de
Cooperacin Internacional y Operaciones de Paz de la Academia Nacional
de Estudios Polticos y Estratgicos, ANEPE, se ha considerado necesario
abordarla tanto para Chile como en Amrica Latina y el Caribe, debido a que
en estos pases las operaciones de ayuda internacional estn adquiriendo
un rol cada vez ms importante en el rea de la Cooperacin para la Paz y
Seguridad, como es el caso de Hait, donde existe una fuerte participacin
latinoamericana. As tambin, varios pases de la regin se han visto enfrentados
ltimamente a situaciones donde los efectos de catstrofes naturales han
demandado de la comunidad internacional el despliegue de acciones rpidas
y de gran complejidad para poder ir en su ayuda.
En la actualidad, presenciamos que la opinin pblica reconoce y percibe

con mayor fuerza la labor que deberan realizar los diversos organismos
orientados al establecimiento de la paz y el resguardo de la seguridad
internacional en el mundo, lo cual se ve materializado en casos como el de
Siria, y las actuales tensiones entre Irn e Israel, y ambas Coreas. Por otro
lado, sabemos que la ciudadana desea contar con equipos especializados en
contextos de desastres naturales, donde lo principal es contar con equipos
que den respuestas a sus demandas bajo un liderazgo eficaz; en ambos casos,

OPERACIONES COMPLEJAS Y LIDERAZGO ESTRATGICO: UNA MIRADA ACADMICA...
el error, omisin y la falta de coherencia en las estrategias, constituyen el peor

enemigo para que los objetivos de la misin puedan concretarse.
Respecto a las operaciones de paz y de ayuda humanitaria, tanto en

la Poltica Exterior de Chile como en su Poltica de Defensa se seala que
estas aplican plenamente al principio de Cooperacin Internacional, lo cual
se ha concretado en la participacin activa del pas en la Organizacin de
Naciones Unidas (ONU) y otros foros globales relacionados con la paz y
seguridad, tales como organismos correspondientes a la Organizacin de los
Estados Americanos, (OEA) y, ms recientemente, de la Unin de Naciones
Suramericanas (UNASUR), entre otros. De esta manera, Chile se inserta
en el sistema internacional de constante transformacin y de creciente
interdependencia e incertidumbre, donde el conflicto es inherente.
El rol de cooperacin de Chile a travs de las operaciones de paz, como es el

caso de Hait a partir del ao 2004, y las tareas de ayuda interna realizadas ante
los efectos del terremoto del 27 de febrero de 2010, nos dejan el aprendizaje
de que el liderazgo estratgico ejercido por militares en ambas situaciones, si
bien se encontrara intrnsecamente en la cultura de las Fuerzas Armadas, no
se ha desarrollado lo suficiente a nivel nacional como materia de estudio en sus
diferentes centros educativos superiores, ya que el nfasis ha estado, ms bien,
en el liderazgo organizacional, personal, militar, puramente. Lo negativo de
ello, es que la mayor parte del liderazgo estratgico en situaciones complejas,
tales como en las operaciones postconflicto o catstrofes de envergadura,
resulta de forma espontnea e informal, sin ser recogida la experiencia en
un documento acadmico especfico, no ha sido evaluada y certificada, y no
depende nicamente a una institucionalidad, sino que se puede correr el
riesgo de improvisar e incorporar elementos externos a ella.
La tendencia de tener implcito el liderazgo como cultura, segn lo expuesto

por Saturnino Suanzes1, ha derivado en que no ha sido desarrollada para
situaciones complejas, ni evaluada para una mayor eficiencia en la toma de
decisiones, en que la cultura simplemente sucede y se encuentra fuera de control.
A partir de lo expuesto anteriormente, en este trabajo se sustenta

como hiptesis, que dadas las exigentes condiciones impuestas al actual
escenario de la cooperacin a la paz y seguridad, relacionado con un sistema
1
SUANZES, S. Liderazgo militar: una asignatura pendiente. Documentos de Seguridad y Defensa,
N 38, Centro Superior de Estudios de la Defensa Nacional, Ministerio de Defensa, Espaa,
2010. Disponible en http://www.ceseden.es/centro_documentacion/documentos/38.pdf

internacional impredecible, complejo y dinmico, los instrumentos diseados,

tales como las actuales operaciones de paz multidimensionales, demandaran
una transformacin en el concepto de liderazgo, tanto en la esfera civil
como militar, pues el trabajo en terreno ha demostrado que muchas veces
las herramientas utilizadas no resultan ser las correctas, y que el lder no ha
sido preparado para enfrentarse a un entorno cultural y socialmente diverso,
y donde las lneas de accin no se encuentran bien definidas, lo cual pone
en evidencia una carencia en este tipo de formacin. Ante aquello, existe
la necesidad de proporcionar nuevas herramientas y conocimientos a los
actores en posicin de liderazgo, evolucionando a lo que reconocemos como
liderazgo estratgico, y que en este trabajo se espera presentar a travs de
una aproximacin conceptual.
El concepto de liderazgo en las organizaciones
El estudio y comprensin acerca del liderazgo es una preocupacin que

ya cuenta con bastante tradicin en el mbito organizacional y empresarial,
debido en gran parte a que se considera que la calidad del liderazgo impacta
de una manera u otra en el xito o fracaso organizacional. A partir de la lectura
especializada es posible extraer aspectos que nos permiten establecer una
definicin de liderazgo para la comprensin del presente tema de estudio.
Segn lo expuesto por Ronald Heifetz2, una de las primeras caractersticas del
liderazgo es la influencia, es decir, un lder es quien logra que la gente acepte
su visin, y que las comunidades aborden sus problemas volvindose hacia l,
capacidad que es otorgada socialmente; por otro lado, el liderazgo implica el
progreso en la solucin de los problemas, para tal efecto, el liderazgo conlleva
el ejercicio de la autoridad y la adopcin de decisiones con la finalidad de
provocar cambios efectivos en el desempeo de un grupo humano, en este
sentido, para Villoria y del Pino3, un lder es quien puede actuar como un
agente de cambio.
En una misma lnea se debe considerar que el liderazgo debe ser

comprendido como el producto de relaciones entre el individuo y su grupo
social de referencia, esto debido a que no es posible hablar de ninguna
relacin de poder donde no se haga mencin al medio social que le asigna,
2
HEIFETZ, R. Liderazgo sin respuestas fciles. Editorial Paids, Espaa, 1997.
3
VILLORIA, M., y DEL PINO, E. Direccin y gestin de recursos humanos en las administraciones
pblicas. Editorial Tecnos, Espaa, 2009.

valida y reproduce facultades jerrquicas4. Asimismo, cuando se habla del

concepto de liderazgo, Richard Hughes, Robert Ginett y Gordon Curphy5
plantean que es necesario tener presente que corresponde al resultado de
la accin del lder, en una situacin determinada y ante un grupo concreto de
personas que estn dispuestas a seguir las condiciones establecidas por l,
por ello, el liderazgo no corresponde a una accin aislada. En este sentido,
se debe tener presente que ante ciertas situaciones y personas un liderazgo
puede fracasar, por ello, se reconoce que lder no es solo quien nace con las
caractersticas personales idneas para asumir ese rol, sino quien posee las
aptitudes necesarias para adaptarse a las diferentes situaciones y personas.
Otro aspecto a destacar acerca del liderazgo, corresponde a la diferencia

que se establece entre lder y gerente, ya que son conceptos que pueden
confundirse. Segn John Kotter6, el liderazgo y la gestin son dos mtodos de
actuar diferentes y complementarios, y ambos son necesarios para el xito de
una organizacin. En contextos donde las organizaciones se han hecho cada
vez ms grandes, la gestin se ocupa de hacer frente a la complejidad y su
administracin; por el contrario, el liderazgo se encarga del cambio, adquiriendo
vital importancia en un entorno voltil y competitivo. En otras palabras, un
lder es quien toma riesgos, quien imprime dinamismo, creatividad y visin en
su labor, mientras que el gerente se encuentra vinculado a la eficiencia, a la
planificacin, los procedimientos, regulaciones, control y consistencia.
En la medida en que se avanza en la lectura acerca del liderazgo, se concluye

que existen tantas definiciones de liderazgo como el nmero de personas que
se han aproximado a su estudio, por ello, es posible establecer distintos estilos
de liderazgo que van en funcin del tipo de organizacin que se trate y los
objetivos organizacionales, todo lo cual se encuentra en directa sintona con
el entorno que moldea a las organizaciones. Por ejemplo, para el caso de un
modelo de organizacin clsica o de estilo weberiano, donde existe una alta
centralizacin y control del trabajo, y que adems acta en entornos estables
y sencillos, el tipo de liderazgo que se necesita es de carcter autocrtico;
contrario es lo que sucede actualmente con las organizaciones virtuales,
4
HUAYLUPO, J. El liderazgo: un poder relativo. Revista Ciencias Sociales, Vol. 1, N 115, 2007.
Disponible en http://redalyc.uaemex.mx/src/inicio/ArtPdfRed.jsp?iCve=15311508
5
Citados por GARCA, J., en Liderazgo Estratgico en Defensa. Security and Defense Studies
Review, Vol. 12, N 1&2, 2011.
6
KOTTER, J. Lo que de verdad hacen los lderes, en lo que hacen los grandes lderes. Series
Liderazgo, Harvard Business Review, 2004. Disponible en http://cid.bcrp.gob.pe/biblio/Papers/
Documentos/clasicos2006.pdf

donde existe una estructura descentralizada que acta en entornos voltiles

y competitivos, lo cual exige un liderazgo de tipo demcrata permisivo
que pueda enfrentar los desafos y controlar la incertidumbre del cambio
constante, ello ligado a una mayor participacin de los subordinados en la
toma de decisiones y su posterior implementacin.
Una adecuada comprensin acerca del liderazgo organizacional encuentra

su fundamento en que el liderazgo al interior de una organizacin se establece
como una pieza clave para su funcionamiento y proyeccin en el tiempo,
adems el liderazgo hace referencia a una de las piezas que componen
las relaciones sociales de poder en dicho espacio. La labor del lder al
interior de una organizacin en palabras de Selznick, sera la permanente
institucionalizacin de la organizacin, convirtindola en un instrumento de
servicio para la satisfaccin de las necesidades humanas, a travs de la elevacin
de los motivos de las personas que forman parte de la organizacin7, en este
sentido, el lder debe poner atencin a los requisitos de supervivencia de la
organizacin y la necesidad de adaptarse continuamente a los cambios.
Al interior de una organizacin, una de las labores ms valoradas del lder

es el desarrollo de la mxima adhesin a la misin y valores de la organizacin
en el grupo humano que la compone, asimismo, su papel es clave en la toma
de decisiones estratgicas, procurando velar por la coherencia organizativa,
objetivo que tambin el lder debe proyectar mediante la tarea de encauzar y
resolver el conflicto en el seno de la organizacin, que de cierta manera ofrece
la oportunidad de maduracin organizacional. Dicha tarea no corresponde
nicamente a una sola persona, pues en una organizacin pueden surgir tantos
lderes como mbitos de su actuacin social, esto debido a que el tiempo en
el liderazgo tiene una determinacin que depende de su funcionalidad con su
grupo de referencia (). Asimismo, el lder no lo es para todos los quehaceres
de la organizacin ni lo es permanente, sino en razn de la especificidad de
su representacin. De este modo, la organizacin podr tener tantos lderes
como mbitos particulares tiene su actuacin social8.
En cuanto a la teorizacin y fundamentos del liderazgo existen diversos

escritos. Los primeros estudios sobre liderazgo, como los de Maquiavelo,
7
CABARCOS, R. El lder y el liderazgo. Una reflexin sobre la importancia de la organizacin en
la construccin del liderazgo. Documentos de Seguridad y Defensa, N 38, Centro Superior
de Estudios de la Defensa Nacional, Ministerio de Defensa, Espaa, 2010. p. 48. Disponible en
http://www.ceseden.es/centro_documentacion/documentos/38.pdf
8
HUAYLUPO, op. cit., p. 108.

Platn, Aristteles, se centraron en investigar los rasgos intelectuales,

emocionales y fsicos de los lderes que haban tenido xito, aludiendo a las
cualidades innatas o heredadas del individuo como una propiedad nica en
ciertas personas, cuyas decisiones eran capaces de cambiar radicalmente el
curso de la historia. Este enfoque se reconoce como el de la caracterstica
especial o teora del gran hombre.
Un segundo enfoque, como reaccin a la teora del gran hombre, fue el

Situacionalista, que otorgaba mayor importancia a la historia que conduce el
efecto de los hombres. Este enfoque desarrollado por Kenneth Blanchard en
1979, dio cuenta que no haban estudios empricos dando rasgos asociados
con el liderazgo efectivo, por lo que el lder se debera adaptar, puesto que la
situacin le aumenta, disminuye o anula sus rasgos.
Una tercera teora fue de la Contingencia de Fiedler (1965), que sintetiza

el enfoque situacional y del gran hombre. Dicha teora postula que el estilo
adecuado de liderazgo depende de una situacin particular. Algunas situaciones
exigen una conducta controladora o autocrtica y otras una conducta participativa
o democrtica, todo ello en funcin de las relaciones entre lder y subordinado,
grado de poder del lder y grado de estructuracin de la tarea.
Posteriormente, el campo de investigacin acerca del liderazgo se expandi,

llegando a incluir las interacciones especficas entre lderes y seguidores, lo
que Ronald A. Heifetz9 indica como las transacciones, que da cuenta de la
influencia que adquiere el lder y cmo la mantiene en el tiempo, proceso que
se basa en la reciprocidad. Los lderes no solo influyen sobre sus seguidores,
sino que son tambin influidos por ellos. Un lder logra influencia adaptndose
a las expectativas, adems de ser capaz de evaluar correctamente el contexto
de la organizacin en el que le toca actuar. Considerar el liderazgo como
una accin solitaria es un error, pues la sobredeterminacin del individuo
es una concepcin que niega la colectividad como actor protagnico en los
acontecimientos sociales10.
Por ejemplo, en los nuevos escenarios, en que se necesita responder a

las complejidades de las actuales operaciones de paz multidimensionales,
las discusiones clsicas sobre liderazgo se encontraran obsoletas, ya que
estn demandando un nuevo tipo de liderazgo. El concepto de liderazgo
ha transcurrido por una importante transicin; durante la dcada de 1950
9
HEIFETZ., op. cit., p.3.
10
HUAYLUPO., op. cit., p. 4.

la caracterstica predominante del liderazgo fue la autocracia, con frecuencia

militarista, estableciendo un entorno de cumplimiento, exactitud y obediencia.
Fue una poca de liderazgo por el comando de unos pocos, con nfasis en
los resultados de hoy y poco inters en el maana11, por el contrario, este
nuevo estilo de liderazgo se encuentra ligado a los conceptos de participacin
y adaptacin.
Es en esta lnea de evolucin terica del liderazgo donde encontramos el

concepto de liderazgo transformacional, que se sita como uno de los nuevos
enfoques que abandonan la visin del superhombre, y orientan la atencin
a la participacin y flexibilidad en la organizacin. El concepto de liderazgo
transformacional fue introducido en el trabajo de James McGregor Burns
(1978), esfuerzo que fue continuado posteriormente por Bernard M. Bass
(1985). Los autores, para elaborar sus estudios, tuvieron en consideracin dos
variables: el cambio organizacional y el liderazgo transformacional como una
manera exitosa de promover las transformaciones12.
El aprendizaje organizacional, entonces, se ve potenciado gracias a la

existencia de lderes transformacionales, quienes desempean un papel
estratgico en la creacin de un clima que promueve la elaboracin de una
disciplina acorde al cambio. Bajo este propsito, el lder transformacional
se orienta a potenciar a los miembros de la organizacin, y a transformar las
creencias, actitudes y sentimientos de los seguidores, ya que no solamente
gestiona las estructuras, sino que influye en la cultura de la organizacin en
orden a cambiarla. Segn Bass, el liderazgo transformacional incluye cuatro
componentes: carisma para desarrollar una visin; inspiracin para motivar
altas expectativas; consideracin individualizada dirigida a prestar atencin,
respeto y responsabilidad a los seguidores; y la estimulacin intelectual para
promocionar nuevas ideas y enfoques13.
11
REYNOLDS, J. Liderazgo Estratgico: cmo descubrir, desarrollar y aplicar su potencial de
liderazgo. Editorial Panorama, 1995. P. 22.
12
GARCA, M. Liderazgo transformacional y la facilitacin de la aceptacin al cambio organizacional.
Pensamiento Psicolgico, Vol. 9, N 16, 2011. Disponible en http://dialnet.unirioja.es/servlet/
articulo?codigo=3668767
13
SALAZAR, M. El liderazgo transformacional modelo para organizaciones educativas que
aprenden? UNIrevista, Vol. 1, N 3, 2006. Disponible en http://alaic.net/ponencias/UNIrev_
Salazar.pdf

Una aproximacin al concepto de operaciones complejas
Post-Guerra Fra el sistema internacional ha sido escenario de mltiples

transformaciones desatando una era de conflictos persistentes, basados en
fenmenos que desde el siglo XXI han incrementado su fuerza e impacto,
lo cual se ha convertido en la base de la definicin de las operaciones
complejas y demandantes. Existen una variedad de fenmenos con dimensin
internacional, pero con efectos locales que constituyen las fuentes de la
complejidad, los cuales corresponden a los cambios demogrficos y sociales,
las nuevas formas de globalizacin, los cambios en la estructura econmica,
las transformaciones tecnolgicas y las demandas energticas emergentes,
la escasez de alimentos y agua, los efectos del cambio climtico, as como
tambin los desastres naturales, las pandemias, la competencia y el conflicto
en los mbitos de la ciberntica y el espacio, tambin la emergencia de
los enemigos hbridos (estatales y no estatales), y por supuesto las tcticas
terroristas regulares e irregulares14.
Para el propsito de este artculo, es necesario comprender que las

operaciones complejas se definen en primer trmino por la complejidad
inherente que desatan estos nuevos fenmenos, en la medida en que
demandan nuevas capacidades para su comprensin tanto a nivel terico como
los mecanismos para su resolucin, y que convierten al sistema internacional
en un espacio cada vez ms voltil; en segundo lugar, las soluciones que la
comunidad internacional ha ideado para canalizar estos desafos son parte
tambin de esta complejidad, pues se generan esfuerzos que agrupan una
multiplicidad de actores y visiones que ponen a prueba la capacidad de
liderazgo.
Estos nuevos fenmenos han provocado a su vez, que el concepto de

seguridad se ample, abandonando la visin estatocntrica y militarista
de antao, dando paso a nuevas categoras como objeto referente de la
seguridad, tales como la seguridad ambiental, social, poltica, econmica, y
tambin la seguridad militar, ponindose en el centro ya no solo al Estado,
sino que tambin la seguridad de los individuos15. Las transformaciones en
el campo de la seguridad poseen en el fin de la Guerra Fra su precedente
14
HAYES, R.; MCEVER, J.; LEEDOM, D. Future Operations in Complex Environments, Mission
Command, and Agility. The Mission Command CP Workshop, 2010.
15
BUZAN, B. New patterns of global security in the twenty-first Century. International Affair, Royal
Institute of International Affairs, 1991.

ms inmediato, donde comienzan a hacerse latentes dichos fenmenos, por

ejemplo, las guerras entre Estados disminuyen y se comienzan a registrar un
aumento considerable de conflictos intraestatales, donde en muchos casos,
civiles y militares se unen en esfuerzos multinacionales con el objeto de
canalizar el conflicto, para luego dar paso a una segunda instancia tendiente
a generar las condiciones para el desarrollo de competencias locales para la
reconstruccin del Estado debilitado.
Las operaciones de paz multidimensionales, y las operaciones ante cats-

trofes naturales corresponden a esta batera de soluciones que la comunidad
internacional, bajo el amparo de Naciones Unidas, ha ideado para hacer fren-
te a los efectos de estos fenmenos. Estos esfuerzos se conforman cuando
existen actores que comparten un propsito, que en este caso se relaciona
con el resguardo de la paz y seguridad internacional, y se caracterizan por ser
altamente complejos, pues pueden incluir a organizaciones militares, orga-
nizaciones internacionales, organizaciones no gubernamentales, autoridades
locales, a la industria privada, y hasta organizaciones y voluntarios privados,
generndose una densa red de actores e intereses interdependientes donde
no es posible identificar un solo lder o mando, as como tambin, diferentes
valores, tradiciones, cultura, prioridades y procesos16. De acuerdo a estas ca-
ractersticas, es que en las operaciones complejas un solo actor no es capaz
de materializar las metas de la misin de manera independiente, por lo tanto,
diferentes conocimientos y recursos, adems de una coordinacin interagen-
cial, son fundamentales.
El liderazgo estratgico en operaciones complejas
En trminos de cmo han sido definidas las operaciones complejas, el

liderazgo estratgico se percibe como el modelo de liderazgo destinado a
dirigir los desafos que se desprenden de esfuerzos tendientes a canalizar
los fenmenos del siglo XXI, las operaciones complejas dan vida a este tipo
de liderazgo, por lo que un concepto no se puede entender sin el otro, en
este sentido, el liderazgo estratgico corresponde a un liderazgo donde el
conflicto acta como agente transformador, y donde el lder debe lidiar con
demandas en aumento en referencia a la capacidad tcnica e intelectual.
16
HAYES, R.; MCEVER, J.; Leedom, D. Future Operations in Complex Environments, Mission
Command, and Agility. The Mission Command CP Workshop, 2010, p. 9.

Define en primera instancia al liderazgo estratgico en operaciones

complejas, un enfoque contextual basado en la teora de sistemas, donde se
analiza al individuo como un organismo abierto en constante interaccin con
el medio ambiente, de acuerdo a esto, el lder se comunica constantemente
con su entorno, a la vez que se ve afectado por l. El enfoque contextual
sobre el liderazgo sostiene que los individuos continuamente se esfuerzan
por mantener un equilibrio con el entorno, con el objetivo de poder realizar
las tareas con xito. Los contextos complejos, impredecibles, y dinmicos,
como el de las operaciones de paz o catstrofes naturales, generan una gran
presin sobre el liderazgo, ya que la incapacidad de manejar estas situaciones
extremas y demandantes puede resultar en la perturbacin del equilibrio
del sistema17, por lo cual, el lder deber esforzarse para volver a establecer
el equilibrio a travs de los procesos de asimilacin y acomodacin. Estos
procesos mencionados, hacen referencia a la capacidad del lder de digerir
las impresiones sensoriales del entorno y adaptarse a estos, mientras que
el proceso de acomodacin corresponde al resultado de la accin del lder
despus de pasar de una condicin a otra, una vez internalizado los cambios.
Otra manera de comprender el liderazgo estratgico, es a partir del

enfoque de la demanda con restriccin de opciones, que pone nfasis en el
entorno externo en el cual se ve implicado una organizacin, de esta manera,
se plantea que los lderes se ven enfrentados a retos especficos por ocupar
un determinado cargo en una organizacin en particular18. Para el caso de
las operaciones de paz, los lderes tanto civiles como militares se encuentran
orientados por una actitud reactiva, y un trabajo ms variable que repetitivo
y bajo un entorno ms incierto que predecible. Lo central de este enfoque
es que las decisiones del lder se deben tomar bajo una presin constante,
debido a elementos que interfieren en la toma de decisiones como el tiempo
e informacin limitada.
A diferencia de los tradicionales enfoques acerca del liderazgo, el

liderazgo estratgico se encuentra orientado a los resultados con visin a
largo plazo, siendo este el punto de partida para la posterior elaboracin de
los conceptos, en otras palabras, alcanzar las metas a travs del cambio es la
principal preocupacin para un lder estratgico. Se debe considerar que las
situaciones complejas generan de por s un ambiente de tensin permanente,
17
NILSSON, S. Civil and Military Leadership Processes in Situations of Extreme Environmental
Demands. Karlstad University Studies, Suecia, 2011. Disponible en http://www.avhandlingar.se/
avhandling/a53c6f15c2/
18
Ibid.

que favorece el cambio organizacional, institucional o social, y justamente

el liderazgo estratgico, conceptualmente, busca transitar hacia metas bien
definidas desde una condicin de partida.
Sobre esto, Ronald A. Heifetz seala que es el proceso de direccin llevado

a efecto para conseguir que algo suceda, en concreto para instalar una
estrategia, es un liderazgo en relacin con un problema social, con cmo disear
e implantar soluciones eficaces en un entorno de continuas transformaciones.
Por lo que conviene incorporar dos nuevas variables en el modelo de liderazgo
estratgico: los conocimientos tcnicos y los conocimientos del entorno. Estas
variables se conectan a la sociedad del conocimiento.
Si bien existe una aproximacin organizacional y empresarial acerca del

liderazgo estratgico que lo definen, las Fuerzas Armadas que contemplan
nuevos desafos en operaciones complejas, y el contingente civil que forma parte
de estas, deberan asumir la necesidad de formar a estos lderes y otorgarles
las herramientas idneas. Aunque la mayora de los trabajos apuntan al nivel
empresarial o de la administracin pblica, es posible extraer lecciones para
la esfera militar, aunque es necesario destacar que entre el mundo empresarial
y militar existen claras diferencias que demandan distintos tipos de liderazgo,
el hecho de que las decisiones se midan en vidas humanas hace que el
lder militar deba tener un grado mayor de empata que el lder empresarial.
Asimismo, las motivaciones de unos y otros son tambin diferentes. Mientras
el lder empresarial puede actuar movido por fines egostas o hedonistas, el
lder militar debe ser impulsado por fines altruistas19.
En el mbito de la Defensa, Garca Covarrubias ha contribuido con una

definicin bastante novedosa respecto al liderazgo estratgico, ya que l lo
expone como un sistema que involucra al Jefe de Estado, Ministro de Defensa
y Mandos Militares, y que se orienta a la conduccin y administracin del sector
Defensa. Comprende el entorno y horizonte estratgico, debiendo tener en
consideracin que le afectar la volatilidad, incertidumbre, complejidad y
ambigedad de los escenarios actuales. La comunicacin estratgica ser la
herramienta que le servir para comunicar e influir20. Entendiendo de esta
manera el liderazgo estratgico, se asume que aunque liderar corresponde a
una accin individual, la toma de decisiones se ver envuelta en una estructura
19
DURN, CAHE y otros. El liderazgo estratgico. La Revista de la Escuela Superior de Guerra Tte.
Gral. Luis Mara Campos, N 550, 2003, p. 11.
20
GARCA, J. Liderazgo Estratgico en Defensa. Security and Defense Studies Review, Vol. 12, N 1
& 2, 2011, p. 123.

que en el rea de la Defensa va desde el punto ms alto, que sera el poltico,

hasta el comandante militar.
Por otro lado, los problemas que debe afrontar el lder estratgico, rara
vez son unidimensionales, sino que, por el contrario, son multidimensionales,
abarcando, por ejemplo, aspectos polticos, militares, econmicos, sociales,
culturales y religiosos que dificultan dilucidar las acciones concretas y eficaces
para cada uno de estos. A consecuencia de ello, debera ser capaz de
recurrir a los instrumentos apropiados, integrando y coordinando ms de un
departamento o agencia especializada en el tema.
A la propuesta anterior, se puede sumar lo expuesto por investigadores

del Strategic Studies Institute (SSI) de Estados Unidos, que analizando
las habilidades que el lder estratgico requiere en un escenario post-11-S,
plantean el tema de las metacompetencias21, que se asocian a habilidades
como la comprensin intercultural, es decir, desarrollar competencias
que permitan entender las diferentes culturas ms all de los propios lazos
culturales, organizacionales, religiosos, econmicos y polticos. Los lderes
estratgicos deben poseer una madurez interpersonal que va ms all del
liderazgo cara a cara. Los investigadores de dicho centro de estudio, tambin
han propuesto que el lder estratgico debe abarcar no solo la competencia
tctica y operacional en el uso objetivo de la fuerza, sino que debe existir un
entendimiento acabado del teatro de operaciones, la estrategia de campaa,
las operaciones multinacionales, etc. En otras palabras debe ser un guerrero
de clase mundial.
En un escenario de alta complejidad e incertidumbre, una forma de

emprender este tipo de liderazgo, segn lo plantean Garca y Dolan22, es
mediante la Direccin por Valores, que va ms all de la tradicional Direccin
por Objetivos. Esta manera de liderar, supone que todas las organizaciones se
guan por valores; en el caso de las operaciones de paz, los valores intrnsecos
son la paz y seguridad internacionales. En este sentido, el lder estratgico
deber colmar a todos los integrantes de la organizacin de estos valores,
para de esta manera legitimar el proyecto de la misin, o el marco ideolgico
que sustenta las acciones.
21
WONG, L., et al. Strategic Leadership Competencies. Strategic Studies Institute (SSI), 2003.
Disponible en http://www.au.af.mil/au/awc/awcgate/ssi/wong.pdf
22
GARCA, S. y DOLAN, S. La direccin por valores. McGraw-Hill / Interamericana de Espaa, 2003.

Para el liderazgo estratgico, el anlisis de los resultados de la guerra

de Vietnam es fundamental, ya que a partir de esta experiencia, la historia
posterior al conflicto se ha establecido como un ejemplo del compromiso de
los lderes estratgicos para enfrentar los cambios en el entorno, y adaptar
la institucin militar a las nuevas demandas sin dejar de operar. En trminos
prcticos, el Ejrcito estadounidense tuvo que revisar su doctrina y promover
una mejor formacin en todos los niveles, al mismo tiempo, nuevos equipos,
armas, vehculos y uniformes fueron introducidos a la luz de los nuevos desafos.
El resultado de todo ello fue el ejrcito de la Tormenta del Desierto que
difera en gran medida de la fuerza desplegada 15 aos antes23.
En trminos de lecciones aprendidas, la guerra de Vietnam se considera un

caso exitoso, en la medida en que inserta en la agenda nacional e internacional
la necesidad de formacin en liderazgo estratgico, y la necesidad de
transformacin al interior de la fuerza, sin embargo, los atentados del 11 de
septiembre de 2001 ponen en evidencia la debilidad de importantes cuestiones
como la coordinacin interagencial para la seguridad y el intercambio de
informacin entre agencias, fundamental para conformar un sistema capaz
de dar respuestas eficaces a este tipo de fenmenos. En este sentido, es el
11-S el catalizador inmediato de las transformaciones que en la actualidad se
han planteado en trminos de liderazgo estratgico, en otras palabras, se ha
convertido una tragedia en una oportunidad.
A partir de las condiciones que definen una operacin compleja, los anlisis
prospectivos acerca del tema son concluyentes al sealar que para operar
efectivamente bajo condiciones de incertidumbre y complejidad en el actual
escenario internacional, las fuerzas futuras y los lderes debern esforzarse por
reducir la incertidumbre a travs de una comprensin profunda de la situacin en
particular que define los objetivos de la misin, as como tambin luchar por la
informacin y evaluar constantemente los desafos para aprender a sobrellevar la
dinmica de los conflictos actuales. Por otro lado, los lderes y sus organizaciones
en esta compleja red de actores y propsitos, debern ser capaces de pensar
en trminos de sus socios o aliados, pero tambin de sus enemigos, y ser
capaz simultneamente de resguardar a la poblacin y contener los ataques de
organizaciones enemigas24 o mientras sostiene labores postdesastres naturales.
23
Department of the Army, United States. Army Leadership Competent, Confident, and Agile.
Field Manual N 6-22. 2006. Disponible en http://usacac.army.mil/cac2/Repository/Materials/
fm6-22.pdf
24
The Army Capstone Concept, Operational Adaptability: Operating Under Conditions of
Uncertainty and Complexity in a Era of Persistent Conflict, TRADOC Pam 525 3 0, 2009, p. 8.

La necesidad de formacin en liderazgo estratgico
Para Chile es relevante asumir la tarea de formacin en liderazgo estratgico,

debido a que hoy nuestro pas ha adquirido mayores cuotas de importancia en
la poltica internacional, especficamente en el marco de la Cooperacin para
la Paz y Seguridad internacionales, vindose enfrentado a nuevos escenarios
y desafos cada vez ms complejos, pero no solo eso, el pasado terremoto del
27-F dej claras enseanzas de que Chile debe estar preparado para asumir
operaciones complejas, por ello, tanto civiles como militares deberan ser
instruidos en esta materia.
En la escena nacional, el General de Ejrcito Ricardo Toro Tassara25 se

presenta como ejemplo de liderazgo estratgico en situaciones complejas
y demandantes, ya que en su desempeo como Jefe de la Misin de
Estabilizacin de Hait, tuvo que sobrellevar los efectos devastadores del
terremoto del 12 de enero de 2010, sumado a la situacin de resolucin de
conflicto interno del pas, en un momento personalmente difcil ya que su
esposa se encontraba desaparecida a causa de la destruccin del hotel en el
cual se hospedaba.
Tras su experiencia en Hait y la reconocida noticia del fallecimiento de su

esposa, mientras l asuma el importante rol de dirigir las obras postdesastre,
el General Toro ha dictado varias conferencias sobre liderazgo, donde ha
relatado bsicamente los desafos que debi afrontar en su cargo, que a
pesar de las malas noticias los asumi de manera integral y en pocas horas
adoptando decisiones de toda ndole, ya que tras el desastre los objetivos
de la misin chilena cambiaron por completo. Adems, ha destacado que en
situaciones complejas y demandantes, como lo es el caso de Hait, es difcil
poder adelantarse a los hechos, por ello, siempre se debe estar preparado
para enfrentarlos con liderazgo y predicar con el ejemplo26.
25
Comandante de Operaciones Terrestres del Ejrcito, que bajo la misin de estabilizacin de
Hait del ao 2004 se desempe como Jefe de Operaciones de la MINUSTAH, para luego ser
nombrado el ao 2009 como 2 Comandante de la Misin de Naciones Unidas para la Estabilizacin
de Hait. Tras la muerte del Jefe civil de la misin de Naciones Unidas en Hait, el tunecino Hedi
Annabi, en el marco del desastre del terremoto que devast al pas centroamericano el 12 de
enero de 2010, y la imposibilidad del Jefe militar de la misin, el brasileo Floriano Peixoto Vieira
Neto, de retornar a Hait, el General Toro asume el liderazgo de la misin.
26
General Ricardo Toro en la USS (Universidad San Sebastin) de Concepcin relat su estada en
Hait, 9 de septiembre de 2011, disponible en http://www.uss.cl/2011/09/general-ricardo-toro-
en-la-uss-concepcion-relato-su-estadia-en-haiti/ consulta realizada el 16 de octubre de 2012.

La experiencia del General Ricardo Toro en Hait, nos proporciona la base

para argumentar que la formacin en liderazgo estratgico tanto para civiles
como militares es una tarea esencial que debe emprender nuestro pas, ya
que l mismo ha aseverado que su formacin en liderazgo a travs de su
carrera militar fue fundamental para enfrentar de mejor manera los desafos
que estableca el escenario complejo del pas caribeo, aspecto que ha
comenzado a discutirse en el crculo inserto en la cooperacin internacional
para la paz y seguridad, hacindose nfasis en que la formacin en liderazgo
para operaciones complejas se ha dirigido bsicamente por las directrices del
liderazgo organizacional y militar, plantendose la necesidad de avanzar en el
desarrollo de una enseanza del liderazgo que recoja las transformaciones y
complejidades de los nuevos escenarios con una visin estratgica enfocada
no solo en los altos mandos, sino que tambin en civiles y militares insertos en
el trabajo de campo.
Juan Gabriel Valds, ex Representante Especial del Secretario General de

Naciones Unidas en Hait, ha destacado, bajo el marco del Seminario titulado
Rol de Chile en MINUSTAH: experiencias y perspectivas de las operaciones
de paz27, la necesidad de una formacin especial y adecuada para quienes se
enfrentan a escenarios complejos y demandantes como lo son las operaciones
de paz, sealando adems que existe un vaco en esta materia que se deja
sentir tanto en la esfera civil como militar, visin que se desprende de su
propia experiencia. En aquella ocasin, Valds seal que tras asumir el
cargo, la capacitacin que recibi en la sede de Naciones Unidas respecto de
la situacin de inestabilidad que se presentaba en Hait, fue realmente escasa,
especficamente coment que en ninguna de las reuniones que sostuvo en
Nueva York antes de viajar a Hait, se trat el tema de la identidad haitiana y
las especificidades del pas, y tampoco hubo mencin a los aspectos que l
iba a afrontar desde un punto de vista poltico.
Otro caso interesante de abordar es la experiencia de la ONEMI28, que para

los acontecimientos del terremoto y tsunami del 27 de febrero de 2010 en
Chile, se encontraba bajo la direccin de Carmen Fernndez. Este es un caso
bastante delicado para Chile, debido a las consecuencias que tuvo para el pas
27
Seminario realizado el 31 de octubre de 2012 en Chile, bajo colaboracin del Ministerio de
Relaciones Exteriores de Chile, Academia Diplomtica Andrs Bello y la Academia Nacional
de Estudios Polticos y Estratgicos.
28
Oficina Nacional de Emergencia del Ministerio del Interior y Seguridad Pblica. Es el organismo
tcnico del Estado de Chile encargado de la coordinacin del Sistema Nacional de Proteccin
Civil.

la falta de coherencia y definicin de las acciones de dicho organismo, por ello,

al establecerlo como ejemplo de liderazgo no se quiere caer en evaluaciones
que sobrepasan el objeto real de este artculo. Lo que se pretende rescatar de
la actuacin de la ONEMI y su direccin, es la complejidad de los escenarios
a los cuales se puede ver enfrentado un lder estratgico, y la necesidad de
aprender de experiencias poco exitosas.
Carmen Fernndez y su equipo se vieron envueltos en la difcil situacin

en donde tenan que adoptar decisiones con tiempo e informacin limitada,
sobre todo en relacin a desplegar o no una alerta de tsunami, velando que
sus decisiones fueran las correctas ya que un error valdra arrasar con la vida
de cientos de compatriotas. Este caso da cuenta de que las organizaciones
enfocadas al trabajo en situaciones complejas, y que respaldan a lderes
estratgicos, deben adaptarse continuamente a los cambios, incorporando
herramientas acorde a las demandas del entorno, ya que a pesar de que el
liderazgo es una accin que se vive en soledad, siempre se ver inmerso en un
sistema que lo respalda.
La complejidad de los escenarios en el siglo XXI, ha afectado tanto la

definicin de liderazgo como la seleccin y formacin de los lderes y su
desarrollo profesional. Para emprender la tarea de implementar programas de
enseanza en liderazgo estratgico, es necesario considerar, entonces, que la
base de todo conocimiento en esta materia dice relacin con mantener una
actitud abierta y adaptable a las circunstancias, desarrollando actividades en
diferentes dominios con nfasis en el uso de las nuevas tecnologas29.
En escenarios complejos, de gran tensin, autores han establecido que

para el caso militar, la formacin en liderazgo estratgico debe avanzar hacia
la definicin de sistemas, modelos y conceptos, as como tambin, potenciar
la cultura del liderazgo en las Fuerzas Armadas, ampliar los procedimientos de
formacin, instruccin y adiestramiento de unidades frente a la complejidad,
incertidumbre y cambio en el entorno. Por otro lado, los desafos que
demandan los nuevos escenarios, hace que sea necesario desarrollar
iniciativas novedosas y generar planteamientos de resolucin a los problemas
basados en visiones multidisciplinarias e integrales. El proceso formativo del
lder estratgico debera contener como premisa la necesidad de evitar una
mentalidad del error cero, que limita la iniciativa, sino que por el contrario, se
debe fomentar una controlada libertad para equivocarse, lo cual es necesario
29
GARCA-GUIU, C. El liderazgo militar ante la complejidad. Instituto Espaol de Estudios Estratgicos
(IEEE.ES), N 58, 2012. Disponible en www.ieee.es/.../DIEEEO58-2012_LiderazgoMilita

para que los futuros lderes tiendan a la flexibilidad y adaptacin, habilidades

que se requieren en las operaciones complejas.
Los centros de estudio que se planteen como objetivo asumir este desafo,
debern elaborar un programa planificado que se oriente fundamentalmente
a instruir a los futuros lderes civiles y militares sobre tareas ms prcticas
que tericas, dado que en los actuales escenarios de alta complejidad e
incertidumbre puede que la teora no sea del todo aplicable, es por ello
que en su formacin el lder debe estar acostumbrado a resolver problemas
como forma de entrenamiento, en este proceso de aprendizaje ser de gran
importancia la incorporacin de estudio de casos, exitosos y fallidos, dando la
posibilidad de extraer lecciones.
La formacin del lder estratgico debera ir ms all de la especializacin

en alguna de las ramas de las Fuerzas Armadas, teniendo en cuenta todo lo
que significa la carrera militar, esta debe contemplar tambin el despliegue de
habilidades y conocimientos diferentes como en historia, economa, poltica,
derecho o estudios sociales-culturales, asimismo, la formacin del lder debe
estar orientada a desarrollar capacidades que permitan a los individuos
desplegar acciones en diferentes planos, en el caso del mundo militar sabemos
que existen nuevos roles, pasando del clsico guerrero al actual soldado
de la paz30, que es parte responsable de la reconstruccin o mantenimiento
de la paz en un pas. En una misma lnea, se debe considerar que la enseanza
del lder estratgico debe estar condicionada tanto al acontecer nacional
como internacional. En definitiva, el futuro lder orientado a operaciones
complejas debe recibir un tipo de enseanza aplicada, conjugado obviamente
con la teora, ya que la formacin en liderazgo estratgico encuentra su punto
mximo de desarrollo en actividades planeadas en situaciones reales.
En este proceso formativo, se estima de conveniencia que tanto a civiles

como militares debera otorgrseles la capacitacin y sus correspondientes
herramientas, previndose que la situacin, circunstancias y el entorno
producirn el surgimiento de reales lderes estratgicos. Solo unos pocos
tendrn la oportunidad de dirigir operaciones complejas, pero todos deben
tener las herramientas para hacerlo, si a esto se suma el talento personal,
habilidades blandas, y la autoridad informal, un individuo puede llegar a
constituirse en un gran lder.
30
Ibid.

CONCLUSIONES
En este trabajo se ha afirmado que las exigentes condiciones que

caracterizan el actual escenario para la cooperacin internacional y sus
principales instrumentos como las Operaciones de Paz Multidimensionales,
demandan una transformacin en el concepto de liderazgo, y por lo tanto,
la introduccin de nuevas herramientas, habilidades y conocimientos en la
formacin en esta materia, tanto para civiles como militares. Esta necesidad
emana de la experiencia en terreno, que ha puesto en evidencia cmo el
liderazgo fluye de manera espontnea, siendo parte de la cultura militar,
sin ser recogida y analizada. En este sentido, la experiencia del General (R)
Ricardo Toro en la Misin de Estabilizacin de Hait, nos ha proporcionado la
visin de que a mayor capacitacin de los actores en posicin de liderazgo,
mayores sern los aciertos en la resolucin de los problemas, mientras que
por otro lado, las lecciones que se recogen del desempeo de la ONEMI en
Chile en contexto del terremoto y tsunami del ao 2010, ponen en evidencia la
necesidad de contar con un sistema coherente y cohesionado de liderazgo, y
una modernizacin de este, por ello, es urgente implementar una nueva forma
de capacitar a lderes, tanto civiles como militares potencialmente expuestos
a liderar operaciones complejas.
A partir de esta consideracin, se ha puesto en evidencia que las

discusiones clsicas sobre liderazgo se encuentran obsoletas para responder
a las complejidades de las actuales Operaciones de Paz Multidimensionales,
demandndose, por ello, una transformacin de este concepto. De ah surge
la preocupacin por posicionar en el mbito acadmico el tema del liderazgo
estratgico, que se percibe como un proceso destinado a encauzar las
exigentes demandas de los complejos escenarios del siglo XXI, caracterizados
por los esfuerzos de la comunidad internacional por manejar las amenazas
emergentes tales como el terrorismo, el crimen organizado, la degradacin del
medio ambiente, entre otras, todo lo cual exige un aumento de la capacitacin
y manejo de los actores en posicin de liderazgo, que en terreno deben lidiar
con demandas en aumento en referencia a la capacidad tcnica e intelectual.
Frente a esta necesidad, en este trabajo se ha propuesto que la

implementacin de nuevas herramientas para la capacitacin en liderazgo
estratgico, debe seguir un camino en donde estn transversalmente unidos los
conocimientos tcnicos juntos a los del entorno en donde se acta, asimismo,
que a los nuevos lderes se les proporcione una formacin multidisciplinaria,
integrando nuevas disciplinas como la sociologa, antropologa, psicologa,

que van ms all de lo estrictamente relacionado con los temas de seguridad,

pues los problemas que deben solucionar son hoy multidimensionales. Es
por ello, tambin, que se ha planteado que el lder estratgico debe tener
la capacidad de integrar y recurrir, en operaciones complejas, a diferentes
actores, de agencias o departamentos del sistema nacional e internacional
que los sustenta.
Todo este anlisis sobre la necesidad de formacin en liderazgo estratgico,

apunta a que los actores en posicin de liderazgo, tanto de la esfera civil
como militar, adquieran nuevas habilidades que les permitan comprender el
entorno en el cual interactan, as como las diferencias culturales ms all
de sus propios rasgos personales, de identidad, organizacionales, religiosos,
econmicos y polticos. Esta formacin se debe traducir en el aprendizaje de
competencias tendientes a la comprensin de la densa red de actores que
son parte de una operacin compleja, la manera en cmo funcionan y sus
propsitos, de esta manera permitir su comprensin mutua y la coordinacin
entre la esfera civil y militar por ejemplo, adems, este tipo de formacin
debe poseer las herramientas para generar un espacio donde las diferentes
perspectivas y visiones de un problema puedan ser debatidas, recordando
que el liderazgo estratgico exige un proceso de toma de decisiones
descentralizada y participativa, en la medida en que se es consciente de que
los actuales fenmenos son multidimensionales.
Se requiere tambin en este tipo de formacin, el desarrollo de capacidad

de toma de decisiones en los escalones ms bajos de la organizacin,
incentivando las habilidades de pensamiento crtico, y generar un programa
de anticipacin y de respuestas rpidas a las situaciones aprovechando los
recursos tecnolgicos. Por otro lado, es imprescindible generar en todo este
proceso formativo estructuras que permitan reforzar la confianza entre actores
de una misma organizacin.
Las caractersticas implcitas en el liderazgo estratgico, as como las

mltiples tareas emprendidas por este tipo de lderes insertos en operaciones
complejas, los someten a una gran presin, a veces ponindolos al lmite de
la capacidad humana. Todo ello, se ve traducido en la creacin de un clima de
estrs que puede llegar incluso a producir enfermedades psicolgicas, lo cual
puede ser devastador para el rendimiento del lder, aspectos que deben ser
integrados en la preparacin de quienes van a liderar las organizaciones de
ayuda humanitaria y del rea de la seguridad.
Por todo lo anteriormente mencionado y cercana en cuanto a los desafos

de seguridad comunes que enfrentan, es que en el presente estudio se ha

hecho nfasis en la necesidad de que Chile y los pases de la regin de

Amrica Latina y el Caribe emprendan tareas con el propsito de desarrollar la
formacin en liderazgo estratgico tanto para civiles como militares que sern
potencialmente parte de organizaciones de ayuda humanitaria en la regin,
as como tambin para todos aquellos interesados en la temtica, teniendo
en cuenta que las herramientas y conocimientos para convertirse en un lder
estratgico deben contar con un acceso abierto, pues solo el trabajo de
campo y las habilidades personales reflejarn finalmente quin era la persona
idnea para asumir un cargo de liderazgo, como lo demostr el desempeo
del General (R) Toro en Hait.
Ante todo, se debe tener presente que el proceso de incorporar a un

lder en situaciones complejas, implica mltiples visiones estratgicas a nivel
de gobierno, poltico, econmico y social. Es por ello que la formulacin
estratgica y su implementacin deben ser coherentes con la decisin de un
gobierno para armonizar las visiones e intereses en competencia, capaces de
responder a la incierta dinmica nacional e internacional de los conflictos y
catstrofes, lo que hablara claramente de un sistema de liderazgo.
Para finalizar, se debe tener presente que en escenarios complejos, los

especialistas coinciden en que el peor enemigo del liderazgo estratgico
sern las circunstancias que rodean el mundo actual y que se resumen en la
gran volatilidad, incertidumbre, complejidad y ambigedad. Todas ellas, segn
Garca Covarrubias, perjudican notablemente las definiciones en defensa.
Ser, entonces, un adecuado sistema de liderazgo estratgico, integrado,
coherente y muy coordinado el que tendr que dar cuenta de todas estas
dificultades que complejizan el escenario donde se desarrollan las tareas de
cooperacin a la paz y seguridad.
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noticia-definitiva-sobre-mi-esposa/prontus_nots/2010-01-13/164951.html
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General chileno cuya mujer est desaparecida asume mando misin ONU en
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chileno-dejaria-mision-en-haiti-tras-muerte-de-su-esposa-en-sismo/
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Carmen Fernndez admite que Onemi no tiene capacidad para enfrentar
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de febrero 2010, Radio Bo-Bo noticias online, Chile, 22 de febrero de
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de-la-onemi-reconocio-que-tenian-14-telefonos-satelitales-el-27-de-
febrero-2010.shtml consulta realizada el 17 de octubre de 2012.

MUJER Y FUERZAS ARMADAS EN EL
CONTEXTO SUDAMERICANO: UNA VISIN
DESDE CHILE*
Women and the Armed Forces in South American Context:
A vision from Chile
Liliana Castrilln y Pa von Chrismar**
RESUMEN: ABSTRACT:
Este artculo ofrece una mirada a los This article offers a view of the main
principales logros que ha tenido el achievements in the process of the
proceso de incorporacin en igualdad women incorporation at the Armed
de la mujer en las Fuerzas Armadas Forces in South America in an equality
sudamericanas. Se hace una aproximacin condition. It is an approach to what has
a lo que ha sido este fenmeno a nivel been a regional phenomenon, trying
regional, intentando determinar si han to determine the progress and if the
existido progresos y si el desempeo performance of women in office, in the
de mujeres en el cargo de presidenta y case of President and Minister of Defense,
ministra de Defensa ha impulsado un have driven further development of
mayor desarrollo de polticas bajo una policies under a gender perspective
perspectiva de gnero en las Instituciones inside the Armed Forces. With the
Castrenses. En el entendido que este ha understanding that this has been a rather
sido un proceso ms bien heterogneo, heterogeneous process, it is argue that
se argumenta que en el seno del Consejo inside of the South American Defense
de Defensa Suramericano se pueden Council, significant advance can be
lograr significativos avances impulsados achieved through regional cooperation.
a travs de la cooperacin regional y This will also allow in a future to have a
que en un futuro permitirn contar con complete diagnosis about the real state
un diagnstico acabado acerca del real of women participation in the defense
estado de la participacin femenina en el sector. In this context, six years after
mbito de la defensa. En este contexto, the womens incorporation process at
a seis aos de haber completado el the military schools in Chile, the review
*
Recibido: mayo 2013; aceptado: noviembre 2013
**
Liliana Castrilln es cientista poltico y Magster en Ciencia Poltica mencin en Estudios de
Defensa, PUC. Pa von Chrismar es periodista, Licenciada en Humanidades y Magster en
Seguridad y Defensa de ANEPE ; email:lili.castrillon@gmail.com; piavonc@gmail.com

Liliana Castrilln y Pa von Chrismar
proceso de incorporacin de la mujer a las of some aspects of our experience, it

escuelas matrices, la revisin de algunos becomes in a good starting point for any
aspectos de la experiencia chilena, se study in this subject.
transforma en un buen punto de partida
para cualquier estudio en la materia. Key words: Women, participation, Armed
Forces, South America, Defense, Chile
Palabras clave: Mujer, participacin, Fuerzas
Armadas, Sudamrica, Defensa, Chile.
INTRODUCCIN
Uno de los temas que marc la agenda modernizadora de las carteras

del sector Defensa en el mbito sudamericano desde fines del siglo XX y
comienzos del XXI, es el diseo e implementacin de polticas relacionadas con
la regularizacin de la participacin de la mujer en las instituciones castrenses.
Esto, considerando que en la dcada de los noventa las prioridades en

trminos de reformas en el sector Defensa en gran parte de Sudamrica
estuvieron influenciadas, en gran medida, por los procesos de democratizacin
y el control civil-militar.
Este artculo intentar responder la interrogante acerca de si los pases

sudamericanos han progresado en favor de la igualdad de gnero al interior
de las FF.AA., profundizando el anlisis en el caso chileno. Lo anterior, en el
entendido que factores como las restricciones que an persistiran para el
desempeo de la mujer militar en ciertas armas o escalafones; las dinmicas
particulares con que se han implementado las polticas para contribuir al logro
de dicha igualdad y la existencia de liderazgos femeninos en lugares clave
de la toma de decisiones en esta materia, han influido en la incorporacin en
igualdad de la mujer en las FF.AA.
Para ello se tendr en cuenta el destacado rol que ha tenido nuestro pas a
nivel regional en lo que se refiere a la elaboracin y posterior implementacin
de polticas destinadas a regular la participacin de la mujer en las FF.AA. y
Operaciones de Paz.
El siguiente ensayo es de tipo descriptivo y tiene como objetivo examinar el

estado actual de la participacin de la mujer militar en el mbito sudamericano,
con particular nfasis en la realidad nacional, a travs del levantamiento
y anlisis de datos cuantificables y no cuantificables. Lo anterior, no es una
limitante para esbozar algunas inferencias en relacin al objeto de estudio.

MUJER Y FUERZAS ARMADAS EN EL CONTEXTO SUDAMERICANO: UNA VISIN...
Lo precedentemente expuesto, se traduce en un aporte para futuros trabajos

acadmicos en temas de seguridad y defensa, considerando que pese a que
existen investigaciones de expertos y centros acadmicos independientes
acerca de las distintas realidades nacionales en la materia, an persisten
significativos vacos de informacin en lo referido a publicaciones oficiales.
El orden de las consideraciones en este artculo va a ser el siguiente:

inicialmente se efectuar un diagnstico acerca del estado actual de la
incorporacin de la mujer militar en el contexto sudamericano, a la vez que se
indagan algunos factores que han incidido en el desarrollo de este proceso
bajo una perspectiva de gnero. Seguidamente, se repasarn las iniciativas
que se estn dando en el marco del Consejo de Defensa Suramericano (CDS)
en esta materia, para luego efectuar una revisin y anlisis de las principales
aristas del caso chileno.
A continuacin, como una forma de contextualizar adecuadamente este

artculo, en el siguiente apartado se efectuar una revisin de los principales
conceptos en los que se enmarcar el mismo.
I. Algunas conceptualizaciones
Para efectos del siguiente trabajo resulta atingente esclarecer bajo cules
acepciones se manejarn los conceptos de igualdad y equidad.
Si bien es cierto que hay mucha confusin en cuanto a lo que significa la

igualdad, el significado que plantea la Convencin de las Naciones Unidas
sobre la eliminacin de todas las formas de discriminacin contra las mujeres
(CEDAW) y todos los otros instrumentos legales internacionales de Derechos
Humanos, es que el derecho humano a la igualdad siempre va aparejado al de
no discriminacin1.
En este contexto, el derecho a la igualdad entre hombres y mujeres requiere

que el Estado implemente acciones especficas y concretas para eliminar la
discriminacin, estando obligado a promover las polticas y acciones necesarias
para suprimir todas las formas de discriminacin basadas en el sexo.
1
FACIO, Alda. Polticas que transforman: Igualdad y/o Equidad? Agencia Catalana de
Cooperacin al Desarrollo y PNUD. Disponible en: http://www.americalatinagenera.org/es/
documentos/centro_gobierno/FACT-SHEET-1-DQEH2707.pdf

Para otorgar un trato no discriminatorio, el principio de igualdad requiere

que a veces se les d un trato idntico a hombres y mujeres, y a veces uno
distinto2.
En este sentido, aunque no cabe duda de la estrecha relacin que existira

entre el principio de igualdad y el de no discriminacin, resulta relevante
destacar la importancia que reviste el principio de equidad en este debate.
Esto, dado que coincidiendo con lo planteado por Evangelina Garca, la
equidad sera parte sustantiva para el logro de la igualdad de gnero, en el
sentido de que tendra como propsito el contribuir al logro de la misma por
encima de las diferencias que pudiesen existir.
Es as como la equidad se hace posible cuando el trato que se les da a las

personas est basado en la consideracin justa de las necesidades e intereses
impuestos por la diferencia, de manera que ese trato justo permita lograr que
la igualdad de derecho () se haga real, se exprese en los hechos, aun cuando
las personas presenten diferencias3.
En esta misma lnea, y para efectos de este artculo, se utilizarn los

trminos de equidad e igualdad de forma complementaria y no excluyente,
es decir, bajo el entendido de que el primero es un medio para lograr que el
segundo pueda ser alcanzado en la ms amplia de sus acepciones.
II. De la participacin a la incorporacin en igualdad: la mujer en

las Fuerzas Armadas sudamericanas
Al revisar lo que ha sido la experiencia internacional en lo relativo a

la participacin de la mujer en labores militares, se constata que debido
esencialmente a la identificacin de lo militar con la fuerza bruta o lo
masculino, el papel de la mujer en los conflictos armados fue concebido
histricamente ms bien como el de vctima que como combatiente.
En este sentido, su papel hace solo algunas dcadas fue ms bien

secundario y de apoyo a la labor militar que era efectuada casi exclusivamente
por hombres. No obstante, existen algunos antecedentes histricos acerca
2
Ibid.
3
GARCA, Evangelina. Polticas de Igualdad, Equidad y Gender Mainstreaming. De qu estamos
hablando?: Marco Conceptual. Proyecto Regional del PNUD Amrica Latina Genera Gestin del
Conocimiento para la Equidad de Gnero en Latinoamrica y El Caribe. Edicin Programa de
las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). San Salvador, 2008.

de la destacada participacin que tuvieron ciertas mujeres en las guerras

independentistas.
Como viene demostrando una nueva corriente de historiadoras

latinoamericanas durante las ltimas dcadas, en la poca de la colonia ya
exista una participacin femenina informal en el mbito militar mayor que
aquella que la historia oficial mostraba4.
En lo que respecta a la historia reciente, se constata de la revisin de la

experiencia internacional que, en una primera etapa, () la participacin de
la mujer estuvo asociada a la colaboracin y apoyo logstico que ella prestaba
en situaciones de conflicto armado, para luego, a partir de dichas experiencias,
integrarse de manera ms activa, estratgica y coordinada en las acciones de
defensa del pas, a travs de su incorporacin en la oficialidad5.
Del mismo modo, factores tales como el desarrollo tecnolgico dieron paso
a la sustitucin de la fuerza fsica por otro tipo de competencias al interior de
las FF.AA., hecho que se vio reflejado, por una parte, en la modificacin de
la estructura de la fuerza y, por otra, en la transformacin de las polticas de
admisin.
En este contexto, la participacin de la mujer en las instituciones armadas,

en forma igualitaria, es una de las transformaciones ms importantes que han
afectado a las fuerzas militares contemporneas6.
En el caso sudamericano, se observa que en la mayora de los pases la

participacin femenina en las FF.AA. se tradujo en una primera etapa en asimilar,
comisionar o reclutar directamente a las mujeres sin que estas asistiesen a las
academias de formacin militar en igualdad con sus pares masculinos7.
4
LUCERO, Mariel. El espacio de las mujeres en las Fuerzas Armadas sudamericanas, su insercin
profesional en el contexto regional y la cuestin de gnero. Security and Defense Studies Review.
Fall-Winter Issue/ Volume 11. 2010
5
CASTRILLN, Liliana y VIDAL, Carla. La Participacin de la Mujer Oficial en las FF.AA. Chilenas.
Tesis (Magster en Ciencia Poltica mencin Estudios de Defensa). Santiago, Pontificia Universidad
Catlica de Chile, Facultad de Historia, Geografa y Ciencia Poltica, 2010, p. 37.
6
HOMBRADOS, Angustias; OLMEDA, Jos y DEL VAL, Consuelo. La incorporacin de las mujeres
a las Fuerzas Armadas. El caso espaol y su percepcin pblica en la poltica comparada. DT
N 7/2007. Real Instituto Elcano. Febrero 2007. Disponible en: http://www.realinstitutoelcano.
org/wps/portal/rielcano/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/
demografia+y+poblacion/dt7-2007
7
CASTRILLN, Liliana y VIDAL, Carla, op. cit., p. 38.

Es as como la participacin de la mujer oficial en las instituciones castrenses

se manifest en el contexto sudamericano, en la dcada de los 80 y 90, en su
asimilacin en el escalafn profesional o de los servicios, as como tambin en
su incorporacin a travs de colegios militares femeninos.
Tal como lo seala Loreta Tellera8, en Sudamrica las reformas al sector

defensa y FF.AA. se caracterizaron mayormente por el resultado de las
transiciones polticas a la democracia. Es as como en una primera etapa
de modernizacin o reforma del sector defensa en Amrica del Sur, se dio
prioridad a los mbitos polticos institucionales dirigidos a ejercer el control y
liderazgo civil sobre las FF.AA.
Con posterioridad, la estabilidad democrtica en los pases del continente,

abri paso a un nuevo periodo de reformas institucionales en el sector defensa
y en las FF.AA., en mbitos tales como la economa, la justicia militar, el servicio
militar, el presupuesto, los Derechos Humanos y la participacin de la mujer
en las FF.AA.9.
Lo anterior, contribuy a que el proceso latinoamericano de incorporacin

femenina estuviese asociado a los contextos polticos domsticos particulares
y a la idiosincrasia de cada pas. En este sentido, la heterogeneidad del proceso
de incorporacin de la mujer se debi, por una parte, a los distintos grados de
consolidacin institucional y poltica-democrtica alcanzados por los pases
de la regin, as como tambin por distintas fuentes de construccin de la
agenda que existieron en cada uno de los pases sudamericanos respecto al
desarrollo de polticas pblicas relacionadas con la igualdad de gnero, tanto
a nivel nacional como sectorial.
Respecto a este ltimo punto, en lo referido a las polticas que establecieron

un marco normativo para la participacin de la mujer en el sector defensa como
efectivo militar, es posible observar la influencia que ejerci el desempeo de
mujeres como jefas de Estado y/o titulares de Defensa en la formulacin y/o
ejecucin de las mismas en el mbito sudamericano. Esto, puede ser constatado
en la siguiente tabla sobre mujeres presidentas y ministras de Defensa y el
estado de la participacin de la mujer militar en las FF.AA. sudamericanas10.
8
TELLERA, Loreta. La ruta crtica de los planes de accin. Documento de Trabajo. Perspectivas de
la Resolucin 1325 en Amrica Latina. RESDAL, 2009, pp. 3-4. Disponible en http://www.resdal.
org/genero-y-paz/documento-trabajo-loreta-telleria-escobar.pdf
9
10
Se excluy de la lista a Surinam y Guyana para efectos de esta investigacin.

TABLA N 1
Mujeres en el cargo de presidenta y ministra de
Defensa en Sudamrica
Mujeres presidentas de la
Mujeres ministras de Defensa
Repblica
Mara Estela Martnez de Pern
Argentina Nilda Garr (2005-2010) (1974-1976),
Cristina Fernndez de Kirchner (2007 - )
Lidia Gueiler Tejada (1979-1980,
Bolivia Cecilia Chacn (2011)
interina)
Brasil No registra Dilma Rousseff (2011-)
Michelle Bachelet (2002-2004);
Chile Michelle Bachelet (2006-2010)
Vivianne Blanlot (2006-2007)
Martha Luca Ramrez de Rincn
Colombia No registra
(2002-2003)
Guadalupe Larriva (2007), Lorena Rosala Arteaga (6-11 de febrero
Ecuador Escudero (2007), Ma. Fernanda de 1997, presidenta interina por
Espinosa (2012- ) derrocamiento de Abdal Bucaram)
Mara de la Luz Garca de Arnold
Paraguay No registra
(2012 -)
Per No registra No registra
Uruguay Azucena Berrutti (2005-2008) No registra
Venezuela No registra No registra
Elaboracin propia.
Tal como se observa en la tabla precedente, de los diez pases sudamericanos

contemplados para efectos de este artculo, en tan solo tres de ellos (Brasil,
Per y Venezuela) una mujer no ha ocupado el cargo de ministra de Defensa.
Es decir, podemos ver que con la designacin de Michelle Bachelet y Martha
Ramrez como las primeras mujeres en ocupar la titularidad de la cartera en la
regin en el ao 2002, se dan los primeros pasos para un cambio de paradigma
respecto la histrica identificacin de la jefatura de Defensa como un rea de
predominio netamente masculino.
Consecuentemente, aunque el ascenso de la mujer a la presidencia de la

Nacin solo se ha concretado efectivamente en 3 de los 7 pases sudamericanos
estudiados se excluyen del anlisis a Rosala Arteaga y Lidia Gueiler que
ostentaron el cargo en forma interina el empoderamiento de la mujer en

puestos claves para la toma de decisiones, contribuy al desarrollo de polticas

bajo una perspectiva de gnero11 al interior de las instituciones castrenses.
A su vez, la gestin de mujeres a la cabeza de las carteras de Defensa

desde comienzos del siglo XXI, tendi a favorecer la incorporacin de la
perspectiva de gnero en las polticas pblicas en el mbito de la defensa.
Lo anterior, independientemente de que el ingreso de la mujer a las escuelas
de formacin de oficiales en gran parte de los pases se haya concretado bajo
gestiones masculinas. Cabe destacar que en casos como el anterior presidente
venezolano, Hugo Chvez, las transformaciones efectuadas por su gobierno
en el mbito de la defensa y en la participacin igualitaria de la mujer en este
sector, estuvieron asociadas, en gran medida, a las reformas al aparato estatal
efectuadas durante su gobierno.
Asimismo, durante la gestin de la ministra Nilda Garr como titular de

Defensa en Argentina, se otorg particular relevancia a la consolidacin
de una perspectiva de gnero como medida de eliminacin de normativas
discriminatorias al interior de las FF.AA. Esto se tradujo, entre otras cosas, en
la compatibilizacin de las responsabilidades de la actividad profesional y las
obligaciones del personal femenino, en condiciones de igualdad en el ingreso
y progreso de la carrera militar12.
Tambin durante su gestin se cre el Consejo de Polticas de Gnero para

la Defensa (2007), dedicado, entre otras cosas, a erradicar los obstculos y
promover acciones tendientes a garantizar la igualdad real de oportunidades
para hombres y mujeres.
Del mismo modo, durante el mandato de la presidenta Cristina Fernndez y

la ministra Nilda Garr como autoridades nacionales en la materia, se public
el primer informe sobre la integracin de la mujer en las FF.AA. argentinas,
donde se efectu una completa radiografa del estado de este proceso.
Al igual que Garr, durante la gestin de Lorena Escudero en Ecuador quien

fuera la segunda mujer en ostentar el cargo de ministra de Defensa en ese
11
Supone considerar sistemticamente las diferencias entre las condiciones, situaciones y
necesidades de mujeres y hombres, en las fases de planificacin, ejecucin y evaluacin de
toda poltica. Emplear la perspectiva de gnero significa ir ms all del reconocimiento de las
diferencias, e implica trabajar por construir relaciones ms equitativas, acabando as con las
desigualdades entre hombres y mujeres.
12
Argentina. Presidencia de la Nacin. Ministerio de Seguridad. Biografa de Ministra se Seguridad
Nilda Garr. Disponible en: http://www.minseg.gob.ar/biograf%C3%ADa-de-nilda-garr%C3%A9

pas tras la muerte de su antecesora Guadalupe Larriva, poco despus de

haber asumido el cargo se efectuaron reformas a la educacin impartida en
las instituciones militares en temas tales como la incorporacin de asuntos de
gnero13.
Asimismo, a cuatro meses de haber asumido la titularidad de la cartera, la

ministra de Defensa Fernanda Espinosa lanz la Poltica de Gnero de las Fuerzas
Armadas del Ecuador, en marzo de 2013. La misma busca eliminar cualquier
tipo de discriminacin al interior de las instituciones castrenses y fortalecer la
igualdad de oportunidades para hombres y mujeres en la carrera militar14.
En esta misma lnea, bajo la conduccin de Martha Ramrez, en Colombia,

se observa la implementacin de polticas de gnero, asociadas al acceso
de las mujeres a algunos escalafones y disciplinas antes impedidos15. De
acuerdo a lo sealado por Mariel Lucero, dicha dinmica se constata tambin
en el caso de Uruguay y Argentina, asociado a la implementacin de polticas
de gnero dentro de las FF.AA.
Otro caso a destacar es el de Brasil, puesto que pese a ejercer una posicin
de liderazgo en el contexto sudamericano en lo que a desarrollo de capacidades
militares se refiere, recin en agosto de 2012 se aprobaron leyes impulsadas
desde el Ejecutivo que permiten el ingreso de mujeres como oficiales de lnea
en el Ejrcito y la Armada. Con anterioridad a esta legislacin, las mujeres solo
tenan acceso al cuerpo de comandos16 de la Fuerza Area.
El caso brasilero deja en evidencia el sello que ha implantado la actual y

primera mujer presidenta del pas, Dilma Rousseff, en favor de impulsar una
mayor presencia femenina en puestos de liderazgo en las FF.AA. Esto, adems
de promover cambios significativos en el proceso de reclutamiento de las
instituciones castrenses17.
13
LUCERO, Mariel, op. cit., pp. 13-14.
14
ECUADOR. Ministerio de Defensa Nacional. Poltica de Gnero de las Fuerzas Armadas del
Ecuador. Marzo de 2013. Disponible en: www.fuerzaaereaecuatoriana.mil.ec/site/pdf/contratos/
politicasequidad.pdf.
15
LUCERO, Mariel, op. cit., p.13.
16
Se refiere a la lnea de carrera que contempla el ingreso de los futuros militares a las escuelas
matrices o de especialidades para su formacin militar. Es decir, esta categora no incluira la
asimilacin de personal militar del rea de los servicios (Justicia, Sanidad, entre otros).
17
Dilogo. Brasil estimula a oficiales mujeres a obtener cargos de liderazgo dentro de las Fuerzas
Armadas. 8 de abril de 2013. Disponible en: http://dialogo-americas.com/es/articles/rmisa/
features/regional_news/2013/04/08/brazil-military-women

En esta misma lnea, el ministro de Defensa brasilero, Celso Amorim,

adelant que el tema de la participacin de la mujer forma parte del Libro
Blanco brasilero, que a la fecha de elaboracin de este artculo continuaba en
trmite en el Senado.
En el caso chileno, que ser abordado en detalle ms adelante, se observa que

aunque el ingreso de la mujer en igualdad y sin restricciones a la Fuerza Area de
Chile (2000) se produjo con anterioridad a la ascensin como ministra de Defensa
de Michelle Bachelet, el ingreso de la mujer a la Escuela Militar del Libertador
Bernardo OHiggins Riquelme en el Ejrcito y a la Escuela Naval Arturo Prat
en la Armada, se concret en el primer caso, durante su gestin como jefa de la
cartera de Defensa y en el segundo bajo su presidencia. Del mismo modo, como
titular de Defensa cre el cargo de asesor en tema de gnero en dicha reparticin
ministerial, con el objetivo de elaborar la poltica de participacin de la mujer en
las FF.AA., asegurando la igualdad de oportunidades sin discriminacin de gnero.
Por otra parte, se constata que el ingreso de la mujer a las escuelas matrices
comienza en una primera etapa a fines de la dcada de los noventa, se fortalece
en la primera dcada del siglo XXI que es el perodo en que se afianza su
incorporacin en gran parte de los pases sudamericanos encontrndonos
hoy en una tercera fase en que pases como Brasil que no permita su ingreso
como oficiales de lnea en dos de las tres ramas de las FF.AA. ha aprobado
leyes destinadas a incorporar a mujeres en puestos que antes les estaban
vedados.
En esta misma lnea se enmarcara la reciente publicacin de la poltica de

gnero de las FF.AA. del Ecuador, que contempla la progresiva incorporacin
de la mujer en todas las armas, servicios y especialidades, como tambin la
reciente decisin del gobierno boliviano de permitir el ingreso de la mujer a
la Escuela Naval.
Llama la atencin, que salvo casos como el venezolano y paraguayo en

que la incorporacin en igualdad de la mujer en las escuelas de formacin
de oficiales de las tres ramas se produjo casi en paralelo el mismo (2001
y 2003)18, en la gran mayora de los pases sudamericanos este ha sido un
proceso ms bien heterogneo que se gener acorde a las dinmicas propias
de las realidades nacionales en lo general, y de cada institucin armada en lo
particular.
18
En el caso de Paraguay las mujeres ingresan en el ao 2003 a todas las ramas, aunque esta
situacin se explica mayormente, puesto que la Academia Militar Mariscal Francisco Solano
Lpez forma los oficiales para las tres ramas de las Fuerzas Armadas.

En este contexto se observa que las restricciones que siguen persistiendo en

lo referido a las lneas de carrera que pueden cursar las mujeres en las FF.AA.,
estn relacionadas esencialmente con los escalafones, armas o especialidades
asociadas al combate directo. Es as como en los pases donde an perduran
estas prohibiciones, las mismas suelen presentarse para el desempeo de la
mujer en las armas de combate: Infantera y Caballera Blindada en el caso del
Ejrcito; el escalafn de Infantera de Marina y las especialidades de Fuerzas
Especiales en la Armada; y en menor medida, la de Piloto de Combate o
Infantera Aeronutica en la Fuerza Area.
Asimismo, en la gran mayora de los pases en los que an hay restricciones

para el desempeo de las mujeres, estas se encuentran imposibilitadas de
formar parte de la fuerza de submarinos.
No obstante, la mayor parte de estas restricciones no son exclusivas de

Sudamrica, puesto que pases como Gran Bretaa y Estados Unidos solo
hace algunos aos han levantado las prohibiciones para que la mujer forme
parte de la especialidad de submarinos.
Como antecedente, en enero de 2013 Estados Unidos inform a travs de

su cartera de Defensa, el levantamiento de la restriccin para la participacin
de la mujer en combate en los frentes de batalla. De esta forma, se anunci
su progresiva incorporacin a las labores relacionadas con el combate directo
con un horizonte de tiempo hasta el 2016.
En lo que respecta a Sudamrica, si bien las experiencias de Estados Unidos

y Gran Bretaa han sido un referente para analizar los lmites de la participacin
de la mujer en funciones relacionadas con el combate directo, en ambos casos
la larga data de esas restricciones estara asociada a su recurrente intervencin
en conflictos blicos19.
Sin embargo, Sudamrica se encontrara en un escenario completamente

distinto, puesto que no solo se ha caracterizado por ser una zona de paz y ausencia
de conflictos interestatales, sino que las caractersticas de las misiones en el exterior
de sus pases se han dado mayoritariamente en el marco de las Operaciones de Paz.
En consideracin, () las Fuerzas Armadas que operan en escenarios de

paz tienen la oportunidad nica de proponer un modelo de integracin, de
hombres y mujeres militares acorde a sus necesidades20. En funcin a lo anterior
19
20
DOA, Karina. Conflicto Armado y Mujer. Position Paper presentado en Seminario N 13, INAP.

y considerando que uno de los motores de la integracin sudamericana en el

marco de UNASUR ha sido el Consejo de Defensa Suramericano (CDS), dicho
organismo se trasforma en una instancia propicia para que los pases puedan
compartir sus experiencias y avanzar en el desarrollo de polticas pblicas de
gnero en las FF.AA.
Esto, en el entendido que ms all de la mera participacin se debe avanzar

hacia una incorporacin en igualdad de la mujer militar respecto a sus pares
de sexo masculino.
i. Polticas de gnero en la defensa como eje integrador
Independiente de la heterogeneidad que ha caracterizado al proceso de

incorporacin de la mujer en las FF.AA. sudamericanas y de lo dismil que ha
sido la formulacin de polticas de igualdad bajo la perspectiva de gnero en
este mbito, en los 10 pases estudiados se observa la existencia de voluntad
poltica para incluir este tema en la agenda de las carteras de defensa.
En este sentido, se constata que en mayor o menor medida en todos los

estados latinoamericanos existe el consenso de que la mujer debe ir ganando
nuevos espacios y ocupar puestos de liderazgo al interior de las FF.AA.
Lo anterior, queda plasmado incluso en el Estatuto del CDS, que en su

letra k) establece como un objetivo especfico del organismo promover la
incorporacin de la perspectiva de gnero en el mbito de la defensa.
En esta lnea, el Plan de Accin 2012 incluy como parte del Eje N1 Polticas
de Defensa, la realizacin de un seminario para evaluar la participacin de la
mujer en la defensa en todos los niveles. La responsabilidad del desarrollo de
dicha actividad recay sobre Venezuela, siendo Chile corresponsable de dicha
tarea junto a Argentina y Surinam.
El objetivo general del seminario fue evaluar la incorporacin de la

mujer en actividades de Defensa, tomando en consideracin su participacin
y empleo en organizaciones e instituciones gubernamentales dedicadas
al sector defensa, as como dentro de las Fuerzas Armadas de los pases
suramericanos21.
21
Repblica Bolivariana de Venezuela. Ministerio del Poder Popular para la Defensa. I Seminario
Suramericano Evaluacin de la incorporacin de la mujer en la Defensa. Isla Margarita. 8-9 de
noviembre de 2012.

En respuesta a las recomendaciones alcanzadas en el seno de este taller

y en funcin al inters permanente del CDS por promover una poltica de
gnero en el mbito de la defensa, este tema se ha convertido en un eje de
investigacin del Centro de Estudios Estratgicos de la Defensa (CEED), para
el ao 2013.
Lo anterior, tendra como antecedente el Acta de la VII Reunin de la

Instancia Ejecutiva y la III Declaracin de Lima22, firmada por los ministros
de Defensa en el marco de la Reunin Ordinaria del CDS. En la primera se
propone a los titulares de Defensa sudamericanos introducir el tema de la
incorporacin de la mujer en la defensa en todos los niveles como eje de
investigacin del CEED, mientras que en la segunda los Ministros recogen
esta sugerencia y acuerdan incluir esta lnea de investigacin en la agenda del
citado centro de estudios.
En cumplimiento de este mandato, el CEED se encuentra desarrollando un

estudio destinado a levantar datos cualitativos y cuantitativos en lo referido
a la participacin de la mujer en el mbito de la defensa, lo que representa
un esfuerzo indito a nivel regional en lo referido a realizar un diagnstico
regional de este proceso, a travs del trabajo conjunto y cooperacin de las
carteras de defensa sudamericanas.
Esto, considerando que salvo casos como el argentino, en el cual se puede

acceder a un completo informe acerca del estado de la participacin de la
mujer en las FF.AA. hasta el ao 2010, en la gran mayora de los pases de la
subregin es muy difcil acceder a esta informacin, salvo a travs de artculos
acadmicos de expertos nacionales en la materia.
Cabe destacar la importante contribucin acadmica que ha efectuado la

Red de Seguridad y Defensa de Amrica Latina (RESDAL), organismo que a
travs de la elaboracin del Atlas Comparativo de la Defensa y de publicaciones
como La Mujer en las Instituciones Armadas y Policiales: Resolucin 1325 y
Operaciones de Paz han contribuido a travs del estudio y levantamiento de
informacin sobre este tema.
22
El Acta VII Reunin Ejecutiva fue firmada por los viceministros de Defensa del CDS el 27 de
noviembre de 2012, mientras que la III Declaracin de Lima plasma los consensos alcanzados por
los ministros de Defensa de los pases miembros en el marco de la III Reunin Ordinaria del CDS,
desarrollada en Lima el 28 de noviembre de 2012.

No obstante, y considerando las disimilitudes que han existido a nivel

regional en lo referente al proceso de incorporacin de la mujer a las
instituciones castrenses, el que el CDS haya decidido incluir a la poltica
de gnero como un eje integrador, no solo se transforma en un importante
esfuerzo en favor de la transparencia en temas de defensa, sino que permitir
avanzar en la aplicacin de polticas comunes en la materia.
Lo anterior, facultar adems, a que los pases que hayan avanzado ms

en la implantacin de polticas pblicas destinadas a incorporar a la mujer en
igualdad en el mbito de la defensa, puedan apoyar a los dems miembros
del Consejo en esta materia, a la vez que comparten sus lecciones aprendidas
durante este proceso.
III. Una mirada al caso chileno
i. Chile como promotor de polticas bajo una perspectiva de gnero

en la defensa
En Chile, al igual que en otros pases de la regin, la incorporacin de la

mujer en condiciones de igualdad en las FF.AA., fue un tema que se incluy
en la agenda del sector Defensa, una vez concluidas las reformas propias del
proceso de democratizacin.
Ahora bien, aunque esto vino de la mano con una nueva etapa de reformas
institucionales asociadas al proceso modernizador en que se vieron inmersas
tanto la cartera de Defensa como las instituciones armadas, su gnesis se
enmarca en una poltica estatal que busca reconocer a la mujer como un actor
igualitario en la sociedad chilena y que tiene su base en el reconocimiento
constitucional que consagra el principio de igualdad entre hombres y mujeres23.
Asimismo, esta situacin se ha visto favorecida con la ratificacin de tratados

y convenios contrados por el Estado de Chile24, as como su participacin
en diversas conferencias internacionales sobre derechos humanos y la no
discriminacin de la mujer; obligaciones que se han traducido en polticas
pblicas con acciones concretas orientadas a lograr una igualdad real y sin
23
24
Chile ha ratificado tratados especficos de derechos humanos de las mujeres, como la Convencin
para la Eliminacin de Todas las Formas de Discriminacin Contra de la Mujer, CEDAW.

discriminacin. El origen y las fuentes de polticas pblicas en general y, por

tanto, de las polticas de igualdad, nos conducen directamente al tema de la
agenda25.
En lo referido a la participacin de la mujer en las FF.AA., se observa que en

el caso de Chile dicha poltica pblica ha estado asociada esencialmente con
compromisos internacionales adquiridos por nuestro pas en lo relacionado
con la igualdad de gnero, as como tambin a la denominada razn de
Estado26.
Lo anterior, se ha traducido en planes gubernamentales nacionales

destinados a dar cumplimiento con lo establecido en la legislacin nacional
e internacional en la materia y que han sido desarrollados por las distintas
administraciones.
Esto, ha derivado en la implementacin de planes sectoriales, que para

el caso del Ministerio de Defensa se plasmaron en la elaboracin y posterior
publicacin de la poltica de Participacin de las Mujeres en las Fuerzas
Armadas, de marzo de 2005, por medio de una separata del Libro de la
Defensa Nacional, pionera en Amrica Latina.
La poltica pblica comenz a gestarse en 2004 cuando se inici, en

coordinacin con las instituciones castrenses, el diseo de una poltica
determinada que aplicara los principios constitucionales de igualdad
de derechos entre hombres y mujeres. Lo expuesto, en el marco de una
participacin igualitaria en la vida nacional, con el objetivo de potenciar la
contribucin de las mujeres en las FF.AA. como parte de la poltica de defensa27.
Las bases de esta poltica son las siguientes: igualdad de oportunidades

entre hombres y mujeres; integracin de la participacin femenina y masculina
en su formacin y posterior desempeo profesional; criterios exigidos para
puestos basados en la competencia profesional; trato equitativo no idntico,
sino justo liderazgo y planificacin.
25
GARCA, Evangelina, op. cit., p. 20.
26
Segn la definicin de Evangelina Garca (op. cit., p. 21), este concepto: Corresponde al juicio
y decisin unilateral de las o los altos o ms altos oficiales del Estado, probablemente la o el
Presidente, incluso de espaldas a lo que podra ser un curso de accin ampliamente compartido
por la sociedad respecto a un evento determinado.
27
Chile. Ministerio de Defensa. Mujeres en la Defensa Protagonistas del Bicentenario. Marzo de
2010.

Con ello se busc entregar reglas claras, estables y comunes para todas las
instituciones, y de carcter pblico, permitiendo su seguimiento y la necesaria
rendicin de cuentas respecto de los compromisos adquiridos28.
Acorde a estos parmetros se complet el ingreso de la mujer a las escuelas

formadoras de oficiales y cuadro permanente de las tres ramas, duplicndose
adems la cantidad de mujeres desplegadas en operaciones de paz29.
En este marco, una poltica que ha impulsado la incorporacin de la

perspectiva de gnero en el sector Defensa, fue la puesta en marcha del Plan de
Accin Nacional, en agosto de 2009, para la implementacin de la Resolucin
1325, la cual fue consecuencia de un trabajo coordinado por los ministerios de
Defensa, Relaciones Exteriores y Servicio Nacional de la Mujer (SERNAM).
El documento fue el primero de su tipo en el continente y el nmero doce a

nivel mundial30. El objetivo principal es considerar a las mujeres como sujetos
de derecho capaces de decidir acerca de su destino en las reas polticas,
sociales y econmicas, especialmente en procesos de reconstruccin
postconflicto de los Estados.
Dentro de los objetivos y acciones comprometidas en el Plan de Accin

Nacional para el sector Defensa, se encuentran31:
- Promover la incorporacin de la perspectiva de gnero en la comprensin y el

abordaje de los procesos de prevencin de conflictos, situaciones de conflicto
y postconflicto en los distintos niveles educacionales de las instituciones.
- Respetar, garantizar y proteger los derechos de las mujeres y nias en
situaciones de conflicto y postconflicto, continuando con la poltica de
Tolerancia Cero de la ONU.
- Generar condiciones para la participacin equitativa de mujeres en los
procesos de paz y en la toma de decisiones en materia de paz y seguridad
internacional.
- Potenciar la coordinacin de esfuerzos desarrollados a nivel internacional,
intersectorial y con la sociedad civil.
28
Ibid.
29
Ibid.
30
VILLALOBOS, Pamela. Plan de accin nacional para la implementacin de la Resolucin ONU
1325 Mujeres, Seguridad y Paz: La experiencia chilena. Santiago, RESDAL, 2011. p. 6.
31
Chile. Ministerio de Defensa. Subsecretara para las Fuerzas Armadas. Plan de Accin Nacional
para el sector Defensa para la Implementacin de la Resolucin 1325.

A su vez, desde el 2005 el Ministerio de Defensa cuenta con un comit

de integracin de la mujer en las FF.AA., conformado por delegados de las
instituciones armadas. El objetivo de este comit es la formulacin y aplicacin
de criterios comunes que posibiliten la incorporacin de la mujer de manera
armnica en las distintas instituciones de la Defensa, junto con el desarrollo
profesional de acuerdo a su misin y caractersticas.
ii. La incorporacin de la mujer como oficial de lnea con un enfoque

de igualdad
En el caso chileno, existen antecedentes acerca de la presencia femenina en

el Ejrcito desempeando algunos roles en las guerras contra la Confederacin
Per-boliviana y del Pacfico, en la Armada como Gente de Mar de los servicios
en la dcada del 30 y en el mismo perodo en que fueron incorporadas para
efectuar tareas administrativas en la Fuerza Area.
En este contexto, existen antecedentes acerca de la participacin de

escuadras de las primeras oficiales del Cuerpo de Enfermeras de Aviacin
desfilando en el ao 1953 por primera vez en la elipse del parque OHiggins32.
Para efectos de este trabajo, resulta conveniente repasar someramente

cmo se desarroll el proceso de incorporacin de la mujer a las escuelas
formadoras de oficiales, en el entendido que es a travs de su participacin en
cursos mixtos en dichos establecimientos que se concreta en su incorporacin
un enfoque integral de igualdad. Lo anterior, considerando que en las tres
ramas de las FF.AA., su asimilacin como profesionales en la categora de
oficiales en los servicios, antecedi a su incorporacin como alumnas regulares
de las Escuelas Matrices.
En el caso del Ejrcito, tal como plantea la Separata de Actualizacin del

Libro de la Defensa Nacional, de marzo de 2005, la integracin de la mujer se
inici formalmente en 1974 en las actividades propias del Servicio Femenino
Militar. En una segunda etapa (1999), se amplan sus funciones al incorporarse
mujeres en las reas de apoyo logstico de Material de Guerra e Intendencia.
No obstante, en funcin del objetivo de este artculo, se destaca la

incorporacin de la mujer a las armas de Apoyo al Combate, ampliando as
32
ESCOBAR, Pedro. La inclusin de la mujer en la carrera militar como oficial de lnea de la Fuerza
Area de Chile. Tesis (Magster en Anlisis Sistmico aplicado a la Sociedad). Santiago, Chile,
Universidad de Chile, Facultad de Ciencias Sociales, 2010.

los mbitos de desarrollo profesional de las mujeres oficiales mediante su

incorporacin como alumnas regulares de la Escuela Militar.
Con la integracin de la mujer a los Escalafones de Armas (Artillera,

Ingenieros y Telecomunicaciones) y a los Escalafones de los Servicios (Material
de Guerra e Intendencia), podrn alcanzar el grado de General y formar parte
del Alto Mando Institucional, previo cumplimiento de los requisitos establecidos
en el DFL (G) N 1 de 1997, no existiendo distinciones en funcin de sexo,
permitiendo con ello un desarrollo de carrera igual que el personal masculino33.
En el caso de la Armada, aunque a partir del ao 2000 se iniciaron formalmente

los estudios para integrar a las mujeres como oficiales de lnea, esto se concret
recin en el ao 2007, siendo la ltima de las ramas en permitir el ingreso de la mujer
a travs de sus academias de formacin. En este contexto, la primera generacin
de oficiales egres a fines de 2010, iniciando el Buque Escuela Esmeralda su primer
crucero de instruccin con dotacin mixta en marzo de 2011.
En lo que respecta a la Fuerza Area, la mujer ingres a la Escuela de

Aviacin en el ao 2000, pudiendo proyectar su carrera dentro de la institucin,
accediendo a todos los escalafones y especialidades en las mismas condiciones
que sus pares masculinos, pudiendo incluso desempearse como Piloto de
Combate, especialidad que an se encuentra restringida para el acceso de la
mujer en algunos pases sudamericanos.
De esta manera, las mujeres estn en todas las reas de la fuerza, existiendo
exclusivamente una subespecialidad donde no participan en funcin a las
caractersticas que reviste la misma, que es la de Comando o Fuerzas Especiales34.
A diferencia de la Fuerza Area, la mujer an no puede acceder a todas las

lneas de carrera en el Ejrcito y la Armada. No obstante, dichas restricciones
an persisten en gran parte de los pases de la subregin y estn relacionadas
con el desempeo de especializaciones vinculadas al combate directo.
Al respecto, las mujeres oficiales no tienen acceso a las armas de combate

(Infantera y Caballera Blindada) en el caso del Ejrcito; ni tampoco especializaciones
secundarias como las de Buzo Tctico y Comando. Del mismo modo, la Armada
no contempla el ingreso de mujeres al Escalafn de Infantera de Marina y sus
especialidades de material, como tampoco a la fuerza de Submarinos.
33
Chile. Ministerio de Defensa Nacional. La Participacin de las Mujeres en las Fuerzas Armadas.
Separata de Actualizacin Libro de la Defensa Nacional. Marzo de 2005, p. 13.
34

Con todo, mediante el ingreso de las cadetes a la Fuerza Area en igualdad

en el ao 2000, Chile se convirti en uno de los primeros pases sudamericanos
en incorporar a la mujer en dicha rama, sin restricciones de ninguna clase.
En este sentido, considerando que cada institucin implement este

proceso de acuerdo a sus propios tiempos y realidades, hecho que llev a
que el mismo se completase en el ao 2007 con la incorporacin de la mujer
a la Escuela Naval, resulta atingente revisar algunas cifras relacionadas con su
ingreso a las escuelas de formacin de oficiales.
iii. La integracin de la mujer a las Escuelas Matrices en trminos

cuantitativos: algunos alcances
En lo que se refiere a la incorporacin de la mujer a las Escuelas Matrices,

en promedio su ingreso en el perodo 2008-2012 se sita en un 15% en el
Ejrcito, un 18% en la Fuerza Area y un 14% en el caso de la Armada.
() Se debe hacer hincapi en que parte de las restricciones a las que se ven
enfrentadas actualmente las oficiales, tales como el menor nmero de cupos de
ingreso a las Escuelas Matrices o su veto de ciertas especialidades como las de
Fuerzas Especiales (en todas las ramas) o la Infantera en el Ejrcito, se explicaran
por razones de funcionalidad y no debido a discriminaciones arbitrarias35.
GRFICO N 1
Fuente: Elaboracin propia en base a informacin de departamentos de admisin institucionales y

oficina de gnero del Ministerio de Defensa de Chile.
35

En lo que respecta al ingreso de cadetes a las Escuelas Matrices, en el

caso del Ejrcito en el perodo analizado, el promedio de cupos ocupados por
alumnas de sexo femenino fue de 32, en el caso de la Fuerza Area de 21 y en
la Armada de 25. En el caso de los hombres el promedio de vacantes se situ:
en el Ejrcito en 193, en la Fuerza Area en 100 y en la Armada en 139.
Tal como se observa en el grfico expuesto a continuacin, existira una

tendencia similar a las tres ramas de las FF.AA. en lo referido a las postulaciones
de mujeres a las escuelas de formacin de oficiales. Al respecto, al observar
la tendencia en el perodo 2008-2012, se constata una tendencia a que las
postulaciones femeninas se hayan encaminado hacia un equilibrio entre las
instituciones de la defensa.
GRFICO N 2
Fuente: Elaboracin propia en base a informacin de departamentos de admisin institucionales y

oficina de gnero del Ministerio de Defensa de Chile
En este contexto, las postulaciones de mujeres para el ao 2012 fueron

de 237 en la Escuela Militar, 224 en la Escuela de Aviacin y 233 en la Escuela
Naval; similitud que de mantenerse en el tiempo, podra reflejar la tendencia
a que las postulaciones femeninas en las tres instituciones hayan tendido a
equipararse a seis aos de completado el proceso de incorporacin de la
mujer a las escuelas de formacin de oficiales.

iv. Persistencia de un ethos militar asociado a lo masculino?
Una de las caractersticas del proceso formativo de las FF.AA., dice relacin
con que sus integrantes se ven inmersos en un proceso de sociabilizacin
distinto al resto de la sociedad civil, con el fin de adoptar pautas o modelos
propios de la institucin militar36.
En este contexto, la incorporacin de la mujer trajo consigo nuevos desafos

relacionados con sus pilares fundamentales asociados con la jerarqua y
disciplina que debieron renovarse y ajustarse a las exigencias de esta nueva
realidad.
En este marco, el ethos militar o forma de ser de la profesin militar,

an estara dominado por lo masculino, tanto en trminos de asignacin de
roles que se desarrollan al interior de las mismas, como de su composicin
numrica37.
Al respecto, aunque los datos de tipo cuantitativos analizados en el

apartado precedente otorgan un primer acercamiento sobre el estado de la
participacin femenina en las instituciones castrenses, se limitan ms bien a
un anlisis formal, debiendo ser considerados otros aspectos tales como la
cultura organizacional de las Fuerzas Armadas y sus percepciones sobre la
integracin de gnero.
Cabe destacar la investigacin de Castrilln y Vidal38, que contempl la

aplicacin de un cuestionario a una muestra representativa de alumnos de las
tres Escuelas Matrices en el ao 2008. Los resultados permitieron conocer las
percepciones de los cadetes acerca del proceso de incorporacin de la mujer
a las escuelas formadoras de oficiales, a dos aos de haberse completado.
36
37
CASTRILLN, Liliana y VIDAL Carla, op. cit., p. 181.
38
Ibid.

GRFICOS N 3
Ejrcito Fuerza Area Armada Ejrcito Fuerza Area Armada
Fuente: Elaboracin propia.
Tal como se constata en el Grfico N3, ante la pregunta acerca de si en

un puesto de combate preferira estar acompaado por un compaero o
compaera de armas, pese a que para mujeres la opcin indistintamente
obtiene la gran mayora de las preferencias en las tres instituciones, las
encuestadas que dicen preferir un compaero por sobre una compaera en
este tipo de puestos, sigue siendo mayor, denotando que para un 20% de las
mujeres encuestadas el combate seguira asociado a lo masculino.
Con respecto a los cadetes de sexo masculino, solo en el caso de la Fuerza

Area la opcin indistintamente supera a la de compaero. Esta situacin
no ocurre en el Ejrcito y la Armada, donde la gran mayora de los cadetes
encuestados se inclinara por la opcin compaero.
Esto podra explicarse dado que la Fuerza Area no solo fue la primera
rama en incorporar a la mujer en igualdad y sin restricciones a su institucin
pudiendo la mujer acceder incluso a la especialidad de piloto de combate
sino que tambin debido a que su desempeo en puestos de esta naturaleza
es ms bien individual.
IV. CONSIDERACIONES FINALES
Al revisar el estado actual de la participacin de la mujer militar en el

contexto sudamericano, se constata que su incorporacin en igualdad no ha

sido homognea a nivel subregional. No obstante lo anterior, con la futura

incorporacin de la mujer como oficial de lnea en la Armada y Ejrcito
brasilero, se completar un proceso que data sus inicios de fines de la dcada
de los 90.
Ante la pregunta de si se ha progresado a favor de la igualdad de gnero

en las FF.AA. sudamericanas, la respuesta es positiva, lo que no obsta a que
an sea un proceso en desarrollo. En este sentido, el trabajo que se est
realizando en el marco del CDS en lo relativo a la cooperacin regional y al
levantamiento de datos oficiales sobre el tema de la mujer en defensa, se
perfila como un gran aporte en la materia.
En el caso de Chile, a seis aos de haber completado el proceso de

incorporacin de la mujer a las escuelas de formadoras de oficiales y habiendo
desempeado un rol destacado en el contexto regional, en lo que a la
implementacin de polticas y planes de accin segn un enfoque de gnero
se refiere, an queda camino por recorrer.
Con todo, uno de los principales desafos a los que se ven enfrentadas
las FF.AA. chilenas, dice relacin a lograr una adecuada adaptabilidad
en lo relativo a la cultura organizacional imperante por aos asociada a la
masculinidad. Ms an considerando que aunque no arbitrarias y por razones
de funcionalidad, siguen persistiendo restricciones para su desempeo en
ciertas armas o escalafones.
Lo anterior, en el entendido que deben estar dadas todas las condiciones

y garantas que permitan que en el futuro, y segn sus competencias
profesionales, una mujer pueda acceder a comandar la institucin que le
permite servir a su pas.

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IMPORTANCIA DE LAS RELACIONES BILATE-
RALES EN LAS ESTRATEGIAS DE DESARROLLO
REGIONAL DE ARICA Y PARINACOTA*
Importance of neighborhood relationships in the strategies
development regional of Arica and Parinacota
Florencia Vargas Cnepa**
RESUMEN: ABSTRACT:
Desde el punto de vista de la teora realista From the point of view of a realistic theory
de las relaciones internacionales, la Regin of the International relationships, the Chilean
de Arica y Parinacota tiene un rol protag- region of Arica and Parinacota shows a
nico en las relaciones bilaterales con Per relevant role on the bilateral relationships
y Bolivia. Desde que se definieron los l- with Peru and Bolivia. Since the geographic
mites geogrficos chilenos que esta zona borders were established, this Chilean region
es objeto de reivindicaciones martimas y has faced some disputes on its territory
territoriales, pese a ello, padece de un ais- and sea. This region also shows a kind of
lamiento crtico, problemtica que afecta isolation compared to other regions of the
la seguridad nacional. En consecuencia, es country, thing that can take a risk on national
importante analizar y contrastar las estra- security. Therefore, we consider that a real
tegias polticas de Estado que se han im- and prior analysis of this situation would be
pulsado desde el gobierno militar hasta la undertaken to face and contrast the strategic
actualidad politics which governments have carried out
since Military government through present.
Palabras clave: Arica y Parinacota, desarrollo,
teora realista, relaciones bilaterales. Key words: Arica y Parinacota, development,
realist theory, bilateral relationships
*
Recibido: mayo de 2013; aceptado: noviembre de 2013
Este artculo forma parte de los avances de investigacin del Proyecto Extramuros Ext 03-2013
de la ANEPE, Chile y Per: En un contexto postfallo de la Corte Internacional de Justicia. Una
perspectiva de poltica exterior y sus repercusiones en la seguridad y defensa nacional.
**
Magster en Ciencia Poltica Mencin Relaciones Internacionales, de la Pontificia Universidad
Catlica de Chile.
E mail: fvargas@minrel.gov.cl.

Florencia Vargas Cnepa
I. ANTECEDENTES
Arica y Parinacota es la ltima regin que se cre en nuestro pas, promulgada

por la Ley N 20.175 el 23 de marzo de 2007, se ubica el extremo norte; limita
al norte con la Repblica del Per y al este con el Estado Plurinacional de
Bolivia, al oeste por el ocano Pacfico y al sur por la quebrada de Camarones.
Desde que se definieron los lmites fronterizos, esta zona ha sufrido fuertes
reivindicaciones martimas y territoriales. Desde una perspectiva realista de
las relaciones internaciones, la ubicacin geogrfica influye directamente
en las polticas de Estado, este ltimo, actor central en el ejecicio del poder
promovido por sus intereses internacionales y nacionales.
Desde este enfoque, es relevante analizar la importancia que se le ha

asignado desde la dcada de los setenta hasta la actualidad, partiendo de la
concepcin que uno de los fines del Estado chileno es el territorio, junto con
la poblacin, es una condicin bsica para la existencia del Estado nacional.
Constituye el espacio donde se aplica el ordenamiento jurdico estatal e
individualiza geogrficamente a la poblacin chilena1.
La Regin Arica y Parinacota goza de un territorio martimo y terrereste

privilegiado, por lo que podra desarrollarse intra y extracontinentalmente,
esto dado a los proyectos de Corredores Biocenicos2 que buscan unir el
oceno Pacfico y oceno Atlntico, debido a que la apuesta es que los
productos de los pases ribereos del Atlntico, salgan al comercio Pacfico
con destino a los pases de Asa, y viceversa3.
Al ser bifronteriza, es interesante comprender el impacto que poseen las

relaciones bilaterales, entendidas como los dilogos entablados, en relacin a
la importancia poltica y econmica que se le asigna a la regin, esto porque las
relaciones que mantenemos con nuestros vecinos, las formas que adquieren
las amenazas y las caractersticas geoestratgicas de nuestro territorio, son
todos los elementos que tambin dan forma a nuestra defensa4.
1
Ministerio de Defensa Nacional. Libro de la Defensa Nacional. Santiago: Ministerio de Defensa
Nacional. 2010, p. 32.
2
Se define como redes de transporte multimodal, terrestre, fluvial, lacustre, que permite la
conexin fluida entre dos mares. Fuente: Huidobro, R. Potencial geopoltico de Arica. En:
Diplomacia. (102): Santiago, 2005, p. 4.
3
HUIDOBRO, R., op. cit., p. 85.
4
MDN. Libro de la Defensa Nacional. Santiago: Ministerio de Defensa Nacional. 2002, p. 41.

IMPORTANCIA DE LAS RELACIONES BILATERALES EN LAS ESTRATEGIAS DE DESARROLLO...
En la actualidad, esta regin se encuentra clasificada como aislada por el

Comit Interministerial para el Desarrollo de las Zonas Extremas y Especiales
(CIDEZE) de la Subsecretara de Desarrollo Regional, caracterizada por su
aislamiento crtico, poblacin escasa y altamente dispersa, presencia deficitaria
del aparato poltico y bajo nivel de desarrollo socioeconmico5.
El Libro de la Defensa 2010 alude a las zonas aisladas y extremas como un

desafo a enfrentar desde la mirada de la seguridad y defensa: la baja densidad
poblacional en ciertas regiones de Chile, y un desarrollo relativamente ms
lento en ellas en comparacin con otras reas del pas, ha sido una de las
caractersticas de las zonas aisladas y las zonas extremas de nuestro territorio
continental, situacin que constituye un desafo al que no es ajena la defensa
nacional... el Estado chileno se ha preocupado de implementar planes,
programas y proyectos especiales cuyo objetivo es la reinsercin de las zonas
extremas y aisladas en el desarrollo econmico nacional6.
Debemos considerar que esta regin recibe una fuerte presin migratoria
de los pases limtrofes. El paso fronterizo de Chacalluta es el que registra el
movimiento migratorio ms intenso del pas, se estima que en el ao 2013 cerca
de cinco millones y medio de personas han pasado por este control fronterizo.
Contradictoriamente, la XV Regin posee problemas de conectividad nacional
e internacional falencias en servicios e instalaciones portuarias, sumado al
bajo poder poltico que posee, baja natalidad y el alto desempleo. Pese a
estas caractersticas, esta zona ha sido objeto de reivindicaciones territoriales
y martimas por parte de Per y Bolivia
II. Discusin terica
Desde la perspectiva realista, es el Estado, fundado en el poder, el que

ejerce presencia en las relaciones internacionales en base a dos principios
bsicos segn Hans Morgenthau7: el equilibrio de poder y el inters nacional.
El primero se basa en la necesidad de mantener o cambiar el statu quo como
resultado de la accin al exterior de los Estados, y el inters nacional como
pilar fundamental para la existencia y supervivencia de una nacin.
5
Ministerio del Interior - SUBDERE. Poltica pblica para territorios especiales aislados. Santiago:
Comit interministerial para el desarrollo de zonas extremas y especiales. Subsecretara de
Desarrollo Regional. Santiago, s.f.
6
Ministerio de Defensa Nacional, op. cit., 2010, p. 59.
7
Hans Morgenthau. La lucha por el poder. En Barb, E. El Papel del Realismo en las Relaciones
Internacionales. En: Revista de Estudios Polticos Nueva poca (57): Julio-Diciembre, 1987.

En este sentido, la poltica exterior est guiada por el inters nacional,

el cual racionalmente nos permitira tomar decisiones de acuerdo a los
elementos de poder para la obtencin de ventajas sobre otro. Desde esta
perspectiva, el realismo poltico supone que una poltica racional es la que
minimiza riesgos y maximiza beneficios, aunque segn Morgenthau, el tipo
de inters determinante de las acciones polticas en un periodo particular de
la historia depende del contexto poltico y cultural dentro del cual se formula
la poltica exterior8.
Desde la mirada de Kenneth Waltz, el realismo ms estructural nos plantea

que los Estados estn situados de manera diferente segn su capacidad de
desempear diferentes funciones, donde dada su ubicacin depender el
modo en que se site: la poblacin, los recursos, la economa, la fuerza militar,
la estabilidad y las competencias polticas. Esto se debe a que los sistemas
polticos internacionales, al igual que los mercados econmicos, se forman
por la coaccin de unidades auto interesadas9, generalmente la seguridad
subordina a los beneficios econmicos y los intereses polticos.
Tambin podemos tomar en cuenta un enfoque ms economicista en

conjunto con la teora de juegos, que explica el comportamiento humano
a travs de poner en una balanza las acciones, preferencias y restricciones,
que por medio de la racionalidad se busca maximizar el beneficio al menor
costo posible. Si aplicamos esto al anlisis de la seguridad de un Estado, la
seguridad es un bien pblico, entendiendo que poltica exterior que adopte
una nacin no es generada por beneplcito, sino por un inters propio.
Es importante hacer una diferencia ya que cuando la poltica exterior es

implementada bajo condiciones de control democrtico, es especialmente
necesario manejar las emociones populares a los efectos de lograr apoyo para
la propia poltica10.
Por lo cual las caractersticas de los regmenes polticos, que estn

compuestos por valores y principios acaban imponiendo lmites a la praxis
poltica, es decir, determinan el abanico de los fines o de las polticas de un
rgimen las que condicionan notablemente o constituyen a conformar
8
MORGENTHAU, H. Poltica entre las Naciones. Buenos Aires: Grupo Editorial Latinoamericano.
1986, p. 20.
9
WALTZ, K. Teora de la Poltica Internacional. GEL.1979, p. 136.
10
MORGENTHAU, H., op. cit., p. 15.

las reglas del juego, los procedimientos y las estructuras de la autoridad11,

expresan diferencias entre la poltica exterior que se plantea en democrcia y
en un Regmen Bucrocrtico Autoritario (RBA), ya que este ltimo por haber
impuesto la ruptura de la situacin precedente quedan a cargo de imponer
el orden y de ser garanta disuasiva contra posibles alteraciones futuras12,
sean internas como externas, que a su vez impone una Doctrina de Seguridad
Nacional donde se postula que las Fuerzas Armadas son las responsables del
destino nacional, como una encarnacin institucionalizada de esos intereses
donde se ven a los adversarios como enemigos13.
Adems, en los RBA las polticas econmicas adoptadas favorecen a las

capas ms concentradas y transnacionalizadas de la burguesa, al tiempo
que arrinconan, o arrojan fuera del mercado, a numerosas empresas y
empobreciendo a diversos sectores medios14, muy distinto a lo que plantea
una democracia donde la medida de desarrollo de una democracia est
dada, por su capacidad de dar vigencia a los derechos de los ciudadanos y
constituir a stos en sujetos de las decisiones que les afectan15, es por ello
que Linz16 nos plantea que los regmenes democrticos enfrentan problemas
ms difciles, porque como existe libertad de informacin y crtica, lo que haga
el gobierno se hace mucho ms visible a sus ciudadanos.
Los gobiernos democrticos se caracterizan porque usan mucho

menos violencia contra sus ciudadanos que los no democrticos tambin
proporcionan canales de expresin aceptados para la expresin y discrepancia
y de la oposicin17, si nos acercamos al caso especfico de Chile, con el retorno
a la democracia, el gobierno plante una rpida insercin, promocionando
diversos intereses econmicos, polticos y de seguridad18, adems de
11
MORLINO, L. Cmo cambian los regmenes polticos. Centro de Estudios Constitucionales.1985, p. 82.
12
ODONNEL, G. Contrapuntos; ensayos escogidos sobre autoritarismo y democratizacin.
Paids.1997. p. 81.
13
Ibid.
14
Ibid. p. 110.
15
ODONNELL, G. La exploracin sobre el desarrollo de la Democracia. (En lnea). La Democracia
en Amrica Latina del PNUD. s.f. (Fecha de consulta: 20 marzo 2013). Disponible en http://www.
undp.org/spanish/proddal/idal_1b.pdf.
16
LINZ, J. J. La quiebra de las democracias. Madrid: Alianza Universidad.1996. s.p.
17
HUNTINGTON, S. P. La tercera ola; la democratizacin a fines del siglo XX. Barcelona: Paids.1994,
p. 39.
18
FUENTES J., C., y FUENTES S., C. (2006). Chile. Poltica y modernizacin democrtica. En M.
Alcntara y R. Leticia, Las relaciones exteriores de Chile democrtico. Barcelona: Bellaterra. 2006.
s.p.

promover la paz y el multilateralismo, pero a la integracin de Chile en el

sistema internacional se le ha denominado como regionalismo abierto19.
Es importante distinguir las temticas que han liderado las relaciones

exteriores de los pases latinoamericanos: en los setenta marcadas por los
autoritarismos; segn Perotti20, la fuerza que transform los aos ochenta fue
el retorno a la democracia; los noventa marcados por grandes tendencias
econmicas y cambios provocados por la cada del Muro de Berln, y desde el
2000 en adelante cuestiones polticas y de seguridad, luego del atentado de
las Torres Gemelas.
Si analizamos las relaciones de Latinoamrica, antes y durante los ochenta,

las relaciones entre los diversos Estados fueron dominadas por una larga y
profunda cultura de rivalidad21, ya que las relaciones fluctan en relacin a
las turbulencias polticas y econmicas, impactando las relaciones biltareales
entre pases limtrofes.
Los gobiernos democrticos han tenido un contexto internacional diferente

bajo el paraguas de la globalizacin. Se ha dejado atrs la tradicin donde
los Estados actuaban en espacios cerrados, la globalizacin es ms bien la
prdida de fronteras en todas sus dimensiones y muerte del apartamiento22,
aunque los Estados siguen reconociendo que sus fronteras, donde dentro de
ese territorio hay una soberana, que responde a los intereses internacionales
en el cual buscan maximizar las ventajas de sus pases con respecto a otros
Estados ya sea en cooperacin con ellos o a costa de ellos23.
En consecuencia, las relaciones bilaterales o multilaterales inciden en el

tipo de poltica pblica que desarrollarn en los distintos gobiernos, debido a
que la arquitectura de la defensa se orienta la accin del Estado en pos de la
seguridad exterior del pas. A partir de ellos es posible apreciar la importancia
19
No es un proceso centrado y guiado por los Estados como se pretendi en el pasado, sino que
involucra a un sinnmero de actores estatales que han establecido relaciones transnacionales,
ibid., p. 256.
20
PEROTTI, J. La globalizacin y la regionalizacin de la seguridad internacional. [En Lnea].
Centro Argentino de Estudios Internacionales. Programa de Defensa y Seguridad. s.f. [Fecha de
consulta: 25 marzo 2013]. Disponible en http://www.caei.com.ar/sites/default/files/globalizacion.
pdf
21
Ibid.
22
BECK, U. Qu es globalizacin? Falacias del globalismo, respuesta a la globalizacin. Barcelona:
Paids. 2002., p. 42.
23
PEARSON, F. y ROCHESTER, J. M. Relaciones Internacionales; Situacin global en el siglo XXI.
Bogot: McGraw-Hill. 2000, p. 159.

de los desafos de seguridad que el pas enfrenta en el entorno internacional

y del proceso de conduccin del Estado para superarlos exitosamente24. En
consecuencia, las relaciones internacionales impactan en las polticas que
adoptan los gobiernos, lo que va determinado a travs de la diplomacia,
Relaciones Exteriores y Defensa.
III. Relacin local entre Arica y Tacna
Arica y Tacna eran ciudades gemelas y complementarias. La primera cumpla

la funcin de ser centro aduanero, en palabras de Juan Miguel Bkula25, no
slo era una plaza fuerte, sede del poder militar y naval de Chile, sino era un
polo de actividad internacional, al que la construccin del ferrocarril a La Paz
y el trfico comercial, impusieron una funcin determinante26, y Tacna, por su
parte, cumpla el rol de ciudad capitana poltica y cultural.
Las controversias en esa zona geogrfica son consecuencia de los temas

inconclusos que dej el Tratado de Ancn (1883), se supona que en 1894 se
realizara un plebiscito, el que no se pudo realizar por la crisis econmica que
viva Per, debido a que ambos pases dejaran un depsito en Inglaterra como
indemnizacin. Adems, no exista claridad en la realizacin del plebiscito,
debido a que el Tratado de 1883 no lo reglamentaba.
Bajo la lgica del Tratado de Ancn, los lmites territoriales supuestos

seran dos opciones de lmites naturales; en Per en el ro Sama y en Chile en
quebrada Camarones. Finalmente, se opta por un lmite intermedio, dejando
fuera las aspiraciones martimas bolivianas.
Debido a que en 1895 se firm el Protocolo adicional, en el cual se

condicionaba la cesin del litoral a la entrega por Chile de una salida al mar,
unida al altiplano por ferrocarril y en el que ese pas se comprometa, adems,
en caso de perder Tacna y Arica, a comprarlas para cederlas a Bolivia27, este
antecedente llev a reaccionar tan rpidamente en 1926 ante la propuesta
del Secretario de Estado estadounidense que propona ceder Tacna y Arica a
Bolivia.
24
Ministerio de Defensa Nacional. Libro de la Defensa Nacional, op. cit., 2010, p. 26.
25
Diplomtico e historiador peruano.
26
FERNNDEZ SAAVEDRA, G. Una mirada a las relaciones Bolivia-Chile-Per. En Artaza M.
Rouxel y MILET GARCA P., Nuestros Vecinos. Santiago: Ril Editores. 2007, p. 169.
27
Ibid., p. 168.

El Estado chileno no descart por completo la aspiracin de corredor por

el norte de Arica, puesto que de cederla pondra fin a la alianza Per-boliviana,
dejando de ser pas limtrofe con Per y evitando la fuerte presin altiplnica
que existe por Iquique y Antofagasta. Para muchos autores Arica no es ms
que un smbolo de victoria militar, en donde Per se ha sesgado a evitar de
cualquier manera que esta zona sea entregada a Bolivia.
IV. Aproximaciones a las estrategias de desarrollo de la regin
En los aos setenta la naturaleza autoritaria del regmen lo ha conducido

a no perder de vista el cuidado del dominio del territorio y de las perspectivas
geoestratgicas mantener con el territorio relaciones de control y orden28,
de hecho en el decreto Ley de la Divisn Territorial de 1974, no slo consiera
elementos geogrficos, sino tambin factores humanos, se seguridad,
socioeconmicos, entre otros29.
En 1976 aludiendo a razones de seguridad se puso fin al Rgimen

Tributario Aduanero y Cambiario de Arica conocido como Puerto Libre,
iniciativa de Carlos Ibez del Campo, trasladndose los incentivos econmicos
a la ciudad de Iquique. Lo anterior fue una estratgica del gobierno militar,
que tena como objetivo fomentar una poltica de contencin en un contexto
de tensiones limtrofes; bajo una hiptesis de conflicto las provincias de Arica
y Parinacota quedaban como territorios de freno ante una confrontacin
armada, desplegndose la defensa del territorio nacional a un lmite natural
denominado quebrada Camarones, ubicada a 80 kilmetros al sur de Arica.
Desde esta perspectiva se fortalecieron la seguridad y defensa de la regin.
Lo anterior fue una consecuencia de las tensiones militares y mediticas

entre Augusto Pinochet y Juan Velasco, en un contexto mundial de Guerra Fra
e hiptesis de un escalamiento del conflicto. Este perodo estuvo marcado por
las controversias del cobre, el programa peruano de compras militares (1973
-1975), la iniciativa de Charaa y el retiro de Chile del Pacto Andino.
28
SZARY, A.-L. Regiones ganadoras y regiones perdedoras en el retorno de la democracia en
Chile: poderes locales y desequilibrios territoriales. En: EURE. Santiago. [En Lnea]. 1997 23(70).
[Fecha de consulta: 1 abril 2013]. Disponible en: http://www.scielo.cl/scielo.php?script=sci_
arttextypid=S0250-71611997007000004ylng=esynrm=iso
29
BULNES DE GRANIER, L. La regionalizacin y sus antecedentes jurdicos. En: L. Bulnes de
Granier, La Regionalizacin. Santiago: Editorial Jurdica de Chile.1988, pp. 2-225.

Con posterioridad, los gobiernos de Eduardo Frei, Ricardo Lagos y

Michelle Bachelet se hicieron cargo del deterioro de esta zona de nuestro
pas e intentaron impulsar su desarrollo. Los gobiernos democrticos, bajo
la estrategia de reposicionar al pas en la escena internacional, establecieron
relaciones comerciales abiertas al mercado y orientaron sus esfuerzos en
reestablecer las relaciones bilaterales.
Desde esta perspectiva, los gobiernos democrticos tienen una visin

diferente de la territorialidad, debido a que las ciudades constituyen lugares
estratgicos para la instalacin del complejo de servicios a las empresas que
actividades de punta requieren vinculada sectores econmicos30.
En concecuencia, desde la dcada de los 90 se han promulgado variados

proyectos de impulso al desarrollo:
I. Ley Arica I (Ley 19.420) en el ao 1995.

II. Ley Arica II (Ley 16.669) en el ao 2000.
III. Ley 20.175 Creacin de la Regin de Arica y Parinacota en el ao 2007.
IV. Ley 20.268 de Renovacin de Ley Arica (II) en el ao 2008.
V. Proyecto de creacin de circunscripciones senatoriales en el ao 2008.
VI. Las Leyes Arica fueron iniciativas estatales para hacer frente a la escasa
inversin privada en la zona y un intento por promover la descentralizacin
administrativa.
Segn el Informe de Caracterizacin Socieconmico de la Corporacin de

Desarrollo de Arica y Parinacota31, cifras estimadas del censo 2012, muestran
la provincia de Arica con un crecimiento del 13,79% sobre la cifra nacional,
pero comparativamente con las provincia de Tacna.
30
GASPAR, R. C. Los desafos al desarrollo urbano-regional en la economa global contempornea.
En: Red de Revistas Cientficas de Amrica Latina, Espaa y Portugal. Universidad del Bo-Bo,
Chile 11(17): 50-57. 2008, p. 52.
31
CORPORACIN DE DESARROLLO DE ARICA Y PARINACOTA. Informe de Caracterizacin
Socioeconmica de la Regin de Arica y Parinacota: Corporacin de Desarrollo de Arica y
Parinacota. Arica Chile, 2013, s.p.

ILUSTRACIN 1:
Cuadro Comparativo Crecimiento Poblacional Intercensal
% % tasa de
N N N N
crecimiento crecimiento
Poblacin Poblacin Poblacin Poblacin
promedio intercensal
1982 1992 2002 2012
intercensal 2001-2012
Provincias
ARICA 147.744 169.362 185.913 211.554 12,73 13,79%
PARINACOTA 4.443 3.307 2.550 2.041 -22,89 -19,98%
IQUIQUE 122.957 165.470 217.833 278.251 31,31 27,74%
TOTAL
NACIONAL 11.329.736 13.265.563 15.051.134 16.572.475 13,55 10,11%
% Tasa de
N N N N
crecimiento crecimiento
poblacin poblacin poblacin poblacin
promedio intercensal
1981 2005 2007 2012
intercensal 2001-2012
Provincias
TACNA 114.133 250.509 288.781 328.915 49,55 13,10%
TOTAL PER 17.762.231 27.219.264 27.219.264 30.135.875 21,31 10,72%
Fuente: Corporacin de Desarrollo de Arica y Parinacota, 2013.

Elaboracin propia.
Las cifras dejan en evidencia el crecimiento exponencial que tuvo Tacna

entre 1981 y 2005, aument su poblacin en un 119,5%, que tiene directa
relacin con que en el periodo presidencial de Alberto Fujimori se estableciera
como Zona de Tratamiento Especial de Tacna (ZOTAC) lo que conocemos
como Zona Franca.
Segn el senador Jaime Orpis32, la falta de oportunidades laborales e incentivos

en la actividad econmica33 provoca que cerca del 30% de la poblacin migre a
32
Senador por la 1 Circunscripcin, Regin de Tarapac y Regin de Arica y Parinacota, por dos
periodos consecutivos desde 2002 a la fecha.
33
CORPORACIN DE DESARROLLO DE ARICA Y PARINACOTA [En Lnea]. Aumento de migracin
en zonas extremas se debe a la falta de empleo e incentivos en actitud econmica. [Fecha de
consulta: 1 abril 2013] Disponible en http://www.aricaparinacota.cl/index.php/noticias/67-
aumento-de-migracion-en-zonas-extremas-se-debe-a-la-falta-de-empleo-e-incentivos-en-
actividad-economica

zonas centrales. Existen problemas de conectividad en materia de infraestructura

de transporte, comunicaciones que limitan el comercio. Es imperativo mejorar
los accesos y el puerto para hacer frente a las necesidades de carga comercial,
electrificacin, saneamiento rural, telefona, entre otros.
Las cifras muestran que el paso fronterizo de Chacalluta (lmite con Per)
es el que posee mayor movimiento migratorio en Chile. Si comparamos los
ingresos y salidas efectuados entre el ao 2004 y 2011, ha aumentado en
un 44%. Cada vez resulta ms atractivo cruzar la frontera. Es un verdadero
incentivo viajar 50 kilmetros y comprar bienes y servicios en zona franca.
ILUSTRACIN 2:
Flujo de personas avanzada Chacalluta
Fuente: Datos recopilados por la Corporacin de Arica y Parinacota (sobre la base de informacin
de Aduana).
Algunas de las medidas adoptadas en la XV Regin tienen una explicacin

causal, donde las relaciones bilaterales con Per ocupan un rol protagnico,
sin intencin de desconocer las tensiones con Bolivia que se analizarn ms
adelante. Lo que puede ser comprendido desde una perspectiva de accin-
reaccin que explicaremos a continuacin:
Ley Arica I (1994): durante el periodo de 1989-1993 se decret zona

franca a la provincia de Tacna, conocida como Zona de Tratamiento Especial, y
se dictan normas complementarias para las actividades econmicas, que tuvo
como resultado un exponencial crecimiento econmico de la zona. En cambio,
en Chile, no existi ninguna medida que hiciera frente a las desventajas que
enfrentaba Arica con posterioridad a la eliminacin del Puerto Libre. Recin
en 1994 se cre un Comit Especial para abordar las problemticas de Arica y

Parinacota, as como de la Regin de Aysn, catalogadas como zonas aisladas

y extremas.
En 1995, ingresa a Trmite Constitucional la Ley Arica I, es aprobada y entra

en vigencia en octubre de ese mismo ao. Semanas despus un nuevo trmite
constitucional modifica la Ley Arica I, con el objetivo de generar mayores
incentivos tributarios y comerciales, siendo aceptados en 1996.
Dos aos ms tarde, durante una sesin especial en el Congreso Nacional,

se analizan los avances de la Ley Arica, lo que tuvo como respuesta un nuevo
mensaje presidencial de tramitacin de la denominada Ley Arica II, que tiene
como objetivo mejorar las falencias detectadas.
En este sentido, las tensiones comerciales generadas por la ZOTAC,

provocaron una reaccin del gobierno central, as como tambin las crticas
que surgen por parte de la Concertacin hacia el gobierno militar, por
desplazar los incentivos comerciales a Iquique.
Ley Arica II (2000): La tramitacin de este proyecto nace en 1998, pero

finalmente es aprobado y promulgado en mayo del ao 2000. En esta coyuntura
no existe causalidad de ndole internacional, responde principalmente
al inters del Estado en beneficiar a las zonas extremas y en el inters de
asignacin de recursos pblicos a la descentralizacin del pas.
Creacin de la Regin de Arica y Parinacota (2007): en agosto de 2005

el Congreso Nacional promulg la primera reforma constitucional, que permiti
la eliminacin del nmero de regiones. Posterior a ello, se inicia la tramitacin
del proyecto de creacin de la XV Regin, el 21 octubre de ese mismo ao,
promulgada dos aos ms tarde en marzo de 2007. Coincidentemente,
el 17 de octumbre de 2005, Per haba promulgado la ley que modificaba
unilateralmente el lmite martimo, el cual afectaba la soberana martima del
extremo norte chileno.
Lo anterior evidencia cmo la accin de Per ncide temporalmente en

dar comienzo a la tramitacin de creacin de la regin, as tambin, coincide
con el inters del Estado en reestructurar la divisin poltico-administrativa
del pas.
Renovacin de la Ley Arica II y II (2008): veinte das antes de que

vencieran los incentivos tributarios, la Presidenta de la Repblica solicita
la renovacin de la Ley Arica I y II (11 de diciembre de 2007). Mientras se
tramitaba lo anterior, el 16 de enero de 2008, Per present ante el Corte
Internacional de Justicia la demanda por el lmite martimo contra Chile. Hito

que incidi en la rpida tramitacin de la renovacin de incentivos, siendo

promulgada en junio de 2008.
Proyecto de ley de creacin de una inscripcin senatorial (2008): Es

importante indicar que luego de la creacin de la regin, en el ao 2007, se
discuti un proyecto de ley para la institucin de circunscripciones senatoriales
a la Regin, lo que no tuvo xito debido a que los parlamentarios se negaron
a legislar en la materia, sin antes legislar sobre el sistema binominal.
Polticamente, es una situacin que presenta desigualdades con el resto del
pas, es una nica regin que comparte representacin senatorial con otra
regin (XV y I Regin). Es un hecho poltico que demuestra la imcomprensin
desde la centralidad con la zona extrema norte.
Es importante indicar que desde la perspectiva del Estado chileno no

existen definiciones pendientes respecto a los lmites territoriales ni martimos,
Per cambi el statu quo de la relacin al presentar en la Corte Internacional
de Justicia de La Haya una demanda sobre el lmite martimo, superponiendo
sus lmites a territorio soberano chileno. Lo anterior gener un congelamiento
en reuniones polticas, sin perjucio del avance de las inversiones comerciales.
Aunque las seales polticas de los ltimos meses han mostrado un
acercamiento entre Chile y Per con la realizacin de la Reunin 2+2 (Ministros
de Relaciones Exteriores y Ministros de Defensa de ambos pases) y el Comit
de Integracin Social.
Con Bolivia, las relaciones diplomticas son an ms complejas, porque

el dilogo bilateral est sujeto a su demanda de mediterraneidad, lo que ha
tenido como consecuencia que no se tiene embajada chilena en ese pas.
Se ha hablado de una gasificacin de las relaciones, esto porque Bolivia
posee la segunda reserva de gas en Amrica Latina despus de Venezuela- y
necesita salida al mar para su comercializacin.
V. Alcances de las relaciones entre Chile y Per
Desde el Tratado de Ancn de 1883 que surgen las diferencias territoriales

con Per, debido a que se dej pendiente la definicin territorial de las
provincias de Tacna y Arica, resolvindose en 1929. Desde la visin peruana,
estas provincias pasan a ser cautivas y en el imaginario colectivo la
confrontacin de la Guerra del Pacfico no trmina sino hasta el Tratado de
Lima de 1929 (46 aos despus).
En este ltimo tratado se resuelve la controversa por la soberana de las

provincias de Tacna y Arica, incorporando un lmite ficticio entre Tacna y Arica,

denominado Lnea de la Concorda. Per reincorpora Tacna a su territorio y

paga una indemnizacin a Chile, y Arica contina en soberana chilena.
Las clusulas pendientes de ejecucin del Tratado de 1929 fueron

atendidas en el Acta de Ejecucin suscritos por los cancilleres de Chile y Per
en noviembre de 1999, instancias donde se declar de manera conjunta el
trmino de temas inconclusos entre ambos pases.
Pese a lo anterior, en el 2005 con la Ley de las coordenadas de los puntos

contribuyentes del sistema de lneas de base del litoral Per desconoce los
tratados de limitacin martima existentes, ignorando la Declaracin de Zona
Martima de 1952, el Convenio sobre Zona Especial Fronteriza Martima de
1954 y las Actas bilaterales 1968 y 1969, que definen el lmite martimo en
lnea paralela y no equidistante. A lo que Per declara que la Convencin de
1954 tienen carcter subsidiario y sectorial, sobre la actividad pesquera en la
zona, con espacios para ambos, pero slo una actividad pesquera, no de otro
orden34.
Per ha intentado mantener a Chile como pas limtrofe, as lo demostr

en Charaa, cuando se intent buscar una solucin a la demanda de
mediterraneidad de Bolivia, cediendo 15 kilmetros de un corredor desde la
Lnea de la Concorda por territorios pertenecientes a la XV Regin, Per se
opuso, negndose a esa solucin. Se dice que desde 1929, ellos prefirieron
entregar Arica a Chile antes de aceptar cualquier arreglo favorable a Bolivia35;
de hecho, la solucin territorial de Tacta y Arica siempre margin a Bolivia.
En los perodos presidenciales de Michelle Bachelet y Alan Garca, como

consecuencia de la demanda martima, la agenda de temas se limit a
temas comerciales, y pese a la realizacin de los Comits Fronteras ahora
denominados Comits de Integracin y Desarrollo Fronterizo se congelaron
los temas polticos, sin sobresaltos estructurales en la relacin pese a la
demanda.
La relacin entre Sebastin Piera y Ollanta Humala ha sido de continuidad,

manteniendo la estratega de una relacin inteligente, lo que significa que los
temas polticos se tratan separado de los temas comerciales. Siendo prioridad
mantener buenas relaciones en pro del crecimiento de las inversiones chilenas
34
FERNNDEZ SAAVEDRA, G. Una mirada a las relaciones Bolivia-Chile-Per. En ARTAZA M.
Rouxel y MILET GARCA P., En: Nuestros Vecinos. Santiago: Ril Editores, 2007, p. 163.
35
Ibid.

en Per y viceversa. Es importante destacar que con posterioridad a la fase

oral del juicio en La Haya, se ha evidenciado un acercamiento entre ambas
naciones, indicando que sea cual sea el fallo, ambos lo respetaran. De esa
manera se mantendr el statu quo en lo relativo a inversiones.
Paralelamente, el gobierno chileno est impulsando un Plan Frontera

Norte cuyo objetivo es fortalecer los pasos fronterizos e instalaciones
portuarias, ello para tratar de evitar el ingreso y/o salida de vehculos y personas
hacia o desde el territorio nacional, por pasos y sectores no habilitados del
lmite poltico internacional con Per, Bolivia y Argentina36.
VI. Alcances de las relaciones entre Chile y Bolivia
El hecho que determin que Bolivia no sera pas ribereo del ocano
Pacfico, data del Tratado de Paz y Amistad de 1904, donde qued estipulado
que Chile construira el ferrocarril desde Arica a La Paz y le dara una
indemnizacin de 300.000 libras esterlinas.
Lo fundamental, transversal y prioritario de la poltica exterior boliviana es

el tema martimo o portuario; en cambio, para Chile recae en mantener buenas
relaciones polticas y el respeto del derecho internacional, en otras palabras,
el anhelo chileno es ser plataforma de entrada del Asia Pacfico a nuestro
continente37, por lo cual lo que plantea Bolivia no se toma en consideracin
por ser un tema jurdicamente cerrado.
Para Bolivia, la mediterraneidad implica proyectar su propia presencia,

econmica, cultural y poltica en toda el rea del Pacfico central y aseguran
que su subdesarrollo se debe al hecho de no tener salida al mar. En general,
plantean que no se puede avanzar hacia el futuro sin resolver problemas del
pasado.
El gobierno militar, al mando de Augusto Pinochet, se preocup de mantener

relaciones diplomticas con Bolivia, para lo cual se nombr al canciller Patricio
Carvajal, quien se hizo cargo de las sucesivas demandas de mediterraneidad
36
MINISTERIO DEL INTERIOR Y SEGURIDAD PBLICA. [En Lnea]. Gobierno lanz plan Frontera
Norte para combatir el crimen organizado en el extremo norte del pas. Ministerio del Interior y
Seguridad Pblica. [Fecha de consulta 29 Octubre 2012]. Disponible en http://www.interior.gob.
cl/n6178_04-10-2011.html.
37
BUSTOS, C. Dos siglos de relaciones Chileno-Bolivianas. En ARTAZA M. Rouxel, y MILET
GARCA P., En: Nuestros Vecinos. Santiago: Ril Editores. 2007, p. 231.

boliviana, llegando incluso a la Declaracin de Ayacucho, la que materializa el

dilogo de buscar una solucin al reafirmar que el compromiso histrico de
fortalecer cada vez ms la unidad y solidaridad entre los pueblos, prestamos
la amplia comprensin a la situacin de mediterraneidad que afecta a
Bolivia, situacin que debe demandar la consideracin ms atendida hacia
entendimientos constitutivos38.
En agosto de 1975 se recurri a soluciones mutuamente convenientes,

las que para cumplir con el Protocolo Complementario de 1929, era necesario
consultar a Per si estaba de acuerdo con lo establecido entre Chile y Bolivia,
debido a que la cesin de cualquier territorio que antes hubiera sido peruano,
debe pasar por la aprobacin de este, a lo que Per respondi negativamente.
Con ello se culp a este del fracaso de la negociacin y de no permitir que
Bolivia tuviera salida al Pacfico Sur, lo que llev a suspender las relaciones
chileno-bolivianas. Este ltimo pas acusa de ser engaado y vctima de
maniobras negativas para buscar una solucin a la mediterraneidad.
Los aos noventa se enmarcaron en el retorno a la democracia chilena, la

que da un nuevo aire y escenario a las relaciones bilaterales. El presidente
Patricio Aylwin mantuvo una postura abierta hacia Bolivia. En su periodo se
incrementaron las relaciones polticas y comerciales, llegando a conformarse
una Comisin Mixta de Lmites. El mayor logro de este acercamiento poltico
es que se adopt un acuerdo bilateral sobre control, fiscalizacin y represin
de trfico de drogas y estupefacientes, adems se le dieron facilidades a
algunas actividades bolivianas realizadas en territorios chilenos, como el
adquirir propiedades en areas fronterizas39.
Estas instancias de dilogos emprendidas entre los gobiernos de Lagos y

Snchez de Lozada, se anularon cuando en 1997 llega al poder en Bolivia Hugo
Banzer esta vez de manera democrtica dando paso a una estrategia de
volver a criticar a Chile en los foros multilaterales, desarrollando una campaa
antichilena, en donde adems de reivindicar la demanda martima de su pas,
critica fuertemente los campos minados sembrados por Chile durante los aos
de Pinochet.
En el 2000, se reanud el dilogo poltico y se acord una agenda sin

exclusiones que estuvo a cargo de Juan Gabriel Valds por Chile y Javier
Murillo de la Rocha por Bolivia, los que tenan como propsito buscar y
38
Ibid., p. 216.
39
Ibid., s.p.

alcanzar soluciones a las cuestiones que afectaban sus relaciones polticas y

econmicas. En efecto, el gobierno de Ricardo Lagos comenz a negociar
la posibilidad de que el gasoducto de gas natural boliviano saliera a
comercializacin por costas chilenas, asimismo, se comenz a hablar de hacer
un TLC. Lamentablemente no se pudo concretar debido a las constantes
manifestaciones y desrdenes internos de Bolivia, que para ese entonces
derribaron al presidente Snchez de Losada en el 2003. Sucedido por Carlos
Mesa, el Ejecutivo en vista que el sentimiento antichileno haba derrocado a su
antecesor por el hecho de querer comercializar gas natural con Chile, opt por
alejarse de las relaciones bilaterales emprendidas con Chile y de esa manera
evitar el descontento ciudadano.
Las relaciones entre el presidente Carlos Mesa y Ricardo Lagos pasaron

por momentos de mucha dificultad, lo que se vio reflejado en la Cumbre de
Monterrey. Chile se encontraba enfrascado en el problema energtico con
Argentina, lo que termin por endurecer la posicin de Bolivia; de hecho,
comercializaban gas con los argentinos, pero dentro de las clusulas de venta
estaba la de no vender gas a un tercero, pensando claramente en Chile,
tensionndose las relaciones al punto que Mesa insista en no vender ni una
molcula de gas a Chile, el lema era gas por mar.
En el 2005 Carlos Mesa abandona la presidencia y una vez que asume

provisoriamente Eduardo Rodrguez, se reabri el dilogo de manera ms
positiva con Chile, y con la eleccin de Evo Morales, quien, si bien tuvo
un acercamiento poltico con el gobierno de Michelle Bachelet, este ao
present una demanda en la Corte Internacional de Justicia en La Haya en
contra de Chile. No existe confianza entre ambos pases, aunque la salida al
mar depende de la aceptacin de Per, as es establecido en el Protocolo del
Tratado de 1929.
VII. CONCLUSIONES
La Regin de Arica y Parinacota tiene un rol protagnico en la poltica

bilateral con Per, ms que con Bolivia. Las medidas adoptadas por Per
tienen una repercusin en las polticas de desarrollo regional impulsadas por
el Estado de Chile.
La designacin de zona franca a la provincia de Tacna, provoc un cambio

de statu quo en la relacin fronteriza de Tacna y Arica. Para el gobierno central
fue un llamado de atencin en su trato con las zonas aisladas. Pese a las
polticas impulsadas durante el retorno a la democracia, estas no han logrado

minimizar su aislamiento crtico, provocando la excesiva migracin hacia zonas

ms centrales y un crecimiento de empleos informales a extranjeros.
Una propuesta para mitigar lo anterior sera retornar los beneficios de

zona franca a Arica, con lo cual ya no sera un incentivo partir a Tacna para
la compra de bienes y servicios. Ello permitir aumentar la demanda local e
incrementando las posibilidades de trabajo.
Es urgente y necesario fortalecer conectividad, pese a ser una zona desrtica

y de mucha altura, dada su posicin privilegiada en el ocano Pacfico, debiese
ser el eje de comunicacin que Brasil necesita con Asia Pacfico. Siendo un
tremendo desafi en materia de transportes, infraestructura y puertos, el
querer ser la puerta de salida a las exportaciones de granos, arroz, maz, mijo,
entre otros que van a Asia Pacfico, lo que contempla modernizar los puertos
de Arica, Iquique y Antofagasta.
La emergencia de China y los pases asiticos, en general, ha provocado

cambios en el comercio mundial y a su vez grandes desafos a los pases
latinoamericanos, debido a las demandas de recursos naturales como:
alimentos, materias primas y manifacturas livianas.
En la actualidad, las ciudades de Arica y Tacna se encuentran integradas, en

este sentido no se puede desconocer el hbito con que los locales traspasan la
frontera, as como, la eliminacin de hiptesis de conflicto armado que exista
durante los aos 70, pese a tensiones provocadas por la demanda martima y
el desconocimiento de los tratados vigentes por parte de Per.
A priori, podemos concluir que las relaciones bilaterales con Bolivia ligadas
a la mediterraneidad no generan un incentivo en las polticas pblicas que
se han impulsado en la XV Regin, pese a que Bolivia acaba de presentar
una demanda en La Haya, adems de una agenda de trece puntos que se
encuentra paralizada.
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VIOLENCIA EN CENTROAMRICA: LAS
MARAS EN EL SALVADOR, GUATEMALA Y
HONDURAS*
Violence in Central America: Maras in El Salvador,

Guatemala and Honduras
Carolina Samp**
RESUMEN: ABSTRACT:
En los ltimos aos, Centroamrica se In the last years Central America has
convirti en el espacio sin guerras ms become the most violent region of the
violento del mundo. La violencia, aunque world, especially given the fact that
presente desde siempre de distintas there are no wars in it. Violence, which
formas en esta regin, se revitaliz hasta has always exists in different ways in the
volverse omnipresente en gran parte region, has been revitalized and become
gracias a la expansin del fenmeno de omnipresence thanks to the expansion if
las maras. Esta violencia, intrnseca al the maras among others. This violence,
fenmeno, parece estar vinculada a la which belongs to the phenomena itself,
necesidad de obtener proteccin en un appears to be related to the need of
escenario de hostilidad y marginalidad, protection in a hostile and marginal
como el planteado por las sociedades scenario such as the one that rise in post-
que surgieron luego de las guerras civiles civil war Central American societies. But
centroamericanas. Pero los vnculos recently the relations establish between
recientemente establecidos entre las the maras and criminal organizations such
maras y las organizaciones criminales as drug cartels has increase the use of
como carteles de drogas, sin duda han the violence when it comes to deal with
incrementado la utilizacin de la violencia citizens blackmail, ask for the payment
a la hora de extorsionar a los ciudadanos, of tolls and have revenge in the name of
cobrar peajes y vengar a los mareros those dead in the hands of the police or
cados en manos de la polica o de la mara the rival mara. Our paper analyzes the
*
Recibido: mayo; aceptado: noviembre
El presente trabajo se enmarca en la investigacin posdoctoral Criminalidad y Violencia: Las
Maras Centroamericanas y su incidencia en la Seguridad Regional, financiada por el Consejo
Nacional de Investigaciones Cientficas y Tcnicas (CONICET) de Argentina.
**
Dra. en Ciencias Sociales. Universidad de Buenos Aires. Becaria de investigacin posdoctoral,
CONICET- Universidad de Lans (UNLA). Docente de la Universidad de Buenos Aires (UBA).
Buenos Aires, Argentina; email: carosampo@gmail.com

Carolina Samp
antagnica. El presente trabajo busca violence as a phenomenon itself and also

analizar la violencia como fenmeno en tries to explain its materialization in the
s mismo y su manifestacin en los pases countries of the so called North Triangle
del denominado Tringulo Norte, a partir linked with Maras activities.
del accionar de las Maras.
Key words: Maras, violence, Central
Palabras clave: Mara, violencia, Amrica America
Central
La violencia engendra violencia, como se sabe; pero tambin engendra

ganancias para la industria de la violencia, que la vende como espectculo y
la convierte en objeto de consumo1.
INTRODUCCIN
En los ltimos aos, Amrica Latina se ha convertido en el continente sin

guerras ms violento del mundo2. Esta situacin obedece en buena medida
tanto al avance del crimen organizado como a la violencia desatada por su
accionar. Pero, ms all de las particularidades con las que el fenmeno se
presenta en cada sociedad, la violencia vinculada a la criminalidad es un
fenmeno que se ha extendido por toda la regin. Tal como afirma Rojas
Aravena3, el crimen organizado desafa al desarrollo y a la gobernabilidad
democrtica pero afecta principalmente la vida de las personas, ya que la
violencia que genera los convierte en vctimas y/o les niega la posibilidad de
construir sociedades libres de temor.
En Centroamrica, y particularmente en los pases del Tringulo Norte

(Guatemala, Honduras y El Salvador), la violencia ha penetrado completamente
a las sociedades, en gran medida como correlato del accionar de las maras.
Las maras son pandillas juveniles urbanas que, adems de tener alcance
transnacional, revisten un fuerte anclaje local vinculado a su relacin con el
barrio. Adems, se presentan como organizaciones capaces de proveer una
1
Frase de Eduardo Galeano. Diario La Nacin, 27 de enero de 2013, p. 2.
2
LAGOS, Marta y DAMMERT, Luca. La Seguridad Ciudadana. El problema principal de Amrica
Latina. Corporacin Latinobarmetro. Lima. 2012. [Fecha de Consulta: 15 de junio de 2012]
Disponible en: www.latinobarometro.org
3
ROJAS ARAVENA, Francisco. Introduccin En: SOLS, Luis Guillermo y ROJAS ARAVENA,
Francisco (eds.) Crimen Organizado en Amrica Latina y el Caribe. Santiago de Chile. Flacso.
2008.

VIOLENCIA EN CENTROAMRICA: LAS MARAS EN EL SALVADOR, GUATEMALA Y HONDURAS
forma de socializacin alternativa a la tradicional, configurando identidades

extremas que dotan de un sentido de pertenencia y reconocimiento a
aquellos jvenes que se incorporar a sus filas. De esta manera, se convierten
en la familia sustituta de sus miembros, a quienes otorgan la posibilidad de
acceder a un futuro mejor. Este futuro, muchas veces se vincula no solo con
el aspecto econmico, sino tambin en lo que hace a volverse visibles para
una sociedad que los excluye y margina constantemente. Como consecuencia,
en un contexto signado por la exclusin, las maras se han fortalecido y han
engrosado sus filas en poco tiempo.
En el escenario descripto, el presente trabajo se propone, por un lado,

definir acabadamente el concepto de violencia, detenindose especialmente
en los aspectos que consideramos centrales para entender el desarrollo, la
reproduccin y el accionar de las maras. En segundo trmino, se analizar a las
maras como fenmeno propio de Amrica Central. Tercero, se relacionar en
forma directa la violencia existente en esa regin con el accionar de las maras.
Finalmente, en las conclusiones, se vincular el escenario de inseguridad vigente
en el Tringulo Norte, con las caractersticas de los Estados que las albergan.
Sobre la violencia
De acuerdo a lo planteado por algunos autores como Cornblit4, los hombres

son violentos por naturaleza, pero son situaciones determinadas las que
favorecen el desarrollo de esa condicin humana que siempre est latente.
Para analizar los alcances de la violencia, es necesario definir qu entendemos
por ella. Como destaca Concha Eastman: La Violencia es la expresin de
una relacin en la que el conflicto que la precede no se resolvi y el o los
actores optan por la agresin 5. Esta visin puede ser complementada con
la idea de Crettiez, de que lo primero que caracteriza a la violencia es el
ataque intencional, generando dolor, contra la voluntad del otro 6. Desde ya,
existen perspectivas de lo ms diversas de la definicin de violencia pero, vale
destacar, un nmero importante de autores coinciden en que la violencia es una
expresin de insatisfaccin que se termina estableciendo como un mecanismo
4
CORNBLIT, scar. Violencia social, genocidio y terrorismo. Buenos Aires, Fondo de Cultura
Econmica, 2001
5
CONCHA EASTMAN, Alberto. Salud, Violencia e inseguridad. En: CARRIN, Fernando (ed),
Seguridad Ciudadana, Espejismo o realidad? Quito, FLACSO Ecuador, OPS/OMS. 2002,
p. 504.
6
CRETTIEZ, Xavier. Las formas de la violencia. Buenos Aires, Waldhunter Editores, 2009, p. 14.

Carolina Samp
de resolucin de conflictos, especialmente all donde las instituciones son

dbiles7. Sodr termina de cerrar esta primera aproximacin afirmando que la
violencia visible o anmica, como ella la denomina, es aquella entendida como
la ruptura, por la fuerza desordenada y explosiva, del orden jurdico-social, y
que puede, eventualmente, dar lugar a la delincuencia, a la marginalidad o a
otras muchas ilegalidades cohibibles por el poder del Estado8.
En este sentido, resulta til definir la idea de violencia social ya que, de

acuerdo con Concha Eastman9, es la que rompe con la convivencia, con
la tolerancia por la diferencia, con el derecho a disfrutar de los espacios
pblicos. En vistas del trabajo que proponemos, nos parece indispensable
mencionar la distincin que realizan Morrison, Buvinic y Shifter entre violencia
instrumental y violencia emocional, ya que la violencia social puede adoptar
ambas formas. La violencia instrumental es aquella que se usa como medio
para obtener un propsito10, en contraposicin, la violencia emocional se
caracteriza porque la respuesta agresiva es un fin en s mismo. Esta ltima,
hace referencia a aquellas actitudes que no pueden ser explicadas a partir de
un clculo racional. Los individuos que practican la violencia emocional no
se detienen a calcular los posibles costos y beneficios del comportamiento
violento antes de incurrir en l11. En este mismo sentido, Crettiez destaca
que la violencia puede ser una pulsin que tiene como fin ltimo destruir o
ensuciar al otro, sea para satisfacer la ira, el odio o cualquier otro sentimiento
negativo. En este ltimo caso, podramos hablar de violencia pasional ya que
sirve para expresar un furor colectivo o individual, una frustracin y una clera
pasajeras12.
Asimismo, es necesario destacar que la violencia puede ser directa o

indirecta, de acuerdo a lo planteado por Sodr13. La primera hace referencia
al uso inmediato de la fuerza fsica, en cambio, la violencia indirecta o latente,
incorpora diversos modos de presin que pueden ser econmicos, polticos o
psicolgicos como fuentes de la amenaza del uso de la fuerza.
Pero ms all del nombre que cada uno le otorgue, es necesario destacar
7
Ver, entre otros, Dammert, Luca (2011).
8
SODR, Muniz. Sociedad, cultura y violencia. Buenos Aires, Grupo Editorial Norma. 2001, p. 18.
9
CONCHA EASTMAN, op. cit.
10
MORRISON, Mayra y BUVINIC, Andrew y SHIFTER, Michael, op. cit., p. 126.
11
Ibid., p. 126.
12
CRETTIEZ, op. cit., p. 17.
13
SODR, op. cit.

que la violencia ms irracional, repentina y extrema, es la ms temida y, a la

vez, la ms visible. Esa visibilidad hace referencia a dos cuestiones. Por un
lado, a cmo la sociedad se enfrenta con un escenario en el que el miedo
aparece como el sentimiento ms recurrente la omnipresencia de la violencia
juega un rol central en la construccin de la idea de inseguridad y, por otra
parte, a cmo los sujetos que llevan adelante los actos violentos muchas
veces ignorados y marginados se convierten en individuos visibles para la
sociedad, a punto tal que ocupan horas dentro de la programacin televisiva
y pginas completas en los peridicos.
En este sentido, queda claro que en la violencia que nos interesa

analizar, llmese emotiva o pasional, los individuos no son racionales en su
comportamiento. Por el contrario, son las variables culturales y psicosociales
las que priman en sus decisiones, muchas veces poniendo en jaque hasta su
propia subsistencia. En razn a esto, la socializacin a la que se encuentran
expuestos los actores en cuestin, es sin duda una pieza clave.
Las normas y los valores que permiten dirimir lo bueno de lo malo, lo

correcto de lo incorrecto, predeterminan el tipo de comportamiento e incluso
la forma de vida que desarrollar un individuo. Crettiez14 lo confirma cuando
dice que la violencia pasional no solo responde a una frustracin objetiva,
sino que tambin puede contar con mecanismos de justificacin cultural.
Adicionalmente, el mismo autor afirma que es posible entender la violencia
en su dimensin identitaria, ya no como una expresin de ira, sino como
un medio para afirmar una identidad colectiva de aquellos que la practican.
Como destaca Sodr15, la violencia parece funcionar como delineadora de
identidades colectivas y reivindicatorias, aunque de modo implcito, de una
visibilidad pblica. El uso de la violencia, en este contexto, tiene como objetivo
incrementar la cohesin y homogeneizacin grupal, as como reforzar los lazos
de solidaridad entre los miembros, muchas veces basados en la complicidad y
el miedo. Para ello, el rol de los medios de comunicacin es central, no solo a
la hora de difundir la actividad de un grupo, sino tambin como elemento de
coercin para quienes componen la organizacin. En la actualidad, los medios
de comunicacin se destacan por la transmisin de actitudes violentas, segn
afirma Cornblit16. Este concepto nos resulta sumamente til para analizar el
14
CRETTIEZ, op. cit.
15
SODR, op. cit.
16
CORNBLIT, scar. Violencia social, genocidio y terrorismo. Buenos Aires, Fondo de Cultura
Econmica, 2001.

Carolina Samp
fenmeno de las maras si consideramos que son definidas como pandillas

sumamente violentas donde los miembros desarrollan una identidad extrema
altamente vinculada a la posicin que ocupan en la organizacin.
Ahora, los individuos no nacen violentos, se hacen. De hecho, el ingreso

a la violencia se debe bsicamente a dos factores: por un lado, al dficit
de reconocimiento o de acceso al poder que lleva a algunos grupos a
utilizar la violencia con a) el fin de llegar a un Estado que se presenta como
inaccesible, o b) como forma de exigir un reconocimiento que aparece como
extremadamente limitado. Por otra parte, la violencia puede ser considerada
una respuesta a la situacin de alienacin econmica que termina por generar
frustracin y clera.
La rudeza de sus condiciones de vida y la violencia de sus costumbres se

introducen en los cuerpos y en el lenguaje de estos actores hasta producir efectos
perversos en trminos de insercin17. La marginalidad, resultante de polticas
pblicas con sesgos demaggicos, impide con gran frecuencia la insercin en
un mundo activo, provocando desesperacin, lo que, en general, conlleva un
alto riesgo de consolidacin de la violencia. La posicin de Sodr18 refuerza esta
nocin al destacar que la violencia individual no puede ser explicada solo como
una reaccin defensiva frente a un Estado indiferente o a circunstancias hostiles,
por el contrario, estas conductas responden a circunstancias particulares en que
surge la energa pulsional de un individuo o grupo.
Aun cuando existan determinantes de la violencia, el ingreso de un

individuo a ella no deja de ser una decisin individual. Como menciona
Crettiez, esas decisiones responden a expectativas personales que pueden ser
de tres rdenes: la bsqueda de lucro, que pretende que la violencia paga:
la bsqueda del placer que el acto brutal y a menudo ilcito puede procurar;
la reafirmacin de la autoestima inducida por el acto de violencia, que en
ocasiones puede parecer un acto de orgullo19. Desde mi perspectiva, estas
expectativas se presentan en forma conjunta, aun cuando siempre existe una
que prima sobre el resto. La motivacin central de cada individuo depende
de la trayectoria socioeconmica y cultural que tenga en su haber. De manera
tal que, quien decide utilizar la violencia, puede justificarla en la bsqueda de
prestigio o reconocimiento, pero eso no significa que su decisin no le reporte
17
Ibid., p. 53.
18
SODR, op. cit.
19
CRETTIEZ, op. cit., p. 55.

tambin beneficios econmicos o que su actividad le resulte placentera.

En resumen, la decisin contempla los tres elementos descriptos como
expectativas personales aunque uno de ellos se convierta en la motivacin
central.
Es necesario destacar que la violencia que vemos en la actualidad surge

en su mayora de fenmenos de marginacin poltica o de discriminaciones
pblicas contra un grupo o una comunidad. En este sentido, Crettiez afirma
que la violencia callejera funciona como un mecanismo eficiente de ascenso
social para jvenes que carecen de otras perspectivas, que se convierten en
interlocutores de poderes y se sienten valorizados a partir de su desempeo,
que se convierte en una nueva fuente de reconocimiento social. Este
mecanismo acta sobre poblaciones que se sienten relegadas y despreciadas
por el resto de la sociedad. La fuerza del fenmeno de las bandas proviene
de esta capacidad casi mgica de transformar una inferioridad social en
superioridad de comportamiento20.
La materializacin de la violencia: historias de las Maras en el

Tringulo Norte
Desde principios de este siglo XXI, las maras se han convertido en un tema
central dentro de la agenda de seguridad centroamericana. En este contexto,
mucho se ha debatido sobre sus orgenes y sobre cmo se reprodujeron, en
una dialctica delimitada por las migraciones forzadas de los pases del istmo
a Estados Unidos y por las deportaciones del pas del norte a los pases de
Centroamrica.
Para poner blanco sobre negro, podemos decir que existen dos
posiciones sobre el surgimiento de las maras, aunque no necesariamente son
antagnicas. La primera de ellas hace principal hincapi en la deportacin
de pandilleros desde Estados Unidos a Centroamrica y en la reproduccin
de las redes y prcticas sociales que traan consigo del pas del norte21.
20
Ibid, p. 66.
21
Ver entre otros: ARANA, Ana. Cmo las pandillas invadieron Amrica Central. Foreign Affairs en
espaol, Washington D.C., Estados Unidos, julio-septiembre 2005; SAMP, Carolina. Elementos
para el anlisis de los conflictos armados no convencionales: Las Maras en Centroamrica y la
seguridad en la regin. En: CONTRERAS POLGATI, Arturo; DEMAREST, Geoffrey y GAETE
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Carolina Samp
Mientras que la segunda perspectiva destaca el pasado antropolgico de las

bandas de extranjeros en un territorio que los expulsa a la marginalidad el
estadounidense de manera tal que rastrea las races de las dos Maras ms
importantes y numerosas la Salvatrucha y la 18 a principios del siglo XX en
territorio norteamericano, haciendo referencia a Pachucos y Cholos como sus
antecesores directos22.
Pero qu son las maras? En primer lugar, podemos afirmar que son
identificaciones juveniles al lmite. Que se reconocen como organizaciones
centradas en fuertes cdigos de lealtad y solidaridad, de violencia y
autodestruccin, y es en esa contradiccin permanente donde, dice Valenzuela
Arce23, se definen los significados que dan sentido a la pertenencia de los
barrios y a la confirmacin de pandillas transnacionales. El barrio, que alude a
una forma de socializacin alternativa a la tradicional, es un espacio que provee
de herramientas para la vida en la calle a los jvenes que se involucran en
ellas. Esta socializacin se estructura en torno a fuertes cdigos de lealtad, de
solidaridad, de vida callejera, de representacin de drogas y de familiarizacin
de la idea de la vida y la muerte. Esta socializacin alternativa, afirma Vigil24,
adquiere relevancia frente a los vacos generados por la familia, el Estado y la
escuela, ya que los nios crecen fuera de sus casas y terminan por incorporarse
a estos grupos, que les resultan tan afines como heterogneos. A partir de ah
se sientan las bases para el surgimiento de nuevos valores y normas.
En resumen, las maras se han convertido en una subcultura urbana,

proveniente de una socializacin callejera sin la influencia social convencional,
sea del hogar, de la escuela o de las normas, envuelta en una pseudoinstitucin,
22
Ver entre otros: VALENZUELA ARCE, Jos Manuel. Introduccin. Cien aos de Choledad. En:
VALENZUELA ARCE, Jos; NATERAS DOMNGUEZ, Alfredo y REGUILLO CRUZ, Rossana (coord.).
Las Maras. Identidades Juveniles al lmite. Mxico DF, Universidad Autnoma Metropolitana, El
Colegio de la Frontera Norte, 2009. LARA KLAHR, Marco. Hoy te toca la muerte. El imperio
de las Maras visto desde adentro. Mxico DF, Planeta. 2006; IIGUEZ RAMOS. Las maras, un
problema sobredimensionado. En: VALENZUELA ARCE, Jos; NATERAS DOMNGUEZ, Alfredo
y REGUILLO CRUZ, Rossana (coord.) Las Maras. Identidades Juveniles al lmite. Mxico DF,
Universidad Autnoma Metropolitana, El Colegio de la Frontera Norte, 2009.
23
VALENZUELA ARCE, op. cit.
24
VIGIL, James D. Marginalidad mltiple: un marco comparativo para comprender a las
pandillas. En: VALENZUELA ARCE, Jos; NATERAS DOMNGUEZ, Alfredo y REGUILLO CRUZ,
Rossana (coord.) Las Maras. Identidades Juveniles al lmite. Mxico DF, Universidad Autnoma
Metropolitana, El Colegio de la Frontera Norte, 2009.

en palabras de Vigil25. En su interior, los hombres mayores funcionan de guas

y el barrio es un regazo urbano en medio de tanta hostilidad exterior26.
En este sentido, el ltimo autor mencionado destaca que las maras asumie-
ron una identidad proveniente de ciertos referentes (Pachucos y Cholos) e ins-
cripta en la recreacin de cdigos simblicos y organizativos provenientes de
otro contexto. A partir de all se produjo la transnacionalizacin de los barrios
o una produccin masiva de barrios transnacionales. Como consecuencia, los
barrios centroamericanos, mexicanos y estadounidenses generaron formas
de adscripcin cotidiana e imaginaria al barrio ampliado transnacional y a un
territorio simblico transnacionalizado27. Los miembros de la mara que se
encuentran del otro lado de la lnea identifican al barrio ampliado con lo
que sucede en Estado Unidos, y aunque nunca hayan estado ah e incluso no
conozcan a los miembros de la organizacin, pertenecen a ella, se identifican
a partir de ella y deben defenderla a muerte si es necesario.
El barrio es una relacin social y funciona como una forma de identificacin

colectiva. La mara es la familia de quien forma parte de ella, de all los lazos
de solidaridad extrema que llevan a los jvenes a jugarse la vida. Como
afirma Valenzuela Arce: el barrio funciona como un grupo construido en
la mediacin del espacio ntimo familiar y los mbitos pblicos. Adems,
participa como elemento que cubre diversas necesidades de los jvenes,
como son las afectivas, pues el barrio posee un sentido real y simbolizado de
la familia ampliada28.
El barrio, que otorga proteccin frente a las amenazas provenientes sea

de barrios rivales o de las fuerzas de seguridad, representa al mismo tiempo
una amenaza para la mara antagnica y para la sociedad civil en general. Se
trata de una estructura donde existen favores y valores compartidos, donde
los lazos adems de la pertenencia y el reconocimiento incorporan cuestiones
econmicas, pero por sobre todas las cosas, donde la violencia ocupa un lugar
central.
25
Ibid.
26
LARA KLAHR, Marco. Hoy te toca la muerte. El imperio de las Maras visto desde adentro. Mxico
DF, Planeta. 2006, p. 70.
27
VALENZUELA ARCE, op. cit., p. 48.
28
VALENZUELA ARCE, Jos Manuel. La mara es mi familia. En: VALENZUELA ARCE, Jos;
NATERAS DOMNGUEZ, Alfredo y REGUILLO CRUZ, Rossana (coord.) Las Maras. Identidades
Juveniles al lmite. Mxico DF, Universidad Autnoma Metropolitana, El Colegio de la Frontera
Norte, 2009, p. 59.

Carolina Samp
El fenmeno de las pandillas no es nuevo para los centroamericanos. Sin

embargo, las maras no son bandas juveniles en el sentido tradicional, como se
las entenda en los aos setenta o antes. En ese momento, su actividad principal
era la escritura de graffitis y la realizacin de asaltos ocasionales a personas
o pequeos comercios que rondaban sus reas de influencia, actividad que
desarrollaban como forma de subsistencia. Sin embargo, en parte gracias a la
influencia ejercida por los mareros deportados desde los Estados Unidos y, en
parte, gracias a la propia dinmica que adquirieron, las pandillas comenzaron
a transitar una transformacin identitaria y de comportamiento a fines del
siglo XX29.
En trminos de Sullivan30, las pandillas de primera generacin se convirtieron

en pandillas de tercera generacin debido a sus interacciones con otras
bandas y organizaciones criminales. Estas pandillas de tercera generacin han
evolucionado en cuanto a los objetivos polticos, ya que operan a nivel global,
y se han convertido en complejas organizaciones que emplean su sofisticacin
para ganar poder, incrementar sus ganancias econmicas e involucrarse en
actividades de tipo mercenario. Es decir, que han dejado de ser grupos que
pelean por identidad, cultura o territorio. Ya no se limitan a las esquinas del
barrio; ahora, sus operaciones tienen otras dimensiones: son dictadas con
base en sus fuertes vnculos con organizaciones del narcotrfico31.
Al analizar el caso de El Salvador, la investigadora Sonja Wolf destaca que

las maras Salvatrucha y 18 muestran grandes diferencias con las pandillas
tradicionales. Por empezar, los niveles de organizacin son ms importantes,
las reglas internas ms estrictas y tambin ms violentas, pero por sobre
todas las cosas el armamento del que disponen es ms sofisticado (cambiaron
las armas caseras y blancas por armas de fuego de alto calibre), consumen
drogas ms costosas como crack, herona y cocana de buena calidad, venden
sustancias ilcitas y llevan adelante robos a gran escala. Como consecuencia,
incrementaron su participacin en homicidios, venta de drogas, extorsiones y
robos de mayor envergadura. Es decir, rompieron con el patrn del robo solo
29
BREV, Federico. Las Maras: Desafo Regional. Crecimiento econmico versus amenazas a la
seguridad. En: Military Review, Ed. Hispana, Kansas, Estados Unidos, marzo-abril 2007.
30
SULLIVAN, John. Pandillas Transnacionales. El impacto de las Pandillas de Tercera Generacin
en Amrica Central. En: Air & Space Power Journal, Ed. en espaol, Montgomery, Estados
Unidos, Segundo trimestre 2008.
31
GORA. Pandillas y Carteles: Alianza Criminal. Agorarevista.com. Peterson Air force base,
CO, Estados Unidos. Vol 2 (4). [ Fecha de consulta: 1 de octubre de 2009] Disponible en http://
agorarevista.com/es/articles/rmim/features/first-glance/2009/10/01/feature-12

para la subsistencia, la reunin y las pintadas como actividad principal, que

caracterizaba a las pandillas tradicionales32.
Algo similar sostiene Ranum33, al tratar el caso de Guatemala. En primer

lugar destaca que, en un escenario signado por polticas represivas, las
maras se redefinieron incrementando la cohesin interna, fortaleciendo su
organizacin y posicionando a lderes ms poderosos y hbiles polticamente.
En este sentido, el encarcelamiento de una gran cantidad de mareros forz la
revisin del funcionamiento de la mara, de manera tal que los nuevos lderes
planean los crmenes desde las prisiones, pero son los mareros que estn en
libertad, los que reciben rdenes y las ejecutan. Sin embargo, cabe destacar
que el nivel de cohesin y organizacin vara de clica en clica; algunas son ms
organizadas y tienen mayor acceso a recursos provenientes de actividades
ilegales, mientras que otras son mucho ms laxas.
Desde mi perspectiva, las maras mantienen de las pandillas tradicionales

el sentido de la pertenencia, los cdigos de lealtad y silencio y la afeccin al
barrio. Sin embargo, incorporan serie de elementos centrados en la concepcin
de xito que acuan, en su mayora jvenes que son excluidos socialmente. En
este sentido, es necesario destacar que una amplia porcin de la poblacin
centroamericana carece de oportunidades en trminos de educacin y
empleo, lo que alimenta una sensacin de resentimiento hacia quienes s
se encuentran incluidos socialmente. Paralelamente, la tentacin de vivir la
mejor vida posible, aunque sea por poco tiempo, es muy grande. De all que
la mayor parte de quienes ingresan a las maras no tienen miedo a exponerse a
la muerte. La vida loca, como ellos mismos la denominan, garantiza drogas,
dinero y sexo, y va de la mano de la nocin de pertenencia al grupo, al tiempo
que implica un cierto reconocimiento de sus pares, en especial si el individuo
logra ascender jerrquicamente dentro de la organizacin. Su contracara es la
omnipresencia de la muerte, con la que estn obligados a convivir.
Los incentivos para el ingreso a la mara, que antes estaban vinculados

estrictamente a la idea de pertenencia, ahora se relacionan tambin con
objetivos econmicos y de reconocimiento social. Las afiliaciones son, en
32
WOLF, Sonja, Street Gangs of El Salvador. En: BRUNEAU, Thomas; DAMMERT, Luca y
SKINNER, Elizabeth. Maras. Gang Violence and Security in Central America. Austin, United States
of America, University of Texas Press, 2011.
33
RANUM, Elin. Street Gangs of Guatemala. En: BRUNEAU, Thomas; DAMMERT, Luca y

Carolina Samp
gran parte, resultado de la falta de contencin familiar debido a la cantidad

de hogares desmembrados o monoparentales, donde es difcil mantener el
control sobre las acciones de los nios y adolescentes. La mara les ofrece
el amor y la contencin de los que carecen. Pero adems los hermana,
evitando el abandono al que estn acostumbrados, y les da la voz que no
tienen individualmente. En ese sentido funcionan como una comunidad que
comparte aquello a lo que tienen acceso, en especial en el aspecto econmico.
En este contexto, es importante tener en claro que Guatemala, Honduras

y El Salvador fueron y continan siendo los pases ms afectados por el
fenmeno de las maras. Primero, como consecuencia de las deportaciones
norteamericanas, que los obligaron a lidiar con los mismos problemas que
sufran los Estados ms afectados en Estados Unidos. Pero, adems, porque
el fenmeno adquiri una dinmica propia, propiciada por los espacios
generados desde los vacos fsicos, sociales e incluso psicolgicos basados en
la falta de lazos de solidaridad social, que los mantuvieron como marginales a
pesar del paso del tiempo. Como consecuencia, los vnculos dentro de la mara
se hicieron ms fuertes y el antagonismo entre las dos maras ms importantes,
la mara o barrio 18 (B-18) y la mara Salvatrucha (MS-13), se profundiz. Lo
mismo que el enfrentamiento permanente con las fuerzas de seguridad y el
Estado34. La violencia recrudeci y se instal en forma permanente.
Las maras se han convertido en organizaciones transnacionales que

conducen sus negocios a nivel internacional y estn involucrados en secuestros,
robos, sobornos, asesinatos, trfico de personas y contrabando a travs de las
fronteras de los pases centro y norteamericanos35. La mayor parte de las veces
funcionan como instrumentos de redes criminales preexistentes, a las que
les terciarizan sus servicios. En este sentido, cabe destacar que aunque a
primera vista parezcan organizaciones desestructuradas, que se conformaron
de manera casi espontnea, las maras se hayan organizadas jerrquicamente.
La violencia en las sociedades centroamericanas es parte intrnseca de la

cultura. Las maras son, a decir verdad, hijas de la violencia ya que de una u
otra manera son resultado indirecto de las guerras civiles que tuvieron lugar
34
SAMP, op. cit.
35
HERNANDEZ MILIAN, Jairo y SENZ BRECKENRIDGE, Stella. El Crimen Organizado en Amrica
Latina y el Caribe: Mapeo de Centroamrica. En: MATHIEU, Hans y RODRGUEZ ARREDONDO,
Paula. Anuario 2009 de Seguridad Regional en Amrica Latina y el Caribe, Bogot. Fundacin
Ebert Stiftung, 2009.

en el istmo durante los aos ochenta. Como sostiene Mateo36 para el caso de
Honduras, la incorporacin de jvenes a las maras, en un principio, se debi
a la necesidad de autoprotegerse. Sin embargo, las maras han redoblado
la apuesta. En parte como mtodo para mantener su control territorial a
travs del miedo, pero tambin porque est en su esencia, la violencia se
ha intensificado y expandido. Ya no es usada exclusivamente contra la mara
rival y sus miembros, sino que cada vez ms recurrentemente se ven ajustes
de cuentas internos, ataques a los guardias de las prisiones e incluso a la
poblacin civil (a veces sospechada de informar a la polica).
El hecho de que se incorpore a la sociedad civil en una disputa que pareca

limitarse solo al enfrentamiento entre las dos maras ms importantes y las
fuerzas de seguridad plantea un cambio sustancial respecto al fenmeno.
Esencialmente se democratizaron la inseguridad y el miedo, ya que los lugares
seguros dejaron de existir.
Un ejemplo extremo de cmo la inseguridad se ha extendido a todas las

esferas de la vida cotidiana es el atentado contra el bus lleno de pasajeros que
tuvo lugar en Guatemala a principios de enero de 2011. En esa oportunidad
un miembro de la mara 18 coloc una bomba incendiaria dentro del colectivo
provocando 7 muertos y 16 heridos. El hecho aconteci porque las compaas
de transportes se negaban a pagar las extorsiones que la mara exiga37.
Algo similar ocurri hace unos das cuando incendiaron un bus en una de las
terminales en Honduras, esta vez sin vctimas38, pero suscitando reclamos y
paros de los choferes cansados de la inseguridad con la que deben trabajar.
En los primeros cuatro meses del ao, 86 personas murieron en el transporte
pblico en Honduras, mientras que solo en San Pedro Sula se registran 30
asaltos por da, en Tegucigalpa y en Comayaguela se contabilizan ms de
medio milln de asaltos anualmente39.
36
MATEO, Joanna. Street Gangs of Honduras. En: BRUNEAU, Thomas; DAMMERT, Luca y
37
UTILIDAD. Bomba incendiaria a bus en Guatemala: 7 muertos. El Nuevo Diario. 4 de enero de 2011
[Fecha de consulta: 02/05/13] Disponible en http://www.elnuevodiario.com.ni/nacionales/91647
38
UTILIDAD. Mareros incendian un bus urbano. Diario La Prensa. 4 de mayo de 2013 [Fecha de
consulta: 08/05/13] Disponible en http://www.laprensa.hn/Secciones-Principales/Sucesos/
Policiales/Mareros-incendian-un-bus-urbano#.UYpjn8p0ehQ
39
UTILIDAD. Ya hasta la cuenta perdimos de cuntos motoristas han matado. Diario La Prensa.
7 de mayo de 2013 [Fecha de consulta: 08/05/13] Disponible en http://www.laprensa.hn/
Secciones-Principales/Sucesos/Policiales/Ya-hasta-la-cuenta-perdimos-de-cuantos-motoristas-
han-matado#.UYpkf8p0ehQ

Carolina Samp
La vida loca en el da a da
Las maras atentan constantemente contra la seguridad ciudadana,

entendida como la proteccin de ciertas opciones u oportunidades de todas
las personas su forma de vida, su integridad, su patrimonio contra un tipo
especfico de riesgo (el delito) que altera en forma sbita y dolorosa la
vida cotidiana de las vctimas40. El rol del Estado es central en la proteccin
contra el crimen, incluso en este informe se sugiere que no solo es su deber
inmediato, sino su razn de ser. Las maras han penetrado las sociedades
hondurea, salvadorea y guatemalteca a partir de la accin de las clicas, del
desarrollo que han alcanzado dentro de las prisiones y de las operaciones
transnacionales de contrabando. Sin duda, su existencia corroe la capacidad
de los Estados para gobernar y controlar sus territorios, convirtindolas en una
fuente de inseguridad regional.
Tan grave es la situacin en los pases del Tringulo Norte y tan poco efec-
tivas han sido las polticas implementadas casi exclusivamente represivas,
que el gobierno de El Salvador pact una tregua con las maras a principios
del ao 2012. Los resultados fueron muy positivos en trminos de la cada de
los homicidios que pasaron de 14 a 5 diarios. Sin embargo, las extorsiones en
los barrios continan y los lderes de las maras (consideradas responsables del
90% de esos asesinatos) siguen manejando la operatoria de estas pandillas
desde el interior de las crceles41. De hecho, se dice que la tregua se mantie-
ne gracias al acuerdo en el relajamiento de las polticas de mano dura y a las
mejoras que han percibido los lderes encarcelados.
Ms all de las crticas en torno a las formas adoptadas e incluso al

cuestionamiento sobre la necesidad de negociar con un actor criminal (que
implica el reconocimiento de la derrota del Estado), desde la ptica de la
sociedad civil es innegable que la situacin ha mejorado. La vida se ha vuelto
ms tranquila y la muerte menos omnipresente. En cambio, en Honduras,
donde se mantienen las polticas casi estrictamente punitivas, los asesinatos
no paran de crecer. Durante el 2012 se registraron ms de 169 homicidios cada
40
Subrayado en el texto original. PNUD, Informe sobre Desarrollo Humano para Amrica Central
2009-2010. Abrir espacios a la Seguridad Ciudadana y el Desarrollo Humano. p. 31. Disponible
en http://hdr.undp.org/es/informes/regional/americalatinacaribe/Central_America_RHDR_2009-
10_ES.pdf entrado 2/10/2012
41
SAIZ, Eva. Un ao de frgil tregua entre las maras de El Salvador. El Pas Internacional. 30 de
marzo de 2013 [Fecha de consulta: 02/05/13] Disponible en http://internacional.elpais.com/
internacional/2013/03/30/actualidad/1364603022_621509.html

100 mil habitantes en San Pedro Sula, considerada la ciudad ms violenta del
mundo, y 101,9 asesinatos cada 100 mil en el distrito central42. En el caso de
Guatemala, los asesinatos continan en ascenso aunque son sustancialmente
menores que los perpetuados en Honduras. De acuerdo al ltimo informe
citado, la ciudad de Guatemala alcanza un ndice de 67 homicidios violentos
cada 100 mil habitantes, posicionndose en el puesto nmero 12 a nivel
mundial43.
Las maras centroamericanas han ganado muchsima relevancia cuando

se trata de describir el cuadro de seguridad regional, especialmente como
resultado de su vinculacin con organizaciones criminales transnacionales
dedicadas al narcotrfico, al trfico de armas y de personas. En el Tringulo
Norte, la criminalidad ha penetrado a estas sociedades. Como destaca
Bastenier: El centro de Amrica es la parte ms peligrosa de la tierra; en esa
estrecha faja de 2.800 kilmetros de longitud, 520.000 kilmetros cuadrados
algo mayor que Espaa y 45 millones de habitantes igual poblacin se
encuentran los tres pases que sufren la mayor violencia civil del planeta44.
Si bien no est claro hasta qu punto es cierto, algunos autores sostienen
que adems de dedicarse al narcomenudeo, las maras se encargan de
proteger cargamentos de droga que van por va terrestre desde la frontera
sur de Mxico hacia el norte e incluso gestionan el ingreso de inmigrantes
ilegales por la misma va, al tiempo que venden documentos falsificados45.
Desde nuestra perspectiva, su falta de disciplina hace difcil pensar que las
clicas hayan montado un engranaje tal que les permita transportar droga y
personas ilegalmente, venderles documentos falsificados y hacer el camino
inverso con armas nuevas y estupefacientes como para distribuir de forma
local. S, en cambio, creemos que en lugar de drogas y armas, las maras se
ponen a disposicin de otras organizaciones criminales para las que cumplen
tareas como el sicariato y la movilizacin de indocumentados, aunque no de
manera sistemtica.
42
CONSEJO CIUDADANO PARA LA SEGURIDAD PBLICA Y LA JUSTICIA PENAL. San Pedro
Sula otra vez primer lugar mundial; Acapulco, el segundo. Seguridad, Justicia y Paz. Mxico DF.
[Fecha de consulta: 13/02/13] Disponible en http://www.seguridadjusticiaypaz.org.mx/biblioteca/
prensa/viewdownload/5/163
43
Ibid.
44
BASTENIER, Miguel ngel. El centro de Amrica. La renta centroamericana sera un 25% mayor
si la criminalidad igualara la media mundial. En El Pas Internacional. 20 de marzo de 2012. [Fecha
de consulta: 02/05/13] Disponible en http://internacional.elpais.com/internacional/2012/03/20/
actualidad/1332274854_463417.html?rel=rosEP
45
FERNNDEZ MENNDEZ, Jorge y RONQUILLO, Vctor. De los maras a los Zetas, Los secretos
del narcotrfico, de Colombia a Chicago. Mxico DF, Grijalbo, Actualidad, 2006.

Carolina Samp
Como sostiene Mateo46, es innegable la relacin que los mareros han

establecido con el crimen organizado al ser contratados para cometer crmenes
como robos de autos, secuestros y trfico de drogas. Sin embargo, se hace muy
difcil determinar hasta qu punto las maras estn involucradas en el incremento
de las tasas de homicidios cuando se mueven de un escenario signado por el
trfico de drogas, donde intervienen diversos actores violentos que sin duda
colaboran en el espiral de violencia desatado. En este sentido, de acuerdo
con fuentes policiales, la llegada de los Zetas a Centroamrica, empezando
por Guatemala, permitira explicar parte del incremento de la violencia de
los ltimos tiempos. Esta alianza ad hoc, se basa en el entrenamiento que
los Zetas pueden impartirles a las maras as como en las armas que pueden
proveerles a cambio de informacin de inteligencia y crmenes que sirvan para
desviar la atencin de las autoridades mientras el cartel mexicano despliega su
negocio, que se centrara en zonas rurales como corredores de droga47. Este
vnculo, segn fuentes de inteligencia policial se refleja en la brutalidad con la
que se ha atacado a la mara rival en los ltimos tiempos, pero tambin es los
mtodos desarrollados para conseguir el pago de peajes de las empresas de
buses, cortando dedos de choferes o secuestrndolos. Asimismo, la polica ha
incautado armamento de uso militar, algo indito hasta el momento48.
En cualquier caso, estos negocios, sus rditos y sus vnculos con el crimen
organizado han generado una disputa territorial entre la mara Salvatrucha y
la 18 que ha incrementado la violencia. Esto se debe a que controlar ciertos
espacios es clave para manejar el negocio de la droga a nivel local y poder
proveerse de armas, para alcanzar y sostener la tan deseada vida loca.
CONCLUSIONES
La violencia puede adoptar diversas formas. Sin embargo, la que ms se

destaca es la que rompe con las reglas de convivencia, con el orden socialmente
establecido, la denominada violencia social. En el caso de las maras ubicadas
46
MATEO, op. cit., p. 96.
47
RUIZ-GOIRIENA, Romina. Los Zetas y las Maras, una temible alianza. Diario La Nacin. 9 de
abril de 2012. [Fecha de consulta: 08/05/13] Disponible en http://www.lanacion.com.ar/1463380-
los-zetas-y-las-maras-una-temible-alianza
48
UTILIDAD. Inteligencia Guatemalteca: Zetas reclutan a Maras Salvatruchas. Associated Press.
6 de abril de 2012. [Fecha de consulta: 02/05/13] Disponible en http://noticias.aollatino.
com/2012/04/06/zetas-reclutan-maras-salvatruchas/

en el Tringulo Norte, esa violencia se presenta como emocional o pasional si

se analiza a los mareros individualmente, pero tambin como instrumental si
se tiene en cuenta que la mara utiliza la violencia con los objetivos de:
1. Dominar completamente un territorio;

2. Recaudar dinero para sostener la vida loca; y
3. Generar temor en la sociedad.
Como consecuencia, la violencia est latente y genera presiones econmicas,

psicolgicas y hasta polticas para el resto. Esas presiones se materializan
en: las extorsiones a pequeos comercios que forman parte del barrio, los
peajes cobrados no solo a los dueos de las compaas de transportes, sino
tambin a los choferes para evitar los asaltos y hasta atentados durante su da
de trabajo, y en la recaudacin de dinero durante los funerales de un marero
cado, donde se pide colaboracin a toda la comunidad.
La violencia ms temida es la que se considera irracional, extrema y

repentina. Aunque en lo cotidiano resulte habitual la extorsin y las amenazas
utilizadas para poder cobrar los peajes que se exigen, en el mundo que
rodea a las maras, el miedo inmanejable surge cuando se ven ataques a los
transportes pblicos o en los mismos, involucrando al comn de la sociedad
civil que habitualmente son solo observadores del conflicto. Es decir, cuando
la sensacin de que el conflicto est encapsulado y solo afecta a algunos
sectores marginales, desaparece. En su lugar, puede verse la ineficiencia
estatal y el intento de los distintos gobiernos de combatir a un fenmeno que
parecen no comprender en toda su complejidad, polticas represivas de por
medio. Paralelamente, los medios de comunicacin adquieren un rol central a
la hora de difundir las actividades de la mara, as como tambin los mtodos
que utilizan, de manera tal que colaboran en la instalacin del miedo en la
sociedad y en la construccin de la visin que esta tiene de las maras, sus
valores y sus contiendas.
La socializacin alternativa a la que se exponen los mareros justifica

la violencia desde normas y valores distintos a los tradicionales e incluso
la convierten en elemento que permite afirmar la identidad colectiva de
quienes la practican. Como consecuencia, se incrementa la cohesin y la
homogeneizacin grupal ya que la complicidad, los lazos de solidaridad y el
miedo a las represalias funcionan como elementos aglutinadores dentro de la
mara. La mara es una forma de identificacin colectiva donde priman lazos de
solidaridad extremos. De all que una vez dentro, los mareros quedan atados
a la historia vivida y a las vivencias compartidas, de all que su desercin es

Carolina Samp
considerada una traicin, excepto que venga de la mano de la religin, en

cuyo caso se respeta, en especial porque se sabe que el que se va no va a
revelar ninguna informacin importante.
Las maras son, sin duda, uno de los actores ms violentos de Amrica
Central, pero no el nico. En este sentido, el avance de organizaciones
vinculadas al crimen organizado, como los Zetas u otros carteles de drogas
mexicanos, parecen corresponderse con un incremento de la violencia en
zonas donde las maras no tienen un alcance tan importante. En este escenario,
es necesario destacar que el crimen organizado desafa a la gobernabilidad
democrtica y afecta principal y directamente la vida de las personas, ya que
las convierte en vctimas que viven en un clima de miedo, sin que exista un
Estado capaz de protegerlas.
Sin duda, las debilidades de los Estados del Tringulo Norte son centrales
para entender no solo el surgimiento y la reproduccin de las maras, sino
tambin el avance del crimen organizado frente a una sociedad indefensa
que vive una sensacin de desamparo y desproteccin que solo puede ir
acompaada de miedo. Los altos niveles de corrupcin, as como la falta de
polticas de largo plazo, son centrales a la hora de entender las falencias en el
combate a las maras. Si los jvenes ingresan en ellas, es porque les otorgan
la posibilidad de acceder a una vida mejor, pero, por sobre todas las cosas,
porque pueden obtener reconocimiento y sentirse parte de una forma de
organizacin social. En ese sentido es indispensable que el Estado se encargue
de generar las condiciones necesarias para que esos individuos no se sientan
tentados de ingresar a la vida loca que puede y va a llevarlos a la muerte.
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HAMBRE Y RETAGUARDIA. PROTESTA
SOCIAL EN EL MADRID
DE LA GUERRA CIVIL*
Hunger and rearguard. Social protest in Madrid during

the Spanish Civil War
Milagrosa Romero Samper**
RESUMEN: ABSTRACT:
El estudio que se presenta a continuacin The study presented below realizes

da cuenta de las formas de administracin forms of conflict management, in this
de un conflicto, en este caso de la Guerra case the Spanish Civil War and shows a
Civil espaola, y muestra una metodologa methodology study case.The Komintern
de estudio de caso. La investigacin tiene Archives offer the only reference to a
como punto de partida unos hechos cuya fact unknown until now: the womens
nica referencia debemos a los informes demonstrations asking for bread and
conservados en el Archivo del Komintern: peace in several streets of Madrid, on
las manifestaciones de mujeres pidiendo December 25th. 1938. The files reveal
pan y paz en diversos puntos de Madrid el also the Komintern views on the food
da 25 de diciembre de 1938. A esta fuente, shortage, while the Historical Memory
que ofrece adems la visin del Komintern Documental Centre in the Historical
sobre el problema del abastecimiento, National Archive in Madrid offers the
hay que sumar la documentacin proofs that the Spanish Republican
recogida en el Centro Documental de la Government used large amounts of time
Memoria Histrica del Archivo Histrico and energy prosecuting discontented
Nacional de Madrid, que demuestra que and punishing dissent. While creating
las autoridades republicanas emplearon the myth of a Numantine resistance, the
ingentes cantidades de tiempo y Komintern and the Communist Party were
energas en perseguir a los descontentos in fact punishing the people of Madrid,
*
Recibido: septiembre de 2013; aceptado: diciembre de 2013
Esta publicacin se inserta dentro del proyecto ENOBREP (El Encuadramiento Obrero en la
Espaa de posguerra), VI Plan Nacional de Investigacin Cientfica, Desarrollo e Innovacin
Tecnolgica 2008- 2011, Subprograma Historia, Ministerio de Ciencia e Innovacin, HRA2010-
17955. Espaa..
**
Dra. en Historia de la Universidad Complutense de Madrid. Profesora titular. Facultad de
Humanidades y CC. de la Comunicacin. Universidad CEU San Pablo, Madrid. E mail:mrsamper@
ceu.es

Milagrosa Romero Samper
y castigar la protesta. Mientras cultivan not so patient and submissive to sacrifice

el mito de la resistencia numantina, el as the propaganda boasted.
PCE y el Komintern en realidad castigan
al pueblo de Madrid, que no soporta el Key words: Spanish Civil War, Madrid,
sacrificio con paciencia y mucho menos women, Komintern, Communist Party,
con sumisin. hunger, repression.
Palabras clave: Guerra Civil espaola,

Madrid, mujeres, Komintern, Partido
Comunista, hambre, represin
INTRODUCCIN
En todo conflicto armado, la retaguardia puede presentar tantos o

ms problemas que el frente. De la retaguardia dependen los suministros
materiales y humanos, y en ella se halla la gran masa de la poblacin civil,
cuya colaboracin y adhesin conviene asegurar. En el caso de una guerra
civil, esa adhesin resulta problemtica de por s. La propaganda camina de
la mano del control y la represin, y la sombra de la sospecha se cierne sobre
una poblacin a la que el ms leve sntoma de descontento hace considerar
como enemiga. Ese enfoque se ha trasladado, en Espaa, a la poca de la
posguerra, argumentando precisamente que el hambre, junto con la represin
y la creacin de un imaginario colectivo, fueron factores determinantes en
la construccin del Estado franquista1. Ahora bien, no se puede explicar el
hambre de la posguerra sin el hambre de la guerra. Y cmo el problema, como
**
Para un completo repaso bibliogrfico de estos temas, vase SEIDMAN, Michael, The Longest
Dictatorship, Contemporary European History, 20, 1, 2011, pp. 99-107. Quiz la interpretacin
ms radical sea la de RICHARDS, Michael: Un tiempo de silencio. La guerra civil y la cultura
de la represin en la Espaa de Franco, 1936-1945, Barcelona, Crtica, 1999. La tesis de que
los vencidos seran sepultados bajo una losa de silencio y hambre es continuada por COBO
ROMERO, Francisco; DEL ARCO BLANCO, Miguel ngel y ORTEGA LPEZ Teresa (The
Stability and Consolidation of the Francoist Regime. The Case of Eastern Andalusia, 19361950,
Contemporary European History, 20, 1, 2011, pp. 3759), RODRGUEZ BARREIRA, scar J. (Migas
con miedo: Prcticas de resistencia al primer franquismo. Almera, 1939-1953, Almera, Universidad
de Almera, 2008), o CAZORLA, Antonio (Fear and Progress: Ordinary Lives in Francos Spain,
Chichester, Wiley-Blackwell, 2010), entre otros. El mismo Cazorla matiza esa tesis en el sentido de
que el deseo de paz explica el apoyo al franquismo (Sobre el primer franquismo y la extensin
de su apoyo popular, Historia y Poltica: Ideas, procesos y movimientos sociales, 8, 2002, pp.
303-320), y MOLINERO, Carmen e YSS, Pere, autores de una extensa bibliografa sobre el
mismo tema, reconocen cmo las autoridades franquistas, lejos de provocar intencionalmente el
hambre, se preocuparon seriamente por el problema, y descartaron la represin del descontento
como solucin (Productores disciplinados: control y represin laboral durante el franquismo
(1939-1958), Cuadernos de Relaciones Laborales, 3, 1993, pp. 32-49).

HAMBRE Y RETAGUARDIA. PROTESTA SOCIAL EN EL MADRID DE LA GUERRA CIVIL
es bien sabido, afect en mayor medida a la zona leal, republicana o roja que a
la sublevada, rebelde, franquista o nacional, habr que ver cmo gestionaron
el hambre y, sobre todo, el descontento de la poblacin las autoridades
del Frente Popular, especialmente en una ciudad que la propaganda haba
convertido en smbolo de la resistencia numantina bajo las consignas de No
pasarn y Madrid ser la tumba del fascismo. Porque, lejos de limitarse
pasiva (o numantinamente) a pasar hambre, o dedicarse activamente a cazar
gatos y perros para paliarla, como transmiten desde hace ya varias generaciones
los testimonios orales, las fuentes primarias revelan que la resignacin tuvo
sus lmites, y que la famosa Quinta Columna no era la nica grieta en las
murallas de aquella Numancia mitificada por la propaganda.
El estudio tiene como punto de partida unos hechos cuya nica referencia
debemos a los informes conservados en el archivo del Komintern, inditos
e inexplorados hasta la fecha para estas cuestiones: las manifestaciones
de mujeres pidiendo pan y paz en diversos puntos de Madrid el da 25 de
diciembre de 1938. A esta fuente, que ofrece adems otros datos sobre el
problema del abastecimiento, hay que sumar la documentacin recogida en
el Centro Documental de la Memoria Histrica del Archivo Histrico Nacional
de Madrid. Se trata, concretamente, de los sumarios de los procesos incoados
por los Tribunales Populares y Juzgados de Urgencia de Madrid por delitos en
materia de abastecimiento, desafeccin al rgimen republicano y derrotismo,
que junto con los iniciados por otras causas (rebelin militar, traicin, espionaje,
etc.) alcanzan el nmero de 14.862 durante todo el periodo blico.
En esa ingente masa documental se han espigado procesos abiertos contra

mujeres por delitos de subsistencias, desafeccin al rgimen y derrotismo.
De forma auxiliar, se usa tambin la prensa de la poca. Tanto las noticias
publicadas como las censuradas ofrecen datos que confirman, matizan o
ayudan a comprender los hechos a que se hace referencia en la documentacin
de archivo. Por ltimo y como siempre, las memorias y testimonios orales (a
los que se acude de forma tangencial dada su abundancia) aaden nuevos
perfiles al retrato del hambre y el descontento en Madrid.
1.- El Komintern ante la caresta
Uno de los tpicos acerca de la Guerra Civil es que el bando franquista

venci por contar con superioridad de recursos y por controlar las principales
zonas de produccin agraria (concretamente la cerealera, en la meseta norte).
Al contrario, el hambre sera la nota predominante en la zona republicana, sin
medios para sostener la guerra y mucho menos la poblacin. Pero la verdad
es que con un mapa histrico en la mano no se puede desdear la capacidad

de produccin agrcola de buena parte de La Mancha, Andaluca, y sobre

todo Aragn y Levante, que permanecieron en manos del gobierno del Frente
Popular durante buena parte del conflicto (las zonas de la huerta valenciana
y de La Mancha, hasta casi el final). Al contrario, las principales ciudades y
zonas industriales, inicialmente en poder del gobierno, se consideraban
imprescindibles para obtener la victoria y as lo supo ver el bando franquista,
que consigui invertir la situacin al concentrar su ofensiva en el cinturn
siderrgico y minero de la cornisa cantbrica entre marzo y octubre de 1937.
La mayora de los historiadores admiten hoy que la gestin de los recursos

en la zona republicana dej bastante que desear, y que, al contrario, en la zona
nacional una administracin ms eficiente supo sacar partido de unos suministros
que, con los xitos blicos, no hicieron sino aumentar. En palabras de Juan
Velarde, lo que caracteriz a la economa de guerra en la zona republicana fue que
los distintos partidos que constituan el Frente Popular (socialistas, comunistas,
anarcosindicalistas, trotskistas y dems) se subieron al carro del heno del utopismo,
defendiendo cada cual su particular modelo econmico2... o no tanto. Si a partir de
1937 a un George Orwell o a cualquier militante anarquista o trotskista le pareca
que los comunistas eran de derechas, ello se deba a que el pragmatismo o las
necesidades de la guerra (o ms bien, como veremos, sus propias ideas sobre la
economa) hacan percibir al Partido Comunista la necesidad de frenar el proceso de
colectivizaciones e incautaciones y posponer la ansiada revolucin3. Ahora bien, visto
que a partir del gobierno de Negrn se puede decir que los comunistas controlan
abiertamente la situacin poltica (por no decir la organizacin militar), y que
dominaban el Ministerio de Agricultura, el de Instruccin Pblica e indirectamente
el de Industria4 por qu no adoptaron un modelo de gestin ms eficaz? Claro que
esta pregunta conlleva otra: qu entendan los comunistas por eficacia?
2
VELARDE FUERTES, Juan. La Economa de guerra, Juan Velarde Fuertes, en ANDRS-
GALLEGO, Jos; DE LLERA, Luis; VELARDE FUERTES, Juan; GONZLEZ, Nazario. La guerra civil
(1936-1939), Historia de Espaa, vol. 13.1, Madrid, Gredos, 1989, pp. 437-439.
3
Velarde cita al respecto la carta de Stalin a Negrn, instndole a jugar la baza de los pequeos
propietarios rurales. Ibid., La desesperada poltica econmica de burgueses y comunistas en la
zona republicana, pp. 440-442.
4
Comunistas eran Vicente Uribe, ministro de Agricultura, y Jess Hernndez, ministro de
Instruccin Pblica y Sanidad (y por tanto responsable mximo tambin de la propaganda).
Hacienda y Economa, en manos de Negrn desde el gobierno de Largo Caballero y al convertirse
en presidente de gobierno el 17 de mayo de 1937, pas el 5 de abril de 1938 a Francisco Mndez
Aspe, de Izquierda Republicana pero en realidad hombre de Negrn e involucrado previamente
en el affaire del oro de Mosc. En ese mismo cambio de gobierno, Uribe sigui en Agricultura,
mientras que Hernndez fue sustituido por el anarquista Segundo Blanco. La cartera de Trabajo
correspondi a Anastasio de Gracia (PSOE) y a partir del 17 de mayo de 1937 a Jaume Aiguader
(Esquerra Republicana), quien dimitira en agosto de 1938.

2.- La disminucin de la produccin agrcola
El Komintern, punto de referencia, por no decir padre padrone del Partido

Comunista espaol, dedic cierta atencin al tema, como revela un expediente
rotulado Problemas econmicos. Sindicatos. Necesidades de importacin5.
Los papeles pertenecen a la Secretara de Ercoli, el alias que utiliza Palmiro
Togliatti en Espaa6. Los informes que remite Ercoli o su secretara se puede
considerar, por tanto, que reflejan la visin del PCE, sobre todo si se tiene
en cuenta que los ministerios cuyas competencias entran en discusin
estaban por aquel entonces en sus manos, como se ha dicho. Bajo el ttulo
Abastecimientos, un informe fechado en Barcelona el 10 de febrero de 1938
daba cuenta de la disminucin de la produccin y rendimientos agrcolas,
del estado del consumo y de los remedios propuestos para aumentar la
produccin. Esta haba cado en picado desde la fecha de referencia, 1935, y
lo que es ms grave, segua cayendo, como se puede apreciar en el siguiente
cuadro7:
Fuente: Archivo del Komintern.
5
Archivo del Komintern, F. 495, inv. 12, file 160. En adelante: K, 495, 12, 160. Casi todos los
informes, redactados en espaol, son annimos y pocos estn datados con precisin. El legajo
est compuesto por 16 documentos y 91 pginas (aunque en realidad suman 172).
6
Togliatti us en ocasiones otros alias, como Mastro Donato. En total se conservan en el archivo
del Komintern un total de 323 expedientes que contienen su nombre. Su ficha personal como
miembro del Komintern est en K., 495, 221, 3005.
7
K, 495, 12, 160, p. 4.

Aunque la produccin de algunos artculos se haba mantenido o incluso

aumentado (lentejas, guisantes, patatas y aceite), el conjunto no resultaba
demasiado alentador. El annimo informante repasa cada uno de los cultivos y
las causas de la disminucin. En el caso del trigo y los cereales, la disminucin
se deba, en su opinin, a las condiciones climatolgicas. Se haba intentado
aumentar la superficie dedicada al cultivo de cereales en las provincias de
Alicante, Almera, Castelln, Murcia y Valencia, pero los rendimientos haban
sido muy inferiores a los esperados8, aunque cabe tambin la posibilidad de
que el aumento de la superficie cultivada fuera planificado sobre el papel y no
se correspondiera con la realidad.
En cuanto al maz, simplemente haba sido sustituido parcialmente por otros

cultivos de mayor importancia para la alimentacin humana. En efecto, el
maz es un componente poco habitual en la dieta espaola, pero si se tiene en
cuenta que la produccin de yeros (una leguminosa empleada sobre todo para
la alimentacin de los animales) tambin disminuy, ello significa simplemente
que el ganado se qued sin comer, porque a nadie le importaba. Solo en
las previsiones para 1938 se seala que las abundantes lluvias favorecen el
crecimiento de los pastos, perjudicados, por otra parte, por las heladas. El
precio astronmico que alcanzaron la carne, la leche y los huevos se debe
tambin a la imprevisin, ya que se sacrificaban gallinas ponedoras y vacas
de vientre9. Pero el informe se limita a considerar la reduccin del ganado
de labor, utilizado tambin en los transportes militares, por su repercusin
negativa en la agricultura: mular (10%), asnal (20%) y caballar (13%).
La falta de simiente se seala, de nuevo, como causa de la menor

produccin de leguminosas y las patatas, pues no se haban guardado las
cantidades necesarias para el cultivo, por lo que se hizo necesario echar mano
de la importacin, que tampoco funcion, pues las variedades procedentes
de otras regiones espaolas o del extranjero no eran adecuadas10. Otra causa
recurrente para explicar la disminucin de la produccin es la falta de abonos
y de insecticidas, que deban ser importados.
8
Concretamente, en otoo de 1935 se haban sembrado en dichas provincias un total de 150.977
hectreas, que haban producido en verano de 1936 1.527.175 quintales mtricos de trigo. En
la campaa 1936-1937, para 222.784 hectreas sembradas, se obtuvieron 1.053.148 quintales
mtricos.
9
GARCA, Regina. Yo he sido marxista. Madrid, Editora Nacional, 1946, p. 189.
10
Para 1938 persista el problema de la simiente con las leguminosas, aunque se esperaba haberlo
solucionado en el caso del trigo con la importacin de variedades de ciclo corto.

El arroz, que llegara a ser en guerra el alimento casi exclusivo de los

madrileos junto con las lentejas o pldoras del doctor Negrn, experiment
otro tipo de problemas, que sin duda causaban especial desazn por su
naturaleza poltica: el proceso de colectivizaciones anarquistas en la zona de
Sollana y Cullera haba desplazado a los antiguos cultivadores y dejado a la
zona sin la necesaria y experta mano de obra11. Por ltimo, y junto a las causas
ya mencionadas, se achacaba la baja de la produccin a la movilizacin militar,
que haba privado al campo de operarios.
El aumento del consumo
Hasta aqu los problemas de la produccin. Cules eran los del consumo?
A juzgar por el informe, los contrarios: pese a los defectos de distribucin y
transporte (otra causa de desabastecimiento sobre la que el informe corre un
tupido velo), el consumo en 1936 y 1937 habra superado el de la poca preblica,
sobre todo en los productos obtenido en el pas, en ms de un treinta por ciento, y
solamente es menor en los de importacin, tales como el caf, tabaco y similares.
Tan sorprendente afirmacin merece una explicacin, no menos sorprendente:
Las causas de este aumento son las mayores disponibilidades que

en general poseen los trabajadores,- Muchas familias que contaban
con medios reducidos de subsistencia, han visto, por la retribucin de
guerra de algunos de sus miembros, mejorar notablemente su situacin
econmica. Por tal motivo, mientras que las disponibilidades del mercado
lo han consentido o lo consienten, una demanda mucho mayor que la de
ante-guerra absorbe todas las existencias, y de ah resulta ms acentuado
el desequilibrio que se advierte entre las disponibilidades y el consumo12.
Es decir, que segn el Komintern la gente viva mejor gracias a la guerra.

Multitud de testimonios orales y escritos ratifican que muchas personas se
alistaron solo por el salario, aunque es dudoso que se obtuviera una gran
mejora, y que el aumento de la renta familiar permitiera lujos desconocidos
hasta entonces. En otras palabras, el aumento de los ingresos por este u otros
medios13 no guardaba proporcin con el aumento an mayor de los precios,
11
Ibid., pp. 6-7. El desbordamiento del Ebro en Amposta y Tortosa haba producido, sin embargo,
menos daos de los estimados inicialmente.
12
Ibid., p. 8.
13
Vase al respecto la Relacio comparativa dels sous en la industria de la construccio des del 18
juliol fins a la data (ibid., p. 1, sin fecha). La Generalitat haba dispuesto un aumento del 15%

que a mediados de 1937 se haban disparado respecto a la zona nacional14.

Pero la retrica cultivada por el Komintern permite afirmar una cosa y luego
la contraria sin descomponerse, ya que segn el informe, el aumento del
consumo agravaba el problema de la disminucin de la produccin en los
grandes ncleos urbanos de Madrid, Barcelona y Valencia, as como en la
zona minera e incluso en la frtil zona de la huerta levantina. Por tanto, si en
estas zonas se admite que haba problemas de abastecimiento, quin era el
responsable o ms bien el beneficiario del aumento del consumo? El Ejrcito.
Para el Komintern (o ms bien para el resto de la poblacin, que tena que

soportar las consecuencias), el Ejrcito era un monstruo que lo devoraba todo,
aunque ese todo fuera tambin cada vez ms escaso. Para febrero de 1938,
el informante comunista estimaba (exagerando un poco) que la poblacin
castrense de la zona leal era de un milln de hombres, aproximadamente un
10% del total de la poblacin. Pues bien: a ese Ejrcito Popular de la Repblica
(una vez absorbidas las milicias), le corresponda, segn las normas de
Intendencia Militar, el triple de racionamiento que al elemento civil (500 600
gramos de pan frente a 200 o incluso 150 en el caso de Madrid), y esos alimentos
los proporcionaba directamente el Ministerio de Agricultura, que ceda a
Intendencia Militar el 30% de los cargamentos de trigo y harina que llegaban a
los puertos15. Aun as, esas cantidades no deban resultar ya suficientes, puesto
que se reconoce que esta ltima resuelve el habituallamiento [sic] acotando
y reservndose la produccin en zonas de guerra y fuera de ellas; no slo la
que est almacenada sino, en muchas ocasiones, la que se halla sobre la tierra
misma, es decir, que el Ejrcito era una autntica plaga de la langosta que
se abalanzaba incluso sobre los campos cultivados. Esto no merece, como se
ha visto, ningn tipo de censura por parte del Komintern, cuyas prioridades
parecan ser exclusivamente el mantenimiento del Ejrcito y de las industrias
de guerra. Ahora bien, cmo conseguir mejorar el abastecimiento de estos
sectores?
para los salarios de albailes, peones, canteros y peones de canteros, que pasan a ganar entre
18,72 y 13,80 pesetas, los arquitectos ven bajar sus ingresos de 15.000 a 8.000 pesetas anuales,
y los obreros de la construccin, de 600 a 500 pesetas mensuales. Por lo tanto, el aumento
de salarios no fue universal, y debi resultar insuficiente cuando tantos se vieron obligados a
alistarse.
14
Vase el grfico comparativo publicado por VELARDE, op. cit., p. 463
15
Archivo del Komintern, 495, 12, 160, p. 8.

3.- Las medidas contra el hambre: la planificacin estatal de la

agricultura
Como no poda ser menos, tratndose del Komintern, la primera medida de

carcter general para aumentar la produccin es la planificacin al ms puro
estilo sovitico, es decir, fijando porcentajes y objetivos a priori, introduciendo
cultivos alternativos, eliminando los que se estimaban superfluos (como el
cacahuete o la cebolla) y vendiendo aquellos otros, como los hortofrutcolas
de Levante, que podan producir divisas para la importacin. Para el Ministerio
de Agricultura todo era sencillsimo, aunque implicara reducir a la poblacin a
una dieta de arroz y condenarla al escorbuto y otras enfermedades, eliminando
la fruta, la cebolla y el resto de las hortalizas. Mientras tanto, la famosa
dirigente comunista Dolores (como se conoca afectuosamente a Ibarruri en
la Unin Sovitica), que no poda ignorar esta poltica, aconsejaba al pueblo
madrileo que guardase las legumbres para el invierno y viviese entretanto de
frutas y verduras16. Por lo dems, el informe omite cules fuesen esos cultivos
alternativos. En cuanto al pan, visto el escaso xito del aumento de las reas
de cultivo (as como, aadimos, la prioridad absoluta del suministro militar), la
nica solucin era la importacin de trigo (a cambio, naturalmente, de divisas).
El comercio y la industria: stajanovismo o colectivizacin?
Se ha comentado ya la suspicacia con que el Partido Comunista miraba,

en general, la poltica de colectivizaciones llevada a cabo por los anarquistas.
El pequeo comercio de Madrid no haba escapado a esta tendencia, y el
Komintern recibi una serie de informes en forma de ficha de numerosos
establecimientos. Un caso emblemtico del tira y afloja entre anarquistas,
por un lado, y socialistas y comunistas, por otro, lo constituyen la popular
paera Almacenes San Mateo, de la calle Fuencarral. El dueo del negocio
desapareci (se dice que huy al extranjero) al estallar la guerra, y los empleados
estaban tramitando la incautacin, motivo que provocaba el enfrentamiento
entre los obreros de la anarquista Confederacin Nacional del Trabajo (CNT),
partidarios de la incautacin sin que la industria fuera intervenida por el
Estado, y los socialistas de la Unin General de Trabajadores (UGT), favorables
a la intervencin.
16
El dato, perfectamente coherente con el informe del Komintern, lo ofrece Regina Garca, por
entonces directora del diario La Voz, en el que apareca reflejado con frecuencia el problema de
la escasez. GARCA, op. cit., p. 275.

Segn el informante, acabara triunfando la UGT porque eran ms y estaban

mejor organizados. Hasta el momento, estimaban que la situacin era mejor
que antes de la guerra porque haban suprimido 14 puestos de jefes (que
lgicamente cobraban ms que el resto), se haban subido los sueldos, y encima
los familiares podan comprar en condiciones ventajosas. Todos estaban,
pues, entusiasmados con la idea de la colectivizacin17. Igual de contentos
estaban los de Almacenes Quirs, a los que se consideraba un modelo de
colectivizacin. Cmo funcionaba sta? Tras la desaparicin del dueo, los
obreros se incautaron de la industria18 y establecieron un consejo obrero de
administracin y una comisin revisora de cuentas que, al parecer, lo hacan
tan bien que eran totalmente innecesarias las visitas peridicas del delegado
interventor enviado por el Estado. Y para colmo de felicidades, no haba
casi anarquistas y la armona entre socialistas y comunistas (que casualmente
coincida con la poltica de unidad sindical del gobierno) era perfecta19.
No estaban igual de contentos, sin embargo, los negocios que tenan que
vrselas cara a cara con el racionamiento de combustibles y alimentos. Un
humilde carbonero de la calle Tetun poda salir adelante hasta que a finales
de octubre de 1936 los sindicatos establecieron despachos que monopolizaron
la venta del carbn y le dejaron fuera del negocio, sin tener la precaucin
de contratarle siquiera como empleado, como se reconoce que haca la CNT
en ocasiones20. Las tiendas de ultramarinos tenan parecidos problemas,
agravados por el racionamiento y por una serie de medidas poco conocidas
y que revelan el grado de intervencionismo que se produjo. Virgilio Martn,
que llevaba 36 aos al frente de su tienda en la calle Tetun, vio peligrar el
negocio cuando pasados los primeros tiempos del movimiento, por orden
del Gobernador quedaron cerradas todas las tiendas menos 30 por cada
distrito. As que le toc cerrar, y solo poda vender aquellos artculos de que
no dispona abastos, como velas, escobas y asperones (una especie de jabn
abrasivo que tambin lleg a escasear). Y como l, haba muchos: la solucin,
a su juicio, era que los comerciantes de ultramarinos se fueran turnando cada
tres meses para vender los artculos que suministraba abastos.
17
Archivo del Komintern, 495, 12, 160, p. 30. Almacenes San Mateo. Calle de Fuencarral. Paera
n 70.
18
Haba, en teora, que cumplir lo dispuesto por el decreto de 2 de agosto de 1936. De ah que los
empleados de otros negocios no hayan procedido a la incautacin por considerarla ilegal, o que
estuvieran realizando los trmites necesarios.
19
Archivo del Komintern, 495, 12, 160, p. 22. Almacenes Quirs de Tejidos.
20
Archivo del Komintern, 495, 12, 160, p. 31. Carbonera de Eugenio Bueno. Tetun n 38. El
informe terminaba con un lacnico el negocio est muerto.

Si esto suceda con las tiendas de ultramarinos, se puede imaginar lo que

pasaba con los bares y restaurantes. Uno de los miembros del comit obrero
que gestionaba el restaurante Rafael informaba de cmo se colectiviz y
cmo reinaba la perfecta armona entre los obreros, todos de UGT: seguan
cobrando el mismo porcentaje sobre los beneficios que antes y el sobrante lo
ingresan en una cuenta que tienen abierta en el banco Hispano Americano,
para gastos de mejora y arreglo del local, menaje etc., al menos en teora.
Porque aunque por supuesto todos estaban conformes con esta forma
colectiva de trabajar, y creen que es muy beneficiosa, lo cierto es que haban
cerrado tres meses por falta de vveres, y teman tener que volverlo a hacer. En
el intervalo, naturalmente, haban tenido que utilizar los fondos de la caja para
pagar el alquiler y los sueldos21.
Para locales que podan considerarse elitistas o burgueses, las cosas

podan ir mucho peor. El caf Aquarium, en la calle de Alcal, en el eje
del Madrid elegante, anterior a la guerra, sufra sin duda encubiertamente
las consecuencias de ser un lugar de moda. Como siempre, los trabajadores
se mostraban contentsimos con la colectivizacin y la intervencin estatal,
pero se trasluce que salan adelante a duras penas pese a manifestar que el
negocio estaba floreciente dentro de las dificultades sealadas, porque las
mercancas suministradas por Abastos no eran suficientes. Los empleados del
Aquarium no se haban podido aumentar el sueldo, sino que lo mantenan,
y simplemente pagaban 5 pesetas ms a los que ganaban menos de 500.
Reservaban el puesto a los camaradas que se haban marchado al frente, pero
lo ms seguro es que no hicieran ninguna falta. La situacin real del caf se
define en dos frases. La primera: como colectividad al principio gan mucho.
Ahora no tanto. Se defiende que en las circunstancias actuales aseguran que
es bastante. Y la segunda, que explica el cambio de ganar mucho a no
tanto: al principio de funcionar la colectividad regalaron al Estado 100.000
pesetas. De ellas 25.000 pesetas para el Komsomol y el resto para la guerra.
Luego volvieron a regalar 45.000 pesetas para la guerra tambin. Una de dos,
o los empleados del Aquarium eran fanticos comunistas, o estos regalos
(en especial el dedicado al Komsomol) eran ms bien donativos forzosos
encubiertos, cosa tambin bastante probable vista la cuanta, considerable
para la poca y que, a pesar de todas las evidencias, insistieran en decir que
21
Ibid., p. 34. Restaurant Rafael. Calle de la Abada, n 10. De la falta de suministros de los
restaurantes da idea Regina Garca, que una vez consigui vales para comer con su hija en un
restaurante un par de huevos fritos (a 25 pesetas) que no lleg a probar porque se terminaron,
tenindose que conformar, ya a las siete de la tarde, con un vale para cenar en el hotel Gran Va
un plato de... judas blancas con callos de caballo que le cost 7,50, op. cit., p. 277.

el negocio estaba floreciente22. Para dar una idea de lo que supuso la guerra
para este caf, baste decir que cuando se inaugur le servan diariamente los
huevos y la leche (embotellada y precintada en magnficas vasijas de cristal)
directamente de una granja23.
Podra decirse, en resumen, que la poltica de colectivizacin e intervencin,

unida a la falta de gnero y al aumento de precios, estaba llevando al pequeo
comercio al borde de la extincin. El Komintern insista en la intervencin
estatal para remediar los defectos en las empresas colectivizadas y, sobre
todo, como se observa en los informes, para controlar polticamente a los
anarquistas. La poltica parece ser la prioridad sobre las necesidades de la
poblacin, que deba conformarse con los suministros proporcionados por el
racionamiento.
Ahora bien, haba un sector en que se jugaba el destino de la guerra, y en

el que la eficacia y la productividad deberan primar (al menos tericamente)
sobre las consideraciones polticas. Tericamente, porque para el Komintern
y los comunistas espaoles, la prctica econmica estaba fuertemente
condicionada por el arquetipo sovitico. Otro grupo de informes, rotulado a
mano en francs como dossiers sur la situation relle dun srie dentreprises,
1937 se refiere a las industrias metalrgicas y de guerra instaladas en Madrid,
y a los intentos de implantar la prctica del stajanovismo24. Como en el caso del
comercio, el informante seguramente haca una pregunta directa (o pregunta-
trampa) sobre si estaban conformes con la colectivizacin o con la intervencin
estatal y el stajanovismo, segn el caso, y la respuesta por motivos obvios sola
ser afirmativa. Pero a pesar de ello, tambin aqu se aprecian los choques entre
anarquistas, por un lado, y socialistas y comunistas, por otro. Los anarquistas
intentaban demostrar que su sistema era lo suficientemente eficaz.
22
Archivo del Komintern, op. cit., p. 23. Caf Aquarium. Calle de Alcal. Inaugurado en el
verano de 1932 (ABC, 8 de julio de 1932), esta obra del arquitecto Gutirrez Soto apareci en la
revista Nuevas Formas. Arquitectura, en 1934, como ejemplo de aquel Madrid ultramoderno y
cosmopolita que brota en el eje de la nueva Gran Va. Era un local enorme del que se conservan
los planos y numerosas fotos, que permitiran su fiel reconstruccin: http://www.urbanity.es/foro/
urbanismo-mad/893-de-madrid-al-cielo-album-de-fotos-historicas-352.html
23
ABC, 8 de julio de 1932. En un reportaje publicitario sobre la instalacin se ofrecen numerosos
detalles sobre las novedades que incorpor.
24
Archivo del Komintern, op. cit., pp. 56- 59. Madrid. Contiene informes sobre las siguientes
empresas: Standard, Espunes, Enlaces Ferroviarios, Experiencias Industriales, Iglesias, Comercial
de Hierro, Fundiciones Codina y Fiuma, Central Metalrgica Ferrobellum, talleres Citron, talleres
Renault.

En las fbricas que controlaban, como Enlaces Ferroviarios y Codina

y Fiuma, no haba normalmente diferencia de categoras ni de salarios,
y trabajaban en jornadas de 7,30 horas, en dos turnos. Tambin donde
dominaban los socialistas de la UGT la jornada duraba 7 u 8 horas (frente a
las 10 12 de los stajanovistas), si bien tendan a respetarse las categoras
anteriores a la guerra. Unos y otros, eso s, se oponan a la prctica comunista
de las brigadas de choque stajanovistas, por una variedad de argumentos:
desde el hay que terminar con el Estado de los anarquistas, hasta la inutilidad
del sistema, ya que cuando en una de las fbricas se hizo trabajar a las mujeres
horas extra, despus tuvieron que permanecer paradas ms horas, debido a
la falta de materias primas u otras causas ajenas a su voluntad. Adems, haba
que administrar bien las energas, era injusto aplicarlo habiendo obreros
parados y, en suma, con esta manera de trabajar llegar un momento en que
no haya nada de trabajo. Ni siquiera el aumento del salario por productividad
(que se prometa de hasta un 50%) tentaba a los obreros anarquistas y
socialistas. Aunque podra parecer que los obreros stajanovistas ganaban ms
que nadie, el aumento de salarios fue una prctica generalizada, y los obreros
de las categoras superiores protestaban cuando se crean perjudicados. De
todas maneras, la subida de salarios iba muy a la zaga de la de los precios, que
a mediados de 1937 iba ya por un 600% respecto a julio de 193625.
El funcionamiento de los sindicatos dentro de las fbricas supona otro

quebradero de cabeza para el Komintern. Lo normal o ms habitual era
que la comisin sindical hubiera sido elegida de mutuo acuerdo entre los
representantes sindicales. Por eso en varias de estas empresas haba en la
comisin miembros de la CNT, lo que disgustaba al Komintern, partidario de
la unidad sindical, es decir unidad bajo el control comunista o ms bien
nicamente comunistas. Por eso se afanaban en elegir nuevas comisiones por
medio de elecciones directas entre todos los obreros, en las que el activismo
de los camaradas comunistas lograba excluir a los anarquistas. En definitiva,
el PC solo estaba satisfecho con las fbricas que controlaba directamente, y
en las que no haba ningn tipo de representacin obrera, sino mero control
estatal, o para ser ms exactos, del Partido, como en Ferrobellum, que
era propiedad del Partido Comunista y funcionaba bajo la direccin de un
25
Para un ndice 100 en julio de 1936, la subida de precios al terminar la guerra fue de 140,7%
en la zona nacional, y de 1.528,86% en la zona republicana. Las cifras son las aportadas por DE
MIGUEL, Antonio (El potencial econmico de Espaa (1935), en SCHWARTZ GIRN, Pedro
(coord.): El producto nacional de Espaa en el siglo XX, Madrid, Ministerio de Hacienda, 1977,
pp. 171-188) y VELARDE FUERTES, Juan (El potencial econmico de Espaa, Cuenta y razn,
100, 1996, pp. 45-56).

responsable general nombrado directamente por el Partido, habiendo en

cada seccin un responsable delegado del primero. Por supuesto, haba
movimiento stajanovista en todas las secciones, trabajaban de 10 a 12 horas y
tenan salarios diferenciados26.
En definitiva, la lucha entre sindicalistas y comunistas en las fbricas era

parecida a la que tena Largo Caballero con los dirigentes del Komintern, y
que al cabo le cost la presidencia del gobierno. Lejos por tanto de aplazar la
revolucin para ganar la guerra, como se deca entonces, los datos referidos
a la agricultura, al comercio y a las industrias de guerra en Madrid demuestran
ms bien la voluntad por parte del PCE y del Komintern de aplicar los modelos
de intervencin estatal propios del sistema sovitico.
El racionamiento especial
El voluntarismo, obviamente, no daba de comer a la gente ni obraba

milagros en el campo de la produccin agrcola o industrial. El aumento de
salarios, inicialmente eufrico y caprichoso y luego a la zaga del aumento de
los precios, tampoco alcanzaba para adquirir unos vveres que simplemente no
existan. Algo hay de lamento jeremaco en las manifestaciones de Negrn del 27
de noviembre de 1937, cuando al anunciar que se tomarn medidas en materia
de abastecimientos y de tasas, arremete contra la irresponsabilidad de los
primeros tiempos: no hemos sabido en los momentos precisos atemperarnos
a las circunstancias, que imponan unos sacrificios, y el desbarajuste pasado
hay que sufrirlo ahora. No especifica a qu desbarajuste se refiere, si al de
la distribucin de vveres o al resultado de las colectivizaciones. No, desde
luego, a la situacin financiera, ya que, afirmaba con aplomo el ex ministro
de Hacienda en la poca del affaire del oro de Mosc, no hemos gastado
tanto dinero como dicen muchos. No porque no fuera necesario o porque
no lo desease el Gobierno, qu ms hubiera querido!, sino que nuestras
transacciones comerciales no llevaron la marcha y volumen que quisimos,
pero aun as, esta guerra es menos costosa que la aventura de Marruecos en
el ao 2127.
26
Ibid., p. 58.
27
El jefe del Gobierno expone detalladamente nuestra situacin econmica y militar, La Voz, 27
de noviembre de 1937, p. 2. No solo eso sino que el valor efectivo de la peseta es superior al que
tena antes del 18 de julio y dentro de dos meses tendremos ms divisas. Divisas necesarias
para acometer las importaciones de material de guerra, naturalmente.

Volviendo al tema de los abastecimientos, el propio Komintern reconoca

en un resumen sin fechar (pero seguramente de 1937), que se est liquidando
aquella alegra infantil que malgast energas formidables en los primeros
meses de la guerra, al tiempo que exhortaba al herosmo y al sacrificio a la
clase obrera, que se encontraba ante la obligacin de seguir la ruta de la
abnegacin28. Regina Garca explica en qu consista esa alegra infantil e
irresponsabilidad de los primeros tiempos: los vveres proporcionados por la
URSS resultaban muchas veces exticos para los milicianos, que se limpiaban
las botas con mantequilla, y echaban a los perros trozos de jamn de York
de ms de un kilo de peso29.
Atrs quedaban esas bonanzas (que por lo dems disfrutaron muy pocos)
y ahora tocaba convencer a las masas de que aceptaran no ya con alegra
sino con abnegacin el racionamiento que, de todas formas, segn diarios
como La Voz, era preferible a las escaseces que tenan que soportar las amas
de casa de la Alemania nazi30, o al da del plato nico en la zona enemiga31.
Claro que en el racionamiento haba categoras.
En primer lugar estaban ellos (como el pueblo llano suele denominar a los
poderosos): el gobierno, los altos mandos del Ejrcito y de la administracin.
En la posicin Jaca, cuartel general de Miaja situado en la Alameda de Osuna,
poda disfrutarse un men a base de crema de cangrejos, salmn a la rusa,
solomillo de vaca en su jugo, tarta a la crema, naranjas de las destinadas
exclusivamente a la exportacin, caf, coac y vodka32. Claro que en este
caso no cabe hablar de racionamiento propiamente dicho. El siniestro y
28
Archivo del Komintern, op. cit., p. 120.
29
GARCA, Regina, op. cit., p. 159. Mientras tanto, conviene recordar que la gran masa de la
poblacin rusa estaba sometida a racionamiento, y que la gran hambruna de 1932-33 se
acababa de cobrar entre 6 y 7 millones de vidas.
30
No hay pan, no hay mantequilla, no hay lana, no hay leche, no hay carne: aqu tienen ustedes la
Alemania de Hitler. Las quejas eran las siguientes: no se poda empapelar una habitacin porque
la cola era mala y se despegaba el papel, la crema de limpiar los zapatos no tena grasa, el jabn
ola mal, los trajes encogan al lavarlos, los cables de las lmparas medan slo tres metros y,
sobre todo, la porcelana se suministraba solo de tarde en tarde. El pan era horrible, la leche saba
a desnatada, y la nata solo se encontraba en las pasteleras. Las salchichas y morcillas se rompan
al cocerlas y tenan poca carne, y para colmo de males, el jamn tiene un gusto excesivamente
salado. Ignoramos el efecto que este artculo poda causar en el lector madrileo. La Voz, 4 de
noviembre de 1937. Al da siguiente se insista en lo malo que era el pan en los restaurantes de
Berln.
31
La Voz, 25 de noviembre de 1937.
32
GARCA, Regina., op. cit., pp. 249-250. Parte de los platos parecen de importacin sovitica.
Miaja se caracterizaba al parecer por su sibaritismo y glotonera.

famoso S.I.M. (Servicio de Inteligencia Militar) garantizaba la fidelidad de sus

miembros a base de generosas raciones que distribua quincenalmente:
cinco kilos de arroz, garbanzos, judas y lentejas (20 kilos en total), tres de
pasta para sopa y de azcar, uno de caf, otro de chocolate, cinco kilos de
embutidos, tres de queso, tres docenas de huevos, cinco litros de aceite y
varias latas de conserva, aparte de un kilo de verdura y fruta fresca, carne y
pescado por tarjeta y da33.
El Partido Comunista tena, por su parte, posibilidades para distribuir

alimentos, segn se deduce de un informe sobre la situacin de los puertos
dirigido al Komintern. Su autor detalla la filiacin poltica de los trabajadores
de los puertos levantinos, y sus fatigas personales para aumentar el exiguo
nmero de simpatizantes comunistas y neutralizar a los dscolos anarquistas
(que controlaban Almera) y a los descontentos, suministrando lotes de vveres
en Valencia, Alicante, y Cartagena, donde gracias a l nos enteramos de que
haba trabajando en el puerto 200 nios de 10 a 14 aos, adems de 50 mujeres
con igual salario que los hombres34. Promete la instalacin de comedores
colectivos, lo que implicara cierto alivio a su situacin.
Quienes gozaban (al menos en teora) de raciones especiales, desde el

principio eran, los soldados. La poblacin madrilea vea pasar con envidia los
camiones de suministros destinados al frente, aunque los testimonios no son
demasiado unnimes al respecto35. El informe del Komintern hace hincapi,
como se ha visto, en la prioridad del suministro al Ejrcito. Aun as, se daba
a entender sin muchos aspavientos que las tropas se abastecan sobre el
terreno. En un informe manuscrito que debe ser ms tardo, sobre la comarca
de Vic y alrededores de Gerona, se instaba a los responsables de las unidades
militares a castigar a los culpables de abusos y atropellos36.
33
Ibid., p. 278.
34
Barcelona, 6 de julio de 1938. S. Barneto: Informe sobre la situacin de los puertos. Archivo del
Komintern, op. cit., pp. 76-78. De guilas, donde no haba un solo miembro del partido, se seala
que era un puerto importante para la pesca pero que haca unos das se fugaron los del control
C.N.T. con un barquichuelo y unos cuatro millones de Pts..
35
La visin de los camiones, en BULLN DE MENDOZA, Alfonso y DE DIEGO, lvaro. Historias
orales de la guerra civil, Barcelona, Ariel, 2000, pp. 115-116. Tambin se refiere de soldados
republicanos que saltaban a las trincheras enemigas y registraban los macutos en busca de
comida. George Orwell, en Homenaje a Catalua, refiere la guerra psicolgica llevada a cabo
por los nacionales a propsito de la comida.
36
K., 495, 12, 160, p. 97 vuelto. Subrayado en el original. El comienzo del informe est en francs,
de ah los abundantes errores ortogrficos y sintcticos.

Junto a los soldados, otro sector que haba que tener bien alimentado
para obtener la victoria era el de los trabajadores de las industrias de guerra.
En un recorte de prensa de 23 julio 1938, titulado Unidad de accin entre
socialistas y comunistas para intensificar la produccin, se dice respecto al
abastecimiento: hay que asegurar la alimentacin de los obreros, y sobre
todo, de la industria de guerra, creando un comedor colectivo en cada lugar
de trabajo. Al mismo tiempo, la cooperativa de consumo para los familiares de
los obreros (...). El obrero no debe tener ms preocupacin que trabajar ms y
ms para ganar la guerra37.
Apenas unos das antes, el Komintern haba recibido un informe sobre el

abastecimiento de los obreros de las industrias de guerra y de la poblacin
civil de la capital38. En Madrid haba unos 10.000 obreros en estas industrias,
que estaban incluidos con sus familias en las cartillas de abastecimiento del
Consejo Municipal, igual que el resto de la poblacin. De ellos, unos 1.000
contaban adems con comedores colectivos suministrados por el mismo
Consejo (lo que significaba dos raciones: una por la cartilla normal y otra por
el comedor). Y la Subsecretara de Industria de Guerra procuraba a todos
una sobrealimentacin39. Los vveres obtenidos por la cartilla normal y la
especial de la Subsecretara eran los siguientes40:
37
No se ha identificado el diario del que procede el recorte. En lpiz, adems de la fecha, aparece
sobreescrito Verdad. K., 495, 12, 160, p. 82.
38
K., 495, 12, 160, pp. 79-81. Por J.F.. 9 de julio de 1938.
39
El trato de favor a la industria de guerra se usaba curiosamente en trminos propagandsticos
ante el resto de la poblacin. El 4 de febrero de 1939, ABC informaba de un reparto extra de
harina, azcar y leche condensada, procedentes de la solidaridad de obreros del mundo
entero, a travs de la Comisin del Auxilio Femenino del Ministerio de Defensa Nacional. El 16
de febrero se da noticia de nuevos suministros.
40
Elaboracin propia a partir del informe anterior del Komintern.

Cartilla Cartilla Cartilla Cartilla TOTAL DIARIO

Artculo
normal normal especial especial PARA UN OBRERO
(gramos/
25-31 1-7 25-31 1-7 DE LA INDUSTRIA
persona)
mayo 1937 junio 1937 mayo 1937 junio 1937 DE GUERRA
Judas 200 100 1.050 1.050 170
Arroz 100 100 14
Lentejas 100 100 14
Azcar 100 100 140 140 34
Aceite litro 700 68
Bacalao 500 100 43
Pescado 100 300 28
Carne en
500 200 50
conserva
Caf 70 70 10
Vino 500 250 53
Pan 200
Elaboracin propia.
Aunque la mera inclusin de artculos como el pescado, la carne, el caf o

el vino en la cartilla supusieran una ventaja frente al resto de la poblacin, a
simple vista se puede observar que con este racionamiento no es posible que
estos obreros que hacen jornadas de 8 y 10 horas diarias puedan rendir en el
trabajo todo lo que es necesario en estos momentos. No solo eso, sino que la
organizacin del abastecimiento presentaba irregularidades en algunas zonas,
es decir, que los obreros no reciban ni siquiera esas cantidades, por lo que
se sugera la creacin de economatos para garantizar un reparto equitativo.
Estas cooperativas suministraran tambin el racionamiento equivalente a los
obreros que quisieran organizar un comedor colectivo.
El racionamiento normal
En cuanto al resto de la poblacin de Madrid, el racionamiento dependa

naturalmente de la disponibilidad de los gneros, insuficiente a veces para
abastecer a todos los barrios y cuyo reparto, no siempre gratuito, se sola
anunciar en la prensa. En las semanas intermedias del mes de mayo de 1938,
el Komintern recoga los siguientes datos41:
41
Elaboracin propia a partir de los datos reflejados en el documento Racionamiento dado en Madrid
(Capital) durante las semanas del 9 al 15 y del 15 al 22 (a mano: 1938). K., 495, 12, 160, p. 107.

Reparto a todos los distritos de

Semana del 9-15 de Semana del 16-22 de
Madrid
mayo de 1938 mayo de 1938
Vveres (gramos/persona)
Arroz 100 200
Judas 200 100
Bacalao 100 100
Azcar 100
Carne congelada 100
Queso de bola 60
Tocino 50
Jamn York 50
kilo (2 a 4 personas:
Tomate en conserva k; ms de 5
personas: 1 k)
Repartos parciales (de 2 a 6 distritos)
Pasas 50
Turrn 50
Mantequilla 40
Jabn Sin especificar
Galletas 100
Elaboracin propia.
Es decir, que las judas se alternaban con el arroz, las lentejas haban
desaparecido aparentemente del mapa respecto al ao anterior, y productos
exticos como el turrn hacan una inesperada aparicin fuera de
temporada. No sabemos si el bacalao proceda de algn donativo extranjero,
como una fabulosa cantidad trada por el secretario del Comit Noruego de
Ayuda a Espaa, y anunciada a bombo y platillo en la prensa el mes de enero
siguiente42.
El 5 de febrero de 1939 se anunciaba la venta de productos del cerdo en

los distritos de Hospicio y Centro, a razn de un solo producto por cartilla:
50 gramos de longaniza, morcilla, cochinillo y tocino ingls y 100 de huesos
42
ABC, 13 de enero de 1939.

salados43. Dos das ms tarde se anunciaba el reparto gratuito de patatas,

medio kilo por persona de las que figuraban en la cartilla (lo cual significa que
ni siquiera se cubran las cantidades que figuraban en la misma). Esas patatas
y los 50 gramos de caf y de azcar que tambin se repartiran se deban a
la generosidad del Comit Suizo de Ayuda a Espaa y Comit Britnico de
Ayuda a Espaa. El 15 de febrero de 1939 se anunciaba la venta de despojos
congelados, a 9,25 pesetas el kilo y a 100 gramos por cartilla44.
A la carencia de vveres hubo que sumar, desde el principio, la falta de

combustibles y las restricciones del suministro elctrico. Durante el duro
invierno de 1937, el diario La Voz, especialmente sensible hacia las necesidades
de los madrileos, denunciaba la falta de carbn, que el Consejo Municipal
haba suplido instando a los vecinos a valerse del fluido elctrico, que result
de todas maneras insuficiente para garantizar el suministro. Detenciones en
el metro y los tranvas y apagones continuos llevaron a una nueva medida:
suprimir de raz el funcionamiento de los ascensores, de las estufas y casi de
los hornillos. Ante la falta de carbn e incluso de luz para cocinar, se quemaba
toda la madera disponible en la casa, e incluso suelas de goma45. Pero lo
malo, para el redactor de La Voz, no era tanto el fro, que ni se menciona, o
las dificultades para cocinar, sino que la restriccin de ascensores se haba
producido justo en la poca que ms mutilados ha habido en Madrid, en que
ms debilitadas se hallan las personas ancianas, en que durante ms tiempo
permanecen las mujeres, hasta agotarse, en posicin vertical, de cola en cola,
se les haya suprimido el respiro de subir a su piso sin necesidad de someterse
a un ejercicio asfixiante46.
43
Los precios de venta eran: morcilla, 7 pts./kilo; longaniza: 11,25; cochinillo: 13; tocino ingls: 12;
huesos salados: 3,75. ABC, 5 de febrero de 1939. Parece extraa la disponibilidad de cochinillo.
44
ABC, 7 y 15 de febrero de 1939, respectivamente.
45
Sobre las zapatas de goma, BULLN DE MENDOZA y DE DIEGO, Historias orales, cit. p. 115.
En cuanto a la madera, nos referimos a testimonios familiares: se quemaban los maceteros de
madera, los muebles e incluso en algunos casos se lleg a arrancar el pavimento de madera o
parquet.
46
Ahora, ahora es cuando hacen ms falta los ascensores, La Voz, 2 de diciembre de 1937.
Sobre el fro, el sovitico Ilya Ehrenburg, corresponsal de Izvestia, escribe: Fro, penetrante
fro madrileo. No existe la costumbre de calentar los interiores, si bien unas lneas ms arriba
describe cmo mujeres y soldados se detienen alrededor de las hogueras pblicas, para entrar
en calor (EHRENBURG, Ilya. Corresponsal en Espaa, Barcelona, Editorial Prensa Ibrica,
1998, p. 103). Por cierto que su descripcin del Madrid anterior a la guerra, con las romanzas
sentimentales de los limpiabotas, las voces armoniosas de los borricos y los polticos tomando
caf con leche en la granja bar (por la Granja el Henar, famoso caf), resulta un poco chusca,
aunque quiz lo ltimo se deba a un error de traduccin.

Poca diferencia habra para los numerosos madrileos que vivan en casas
sin ascensor, pero lo que importa es la descripcin de las colas, que a veces
se producan en los momentos ms crticos e inesperados. El metro de Madrid
fue desde el comienzo uno de los refugios clsicos durante los bombardeos.
Pues bien: el 15 de febrero de 1939 (es decir, muy al final de la guerra) una
nota del socialista Claridad, reproducida en ABC, hace notar lo siguiente al
Consejo Obrero del Metro:
Por qu no se vuelven a expender los antiguos tacos de diez billetes,

con lo que se evitaran las interminables colas en algunas estaciones,
sobre todo en los das de bombardeos sobre Madrid? Los ciudadanos de
este heroico pueblo se merecen que se aminore en algo sus sacrificios47,
lo que significa que hasta ese momento se estuvo cobrando por refugiarse
en el metro, y que ni siquiera se planteaba la posibilidad de dejar entrar gratis
a la gente, sino simplemente agilizar el pago. En eso, y en usar el ascensor,
se cifraban los generosos pensamientos de los redactores hacia el heroico
pueblo de Madrid.
La tasa y los donativos
Es claro que ante la insuficiencia del racionamiento la gente tena que

adquirir por su cuenta los vveres que encontrara, a precios cada vez ms
prohibitivos. Para frenar la especulacin el gobierno haba implantado la
tasa por decreto del 29 de agosto de 1937. Pero el Komintern reconoca,
unos meses ms tarde, que no haba pasado de ser un buen propsito, y
que el efecto haba sido el contrario. Claro que, como no poda ser menos,
daba una interpretacin poltica a los hechos: los agentes del fascismo y
los elementos reaccionarios, fomentaban los apetitos egostas de los
campesinos, incitndoles a no entregar sus productos al precio de tasa. De esta
manera, el fascismo pretenda fomentar el malestar entre las capas obreras y
antifascistas del pueblo y crear el clima favorable de descontento y malestar
para crear alborotos que justificaran la falta de solidez de la retaguardia48.
Haba que buscar un culpable, ya fueran los elementos facciosos, los

campesinos o los comerciantes. El mismo da que la Gran Va cambia su nombre
47
ABC, 15 de febrero de 1939.
48
Archivo del Komintern, op. cit., pp. 121-122. Se trata de un informe general de la situacin, sin
ttulo ni fecha, pero posterior al 27 de octubre de 1937.

por Avenida de la Unin Sovitica, coincidiendo con el XX aniversario de la

revolucin bolchevique (y el primero de la huida del gobierno a Valencia y las
matanzas de Paracuellos), un largo artculo en La Voz se encargaba de acusar
a los tenderos de causar la escasez, al ver frenado su instinto especulador49.
Quiz el artculo intentara canalizar el descontento en previsin de los
alborotos previstos por el Komintern? En cualquier caso, es significativo
que, aun reconociendo la gravedad de la situacin, los comunistas siguieran
insistiendo en las mismas medidas para solucionar la situacin: mejora del
rendimiento mediante una mejor administracin de recursos y el stajanovismo,
y sobre todo, nacionalizacin y creacin de Consejo Nacional de Economa.
Mientras tanto, haba que contrarrestar el descontento popular con

medidas ms o menos eficaces desde el punto de vista no tanto material como
propagandstico. Ya se ha visto la solicitud del uso de ascensores o de expedicin
de tacos de billetes de metro. El mismo fin (ms que el suministro real) tenan
los donativos a la poblacin de Madrid, a los combatientes o a las industrias
de guerra, por parte de productores o sectores ms o menos privilegiados50.
Estos donativos a veces tienen un tufillo claramente propagandstico, como el
de la Agrupacin de Mujeres Antifascistas de Valdepeas, que donan la parte
de aceituna que haban cosechado para aceite para el Ejrcito51. En otras
ocasiones las donaciones tienen el aspecto de ser forzadas: el 29 de diciembre
de 1938 se exhorta a los obreros agrcolas y campesinos de la provincia a que
manden vveres a Madrid52, y el 17 de febrero se anuncia un envo a Madrid por
parte de la Federacin de Trabajadores de la Tierra, coincidiendo con el 4 de
marzo, en que se reunira el pleno del Comit Nacional53.
49
Antonio Guzmn Merino: Nosotros hemos tenido ya aqu una retirada simblica: la de los
comestibles. Los Volpones del mostrador juraron por sus muertos queridos: o perece la tasa o
perece el cliente, La Voz, 8 de noviembre de 1937. El artculo, desplegado en dos pginas, est
rodeado de informaciones sobre actos de homenaje a la Unin Sovitica y al pueblo de Madrid.
Entre las fotos, destaca una con el nuevo nombre de la Gran Va, y otra situada justo sobre la
columna contra los comerciantes, con la leyenda: Es curioso. Los edificios de aspecto hostil las
fachadas de los bancos, por ejemplo lucen hoy las insignias y los colores gratos al proletariado.
Vase, por ejemplo, cmo est hoy la fachada del Banco de Bilbao: iniciales curtidas en la lucha
revolucionaria, banderas, retratos de Stalin y de Azaa... smbolos de los tiempos, que cambian,
efectivamente.
50
Excluimos intencionalmente de esta consideracin la ayuda de organismos extranjeros.
Generalmente, y salvo casos excepcionales, estos donativos no estaban rodeados de tanto
aparato propagandstico, y la prensa sola limitarse a informar de los repartos.
51
52
ABC, 29 de diciembre de 1938. El llamamiento tiene lugar cuando las protestas han alcanzado su
punto culminante.
53

En cualquier caso, estos donantes no dejan de ser particulares, que

vienen a suplir las carencias de los suministros oficiales. Aun as, los
campesinos seguan resistindose a vender sus productos a precio de tasa, de
lo que se deduce que lo donativos encontraron ms de una resistencia que
naturalmente fue debidamente castigada54.
Algo que no costaba nada era desviar ocasionalmente suministros de los

sectores privilegiados a la poblacin. Aqu no caba encontrar resistencia, y la
operacin resultaba rentable propagandsticamente, porque contribua a limar
las crecientes asperezas entre esos grupos que contaban con suministros extras,
y los que contaban con la cartilla normal. En el sustituto laico de la Navidad,
las fiestas del nio de 1938, el Ejrcito don panecillos (chuscos) y raciones
de comida a los nios madrileos55. Aunque cabe preguntarse si este tipo de
donativos no venan a poner an ms de relieve las diferencias entre los distintos
sectores de la poblacin y a exacerbar an ms los nimos. En esas mismas
fiestas del nio, la Brigada Mixta de Carabineros cedi la cantidad de 150
litros de leche que producen las vacas que existen en su sector al Ayuntamiento
de Madrid, para distribuirla entre los nios y enfermos. La Brigada brindaba la
idea al resto de unidades del Ejrcito del Centro que dispusiesen de ganado
vacuno, slo es preciso que por parte de todos haya verdadero inters de
estrechar an ms los lazos que unen a los combatientes con la retaguardia56.
Que esos lazos estuvieran en peligro lo demuestra la columna El

mirador, en las mismas pginas, dedicada a los bulistas. El autor atribuye
a la quinta columna la expansin de bulos sobre la supuesta exportacin
de la produccin del aceite de las regiones olivareras, que no haba llegado
a Madrid debido tan solo a la falta de envases. El otro bulo se refera a las
diferencias de suministros entre unas y otras entidades:
las diferencias existentes son escasas y poco notorias; mas vamos a

razonarlas. Es necesario comprender que el soldado debe estar mejor
alimentado que el hombre civil. El ejercicio militar es duro y la vida de
54
Tal es el caso de algunos campesinos de las comarcas de Gerona y Vic, que se haban resistido a
vender sus cosechas a los precios fijados y haban sido condenados a la crcel. K., 495, 12, 160, p.
97.
55
ABC, 29 de diciembre de 1938. El donativo estaba convenientemente rodeado de otros, ya sea
de personajes clebres como Picasso, o de organizaciones internacionales como los famosos
cuqueros.
56
Los carabineros facilitan leche para los nios enfermos de Madrid. Una feliz iniciativa digna del
benemrito Instituto, La Voz, 26 de diciembre de 1938. De nuevo, la iniciativa tiene lugar al da
siguiente de la manifestacin de protesta en varios puntos de Madrid.

campaa cruda; por lo tanto, necesita el soldado reponer sus fuerzas por
medio de una alimentacin adecuada, cosa que no ocurre al hombre de
la retaguardia, que duerme bajo techado y est resguardado del fro, la
lluvia y la ventisca57.
Quisiramos seguir la cita, pero es imposible porque al llegar a ese punto,

un espacio en blanco de unas 25 lneas deja ver la intervencin de la censura
en el artculo, que concluye con una reiteracin de que las diferencias son bien
pocas y con una exhortacin a denunciar a los bulistas a las autoridades.
4. El castigo del hambre
Claro que haba que ser cautos con este tipo de noticias, porque se poda
caer en el delito de desafeccin o derrotismo, tipificados por la ley al igual
que los delitos de subsistencias, que caan tambin bajo la jurisdiccin de los
Juzgados de Urgencia, creados el 10 de octubre de 193658. Con esta base legal,
los procesos incoados por los Tribunales Populares y Juzgados de Urgencia
y de Guardia de Madrid ofrecen un buen panorama de las infracciones, las
protestas y, en definitiva, el hambre.
Empecemos por los delitos de subsistencias propiamente dichos. Como

era de esperar, los acaparadores son castigados. En Viclvaro se descubre
un almacn clandestino de vveres, bajo cobertura de un almacn de
57
Este nmero de La Voz es un prodigio de equilibrio entre la glorificacin del ejrcito y las
suspicacias de la poblacin civil. Como para demostrar las superiores necesidades militares, otro
artculo, ilustrado con un soldado bien pertrechado contra el fro de la Sierra, insiste: el soldado,
bien alimentado y con la cantimplora llena de coac, no resiste ms de una hora de parapeto.
La Voz, 26 de diciembre de 1938.
58
El decreto de 10 de diciembre de 1936 ampliaba la jurisdiccin de los Jurados de Urgencia
a cuestiones de abastecimiento, considerando las infracciones en esta materia como actos
de hostilidad y desafeccin al rgimen. El 27 de agosto de 1937, el Ministerio de Economa y
Hacienda dicta las normas de procedimiento a que haban de ajustarse las sanciones en materia de
abastecimientos. La Gaceta del 29 de agosto publica tambin el decreto sobre precios mximos
o tasas. El 18 de septiembre de 1937 aparece otra disposicin: los juzgados de primera instancia
y de instruccin funcionaran como Tribunales Unipersonales de Subsistencias y de precios. Y
por ltimo, el 28 de marzo de 1938 los Tribunales Populares se unifican con los Juzgados de
Urgencia, y se establece que los procedimientos en materia de subsistencias se iniciaran por
denuncia verbal si coincida en el mismo lugar de emplazamiento del tribunal, sin posibilidad de
recurso. Las funciones atribuidas a los Tribunales Unipersonales de Subsistencias, pasaran a los
Tribunales especiales de Guardia creados por decreto presidencial de 29 de noviembre de 1937.
Estos seran los nicos competentes para conocer las infracciones cometidas en el territorio de
la provincia y aplicar las sentencias. Entre otras cosas, se considerara infraccin que el presunto
comprador (no ya solo el vendedor) ofreciera por una mercanca precios superiores a los fijados.
Gaceta de la Repblica, n 85, 26 de marzo de 1938.

especficos, y los dos propietarios cumplen condena hasta el 26 de abril de

193959. Tambin parece previsible que se castigue a un grupo de personas por
venta clandestina de reses60, pero lo que empieza a dar la medida del hambre
es que sorprendan a un individuo en Vallecas con una maleta con 25 kilos
de carne de burro, que haba comprado a 8 pesetas el kilo, y que pensaba
vender a 12, a las personas que vivan en su misma casa de huspedes61. An
peor es el caso de la carne de perro. A Patricia lvarez Diguez la denuncia
una vecina de Cuatro Caminos por haber intentado venderle medio perro
como si fuese cordero. Patricia, analfabeta, declar que haba encontrado el
perro muerto y haba vendido cada mitad a una vecina (por 15 pesetas), y la
asadura a otra. El caso es que en el registro practicado, los policas haban
hallado gran cantidad de pieles de perros y huesos al parecer de caballo y
un perro muerto, pero no pudieron proceder a su incautacin por el estado
de putrefaccin en que se encontraban, por lo que solicitaban al Juzgado
ordenar la desinfeccin del local62.
Otros casos, menos llamativos pero quiz ms dramticos, sirven para

demostrar la amplia interpretacin a que se ofrecan los delitos de subsistencias,
y el verdadero alcance de la represin. A Canillas, distrito de las afueras, con
casas bajas y huertas, que tal vez permitieran criar algunas gallinas, acuda gente
de otras partes de Madrid para realizar intercambios, como Antonia Vicent, a
quien sorprendieron cambiando medio kilo de garbanzos por tres huevos. Al ser
interrogada, manifiesta que necesitaba los huevos porque estaba enferma. En
la bolsa le encontraron adems de los tres huevos, kilo y medio de garbanzos,
judas y harina de almortas63. Tambin en el juzgado municipal de Canillas y en
la hambrienta primavera de 1938 detienen a un hombre con 8 panecillos que l
59
Archivo Histrico Nacional, Causa General (en adelante AHN, CG), 155 expediente 1. Causa n 1 Contra
RAMREZ SERRANO Luis y OLMEDA MANZANO Manuel por delitos en materia de subsistencias.
60
AHN, CG, 155, exp. 30. Causa n 21 instruida contra FERNNDEZ MORALES, Atanasio,
GONZLEZ RUIZ, Nemesio, ALONSO PREZ, Manuel por el delito/s de Infraccin en materia de
subsistencias por venta clandestina de reses.
61
AHN, CG, 148, exp. 41. Causa n 21 instruida contra TOLEDANO RICOTE, Francisco por el delito/s
de Infraccin en materia de subsistencias por compra y venta de carne de burro. Francisco fue
denunciado en la comisara de Vallecas el 2 de mayo de 1938, cuando arrecia el hambre y las
protestas. l aleg que ignoraba que estuviese prohibido llevar tal cantidad de carne.
62
AHN, CG, 147, exp. 56. Patricia viva en la calle Alejandro Rodrguez. La detienen el 28 de marzo
de 1938. En el juicio alega que eran pieles de cordero que le haban regalado en el cuartel de
Guardias de la avenida de Pablo Iglesias, lo que implicara que ese cuartel tena corderos a
disposicin. El 25 de abril fue sentenciada a dos aos de prisin y 5.000 pesetas de multa.
63
AHN, CG, 155, exp. 32. A Antonia la detienen el 27 de abril de 1938 y el 5 de mayo queda
finalmente absuelta. Antonia haca constar que entreg a la mujer que le cambi los huevos 0,25
cntimos de diferencia.

manifiesta haber querido cambiar por 8 huevos, pero no con nimo de lucro, sino
para alimentar a su mujer y su hijo. No le sirvi de nada, porque le condenaron
a dos meses de trabajos forzados, y al no pagar la multa que le impusieron le
embargaron bienes por el importe de la misma64.
Los huevos son tambin protagonistas de las protestas que caan bajo la
calificacin de derrotismo y desafeccin, y demuestran, de paso, que no era
todo lo que reluca en el rancho del Ejrcito. En este sentido menudean las
quejas, como la de una mujer condenada a seis aos en campos de trabajo por
decir que a su marido solo le daban un racimo de uvas en el frente65. El caso del
cuartel de la calle Guzmn el Bueno es bien ilustrativo de la situacin real y del
sentido de injusticia que desencadenaba las protestas. Mercedes Franco era un
ama de casa que viva cerca del cuartel, donde conoca incluso al cocinero. Daba
la casualidad de que el lugar donde se distribua el rancho era visible desde la
calle y ella sola asomarse por all. El cinco de diciembre de 1938, la tpica vecina
malintencionada la denunci por decir que haba incitado a los soldados a que
tirasen la comida a la cara de los oficiales ya que estos comeran carne y huevos
fritos y no ese arroz que por no tener no tena ni color, y adems coment con
otras mujeres que era una lstima que los soldados comiesen un rancho que
era todo agua, cuando a los Oficiales les llevaban un arroz mejor hecho y con
patata encima, y que lo justo sera que en vez de comer cuatro o cinco bien,
se repartiesen lo malo y lo bueno entre todos. Cuando le toc declarar, ella
dijo que eran los soldados los que haban empezado quejndose y que incluso
le mostraron una cacerola con la comida de los oficiales, comentando la mejor
presentacin y contenido por llevar el arroz y encima unas patatas doraditas66.
Nunca un par de palabras han sido tan expresivas. El que el escndalo se
produjera justo a la puerta del cuartel y tuviera que ver con el Ejrcito fue un
agravante para el tribunal, que la conden a la pena mnima (seis aos y un da
en campo de trabajo: la pena mxima era la muerte):
CONSIDERANDO que el hecho de pretender engendrar en el soldado

un sentimiento de recelo basado en una supuesta desigualdad, a todas
luces inexistentes, puesto que, segn pudo deducirse de la prueba, la
64
AHN, CG, 155, exp. 35. Causa n 25 instruida contra RAMOS RUIZ, Valentn por el delito/s de
Infraccin en materia de subsistencias por intercambio de pan por huevos. La detencin tuvo
lugar el 27 de abril de 1938.
65
AHN, CG, 147, exp. 42. Causa n 109 instruida contra GARCA VZQUEZ, Leoncia por el delito/s
de Derrotismo.
66
AHN, CG, 147, exp. 29. Causa n 137 instruida contra FRANCO FRANCO, Mercedes por el
delito/s de Derrotismo.

comida de oficialidad y tropa consista en arroz y patatas, siquiera stas

estuvieran guisadas de modo distinto, tiende a sembrar en los gloriosos
defensores del rgimen republicano una desmoralizacin que el
legislador lgicamente trat de evitar y reprimir al crear la figura delictiva
perfilada en el citado caso 4 del artculo 6 del Decreto de 22 de junio
de 1937...67.
En las quejas aparecen asociados el hambre, las crticas al gobierno y a sus

privilegios, y el deseo de paz. Un simple comentario al subir al tranva, sobre
la toma de Barcelona y manifestando el deseo de que terminara la guerra para
comer mejor, la interjeccin chulos y macarras dirigida a un guardia que
daba un empujn tambin al subir al tranva, unas palabras nostlgicas sobre
los hijos que estn en el frente en la cola de una churrera... todos son motivos
de denuncia y detencin68. En este clima se incubaron las protestas del da de
Navidad de 1938. La Nochebuena con lentejas fue la ltima gota que colm
el vaso de la paciencia de las mujeres madrileas69.
5. La manifestacin de mujeres del 25 de diciembre de 1938
Parece por tanto un sarcasmo que el 28 de diciembre de 1938, despus

de un ao en que el descontento ha ido arreciando, la prensa diga que en la
zona fascista las mujeres protestan de hambre: esto tiene lugar el da de los
Inocentes, pero tambin tres das despus de las manifestaciones de Madrid,
de las que solo encontramos noticias en la documentacin del Komintern, y
que reproducimos ntegramente por su inters.
Como se conoca por algunos pasquines aparecidos por la maana,

intentaron manifestarse en la Cibeles, grupos de mujeres que alrededor
de las 11 pretendan hacerse apear de los tranvas a las mujeres que
viajaban. Agentes de la Brigada Social, Comunistas se significaban por su
67
El subrayado es nuestro. El mismo tribunal poco despus recurri la sentencia, por parecerle
excesiva, pidiendo el indulto.
68
AHN, CG, 258, exp. 33. Causa n 11 instruida contra GMEZ CASTRILLN FERNNDEZ, Blanca
por el delito/s de Derrotismo. En este ltimo (el caso de la churrera), la acusada se quejaba de
tener dos hijos en el frente y anunciaba que de seguir as las cosas, se iban a levantar el Ejrcito
y las mujeres.
69
AHN, CG, 155, exp. 16. Causa n 11 instruida contra RUIZ BRAVO, Gloria por el delito/s de
Derrotismo. Gloria fue encarcelada precisamente el da de Navidad por quejarse de tener que
comer lentejas en Nochebuena. Fue absuelta, pero sali de prisin el 14 de enero. Mientras, el ABC
proclamaba: ms valen lentejas espaolas que macarrones a la italiana (7 de enero de 1939).

movilidad. A pesar de esto, poco despus y esquina a las calles de Serrano

y Columela, un grupo de mujeres, cien aproximadamente, se reunieron y
lanzaron algunos gritos de QUEREMOS PAZ Y QUEREMOS COMER.
Camaradas compaeras del Partido intervinieron y poco despus la polica,

procedindose a hacer un gran nmero de detenciones. Como se haba odo
a algunas de estas por la tarde, tambin en la Cibeles aparecieron algunos
grupos que se trasladaron a la Plaza Mayor, donde tambin mujeres del Partido
intervinieron con la ayuda de la polica y se efectuaron nuevas detenciones.
En total en la Brigada Social han detenido 90 mujeres de las que pusieron

en libertad seis, por haberse comprobado que se encontraban entre los
grupos circunstancialmente de paso. Las comisaras de Buenavista y Congreso
tambin han practicado detenciones. Siendo el total de ellas unas 130, entre
ellas algn hombre.
En los interrogatorios y con las ayuda de algunas declaraciones de mujeres

antifascistas, hay material para procesar a todas ellas por delito de desafeccin
y manifestacin contra el Gobierno.
Una prueba de que la mayora de las detenidas obedecan rdenes de

organizaciones facciosas, es la tranquilidad de que dan prueba en los interro-
gatorios y que rpidamente fueron auxiliadas con ropas de abrigo y meriendas
suculentas como tortillas, caf con leche, conejo, pollo, etc., etc.70.
Evidentemente, no tiene ningn sentido que quien poda permitirse me-

riendas suculentas se manifestara, a sabiendas del riesgo que comportaba.
Esta alusin final a la comida y a la quinta columna vena a cerrar el crculo
y a demostrar que, en definitiva, para el Komintern comida haba llegado a
significar enemigo.
Aun se pueden poner otro par de ejemplos de cmo la heroica ciudad

de Madrid no era tan heroica, o lo era en sentido contrario al previsto por
el guin. El 19 de enero se decret la ltima movilizacin general, en un
intento desesperado de resistir bajo las consignas de Negrn. Ello supuso la
incorporacin de la mujer al trabajo para suplir la mano de obra movilizada.
Pues bien, las mujeres no deban de estar muy conformes con una cosa ni con
70
Informe acerca de las manifestaciones de mujeres en Madrid, el domingo, da 25 de diciembre
de 1938. Archivo del Komintern, op. cit., p. 106.

la otra, cuando desde la prensa se las exhortaba, con argumentos bastante

rancios, a sacrificar a sus hombres y no ocultarlos ni convertirlos en cobardes71.
El golpe de Casado termina con las expresiones triunfalistas de los

comunistas y vuelve a poner en el tapete la cuestin de los suministros, de
forma inesperada. El 17 de marzo de 1939, ABC comentaba los Desmanes
comunistas en Canillas, donde se saquearon las casas, ropa y vveres pese a
los lamentos de las mujeres: A machetazos destruan los sacos de legumbres.
Las cajas de leche condensada para los nios las elevaban y arrojaban a tierra,
inutilizando despus los botes a golpe de bayoneta. En nada se detuvo el
vandalismo de los rebeldes. No solo eso, sino que los comunistas se haban
apoderado de cuatro camiones con carne congelada destinada a Madrid72.
Era el final.
6. El pan de Franco
Desde haca unos meses, la aviacin enemiga bombardeaba a una

poblacin exasperada y hambrienta con panecillos envueltos en bolsitas
de papel con la bandera nacional y el lema Este es el pan de la Espaa de
Franco. Mientras la gente se abalanzaba sobre ellos, la Guardia de Asalto
haca lo posible por impedirlo, y no falta quien asegura haber visto a Dolores
pisotendolos enfurecida73. De poco servan a esas alturas las proclamas contra
las intenciones propagandsticas del pacfico bombardeo.
Haba otro bombardeo invisible del que el Komintern se haba limitado

a tomar nota, esta vez sin aadir ningn tipo de comentario, seguramente
porque se juzgaba que no se prestaba a su publicacin en la prensa, ni
siquiera distorsionndolo (como haba sucedido con el da del plato nico).
Un par de folios casi al final del informe, titulados Decretos de carcter
social del Gobierno de Franco, pasaban revista lacnicamente a todas las
disposiciones entre el 28 de agosto de 1936 y el 28 de mayo de 193774.
71
Isabel: Para las mujeres de Espaa, ha llegado el momento del herosmo, ABC, 18 de enero de
1939. En el artculo se leen cosas como esta: las mujeres de plena feminidad saben hacer de su
amor un altar para situar en l al hombre ntegramente viril, que sin una vacilacin, ni un desmayo
de la voluntad, cumple con su deber, retorcindose, si preciso es, los sentimientos, sofocando las
voces del instinto....
72
ABC, 14 de marzo de 1939.
73
En BULLN DE MENDOZA y DE DIEGO, Historias orales, pp. 116 y 168. Uno de estos panecillos
se conserva en el Museo Aeronutico de Cuatro Vientos.
74
Archivo del Komintern, op. cit., pp. 127-128. He aqu el resumen de la labor social realizada en
un ao, se trata de un total de 24 medidas.

Una Espaa engrandecida, libre, unida y vigorosa. No eran las primeras

palabras de Franco al entrar en Madrid, sino las del ltimo mensaje de
Navidad de Negrn75. Nadie someti al pueblo espaol cuando luch por
su patria. Hay que imponer la reconciliacin y la convivencia despus de la
guerra, despus de la paz. Para el pueblo y para las mujeres de Madrid, la paz
se haba convertido, simplemente, en sinnimo de pan.
CONCLUSIONES
Ante el problema del abastecimiento en la Guerra Civil espaola, la

documentacin muestra un PCE y un Komintern empeados en obtener el
control poltico e imponer su modelo econmico. Medidas como la exportacin
de productos hortofrutcolas o la reduccin de cultivos no necesarios a
expensas de las necesidades de la poblacin recuerdan las adoptadas por
la URSS en el periodo de la industrializacin, a comienzos de los aos 30,
a costa de millones de vidas. En realidad, al Komintern solo le importan las
necesidades alimenticias de los sectores necesarios para ganar la guerra: el
Ejrcito y la industria blica.
En efecto, las medidas econmicas sugeridas por el Komintern no solucionan

el hambre, ni estn destinadas a solucionarlo, sino que es el hambre lo que
sirve de pretexto para implantar esas medidas.
El Komintern atribuye siempre los fracasos y las dificultades a sus enemi-

gos: los sindicatos rebeldes al control y a los mtodos soviticos de la inter-
vencin y el stajanovismo, los comerciantes y campesinos calificados en masa
de especuladores, las mujeres que protestan contra los privilegios en el repar-
to y racionamiento. La protesta se interpreta en trminos polticos y provoca
una dura respuesta. Los delitos de subsistencias, la protesta por el hambre
y el cansancio de la guerra son juzgados segn unas leyes cuidadosamente
diseadas, mediante unos tribunales concebidos inicialmente para juzgar los
casos de rebelin militar y de traicin. Las autoridades republicanas emplean
ingentes cantidades de tiempo y energas en perseguir a los descontentos,
como demuestra la proliferacin de procesos. Mientras cultivan el mito de la
resistencia numantina, el PCE y el Komintern en realidad castigan al pueblo
de Madrid, que no soporta el sacrificio con paciencia y mucho menos con su-
misin. Madrid, tumba del fascismo, se convirti en un tnel sin salida para
75
Vibrante alocucin del jefe de Gobierno, doctor Negrn, al pueblo espaol, La Voz, 26 de
diciembre de 1938.

el hambre, la desesperacin y la propaganda. Y en un tnel sin salida para la

inflexibilidad dogmtica de Mosc.
FUENTES PRIMARIAS UTILIZADAS EN LA ELABORACIN DE

ESTE ARTCULO
ARCHIVO HISTRICO DE MADRID. Archivo del Komintern: 495, 12,

Legajo 160.
ARCHIVO HISTRICO NACIONAL, Causa General: 147, expediente 29;
147 exp. 42; 147 exp.56; 148 exp. 41; 155 expediente 1; 155 exp. 16, 155
exp. 30; 155 exp. 32; 155 exp. 35; 258 exp. 33.
Diario ABC. Disponible en: http://hemeroteca.abc.es/
Diario La Voz. Disponible en: http://www.bne.es/es/Catalogos/
HemerotecaDigital/
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ESD
Reseas
ALDA Mejas, Sonia y GMEZ Ricaute, Vernica (eds.). El
concepto y las relaciones multilaterales de Seguridad y
Defensa en el contexto de la UNASUR. Madrid, Instituto
Universitario General Gutirrez Mellado / Ministerio de
Defensa Nacional de Ecuador, 2012.
473 pginas.
Este libro surge fruto de la cooperacin multilateral entre el Ministerio

de Defensa Nacional de Ecuador, la Facultad Latinoamericana de Ciencias
Sociales (FLACSO-Ecuador) y el Instituto Universitario General Gutirrez
Mellado, centro dedicado a la investigacin y la docencia en el mbito de la
Paz, la Seguridad y la Defensa con sede en la villa de Madrid.
Con la intencin de servir como mecanismo de anlisis del concepto de

las relaciones multilaterales de Seguridad y Defensa en UNASUR, esta obra
cuenta con la colaboracin de 28 autores pertenecientes a contextos variados y
efecta un rico anlisis desde miradas diversas de la realidad de Iberoamrica.
La temtica tratada en esta obra colectiva puede dividirse en tres grandes

bloques correspondientes a:
1. Conceptos de seguridad: Estado de la cuestin.

2. La nueva agenda de Seguridad y Defensa en la regin.
3. Las organizaciones e iniciativas regionales y subregionales.
En cuanto al primer bloque, se analiza en primer lugar el alcance y las

limitaciones del concepto de multidimensionalidad y se tratan especficamente
tres temas: la definicin del concepto de seguridad multidimensional, la
identificacin de las instituciones y roles de las mismas para concluir con el
anlisis de las reflexiones sobre el estado de las relaciones cvico-militares en
la Amrica Latina de hoy.
Las principales ideas que pueden extraerse de estos tres puntos compren-
den una gran variedad de temas entre los que se destacan la importancia de la
definicin conceptual y su precisin como garantes de una adecuada comu-
nicacin comprensiva de la actividad cientfica1 y del acceso instrumental a
1
El concepto y las relaciones multilaterales de Seguridad y Defensa en el contexto de la UNASUR.
Madrid, 2012, p. 37.

Reseas
la parte de la realidad que se pretende analizar2, hechos que contribuyen a la

creacin de una base slida que permita ahondar en el conocimiento de una
determinada realidad que se corresponde, en este caso, con el estudio de las
relaciones multilaterales de Seguridad y Defensa en UNASUR.
En segundo lugar se analizan los roles de las instituciones relacionadas con

la seguridad multidimensional en el contexto de la Organizacin de los Estados
Americanos (OEA), con referencia a la Secretara Ejecutiva para el Control del
Abuso de Drogas (CICAD) y la Secretara del Comit Interamericano contra el
Terrorismo (CICTE), para despus efectuar un anlisis del contexto de UNASUR
y el Consejo de Defensa Suramericano (CDS).
A partir de los aportes en materia terica, el texto transita hacia problemas

latinoamericanos. En el nico captulo del libro redactado en lengua inglesa,
se efecta un exhaustivo anlisis de las relaciones cvico-militares del que
se desprende la diferencia de situaciones en el contexto latinoamericano,
consecuencia de los distintos factores ideolgicos y las particularidades
histricas que si bien constituyen un reto importante, en las ltimas dcadas
ha podido observarse una clara mejora.
Seguidamente, se efecta un anlisis de la aplicabilidad prctica de las

polticas de defensa nacional de los pases de la regin, con especial nfasis
en el caso de Argentina, Brasil y Guatemala con la intencin de observar cules
pueden ser las posibilidades a la hora de abordar las relaciones multilaterales
de Seguridad y Defensa.
Llama la atencin positivamente el tratamiento que se hace de la discusin

sobre el uso de medios militares en la gestin de problemticas cuyo mbito no
est especficamente ligado a la concepcin tradicional de defensa, sirviendo,
por tanto, como un aporte al debate existente sobre este tema particular con
el ejemplo concreto del caso de Brasil.
En el segundo bloque del libro se analiza detalladamente el crimen

organizado y la seguridad ciudadana con especial nfasis en el fenmeno del
narcotrfico y sus implicaciones para la regin en el contexto post-Guerra Fra,
momento en el que se produce un aumento de la criminalidad. El anlisis y la
generacin de alternativas resultan bsicos a la hora de gestionar una de las
principales amenazas para la regin y que est contemplada en la Declaracin
sobre Seguridad en las Amricas del ao 2003.
2
Ibid.

EL CONCEPTO Y LAS RELACINES MULTILATERALES DE SEGURIDAD
En amplia conexin con el aspecto anterior, estudia el gasto militar en

Amrica Latina, ponindose de manifiesto la complejidad del anlisis sobre este
tema a travs de variados aspectos, tales como el gasto de defensa en trminos
comparativos. Tras la observacin del gasto militar en el contexto especfico de
UNASUR, se concluye que los pases que forman el bloque, disean presupuestos
propios de una regin estable y con una baja posibilidad de conflicto armado
inter se, lo cual resulta patente a travs del estudio de las cifras.
Por lo que respecta al tercer bloque y con un claro acento regional, se

hace un anlisis de la confianza y la cooperacin existentes en Latinoamrica,
para despus concentrar la atencin en los avances que se han producido
en la integracin de la regin a travs del estudio de distintos organismos
multilaterales. En ese sentido se seala que es necesaria la profundizacin
en un proyecto poltico estratgico3 que posea una mirada global y que
permita avanzar hacia una integracin efectiva.
Destaca un captulo sobre la integracin militar en el contexto de la Alianza

Bolivariana para los Pueblos de Nuestra Amrica (ALBA), en el que se analiza
la debatida creacin de unas fuerzas armadas del ALBA, situacin muy ligada
a la figura del ex presidente de Venezuela Hugo Chvez y cuyo desarrollo y
anlisis resultan muy enriquecedores.
Termina este libro con una aportacin acerca de la experiencia europea

como proyecto comn de Seguridad y Defensa a travs de paralelismos
que permiten identificar de qu manera el caso europeo puede ser til para
Latinoamrica. Para ello se realiza un repaso histrico del proyecto europeo
de integracin para despus analizar la Poltica Comn de Seguridad y
Defensa (PCSD), principal manifestacin e instrumento de la Unin hacia la
construccin de un espacio europeo de defensa.
Andrs de Castro Garca

Abogado y Magster Europeo
Academia Nacional de Estudios
Polticos y Estratgicos
adecastro@anepe.cl
3
El concepto y las relaciones multilaterales de Seguridad y Defensa en el contexto de la UNASUR.
Madrid, 2012, p. 277.

BASOMBRO, Carlos.
A dnde vamos? Anlisis de polticas pblicas de
seguridad ciudadana en Amrica Latina. Ciudad de Mxico,
Woodrow Wilson International Center for Scholars y
Colectivo de Anlisis de la Seguridad con Democracia
(CASEDE), 2013.
354 pginas.
Uno de los temas ms mediticos y preocupantes relativos a la calidad de

vida en las principales ciudades de Latinoamrica se refleja en las percepcio-
nes de seguridad ciudadana. Segn el informe 2013 de la Corporacin Lati-
nobarmetro, esta se ve socavada por intrincadas redes que han convertido a
la inseguridad en el problema principal en la regin, por sobre el desempleo.
Los once captulos de la publicacin editada por Carlos Basombro emergen
desde la diversidad y complejidad de la regin y revelan, con distintos pris-
mas, los contrastes, avances y retrocesos en este campo. Es aqu donde las
medidas y prcticas aplicadas desde el Estado y la sociedad reflejan debilida-
des y fugas que minan la eficacia de los resultados.
Escritas con el dominio y matiz que brinda la ptica provista por tericos
latinoamericanos, las secciones estn focalizadas en Mxico, Per, Chile,
Argentina, Brasil, Colombia, Venezuela, El Salvador, Guatemala y Nicaragua,
as como en un anlisis regional sobre la reforma procesal penal y la seguridad
ciudadana. Es justamente ese el valor de la publicacin: por un lado, provee
un arco variado y representativo de Latinoamrica y, por otro, la visin desde
dentro revela con acuciosidad las aristas de una problemtica transversal.
Desde una mirada regional, la inseguridad ciudadana debilita la democracia

y cuestiona la eficacia de la justicia, y desde una visin local, las particularidades
del andamiaje institucional y social obligan a lecturas matizadas. La seguridad
se proyecta en distintas temporalidades y espacios y la falta de ella, anclada
en el entramado de fenmenos mayoritariamente sociolgicos, se refleja en
dinmicas que requieren actualizaciones tericas frecuentes.
Desde esa perspectiva, el libro ofrece una visibilidad geogrfica y temtica

que permite reflexionar con informacin relevante, detallada y amplia
sobre intentos de transnacionalizacin de recetas que pueden ser tiles en
determinados contextos, pero que distan de tener resultados similares en

Reseas
otros. La transversalidad de casos enfrenta al lector con particularidades que

complejizan el ideal de una mejora uniforme de los indicadores de seguridad
en virtud de la abismante heterogeneidad regional y de procesos polticos y
sociales articulados desde la especificidad.
La publicacin abre con un artculo de Ral Bentez sobre las dualidades entre
el crimen organizado en Mxico y su estrecha conexin con la droga. Bentez
entrega estadsticas que cuestionan la eficacia de las reformas institucionales y
sugieren un avance de las actividades criminales: los tentculos de la droga se
incrustan hoy en el trfico de armas, el lavado de activos financieros y el trfico
de inmigrantes. Estos brotes han creado verdaderos protagonismos paralelos
que, a juicio de Bentez, minan la imagen del Estado y su gobernabilidad.
Estos fenmenos, llevados a los medios de comunicacin transnacionales,
tienden a obviar las particularidades de Latinoamrica y se enquistan como
imgenes dominantes en la regin.
Brasil, como el pas de mayor territorio y poblacin en Latinoamrica,

emerge con una multiplicidad de paradojas tiles para el anlisis desarrollado
por Renato Srgio de Lima y Liana de Paula. Ambos desmenuzan casos
de reduccin de las tasas de violencia en particular homicidios, pero no
mencionan las incidencias de los denominados secuestros express, que
forman parte de un problema relevante de percepcin. Los autores afirman
que el intento por introducir nuevas prcticas de prevencin del delito se ve
frenado por limitaciones polticas, econmicas e institucionales. Si bien el
objetivo de anlisis comparado de casos se expone con claridad, un enfoque
ms profundo sobre la situacin en Ro de Janeiro, ad portas del Mundial de
Ftbol 2014 lo que transformar a la regin en un indudable foco de atencin
global, le habra dado mayor riqueza al lector.
Es interesante la representacin de Chile como un pas de excepcin en la

regin, ya que si bien se posiciona con menores incidencias de delincuencia
y avances sustantivos en tratar el problema, la percepcin de inseguridad no
es consistente con las cifras. Segn un informe difundido en noviembre de
2013 por el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), Chile, a
pesar de ser el pas con la ms baja tasa de homicidios y uno de los menores
niveles de victimizacin por robo, posee una percepcin de inseguridad
ms alta que Honduras, pas que registra los peores indicadores delictuales
de Latinoamrica. El artculo de la sociloga peruana Luca Dammert sobre
Chile, si bien se proyecta con una voz eminentemente descriptiva, hacia el
final trasluce el punto que habra tenido mayor valor crtico, una denominada
gestin dbil.

A DNDE VAMOS? ANLISIS DE POLTICAS PBLICAS
Los radicales cambios en Colombia y Per revisten especial inters. De ser

pases sacudidos por violencia extrema durante la dcada del 80 y parte de los
90, el primero por la guerrilla y el segundo por el movimiento Sendero Luminoso,
su imagen internacional ha tenido un vuelco. El artculo de Mara Victoria
Llorente y Sergio Guarn Len brinda un anlisis estructurado y claro sobre los
casos de Bogot y Medelln, y desnuda las ausencias analticas y de informacin
que permitiran explicar los fenmenos con mayor precisin. Per, en tanto,
es representado por la emergencia y descripcin de los serenazgos urbanos,
una red de cuidadores no armados a pie, surgidos como respuesta al repliegue
policial en tiempos violentos, como lo representa Gino Costa. Si bien el artculo
brinda valiosos antecedentes sobre este servicio de seguridad originado en
forma espontnea desde las municipalidades, carece de una hiptesis clara.
Centroamrica, a travs de trabajos sobre El Salvador, Guatemala y Nicaragua,

se proyecta con una omisin importante: Honduras. Su ausencia como parte clave
del denominado Tringulo del Norte, integrado por El Salvador y Guatemala,
restringe la comprensin de la inseguridad desde una visin comparada y limita
el entendimiento del delito y la violencia en un contexto ampliado. En esta
coleccin, entonces, Venezuela surge como el caso ms extremo de inseguridad
en la regin, lo que Ana Mara Sanjun describe como una catstrofe
incontrolada e inmune a los planes de seguridad, por lo que, a su juicio, se
necesita un cambio radical de los actuales entramados institucionales.
El libro editado por Wilson Center y CASEDE se constituye en s en un

valioso esfuerzo por brindar una mirada amplia a la regin desde adentro.
Ciertamente, pese a que los artculos brindan informacin dura de valor, es
menos esperable encontrar hiptesis definidas que justifiquen la estructura de
cada uno de ellos con un tono ms crtico que descriptivo. De igual manera, la
ausencia explicativa del hilo conductor de la diversidad de los temas abordados,
ms all del espacio geogrfico, deja al lector sin una respuesta clara sobre la
pregunta del ttulo del libro A dnde vamos? Ello podra haberse reflejado
en una mirada aglutinadora general de cierre del volumen, lo que habra dado
mayor cohesin a esta interesante, aunque heterognea seleccin temtica.
Irene Strodthoff Raddatz

Periodista y P.h.D en Estudios Latinoamericanos
istrodthoff@anepe.cl

BONIFACE, Pascal
COMPRENDE LE MONDE
Les relations internationales pour tous
Armand Colin
Pars, 2012,
287 pginas.
Cuando Cristbal Coln lleg a las costas de Amrica no imagin que,

aparte de toda la contribucin que hara al Imperio espaol con la anexin de
nuevos territorios a la Corona, tambin dara inicio a un proceso que, a fines
del siglo XX, se conocera con el nombre de globalizacin. En ese momento,
la poltica econmica que se aplicaba al desarrollo de los pases corresponda
a la conocida como mercantilismo; poltica proteccionista que estableca que
la riqueza de los reinos se basaba en la acumulacin de oro, plata y piedras
preciosas, por medio del control monoplico del comercio o de la explotacin
de minas de plata y oro en las colonias, o ambas estrategias simultneamente.
El impacto de la contribucin colombina fue inmediato. A partir de 1492,

se complet el circuito del comercio mundial y comenz la expansin de la
economa con la aplicacin de otras polticas econmicas. Adam Smith1, en el
siglo XVIII, plantea que el crecimiento econmico y la riqueza de las naciones
se sostiene en el producto anual del trabajo, agregando, a esta tesis central, la
idea de un orden natural, que es el resultado tanto del inters individual como
de la libre empresa, la libre competencia y el libre comercio. De esta forma,
Smith sent las bases del liberalismo econmico.
A principios del siglo XXI, en plena vigencia del llamado neoliberalismo,

diversos autores2 sostienen que todo anlisis que se realice para describir
el estado actual del mundo no puede dejar de lado los conceptos de
1
SMITH, Adam. Investigacin sobre la naturaleza y causa de la riqueza de las naciones. FCE.
Mxico, 1992.
2
BECK, Ulrich. Qu es la globalizacin? Falacias del globalismo, respuestas a la globalizacin.
Paids, Barcelona, 1998; CASTELLS, Manuel. Globalizacin, desarrollo y democracia: Chile en
el contexto mundial. FCE. Santiago, 2005; DEHESA, G, De La. Comprender la globalizacin. Ed.
Alianza, Barcelona, 2000; ZOLO, D. Cosmpolis. Perspectiva y riesgos de un gobierno mundial.
Ed. Paids, Barcelona, 2000; TRIGO, J.; TREMOSA; Guillermo, S. Lempresa catalana en
leconoma global, en Papers deconoma industrial. N 19. Generalitat de Catalunya, Barcelona,
2003;

Reseas
globalizacin y mundializacin econmica debido a que consideran que

es la fase actual de la evolucin del capitalismo. Como hemos sealado en
otro texto3, el historiador francs Fernand Braudel desarroll el concepto de
economa-mundo con el objeto de definir el sistema econmico internacional
en tiempos del imperio espaol del siglo XVI, destacando su importancia en la
consolidacin del sistema capitalista.
La globalizacin, entonces, es el resultado de la evolucin histrica del

desarrollo capitalista, que hoy est marcado por el sello de la sociedad y
economa del conocimiento, por los acuerdos econmicos entre los pases que
guan el crecimiento y por las redes del circuito de comercio mundial. En este
contexto, las relaciones internacionales se transforman en una herramienta
vital para entender y comprender el mundo.
Frente a este panorama, Pascal Boniface hace presente que, en general, los
ciudadanos y la sociedad no estn interesados en las cuestiones internacionales
porque las encuentran muy complicadas. A continuacin y sosteniendo que las
fronteras entre lo nacional y lo internacional estn difusamente separadas, se
plantea algunas interrogantes, tales como: En qu clase de mundo vivimos?
Qu influencia tiene el mundo exterior en nuestra vida cotidiana? Cul es el
contenido de los informes internacionales y cmo nos impresionan? Cules
son las grandes amenazas que nos afectan? Qu ideas se debaten a nivel
internacional? Finalmente, seala que responder a estas preguntas es el
objetivo de su libro.
Desde las primeras pginas de su texto, Boniface se encarga de entregar

informacin al lector para que comprenda el mundo en que vive. Especifica
que el colapso del muro de Berln y del imperio sovitico marc la desaparicin
de la lgica Este-Oeste y, por ende, del mundo bipolar que haban marcado el
orden de las relaciones internacionales despus del fin de la Segunda Guerra
Mundial. Eso no significa que, a partir de ese momento y con la llegada del nuevo
milenio, con la declinacin relativa de los Estados Unidos, con la emergencia
del poder econmico sustentado por Japn, la Unin Europea, la China y la
misma Rusia, se estructuraran relaciones internacionales multipolares, muy por
el contrario, el mundo entero consolid una frmula de entendimiento que se
consolid con la globalizacin. De este modo, este nuevo orden mundial es
el escenario en el que se desarrollar el desenvolvimiento de todos los pases
en el futuro.
3
BRAVO, Guillermo. Presentacin, en ESD Estudios de Seguridad y Defensa N 1, Alfabeta
Artes Grficas. Santiago, junio 2013, p. 11.

COMPRENDE LE MONDE
Para cumplir con el objetivo de explicar cmo se presenta el panorama

mundial en los tiempos de la globalizacin, Boniface ordena su discurso en
cuatro partes principales refirindose en cada una de ellas a sus caractersticas
distintivas y a los ejes que las integran. Esta forma de estructurar el discurso
permitir al lector conocer la situacin del presente y observar las repercusiones
que tendrn estos ejes de accin en el futuro. Obviamente, este es un logro
del libro reseado porque sita los problemas de las relaciones internacionales
al alcance de todo aquel que quiera informarse de los problemas actuales de
la mundializacin.
La primera parte, El escenario de la vida internacional4, consta de cinco

apartados que definen la naturaleza de este escenario. El autor comienza
pasando revista a la realidad y los lmites de la globalizacin y pone nfasis en
la descripcin del proceso con relacin a la influencia de la economa mundial
en el desarrollo de las naciones, aunque seala que este proceso descansa
en una paradoja: el escenario mundial se ha reducido, por lo que todos los
pueblos viven en el mismo planeta, aunque no hay mucho acuerdo sobre las
normas comunes de convivencia que se deberan establecer para alcanzar el
respeto entre los pases.
Contina esta parte con el detalle de los actores que intervienen en el

complejo mundo de las relaciones internacionales. Seala que los Estados son
los actores mayores, refirindose luego a las organizaciones internacionales
que califica como instituciones de cooperacin entre los Estados, para
terminar con la enumeracin de varias entidades que forman parte del
mundo globalizado, tales como las empresas multinacionales, las ONG, las
asociaciones de individuos y otras de menor figuracin. Llama la atencin que
tambin se refiera al papel de los actores ilegales como las mafias y grupos
terroristas. No obstante, termina estableciendo que el rol del Estado en las
relaciones internacionales se impugna con la llegada de nuevos actores al
escenario internacional.
Estableciendo que el poder es tradicionalmente el corazn de la reflexin

sobre las relaciones internacionales, Boniface recalca que ese poder representa
la capacidad de accin de los actores en el escenario internacional porque es
el medio que permite imponer la voluntad propia sobre la de otros actores.
Luego, delinea los criterios que definen al poder internacional comenzando
por el criterio histrico, representado por el poder militar, y contina con el
4
Los ttulos de las partes en que se divide el texto reseado estn traducidos libremente por el
autor de la resea.

Reseas
demogrfico, la extensin territorial, la posesin de recursos naturales, el poder

econmico, el nivel educacional y la cohesin nacional y social, entre otros.
Concluye expresando que El desafo del poder reside en la preservacin de
la libertad de accin5.
Luego, Boniface se refiere a las instituciones internacionales sealando que

su papel es permitir la cooperacin entre los diferentes Estados, situando en
el centro de ellas a las Naciones Unidas como entidad encargada de la paz
mundial y, en lenguaje moderno, de la seguridad. En seguida, cita el caso
de las instituciones econmicas examinando el rol del Fondo Monetario
Internacional (FMI), Banco Mundial (BM) y Organizacin Mundial del Comercio
(OMC) y a las organizaciones econmicas como el G8 y el G20. Tambin se
refiere, en materia jurdica, a la Corte Internacional de Justicia, calificndola
como el principal organismo judicial de la ONU.
En la segunda parte del texto, Boniface se refiere a los Poderes. Comienza

sealando que la construccin de la Unin Europea es fruto del voluntarismo
poltico que ha permitido la reconciliacin histrica entre pases enemigos
y que el proyecto europeo se presenta hoy da como un espacio poltico
coherente, unificado tanto en lo econmico, comercial y monetario como en
lo tecnolgico, social demogrfico y cultural.
Luego, describe el rol internacional de los Estados Unidos, considerndolo

como un imperio sin igual, pero aun as, en tiempos de la globalizacin,
no ha podido imponer su poltica porque el mundo en la actualidad no es
unipolar ni multipolar.
Siguiendo con la descripcin de los poderes mundiales, se refiere a Asia y

seala la importancia de Japn, China e India, en este escenario globalizado.
En seguida caracteriza lo que representa Rusia en la actualidad, explicando
que no recuperar jams el poder de la Unin Sovitica.
Pasa revista a Amrica Latina y la concibe como el extremo occidental

inacabado y un Tercer-Mundo imperfecto6, tomando como eje del discurso
lo que significa Brasil en el contexto internacional para la regin. Del mismo
modo, trata el mundo africano y el mundo rabe.
5
BONIFACE, Pascal. Comprende le Monde. Les relations internationales pour tous. Armand Colin,
Pars, 2012 p. 72. (Traduccin libre del autor de la resea).
6
BONIFACE, 2012, op. cit., p. 159. La definicin corresponde a Alain Rouqui.

COMPRENDE LE MONDE
En un tercer apartado, el autor trata la cuestin de los Dficit Globales,

estableciendo el significado que tienen estos temas para el desarrollo integral
del mundo globalizado. Inicia el texto con el calentamiento global, sigue con
los desequilibrios econmicos internacionales y con el problema demogrfico
y el de las migraciones. Especial mencin le confiere al tema de la seguridad
internacional, al de un mundo sin guerra, a las armas nucleares y las de
destruccin masiva y a las polticas de disuasin.
Finalmente, Boniface ensaya un apartado sobre los valores, explicando el

papel de la democracia y su vigencia en la sociedad globalizada, concluyendo
con la siguiente sentencia: El mundo, aunque sigue siendo injusto y peligroso,
progresa7.
El discurso contenido en el texto reseado tiene un valor informativo

fundamental. Ciertamente, ante un mundo cambiante, globalizado, donde los
acontecimientos, locales e internacionales, son conocidos rpidamente por la
sociedad, a travs de la prensa, la televisin y las redes sociales, dicho discurso
presenta algunas claves para comprender las relaciones internacionales,
presentando nuevas referencias, nuevos dficit y nuevos actores.
Este libro contiene una equilibrada introduccin a las relaciones

internacionales, de corte pedaggico, porque traza una imagen simple y directa
de las grandes lneas que permiten comprender el mundo contemporneo.
Guillermo Bravo Acevedo

Dr. en Historia
gbravo@anepe.cl
7
BONIFACE, 2012, op. cit., p. 280.

ESD
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originales e inditos sobre temas de seguridad, defensa y de ciencias sociales
relacionados con la temtica principal.
ESD comunica y transfiere resultados de investigaciones y de trabajos cientficos

de carcter emprico, epistemolgico o terico elaborados tanto por acadmicos
de la ANEPE como por investigadores pertenecientes a instituciones de
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editados aportan al debate mltiples enfoques que enriquecen el anlisis,
la reflexin y la interpretacin en torno a los temas disciplinares propios de la
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ESD N 2. Editora, Dra. Loreto Correa Vera

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ESD. Estudios de Seguridad y Defensa N 2, Dic. 2013

Nuevos conceptos de seguridad internacional. Su impacto en la

El concepto y las relaciones multilaterales de Seguridad y Defensa en el

ESD. Estudios de Seguridad y Defensa N 2, dic. 2013

Las perspectivas para analizar la realidad de la seguridad y la defensa en el

Este segundo nmero de la revista ESD se propone mostrar algunos cam-

Asistimos a una realidad heterognea. Heterogeneidad que exhibe lo que

En esta nueva realidad, el miedo ha logrado permear la vida cotidiana de

ESD. Estudios de Seguridad y Defensa N 2, dic. 2013 11

Este nmero de la revista ESD muestra distintas visiones sobre la seguridad

Los dos primeros textos que presenta nuestra publicacin se ocupan de

Ricardo Benavente, Liliana Castrilln y Pa von Chrismar profundizan, tan-

Finalmente, dos importantes investigadoras, una argentina y la otra espa-

12 ESD. Estudios de Seguridad y Defensa N 2, dic. 2013

Desde Espaa, Milagrosa Romero trae a colacin uno de los fenmenos

La formacin en seguridad y defensa tiene un importante desafo tanto en

A nombre de la Academia Nacional de Estudios Polticos y Estratgicos,

Dra. Loreto Correa Vera

ESD. Estudios de Seguridad y Defensa N 2, dic. 2013 13

New concepts on international security. Its impact on

Pamela Figueroa Rubio

* Recibido: mayo 2013; aceptado: noviembre 2013

ESD. Estudios de Seguridad y Defensa N 2, dic. 2013 17

(OEA) en pos de la seguridad, la paz y la has an impact over regional strategies

Palabras clave: seguridad multidimensio-

En septiembre de 2001 un inesperado ataque terrorista en el centro

18 ESD. Estudios de Seguridad y Defensa N 2, dic. 2013

Ya en 1983, Richard Ullman haca un llamado a reflexionar sobre el concepto

Si hay algo que identifica al nuevo sistema internacional es su carcter

ESD. Estudios de Seguridad y Defensa N 2, dic. 2013 19

poltico, econmico, social, y en mbitos tan especficos como son la salud y

Esta inquietud se ha ido transfiriendo gradualmente al proceso de toma

Relaciones internacionales y los conceptos de seguridad

Todo proceso poltico tiene un fuerte anclaje en la historia, y los fenmenos

20 ESD. Estudios de Seguridad y Defensa N 2, dic. 2013

Como hemos sealado, la seguridad internacional ser un tema de especial

Desde una perspectiva realista, el Estado-nacional se constitua como nico

ESD. Estudios de Seguridad y Defensa N 2, dic. 2013 21

Esta nocin de poder no daba cuenta de la profundidad de los desafos de

Fuente: Adaptacin realizada por John Griffiths14.

En las dcadas de 1970 y 1980, la inclusin de temas econmicos y

22 ESD. Estudios de Seguridad y Defensa N 2, dic. 2013

Probablemente lo que subyace a esta discusin es la diferencia que

ESD. Estudios de Seguridad y Defensa N 2, dic. 2013 23

Poder Comando coercin amenaza- compensacin -sancin- Poder

Fuente: Adaptado de Joseph Nye22.

Como podemos observar, los acontecimientos internacionales dan cuenta

24 ESD. Estudios de Seguridad y Defensa N 2, dic. 2013

imperantes en el mundo bipolar, y el augurio de un futuro sin contradicciones.

Los estudios de seguridad internacional

Los estudios de seguridad internacional han sido definidos como una

Otro elemento a destacar, es que los estudios de seguridad internacional

ESD. Estudios de Seguridad y Defensa N 2, dic. 2013 25

e internas luego de la Segunda Guerra Mundial. Barry Buzan es uno de sus