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ISBN 978-958-99142-6-7
Preparacin editorial
Marta Rojas
Maqueta de la coleccin
Martha Isabel Gmez
Revisin de textos
Mara Jos Daz Granados
Cubierta
Alejandro Ospina
Impresin
Ediciones Antropos
Primera edicin
Bogot, D.C., noviembre de 2011
Dejusticia, 2011
Carrera 24A N 34-61, Bogot D. C.
Telfono: 608 3605
www.dejusticia.org
Agradecimientos
Agradecimientos 7
explica por la apropiacin ilegal de los ingresos municipales 13 Con esta conclusin, estos autores se suman a investigaciones
anteriores sobre la influencia de la eficiencia judicial en las dinmicas
que provienen de las regalas y del recaudo tributario de los del conflicto armado. Estos estudios han sostenido que es el colapso
de la justicia el que crea las condiciones propicias para que la violen-
municipios. Asimismo, Fabio Snchez y Mario Chacn, en el cia se sostenga y expanda. Armando Montenegro (1995), por ejemplo,
artculo Conflicto, Estado y descentralizacin, plantean que afirma que el colapso del sistema judicial ante el narcotrfico es una
de las explicaciones ms razonables sobre el crecimiento explosivo
la mayor actividad armada se origina en las posibilidades que de la violencia criminal. En Colombia no hay narcotrfico porque
hay miseria dice Salomn Kalmanovitz (2001) sino porque este
tienen los actores ilegales de financiar sus estrategias de gue- narcotrfico se ve favorecido por un sistema de justicia deficiente y
rra, las cuales estn relacionadas con la apertura institucional corrupto. Vase tambin Rubio (2002).
que crea la descentralizacin.11 14 A diferencia de estos estudios, segn Botta (2003: 44) las va-
riables de presencia estatal no parecen ser determinantes de la
expansin de las FARC. La autora midi la presencia municipal del
Estado segn el nmero de capturas por homicidio sobre el nmero
de homicidios ocurridos por cien mil habitantes, el nmero de pie de
11 Al respecto vase tambin Snchez et al. (2003) y Snchez y Pa- fuerza policial, y la distancia del municipio a la capital y los mercados
lau (2006). importantes.
obstaculizar un proceso de democratizacin que se impulsaba y muy poco en las consecuencias.17 En los ltimos aos, sin
desde el nivel nacional. En palabras de Mauricio Romero: embargo, ha crecido la preocupacin por mostrar el impacto
[] la agudizacin de la violencia poltica desde 1982 obedecera a institucional del conflicto. Estos estudios recientes pueden ser
las reacciones surgidas en contra de las posibilidades de redefinir clasificados segn las relaciones del conflicto con las siguien-
los equilibrios polticos regionales, resultado de los nuevos compe- tes reas temticas: los procesos electorales, el clientelismo, la
tidores, las nuevas agendas pblicas y un rango de posibles alianzas
captura del Estado, el orden poltico, y la gestin y los servi-
ms amplio creado por los acuerdos de paz y la descentralizacin.
[] Como el conflicto armado continu, esa reforma que fue pensada
cios pblicos.
como un paso hacia una mayor democratizacin, y por tanto hacia
Conflicto armado y procesos electorales
una disminucin de la violencia, lo que produjo fue un efecto contra-
28 rio (2002: 59).15 En la ltima dcada se ha estudiado con cierto detenimien- 29
to la influencia del conflicto armado en las dinmicas elec-
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49
Press.
Mauricio Garca Villegas, Javier Eduardo Revelo Rebolledo
jo en un largo periodo, entre los siglos XVI y XIX, a travs nas. En Colombia, en cambio, sobre todo en ciertos periodos
del cual se consigui, primero, la pacificacin de la sociedad de su historia como los aos noventa del siglo pasado,
por medio de la sobreposicin del Estado frente a todas las pareciera que es la ilegalidad la que le gana terreno, en una es-
fuerzas sociales existentes, lo cual implic el control de la pe- pecie de colonizacin invertida, a las zonas sometidas al con-
riferia y el cierre de las fronteras; en segundo lugar, una cierta trol del Estado y del derecho. Tambin en muchos otros pases
democratizacin del Estado y, finalmente, una cierta igualdad de Amrica Latina existen amplias porciones del territorio en
material entre las clases a travs del reconocimiento de los de- las cuales las instituciones son precarias o inexistentes. Sin
rechos sociales.4 Colombia tiene dificultades en la consecucin embargo, en Colombia ese dficit de institucionalidad parece
de cada uno de esos tres propsitos (control de la sociedad y adquirir consecuencias ms extremas y dramticas debido a la
del territorio, democratizacin del Estado e igualdad social). importancia particular que en este pas han tenido la violen-
En este captulo nos ocupamos de algunos de los problemas cia, el clientelismo poltico y la delegacin del poder poltico
relativos a un aspecto del primero de esos propsitos: la inca- en lites regionales y locales dotadas de una gran autonoma
pacidad del Estado para cubrir, con su poder y sus funciones, (Gutirrez y Zuluaga 2011).
la totalidad del territorio nacional. De todos modos, en este captulo no intentamos mostrar
Aqu describimos y analizamos la presencia dispareja de una posible relacin causal entre la desinstitucionalizacin
Estado colombiano en el territorio nacional. El dficit de ins- de la periferia, por un lado, y algunos de los grandes proble-
titucionalidad que existe en algunas zonas es particularmente mas del Estado colombiano, como la existencia de un conflicto
delicado en la coyuntura actual dado que, por un lado, las or- armado o las distorsiones del rgimen poltico. Nuestra pre-
ganizaciones criminales han desarrollado una gran capacidad tensin es ms modesta: se limita a ilustrar la heterogeneidad
para capturar las instituciones locales de la periferia y, por espacial de las instituciones estatales, y a mostrar cmo esta
otro, el pas empieza a sustituir el modelo econmico basado situacin representa una deficiencia importante en la capaci-
dad institucional para resolver algunos de los grandes desa-
fos que tiene Colombia.
el que destin un mayor porcentaje de su PIB en seguridad y defensa El texto est dividido en cuatro partes. La primera resume
(Semana 2010).
el proceso de formacin del Estado moderno, haciendo nfa-
4 Al respecto vanse Tilly (1990), Elias (1986, 1990), Moore (1996),
Abrams (1988) y Gonzlez et al. (2003). sis en la importancia que all tuvo el control del territorio. La
segunda plantea la existencia de una cultura del menospre- En un mundo dominado por la guerra, la seguridad es el
cio por la periferia en la formacin del Estado en Colombia, bien ms preciado. Por eso los gobernantes ofrecan seguridad
y ofrece algunas razones histricas que la explicaran. La ter- a cambio de lealtad y dinero. Ellos eran, dice Tilly, una especie
cera, a partir de informacin estadstica y geogrfica, muestra de chantajistas: ofrecan proteccin contra ciertos males que
cmo ese menosprecio histrico por la periferia se mantiene ellos mismos podran de otra manera infligir, o por lo menos
vigente. La ltima parte cierra el captulo presentando algu- permitir que se infligieran (1990). Pero se trataba de un chan-
nas conclusiones. taje que le dejaba a la poblacin, o por lo menos a una parte
de ella, cierto grado de negociacin. La poblacin no asista
Formacin del Estado y el territorio de manera pasiva a las prcticas de coercin y explotacin im-
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Lo que denominamos hoy en da Estado moderno es el resul- puestas por el poder estatal. Ningn monarca poda hacer la
tado de un tipo particular de organizacin poltica que logr guerra sin asegurar el consentimiento de la gran mayora de
consolidarse en Europa a partir de una configuracin social sus sbditos y la activa colaboracin de algunos pocos con po-
particular. Pero su creacin no se hizo de la noche a la maa-
5
der (Tilly 1990: 75). La primera prueba del poder negociador
na; por el contrario, como lo explica Charles Tilly, esta fue el de la poblacin tuvo lugar en Inglaterra cuando el rey Juan
resultado de un largo proceso de concentracin y monopoliza- sin Tierra intent obtener dinero de sus barones para hacer la
cin del poder que dur aproximadamente ochocientos aos. guerra contra Francia. En esa ocasin los barones no solo se
La paulatina concentracin del poder que fue dando lugar al negaron a seguir al rey, sino que le hicieron firmar la clebre
Estado moderno estuvo impulsada por la guerra y por el co- Carta Magna de 1215, en la cual se imponan condiciones es-
bro de los impuestos que se necesitaban para hacer la guerra.6 trictas para el cobro de impuestos. Siglos ms tarde, la resis-
La organizacin fiscal y el ejrcito fueron entonces fundamen- tencia de los barones y de los lores encontrara alianzas impor-
tales para que el Estado emergiera como un poder superior. tantes en las comunidades y en el pueblo raso de tal manera
Esta es la manera como Norbert Elias explica la concentracin que podan poner en juego la estabilidad misma de la corona.
de poder en manos del Estado: Por eso los monarcas se vieron obligados a negociar e incluso
Los medios financieros que afluyen a este poder central sostienen el a claudicar. Eso sucedi con las dos grandes revoluciones mo-
monopolio de la violencia; y el monopolio de la violencia sostiene el dernas europeas: la Revolucin Gloriosa en Inglaterra (1688) y
monopolio fiscal. Ambos son simultneos; el monopolio financiero no la Revolucin francesa (1789).
es previo al militar y el militar no es previo al financiero, sino que se
La participacin del pueblo ms precisamente de una
trata de dos caras de la misma organizacin monopolstica (1986: 345).
parte del pueblo fue pues particularmente importante para
superar la dominacin indirecta del Estado, es decir, para eli-
5 Sobre la formacin del Estado europeo existe una amplsima
literatura. Vanse, entre otros, Tilly (1985, 1990, 1995, 2005), Elias minar a los intermediarios lo cual, a su turno, trajo consigo
(1982), Huntington (1968), Olson (1982, 1993), Kennedy (1987), Moore fuertes reivindicaciones populares a favor de la igualdad. La
(1966), Gellner (1977), Abrams (1988), Bordeau (1970), Skocpol (1979)
y Evans, Rueschemeyer y Skocpol (1985). mayor igualdad conseguida a partir de estas protestas popula-
6 La dosis de impuestos y de coercin no siempre fue la misma res fue, segn Michael Mann (2003), un elemento fundamental
en todos los pases, explica Tilly. All donde predominaba el campe-
sinado, el Estado impuso su dominio principalmente a travs de la en la construccin de los Estados. Cierta homogeneidad social
coercin sobre la poblacin rural; all donde prevalecan las grandes y cierta igualdad fueron indispensables para lograr Estados
ciudades y la poblacin urbana, en cambio, el Estado se impuso a
travs de la tributacin y la extraccin de capital. eficientes. Esto ocurri con especial fuerza en la Francia de
1789. All se puso de manifiesto todo el odio que el pueblo Por fuera de Europa la evolucin del Estado ha sido no solo
tena por los pequeos notables locales que ejercan el poder ms corta sino menos lineal y constructiva; aqu, la consolida-
durante el antiguo rgimen. Esos notables eran vistos como cin de los monopolios fiscal y coercitivo ha debido enfrentar
los pequeos tiranos que reproducan lo peor del poder mo- mltiples obstculos, para no hablar de las dificultades que
nrquico. De ah la propuesta de eliminar todo poder interme- ha tenido la movilizacin popular. El modelo occidental de
diario en especial las corporaciones entre los individuos concentracin de poder ha sido desafiado, y en ocasiones obs-
y el poder central, plasmada en la clebre Loi le Chapellier del taculizado, por mltiples factores, entre los cuales explica
junio de 1791. Tilly se encuentran los siguientes:
En una apretada sntesis, esta historia puede ser contada [] actores poderosos que se han resistido o distorsionado la transfor-
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de la siguiente manera: en Europa, en el siglo XVI, el Estado macin de las organizaciones oficiales; funcionarios que han usado el
se sobrepuso a las fuerzas sociales existentes a los notables, poder para sus propios fines; partidos polticos que se han convertido
en bloques tnicos o en cadenas clientelistas; empresas estatales que
a los seores, a los gamonales y dems actores sociales que
han colapsado; lderes carismticos que han suprimido el estilo occi-
detentaban el poder local y as logr pacificar la sociedad y dental de las elecciones polticas, etc. (1990: 194).
cerrar las fronteras, de tal manera que impidi la entrada y sa-
lida de los criminales; en los siglos XVII y XVIII, la burguesa, En el caso especfico de Colombia, hubo factores adiciona-
en alianza con sectores populares, logr imponer una cierta les que no favorecieron la concentracin de poder y el fortale-
democratizacin del Estado. Finalmente, entre finales del XIX cimiento institucional indicados. En primer lugar, la ausencia
y el siglo XX, el Estado, presionado por los movimientos so- de grandes guerras internacionales. El ejrcito colombiano,
ciales, logr imponer cierta igualdad material entre las clases a como buena parte de los ejrcitos latinoamericanos, se ha ocu-
travs del reconocimiento de los derechos sociales. 7 pado ms de reprimir alzamientos internos que de defender la
Pero la consolidacin del Estado en Europa no fue el re- soberana, lo cual ha trado como consecuencia, dada su par-
sultado de una receta nica seguida al unsono por todos los ticipacin en los conflictos internos, un cierto debilitamiento
pases. Hubo importantes diferencias en los procedimientos; de la independencia poltica de la fuerza pblica.8 En segundo
no obstante, el resultado siempre fue el mismo: la concentra- lugar, la ausencia de regmenes populistas, como los que tu-
cin del poder militar y fiscal en manos de una organizacin vieron lugar en Argentina o Brasil en la mitad del siglo XX, y
centralizada que empez a funcionar a partir de reglas pro- que lograron cierta participacin de las clases subordinadas
pias que ningn grupo o clase social poda manejar a su antojo en el Estado, y con ello cierta legitimidad del poder poltico.
(Weber, 1978). Esta concentracin del poder implic, adems, En tercer lugar, el control y cierre de las fronteras no siem-
el cierre y control de las fronteras. Los Estados modernos se pre ha sido efectivo. Este es un fenmeno que trasciende las
consolidaron, dice Norbert Elias, cuando lograron impedir fronteras colombianas. Hasta finales del siglo XIX haba en
que los delincuentes, los mercenarios y en general los enemi- Amrica Latina porciones enormes del territorio que no esta-
gos de la sociedad y del Estado entraran y salieran a su antojo ban bajo el dominio estatal: los desiertos del norte de Mxico,
por las fronteras del pas. la cuenca amaznica, las costas de Amrica central, las mese-
tas del interior del Brasil, la pampa argentina, los bosques del
cimarrones en el Pacfico; mestizos en el Magdalena Medio y lincuentes y enemigos del Estado. Eso sucede en la frontera
la Serrana de San Lucas (Serje 2005), todos ellos vivieron y sur donde se encuentra la selva amaznica; en buena parte
muchos viven todava en un mundo regido por las reglas del oriente por la Orinoquia y tambin en buena parte del oc-
del contrabando y la piratera. Estos territorios, dice Margarita cidente conformado por una selva impenetrable. Una de las
Serje, fueron habitados por poblaciones de libres de todos explicaciones de la prosperidad del narcotrfico en Colombia
los colores y por diversos grupos de arrochelados, lo que los est en estas fronteras no controladas. El caso ms impresio-
nante es el del Choc, un departamento ocupado por una de
Mapa 1
las selvas ms densas y lluviosas del mundo y atravesado por
Territorios salvajes de la administracin misional ros caudalosos que dan al mar pacfico a lo largo de varios
miles de kilmetros sin puertos ni vas de comunicacin. Asi-
mismo, fuera de una pequea franja en Ccuta y otra en Ipia-
les, el resto de la frontera sur-oriental es tierra de nadie, por
la que circulan armas, cocana y dinero ilegal a discrecin.9 La
territorialidad difusa hace imposible la soberana del Estado
sobre su territorio, y es una garanta para que los intermedia-
rios operen en la frontera entre lo legal y lo ilegal, segn sus
conveniencias.
descubiertos en la Conquista. Los hidalgos espaoles Esto explica que a finales del siglo XVII, cuando Inglaterra
(llamados cristianos viejos) menospreciaban el trabajo fsico, el controlaba una porcin mnima del territorio actual de los Es-
cual consideraban propio de seres inferiores (de moros, judos tados Unidos, Espaa controlaba ya casi la totalidad del actual
y sus derivaciones). El trabajo agrcola, rutinario, pausado y continente latinoamericano. Mientras Gran Bretaa estaba
fatigoso, era de poca estima entre los espaoles; lo suyo eran satisfecha con colonizar un territorio pequeo a la vez, y con
las armas o el sacerdocio. La posesin de tierras para el espa- consolidarlo ntegramente antes de avanzar dice John Crow
ol era una seal de honor para su propietario, no una fuente - Espaa y Portugal intentaban poseer, colonizar y gobernar
de riqueza agrcola. Algo muy diferente sucedi en las colo- veinte veces ese territorio, y todo a la vez (Crow 1992: 256).
nias inglesas, en donde los pioneros eran campesinos ligados De all se derivaba un enorme poder en trminos de control
a la tierra por medio del trabajo y la produccin, no por el de la tierra, de sus habitantes y de la explotacin de recursos
prestigio social derivado del seoro (North, Summerhill y naturales, pero una gran debilidad en trminos de consolida-
Weingast 2000). cin social e institucional. Parte de esta debilidad se manifes-
En segundo lugar, una preferencia por la explotacin de
taba en el hecho de que como los espaoles no tenan capaci-
tipo extractivo de las riquezas que alberga el territorio (Ace-
dad para controlar la totalidad del territorio que detentaban,
moglu et al. 2001). Los espaoles y quienes luego heredaron
buscaban el control a travs de intermediarios, que podan ser
su poder se empearon en controlar extensas porciones del
notables en los pueblos y en las localidades, o incluso jefes in-
territorio, no solo por los rditos simblicos que se derivaban
dgenas en las encomiendas. Estos intermediarios eran leales,
del seoro sobre la tierra y sobre sus habitantes, sino tam-
en trminos generales, pero con mucha frecuencia obraban en
bin por las posibilidades de que en estos territorios pudieran
beneficio de sus propios intereses, ms que en acatamiento a
albergar riquezas extraordinarias (oro, minerales, maderas,
las normas dictadas por la autoridad central.
animales, pieles, etc.) que pudieran ser vendidas o contraban-
Las cosas cambiaron poco durante la poca republicana.
deadas en los mercados urbanos. Desde entonces, los espa-
Jos Mara Samper, en un texto titulado El triunvirato parro-
oles y sus descendientes han sido grandes depredadores de
quial, y publicado a mediados del siglo XIX, sostena que en
Suramrica las repblicas solo existan, y a medias, en las ciu-
10 Algunas de las obras clsicas sobre geografa y nacin en Co- dades. En los pueblos, deca, lo que hay es un poder local com-
lombia son Caldas (1966), Anczar (1853), Codazzi (1957), Mosquera
(1866) y Samper (1859). puesto por el prroco, el gamonal y el tinterillo. Entre los tres
ejercen todos los poderes: el cura el poder legislativo, el gamo- gn da del subdesarrollo. Sin embargo, de otra parte, vemos
nal el poder ejecutivo y el tinterillo el poder judicial. Lo que el campo y la naturaleza como algo externo a nosotros, como
hay en los pueblos es un gnero de la repblica, una especie lo que no es urbano y en donde ni la cultura, ni la civilizacin
de repblica gamonalicia, apoyada por la aristocracia tinterilla han llegado todava (Serje 2005). Un colombiano en el exte-
(Samper 1976). rior siempre hablar de la belleza de las montaas de su pas,
El Estado colombiano no solo no ha conseguido controlar de sus mares y de sus selvas, pero har todo lo posible por
todas sus fronteras y monopolizar el uso legtimo de la violen- mostrar que vive en una ciudad, que no es campesino y que
cia, con lo cual no ha podido evitar la guerra civil. Tampoco ha al campo solo va de vacaciones. El campo es el opuesto del
logrado aquello que Tilly denomina el dominio directo sobre los espacio urbano; un opuesto que, en el mejor de los casos evoca
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territorios y las poblaciones, es decir, no ha conseguido elimi- nuestras races culturales y nuestro pasado pero que no nos
nar a los intermediarios o al menos evitar sus desbordamien- identifica con lo que somos. La distancia geogrfica es vista
tos y su autonoma en las localidades en donde ejercen poder como un dato inversamente proporcional a la cultura y la ci-
(1990: 99). vilizacin. Mientras ms alejado de los centros urbanos se en-
La reciente entronizacin de las estructuras mafiosas en las cuentre alguien, menos culto y moderno ser.
regiones y localidades del pas es un captulo ms de una larga La manera como los colombianos vemos el espacio rural
historia de ausencia y debilidad institucional en estos territo- tambin tiene sus races en una vieja tradicin europea una
rios. Esa historia viene desde la Colonia pero, por diferentes vez ms reproducida y acentuada en Amrica que opone la
razones,11 se hace ms notoria y problemtica despus de la ciudad, civilizada y desarrollada, a las tierras rurales, salvajes,
independencia. Una vez expulsados los espaoles, el Estado pobres y malignas. Esa tradicin tuvo incluso su repercusin
intent llegar a las regiones a travs de los intermediarios lo- en las ciencias. A mediados del siglo XVIII Cornelious de Paw
cales, sobre todo curas, caciques polticos y gamonales. Ellos y George Buffon, apoyados en Montesquieu, sostuvieron que
formaron toda la cadena clientelista que servira de interme- el temperamento de los pueblos se originaba en el clima y que
diacin entre el Estado central y la poblacin local. La falta de los climas podan ser benficos o perjudiciales para el desarro-
oportunidades econmicas y el carcter cerrado de las jerar- llo humano. Las tierras bajas y el clima clido, sobre todo en
quas sociales convertan a la actividad poltica en uno de los el trpico, son vistas como particularmente inadecuadas para
pocos mecanismos que las clases medias tenan para ascender el avance de la civilizacin. El barn von Humboldt sostena
socialmente, o simplemente para escapar al ostracismo de la que la civilizacin solo puede gestarse en las zonas templadas
pobreza. (Humboldt 1997). En Colombia tuvimos a Francisco Jos de
Caldas, que haba ledo a Paw y Buffon y que sostena que el
Civilizacin y barbarie carcter de la gente estaba determinado por las condiciones
Los colombianos tenemos una relacin ambivalente con la tie- atmosfricas del sitio en donde viva. La locuacidad del coste-
rra y con el espacio geogrfico que nos rodea: somos amantes o, la gravedad del indio, la melancola del campesino andino,
de la naturaleza, nos sentimos orgullosos de su exuberancia, todo ello dependa, segn Caldas, de la geografa. As, los in-
de sus paisajes, y pensamos que sus riquezas nos sacarn al- dios y mulatos de las tierras calientes, pobres y viviendo bajo
un clima abrasador, tenan ideas tan limitadas como sus bienes.
11 Entre otras el control que ejerca la Iglesia en el campo. Al respecto, deca el sabio Caldas:
[] el instinto, la docilidad, el carcter de todos los animales depende las fieras y los insectos menos temibles. De ah su menosprecio
de las dimensiones y de la capacidad de su crneo y de su cerebro. por los habitantes de las laderas de los grandes ros, de las pla-
El hombre mismo est sujeto a esa ley general de la naturaleza. La
nicies y de las selvas. Algunos llegaron incluso a sostener que
inteligencia, la profundidad, las miras vastas y las ciencias, como la
estupidez y la barbarie, el amor, la humanidad, la paz, las virtudes todo el trpico, incluidas sus montaas, era una condena para
todas, como el odio la venganza y todos los vicios tienen relaciones el progreso social y cultural. En Colombia se recuerdan las
constantes con el crneo y con el rostro [] el ngulo facial, el ngulo palabras de Laureano Gmez cuando dijo que esta parte del
de Camper, rene casi todas las cualidades morales e intelectuales del
mundo, en donde faltan las estaciones tanto como los grandes
individuo [] el europeo tiene 85% y el africano 70% que diferen-
hombres, nada grande ha producido.12
cia entre estas dos razas del gnero humano. Las artes, la ciencia, la
humanidad el imperio de la tierra es el patrimonio de la primera, la No es de extraar que estas ideas hayan influido, como lo
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estolidez, la barbarie y la ignorancia son los dotes de la segunda. El explica Alfonso Mnera, en la construccin de una identidad
clima ha formado este ngulo importante, el clima que ha dilatado nacional fundada en valores andinos, localizados en Bogot,
o comprimido el crneo ha tambin dilatado y comprimido el alma
Medelln y Cali, en la cual siempre se vio con recelo lo que
y la moral. Los caracteres distintivos de los pueblos que habitan las
extremidades del globo, no son sino los productos del calor y del fro
suceda en las tierras bajas y clidas de la periferia del pas
(citado por Duchet 1985: 114). (Mnera 1996). Tampoco es de extraar la terminologa utili-
zada por la iglesia en el mapa 1 sobre los territorios salvajes
Ms tarde, el antioqueo Luis Lpez de Mesa sostuvo algo de la administracin misional.
similar cuando dijo que los colombianos ramos una mezcla
de la geografa y los temperamentos de tres continentes: fri- La ficcin del territorio en el derecho
ca, Europa y Amrica. Los dos rasgos culturales que han sido anotados hasta aqu
Jos Mara Samper, por su parte, sostena que las condi- fueron complementados y reforzados por las instituciones y
ciones fsicas de Colombia han determinado, salvo algunas el derecho. Como se seal, con el aseguramiento de los terri-
excepciones, La aglomeracin de lo ms sano, inteligente, torios y el control de las fronteras el Estado moderno europeo
robusto y vigoroso de su poblacin, en las altas mesetas, las logr una cierta coincidencia entre derecho y geografa. Esta
vertientes y montaas y los ricos y amenos valles del interior coincidencia se expresa en el clebre principio de territoria-
(Samper 1953). lidad, segn el cual la ley se aplica a todo el territorio nacio-
Muchas de estas ideas, las cuales alimentaban la clebre nal sin distinciones de grado, intensidad o geografa. La ley
dicotoma entre civilizacin o barbarie, tan presente en los es como la luz de una lmpara que se esparce de manera ho-
gobernantes de finales del siglo XIX en el sur del continente mognea sobre la superficie del territorio nacional, igual en
americano, tenan un tinte racista, o por lo menos transmitan el centro que en su periferia.13 La idea de territorialidad de la
una cierta arrogancia frente a las culturas no occidentales. La
barbarie no solo estaba asociada con los pueblos aborgenes,
12 Laureano Gmez tambin sostuvo que la regin del Pacfico,
que hablaban otras lenguas y crean en otros dioses, sino in- donde habitan los negros, es un territorio de selva, calor,manglares,
bejucos, alimaas y lluvia, lluvia implacable que lo pudre todo y no
cluso con los habitantes de las tierras bajas y clidas. Los eu- permite sino el desarrollo de una vegetacin fofa y viciosa, adaptada
ropeos que vinieron al trpico buscaron habitar cerca del mar, a aqul hmedomedio, donde no hay, ni se ve posibilidad de que
pueda existir una cultura humanade importancia (Gmez 1930: 39).
para refrescarse con la brisa y poder regresar a su tierra con
13 El estudiante de derecho aprende a ver el territorio como un
facilidad, o en las montaas, donde el clima era ms benigno y concepto idealizado, despojado de su heterogeneidad geogrfica, so-
ley est ntimamente conectada con la de soberana. El poder la expresin propuesta por Fernn Gonzlez et al. (2003), la
soberano, expresado a travs de la ley, se ejerce en todos los presencia diferenciada del Estado. Segn este autor, el Esta-
rincones del territorio nacional sin distincin alguna. Por eso do es algo que se construye regionalmente a partir de ciertas
se dice que la soberana y el territorio, junto con la poblacin, dinmicas sociales, polticas y econmicas. Aqu no preten-
son los tres elementos constitutivos del Estado. 14
demos describir esas dinmicas, tan solo buscamos mostrar
A principios del siglo XIX, cuando se llevaron a cabo las cmo la institucionalidad estatal cambia con los territorios, y
revoluciones de independencia, los nuevos Estados latinoa- cmo dichos cambios pueden estar ligados (en una relacin de
mericanos adoptaron las formas constitucionales del Estado doble va) a diferentes factores fsicos, polticos, econmicos,
europeo, sobre todo de Francia e Inglaterra, y de la joven re- etc. Para ello utilizamos un indicador de presencia institucional
68 69
pblica de los Estados Unidos. En todos estos pases se haba (jueces por nmero de habitantes y por territorio) y dos de
logrado construir un Estado lo suficientemente fuerte para pa- capacidad institucional (desempeo fiscal y mortalidad infan-
cificar a la sociedad, excluir a los intermediarios, controlar las til). La sumatoria de estos indicadores nos permitir hablar de
fronteras e imponer el orden social. Por eso, la idea jurdica de mayor o menor institucionalidad, en los trminos definidos en
la territorialidad de la ley tena pleno sentido. El problema es- la introduccin de este libro.
taba en que estas ideas no tenan una correspondencia fctica,
como en el caso de Francia o de Inglaterra, en Amrica Latina. Geografa fsica
As las cosas, la territorialidad de la ley tena una carcter ms Los dos mapas que presentamos ofrecen informacin geo-
simblico que real y ms poltico que instrumental. grfica bsica y necesaria para interpretar los anlisis que ha-
Este carcter simblico del territorio termin reforzando la cemos en este apartado. El primero (mapa 2) contiene infor-
cultura de la ajenidad de (y el menosprecio por) la periferia, macin sobre la altura fsica de los municipios, presentada a
entendida como un receptculo de riquezas potenciales en un partir de los matices hipsomtricos utilizados por el Instituto
mundo salvaje e inhspito. La ficcin de la territorialidad de Geogrfico Agustn Codazzi (IGAC). Como se ir viendo a lo
la ley, en unin con la delegacin del poder poltico, hicieron largo de esta seccin, existe una relacin estrecha entre altitu-
de Colombia un pas supuestamente soberano, pero realmente des medias y medias altas y presencia institucional.15
concebido y manejado desde las laderas de los Andes y con El mapa 3 presenta la distribucin geogrfica del ndice de
una capacidad muy limitada para imponer orden, seguridad Ruralidad, elaborado por el Programa de las Naciones Uni-
y derechos en todo el territorio nacional. das para el Desarrollo (PNUD), como parte del Informe de
Desarrollo Humano de Colombia de 2011 (INDH). El ndice
Instituciones y geografa define un municipio como rural si a) la densidad es menor de
En esta seccin intentamos mostrar la presencia heterognea
del Estado a lo largo del territorio nacional o, para utilizar
15 Esta relacin podra servir para respaldar la hiptesis de al-
gunos autores que consideran que la geografa determina, al menos
parcialmente, el desarrollo econmico de los pases. Esta es la tesis de
cial y cultural, que simplemente es el supuesto fsico de la aplicacin
Jeffrey Sachs y otros autores (vase por ejemplo Gallup et al. 2003).
de las leyes y del ejercicio de la soberana.
Quienes le dan tal importancia a la geografa se suelen oponer a los
14 Estos elementos del Estado son los que se estudian en el curso autores que le otorgan una gran importancia a la cultura como obst-
de primer semestre denominado derecho constitucional general en culo o facilitador del desarrollo. Al respecto vanse Harrison (1985),
las facultades de derecho. Harrison y Huntington (2000) y Huntington (2004), entre otros.
Mapa 2 Mapa 3
Mortalidad infantil
Los indicadores de mortalidad infantil son mucho mayores en
las zonas perifricas del pas (ver mapa 5).20 Este indicador es
til en la medida en que muestra resultados concretos de las
polticas de salud pblica, y no solamente la inscripcin for-
mal de los ciudadanos al sistema de salud. Este patrn se re-
pite para las mediciones de necesidades bsicas insatisfechas,
Fuente: FGN. Elaboracin Dejusticia. 19 Las categoras de los rangos fueron definidas a partir de desvia-
ciones estndar, tal como se presenta al final del captulo en el anexo.
20 La tasa de mortalidad infantil, tal como la mide el DANE, tiene
en cuenta el total de muertes de nios y nias menores a un ao res-
pecto del nmero total de nacidos en un municipio dado. Las catego-
ras corresponden a desviaciones estndar, como se presenta al final
del captulo.
Mapa 5 para el ndice de calidad de vida, para el nivel de asistencia
Tasa de mortalidad infantil, 2009 escolar (especialmente para los nios entre 6 y 10 aos) y para
el porcentaje de analfabetismo, entre otros.
Como muestra el mapa 5, las tasas ms bajas de mortalidad
infantil se encuentran en la zona andina del pas, en el eje cafe-
tero, Cundinamarca y Boyac. En el Valle del Cauca y en algu-
nos municipios de la Costa Atlntica tambin hay municipios
con tasas bajas y muy bajas. No sorprende, tampoco, que los
municipios de Choc, Nario, Amazonas, Guaina, Vichada,
76 77
La Guajira y Atlntico tengan tasas tan altas de mortalidad. En
Desempeo fiscal
Una de las dimensiones del desempeo institucional es el ma-
nejo de los recursos pblicos, y uno de los aspectos de esa di-
mensin es el desempeo fiscal. Para tal efecto, utilizamos el
ndice de Desempeo Fiscal (IDF) creado por el Departamento
Nacional de Planeacin (DNP), el cual mide el manejo eficien-
te de los recursos desde un punto de vista fiscal. En el mapa
6 se muestran los resultados de este ndice para el ao 2009.21
En el mapa 6, sobre desempeo fiscal, se muestra cmo la
relacin entre centro y periferia es compleja, tanto sincrnica
como diacrnicamente. Es compleja sincrnicamente porque
en algunas dimensiones del desempeo, en este caso aspectos
concretos del desempeo fiscal, ha existido una cierta conver-
gencia entre los municipios. Aunque la mayora de los muni-
cipios con un desempeo fiscal alto se siguen concentrando
en el centro del pas, algunos perifricos tambin se desta-
can; este es el caso de ciertos municipios del Casanare, Meta,
Arauca, Cesar y La Guajira. Es probable que esto se deba a las
grandes cantidades de dinero que obtienen por regalas, y que
Fuente: DANE/MPS. Elaboracin Dejusticia.
se traducen en mayor capacidad para respaldar su endeuda-
78 79
Es de anotar tambin que algunos otros municipios de Nario, ndice de desempeo integral, 2009
Antioquia, Cauca e incluso Caquet (Solano) son vulnerables,
pero estn mejor que otros municipios ms cntricos del pas.
En segundo lugar, la relacin entre centro y periferia es
compleja diacrnicamente, dado que cambia con el paso del
tiempo. El mapa 7 muestra el ndice de desempeo fiscal para
el ao 2000, uno de los primeros aos para los que se calcul.
Si se compara con los resultados del ao 2009, se puede ver
80 81
que ha habido una importante mejora en el desempeo fis-
0 Desplazamiento forzado
Crtico Bajo Medio Satisfactorio Sobresaliente Sin datos
82
(<40) (>=40 y <60) (>=60 y <70) (<=70 y <80) (>=80) El mapa 9 ilustra la ubicacin espacial del fenmeno del des- 83
plazamiento forzado, que es una consecuencia directa de la
Fuente: RUPD/ Vicepresidencia de la Repblica. Elaboracin Dejusticia. Fuente: Simci. Elaboracin Dejusticia.
densidad de cultivos ilcitos es ms alta.24 No sobra anotar que Mapa 11
los cultivos nunca llegan solos; por lo general vienen acompa- Acciones mlitares de actores del conflicto, 2009
ados de una serie de problemas sociales que van desde la pre-
sencia de grupos armados, hasta los daos ambientales como
consecuencia de las fumigaciones. Adems, resulta preocupan-
te que, aunque la cantidad de cultivos de coca se redujo prcti-
camente en un 60% entre el ao 2000 y el 2009 (de 163.290 ha a
68.027 segn el Simci), el nmero de municipios con cultivos de
coca aument en un 21,8% durante el mismo periodo (de 179 a
86
218). Este dato pondra en duda la capacidad institucional de
Acciones armadas
Aunque no es exhaustiva, una buena forma de representar
geogrficamente el conflicto consiste en mostrar la distribu-
cin de las acciones armadas de los diferentes actores (ejrcito,
guerrillas y paramilitares) en el territorio. Esto es justamente
lo que hace el mapa 11 para el ao 2009.25
Las acciones de cada uno de los grupos armados se concen-
tran en zonas especficas del pas. En el suroccidente desde
Valle del Cauca, Cauca y Nario tanto las guerrillas como ndice Gini de concentracin de la tierra
los grupos paramilitares (o neoparamilitares, o Bacrim, como por tamao de predios, 2009
se les quiera llamar) tienen una fuerte presencia. Sin embargo,
son las guerrillas las que parecen tener un predominio sobre
este territorio. En el norte, el panorama es el inverso. Ms que
las guerrillas las cuales hacen presencia en el Catatumbo y
en el sur de la Sierra Nevada de Santa Marta, son los parami-
litares los que tuvieron una mayor presencia armada en 2009.
88
Las zonas sin acciones armadas tambin llaman la aten-
Geografa e institucionalidad
90 En este apartado presentamos un mapa agregado (mapa 13)
que recoge las tres variables del desempeo institucional de-
departamentos de Caquet, Huila, sur del Tolima, norte de Na- institucional (ni siquiera se aprecia un estancamiento) sino ms
rio, sur del Valle del Cauca y Cauca. Este territorio coincide, bien parecera haber una difusin o un fortalecimiento de fac-
de acuerdo con el mapa 11, con la zona de mayor nmero de tores ilegales (narcotrfico, paramilitarismo, corrupcin, cap-
acciones armadas guerrilleras en 2009. Histricamente, este te- tura del Estado) en relacin con los legales e institucionales.
rritorio se ha caracterizado por una fuerte presencia de grupos De otra parte, tambin existe un territorio donde parece es-
armados tanto guerrillas como paramilitares y hoy es refu- tar sucediendo lo opuesto de lo que ocurre en el eje Catatum-
gio del comando central conjunto de las FARC, la columna m- bo-Urab. Se trata de un espacio en donde la institucionalidad
vil Jacobo Arenas e incluso de Alfonso Cano, jefe del estado ma- parecera, por momentos, estarle ganando terreno a la geogra-
yor de las FARC (Lpez 2010).30 Como si fuera poco, las cifras fa. Nos referimos al piedemonte llanero que se extiende des-
de cultivos ilcitos, desplazamiento forzado y concentracin de el norte del Meta y Casanare hacia el oriente del pas (Arau-
de la tierra son tambin muy elevadas en esta parte del pas. ca, Vichada y Guaina). En los ltimos aos estos territorios
La segunda zona est comprendida por el territorio que va se han vuelto ms atractivos por los recursos econmicos en
desde el Catatumbo hasta el Urab chocoano, pasando por el juego derivados de la minera, los hidrocarburos y los cultivos
sur de Bolvar, Crdoba y el norte antioqueo. Se trata de un te- agroindustriales. Como sealamos arriba, algunos de estos
rritorio muy extenso, predominantemente de altitud baja (sal- municipios han mejorado en ciertos indicadores fiscales (es-
vo en su extremo oriental montaoso) en donde predominan pecialmente en Casanare, Meta y Arauca). Sin embargo, como
el latifundio y la crianza extensiva de ganado. Con un ndice mostramos en el captulo 5 de este libro, esas mejoras no siem-
de ruralidad alto, esta es una zona en donde abundan los culti- pre han tenido un impacto correlativo en indicadores sociales.
vos de coca, tiene una enorme importancia el desplazamiento Diferentes grupos armados han tenido una fuerte presencia
en estos departamentos, extendindose desde Arauca, Boyac
y Cundinamarca hacia el sur, atrados principalmente por las
30 El caso del excongresista de Caquet Luis Fernando Almario,
extorsiones a agricultores, ganaderos y empresas multinacio-
quien hizo alianzas con las FARC, el ELN y los paramilitares, es una
buena muestra de la precaria institucionalidad existente en estos te- nales. La lucha por los recursos del petrleo, sin embargo, la
rritorios Para un anlisis detallado de cada uno de los departamentos
del pas recomendamos consultar las monografas departamentales ganaron los paramilitares (Lpez 2010).
anexadas en Lpez (2010), en las que se presenta informacin cualita- Este patrn general en el que la periferia interna y exter-
tiva y cuantitativa sobre el conflicto armado y los procesos de captura
y reconfiguracin del Estado en cada uno de los departamentos. na vive un rezago institucional, podra justificarse por su me-
nor importancia en trminos poblacionales. En efecto, dado dante, impredecible, difcil y con mucha frecuencia impositi-
que la mayora de la poblacin colombiana se concentra en la va. Quizs por eso mismo el contraste tan grande que existe
regin andina se justificara una presencia mayor de las insti- entre las visiones que los colombianos tenemos de la geografa
tuciones en esta regin. Es verdad que la presencia del Estado entre la exaltacin romntica de las riquezas naturales y la
y su capacidad para actuar no tienen que ser iguales en todo asimilacin pura y simple de la periferia con lo salvaje.
el territorio, especialmente cuando es necesario maximizar los Incluso en el mundo de la academia y de las polticas pbli-
siempre escasos recursos del Estado. Incluso en las zonas ur- cas son frecuentes las visiones encontradas sobre la geografa.
banas hay diferencias internas en trminos de presencia es- Algunos la ven con una mirada fatalista y la consideran una
tatal. Sin embargo, el control institucional de la periferia es variable independiente que determina por completo el desa-
94 95
importante sobre todo cuando esta, como sucede en Colom- rrollo del pas. Esto era lo que pensaba el Sabio Caldas (como
bia, es utilizada por actores armados que desafan al Estado muchos otros pensadores) a principios del siglo XIX, y toda-
para imponer rdenes legales alternativos. Adicionalmente, el va sigue teniendo adeptos en todos aquellos que consideran
control de la periferia ha adquirido una importancia particu- que hay zonas condenadas al subdesarrollo, al atraso, en las
lar durante la ltima dcada como consecuencia del auge de cuales ya no hay mucho qu hacer.
la minera y de la agroindustria, y su incidencia en el modelo Nosotros no creemos en esta condena. Fabio Snchez y Jai-
econmico (Gutirrez y Zuluaga 2011). ro Nez sostienen que la geografa medida a partir de la
Pero hay algo adicional. No solo la seguridad estatal y el productividad de la tierra, la disponibilidad de recursos natu-
cambio de modelo econmico justifican la presencia institucio- rales (como el agua), la presencia de enfermedades tropicales
nal en la periferia; tambin la obligacin constitucional de pro- y la aglomeracin de la poblacin afecta tanto el nivel mu-
teger los derechos de las personas. De lo dicho anteriormente nicipal de ingreso per cpita como su crecimiento. Ms an,
se desprende que un ciudadano que habita en la periferia del ella explicara entre el 36 y el 47% de la variacin en los niveles
pas tiene mayores probabilidades de morir durante la infancia, municipales de ingreso per cpita, y entre el 35 y el 40% de la
de ser desplazado, de no asistir a la escuela, de dedicarse a los variacin en el crecimiento de ese nivel de ingreso (Snchez y
cultivos ilcitos, de no poder acceder a un sistema penal que tal Nez 2000). Eso no significa que todo est determinado por
vez no est presente y, en general, de enfrentarse a una adminis- la geografa. Los autores encuentran que ella termina siendo
tracin local de bajo desempeo integral. La falta de Estado
31
ms relevante en los municipios pobres que en los ricos; es
puede ser tambin una violacin de derechos fundamentales. decir, los municipios ricos superaran gran parte de los obs-
tculos que la geografa impone al desarrollo (como la distan-
Conclusiones cia a los mercados internos). Segn Snchez y Nez, facto-
Muchos pases tienen una geografa relativamente pareja y res humanos fruto tanto de intervenciones privadas como de
homognea. En Colombia, en cambio, la geografa es desbor- polticas pblicas como la educacin, la infraestructura o la
presencia institucional, son determinantes importantes del de-
sarrollo econmico municipal.32
31 Recomendamos visitar la pgina web del Sistema de Informa-
cin Geogrfica para la Planeacin y el Ordenamiento Territorial (Si-
got) del IGAC, y observar los diferentes mapas con informacin so-
cial e institucional del pas. Lo ms seguro es que llegue a esta misma 32 Al respecto, vase el debate entre Jeffrey Sachs (2005) y Lawren-
conclusin nuestra (http://sigotn.igac.gov.co/sigotn/). ce Harrison (2006: 14).
De otro lado, estn aquellos autores que subestiman la im- una novedad: as o peor ha sido la situacin del pas durante
portancia de la geografa y consideran, en cambio, que son las toda su historia. Sin embargo, esa precariedad institucional
instituciones, o la cultura, lo que determina la suerte de los parece particularmente delicada en los momentos actuales
pases. Segn estos, lo esencial es encontrar las instituciones cuando, por un lado, el modelo de desarrollo econmico y
adecuadas que permitan desencadenar el desarrollo econmi- de los recursos econmicos se est trasladando de las lade-
co, social y poltico. El espacio geogrfico es visto como una ras de las montaas hacia las zonas bajas y clidas de la perife-
variable dependiente que se va modificando a medida que las ria, donde la institucionalidad es dbil o inexistente, y cuando,
instituciones (adecuadas) progresan (Harrison, 2006). adems, el poder de la mafia para capturar las instituciones
Lo ms probable es que la verdad sobre el papel de la geo- locales no solo no parece debilitarse por lo menos el negocio
96 97
grafa en el desarrollo econmico e institucional se encuentre del narcotrfico sigue intacto sino que en muchas regiones
ra como se construyeron los rangos utilizados para agrupar ras de desviaciones estndar. Eso significa que no se pueden
y valorar los datos presentados en los mapas. En la medida interpretar sustantivamente los rangos para identificar la can-
de lo posible se tomaron los rangos definidos por la misma tidad de jueces, por ejemplo, que hay en un municipio. Solo
fuente de informacin. As, los mapas de altura, de ruralidad, para la mortalidad infantil, por la forma de su distribucin, no
de desempeo fiscal, de desempeo integral, de densidad de se utiliz el logaritmo natural.
cultivos ilcitos y de concentracin de la tierra se ajustan a los
rangos definidos por las fuentes respectivas. Para el mapa de Presencia de jueces (2009)
acciones armadas, teniendo en cuenta que la distribucin de Valores rango
Rango
los datos en los tres casos iba a de 0 a 10, se definieron tres (logaritmo natural)
Menor a media 1,5 DE Menor a 3,40
intervalos iguales a partir de los cuales se agruparon los datos.
Entre media 1,5 DE y media 0,5 DE 3,40 - 1,38
En el mapa de coincidencia de factores de bajo desempeo ins-
Entre media 0,5 DE y media +0,5 DE 1,38 - 0,65
titucional se definieron las categoras a partir del nmero de
Entre media +0,5DE y media +1,5 DE 0,65 - 2,67
coincidencias, tal como se explica en la nota al pie nmero 29. Mayor media +1,5 DE Mayor a 2,67
Para los dems mapas se crearon los rangos teniendo como
base la media de la distribucin de los datos y las distancias Mortalidad infantil (2009)
respecto de esa media, medidas en trminos de desviaciones
estndar. Cmo leer entonces el mapa? Basta con imaginar Rango Valores rango
una curva en la que estn representados los datos. El punto Menor media 1,5 DE 0 - 12,64
ms alto de la curva corresponde a la media (el promedio). Entre media 1,5 DE y media 0,5 DE 12,64 - 26.84
La desviacin estndar permite saber qu tan dispersos estn Entre media 0,5 DE y media +0,5 DE 26,84 - 41,04
Entre media +0,5DE y media +1,5 DE 41,04 - 55,25
los datos en esa grfica respecto de la media: entre menor sea
Mayor media +1,5 DE Mayor a 55,25
la desviacin estndar, los datos estn ms concentrados en
zonas cerca del promedio y, en el mismo sentido, si es ma-
yor, los datos estn menos concentrados. Aqu utilizamos las
desviaciones estndar como medidas de distancia frente a la
media, y a partir de esas distancias creamos los rangos. Un
Desplazamiento forzado (2009) economa y al comercio, por don Francisco Jos de Caldas,
individuo meritorio de la Expedicin Botnica del Reino, y
Valores rango encargado del Observatorio Astronmico de esta capital.
Rango
(logaritmo natural) En Obras completas de Francisco Jos de Caldas: publicadas por la
Menor media 1,5 DE Menor a 1,25 Universidad Nacional de Colombia como homenaje con motivo del
Entre media 1,5 DE y media 0,5 DE 1,25 - 2,95 sesquicentenario de su muerte 1816 - Octubre 29 -1966. Bogot:
Entre media 0,5 DE y media +0,5 DE 2,95 - 4,65 Imprenta Nacional.
Entre media +0,5DE y media +1,5 DE 4,65 - 6,34 Camacho, Salvador. 1890. Notas de viaje. Bogot: Librera
Mayor media +1,5 DE Mayor a 6,34 Colombiana.
que se expuls al menos a una persona. Esto se hizo as para Crow, John A. 1992. The Epic of Latin America. Berkeley:
poder crear una categora aparte que permitiera mostrar geo- University of California Press.
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cia sobre la concentracin de la propiedad. La mayor parte y la estrategia analtica que se usar para abordar la pregunta
de las investigaciones acadmicas han visto a la violencia po- de investigacin. La cuarta seccin presenta los principales re-
ltica como una consecuencia de la desigual distribucin de sultados empricos, y la quinta las principales conclusiones.
la propiedad en en el pas. Por otro lado, aunque las causas
de esta desigualdad han sido exploradas por otros autores, Concentracin de la propiedad,
pocos han estudiado de manera simultnea la relacin entre violencia poltica y capacidad institucional
capacidad institucional, violencia poltica y concentracin de La concentracin de la propiedad ha sido estudiada como fe-
la propiedad, y menos an el posible papel mediador de las nmeno susceptible de ser explicado, y como factor generador
instituciones en el vnculo entre violencia y concentracin de de otros eventos sociales. Aunque el inters de este captulo se
la propiedad. centra en la primera aproximacin, la segunda perspectiva al
En trminos generales, este trabajo plantea que los pa- estudio de la concentracin de la propiedad ha sido bastante
trones de distribucin de la propiedad en los municipios co- estudiada, por lo que esta revisin de literatura inicia hacien-
lombianos se encuentran relacionados tanto con la capacidad do una pequea referencia a estos trabajos.
institucional de los mismos, como con la violencia poltica. Un grupo importante de trabajos recientes ha explorado las
Especficamente, aquellos municipios con mayor capacidad consecuencias de la concentracin de la propiedad sobre la po-
institucional deberan tener distribuciones de la propiedad breza, el crecimiento econmico y la violencia poltica. Varios
menos desiguales que aquellos con una deficiente capacidad autores concuerdan en sealar que una distribucin equitativa
institucional. Asimismo, los municipios ms afectados por la de los derechos de propiedad sobre la tierra se relaciona con
violencia poltica experimentaran un aumento de la concen- una reduccin en la pobreza y un aumento del crecimiento
tracin de la propiedad. Por ltimo, como se mencion, la ma- econmico (Deininger y Squire 1998; Deininger 2003; Deinin-
yor capacidad institucional ayudara a atenuar la relacin po- ger 2005; Binswanger et al. 2009). Ms precisamente, una dis-
sitiva entre violencia poltica y concentracin de la propiedad. tribucin equitativa de la tierra tiene ventajas en trminos de
Este planteamiento es concordante con la idea, que se esboza productividad, facilita el intercambio de tierras, e incrementa
en la introduccin a este volumen, segn la cual la capacidad la capacidad de la gente de acceder a oportunidades econmi-
de las instituciones para afectar la realidad depende de las ca- cas ms amplias (Deininger 2005: 14). Ante esta perspectiva,
una redistribucin de la tierra podra atenuar inequidades so- igualdad en la distribucin de la propiedad de la tierra, medi-
ciales, reducir la pobreza, aumentar el empleo y fomentar la da a travs del coeficiente de Gini, no es el factor principal que
eficiencia de la produccin agrcola (Binswanger et al. 2009). explica la violencia poltica en el pas (Lorente et al.1985; Cas-
Otros autores han explorado el vnculo entre concentracin tao 1999; Offstein y Hilln 2003; Offstein 2005; Bustamante
de la propiedad y violencia poltica; en este campo los resul- 2005). Incluso, algunos de estos autores sugieren que lo que
tados no son homogneos. Algunos estudios comparados su- al parecer est sucediendo es que la violencia genera concen-
gieren que la inequidad en el ingreso y la distribucin de la tracin (Bustamante 2005, 29).
propiedad no motivan la aparicin de los conflictos pero s A partir de la anterior afirmacin pasamos a resear los
refuerzan su duracin (Fearon y Laitin 2003; Collier y Hoeffler estudios que han explorado la violencia como un factor gene-
110 111
1998). Algunos estudios de caso, en cambio, parecen sugerir rador de concentracin de la propiedad de la tierra. En este
que s existe una relacin positiva entre inequidad e informa- sentido, varios autores aseguran que el escalamiento del con-
lidad en los derechos de propiedad y la aparicin de conflic- flicto que se produjo desde mediados de los aos noventa y
tos armados (Macours 2009; Maystadt 2008; Deininger 2005; principios de la dcada del 2000, foment la concentracin
Ibez y Querubn 2004). Esto sugiere que la debilidad de las de la propiedad va desplazamiento forzado, apropiacin de
instituciones para formalizar y proteger los derechos de pro- tierras por narcotraficantes y expansin del control territorial
piedad incrementa las posibilidades de que se produzca un de los grupos armados ilegales (Ibez 2008; Reyes 2009). El
conflicto violento (Macours 2009). Por ejemplo, en el caso de estudio de Reyes concluye que en Colombia:
Brasil, las extremas desigualdades en la tenencia de la tierra el paisaje agrario ha sido transformado por el conflicto armado y el
parecen haber desatado enfrentamientos violentos entre terra- narcotrfico en la direccin de una mucho mayor concentracin de la
tenientes y colonos (Alston et al. 2000). Por su parte, un estu- propiedad, un acelerado desplazamiento y empobrecimiento de los
pequeos campesinos, una mayor subutilizacin de la tierra en gana-
dio sobre Ruanda afirma que la extrema escasez de recursos
dera extensiva y una reduccin de la agricultura comercial y campe-
agrcolas y la falta de oportunidades laborales vinculadas a sina (p. 368).
la tierra llevaron a la rpida propagacin de la violencia que
devast amplias zonas rurales (Andr y Platteau 1998). En esta misma lnea, el trabajo de Ibez (2008), que anali-
En el caso colombiano, las aproximaciones al papel de la za el desplazamiento forzado en Colombia como una estrate-
concentracin de la propiedad en el surgimiento y la expan- gia de guerra empleada por los grupos armados ilegales para
sin del conflicto armado tampoco han generado resultados establecer dominio territorial y extraer rentas econmicas del
homogneos. Por un lado, existen trabajos que sealan que la territorio, sugiere que existe un vnculo entre el despojo vio-
inequidad en los derechos de propiedad sobre la tierra y su lento de tierras y el desplazamiento forzado, que ha llevado al
consecuente concentracin en pocas manos tiene una relacin abandono por parte de sus propietarios de un poco ms de 1,7
directa con la violencia poltica en el pas (Fajardo 1994, 2002; millones de hectreas en todo el pas (Ibez 2008: 26).
Machado 1998; Ibez 2008). Igualmente, otros han afirmado Una perspectiva diferente la representa el trabajo de Su-
que la informalidad y la desigualdad en la tenencia de la tierra rez y Vinha (2003), quienes a travs del anlisis de 33 casos de
incrementan la presencia de los grupos armados ilegales (Ve- transferencias de gran propiedad a campesinos y trabajadores
lsquez 2008; Albertus y Kaplan 2010). En oposicin a estos agrcolas sin tierra entre 1967 y 2001, encontraron que el 62%
resultados, algunas investigaciones han concluido que la des- de las transferencias se llev a cabo a causa de la violencia o
amenaza de violencia. Es decir, debido a la presin de los relacin entre violencia poltica y concentracin de la propie-
grupos armados ilegales bien sea por amenaza directa al pro- dad. Especficamente, el impacto de los agentes armados y de
pietario o por una amenaza generalizada en la regin, gran- la violencia poltica sobre la concentracin de la tierra se vera
des propietarios decidieron vender y ofrecieron sus tierras al atenuado en aquellos municipios con mayor capacidad insti-
Incora (Surez y Vinha 2003: 188). En sntesis, la violencia tucional. Este planteamiento se desprende de estudios segn
poltica parece ser un factor generador de concentracin de la los cuales los municipios con poca presencia institucional, con
propiedad rural, pero en ciertas circunstancias, presumible- debilidad en los derechos de propiedad, con atractivos eco-
mente en el contexto de expansin guerrillera anterior a los nmicos para los grupos armados, son atacados con ms fre-
aos noventa, la violencia insurgente habra estimulado la cuencia por estos actores, provocando mayor desplazamiento
112 113
desconcentracin de la propiedad rural. y, consecuentemente, la concentracin de la propiedad de la
La relacin entre la capacidad institucional y los patrones tierra en pocas manos (Ibez 2008).
de distribucin de la tierra ha sido un tema mucho menos A partir de la anterior revisin de literatura, a continuacin
explorado por la literatura acadmica. A nivel internacional se presentan una serie de planteamientos hipotticos sobre la
existen estudios sobre la relacin entre institucionalidad y relacin entre violencia poltica, capacidad institucional y con-
distribucin del ingreso. Estos trabajos han indicado que las centracin de la tierra. En primer lugar, se propone una rela-
instituciones pueden moldear los patrones de distribucin del cin directa entre los dos tipos de variables independientes de
ingreso y en esta medida la desigualdad (Gupta et al. 1998; inters de este estudio y la concentracin de la propiedad de
Kaufmann et al. 1999; Carmignani 2003). Por ejemplo, el traba- la tierra. As, se espera un vnculo positivo entre violencia po-
jo de Carmignani encontr una relacin positiva entre la inefi- ltica y concentracin de la propiedad, y una relacin negativa
ciencia de las instituciones y la concentracin del ingreso que entre capacidad institucional y monopolizacin de la tenencia
a su vez impide el crecimiento econmico. Esta conclusin se de la tierra. Sobre la primera relacin vale la pena aclarar que
podra extrapolar al caso de la distribucin de la propiedad lo que se denomina genricamente violencia poltica se refie-
de la tierra sealando que los pases y municipios con mayor re a la accin de los actores armados, principalmente de tipo
capacidad institucional tendran menores niveles de concen- ilegal, sin desconocer que los agentes del Estado tambin son
tracin. Los municipios dbiles institucionalmente seran un generadores de violencia poltica. Asimismo, esa violencia po-
espacio propicio para que agentes legales e ilegales, interesa- ltica puede materializarse en actos violentos, as como en la
dos en la monopolizacin de la tierra, puedan acceder a ella construccin de un dominio territorial.
con relativa facilidad e incluso recurran a estrategias ilegales Por esta razn, este trabajo explora la relacin entre accio-
para monopolizar la propiedad (Deininger y Feder 2001). Por nes armadas, acciones homicidas y niveles de control territo-
ejemplo, desde un punto de vista jurdico, en estas zonas sera rial de los actores armados ilegales y la concentracin de la
menos factible que las salvaguardias judiciales que impiden la tierra. Aunque se espera que las acciones armadas y las ho-
monopolizacin de la propiedad operen eficientemente. micidas tengan un impacto positivo sobre la variable depen-
Aunque la relacin directa entre la institucionalidad y los diente, se propone que los actores armados generan un im-
patrones de la tenencia de la tierra en Colombia no ha sido pacto ms claro y contundente sobre la propiedad de la tierra
muy estudiada, algunas investigaciones han sugerido que la una vez establecen un dominio territorial. Esto significa que
capacidad institucional sera un factor capaz de mediar en la si bien los actos violentos cometidos por los actores armados
podran desatar dinmicas de concentracin de la propiedad te, se propondra que un buen desempeo fiscal, y una mejor
de la tierra, debido a que la violencia estimula fenmenos provisin de servicios pblicos y de justicia se relacionar ne-
como el desplazamiento forzado, solo cuando un actor arma- gativamente con la concentracin de la propiedad de la tierra.
do establece un control territorial puede poner en prctica es- Sin embargo, creemos que la dimensin institucional con la
trategias de tipo poltico y econmico que redunden en dicha mayor capacidad para evitar un aumento de la concentracin
concentracin. Estudios de caso sugieren que la consolidacin de la tierra sera la judicial. Un municipio con una mayor ca-
del control territorial por parte de los paramilitares facilit el pacidad de las instituciones de justicia es posible que tenga
despojo de las propiedades de muchos campesinos y abri el mayores facultades para impedir la legalizacin de las tierras
paso a un fenmeno de compra o apropiacin masiva de tie- despojadas a los campesinos.
114 115
rras por parte de empresarios y agentes externos a las regiones
bajo control paramilitar (Grupo de Memoria Histrica 2010). Datos y estrategia analtica
En sntesis, el control territorial paramilitar facilit el des- Para estudiar la relacin entre fortaleza institucional, conflicto
pojo violento de la propiedad de la tierra va intimidaciones armado y concentracin de la propiedad de la tierra en Co-
directas, amenazas y asesinatos selectivos a los propietarios lombia este captulo trabaja con informacin municipal de
campesinos, lo que posteriormente permiti la legalizacin de carcter longitudinal. La base de datos cubre el periodo 2002-
los predios arrebatados (Verdad Abierta 2011). 2009, e incluye todos los municipios del pas existentes a 2002,1
Sobre la relacin entre capacidad institucional y monopoli- con la excepcin de las poblaciones de Bogot y Cali, y el de-
zacin de la tenencia de la tierra, este captulo propone que si partamento de Antioquia. Estas exclusiones se deben a que la
bien lo institucional puede vincularse de manera directa con informacin sobre concentracin de la propiedad de la tierra
la variable dependiente de este estudio, la capacidad institu- proviene del Instituto Geogrfico Agustn Codazzi (IGAC), y
cional opera fundamentalmente como un factor capaz de mo- esa institucin no maneja informacin del departamento y las
rigerar el impacto de la violencia sobre la concentracin de la ciudades mencionadas. Esas entidades territoriales manejan
propiedad de la tierra. Como se mencion, el impacto de la su informacin catastral de manera independiente y no fue
violencia poltica sobre la concentracin de la tierra se vera posible acceder a ella para la realizacin de este trabajo.
atenuado en aquellos municipios con una mayor capacidad La variable dependiente de este trabajo es la concentracin
institucional. En sntesis, este trabajo propone que la capaci- de la propiedad de la tierra, medida a travs del coeficiente
dad institucional, ms que generar efectos directos sobre la de Gini para tierras. Esta variable se calcul con los datos de
concentracin de la propiedad, jugara un papel mediador al catastro nacional para los aos 2004 a 2009 a partir de los re-
limitar la capacidad de la violencia poltica para estimular un gistros del IGAC.2 El coeficiente de Gini mide la desigualdad
proceso de monopolizacin de la tierra.
Para terminar esta seccin, es importante aclarar que se es-
1 Esto quiere decir que no se trabaj con los municipios creados
tudiarn tres dimensiones de la capacidad institucional de un despus de ese ao.
municipio. Esas dimensiones tienen que ver con el desempeo 2 Anteriormente mencionamos que la base de datos cubre el pe-
riodo 2002 a 2009. Ese es el caso de las variables independientes. Sin
fiscal, la capacidad de provisin de servicios pblicos y la pro- embargo, para la variable dependiente solo tuvimos acceso a regis-
visin de servicios de justicia de un municipio. Asumiendo un tros completos a partir del ao 2004. Agradecemos a Mike Albertus
por su ayuda en el clculo del coeficiente de Gini para concentracin
vnculo directo entre estas variables y la variable dependien- de la propiedad de la tierra.
en la propiedad de la tierra en un rango de 0 a 1, donde 0 sig- del total de nacimientos en cada municipio por ao.5 La ltima
nifica perfecta igualdad y 1 se refiere a la total inequidad en la variable institucional (Jueces), pretende capturar la capacidad
tenencia de la tierra, es decir, que una sola persona es duea municipal del aparato judicial, por medio de una medida que
de la totalidad de los predios de un municipio. captura el nmero de jueces ponderado por poblacin (100
Las principales variables independientes de este trabajo mil habitantes) y extensin del municipio (100 km2).6
son de dos tipos. Por un lado, tenemos una serie de variables Adems de las variables institucionales mencionadas la
que pretenden capturar distintas dimensiones relacionadas mayor parte de las cuales se incluyen en los distintos captu-
con la capacidad institucional. Como se menciona en la intro- los de este libro, en este captulo consideramos una varia-
duccin de este libro, resulta difcil capturar con una nica ble institucional adicional denominada declaratoria. Esta es
116 117
medida el nivel de desempeo institucional de un municipio, una variable dicotmica que captura si a un municipio le fue
por esa razn optamos por trabajar la capacidad institucional aplicada una medida de proteccin ante la posible amenaza
desagregada en tres dimensiones. La primera dimensin se re- de despojo de la propiedad de la tierra. Este tipo de declara-
fiere al tema fiscal, la segunda tiene que ver con la provisin torias se enmarcan en el Proyecto de proteccin de tierras y
de servicios pblicos, y la tercera con la justicia. En el caso de patrimonio de la poblacin desplazada desarrollado por el
la primera dimensin trabajamos con tres variables. La prime- gobierno nacional como respuesta a una sentencia de la Corte
ra es el ndice de Desempeo Fiscal (IDF), una medida creada Constitucional (T-821/07) que obliga a las autoridades compe-
por el Departamento Nacional de Planeacin (DNP 2009) que tentes a proteger las propiedades y el patrimonio de ciertas
mide para cada ao y de forma global, la capacidad fiscal, la si- poblaciones vulnerables. Se espera que en los municipios de-
tuacin de liquidez, la solvencia tributaria, el nivel de recursos clarados como zonas protegidas los niveles de concentracin
propios y el cumplimiento de los lmites de gastos legales de de la propiedad sean menores que en las zonas no afectadas
las entidades territoriales. La escala del IDF va de 0 a 100, don- por las declaratorias.7
de valores cercanos a 0 reflejan bajo desempeo fiscal y valores Las variables que miden lo que llamamos violencia pol-
cercanos a 100 alto desempeo fiscal. Una segunda variable
3
tica son de cuatro tipos. Las dos primeras, acciones militares y
es tributacin, que mide los ingresos tributarios per cpita de acciones homicidas, registran las acciones violentas de guerrilla,
un municipio en millones de pesos constantes con precios del paramilitares y fuerza pblica en contra de otros actores ar-
2000. Por ltimo, la variable regalas captura los ingresos en mi- mados, poblaciones, infraestructura y propiedades, y las que
llones de pesos por cada cien mil habitantes, que por concepto redundan en una muerte violenta. Acciones militares es una
de regalas obtuvo un municipio. Esta variable tambin est
4
cuenta de actos violentos cometidos por los actores armados.
calculada en pesos constantes de 2000. La segunda dimensin Estos eventos son: actos terroristas, amenazas a la poblacin,
institucional se intent capturar con la variable mortalidad in- ataques a la fuerza pblica, ataques a propiedades del Estado,
fantil. Esta muestra cuntos nios menores de un ao murieron
y 3 que ha consolidado una posicin de control territorial casi lidad de la tierra (UAF), la potencialidad para cultivar produc-
monoplica. Para este trabajo se usaron medidas de control tos que dan una alta rentabilidad o geogrficos, se relacionan
territorial que reflejan el balance de poder entre los actores positivamente con la concentracin de la propiedad rural. Adi-
armados para el ao 2003. Eso quiere decir que los puntajes de cionalmente, los trabajos que demuestran cmo la violencia de
estas variables no cambian a lo largo del periodo analizado. los actores armados tiene una motivacin poltica nos podran
Al trabajar con una variable medida al inicio del periodo se dar pistas para esperar que en los municipios del pas con una
busca evitar la posible endogeneidad entre control territorial y tradicin de gobiernos locales de izquierda (variable ideologa)
la variable dependiente. Por otro lado, aunque es posible argu- el impacto de la accin paramilitar haya sido mayor y, conse-
mentar que durante el periodo estudiado se han dado cambios cuentemente, en ellos los niveles de concentracin de la tierra
en los patrones de control territorial de los actores armados, sean mayores.11 Por ltimo, se controlan los efectos del tiem-
se parte del supuesto de que esos cambios no han sido sig- po sobre variable dependiente usando una serie de variables
nificativos dada la disminucin de la intensidad del conflicto dicotmicas (2005, 2006, 2007, 2008 y 2009). Estas pretenden
armado durante la ltima dcada. Por tanto, la variable que
9
establecer hasta qu punto existen diferencias significativas,
captura los niveles de control territorial de los actores arma- y en qu sentido, en los niveles de concentracin de la tierra
dos a 2003 sera una medida confiable. Una descripcin del entre esos aos y el ao base 2004 (no incluido en el anlisis).
procedimiento de operacionalizacin de las variables control Gracias a la estructura de panel de los datos tenamos la
guerrillero y control paramilitar se presenta en el anexo 1. posibilidad de usar dos estrategias analticas. Por un lado, un
modelo de efectos fijos; por otro, un modelo de efectos aleato-
rios. Finalmente optamos por desarrollar la estimacin usan-
8 Estas variables pretenden diferenciar entre actos militares y ac-
ciones violentas en contra de personas. La fuente de estos registros do la tcnica de efectos aleatorios.12
son los informes Noche y Niebla sobre violencia poltica publicados
por el Centro de Investigacin y Educacin Popular (Cinep) entre
2002 y 2009.
10 En el anexo 2 se presenta una descripcin detallada de estas va-
9 Teniendo como punto de referencia los informes del Cinep so- riables.
bre violencia poltica se puede observar un decrecimiento de los even-
11 Expresado de otra manera se podra esperar una relacin nega-
tos violentos durante la ltima dcada. A continuacin se presentan
tiva entre una tradicin de gobiernos conservadores y la concentra-
los datos de nmero de eventos violentos para el periodo 2001-2009.
cin de la propiedad de la tierra.
2001: 4.996, 2002: 4.125, 2003: 2.671, 2004: 2.075, 2005: 2.023, 2006: 833,
2007: 1.008, 2008: 1.054, 2009: 1.188. 12 Aunque la comparacin del modelo de efectos fijos contra el mo-
Cuadro 1. meros no incluyen las interacciones que buscan identificar la
Estadsticas descriptivas posible mediacin de la capacidad institucional en la relacin
Desv. entre violencia poltica y concentracin de la tierra. El prime-
Variables N Media Mnimo Mximo
Estndar ro de los modelos sin interacciones incluye todas las variables
Gini de Tierras 5649 0,73 0,11 0,19 0,99
de inters y las de control. El segundo excluye las variables
IDF t-1 7553 57,47 11,82 0,00 90,07
que capturan el control territorial de los actores armados, y el
Ingresos tributarios t-1 7422 0,04 0,05 0,00 0,64
tercero excluye las variables acciones homicidas y acciones milita-
Regalas t-1 7511 0,03 0,16 0,00 3,76
Mortalidad infantil t-1 7132 37,94 213,72 1,96 12041,10
res. Posteriormente, para cada uno de esos modelos se incluy
Jueces t-1 7595 7,21 15,32 0,00 209,54 una versin con interacciones entre las variables que miden
121
Declaratorias t-1 7595 0,20 0,40 0,00 1,00 violencia poltica y las que capturan capacidad institucional.
IDF, ingresos tributarios y regalas es ciertamente pequea, re- tracin de la propiedad desaparece cuando se tiene en cuenta
sulta interesante el resultado positivo y significativo. As, en una especificacin ms realista en la que entra en juego el con-
los municipios con un mejor manejo fiscal y mayores recursos trol territorial de los actores armados.
existiran mayores niveles de concentracin de la propiedad Pasando a las variables que capturan distintas dimensio-
de la tierra. Esto de alguna manera sugiere que la mayor ca- nes de la violencia poltica, los resultados sugieren, en primer
pacidad fiscal de un municipio no opera como una barrera a lugar, que ni las acciones militares ni las acciones homicidas
la monopolizacin de la tierra; al contrario, lo que generara cometidas por las guerrillas, los paramilitares o la Fuerza P-
es un atractivo para que agentes con capacidad econmica o blica presentan una relacin significativa con el indicador de
poder poltico adquieran propiedades. Desde la perspectiva concentracin de la tierra. Sin embargo, las dos mediciones
de un inversionista este resultado no resultara sorprendente, de control territorial de los actores armados ilegales s se en-
pues los agentes econmicos buscaran invertir en zonas ricas cuentran relacionadas de manera positiva y significativa con
y fiscalmente saludables, las cuales seran al mismo tiempo el ndice de concentracin de la propiedad. En el caso del con-
las zonas relativamente ms desarrolladas o con ms disponi- trol guerrillero, al pasar de un municipio donde esta organiza-
bilidad de recursos para explotar. Por su parte, si se interpre- cin no ejerce control territorial (0) a uno donde la insurgencia
ta este resultado a la luz de la dinmica del conflicto armado ha logrado consolidar un dominio (3), el Gini de tierras pasa
tampoco sera sorprendente. Como lo sugiere Duica (2010), de 0,86 a 0,94. En el caso de los paramilitares, al pasar del no
cuando los agentes armados se apropian de las tierras como control al mayor dominio territorial el Gini de tierras aumenta
un fin, las emplean como sinnimo de poder para el disfrute a de 0,86 a 0,93. Varias cosas llaman la atencin de estos resul-
travs de la tenencia de la propiedad y para su usufructo. Este tados. Lo primero, es que los coeficientes tanto para la gue-
sin duda ha sido el caso en muchas regiones del pas. En este rrilla como para los paramilitares son muy similares, siendo
escenario es plausible suponer que el actor armado, en bs- el de la guerrilla levemente mayor. Esto sugiere que no solo
queda de consolidar su poder simblico y econmico a travs los paramilitares han estado detrs del proceso de despojo y
de la monopolizacin de la tierra, buscar aquellos municipios consecuente monopolizacin de la propiedad de la tierra. Las
con mejores perspectivas econmicas. guerrillas tambin tendran un inters por capturar tierras, o
En los modelos 2 y 3, cuyas especificaciones excluyen al- simplemente producto de la consolidacin de su presencia se
gunas o todas las variables que miden la violencia poltica, genera un contexto favorable para que otros agentes concen-
tren la propiedad de la tierra. Ese contexto tiene que ver con cin de izquierda este aumentara a 0,84.15 Este resultado no es
el debilitamiento de la capacidad estatal, el desplazamiento sorprendente si se considera que buena parte de la expansin
de la poblacin y el aumento de poder de redes ilegales cer- paramilitar de se dirigi en contra de municipios gobernados
canas al narcotrfico. En segundo lugar, estos resultados de- o con presencia importante de partidos de izquierda (Garca
jan claro que es el control territorial de los actores armados 2009), precisamente con el objetivo de impedir la consolida-
lo que estimula la concentracin de la propiedad. Aunque la cin de unos proyectos polticos que ponan en riesgo el orden
violencia se ha usado estratgicamente para despojar a miles local ligado a los partidos tradicionales, as como mltiples
de campesinos de sus propiedades, la intensificacin de las ac- intereses econmicos (Romero 2003). En estas zonas, una vez
ciones violentas de los actores armados no termina en mayor la izquierda poltica fue exterminada y los grupos paramilitares
124 concentracin de la propiedad. Como se ha mostrado para el 125
consolidaron su control, el proceso de concentracin de la
caso de la influencia poltica de los actores armados (Garca propiedad se habra dado de manera ms intensa.
2009), las situaciones de control, donde la intensidad de la vio- En relacin con las variables ruralidad y calidad de la tierra
lencia poltica tiende a disminuir (Kalyvas 2006), permiten a los resultados indican, por un lado, que las zonas ms rurales
estos actores promover y consolidar sus intereses estratgicos tienen menores niveles de concentracin de la tierra. Por otro,
tales como la monopolizacin de lo poltico o el despojo de la como se esperaba, en municipios con UAF de mayor tama-
propiedad, y posteriormente el impulso de actividades eco- o, es decir, en las zonas donde la calidad o productividad
nmicas legales o ilegales altamente lucrativas (Vargas 2009). agrcola de la tierra es menor, existira una menor concentra-
Los resultados del modelo 1 (cuadro 2) en relacin con otras cin de la propiedad. Mientras el promedio nacional del Gini
variables indican que la variable dependiente concentracin de de tierras es de 0,73 en el municipio con la peor calidad de
tierras est relacionada de forma positiva y significativa con la la tierra este es apenas de 0,52. Este resultado es consistente
variable superficie del municipio, y de forma negativa y signifi- con el planteamiento segn el cual las tierras de mejor cali-
cativa con las variables ideologa del municipio, unidades agrcolas dad terminaran concentradas en pocas manos dado su mayor
familiares (UAF) y ruralidad. As, los municipios ms extensos, atractivo econmico. Si bien existen estudios que sugieren que
con una historia poltica de alcaldes de izquierda, con las me- la expansin de los actores armados particularmente de las
jores tierras para actividades agrcolas y los menos rurales pre- FARC se ha dado hacia municipios con peor calidad de la
sentan niveles significativamente ms altos de concentracin. tierra (Bottia 2003), y dado que el aumento del control terri-
En el caso de la relacin entre ideologa del municipio y concentra- torial de los actores armados se correlaciona positivamente
cin de la propiedad, el resultado del modelo 1 sugiere que aque- con la concentracin de la tierra, se podra suponer que en
llos municipios que al inicio del periodo de anlisis presentaban Colombia las peores tierras deberan estar ms concentradas.
una tradicin de alcaldes ms cercanos a la izquierda14 tienen Aunque los resultados indican que no es as, eso no supone
niveles mayores de concentracin de la tierra. As, mientras en necesariamente que el anterior argumento pierda validez. Lo
los municipios con una tradicin ideolgica ms conservadora que se podra plantear es que detrs del proceso de concentra-
el Gini de tierras sera igual a 0,76, en aquellos con una tradi- cin de la tierra estaran varios agentes. Por un lado, estaran
126
Cuadro 2.
Modelos de efectos aleatorios para concentracin de la tierra
(E.E. Robusto)
dinmicas de expansin concentraran las peores tierras. Por
otro lado, existiran otros agentes, legales o no, que guiados por
Modelo 4
0,963
0,024
0,089
0,086
4949
el efecto del tiempo sobre la concentracin de la tierra indi-
0,92
880
can que, comparativamente con el ao base 2004, con el paso
del tiempo los promedios de concentracin de la propiedad son
(E.E. Robusto)
5074
904
5074
904
4949
-0,002 a ser -0,001. Como se puede notar, estas son variaciones muy
Rho
pequeas.
especificacin del modelo 1, cuyos estimadores no presentaron cin de la propiedad de la tierra. Para capturar esta mediacin
cambios sustanciales en magnitud, sentido y significancia una estimamos un cuarto modelo (cuadro 2) con una serie de in-
vez se excluyeron algunas variables incluidas originalmente. teracciones o trminos multiplicativos entre las variables que
En sntesis, los resultados discutidos hasta este punto su- capturan la capacidad institucional de un municipio y las dos
gieren varias cosas. Primero, el vnculo directo entre capaci- variables que miden los niveles de control territorial de los
dad institucional y concentracin de la propiedad es tenue. Es actores armados. La decisin de incluir estas interacciones se
decir, contextos institucionales ms fuertes no generan nece- bas en los resultados presentados anteriormente. Dado que
sariamente un impacto mayor sobre la concentracin de la tie- las variables que miden el control territorial de los actores ar-
rra. Segundo, no sera adecuado hablar de los efectos positivos mado resultaron ser significativas, la idea es establecer hasta
130 qu punto el efecto de ellas est siendo moderado por las tres 131
de la mayor institucionalidad en abstracto, pues estos son pe-
no puede interpretarse como que esta poltica de proteccin Efecto marginal de control guerrillero
de las propiedades de las poblaciones amenazadas sea un fra- para distintos valores de IDF,
con intervalos de confianza del 95%
caso. Antes del 2007, menos del 5% de los municipios del pas 0,050
fueron protegidos por el Estado colombiano, a partir de ese 0,045
0,010
concentracin de la propiedad de la tierra, a medida que las
0,005
variables IDF, ingresos tributarios, regalas y jueces pasan de su
0,000
menor a su mayor valor. Las grficas 1 y 5 muestran hasta qu 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90
IDF
punto los coeficientes que capturan la relacin entre control
guerrillero y control paramilitar, y la concentracin de la propie-
dad cambian a medida que aumenta el IDF. Segn estas gr- Grfica 2
ficas, los coeficientes de control guerrillero y control paramilitar Efecto marginal de control guerrillero
para distintos valores de ingresos tributarios,
disminuyen a medida que aumentan los niveles de desempe-
con intervalos de confianza del 95%
o fiscal.19 Esta reduccin es muy pequea en el caso de control
0,200
guerrillero (grfica 1), pero es ms notoria para el caso de la 0,175
0,350 0,080
Coeficiente de control guerrillero
0,100
-0,040
0,050 -0,060
0,000 -0,080
0 1 2 3 4 Jueces
Regalas
cin de la tierra sera mayor a medida que aumenta la capacidad Es importante distinguir una diferencia en el efecto me-
de recaudo tributario de un municipio. Sin embargo, a niveles diador en la relacin entre control insurgente y Gini de tie-
muy altos de tributacin la relacin entre el control insurgen- rras de ingresos tributarios contra regalas. Como se mencion,
te y el Gini de tierras desaparece. Algo similar sucede con el en los municipios con niveles muy altos de ingresos tributarios
efecto mediador de la variable regalas, pues a medida que esta el efecto del control guerrillero desaparece. Esto sugiere que los
aumenta tiene lugar un importante incremento del coeficiente municipios con una mayor capacidad de recaudo tributario
de control guerrillero (grfica 3). No obstante, en este caso el 20
tendran la capacidad de neutralizar el efecto del control in-
coeficiente es significativo para todo el rango de variacin de
Grfica 5
regalas. Estos resultados sugieren que la mayor disponibilidad
de recursos econmicos potencia el efecto de concentracin de Efecto marginal de control paramilitar
para distintos valores de IDF,
la propiedad que se desprende del control insurgente. Como lo
con intervalos de confianza del 95%
han sealado otros autores (Snchez y Chacn, 2005), la expan- 0,060
sin reciente de las guerrillas se dio a zonas con mayor dispo-
Coeficiente de control paramilitar 0,050
nibilidad de recursos econmicos, de tal forma que sera en zo-
nas en las que las guerrillas incursionaron ms recientemente, 0,040
0,000
0 0,06 0,12 0,18 0,24 0,3 0,36 un efecto bastante distinto al que se produjo para control gue-
-0,010
rrillero. Aqu, a medida que aumentan las regalas, el coeficien-
-0,020
Ingresos tributarios te de control paramilitar decrece, pero deja de ser significativo
a niveles altos de regalas. Este hallazgo resulta sorprendente,
surgente porque cuentan con un aparato institucional conso- pues se esperara que sucediera algo similar a lo que se ob-
lidado y probablemente autnomo, que se erigira como una serv con el control guerrillero. Sin embargo, existe una po-
barrera al proceso de concentracin de la propiedad impulsa- sible interpretacin de este resultado si se tienen en cuenta
do por los actores armados. Distinto es el caso de las regalas, las dinmicas de expansin territorial de los actores armados.
las cuales se desprenden de una situacin estructural y no de Mientras la expansin guerrillera que tuvo lugar despus de
la mayor capacidad institucional de una entidad local. Por eso los aos ochenta se dio hacia municipios con mayor disponibi-
no es sorprendente que un aumento de las regalas no neutra- lidad de recursos econmicos, el patrn de expansin parami-
lice el efecto del control guerrillero, sino que lo potencie. litar respondi en buena parte a la presencia insurgente y no
solamente a la disponibilidad de recursos. Dado que algunas
Grfica 7 de las zonas de presencia histrica de la insurgencia no eran
Efecto marginal de control paramilitar necesariamente las ms beneficiadas por las regalas, es posible
para distintos valores de regalas per cpita,
entender la naturaleza de la mediacin de la variable regalas
con intervalos de confianza del 95%
0,150
en el caso del control paramilitar. Por ejemplo, una de las zonas
de mayor expansin y consolidacin paramilitar fueron los
Coeficiente de control paramilitar
0,100
departamentos de la Costa Atlntica, muchos de ellos (Mag-
0,050
dalena, Atlntico, Bolvar) con promedios bajos de regalas.
0,000
0 1 2 3 4 Igual es el caso de Norte de Santander, un departamento con
-0,050 tradicional presencia guerrillera hacia donde los paramilitares
-0,100 dirigieron una ofensiva a principios de la dcada del 2000.
-0,150
Por ltimo, las interacciones entre control territorial y jueces
(grficas 4 y 8) muestran que para el caso del control guerrillero
-0,200
Regalas el efecto de esta variable sobre la dependiente presenta una
Grfica 8 intereses del Estado y las lites regionales, y ha operado en
Efecto marginal de control paramilitar asociacin con algunas organizaciones y agentes estatales.
para distintos valores de jueces, Las interacciones entre las variables institucionales y las
con intervalos de confianza del 95%
que miden los niveles de control territorial de los actores ar-
0,150
mados tambin permiten analizar hasta qu punto la relacin
Coeficiente de control paramilitar
0,200
mente con la concentracin de la propiedad, esta podra tam-
0,150 bin jugar un papel mediador en la relacin entre violencia
0,100 poltica y el Gini de tierras.
140 141
0,050 La evidencia emprica que se present en este captulo su-
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14
8
mximo nivel de control guerrillero y 4 total control parami-
litar. Para ubicar a los diferentes municipios en la escala antes
6
150 151
descrita se tuvieron en cuenta los siguientes criterios. Primero,
4
los municipios en los que las acciones violentas de los acto-
2
res armados describieron trayectorias consistentemente bajas
0
1997 2000 2003 (estable muy baja), se consideraron como zonas controladas
Aos electorales
por el Estado colombiano o no afectadas por el conflicto polti-
Estable muy baja (G) 56% Estable muy baja (P) 76%
Decreciente moderada (G) 12% Creciente (P) 1.6%
co. Dichos municipios recibieron un puntaje de cero (0).
Estable baja (G) 30% Decreciente moderada (P) 20% Los municipios disputados por los actores armados fueron
Creciente-decreciente (G) 2% Decreciente (P) 2,4%
aquellos en los que las acciones de guerrillas y paramilitares
describieron trayectorias bastante cercanas, pero a diferencia
tificar las diferentes trayectorias que pueden aparecer a partir
de las reas no afectadas por el conflicto, en estos municipios
de informacin de tipo longitudinal.
los actores armados presentaron alguna actividad armada.
La informacin longitudinal sobre violencia poltica es
Ese es el caso, por ejemplo, de aquellos donde las acciones de
ideal para hacer uso de la tcnica de Nagin, ya que mientras en
guerrilla y paramilitares describieron la trayectoria denomi-
muchos municipios los actores armados no actan, y en otros
nada decreciente moderada. Los municipios en donde dos
sostienen niveles de violencia constantes, en muchas poblacio-
trayectorias de las acciones armadas se cruzaron tambin se
nes presentan patrones incrementales o decrecientes de vio-
consideraron zonas disputadas. Un ejemplo de esta situacin
lencia. Usando la tcnica desarrollada por Nagin, se identifica-
son las poblaciones donde se cruzaron la trayectoria guerri-
ron las distintas trayectorias descritas por la informacin sobre
llera denominada decreciente moderada y la paramilitar
acciones violentas cometidas tanto por la guerrilla como por
identificada como incremental. Los municipios disputados
los paramilitares. En otras palabras, se identificaron grupos de
fueron codificados como -1, cuando las guerrillas presentaron
municipios en los cuales las acciones violentas cometidas por
una pequea ventaja sobre los paramilitares, y 1, cuando los
los actores armados describieron patrones de desarrollo dife-
paramilitares fueron el actor armado con la pequea ventaja.
rentes.24 Las distintas trayectorias para acciones guerrilleras y
acciones paramilitares se presentan en la grfica A1.
rrillas y otro las perpetradas por los paramilitares. Este anlisis parti
de la identificacin del nmero ptimo de trayectorias as como de
24 Haciendo uso de una rutina para SAS denominada PROC TRAJ su forma. El mejor ajuste para los modelos de acciones guerrilleras y
(Jones et al. 2001) se estimaron dos modelos semiparamtricos basa- paramilitares fue obtenido usando informacin de los aos 1997, 2000
dos en grupos. Uno us las acciones violentas cometidas por las gue- y 2003, y cuatro trayectorias en cada caso.
Las zonas controladas por las guerrillas fueron aquellas Anexo 2.
en las que la trayectoria de las acciones armadas de la insur- Variables independientes
gencia se ubic por encima de la trayectoria de las acciones
paramilitares durante todo el periodo analizado. La misma l-
gica se utiliz para identificar municipios controlados por los
paramilitares. Por ejemplo, municipios en los que las acciones
guerrilleras describen la trayectoria incremental decrecien-
te y las acciones paramilitares fueron caracterizadas por la
trayectoria estable muy baja, se consideraron bajo control
152 insurgente. En este caso, aunque las acciones guerrilleras se 153
Hectreas de coca. Esta variable captura el nmero de hect-
somos Robinson Crusoes habitando islas por el mundo; somos Desde los aos ochenta los municipios haban ido ganando
seres humanos que vivimos en comunidades cada vez ms autonoma poltica y fiscal, pero con la Constitucin de 1991
globalizadas e interconectadas, en las que debemos cooperar y la descentralizacin se profundiz, trasladando competencias
competir para sobrevivir. La forma como los ciudadanos per- administrativas a las entidades territoriales e instaurando la
ciben las comunidades y los otros ciudadanos pasa a ser, por eleccin popular de gobernadores. Desde entonces, la relacin
decirlo en trminos crudos, una cuestin de supervivencia. entre los ciudadanos y las instituciones locales, especialmente
En segundo lugar, la cultura poltica est estrechamente re- las municipales, se ha ido transformando debido a que los ciu-
lacionada con el funcionamiento de las instituciones que bus- dadanos cuentan con ms espacios de participacin poltica.
can responder a esas necesidades de los individuos modernos. Sin embargo, veinte aos despus del cambio constitucional,
Ronald Inglehart, por ejemplo, ha defendido siempre la rela- la descentralizacin cuenta con defensores y detractores. Esta
cin entre cultura poltica y los procesos de modernizacin, investigacin parte de la evaluacin del funcionamiento de las
desarrollo y democratizacin en diferentes pases (Inglehart instituciones a nivel municipal con el objetivo de estudiar la
1998; Inglehart y Welzel 2005, 2010). Segn este autor, los ciu- relacin entre su desempeo y algunas actitudes ciudadanas
dadanos de pases con mejores niveles de desarrollo econ- propias de una cultura poltica democrtica.
mico cuentan con actitudes polticas ms democrticas, carac- Este texto est dividido en cuatro partes, adems de esta
terizadas por el respeto por las instituciones, la igualdad de introduccin. La segunda presenta una revisin de la literatu-
gnero y la autonoma individual. Otros autores tambin han ra sobre el tema, que sirve a su vez como marco terico de esta
defendido la importancia de estos valores democrticos en el investigacin. La tercera plantea las hiptesis, mientras que la
desempeo eficiente y eficaz de las instituciones (Fukuyama cuarta describe los datos y la metodologa utilizada. La quinta
1995; Putnam 1993; Harrison y Huntington 2000). parte presenta los resultados, y la sexta los discute y ofrece
En pases como Colombia, que cuentan con instituciones algunas conclusiones.
con grandes desafos en materia de desarrollo y, a la vez, con
grandes riesgos de ser cooptadas por grupos privados, el estu- Revisin de la literatura
dio de la cultura poltica es una prioridad. La historia poltica Los niveles de anlisis
colombiana ha estado marcada por el clientelismo, las mafias, La cultura poltica se puede estudiar desde dos niveles de an-
la corrupcin y, en general, por la debilidad institucional del lisis: individual y agregado. Como es evidente, el primero se
refiere al conjunto de valores y creencias que tiene una per- Estas dos abundantes lneas de trabajo han sido comple-
sona en particular, mientras que el segundo se ocupa de esos mentadas por una tercera visin que ha buscado poner a dia-
mismos valores y creencias pero de un grupo social (una fami- logar esos dos niveles de anlisis. Un buen ejemplo de esta
lia, los habitantes de un barrio, de un pas, etc.). visin es el texto de Gordon y Segura (1997), en el que sealan
En esa misma lgica, es posible preguntarse por los deter- que los niveles de sofisticacin poltica dependen de decisio-
minantes de la cultura poltica desde esos dos niveles de an- nes individuales que, a la vez, dependen de factores contex-
lisis. Desde una perspectiva individual (nivel 1), por ejemplo, tuales de tipo institucional, como el sistema de partidos o el
en un trabajo ya clsico en opinin pblica Philip Converse sistema electoral, y de tipo socioeconmico, como el nivel de
(1964) sostiene que las personas de menor estrato social, que ingreso. Miguel Garca, por su parte, hace un anlisis similar
160 161
estn menos informadas, son tambin menos sofisticadas pol- para el nivel de participacin poltica en el caso colombiano.
ticamente, es decir, tienen actitudes y opiniones ms desarticu- Segn l, la participacin poltica est afectada y condiciona-
ladas que las personas de mayor estratificacin social y mejor da por factores contextuales que interactan con factores indi-
informadas. Desde una perspectiva agregada o contextual (ni- viduales: en municipios disputados por actores armados, las
vel 2), se ha sostenido que ese nivel de sofisticacin depende personas de izquierda y los independientes tienden a partici-
de factores culturales o institucionales. Por ejemplo, Almond par menos (Garca 2007, 2010).
y Verba (1963) compararon los niveles de sofisticacin poltica Infortunadamente, este tipo de anlisis que relaciona facto-
de algunos pases y concluyeron que algunas diferencias se res individuales y contextuales no es muy frecuente, y los que
deban a factores contextuales, como la oferta de informacin se han hecho, como los de Garca, no abordan las temticas de
o el inters en poltica (awareness) en cada uno de los pases. opinin pblica que nos interesan aqu. Sin embargo, a pesar
Estos dos niveles tambin han marcado la pauta en investi- de (y tal vez por) no contar con una gua terica que nos orien-
gaciones sobre otros temas de opinin pblica. Brady, Verba y te sobre la relacin entre factores individuales y contextuales
Schlozman (1995), por ejemplo, sostienen que las personas de- y las dimensiones de la cultura poltica que nos interesan, en
ciden si votan o no dependiendo de los recursos individuales este trabajo exploramos esa relacin.
con los que cuentan, como el dinero, el tiempo o las habilida-
des cvicas. Para el caso colombiano tambin se ha defendido La pregunta por la causalidad
la idea de que factores individuales como la edad, el afecto Una pregunta clave que atraviesa esta investigacin tiene que
partidista y la educacin determinan el nivel de participacin ver con la causalidad entre la cultura poltica y el desempeo
electoral (Losada y Vlez 1981). Pipa Norris, desde una pers- institucional: qu fue primero, el huevo o la gallina? Una pri-
pectiva contextual, sostiene que no son tanto los recursos in- mera respuesta, que podramos llamar culturalista, sostiene
dividuales los que determinan la participacin poltica como que en las comunidades ms cvicas, con mayores valores de-
el nivel de modernizacin de una sociedad y las instituciones mocrticos, las instituciones se desempean mejor (Almond
que la regulan (Norris 2002). 3
y Verba 1963; Fukuyama 1995; Inglehart y Welzel 2005; Ingle-
hart 1998; Welzel 2009). Segn esta explicacin, las actitudes
3 En la discusin no sobre si las personas votan o no, sino sobre polticas de las personas hacia el sistema poltico y hacia los
cmo votan tambin se presentan las dos visiones. Al respecto, van- otros ciudadanos determinan el xito institucional (Almond
se Kinder y Kiewiet (1981), MacKuen, Erikson y Stimson (1992), entre
otras. y Verba 1963: 13). Los valores y las normas de los individuos,
adquiridos a travs de experiencias privadas (como la religin Este argumento culturalista que explica el nivel de des-
o los valores familiares) o pblicas (gracias a la participacin empeo de las instituciones a partir de una mayor o menor
en la vida social), se traducen en interacciones sociales basadas existencia de capital social en una sociedad no es pacfico
en la confianza y en la reciprocidad. Este tipo de interacciones o incontrovertido. Una de las principales crticas al argumen-
sostienen quienes defienden esta posicin lleva a que los to de Putnam (y a Inglehart y Fukuyama) fue presentada por
individuos acten honradamente y a que se refuercen normas Jackman y Miller (1998). Sus reparos (principalmente metodo-
preexistentes de comportamiento moral y responsable (Letki lgicos) los llevaron a una conclusin diferente: para ellos, el
2006: 306). En sntesis, una cultura poltica cvica aumenta la capital social no es tanto una caracterstica de la cultura polti-
cooperacin, reduce los costos de transaccin, evita los con- ca y por lo tanto no es algo exgeno al juego institucional,
162 163
flictos, lo que se termina traduciendo en bienestar y progreso sino el resultado de las condiciones y las instituciones de una
la falta de una autoridad clara y dominante tiene un impacto desempeo de aquellas que lo rodean. Este hallazgo ha sido
negativo en la confianza interpersonal. En territorios desins- confirmado para varios pases en varias ocasiones (Newton y
titucionalizados, en los que la presencia estatal es dbil y los Norris 2000).
actores armados tienen poder sobre la poblacin, es difcil tener Un debilitamiento de la confianza institucional es ms gra-
certeza de para cul de los actores trabaja mi vecino y, por tanto, ve que un debilitamiento de la confianza en otras personas o
termino desconfiando de l. En contextos institucionalizados, en los polticos. La confianza en los polticos depende princi-
en los que la seguridad se da por sentada, la interaccin entre palmente de factores de corto plazo, como su desempeo en
las personas se facilita y la confianza interpersonal aumenta. el cargo, mientras que la confianza en las instituciones por
ser estas ms impersonales y menos coyunturales depen-
Confianza institucional de de factores ms estructurales dentro del sistema poltico
La confianza en las instituciones est estrechamente relaciona- (Newton y Norris 2000). Adems, algunos han sealado que
da con su desempeo. Por un lado, un alto nivel de confianza en un mundo impersonal y a gran escala como el contempor-
incide en la estabilidad del rgimen poltico (Inglehart 1988: neo, la integracin y la estabilidad social y poltica dependen
1205). El caso de los apoyos populares a los golpes de Estado incrementalmente de la confianza en las instituciones ms que
es ilustrativo: cuando en esos contextos existe una cierta con- en la confianza en los individuos (Giddens 1990; Luhmann
fianza institucional, al menos un mnimo compromiso con las 1988; Newton y Norris 2000).
instituciones vigentes, los golpistas tienden a tener ms difi- La pregunta por la confianza institucional no solo se ha
cultades para quedarse con el poder. Esto aplica en ambos sen- planteado para sociedades en va de desarrollo; al contrario,
tidos: los golpistas requieren de un cierto apoyo popular para la mayora de los estudios sobre confianza en las instituciones
derrocar a los gobiernos de turno (como muestra la experien- de gobierno se han producido en Norteamrica y Europa Oc-
cia latinoamericana, por ejemplo), mientras que los gobiernos cidental. En los ltimos veinte aos, especialmente en los aos
de turno necesitan de apoyo para no ser derrocados (como noventa, este tema gan importancia en la literatura sobre
muestran los casos recientes de oriente medio). Sin embargo, opinin pblica debido especialmente a una preocupacin ge-
en los regmenes democrticos, justamente por su naturaleza neralizada por la prdida de confianza en las instituciones re-
democrtica, la confianza institucional juega un papel prota- presentativas en la mayora de los pases estudiados (Newton
gnico por ser un valor en s mismo. 1999; Newton y Norris 2000).
Actitudes frente al cumplimiento de la ley funcionamiento del Estado moderno y lo han adecuado a es-
La cultura del incumplimiento de normas es una caracters- tndares de eficiencia y moralidad vigentes en las sociedades
tica comn a las sociedades latinoamericanas. En el lenguaje contemporneas (Habermas 1997).
popular son frecuentes las expresiones que muestran esta cul- Tambin el incumplimiento de reglas puede ser visto como
tura del desacato. Para el amigo, hasta el culo; para el enemi- una consecuencia de la debilidad institucional del Estado. Esta
go, por el culo, y para el indiferente, la ley vigente dicen en postura, promovida en el siglo XIX por pensadores utilitaristas
Mxico. En Brasil existe una vieja expresin que dice manda como John Austin, es defendida en estos das por economistas
quem pode, obedece quem quer. Algunos intelectuales lo que sostienen que la principal causa del incumplimiento de nor-
han planteado de diferentes maneras. Jos Mara Samper, a mas (del narcotrfico, de la violencia generalizada, del terroris-
168 169
finales del siglo XIX, sostena que existan dos Colombias, una mo, etc.) es la falta de un sistema judicial eficaz para sancionar
legal y otra real (Garca Villegas 2009b). Octavio Paz, ya en el y disuadir comportamientos criminales (Rubio 1996; Echanda
siglo XX, deca que en Mxico se viva una mentira constitu- 1999; Montenegro, Posada y Piraquive 2000; Snchez 2006).
cional, y Garca Mrquez dijo alguna vez que somos fanti- Esta explicacin del incumplimiento tiene un problema.
cos del legalismo, pero llevamos bien despierto en el alma un Solo explicara lo que Antanas Mockus llama el cumplimiento
leguleyo de mano maestra para burlar las leyes sin violarlas de normas por las malas, y que Herbert Hart, filsofo del de-
o para violarlas sin castigo (Garca Mrquez 1996, citado en recho ingls, denominaba desde el punto de vista externo: el
Garca Villegas 2009). cumplimiento basado en el riesgo de una sancin (Hart 2004;
Esta cultura de incumplimiento tambin est relacionada Mockus 1994).7 Una explicacin de este tipo, centrada exclusi-
con el desempeo institucional. No es absurdo pensar que las vamente en la sancin, deja por fuera el comportamiento por
instituciones funcionan mejor en aquellas sociedades en las las buenas, determinado no por la consecuencia sino por el
que se cumplen las reglas. Es un asunto casi de definicin; si hecho en s mismo de cumplir la norma.
las instituciones son y funcionan a travs de mecanismos nor- Por esta razn, el anlisis del cumplimiento de normas
mativos, el cumplimiento de las reglas pasa a ser una condi- debe ser entendido, tambin, como una manifestacin de la
cin de posibilidad de su funcionamiento. Bajo una cultura de cultura poltica. En sociedades con cierto grado de civismo,
cumplimiento de reglas se confa ms en las dems personas, en trminos de Almond y Verba, o con cierto nivel de capital
los negocios se facilitan, se reducen los costos de transaccin y social, los ciudadanos perciben las reglas y las obligaciones
todo funciona mejor (Garca Villegas 2009b; North 1995). Car- como resultado de la voluntad colectiva, como legtimas y, por
los Santiago Nino (2005) sostena en ese sentido que una de las tanto, tienden a cumplirlas. En comunidades no cvicas, con
principales causas de la debilidad institucional de Argentina poco capital social, las leyes son percibidas como impuestas
era la existencia en la sociedad argentina de una pronunciada por algunos pocos y tienden a ser desobedecidas (Letki 2006:
tendencia general a la ilegalidad y a la anomia. 308; Putnam 1993). En el pas, este argumento ha sido defendi-
Esto no significa necesariamente que siempre las normas do por Francisco Thoumi, quien sostiene que: en Colombia,
y el Estado sean buenos; adems de que el Estado en muchos
casos incumple las normas, a veces las normas producen efec-
tos perversos o pueden ser calificadas como moralmente ma- 7 En Mockus puede ser la multa al incumplir la ley, la vergenza
al incumplir una norma cultural o la culpa al incumplir una norma
las. Sin embargo, en general, las normas han racionalizado el moral.
dadas sus caractersticas geogrficas, nunca fue posible real- percibo que la institucionalidad es lo suficientemente fuerte
mente tener un Estado que controlara el territorio, que con- como para evitar que el opositor al que le reconozco derechos,
tribuyera a crear comunidad, que generara solidaridad. Por cuando llegue al poder, logre controlar la administracin para
esa falta de Estado se form una sociedad desestructurada, utilizarla en perjuicio mo. Esta idea es defendida, por ejem-
sin lazos comunitarios, en donde todo el mundo compite con plo, por Madison en El Federalista (2001), al sostener que las
todo el mundo (Thoumi 2008, citado en Garca Villegas 2009). virtudes sociales, como la tolerancia poltica, son fruto ms de
El desempeo institucional no debe ser visto, entonces, las instituciones que de los hombres.
solo como una capacidad de imposicin del Estado para lo-
grar el cumplimiento de la ley. Esto es cierto, pero insuficien- Las hiptesis
170 171
te. El desempeo institucional generara legitimidad entre los Como hemos sealado, el propsito de este trabajo es explorar
ciudadanos y lazos comunitarios, capital social, que tambin la manera como se relacionan factores individuales y contextua-
se traducen en un mayor cumplimiento de normas. les para producir o facilitar una determinada cultura poltica.
Con base en la literatura revisada, esperamos que algunos
Tolerancia poltica
factores individuales tengan efectos directos sobre la confian-
No es exagerado decir que el xito del sistema democrtico de-
za institucional, la confianza interpersonal, el respeto por la
pende de la predisposicin a garantizar derechos y libertades
ley y la tolerancia poltica. Sin embargo, nuestro enfoque no se
civiles a opositores polticos. En tiempos contemporneos,
concentra en este tipo de relaciones sino que se pregunta hasta
caracterizados por el multiculturalismo y la globalizacin, el
qu punto el contexto modula o condiciona los efectos de los
mnimo de moralidad con el que se debe comprometer un Es-
factores individuales. Particularmente, estamos interesados
tado es el de la tolerancia poltica. Desde ese punto de vista, la
en ver el efecto condicionante de los indicadores de desempe-
tolerancia se convierte en la mxima liberal por excelencia en
o municipal sobre el impacto de los factores individuales en
la medida en que es una condicin previa para el ejercicio de
la cultura poltica. Teniendo en cuenta que nuestro objetivo es
las garantas propias del Estado liberal de derecho.8
explorar este tipo de relaciones, y que contamos con cuatro va-
La tolerancia poltica est relacionada con el desempeo
riables dependientes, no planteamos hiptesis concretas sobre
institucional. Por un lado, es un predictor del xito del sistema
el impacto directo de los factores individuales.
democrtico. En contextos de baja tolerancia poltica se corren
Tambin esperamos que los factores de contexto muestren
riesgos de que se presenten rupturas que conduzcan a regme-
algn efecto directo positivo sobre la cultura poltica: en un
nes autoritarios, que aunque pueden ser eficientes son antide-
contexto caracterizado por bajos niveles de violencia, mayor
mocrticos (Rodrguez Raga y Seligson 2010). Por otro lado,
actividad econmica y mejor desempeo institucional, habr,
el desempeo institucional puede tener un efecto en el nivel
en promedio, mayor confianza institucional, mayor confian-
de tolerancia de una sociedad; en nuestro caso, en municipios
za interpersonal, mayor respeto por la ley y mayor tolerancia
con buen desempeo institucional se esperara que el nivel de
poltica. Sin embargo, dado que como mostraremos en la
tolerancia sea alto en la medida en que yo como ciudadano
siguiente seccin los datos corresponden a individuos en-
cuestados y que, por consiguiente, en cada contexto municipal
8 Este punto es uno de los elementos comunes del pensamiento existe una gran variacin en las actitudes individuales, espe-
liberal. Al respecto vanse, entre otros, los textos clsicos de John Loc-
ke (1994) y John Stuart Mill (1984). ramos que los factores contextuales tengan ms un efecto con-
dicionante que un impacto directo sobre los rasgos de cultura y 2009 respectivamente) con el fin de controlar la relacin de
poltica estudiados. causalidad entre las condiciones contextuales de un ao y sus
Creemos que el mrito de nuestro anlisis consiste jus- efectos poltico-culturales del ao siguiente. La encuesta se rea-
tamente en la combinacin o interaccin entre factores in- liza en 52 municipios del pas, y cuenta con representatividad
dividuales y de contexto, mediante un anlisis multinivel. nacional y regional.9 La unidad de anlisis es el municipio-ao,
Este anlisis permite no solo modelar directamente los de- por lo que el nmero de observaciones de nivel 2 es de 156.
terminantes de cada una de las variables dependientes sino,
especialmente, modelar el efecto de cada uno de los rasgos Las variables dependientes
individuales en funcin de los factores de contexto. Ese es pre- Para medir la confianza interpersonal utilizamos la siguiente
172 173
cisamente el objetivo de esta exploracin. pregunta de la encuesta (IT1): Ahora, hablando de la gente de por
No contamos con una gua terica detallada sobre la forma aqu, dira que la gente de su comunidad es: 1) Muy confiable. 2)
precisa como interacta el contexto con cada una de los ras- Algo confiable. 3) Poco confiable. 4) Nada confiable. 88) NS. 98)
gos individuales para influir sobre la cultura poltica. En esta NR? Para abordar su anlisis, invertimos y recodificamos la
exploracin, con base en la intuicin y en la revisin de litera- variable a una escala de 0 a 100, en la que 100 corresponde
tura, esperamos a grandes rasgos que contextos ms positivos al nivel mximo de confianza interpersonal. La pregunta es
caracterizados por bajos niveles de violencia, alta actividad til ya que permite tener una idea del grado de confianza y
econmica y, especialmente, por buen desempeo institucio- reciprocidad que tienen los encuestados en las personas que
nal potencien actitudes positivas y morigeren actitudes ne- forman parte de su grupo social, un elemento que como
gativas generadas por factores individuales. sostiene Putnam es clave para conformar una asociacin y
participar polticamente.
Datos y mtodos Medimos la confianza institucional a partir de una pregun-
Para evaluar de qu forma inciden los factores relacionados ta sobre el nivel de confianza en la Alcalda municipal, la nica
con el desempeo de los municipios sobre las actitudes de autoridad local sobre la cual se pregunta desde los primeros
cultura poltica de sus habitantes, hacemos uso de un anlisis aos en la encuesta.10 El encuestado deba responder, en una
multinivel, esto es, un anlisis que tiene en cuenta simultnea- escala de 1 a 7, la pregunta siguiente: Hasta qu punto tiene
mente tanto los rasgos individuales como los factores contex- usted confianza en su Alcalda? Esta escala tambin fue recodi-
tuales (municipales). ficada a una escala de 0 a 100. La confianza en la Alcalda es
Los datos a nivel individual (nivel 1) provienen del Bar- un buen proxy de la confianza en las instituciones locales en
metro de las Amricas, del Proyecto de Opinin Pblica de la medida en que el alcalde es quizs la cara ms visible de la
Amrica Latina (LAPOP por sus siglas en ingls), que se realiza administracin municipal.
en Colombia todos los aos desde el 2004. Teniendo en cuenta
que, en general, las variaciones en ciertas actitudes entre aos
9 Los cuestionarios, informes y datos de los estudios del Barme-
sucesivos no son sustanciales, solo tomamos los datos corres- tro de las Amricas en Colombia se pueden consultar en la pgina
pondientes a los aos 2004, 2007 y 2010. Los datos contextuales web del Observatorio de la Democracia de la Universidad de los An-
des (www.obsdemocracia.org).
(nivel 2), incluyendo los indicadores de desempeo municipal,
10 La pregunta es la B32 del formulario del Barmetro de las Am-
se toman en los aos inmediatamente anteriores (2003, 2006 ricas.
La tercera variable, el respeto por el cumplimiento de la ley, timos el resultado a una escala ms intuitiva, de 0 a 100, de
la medimos a partir de una pregunta que no se refiere al respe- menor a mayor tolerancia.12
to por la ley en abstracto, sino que lo aterriza en una situacin
Factores individuales
concreta, que plantea un dilema entre la eficiencia y la auto-
Dentro de las variables independientes de nivel individual (ni-
ridad de la administracin para capturar a los delincuentes,
vel 1) incluimos preguntas sobre el perfil socioeconmico de
y la obligacin general de cumplir la ley (pregunta AOJ8 en
los encuestados (gnero,13 autoidentificacin tnica,14 edad,15
el formulario del Barmetro de las Amricas). La pregunta es
nivel educativo,16 rea de residencia17 y nivel de ingresos18),
la siguiente: Para poder capturar delincuentes, cree usted que las
su ideologa (qu tan de izquierda o de derecha es),19 as como
autoridades siempre deben respetar las leyes o en ocasiones pueden
174 tres medidas de victimizacin (por delitos de corrupcin,20 por 175
actuar al margen de la ley? 1) Deben respetar las leyes siempre. 2)
informacin producida por la Polica Nacional y procesada relacionado con el nivel de presencia institucional del siste-
por la Vicepresidencia de la Repblica. ma judicial en los municipios, que medimos con una tasa de
En segundo lugar, tuvimos en cuenta la estructura econ- nmero de jueces por 100.000 habitantes, por cada 100 km2
mica del municipio. Debido a que no existe tal cosa como un (elaborada a partir de informacin de la Fiscala General de
PIB municipal, utilizamos un indicador de regalas per cpita la Nacin sobre el nmero de jueces en cada municipio).25 Fi-
(en millones de pesos corrientes para cada ao), y un indica- nalmente, incluimos una medida de la prestacin de servicios
dor de ingresos tributarios municipales per cpita (en millo- bsicos; el indicador utilizado es la tasa de mortalidad infantil
nes de pesos constantes),23 ambos elaborados con datos del (elaborada por el DANE desde 2002).26
Departamento Nacional de Planeacin (DNP) de ejecuciones
24 Este ndice est compuesto a su vez por seis subindicadores: la
capacidad de ahorro, la magnitud de la deuda, el porcentaje de ingre-
sos corrientes destinados a funcionamiento, el porcentaje de ingresos
cuestionario (policas, oficinas pblicas, juzgados, etc.) le pidieron un
que corresponden a recursos propios, el porcentaje de ingresos que
soborno. Si en ninguno de estos escenarios el encuestado reporta que
corresponden a transferencias y el porcentaje del gasto total destinado
le hayan pedido un soborno, la variable tiene el valor 0.
a inversin. Para conocer ms informacin sobre la metodologa utili-
21 La pregunta utilizada fue la siguiente: VIC1EXT. Ahora, cambian- zada para calcular el ndice de Desempeo Fiscal, vase DNP (2010).
do el tema, ha sido usted vctima de algn acto de delincuencia en los lti-
25 Solo se tuvieron en cuenta los tipos de jueces que se esperara,
mos 12 meses? Es decir, ha sido usted vctima de un robo, hurto, agresin,
por la distribucin de competencias, que tuvieran presencia en los
fraude, chantaje, extorsin, amenazas o algn otro tipo de acto delincuencial
municipios: jueces penales municipales, municipales para adolescen-
en los ltimos 12 meses? En caso de haber sido vctima se codific como
tes, control de garantas, civiles municipales, promiscuos de familia
1 y en caso contrario como 0.
y promiscuos municipales. La presencia de jueces est ponderada no
22 Para medir este tipo de victimizacin se cre una variable codifi- solo por poblacin (por cada 100 mil habitantes) sino tambin por
cada con el valor 1 si la persona respondi afirmativamente al menos extensin territorial del municipio (por cada 100 km2). El control por
una de estas tres preguntas: WC1. Ud. ha perdido algn miembro de su poblacin permite tener en cuenta el hecho de que en municipios con
familia o pariente cercano a consecuencia del conflicto armado que sufre el pocos habitantes no se necesita tener la misma cantidad de jueces que
pas? O tiene un familiar desaparecido por el conflicto? WC2. Y algn en municipios muy poblados, mientras que el control por extensin
miembro de su familia tuvo que refugiarse o abandonar su lugar de vivienda territorial incluye el espacio en el que tienen que operar los jueces,
por razones del conflicto que sufre el pas? WC3. Por razones del conflicto ms all de diferencias en la poblacin. Un juez de un municipio te-
algn miembro de su familia tuvo que irse del pas? En caso de respuestas rritorialmente grande tiene ms retos en cobertura que un juez de
negativas a las tres preguntas, la variable adquiere un valor de 0. un municipio territorialmente pequeo, as el nmero de habitantes
sea el mismo. Esta variable, por tanto, pone a hablar a los municipios
23 Los ingresos tributarios municipales corresponden a aquellos
sobre presencia de jueces en un mismo idioma.
derivados del cobro del impuesto predial, del impuesto de industria
y comercio, de la sobretasa a la gasolina y de otros impuestos adi- 26 La tasa es calculada por el DANE como el porcentaje del n-
cionales como el impuesto de avisos y tableros, ICA, el impuesto de mero de nios y nias menores de un ao que mueren, del total de
alumbrado pblico o la sobretasa ambiental. nacidos vivos de un municipio durante un ao. Para ms detalles de
Resultados Este tercer modelo, por consiguiente, busca examinar nuestra
Para cada una de las variables dependientes descritas en la hiptesis de que un mejor desempeo municipal morigera el
seccin anterior construimos tres modelos economtricos a fin impacto negativo y potencia el impacto positivo de los rasgos
de identificar los factores que influyen sobre ellas. El primer individuales sobre las actitudes de los ciudadanos.28
modelo (modelo 1) consiste en incluir nicamente factores de
nivel 1. Este es el modelo base que nos dar pistas acerca de Confianza interpersonal
cules son los rasgos de los individuos que inciden significati- La tabla 1 muestra los resultados de los modelos correspon-
vamente sobre sus actitudes poltico-culturales. dientes a la confianza interpersonal.
El segundo modelo refleja nuestra conjetura de que las acti- El modelo base (modelo 1) muestra los rasgos individuales
178 179
tudes de los ciudadanos no se moldean en un vaco, de que los que inciden sobre la confianza interpersonal. En primer lugar,
individuos no estn aislados unos de otros; habitan contextos el anlisis muestra que, ceteris paribus, las mujeres confan me-
comunes que, en este caso, modelamos a nivel municipal. En nos en las personas que las rodean que los hombres. Por otra
consecuencia, el modelo 2 plantea el primer anlisis multinivel parte, las personas de mayor edad y de mayor nivel educativo
incluyendo los factores contextuales (nivel 2) como determi- tienden a ser ms confiadas que las ms jvenes o que aquellas
nantes del intercepto estimado en la ecuacin del primer nivel menos educadas, cuando se mantienen constantes los dems
(ver explicacin detallada en la siguiente nota al pie). De esta factores. Lo mismo sucede con las personas que viven en el rea
forma buscamos identificar hasta qu punto las variables en el rural de los municipios en relacin con quienes habitan el casco
mbito municipal inciden directamente sobre cada uno de los urbano. Cabe destacar que en estos modelos no hay evidencia
rasgos de cultura poltica analizados (confianza interpersonal, de que la autoidentificacin tnica o el nivel de afluencia econ-
confianza institucional, respeto por la ley y tolerancia poltica). mica (medido como el quintil de riqueza en el cual se ubica cada
Finalmente, el modelo 3 busca analizar adems de qu for- persona) tengan incidencia sobre la confianza interpersonal.
ma los indicadores de desempeo municipal (ndice de Des- Ms all de los factores sociodemogrficos, la ideologa
empeo Fiscal, tasa de jueces por cada 100.000 habitantes y tambin incide sobre la confianza interpersonal; las personas
tasa de mortalidad infantil) condicionan el efecto que tienen los que se consideran como ms de derecha muestran mayores
rasgos individuales sobre las actitudes de cultura poltica. 27 niveles de confianza interpersonal que las personas que se
ubican ms a la izquierda en el espectro ideolgico.
la forma en que se calcula esta tasa, vase DANE (2009).
27 Tcnicamente, el Modelo 1 estima la relacin entre la variable
te con un subconjunto de los factores contextuales, aquellos rela-
dependiente (y) y las variables independientes de nivel 1 (xi) facto-
cionados con el desempeo municipal. Si suponemos, por ejemplo,
res individuales mediante la siguiente ecuacin:
que estos indicadores de desempeo municipal son z1, z2 y z3, estas
y = 0 + 1x 1 + 2x 2 + + kx k (Ecuacin 1)
ecuaciones que se agregan en el Modelo 3 tienen la forma siguiente:
El Modelo 2, a su vez, agrega la estimacin simultnea de la siguiente
i = i0 + i1z1 + i2z2 + i3z3 (Ecuacin 3)
ecuacin:
de tal forma que i1, por ejemplo, es la estimacin de la forma como
0 = 00 + 01z1 + 02z2 + + 0mzm (Ecuacin 2)
el factor contextual z1 condiciona el efecto del rasgo individual xi
donde los zj son los factores contextuales (de nivel 2), y los 0j son las
sobre la variable dependiente.
estimaciones del efecto directo de dichos factores contextuales sobre
la variable dependiente y. 28 Los modelos que solo incluyen factores de nivel individual
Finalmente, el Modelo 3 agrega a estas dos ecuaciones la estimacin (Modelos 1) fueron estimados en Stata usando conglomerados por
simultnea de ecuaciones que relacionan cada uno de los coeficien- municipio-ao y calculando errores estndar robustos. Los modelos
tes i (i=1k) estimados en la Ecuacin 1 que corresponden al multinivel (Modelos 2 y 3) fueron estimados usando el programa
impacto de los factores individuales xi sobre la variable dependien- HLM, incluyendo efectos fijos y errores estndar robustos.
Tabla 1. Confianza interpersonal Modelo 1 Modelo 2 Modelo 3
Factores que inciden Variables independientes Coef. (E.S.) Coef. (E.S.) Coef. (E.S.)
sobre la confianza interpersonal
Mujer -3.387 (1.114) ** -2.970 (1.092) ** -2.556 (.984) *
Mujer x IDF -.129 (.089)
Mujer x Jueces -.161 (.176)
Mujer x Mort. infantil .085 (.088)
Minora tnica -1.832 (1.752) -2.142 (1.582) -1.995 (1.521)
Min. tnica x IDF -.009 (.099)
Min. tnica x Jueces .715 (.326) *
Min. tnica x Mort. infantil -.344 (.116) **
Edad .177 (.035) *** .180 (.035) *** .189 (.037) ***
Edad x IDF -.002 (.003)
Edad x Jueces -.006 (.003)
Edad x Mort. infantil .003 (.004)
Educacin .507 (.149) ** .504 (.139) ** .477 (.133) **
Educacin x IDF .021 (.011) *
Educacin x Jueces -.041 (.013) **
Educacin x Mort. infantil -.019 (.012)
Quintil de riqueza .233 (.477) 1.335 (.436) ** 1.046 (.433) *
Quintil x IDF .045 (.038)
Quintil x Jueces -.005 (.048)
Quintil x Mort. infantil -..052 (.039)
Urbano -5.905 (1.864) ** -1.696 (1.640) -1.762 (1.628)
Urbano x IDF -.210 (.252)
Urbano x Jueces .121 (.217)
Urbano x Mort. infantil -.201 (.089) *
sido vctimas de la corrupcin (porque algn funcionario del Confianza interpersonal segn autoidentificacin tnica
sector pblico les pidi un soborno para adelantar un trmi- condicionada por mortalidad infantil
80
Confianza interpersonal
te) o vctimas de algn acto de delincuencia tienden a confiar
70
menos en sus semejantes que quienes no han tenido que sufrir
60
eventos de este tipo. Sin embargo, no se observa ningn efecto
50
de las experiencias negativas con el conflicto.
40
El modelo 2, por su parte, ratifica los efectos individuales 0.0 Mortalidad infantil 61,6
mencionados, aunque muestra que, cuando se incluyen los No minora Minora
182 183
factores contextuales, hay tambin evidencia de que las per-
Grfica 2
sonas con ms dinero tienden a ser ms confiadas que quie-
nes se ubican en quintiles de riqueza ms bajos. Una mirada a Confianza interpersonal segn autoidentificacin tnica
condicionada por presencia de jueces
los indicadores municipales arroja el resultado de que en los
100
municipios con mayor recaudo tributario, como una medida
Confianza interpersonal
90
de su nivel de desarrollo econmico, los ciudadanos tienden a
80
confiar menos en las personas que los rodean que en los muni-
70
cipios donde el recaudo de impuestos es menor. Sin embargo,
60
el resultado ms llamativo de este modelo tiene que ver con el
50
impacto directo positivo que tiene la presencia de jueces sobre
40
la confianza interpersonal: en aquellos municipios con ms 0.0 Presencia de jueces 50,0
No minora Minora
jueces (ponderando por poblacin y extensin territorial), las
personas tienden a confiar ms en los dems.
La presencia de jueces tiene un efecto similar sobre la con-
El modelo 3, por su parte, muestra cmo los indicadores
fianza interpersonal: la grfica 2 muestra cmo, a medida que
de desempeo municipal condicionan el efecto de los rasgos
aumenta la cobertura del sistema de justicia en un municipio,
individuales sobre la confianza interpersonal. En primer lu-
tambin aumenta el nivel de confianza interpersonal de las
gar, aunque en los municipios con bajas tasas de mortalidad
minoras tnicas.
infantil no existe una diferencia en la confianza interpersonal
Algo similar sucede cuando se analiza el impacto de la
de las minoras tnicas con respecto a quienes se consideran
zona de residencia de los encuestados. Los resultados del mo-
blancos o mestizos, a medida que aumenta la mortalidad in-
delo 3 muestran que en municipios con bajas tasas de mor-
fantil en un municipio, la brecha entre estas dos categoras se
talidad infantil la confianza promedio de los habitantes del
ensancha. En estos contextos, la condicin de minora tnica
casco urbano no se diferencia significativamente de aquella
impacta negativamente la confianza de los ciudadanos en las
de quienes viven en el rea rural. Sin embargo, la diferencia
personas que los rodean, como se ve en la grfica 1.29
entre ambos mbitos de residencia se evidencia cuando la tasa
personas de las reas urbanas se muestran significativamente Confianza interpersonal segn victimizacin
ms desconfiadas que aquellas de reas rurales. por la delincuencia condicionada por desempeo fiscal
80
Confianza interpersonal
Por otra parte, los modelos anteriores nos mostraban que
70
las personas ms educadas tienden a ser ms confiadas. En
60
este modelo interactivo (modelo 3), el efecto de la educacin
50
sobre la confianza interpersonal se ve condicionado tanto por
40
el desempeo fiscal como por la presencia de jueces. En el pri- 0.0 ndice de desempeo fiscal 80,7
mer caso, manteniendo los dems factores constantes, la rela- No vctima Vctima
184 185
cin entre confianza y educacin se potencia en los municipios
con altos niveles del ndice de Desempeo Fiscal (IDF). En el En suma, el efecto condicionante de los indicadores de des-
segundo, en municipios con mayor nmero de jueces (por po- empeo institucional se comporta de la forma esperada en el
blacin y territorio) se neutraliza esta diferencia. De hecho, la caso de los rasgos individuales mencionados: cuando el des-
mayor cobertura del sistema de justicia no tiene un efecto en las empeo es mejor, los efectos negativos sobre la confianza tien-
personas ms educadas pero s aumenta la confianza de los ciu- den a morigerarse y los efectos positivos a ensancharse; lo con-
dadanos con menor nivel educativo, como se ve en la grfica 3. trario sucede cuando el desempeo municipal es ms pobre.
El modelo 3 tambin muestra que el desempeo institucio-
nal, especficamente el fiscal, tendra un efecto moderador del Confianza en la Alcalda
impacto negativo de la victimizacin por delincuencia en la Realizamos un ejercicio similar utilizando como variable de-
confianza interpersonal, como se aprecia en la grfica 4. pendiente la confianza de los encuestados en su Alcalda. La
Finalmente, la mayor presencia de jueces tiende a aumen- tabla 2 muestra los resultados de este anlisis.
tar la confianza interpersonal, pero no alcanza a tener ese efec- Como se ve en los resultados del modelo 1, a diferencia de
to positivo en aquellas personas cuyos familiares han sido vc- lo que sucede con la confianza interpersonal, las mujeres tien-
timas del conflicto, como se muestra en la grfica 5. den a confiar ms en el gobierno municipal que los hombres.
Grfica 3 Grfica 5
90 90
80 80
70 70
60 60
50 50
40 40
0.0 Presencia de jueces 50,0 0.0 Presencia de jueces 50,0
Sin educacin Primaria Secundaria Superior No vctima Vctima
Tabla 2. Confianza en la Alcalda Modelo 1 Modelo 2 Modelo 3
Factores que inciden sobre Coef. (E.S.) Coef. (E.S.) Coef. (E.S.)
Variables independientes
la confianza en la Alcalda
Mujer 2.246 (1.024) * 2.131 (.981) * 2.490 (.979) *
Mujer x IDF -.037 (.086)
Mujer x Jueces -.077 (.134)
Mujer x Mort. infantil .072 (.102)
Minora tnica -3.557 (1.591) * -3.047 (1.432) * -3.182 (1.335) *
Min. tnica x IDF .228 (.123)
Min. tnica x Jueces -.226 (.212)
Min. tnica x Mort. infantil .073 (.124)
Edad .076 (.033) * .076 (.033) * .071 (.033) *
Edad x IDF .002 (.004)
Edad x Jueces -.005 (.003)
Edad x Mort. infantil -.003 (.004)
Educacin -.269 (.154) * -.273 (.139) -.271 (.140)
Educacin x IDF -.016 (.014)
Educacin x Jueces -.013 (.020)
Educacin x Mort. infantil -.019 (.013)
Quintil de riqueza .278 (.451) .079 (.417) -.077 (.432)
Quintil x IDF .075 (.029) **
Quintil x Jueces -.125 (.041) **
Quintil x Mort. infantil .071 (.040)
Urbano -1.828 (1.676) -2.785 (1.673) -2.865 (1.605)
Urbano x IDF .270 (.113) *
Urbano x Jueces .205 (.208)
Urbano x Mort. infantil .143 (.129)
Ideologa 1.277 (.225) *** 1.253 (.228) *** 1.264 (.216) ***
Ideologa x IDF -.027 (.018)
Ideologa x Jueces -.028 (.038)
Ideologa x Mort. infantil .004 (.019)
Vctima de la corrupcin -4.455 (1.631) ** -4.508 (1.569) ** -4.882 (1.622) **
Vc. corrupcin x IDF .087 (.154)
Vc. corrupcin x Jueces -.181 (.134)
Vc. corrupcin x Mort. infantil -.029 (.143)
Vctima de la delincuencia -6.176 (1.480) *** -5.646 (1.473) *** -6.146 (1.692) **
Vc. delincuencia x IDF .012 (.194)
Vc. delincuencia x Jueces -.320 (.418)
Vic. delincuencia x Mort. infantil -.003 (.166)
Vctima del conflicto -2.390 (1.275) * -2.259 (1.123) * -1.904 (1.166)
Vc. conflicto x IDF -.005 (.107)
Vc. conflicto x Jueces .287 (.335)
Vc. conflicto x Mort. infantil .131 (.110)
ndice de Desempeo Fiscal (IDF) .116 (.072) -.079 (.156)
Jueces/100 mil habitantes .297 (.058) *** .268 (.116) *
Mortalidad infantil -.193 (.081) * -.340 (.134) *
Tasa de homicidios/100 mil habs. .011 (.019) .014 (.019)
Regalas per cpita 26.454 (14.545) 26.373 (15.432)
Ingresos tributarios per cpita -5.000 (16.627) -3.839 (16.484)
*** Sig. < .001 Constante 46.610 (2.954) *** 55.759 (1.588) *** 55.502 (1.577) ***
** Sig. < .01
N (individual) 3540 3540 3540
* Sig. < .05
Sig. < .1 N (municipio-ao) 156 156
Lo contrario sucede en el caso de las minoras tnicas en rela- Grfica 6
cin con quienes se consideran mestizos o blancos. Asimismo, Confianza en la alcalda segn autoidentificacin tnica
las personas de mayor edad muestran mayores niveles de con- condicionada por desempeo fiscal
70
fianza en sus alcaldas, mientras que las personas de mayor
nivel educativo confan menos en las autoridades locales. El 60
Confianza interpersonal
anlisis individual del modelo 1 muestra que, cuando se inclu- 50
yen los dems factores, no hay diferencias entre residentes de
40
las reas urbana y rural del municipio.
30
Como en el caso de la confianza interpersonal, las personas
188 189
que se ubican a la derecha del espectro ideolgico confan ms 20
Confianza en la alcalda
ne un efecto directo negativo sobre la confianza en la Alcalda. 50
Adicionalmente, el modelo 2 muestra que la presencia de jue-
40
ces tiene una relacin directa positiva con el nivel de confianza
30
en la Alcalda: a medida que aumenta el nmero de jueces,
aumenta el nivel de confianza. De la misma manera, los mu- 20
0.0 ndice de desempeo fiscal 80,7
nicipios con mayores niveles de regalas per cpita tienen en Q1 Q2 Q3 Q4 Q5
promedio ciudadanos que confan ms en sus alcaldas.
El modelo 3 muestra que el desempeo fiscal juega un pa-
pel importante como condicionante de la relacin entre varia- Grfica 8
bles individuales y el nivel de confianza en la Alcalda: mo- Confianza en la alcalda segn rea de residencia
rigera el impacto negativo que tiene la condicin de minora condicionada por desempeo fiscal
70
tnica (grfica 6), atena las diferencias existentes entre diver-
Confianza en la alcalda
80
60
podran violar la ley en ocasiones para lograr su cometido.
50 Como se ver enseguida, este efecto est condicionado por el
40
desempeo institucional del municipio.
Para terminar el anlisis del modelo 1, quizs no sorprende
30
0.0 Mortalidad infantil 61,6
encontrar que las personas que durante el ltimo ao fueron
Q1 Q2 Q3 Q4 Q5 vctimas de algn acto delictivo, como un robo, atraco o agre-
Tabla 3. Cumplimiento de la ley Modelo 1 Modelo 2 Modelo 3
Factores que inciden Variables independientes Coef. (E.S.) Coef. (E.S.) Coef. (E.S.)
sobre el respeto
por el cumplimiento de la ley Mujer -.137 (.071) -.128 (.071) -.132 (.077)
Mujer x IDF .002 (.008)
Mujer x Jueces -.001 (.014)
Mujer x Mort. infantil .001 (.007)
Minora tnica -.069 (.115) -.046 (.107) -.105 (.109)
Min. tnica x IDF .001 (.011)
Min. tnica x Jueces .061 (.027) *
Min. tnica x Mort. infantil -.011 (.011)
Edad .024 (.003) *** .024 (.003) *** .026 (.003) ***
Edad x IDF -.000 (.000)
Edad x Jueces .001 (.001)
Edad x Mort. infantil -.000 (.000)
Educacin .037 (.009) *** .036 (.009) *** .033 (.010) **
Educacin x IDF .002 (.001) *
Educacin x Jueces .002 (.003)
Educacin x Mort. infantil -.000 (.001)
Quintil de riqueza -.058 (.035) -.014 (.037) -.038 (.033)
Quintil x IDF .008 (.004) *
Quintil x Jueces .004 (.005)
Quintil x Mort. infantil -.000 (.003)
Urbano -.166 (.107) -.097 (.111) -.064 (.118)
Urbano x IDF .028 (.014) *
Urbano x Jueces -.009 (.011)
Urbano x Mort. infantil -.011 (.008)
resultados por parte de las autoridades sin miramientos por el Actitudes a favor del respeto a la ley segn quintiles
respeto a la ley. de riqueza condicionadas por desempeo fiscal
1
de la ley. Ms aun, en municipios con mayor cobertura del sis-
del respeto a la ley
196
Tolerancia poltica Modelo 1 Modelo 2 Modelo 3
Factores que inciden Variables independientes Coef. (E.S.) Coef. (E.S.) Coef. (E.S.)
sobre la tolerancia poltica
Mujer -3.721 (1.060) ** -3.695 (1.044) ** -3.646 (1.034) **
Mujer x IDF -.030 (.096)
Mujer x Jueces .065 (.120)
Mujer x Mort. infantil -.067 (.093)
Minora tnica 4.015 (1.681) * 4.315 (1.469) ** 4.408 (1.425) **
Min. tnica x IDF .114 (.126)
Min. tnica x Jueces .354 (.241)
Min. tnica x Mort. infantil -.142 (.119)
Edad -.080 (.032) * -.070 (.031) * -.075 (.033) *
Edad x IDF .002 (.004)
Edad x Jueces -.001 (.005)
Edad x Mort. infantil .001 (.003)
Educacin .571 (.169) ** .670 (.167) *** .624 (.159) ***
Educacin x IDF .033 (.018)
Educacin x Jueces -.007 (.017)
Educacin x Mort. infantil .010 (.012)
Quintil de riqueza .512 (.392) .332 (.370) .214 (.420)
Quintil x IDF -.002 (.044)
Quintil x Jueces .009 (.047)
Quintil x Mort. infantil -.047 (.041)
Urbano .271 (1.425) .981 (1.448) .683 (1.437)
Urbano x IDF -.207 (.114)
Urbano x Jueces .124 (.116)
Urbano x Mort. infantil -.051 (.094)
Actitudes a favor del respeto a la ley segn victimizacin Tolerancia poltica segn nivel educativo
por el conflicto condicionadas por presencia de jueces condicionada por desempeo fiscal
1 70
a favor del respeto a la ley
Probabilidad de actitud
60
Tolerancia poltica
50
0,5
40
30
20
0 0.0 ndice de desempeo fiscal 80,7
198 0.0 Presencia de jueces 49,5
Sin educacin Primaria Secundaria Superior 199
No vctima Vctima
vctimas tienden a mostrar un mayor respeto por la ley, man- rancia poltica. Esto indicara la importancia del contexto, es-
teniendo los dems factores constantes (grfica 15). pecficamente de un componente institucional, para el nivel
de tolerancia poltica de quienes habitan en l.
Tolerancia poltica Este efecto, sin embargo, desaparece cuando se modela el
Como se mencion, la tolerancia hacia el ejercicio de los dere- condicionamiento de los indicadores institucionales sobre los
chos polticos de los dems, aun de las personas ms crticas determinantes individuales (modelo 3). En esta especificacin
del sistema de gobierno, constituye un valor central para la completa del modelo se ve la tendencia que tienen los muni-
salud democrtica de un pas. Los resultados del anlisis de cipios con mejor desempeo fiscal a exhibir una mayor tole-
los factores que inciden sobre la tolerancia poltica aparecen rancia poltica. Este efecto, sin embargo, debe ser analizado en
en la tabla 4. relacin (en interaccin) con los factores individuales.
Como se ha encontrado en estudios anteriores que inclu- En particular, como se ve en la grfica 16, el impacto positi-
yen todos los pases del continente americano (ver, por ejem- vo del desempeo fiscal se observa sobre todo entre las perso-
plo, Rodrguez Raga y Seligson 2010), las mujeres muestran nas ms educadas, cuya tolerancia aumenta significativamen-
niveles menores de tolerancia poltica que los hombres. En el te a medida que se incrementa el IDF.
modelo 1 se observa que esta diferencia, aunque pequea (casi
4 puntos en la escala de tolerancia de 0 a 100) es estadstica- Grfica 17
mente significativa. En contraste, las personas que se autoi- Tolerancia poltica segn rea de residencia
dentifican como pertenecientes a grupos tnicos minoritarios condicionada por desempeo fiscal
70
muestran mayores niveles de tolerancia que quienes se dicen
60
Tolerancia poltica
dios acerca de la importancia de las caractersticas individua- las personas que no han sido vctimas del conflicto, pero no
les en las actitudes cvicas de los ciudadanos. La tradicin so- logra un impacto entre aquellos ciudadanos cuyos familiares
ciolgica y la bibliografa inmersa en la corriente conductista han sido victimizados por los actores armados.
enfatizan los rasgos socioestructurales y los procesos de socia- La presencia de jueces tiene un efecto ms ambivalente
lizacin como factores que favorecen u obstaculizan la forma- en relacin con las actitudes a favor del cumplimiento de la
cin de actitudes de respeto y confianza tanto hacia las insti- ley por parte de las autoridades. De hecho, tiende a reducir la
tuciones como hacia los dems (Converse 1964; Brady, Verba probabilidad de expresar dichas actitudes entre quienes dicen
y Schlozman 1995). Algunos estudios aaden a este acervo hi- pertenecer a minoras tnicas o quienes se ubican a la derecha
ptesis acerca de la importancia del contexto en la formacin en el espectro ideolgico. En contraste, fomenta las actitudes
de dichas actitudes, enfatizando la relacin entre el entorno cumplidoras de la ley de quienes se ubican ms a la izquierda
institucional y los rasgos individuales de cultura poltica, cuyo as como de quienes han sido vctimas del conflicto. Igualmen-
principal desarrollo se ha dado en los estudios de capital so- te, la cobertura del sistema de justicia tiene un efecto directo
cial (Putnam 1993). positivo sobre la tolerancia poltica, lo cual respaldara la tesis
Existen, sin embargo, pocos estudios que hagan el anlisis de Madison sobre la importancia de las instituciones en la for-
simultneo de cmo tanto los rasgos individuales como los macin de valores cvicos (Hamilton, Madison y Jay 2001). En
factores contextuales impactan las actitudes de los ciudada- aquellos contextos donde las instituciones funcionan se est
nos. Estos anlisis, en particular aquel de los efectos condicio- ms dispuesto a tolerar a los contradictores y a tramitar las
nantes de las instituciones sobre los determinantes individua- diferencias a travs de vas institucionalizadas.
les de la cultura poltica, requieren de tcnicas de modelaje El desempeo fiscal de un municipio, por su parte, tam-
multinivel como las que empleamos aqu. El uso de informa- bin tiene efectos importantes sobre los rasgos de cultura pol-
cin proveniente de encuestas, en combinacin con datos de tica de los colombianos. Potencia la confianza interpersonal de
contexto, ofrece la posibilidad de conducir dicho anlisis. las personas con menor nivel educativo y de quienes reciente-
Un resumen de los hallazgos de nuestro anlisis muestra mente fueron vctimas de algn acto delictivo. Igualmente, un
que los factores institucionales que ms impacto tienen, direc- mejor desempeo fiscal promueve la confianza institucional
ta o indirectamente, sobre los rasgos de cultura poltica ana- entre las minoras tnicas, los habitantes del casco urbano y
lizados aqu son la presencia de jueces y el desempeo fiscal. entre las personas con mejor situacin econmica, reduciendo
as las brechas que, en su ausencia, se dan entre grupos tni- Tal vez no sorprende que el nivel de mortalidad infantil no
cos, reas de residencia y quintiles de riqueza. tenga un efecto ni directo ni indirecto sobre las actitudes de
En relacin con las actitudes favorables al cumplimiento respeto a la ley. Tampoco hay una consecuencia directa sobre
de la ley encontramos que en los municipios menos institucio- la tolerancia poltica, y su efecto condicionante resulta contra-
nalizados (en trminos de su desempeo fiscal), las personas intuitivo: quienes han sido vctimas de la corrupcin tienden a
ms educadas, los habitantes de los cascos urbanos y, parti- ser ms tolerantes que quienes no han sido vctimas en aque-
cularmente, las personas de mayores recursos econmicos llos municipios con altas tasas de mortalidad infantil. Esto l-
tienden a justificar con mayor frecuencia el comportamiento timo ameritara una mirada ms profunda para comprender
fuera de la ley de las autoridades, lo cual coincide de alguna los mecanismos que pueden explicar mejor este resultado.
202 203
manera con la mentalidad arrogante, propia de las lites, En trminos generales, el estudio de la relacin entre insti-
de la que habla Garca Villegas (2009). Ms interesante aun, tuciones, factores individuales y cultura poltica es relevante
encontramos que dichas brechas tienden a desaparecer en en el caso colombiano, en particular al examinar la influen-
aquellos municipios con un mejor desempeo fiscal. La rele- cia que tiene el entorno municipal sobre las actitudes de sus
vancia del contexto en este caso parece darle sustento empri- habitantes, debido a las grandes diferencias que existen entre
co al argumento de Garca Villegas en el sentido de que una los diferentes municipios y regiones del pas, en especial en
misma persona, con una mentalidad incumplidora bien defi- cuanto a su desarrollo institucional. El carcter exploratorio
nida, puede convertirse sbitamente en un cumplidor estricto del anlisis que hacemos en este captulo abre la puerta para
cuando pasa de un contexto a otro (2009: 263), y particular- avanzar en la comprensin de cmo las realidades dismiles
mente a la importancia que este autor le otorga a una mayor que viven los ciudadanos en Colombia pueden afectar la for-
institucionalizacin del espacio social (p. 264). Por otro lado, ma como se configura su cultura cvica.
el desempeo fiscal del municipio tiene un impacto positivo En el estudio encontramos que las instituciones importan.
sobre la tolerancia poltica particularmente entre las personas Esto muestra la relevancia de que el Estado extienda su pre-
menos educadas y quienes habitan en el rea rural. sencia y control territorial no solo desde una dimensin mili-
Por ltimo, el desempeo de los municipios en relacin con tar sino especialmente en el campo judicial y de prestacin de
la salud pblica, que aqu medimos mediante la tasa de mor- servicios bsicos. Esta mayor presencia estatal es sobre todo
talidad infantil, tiene un efecto negativo sobre todo en la con- necesaria en zonas caracterizadas por bajos niveles de legiti-
fianza de los ciudadanos en sus gobiernos municipales, lo cual midad, de capital social y de tolerancia, rasgos tpicos de las
confirma la importancia del entorno institucional sobre actitu- zonas afectadas por el largo conflicto armado.
des ciudadanas. Este efecto, adems, es particularmente notorio Ms aun, en muchos casos el impacto directo del desempe-
entre quienes se ubican en los quintiles inferiores de riqueza. o institucional de un municipio no es tan visible al fin y al
Por otra parte, un pobre desempeo del sistema de salud cabo en cada municipio conviven ciudadanos de diversa ndo-
de un municipio tiende a aumentar la brecha en la confianza le, es decir, existe un nivel importante de variacin tanto en las
interpersonal de los habitantes de reas rurales y quienes resi- caractersticas individuales como en las actitudes de cultura
den en el casco urbano. Igualmente, una mayor mortalidad in- poltica en cada contexto. Aun a pesar de estas condiciones,
fantil hace que quienes se autoidentifican como minora tnica nuestros hallazgos sugieren que el desempeo institucional
confen aun menos en las personas que los rodean. tiene un impacto diferenciado segn las caractersticas de los
individuos. Las personas tienden a definir sus actitudes y va- Evans, Peter. 2004. Development as Institutional Change: the
Pitfalls of Monocropping and the Potentials of Deliberation.
lores polticos en funcin del contexto. De cualquier manera,
Studies in Comparative International Development 38 (4): 30-52.
en trminos generales encontramos que un mejor desempeo
Fukuyama, Francis. 1995. Social Capital and the Global Eco-
institucional acenta el impacto positivo y modula los efec-
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Captulo 5 En los captulos previos de este libro se han de- 211
conclusin, la ltima parte presenta algunas recomendaciones descentralizacin (poltica y fiscal) implicaron un traslado de
generales. funciones del orden nacional al nivel municipal, que produ-
jo una descentralizacin administrativa a partir de la cual los
La descentralizacin municipios estuvieron encargados de la prestacin de servi-
A mediados de los aos ochenta hubo tres fenmenos que jalo- cios bsicos, tales como educacin y salud.
naron el proceso de descentralizacin en Colombia: en primer Todas estas reformas fueron concebidas bajo la premisa de
lugar, se produjeron cambios en el sistema poltico (debido en que la descentralizacin aumentara la participacin poltica
buena parte a los efectos del Frente Nacional) que significaron de los ciudadanos, as como la eficacia, la agilidad y la trans-
la transformacin de la competencia interpartidista en intrapar- parencia en la prestacin de servicios pblicos (se reduciran
tidista, lo cual hizo que los polticos regionales ganaran terreno los costos legales e ilegales de intermediacin entre el Estado
frente a sus jefes polticos en el centro. En segundo lugar, hubo central y los ciudadanos) y se atenuara el hiper-centralismo
una marcada influencia de agencias multilaterales interesadas en poltico que era concebido (entre otros por la Comisin de Es-
promover la descentralizacin como mecanismo para aumentar tudios sobre la Violencia) como uno de los principales obst-
la participacin poltica y la eficacia en la prestacin de servicios culos para lograr la paz en el pas (Comisin de Estudios sobre
pblicos. En tercer lugar, hubo tambin una masiva presencia de la Violencia 1987).
movimientos cvicos que exigan una mejor prestacin de servi- Un balance general de la descentralizacin muestra logros
cios bsicos por parte del Estado y defendieron, al mismo tiempo, importantes. Las coberturas en servicios bsicos a cargo de
la descentralizacin como un camino hacia la paz (Archila 2003; los municipios mejoraron sustancialmente. Para el ao 2010,
Gutirrez 2010; Haggard 1997; Peterson 1997; Tendler 1997). la tasa de cobertura bruta en educacin bsica primaria y se-
Estas tres influencias, muy diversas por cierto, estaban de cundaria super el 100%, y el Sistema General de Seguridad
acuerdo en el mismo propsito: fortalecer la descentraliza- Social en Salud se acerc a la cobertura universal. Segn la
cin. La izquierda, solidaria con los movimientos sociales; el
gobierno, cercano a la visin de las agencias internacionales
1 Esta autonoma financiera fue definida por la Constitucin
para el desarrollo (sobre todo la AID), y los partidos polticos, como el derecho a administrar los recursos y establecer los tributos
configuraban una especie de consenso poltico alrededor de la necesarios para el cumplimiento de sus funciones y a participar en
las rentas nacionales (numerales 3 y 4 del art. 287 de la Constitucin,
importancia de la descentralizacin. respectivamente).
Encuesta Nacional de Calidad de Vida realizada en 2010 por La descentralizacin poltica tuvo resultados muy dispa-
el DANE, la cobertura nacional en energa elctrica lleg en el res. Las nuevas elecciones populares en los municipios y en
2010 a 97,7%, en acueducto a 87,6% y en alcantarillado a 75,3% los departamentos no siempre produjeron el fortalecimiento
(DANE 2011). Estos niveles de cobertura, comparados con los democrtico que se pretenda. En algunos casos, sobre todo en
de hace veinte aos, son sin duda positivos. zonas perifricas en donde la institucionalidad estaba subyu-
La descentralizacin tambin permiti una relativa aper- gada por el clientelismo (en ocasiones armado), las elecciones
tura poltica. Las elecciones populares de alcaldes y gober- no solo no consiguieron los resultados pretendidos sino que
nadores hicieron posible el surgimiento de nuevas fuerzas sirvieron para entronizar la ilegalidad. En estos municipios,
polticas (nuevos movimientos cvicos, tnicos, regionales y las elecciones populares transformaron el conflicto en una dis-
214 215
partidos religiosos o de izquierda estn hoy presentes en las puta por el poder local (Snchez y Chacn 2005; Snchez y
regiones), e impulsaron nuevos espacios de participacin po- Palau 2006). Los grupos armados encontraron en la descen-
ltica que, sin embargo, no se han traducido en un aumento tralizacin poltica una oportunidad para lograr control sobre
de la participacin electoral (Pening 2003). Esta apertura fue parte de los bienes y recursos pblicos, interferir en los proce-
particularmente provechosa en las grandes ciudades del pas sos polticos y consolidar un dominio sobre algunos territorios
y sobre todo en Bogot, en donde alcaldes independientes de (Foro Nacional por Colombia 2009; Snchez y Chacn 2005;
las clientelas polticas tradicionales lograron grandes transfor- Snchez y Palau 2006).
maciones. La descentralizacin tambin permiti independi- La incapacidad relativa de las elecciones locales para cons-
zar la poltica territorial de las dinmicas del nivel nacional, truir democracia se aprecia en el siguiente mapa de la Misin
limitando as lo que Francisco Gutirrez denomina el viejo de Observacin Electoral (mapa 1) para las elecciones locales
clientelismo, que se apoyaba en la nmina para retribuir los de 2011. Este mapa recoge las diferentes variables tenidas en
votos a cambio de la provisin de servicios pblicos, como cuenta por la MOE para medir el riesgo electoral, tanto por
el suministro de cocinol en los barrios populares en los aos factores de violencia (desplazamiento, violencia poltica, ac-
ochenta (Gutirrez 2010). ciones armadas guerrilleras, acciones armadas paramilitares,
Pero los resultados de la descentralizacin no han sido ho- violaciones a la libertad de prensa, etc.) como por factores
mogneos a lo largo del territorio nacional. En zonas perifri- electorales (tarjetas no marcadas, votaciones atpicas, denun-
cas del pas, en las cuales haba una precaria institucionalidad, cias, delitos, etc.).
y que por ello mismo estaban menos preparadas para asumir La descentralizacin tambin ha tenido un impacto noci-
las responsabilidades que trajeron las reformas, los resultados vo en relacin con el fenmeno del clientelismo. Si bien el lla-
no solo no fueron buenos sino que incluso, en algunos casos, mado viejo clientelismo, basado en la nmina para prestar
fueron contraproducentes. As por ejemplo, Garca Villegas y servicios a cambio de votos, se desvaneci, surgi un nuevo
Revelo Rebolledo (2010) muestran, a partir de estudios de caso tipo, ms poderoso y ms nefasto, caracterizado por tener
de Urab, Magdalena, Sucre y los Llanos Orientales, cmo las menos intermediarios y no basarse en la nmina sino en los
estructuras de poder local existentes en los municipios no solo contratos (Gutirrez 2010). Entre noviembre de 2009 y febrero
se convirtieron en un obstculo insalvable para los propsitos de 2011 segn cifras de la Auditora General de la Repbli-
que buscaban las reformas, sino que esas estructuras salieron ca se suscribieron 852.143 contratos, de los cuales 433.146
fortalecidas con la descentralizacin. fueron de prestacin de servicios y 156.013 de ellos (casi el
Mapa 1 20%) con personas naturales. Este alto porcentaje de contratos
Niveles de riesgo de prestacin de servicios con personas naturales est relacio-
nado, como lo dice la misma Auditora General, con nminas
paralelas (Gmez Lee y Cspedes 2011: 33). Si bien la captura
del Estado ha sido un fenmeno generalizado en todo el pas,
ha operado con mayor fuerza en las zonas ms alejadas del
centro poltico. Es all donde las instituciones son ms dbiles
y, por tanto, ms sensibles al dominio de actores legales e ile-
gales (Garay et al. 2008: 53).
216 217
La descentralizacin fiscal, de otra parte, traslad nuevas
alcanzado niveles de cobertura universal y cumplan con es- obtener recursos y debilitar an ms la ya precaria institucio-
tndares de calidad establecidos por autoridades competen- nalidad municipal (Garca Villegas y Revelo 2010). El caso de
tes (gobierno nacional), en los sectores de educacin, salud la captura del sistema de salud en la Costa Atlntica por parte
o servicios pblicos domiciliarios, y estn certificados por la de la alianza entre polticos corruptos y paramilitares, es un
entidad respectiva (lase, otra vez, el gobierno nacional), los ejemplo diciente de los peligros que se derivan de la introduc-
gobiernos locales podrn destinar libremente los recursos ex- cin de reformas que no cuentan con las condiciones sociales,
cedentes para inversin en otros sectores. 5
institucionales y de seguridad suficientes para operar y pro-
La dimensin administrativa de la descentralizacin, por ducir los resultados esperados (Garca Villegas y Revelo 2010;
ltimo, tambin tuvo resultados dispares. Si bien las cobertu- Romero 2011).
ras en educacin, salud y servicios bsicos han aumentado, y Con la Ley 100 se permiti que los empresarios privados
se ha dado una especie de convergencia social entre munici- entraran a competir en la prestacin de servicios de salud, en
pios en ese sentido, esta convergencia no se ha materializado pensiones y en riesgos profesionales. Los senadores Dieb Ma-
en aumentos en la calidad de la prestacin de esos servicios loof y Eduardo Bentez participaron en la elaboracin de la
(Velsquez 2006). Por ejemplo, la cobertura educativa de edu- reforma a esta ley en 2007. El objetivo de la reforma era, entre
cacin bsica llega hoy al 100%, pero las diferencias en los re- otras cosas, generar nuevas afiliaciones que cubrieran el rgi-
sultados de las pruebas del ICFES muestran una baja calidad men subsidiado, por medio del aumento en la base de cotiza-
cin en salud en 0,5 puntos porcentuales. Se buscaba entonces
que los subsidios se financiaran con los recursos destinados a
los municipios ms pobres reciban menos recursos para el pago de la oferta, es decir, con recursos de la red hospitalaria. En una
docentes: De otra parte, se ha evidenciado una profunda inequidad
en la distribucin que los departamentos realizan entre municipios, investigacin reciente hecha por Mauricio Romero (2011) se
producto, en el caso de educacin, de la inadecuada distribucin geo- muestra cmo el senador Maloof mdico de profesin,
grfica de los docentes concentrados en las zonas urbanas y en las ca-
beceras municipales ms grandes, favoreciendo a los municipios ms aliado con los paramilitares, se apropiaron de recursos inmen-
ricos e induciendo a los municipios ms pobres a contratar docentes
con cargo a los recursos de la Participacin Municipal [] Entre ma-
sos destinados a la salud en la costa Caribe, gracias justamente
yor es la pobreza (mayor NBI) de un municipio, menor es el Situado a estas reformas.
por alumno que recibe del departamento (Ministerio de Hacienda y
Crdito Pblico 2001). La conclusin que extrae Mauricio Romero de este caso es
5 Acto Legislativo 4 de 2007. la siguiente: privatizar y descentralizar en contextos de conflicto ar-
mado, ilegalidad y corrupcin ofreci oportunidades e incentivos para Mapa 3
la inagotable codicia de los delincuentes y que para que grupos armados Distribucin de regalas por municipios (2009)
ilegales [] establecieran puentes, redes, enjambres de ilegalidad con los
empresarios codiciosos y polticos ambiciosos (2011: 63).
Las regalas
La Constitucin de 1991 estableci que los municipios y depar-
tamentos en los que se exploten recursos naturales no renova-
bles (incluidos los puertos martimos y fluviales por donde se
222
transporten los recursos y productos) tienen derecho a parti- 223
cipar en las regalas y compensaciones derivados de esas ex-
incapaces de administrar eficiente y transparentemente los re- carbn en el caso de La Guajira), han tenido un muy pobre desempe-
o econmico (especialmente Arauca) y los problemas de captura de
cursos. Varios ejemplos ilustran este punto.
rentas, corrupcin e ineficiencia en la utilizacin de las regalas han
La Ley 715 de 2001 establece que los municipios deben cer- sido notorios (2010: 30).
tificar el hecho de estar en capacidad de prestar los servicios
pblicos, de la siguiente manera: afiliacin de la poblacin Los autores concluyen que la calidad institucional tiene
vulnerable al rgimen subsidiado de salud (la entidad que un efecto positivo directo sobre el crecimiento y, a la vez, hace
certifica es el Ministerio de Salud), cobertura de educacin b- ms favorables los efectos de las regalas sobre el crecimiento
sica (Ministerio de Educacin), cobertura de agua potable y (o reducen los efectos negativos cuando los hay) y sobre la
alcantarillado (Superintendencia de Servicios Pblicos Domi- pereza fiscal.
ciliarios) y baja mortalidad infantil (DANE). De otra parte, las regalas no solo no han producido, en
Para el 2008, ninguna de las 746 entidades que en ese mo- trminos generales, los resultados esperados, sino que han
mento reciban recursos de regalas estaba certificada en todas estado acompaadas de malos manejos en su ejecucin (en
y cada una de las coberturas que el Estado central exige des- parte, por eso no han logrado esos objetivos). La Ley 134 de
de la reforma de 2001 para el manejo autnomo de los recur- 1994 defini unos porcentajes mnimos de inversin de las
sos. Ms sorprendente an, ninguna de esas entidades estaba regalas en sectores prioritarios para el bienestar social, hasta
certificada en agua potable y alcantarillado. Solo 269 estaban que se alcanzaran algunos indicadores (en mortalidad infantil
certificadas en salud, 133 en educacin bsica y 22 en mortali- un mximo de 1%, en educacin una cobertura de educacin
dad infantil. De las 31 entidades que recibieron el 78% de los bsica de la poblacin pobre del 90%, etc.). La Contralora ha
recursos entre 2005 y 2008 (10,4 billones de pesos a precios sealado, sin embargo, que los recursos de regalas no han
constantes del 2008), ninguna estaba certificada en agua po- sido bien utilizados justamente porque, a pesar de no haber
table y alcantarillado, ni tampoco en mortalidad infantil. Solo alcanzado los indicadores mnimos, estos porcentajes de in-
siete lo estaban en salud y ocho en educacin. Los municipios versin no han sido respetados. Por ejemplo, entre 1995 y 2000
de Castilla la Nueva (Meta), Orocu (Casanare), Cantagallo los departamentos de Arauca, Casanare y Meta solo destinaron
(Bolvar), Tauramena (Casanare), Puerto Gaitn (Meta) y Ya- el 45,71, el 28 y el 34,23% de las regalas respectivamente, a edu-
guar (Huila), que fueron los que ms recursos de regalas re- cacin, salud y saneamiento bsico, cuando el porcentaje mni-
cibieron entre 2005 y 2008, solo contaban con una de las cuatro mo de inversin es del 50% (Garay et al. 2008; Hernndez 2004).
A estos problemas de manejo de los recursos se suman los y los contratos realizados por las entidades territoriales.7 En
de corrupcin. Una de las figuras ms utilizadas para evadir 2004 se puso fin a esta Comisin y sus funciones se traslada-
las normas de contratacin estatal (y, por tanto, una de las ron al Departamento Nacional de Planeacin.
formas de corrupcin), es por medio de convenios interins- Como si esto fuera poco, los municipios que son mayores
titucionales (con instituciones pblicas, universidades y aso- receptores de regalas han sido objeto de fenmenos de cap-
ciaciones de municipios) en lugar de contratos regulados por tura y de reconfiguracin cooptada del Estado8 (Garay et al.
las leyes 80 de 1993 y 1150 de 2007. Segn scar Ortiz, exzar 2008; Gutirrez y Zuluaga 2011). Las fallas administrativas y
anticorrupcin, estos convenios son atajos para la trampa, tcnicas del nivel local hacen que los municipios y especial-
son procesos sin una seleccin objetiva, hechos por la puerta mente estos tan atractivos sean entidades propicias para ini-
226 227
de atrs (Programa Presidencial de Lucha contra la Corrup- ciar procesos de corrupcin sistmica de gran escala y a largo
cin 2009). En 2007, en Hato Nuevo (Casanare), la alcaldesa plazo. Muchos de los gobernadores y alcaldes de los departa-
encargada ejecut la totalidad de los recursos de regalas, cer- mentos y municipios receptores de regalas cuentan hoy con
ca de 9.600 millones de pesos, en una semana y a travs de sanciones disciplinarias y procesos penales en curso y en fir-
convenios administrativos. El 89% de los dineros de regalas me (Gutirrez y Zuluaga 2011).9
de Putumayo (ms de 19 mil millones de pesos) y el 67,7%
de los de Antioquia (42.266 millones) se ejecutaron mediante
7 La CNR contaba con poco personal para revisar los informes
convenios. Casanare y Meta vuelven a ser protagonistas: en sobre la administracin de las regalas en las unidades territoriales.
El tiempo transcurrido entre la ejecucin y la vigilancia, al que se
2007 Casanare ejecut 267.659 millones de pesos (el 60% de sumaba el poco msculo burocrtico de la CNR, constituy un fuerte
sus regalas) y Meta 253 mil (el 63%) sin realizar procesos de incentivo para el mal uso de los recursos. En 1996 solo 10% de las en-
tidades territoriales enviaba sus informes, y adems estos carecan de
seleccin objetiva de contratistas (Programa Presidencial de la mayora de la informacin exigida (Gutirrez y Zuluaga 2011:
Lucha contra la Corrupcin 2009). 104).
8 La captura del Estado se refiere a la influencia indebida de acto-
No existe un control efectivo de los recursos que se entre- res privados en la ley con el fin de obtener beneficios, principalmen-
gan por regalas. La Ley 141 de 1994 cre la Comisin Nacio- te econmicos (World Bank 2000). La reconfiguracin cooptada del
Estado de la que habla Garay implica un estadio ms avanzado de
nal de Regalas con el objeto de vigilar su correcta utilizacin y captura, en el que los intereses de los actores privados, que no son
solo legales son, adems de econmicos, polticos y sociales (Garay et
administrar el Fondo Nacional de Regalas. Sin embargo, esta
al. 2008).
Comisin fue capturada por lites regionales legales e ilegales, 9 Un buen ejemplo de esto es la investigacin que Luis Jorge
que la utilizaban a su antojo para sacar provecho de estos di- Garay realiz sobre las redes de corrupcin en el departamento de
Casanare. A partir de informacin de la Fiscala, Garay aplic una
neros. En la medida en que los integrantes de la Comisin de- metodologa de modelaje de redes para representar, en una matriz en
la que se especifican los actores y las relaciones establecidas, las re-
ban ser representativos de las regiones, el diseo institucional laciones sociales de corrupcin del Casanare. Las principales conclu-
de la Comisin termin siendo funcional a dinmicas cliente- siones fueron las siguientes: el actor ms conectado de la red, el hub
de la red, fue un alcalde; los otros actores ms influyentes en la red,
listas caracterizadas por, en primer lugar, intercambios de bie- los principales nodos, fueron tres lderes paramilitares; la persona que
arbitr el flujo de informacin en la red, ya que controlaba al alcalde,
nes por apoyos electorales y, en segundo lugar, control social
fue el comandante de las Autodefensas Campesinas de Casanare; y la
entre polticos con influencia nacional y polticos de arraigo principal relacin social de la red, con un 40%, fue la presin violenta.
Casanare es un buen caso, entonces, de una red de crimen organiza-
regional (Gutirrez y Zuluaga 2011: 104). A este problema se do que super los procesos tradicionales de corrupcin, usualmente
sumaron debilidades relacionadas con la incapacidad de la asociados al soborno, con el fin de avanzar en (la) captura del Estado
a nivel local y regional e incluso intentar incursionar en un proceso
Comisin para ejercer un control efectivo sobre los proyectos de reconfiguracin cooptada del Estado (Garay et al. 2008: 130).
El optimismo inicial que trajeron consigo las regalas en las El Plan Nacional
regiones tradicionalmente apartadas fue reemplazado por el de Consolidacin Territorial
desconsuelo que han dejado estos aos de despilfarro, corrup- Para articular los diferentes esfuerzos del Estado destinados a
cin y captura en el manejo de los recursos (Snchez y Palau consolidar el control territorial, el gobierno desarroll la Doc-
2006; Rubio 1996). Departamentos y municipios perifricos, trina de Accin Integral, la principal herramienta para esta-
con instituciones dbiles, no supieron enfrentarse a los abun- blecer principios y protocolos de coordinacin operacional
dantes recursos que, de un da para otro, debieron manejar a entre el esfuerzo militar y social. Ello implic no solamente
imagen y semejanza de los municipios del centro. la coordinacin de las acciones de las diferentes agencias del
Estado en algunas zonas especficas (a travs del Centro de
228 229
*** Coordinacin de Accin Integral, el cual exista desde el 2004),
Los dos casos analizados en este captulo (descentralizacin sino la creacin de brigadas especiales de militares que reali-
y regalas) ponen en evidencia las grandes dificultades que zaran obras civiles al ritmo del avance de las tropas.
entraa el proceso de institucionalizacin de la periferia. Ms Bajo esos parmetros, y despus de haber iniciado un plan
an, muestran que los propsitos de incorporacin institucio- piloto en la Macarena en 2007 (Plan de Consolidacin Inte-
nal de territorios abandonados por el Estado (o falsamente gral de la Macarena) el gobierno cre (a travs de la Directiva
incorporados mediante una delegacin clientelista) pueden Presidencial 01 de 2009) el Plan Nacional de Consolidacin
no solo no lograrse, en ausencia de las condiciones policivas, como un mecanismo para alinear los esfuerzos militar y de
sociales, polticas, etc., requeridas (ver Introduccin), sino que polica en materia de seguridad, con la oferta institucional en
pueden incluso ser contraproducentes y debilitar an ms la las reas de justicia, social, desarrollo econmico y gobernabi-
presencia estatal. As pues, la solucin a la falta de presen- lidad. El Plan fue definido como:
cia institucional no se debe limitar a una incorporacin for-
un proceso coordinado, progresivo e irreversible, por medio del cual
mal (jurdica, burocrtica, etc.) de la periferia. No basta con se busca afianzar la articulacin de los esfuerzos estatales para ga-
la reproduccin de las rutinas institucionales en la periferia rantizar de manera sostenible un ambiente de seguridad y paz que
ni, ms especficamente, tiene mucho sentido descentralizar y permita el fortalecimiento de las instituciones democrticas, en be-
neficio del libre ejercicio de los derechos ciudadanos y de la genera-
distribuir grandes recursos si el municipio la entidad bsica
cin de condiciones para su desarrollo humano (Presidencia de la
del ordenamiento territorial colombiano no tiene las capa- Repblica 2009).
cidades (por ejemplo, capacidad administrativa o autonoma
administrativa) para asumir esas nuevas responsabilidades. El Plan Nacional de Consolidacin se concentra en zonas
A continuacin analizamos y discutimos el intento ms donde convergen una dbil presencia institucional del Es-
reciente del Estado colombiano por incorporar institucional- tado, una alta vulneracin de los Derechos Humanos, infrac-
mente la periferia del pas. Se trata del Plan Nacional de Con- ciones al DIH, presencia de cultivos ilcitos y los centros de
solidacin Territorial (PNC). gravedad de la amenaza del terrorismo, el narcotrfico y sus
interconexiones. Esto llev a la definicin de quince zonas de
consolidacin que abarcaban cien municipios perifricos de
los departamentos de Nario, Cauca, Valle del Cauca, Choc,
Antioquia, Crdoba, Bolvar, Sucre, Cesar, La Guajira, Magda-
lena, Norte de Santander, Arauca, Meta, Caquet, Putumayo y Grfica 1
Tolima.10 En 2011 se inici un proceso de revisin del Plan, que Fases y lneas de accin del PNC
redujo el nmero de municipios focalizados a 51.11 Fases y composicin del Plan Nacional de Consolidacin Territorial
Definicin de directrices
7. Land regulation
Tema de decisiones
Disposicin de recursos COMIT EJECUTIVO Grupo de seguimiento
6. Infrastructure (Ministros- Directores de entidades- Cooperacin de los esfuerzos civiles,
de Polica, Fuerzas
Equipo tcnico militares y de Justicia
5. Local capacity COORDINACIN NACIONAL asesor
ESTRATGICA
nal, es til para tener una idea ms completa de la secuen- forma a las autoridades respectivas y con plena participacin
cialidad del proceso. de la comunidad, facilitan, focalizan, acuerdan y concretan los
Para llevar a cabo este Plan, se reorganiz el Centro de Planes de Accin Regional (CCAI 2010:11). Adems, en el ni-
Coordinacin de Accin Integral (CCAI), que ya exista desde 13
vel nacional, el CCAI coordina dos escenarios que dan sopor-
2004, y se crearon 14 Centros de Coordinacin Regional, que te al PNC: el Consejo Directivo, conformado por el director
funcionan en cada una de las zonas focalizadas. Estos centros de Accin Social, la fiscal general de la Nacin, el ministro de
estn conformados por servidores pblicos nacionales, de- Defensa, el comandante de las Fuerzas Militares, el director
partamentales y municipales que, sin suplantar de ninguna de la Polica y el director del DAS, que da las orientaciones
generales del PNC; el Comit Ejecutivo, de carcter decisorio
y conformado por los ministros y los directores de las entida-
13 El CCAI est conformado por: el Ministerio de Defensa Nacio-
nal, el Comando General de las Fuerzas Militares, la Polica Nacional, des que forman parte del CCAI; y una Gerencia operativa, que
el Ministerio de Interior y de Justicia, el Ministerio de la Proteccin cuenta con el apoyo de cuatro reas misionales de Accin So-
Social, el Ministerio de Educacin Nacional, el Ministerio de Agricul-
tura y Desarrollo Rural, el Instituto Colombiano de Bienestar Fami- cial, encargada de canalizar las demandas para el desarrollo
liar (ICBF), Coldeportes, el Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA),
la Fiscala General de la Nacin y la Registradura Nacional del Esta- de los Planes de Accin Regional, lograr la concurrencia del
do Civil. Adems, cuenta con enlaces con los ministerios de Minas y nivel nacional pblico, privado e internacional, hacer segui-
Energa, Transporte, Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, Co-
municaciones, Cultura, Relaciones Exteriores, Hacienda, y Comercio, miento y monitorear el avance de estos planes y la sincrona
Industria y Turismo, as como con el DNP, el Banco Agrario, el Alto
Comisionado para la Paz, el Instituto Colombiano de Desarrollo Ru-
entre ellos para garantizar un impacto no solo regional sino
ral (Incoder), el Departamento Administrativo de Seguridad (DAS), nacional (CCAI 2010:11).14
el Departamento Administrativo Nacional de la Economa Solidaria
(Dansocial), el Consejo Superior de la Judicatura, la Defensora del
Pueblo, USAID, Oxy Colombia y Fedecajas. La Oxy es la nica em-
presa privada presente en el CCAI, y Fedecajas la nica organizacin 14 Esta es la estructura vigente en el momento en el que se escribi
privada sin nimo de lucro. este texto. En el proceso de revisin del plan se propuso un esquema
Los resultados las conclusiones no se pueden generalizar a todo el Plan. Cada
Debido a la corta vida del PNC, al momento de escribir este una de las zonas est marcada por un contexto diferente, por di-
texto no exista an una evaluacin comprehensiva del impac- nmicas de guerra especficas, problemas institucionales y cul-
to del plan en los municipios cubiertos. Solo hasta el primer turales concretos, por potencialidades econmicas particulares.
semestre de 2011, dentro del proceso de revisin del Plan que Por esa razn, es difcil extrapolar las conclusiones del anlisis
adelant el gobierno de Juan Manuel Santos, se hizo una eva- de una de las zonas a las otras. Sin embargo, la experiencia pue-
luacin que permitira, en un futuro prximo, tener una idea de ser til para establecer parmetros generales de accin.
de los resultados del Plan.
Inversin
Sin embargo, existen evaluaciones parciales realizadas por
234 De acuerdo con el Reporte Ejecutivo del CCAI (2010), el Plan 235
agencias de cooperacin, centros de investigacin, organiza-
Nacional de Consolidacin ha implicado un aumento en los
En la Macarena, una de las zonas que lleva ms tiempo in- se redujo el secuestro un 100% (de 3,6 a 0) mientras que en los
tervenida y de la cual se tiene mayor informacin, la erradi- vecinos un 80% (de 1,73 a 0,35) entre 2005 y 2010.
cacin de cultivos ha sido relativamente exitosa. El nmero En los Montes de Mara los resultados en seguridad son
de hectreas de coca baj de 22.127 en 2005 a 2.782 en 2009, la similares. El nmero de homicidios se redujo en 65% entre
productividad de los cultivos pas de 6,6 cosechas al ao a 5,4 2005 y 2010 (de un promedio de 19,75 a 7) en los municipios
cosechas, y la produccin potencial de cocana en la zona se de Montes de Mara, mientras que en los municipios vecinos
redujo de 26 a 14 toneladas. Desde 2007, cuando esta zona fue la reduccin solo fue de 27% (de 8,91 a 6,5). Los secuestros
intervenida, no solo se han reducido los cultivos ilcitos sino pasaron de un promedio de 1,75 a 0,25 en los municipios de
que se ha dado un giro en los esfuerzos de erradicacin. Mien- los Montes de Mara, mientras que en las zonas aledaas el
tras que en 2006 el 85% de la erradicacin se hizo mediante cambio fue de 0,75 a 0.18 La grfica 3 resume los cambios en
aspersin area de herbicidas y el 15% manualmente, en 2008 los promedios de homicidios de cada una de las zonas entre
la erradicacin por aspersin se redujo a 38% y el 62% restan- 2008 justo antes del inicio formal del plan en 2009 y 2010.19
te fue realizada manualmente. Aunque esta es una tendencia
nacional, en la Macarena ha sido ms fuerte el cambio (en el
17 Infortunadamente, para estas variables el CEDE no compar
nivel nacional se pas de 85 a 53%). Este giro tambin ha esta- los cambios con los municipios vecinos. Como se ver ms adelante,
hicimos algunos clculos propios con base en informacin de la Vice-
do acompaado de aumentos en las inversiones en proyectos presidencia de la Repblica. Sin embargo, la informacin con la que
de desarrollo alternativo (Meja et al. 2011: 27 y ss.). contamos se limita a homicidios y secuestros y no a enfrentamientos,
actos de terrorismo y victimizacin por minas antipersonal.
18 Clculos propios con base en informacin del Observatorio de
Seguridad Derechos Humanos de la Vicepresidencia de la Repblica. Los muni-
cipios de la regin Montes de Mara intervenidos por el Plan Nacional
Nuevamente tomamos como referencia el caso de la Maca- de Consolidacin (PNC) son San Jacinto y Carmen de Bolvar en el
rena. Los enfrentamientos por iniciativa de la fuerza pblica departamento de Bolvar, y San Onofre y Ovejas en el departamento
de Sucre. Los municipios definidos como vecinos fueron aquellos
aumentaron en 2006, y luego cayeron entre 2007 y 2009, coinci- que normalmente son tenidos en cuenta como parte de los Montes
de Mara y de su rea de influencia, pero que no fueron objeto de
diendo as con la teora de un aumento en el conflicto en el mo- intervencin por parte del Gobierno Nacional: Crdoba, El Guamo,
mento de recuperar el territorio y un descenso en el momento Mara La Baja, San Juan Nepomuceno, Zambrano (del departamento
de Bolvar), Chaln, Colos, Corozal, Morroa, Palmito, Sincelejo y To-
de estabilizarlo. Segn la Vicepresidencia de la Repblica, de luviejo (Sucre).
220 enfrentamientos en 2006 (el pico mximo), la cifra cay a 19 Esta evaluacin que presentamos no es completamente rigurosa
Grfica 4. En la Macarena cay 70%, mientras en los municipios veci-
Nmero de homicidios por zona de consolidacin nos se redujo 43%,21 siguiendo as la tendencia nacional. En
250 los Montes de Mara el desplazamiento cay 91%, y en los
Nmero de homicidios
Bajo Cauca
Antioqueo
Buenaventura
Catatumbo
Cauca
Choc
Cordillera
Central
La Macarena
Montes
de Mara
Nario
Putumayo
Ro Cagun
Sierra Nevada
Sur
de Crdoba
por el Plan Nacional de Consolidacin. Codhes aunque con
239
cifras distintas se reafirma en este punto (el 32,7% de las
vila 2011). Estos departamentos, que coinciden con las zo- tucin de tierras, y los nuevos retos de la minera ilegal (Lamb
nas focalizadas por el PNC, son Cauca, Norte de Santander, et al. 2011).
Arauca, Caquet y Antioquia, particularmente el Bajo Cauca
Concentracin e informalidad de la tierra
Antioqueo y el Norte del Cauca. En otras zonas intervenidas
Otro aspecto relevante en el proceso de consolidacin es el de
la confrontacin se ha mantenido alta y constante durante los
la concentracin e informalidad de la propiedad de la tierra.
ltimos tres aos (Nario, Choc y Meta), mientras que en el
En su evaluacin del Plan de Consolidacin Integral de la Ma-
Guaviare, Norte de Huila, Sur de Crdoba y Tolima ha habido
carena (PCIM), el CEDE encontr que los Gini de propietarios
verdaderos avances militares frente a las FARC.23
de tierras y de tamaos de los predios han disminuido leve-
Justicia mente a lo largo de la dcada de 2000, excepto en La Uribe
En un reciente informe sobre la implementacin del PNC en (aunque entre 2006 y 2009 es muy ligero el cambio, de 0,6324
Meta, Tolima y Montes de Mara, USAID/OIT el programa a a 0,6315 en el Gini de tamao de los predios y de 0,619 a 0,615
travs del cual Estados Unidos canaliza sus aportes al Plan en el Gini de propietarios) (Meja et al. 2011). Esta tendencia es
destac los avances logrados en seguridad pero llam la aten- anterior al proceso de consolidacin, y por tanto no es posible
cin sobre la desproporcin entre la inversin en seguridad y entender esta reduccin como una consecuencia de la inter-
la inversin en justicia. El sector justicia recibe un dlar por vencin. En los Montes de Mara la tendencia es similar, esta
cada siete que recibe el sector defensa. Los jueces son esca-
24
vez con cambios un poco ms pronunciados entre 2006 y 2009:
sos y all donde hay no cuentan con la proteccin necesaria el Gini de predios pas de 0,672 a 0,667, y el de propietarios de
de la polica y han terminado siendo vctimas de acosos y ex- 0,626 a 0,616.25 En todo caso, llama la atencin que la desigual-
torsiones por parte de grupos ilegales (Lamb et al. 2011: 16). dad en estas dos zonas sea menor que en el resto del pas (el
Gini nacional de tamao de los predios fue de 0,72 en 2006 y el
de propietarios de 0,7).
23 Vase tambin el informe de Codhes en el que se presenta un De acuerdo con el CEDE, un aspecto en el que la situacin
listado de eventos violentos y capturas en cada una de las zonas de La Macarena es ms grave que en el resto del pas es en ma-
CCAI de acuerdo con su sistema de informacin (Sisdhes).
24 Sobre la difcil situacin de los jueces que trabajan en zonas de
conflicto armado vase el estudio publicado en Jueces sin Estado (Gar-
ca Villegas 2008). 25 Clculos propios con base en informacin del IGAC.
teria de informalidad de la tierra. En la evaluacin destacan, el panorama no es muy positivo: cuatro de los seis municipios
sin embargo, que la informalidad se ha ido reduciendo a lo se encuentran en riesgo extremo por coincidencia de factores
largo de la dcada, y que entre 2004 y 2007 antes de la en- de riesgo electoral y de violencia: Puerto Rico, San Juan de
trada del PCIM se asignaron 13.725 hectreas que equivalen Arama, Vista Hermosa y Uribe (Jimnez 2011).26 Este fenme-
al 47% del territorio cubierto por el PCIM. En nuestra opinin no, sin embargo, se repite en otras zonas de consolidacin. En
esta formalizacin masiva, justamente antes de que se iniciara el mapa 1, presentado arriba, estos municipios se destacan en
la recuperacin del territorio, podra significar un caso ms de rojo por su riesgo extremo.
formalizacin de un despojo ilegal de la tierra.
Indicadores socioeconmicos
242 En su evaluacin del PCIM, el CEDE concluye que la interven- 243
Democracia
cin ha mejorado las condiciones en educacin por dos razo-
que en estos dos aspectos los ndices parecen seguir tendencias informes sobre desplazamiento forzado, cul ha sido el impac-
nacionales. Esto no necesariamente es malo; la comparacin to en materia de derechos humanos o cmo ha incidido el Plan
con los municipios vecinos en los que ha habido aumentos, en fenmenos como la captura del Estado, el clientelismo o la
pero no tan altos como en La Macarena permitira concluir reconfiguracin de las lites locales, por ejemplo. Sorprende
que la intervencin ha servido para que la zona no se quede que un plan tan importante no tenga visibilidad por parte del
tan rezagada de la tendencia nacional como las zonas vecinas. Estado y que la sociedad civil no se haya interesado ms en l.
Un aspecto adicional que se destaca de la evaluacin del
CEDE tiene que ver con los estmulos del Estado a la produc- Puntos de discusin
cin agrcola. Desde la entrada en funcionamiento del PCIM Son muchas las justificaciones que tiene el PNC. El retraso
ha bajado el nmero de crditos otorgados por Finagro a pro- histrico del Estado colombiano en relacin con el control del
ductores grandes y pequeos, pero ha aumentado su valor to- espacio territorial, la lucha contra las organizaciones armadas
tal. Sin embargo, preocupa que la participacin de los crditos implantadas en una porcin importante del territorio nacio-
a pequeos productores como proporcin del total de prs- nal, el fortalecimiento de la descentralizacin y de los dere-
tamos ha venido disminuyendo desde el 2006. El valor de los chos sociales a partir de la Constitucin de 1991, etc. Sin em-
crditos a productores ha aumentado, pero el valor de estos a bargo, tambin son muchas las dudas que plantea la manera
pequeos productores ha disminuido con la reduccin en el como dicho plan ha sido ejecutado hasta el momento.
nmero de crditos. En sntesis: los aumentos en los crditos Lo primero que salta a la vista es la falta de informacin,
se estn concentrando en los grandes propietarios. no solo institucional sino tambin social y acadmica, sobre
Este punto puede significar como sostiene el CEDE los resultados, los obstculos y los problemas que ha tenido
que los tipos de cultivos que se estn incentivando en la re- el PNC. La cantidad de recursos invertidos, la porcin del te-
gin requieren de economas de escala. Esto coincide con un rritorio involucrada, la dimensin institucional del proyecto y
reciente informe de lvaro Balczar, director del PCIM, en el las implicaciones que este tiene en trminos de proteccin de
que seala que las dos clases de cultivos que ms han crecido derechos, exigen una mayor visibilidad de lo que ocurre con
en la zona entre 2007 y 2009 son de tipo industrial: los cultivos
de plantacin con mercados industriales crecieron 198,2%, y
27 Los otros tipos de cultivos crecieron as: de plantacin de consu-
los transitorios industriales 134,3%, mientras que el tercer tipo mo directo, 50%, y anuales de consumo directo, 8%.
este plan. Se echa de menos no solo una mayor transparencia en el diseo, al menos formales, que dificultan la implementa-
e informacin de parte del gobierno nacional, sino tambin un cin, el seguimiento y la evaluacin de la poltica.28
mayor inters de la sociedad civil y de la academia por la eje- Creemos que formular explcitamente el Plan, en un do-
cucin de este plan. cumento que contenga la poltica pblica de consolidacin,
La importancia de la transparencia en el PNC se hace an es una prioridad. En dnde focalizar? Qu significa conso-
ms evidente si se tiene en cuenta el hecho de que en dicho lidar? Cundo se pasa de una fase a otra? Qu tan costoso
plan hay una tensin entre los dos objetivos sealados atrs: resulta el proceso de consolidacin? Es ms costoso en algu-
la lucha contra el narcotrfico, por un lado, y la derrota de la nas zonas que en otras? Cundo se termina de consolidar un
guerrilla, por el otro. En la medida en que el narcotrfico es territorio? Debe seguir la retirada del Estado central tambin
246 una lgica de secuencialidad? 247
una fuente de financiacin de la guerrilla, estos dos objetivos
resultan complementarios. Sin embargo, la alianza en ciertas La construccin de un documento que contenga la poltica
zonas entre narcotraficantes, ganaderos y polticos locales, pblica permite, adems, articular el plan con otros procesos
destinada a la creacin de grupos paramilitares, hace del nar- del Estado. Aqu queremos destacar dos procesos entre varios.
cotrfico un factor prosistmico aliado circunstancial del En primer lugar, la ejecucin del Plan Nacional de Desarro-
Estado en la lucha contra la guerrilla entendida esta como llo (PND). Una de las novedades del plan es, justamente, la
enemigo contrasistmico. Esta tensin es sobre todo eviden- inclusin de un prrafo relacionado con el PNC en el captu-
te frente al fenmeno paramilitar, el cual puede ser tanto un lo V del PND, sobre consolidacin de la seguridad. Creemos
enemigo ms del Estado o un aliado en su lucha contra la gue- que esta mencin no es lo suficientemente amplia y no est
rrilla. Para ponerlo en los trminos de Francisco Gutirrez: articulada con otros componentes del PND, especficamente,
con el captulo II, sobre Convergencia y Desarrollo Regional.
Todo esto revela el carcter extremadamente equvoco del fenmeno
paramilitar en Colombia, que est ligado al Estado de todas las mane- Teniendo en cuenta que gran parte de los problemas de las
ras posibles: como aliado en la lucha antisubversiva, como competidor zonas de consolidacin se deben a desigualdades regionales y
en el mercado oligopolstico por la provisin de seguridad, como un al menosprecio por la periferia del que hemos hablado en este
parsito en el ejercicio de la extorsin y como adversario militar (al
libro, es importante articular las estrategias del PNC con las
menos tericamente) en la lucha contra el narcotrfico (2006: 301).
estrategias de convergencia y desarrollo regional.
Formulacin de la poltica En segundo lugar, es importante armonizar el Plan de Con-
El PNC nunca ha sido formulado explcitamente en un docu- solidacin con la poltica pblica de desplazamiento forzado.
mento oficial que contenga el diagnstico del problema, un Las zonas de consolidacin coinciden con zonas de alto des-
marco terico claro sobre qu significa consolidacin, las di- plazamiento forzado, como lo han sealado Codhes y la mis-
ferentes alternativas de poltica pblica, la estrategia que se ma Vicepresidencia de la Repblica. Por esta razn, el PNC
debe seguir, las herramientas utilizadas para desarrollar esa debe convertirse en una plataforma para corregir el despla-
estrategia y algunos indicadores de xito. En este momento,
para conocer el PNC es necesario acudir a dos directivas pre- 28 Es importante destacar que esta formulacin explcita facilita-
ra la construccin de indicadores especficos que permitan evaluar
sidenciales bastante escuetas y algunas presentaciones de fun- el proceso, hacer ajustes y definir xitos en la consolidacin. En este
cionarios pblicos relacionados con el tema. Esto no significa aspecto, el trabajo de la firma Oportunidad Estratgica, realizado en
2010, puede ser un buen punto de partida para construir indicadores
que no exista una poltica pblica, pero muestra algunas fallas de seguimiento (Oportunidad Estratgica 2010).
zamiento forzado y no en una fuente de desplazamiento. La En ese sentido, si la secuencialidad prevista por el PNC tie-
articulacin con la Ley de vctimas y de restitucin de tierras ne alguna justificacin esta tiene que entenderse dentro de la
es fundamental para el xito tanto de la ley como del PNC. estructura del Estado social de derecho: ella no puede signifi-
car una suspensin del Estado de derecho ni de la obligacin
La secuencialidad del Estado de proteger los derechos fundamentales.
Quizs el punto ms problemtico del PNC es el de la secuen- En este sentido el PNC, y en particular la idea de secuencia-
cialidad. Como se seal, segn el PNC lo primero es recupe- lidad, suscita los siguientes interrogantes:
rar el control territorial; luego viene una etapa de transicin 1. La excesiva militarizacin del poder poltico y de la admi-
y, finalmente, se estabiliza la zona intervenida. Esta cadena de nistracin pblica.29 Dado que el sometimiento o la expul-
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propsitos pone en evidencia la naturaleza prioritariamente sin de los actores armados ilegales y la pacificacin del
las labores de los militares, facilitaran el proceso de transi- ciones a medida que se logra el control del territorio es im-
cin a las autoridades civiles y aumentaran la transparen- portante para evitar que el mismo proceso de consolidacin
cia del proceso. termine siendo capturado por lites locales legales. De otra
La demora en el proceso de transicin a las autoridades ci- parte, fortalecer las instituciones locales aumentara la trans-
viles no solo se ha debido a razones de orden pblico, sino parencia y el manejo eficiente de los recursos administrados
tambin a ineficiencias administrativas. En La Macarena, por las diferentes entidades con presencia en las zonas. 31
la llegada de las Estructuras de Apoyo Judicial (EDA) se 3. Un aplazamiento de dos objetivos fundamentales para la
demor ms de ao y medio, principalmente por razones consolidacin institucional. En primer lugar la restitucin
burocrticas (asignacin de fiscales, presupuesto, etc.). Es
importante entonces disear las herramientas adecuadas
que permitan facilitar los trmites necesarios para que las 30 Sobre este punto coinciden, entre otros, el brigadier general
Coln en el caso de Montes de Mara, y Alejandro Reyes y Gustavo
instituciones hagan una presencia integral en el territorio. Duncan en el caso de La Macarena. Reyes y Duncan sealan: Se ha
El PNC no ha sido eficaz en lograr una consolidacin de las avanzado menos en la concertacin con las autoridades municipa-
les y el gobierno departamental, en buena medida por su debilidad
instituciones. Es preocupante, como se seal, que cuatro presupuestal y administrativa y su historia de capturas por actores
armados ilegales [] Para asegurar la sostenibilidad del PCIM, debe
aos despus de iniciada la intervencin de La Macarena,
adoptarse como metodologa operativa el traspaso progresivo de ca-
cuatro de los seis municipios intervenidos se encuentren en pacidades y responsabilidades a los municipios, acompaado de la
formacin de instrumentos administrativos como los POT (Planes de
riesgo electoral extremo. Este hecho pone de presente que Ordenamiento Territorial), los planes municipales de desarrollo y los
si el PNC ha tenido algn xito (todava no confirmado), Acuerdos que organicen la administracin y mejoren el recaudo de
sus recursos (Duncan y Reyes 2009: 4).
este se ha limitado a una etapa militar inicial, caracterizada 31 En La Macarena, con la presencia del Estado ha llegado la inver-
por la expulsin de los grupos armados, y que el logro del sin y han aumentado los cultivos industriales, por ejemplo. Llama la
atencin, sin embargo, que aunque ha aumentado el valor de los crdi-
fortalecimiento de las capacidades institucionales, hasta el tos otorgados por Finagro, ha bajado el nmero de crditos otorgados a
pequeos propietarios. Esto no necesariamente equivale a corrupcin,
momento, no ha sido posible. Este mismo panorama pare-
pero s plantea la pregunta sobre si el proceso est tendiendo a favore-
cera estar repitindose en las otras zonas de consolidacin. cer a algunos grupos especficos. Como sealan Duncan y Reyes, no
basta la presencia de grandes empresas legales para dar lugar a una
2. Una centralizacin de facto en los municipios incluidos sociedad prxima al control de un Estado democrtico. Se requiere
en el plan. En las zonas de consolidacin la autonoma de que esas empresas generen suficiente redistribucin de ingresos para
que el grueso de la poblacin pueda acceder libremente al mercado a
los municipios se ha visto reducida ante la presencia del travs de relaciones monetarizadas (Duncan y Reyes 2009: 8).
de tierras. El proceso de restitucin de tierras es una parte porque sera costoso en trminos de vidas humanas (asesina-
fundamental de la consolidacin territorial: otorgar ttulos tos de lderes, por ejemplo) y sera cooptado por lites locales.
de propiedad a los colonos aumenta los costos de la siem- Esto tambin es una realidad.
bra de coca los cultivadores tienen incentivos para no Estas explicaciones son razonables; sin embargo, tambin
sembrar coca debido a que pueden perder sus tierras si los son una evidencia de que la tarea propuesta en el Plan de
descubren, corta el ciclo descontrolado de colonizacin Consolidacin es ms compleja de lo que parece haber sido
atena la ampliacin de la frontera agrcola, y reduce la previsto por el gobierno, y que para responder a esa com-
emigracin a las ciudades (Duncan y Reyes 2009). En segun- plejidad debe haber una articulacin mucho ms fuerte, ms
do lugar, la formacin de una sociedad civil fuerte, con valo- consistente y ms empeada entre las labores militares, las
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res democrticos slidos. En la prctica, estos espacios han
32
judiciales, las sociales y las polticas.33
sido limitados y se ha perdido una gran oportunidad para El factor poltico, por ejemplo, es decisivo en la tarea de
fortalecer la sociedad civil, lo cual aumentara la visibilidad consolidacin de los territorios. Es imposible tener xito en la
y transparencia del proceso. Una cultura poltica democrti- creacin de instituciones democrticas cuando el sistema po-
ca, con apego a la legalidad, no es un efecto automtico del ltico est capturado por actores ilegales. As por ejemplo, se-
fortalecimiento institucional. Es un proceso constructivo, re- gn el investigador Francisco Gutirrez, los malos resultados
cproco, en el que las instituciones generan una cultura de de la descentralizacin en algunas regiones del pas estn li-
legalidad y esta lleva al fortalecimiento institucional. Por esa gados a la existencia de un sistema de intermediacin extorsi-
razn es fundamental, desde el principio, abrir espacios de vo (parapoltico) implantado durante las ltimas dos dcadas
participacin efectiva que, adems de legitimar el proceso y (Gutirrez 2010). Algo similar puede suceder con la recupera-
ganar corazones como dira la estrategia militar, con- cin de los territorios y su incorporacin a la institucionalidad
duzcan a una mayor transparencia y eficacia del proceso. nacional, la cual depende de que se restaure (o se cree) un sis-
El gobierno central justifica la existencia de estos tres pro- tema de intermediacin entre el centro y la periferia fundado
blemas con base en los siguientes puntos: en primer lugar, la en la competencia democrtica entre facciones polticas some-
dificultad para trabajar con instituciones locales debilitadas y tidas a la constitucin y a la ley. Es por eso que el proceso de
con frecuencia corrompidas. Ms an, la vinculacin al proce- consolidacin territorial no solo implica victorias militares (y
so de consolidacin territorial de instituciones locales dbiles, judiciales) sino tambin la superacin de un sistema poltico
en ocasiones incluso capturadas por actores armados o por fundado en la complicidad con los actores armados.
clientelas locales, puede resultar contraproducente y favore- La administracin de justicia tambin es un factor decisivo.
cer los intereses de los actores armados. En segundo lugar, el Como se muestra en el libro Jueces sin Estado (Garca Villegas
gobierno teme que si se restituyen y formalizan tierras sin ha- 2008), una buena parte del territorio nacional con presencia
ber logrado primero una seguridad territorial, el proceso de de actores armados tiene una justicia nominal, sobre todo li-
restitucin podra ser tambin contraproducente, justamente gada al hecho de que los jueces que laboran en esos territorios
32 Juan Carlos Palou (2011), de la Fundacin Ideas para la Paz, ha 33 Aqu recogemos varias propuestas de diferentes actores y eva-
llamado la atencin sobre la necesidad de abrir espacios de participa- luadores del Plan: Duncan y Reyes (2009), Lamb et al. (2011), Podec
cin de la sociedad civil en este proceso. (2011), Palou (2011), Minga (2011).
no tienen el respaldo institucional que les permita imponerse As pues, con base en lo dicho en la introduccin de este
frente a los actores armados. Mientras eso ocurra es muy di- libro, afirmamos que el fortalecimiento de las instituciones
fcil recuperar los territorios. La labor militar de recuperacin locales por ejemplo, a travs del traslado de competencias
de espacios debe ir acompaada de la instauracin de una jus- administrativas, del aumento de recursos, de la promocin de
ticia dotada de imperium y capacidad decisoria, incluso respec- la participacin poltica no produce los efectos esperados
to de los mismos militares. Al respecto, vale la pena retomar a menos que dicho fortalecimiento se consiga a la par con la
aqu lo dicho en el captulo tres de este libro, en donde Garca, consolidacin de ciertas condiciones fcticas, de tipo social,
Arenas y Hernndez muestran cmo una mayor capacidad de poltico y econmico que permiten dicho fortalecimiento. Se
la justicia en los municipios medida por el nmero de jue- trata, entonces, de un proceso simultneo (no escalonado) en
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ces atena el impacto del dominio guerrillero y paramilitar donde los objetivos descentralizacin, pacificacin, partici-
lacin con otras polticas pblicas nacionales que inciden en para tener xito.
esos territorios, tales como la Ley de Vctimas y Restitucin de
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En tercer lugar, es importante tener en cuenta que el actual
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proceso de incorporacin institucional de la periferia se lleva Prospects. Toronto: Universidad de Toronto.
a cabo en un contexto de cambio de modelo de desarrollo eco- CCAI. 2010. Reporte Ejecutivo Plan Nacional de Consolidacin.
nmico. Dicho cambio implica un desvanecimiento relativo de Bogot: Presidencia de la Repblica, Centro de Coordinacin
la economa agrcola andina, y un surgimiento de las econo- de Accin Integral.
mas petrolera y minera ubicadas en las partes bajas y clidas Codhes. 2011. Consolidacin de qu? Informe sobre
desplazamiento, conflicto armado y derechos humanos en Colombia
del pas, muchas de las cuales son perifricas e institucional-
en 2010. Bogot: Codhes.
mente dbiles. Esto significa que los territorios en los que se
Coln, Rafael. 2011. Experiencia de Los Montes de Mara.
producir la mayor riqueza en los prximos aos son aque- Seminario internacional La poltica de consolidacin
llos en los cuales no solo operan las organizaciones criminales territorial del Estado colombiano: evolucin, desafos,
ms poderosas del pas sino que, justamente por eso, cuentan obstculos y potencialidades. Bogot: 16 de junio de 2011,
Fundacin Ideas para la Paz.
con la institucionalidad menos establecida y capaz. Estas con-
Comisin de Estudios sobre la Violencia. 1987. Colombia:
diciones de violencia y marginalidad representan un desafo
violencia y democracia. Bogot: Universidad Nacional de
particularmente grande para el proceso de fortalecimiento Colombia.
institucional. Sin embargo, los esfuerzos redoblados que se
DANE. 2011. Encuesta Nacional de Calidad de Vida 2010.
hagan en esta tarea pueden estar ampliamente recompensa- Presentacin de resultados. Bogot: DANE.
dos si se tiene en cuenta que el xito de la institucionalizacin DeShazo, Peter, Phillip McLean y Johanna Mendelson.
puede traer consigo el fin del conflicto armado. 2009. Colombias Plan de Consolidacin Integral de la Macarena,
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