LAS BASESHISTRICASDE LA EVALUACIN

DE PROGRAMASY PROYECTOSSOCIALES

FrnN.Noo SAl,tl,llNcl OsoRto*

No es novedosoafirmar que la planificacinsocial tiene evidentesbaseshistricas,

especialmente en el mbito de los movimientossocialesy en generalaccionesreivindi-
cativasque han marcadola historiasocialdel estesiglo.
Menos frecuente es la reflexin sobre las baseshistricasde las herramientas
operacionalesde la planificacin social, y en particularla evaluacinde programasy
proyectossociales.
La evaluacinde programases un componentede la planeacinque ha experimen-
tado un procesode institucionalizacin,que ya lo hace formar parte de la operatoria
normaldel Estado,siendouna exigenciabsicaparala optimizacinde la inversinsocial
(vronrlaN, 1992).A pesarde su carcterde herramientatcnica,existensignificativas
condicionantessocialese histricasque delimitansu origeny aplicacin.El conocimien-
to y anlisisde talesdeterminantesson esencialespara los profesionalesde las ciencias
I socialesque trabajanen el reade los programasy proyectossociales.
El desanollo de la evaluacinde programasse puede graficar en dos secuencias
paralelas,que solorecientemente experimentanuna ligaznmsestrecha;esconveniente
ntoncescliferenciarel desarrollode la evaluacinex antede proyectosde la evaluacin
de resultadoso impacto.

LA EVALUACION EX ANTE DE PROYECTOS

La biografaintelectualde la evaluacinex antede proyectosprovienedel campode las

obraspblicasy de la ingenierade proyectos(Prest,1965).Susatisbosde formalizacin
se sitin a comienzosde siglo,con la progresivanecesidad del capitalismode Estadode
aumentarla magnitudde sus gastos, y por 1o tanto justificar el incrementode la carga
tributaria.Paralimitar las presiones polticasde los contribuyentes, el Estado(especial-
mente en EE.UU.), desanolla una metodologa para evaluar la rentabilidadde las
inversionespblicas, incluso con la expectativa de recuperar parte de la plusvala
territorial generada por tales inversiones en los propietarios de tierras o medios de
produccin (Prest,
op. cit.).
El New Deal en EE.UU., naturalmenteincrementoy diversificlas inversiones
pblicas,con lo que el instrumentalevaluativoadoptouna ma)'orsofisticacin, aunque
siguisiendoaplicado a la rentabilidad de las obrrs pblicas'
S1odespusde la II GuerraMundial, la evaluacinde proyectosexperimentaun
lvance substincial,al incorporrsele el bagajetencode la economadel bienestar, de
corle neoclsico.Esta formalizacin concepfual le abri la posibilidad de ampliar su
rplicacin a prcticamente todas las reas en que el Estado orientaba sus inversiones.

*AcadrnicoDeparranenfode Sociologa,Facultadde CienciasSociales,Universidadde Chile.

97
 REVISTA DE SOCIOLOCIA

l)e maneraespecial,se concentrla aplicacinde conceptosde la economadel

bienestaren el diseode tcnicasevaluativas costo-beneficio, y orientandosu aplicacin
en los sectoressociales.Un puntocentralen estareorientacin sederivade la evidencia
empricaque las inversiones en capitalhumano(va educacin, saludy nutricinprinci-
palmente)tienenun definidoimpactoen el incremento de la productividad de la manode
obra.(Routlingery Selowsky,1975)
La mecnicade operacinde la tcnicacosto-beneficio sepopularizcon rapidezen
los mbitosde los planificadoresy tomadoresde decisiones.Se produceuna rpida
institucionaltzacin,extendindose su aplicacina los pasesde Europa.Resultanotable
el uso de la tcnicacosto-beneficio en los paseseuropeos,dondeel sistemapoltico
favorecala expansindel gastopblico.Tal es el casode Inglaterra,durantela adminis-
tracinlaborista(Self, 1975).
La evaluacincosto-beneficio es incorporada a manualesde proyectosde Naciones
Unidas y agenciasde la cooperacinintemacional,y utilizadacomo instrumentode
asignacinde inversionespor organismosmultilaterales como el Banco Mundial y el
Banco Interamericanode Desarrollo(Payer,1982).
La mismaproliferacinde la evaluacin costo-beneficio, evidencisuslimitaciones,
productodel irrealismode los supuestos de la economadel bienestar, de hechoinexis-
tentes,inclusoen las msavanzadas economas de mercado.Los propugnadores de esta
tcnicasebifurcaronen dosmodalidades de correccinde su formulacinoriginal.Una,
que se podra calificar como la coniente ms oftodoxa, que intenta generalizarlos
supuestos tericosde la economadel bienestar, basadosen la competencia perfectaal
conjuntode la sociedad. En la prctica,la pretensin de estosevaluadores escolocara la
estructuraeconmicaen consonancia con los dictadosde comportamiento econmico
supuestos por la tcnica.Se advierteque estaopcines la asociadaa los experimentos
neoliberales como estilode desarrollo;se tratade redefinirlascaractersticas del capita-
lismo de Estadoa los prerrequisitos de la economaneoclsica.
Lrotra veftientederiven unaposicinmspragmtica, eu relacina flexibilizarla
tcnica,ajustndola a laspeculiaridades de la estructuracapitalista real,en especialla que
prima en pasesdel Tercer Mundo. Se agreganadems,en el clculo de costosy
beneficios,factoresde equidadsocialy redistribucin, especialmente en programasque
involucrenbeneficiarios de menoresingresos (Silva, 1983).
La evolucinanteriormente esbozada, permitevisualizaruna aproximacin metodo-
lgica centradaen el clculo econmico,o ms precisamente de ndole contable y
financiera.Se adviertesu asociacincon el desarrollodel capitalismode Estado. La
mayor funcionalidadde Ia tcnicaresideen la correctaasignacin de recursosestatales
en la formacin de capital fijo e infraestructura.El mismo desarrollocapitalistala
reorientadespusa la racionalizacinde la accinestatalen la reproduccinde la fuerza
de trabajo(salud,educacin,vivienda,etc.),aunquede hechomantengacon-tponentes de
la evaluacinde la infraestructura social,especialmente en la variante de evaluacin
costo-efectividad.
El perodoexpansivodel gastosocialenlaseconomas de mercado,desdehacealgn
tiernpose ha estabilizado, y consecuentemente ha sido acompaado por la bsquedade
metodologas evaluativas lo msprecisasposibles,paraoptimizarlos ya crticosmrge-
nesdel gastopblicosocial.La tcnicacosto-beneficio aparentemente cubriduranteun
tiempoestanecesidad, pero su propiofomalismo y axiomticaahistricale impide ser
un instrumentoeficazy vlidode asignacin de inversiones La superacin
sociales. de la

98
 LAS BASES HISTRICAS DE LA EVALUACIN DE PROCRAMAS Y PROYECTOSSOCIALES

ya sea por la hipertrofiaortodoxay

crisis se intentapor las vas ya mencionadas,
neoliberal,o una adecuacinpragmticaa las economasde mercadopropiasde los
pasespobres.Sobreel xito de algunasde estasaproximaciones seraan premafuro
emitirun juicio.

EL DESARROLLO DE LA EVALUACIN DE RESULTADOS

O IMPACTO

Lrotravefiienteen la evaluacinde programasseasociaa unadimensinpsicosocial, y

sela conoceusualmente comoevaluacinde resultados. Tarnbinsugnesis, al igualque
la evaluacincosto-beneficio, hay que rastrearlaen el perodoposteriora la I Guerra
Mundial,con las exigenciasde mayorprecisinde los programassociales. En estecaso,
es importantela crecienteimportanciade la Psicologasocial aplicada,medianteel
desarrollode diseosexperimentales y cuasiexpenmentales en la modificacinde la
conducta.
La evalurcin de resultados sevio reforzadapor 1aconstatacin
tan-rbin empricade
la accingrupalen la conductaindividual,especialmente en 1oreferenteal cambiode
rctitudes.
Posteriormentea la II Guerra Mundial en EE.UU., proliferan los programasde
desarrollourbano,capacitacinocupacionaly atencinpreventivaen salud,reasaptas
para el desarrollode la Psicologay Sociologaaplicada,y que permitieronun nuevo
impulsoa la evaluacinde resultados en los programassociales(Rossi,1989).
Ms tarde,se generalizanlos programasde evaluacinen gran escala,en la preven-
cin de la delincuencia,rehabilitacin penaly tratamientos psicoteraputicos.Seadvierte
que la evaluacinde resultados seconcentraen proyectosmuy especficos, al interiorde
sectoressociales;talesproyectosseimplementan en contextoscerradosy con gruposde
manipulacinexperimentalms sencilla.De hecho,algunossocilogospresentanla
evaluacincomo una forma concretade investigacinsocial,con todaslas fasesde
diseoinvestigativo implicadoen ello.En esteperodo-aproximadamentela dcadadel
60- secaracteriza por la institucionallzacincientficay profesionalde la evaluacinde
resultados.Debedestacarse que esun perodoen EE.UU., y secundariamente en Europa,
ntarcadopor el incrementode los movimientossocialesquedemandanmayorcoberfura
y diversificacinde los programasantipobreza.La respuestaestatal,expresadaen
rnltiplesproyectossirvi comocampode aplicacinde la evaluacinde resultados.
La discutlbleeficaciade los programaserradicatorios de la pobrezaen los pases
desarrollados, ha redundadoque la er.'aluacin de resultados deriveen una posturams
orientadaa las actividades polticasy administrativas,en otrostrminos,esunaactividad
cientficaque colaboraen la toma racionalde decisiones. De estemodo,se valorael fin
poltico de la evaluacin.Hay una transicinde una perspectivacientificistaa una
poltica;obviamenteestoinfluyeen unaprdidade rigidezde los cnonesmetodolgicos
de la evaluacin,en funcinde su adaptacin al tiempoy a la lgicade la negociacin
poltica(Wolf, 1975)

oq
 REVISTADE SOCIOLOGIA

LA SITUACIN ACTUAL EN LA EVALUACIN

En sntesis,tanto la evaluacincosto-beneficiocomo la de resultados,a pesarde sus

desarrollosparalelos,provienende un mismo contextointelectual,que en ltima instan-
cia selocalizaen las corrientesempiricistasy utilitariasde Inglaterradel siglo xvtt y xvlr
(Stone,1978).Es explicableluegoque en estastcnicassu confianzaenlamediciny
objetivacindel comportamientoexterno,la creenciaen la manipulaciny perfecciona-
mientode la conductahumana,en especialal logro del mximobienestarindividual.Ms
tarde,unade ellas(costo-beneficio)seasociaracon la versineconmicadel utilitarismo
ingls;y la otra (de resultados)con el empirismoconductual.
Actualmente,el esfuerzode aunar ambasperspectivasobedecea la necesidadde
articularun instrumentoestandarizado parala ampliavariedadde programassociales,en
especialen un marco de optimizaciny focalizacinde programassocialesen sectores
de extremapobreza.
La evaluacinha asumidoel rango de una herramientade decisinpoltica,aunque
de su utilizacin en este plano caben lecturasalternativas,que se puedenesbozaren
cuatroestilos:

a) La evaluacinutilizable como relacionespblicas,en tanto estastcnicasse asumen

como forma de publicitarresultadosfavorablesparauna administracino institucin.Tal
promocin puededarseen medios de difusin de masas,o en forma ms sutil, va el
impactoen pblicosespecializados como planificadoressocialeso la comunidadcient-
fica.
A su vez, talesrelacionespblicaspuedentenercomo interlocutorauditoriosestra-
tgicos como entesfinancistas(oficinas de presupuestos, fundaciones,agenciasde la
cooperacin internacional) oficinas sectoriales o centrales de planeacin,grupos de
presinprofesionales, usuariosde los programas.Segnlascircunstancias, estosdistintos
referentes resultanapoyos crucialesparala mantencin o expansin de un programa.
Debedestacarse el rol inhibidor o crtico de la comunidad cientficapara el evaluador
en tanto relacionador pblico, tendiendo ms bien una creciente fotmalizacin del status
del evaluadory su insercinen sociedades cientficas o publicaciones especializadas.

b) La actitud cnica, que serauna deformacinde la actitud orientadaa las relaciones

pblicas.En estecaso,la credibilidadintemade la eficaciade la evaluacines mnima;
sela consideraun ejercicioartificiosode marcosconceptuales que ilustran
o estadsticos,
con ribetes cientficos conclusionesde sentidocomn sobre la bondadde programas
sociales.
A su vez, se reconoceque la sociedadconsideraa la evaluacincomo un recurso
prestigiosopara la toma de decisiones.La actitud cnica -aunque no se explicita en
forma tan cruda- ha adquiridociertaimportanciaen el ltimo tiempoen los pasesms
desarrollados,por el fracasorelativode lasestrategiasevaluativasen las dcadaspasadas,
y por la consiguienteanarquade las tcnicasen uso en la actualidad.
Se consideraque los planificadoresgratifican-social como econmicamente- el
ejercicio evaluativo,a concienciade las limitacionesde las tcnicasutilizadas,en
consideracin de la burocratizacin de los serviciosestatalessociales,y los intereses
creadosasociados a tal tecnoestructura.Mientrasestvigenteestasituacin,el evaluador
mantendrsu actividad, aunque sin la conviccinpersonalde su utilidad o eficacia.

100
 DE LA EVALUACIONDE PROGRAMAS
LAS BASESHISTRICAS SOCIALES
Y PROYECTOS

c) La orientacinracional,justamenteio contrario de las dos anteriores,posfula una

ampliaconfianzaen las tcnicasevaluativasy en su ptimautilizacinpor los tomadores
de ecisiones. Su actitudracionalista sebasaen la superioridad del discursotecnocrtico
y su aceptacinuniversal.Eventualmente,cuandose constatanbarrerasprecientficas,
stasseranprogresivamente superadas por lastcnicasde programacinsocial.A su vez
supone que el aparato administrativo e institucionalacogepositivamente los resultados
eniregados por la evaluacin y se retroalimenta en funcin de sta.Tambin se facilita
dentro del aparatoestatal, la incorporacin de las tcnicas evaluativas en instituciones
sociales,inicialmenterefractariasa la aplicacinde estametodologa.
De hecho,no se creeque existandiferenciassubstanciales en las estrategiasevalua-
dorasentre los distintossectores sociales. Toda conducta modificada por un programa
-o debera
social,cualquieraseasu ndole,puedeserevaluada,y estecriterio puedeser
ss- srnidopor toda entidadadscritaa la planificacin social.

d) La visin de la evaluacincomo ayuda a la toma de decisiones,que serauna

adaptacinrealistade la opcinracional.Seaceptaquehay diferenciasde magnitudgntre
el discurso clel cientfico, el del planificador y el del tomador de decisiones.Estos
respondena lgicasdiferentes,no siendoposibleestablecerun rango de superioridado
jerarqua
- entreellos.
i" consideraque la racionalidadque prima en la esferade la planificacinsociales
limitada,y sujetaa restriccionesde tiempoy sentidode oportunidadde la decisin'A su
vez,ladefinicindel rol del evaluadorestdadapor su insercinen la tecnoestructura,
lo que introduceun mayor sentidode realismoy pragmatismofrente a la operatoriadel
sistemapoltico.

LA SITUACIN DE LA EVALUACTN BX CHILE

En nuestropas se constataque la formulacindefinidade programassocialestieneuna

larga trayecloria,originndosea comienzosde siglo, e institucionalizndose posterior-
menteen programassectorializados que no difean mayormente de la ofertade servicios
en otrospr"t del mundo;sin embargola incorporacinde la evaluacin como elemento
importantedentro de la formulaciny desarrollode programassocialeses de reciente
data.
En el marcode la modernizacindelEstado,adquiereespecialrelevanciala insercin
de la inversinsocialdentrodel ciclo de inversinpblica,dentrodel cual se establece
como noffna la evaluacin ex ante de proyectos,ademsde otros mecanismosde
incentivoa la eficienciaen la gestinde polticassociales. Sin embargo,las racesde la
evaluacin provienen de la aplicacin dentro de prcticamente todaslas esferasguberna-
mentales, d los postulados de la economa neoliberal.Se ha insistido que la evaluacin
costo-beneficio es una derivacin de la economa neoclsica. Los programas sociales,
luego,deberan legitimarse como actividades pblicas,slo a travs del discurso formal
de la economadel bienestar.
Inicialmente,estaredefinicinde la justificacinde la programacinsocial,selimit
a un debateintelectualiniciado por M. Friedman,y en Chile, sobretodo desde1975por
A. Harbergeren crculosacadmicosy polticosproclivesal enfoqueneoliberal.

101
 REVISTA DE SOCIOLOGIA

Slo a fines de la dcadadel 70, con la hegemonapoltica efectiva del discurso

neoliberalen la asignacin de recursos,
comienzanlos primerosatisbosde aplicacinde
evaluacinde proyectosa sectores sociales.
No obstante, serala crisiseconmicaquese
generalizaa partir de 1982,que permiteur.ruso efectivode la evaluacion,va tcnica
costo-beneficio. En esteperodola expansin del gastosocialllegaa su lmite,encontrn-
dosesteen alrededorde la mitaddel gastopblico.
La misma profundidadde la crisis,haraprcticamenteimposibleexpandiran ms
el gastopblico,salvoasumiendodecisiones de polticalesivasa la satisfaccin mnima
de necesidades bsicas.
Se rmponeentoncesuna preocupacin por la eficaciay sobretodo por la eficiencia
de los programassociales,enfatizandoen primer trmino,la focalizacinlos programas
sociales,limitando al mximo la oferta universalde subsidios,reorientndolos como
redessocialescircunscritasa los sectoresen extremapobreza,inclusoestableciendo
subestratosal interiorde sta.
De estemodo la evaluacincosto-beneficio (en especialla de tipo ex ante)adquiere
una importanciacentral, representando una de las variasformas de legitimacinde la
tecnocracia gubemamental, y siendoademsuno de los mejoresejemplosde la eficacia
operativade la economade bienestar.
La racionalizacin del gastopblico socialorientalas estrategias evaluativasa los
programassocialesque incorporanmayor volmenesde recursos(educacin,salud,
alimentacin, etc.).Naturalmente, estaorientacinsignificademsun cambioradicalen
la formulacin de los programasen estossectores,lo que trajo aparejadauna deslegiti-
macinen la burocraciatradicionalde la evaluacincosto-beneficio y costo-efectividad,
sin una alternativade igual rigor conceptual,agravando la situacinel contextoautorita-
rio en que se in-rplementan estasmodalidadesevaluativas.
Debe destacarse que la burocraciaestatizantede finesde la dcadadel 70, carecade
la ideologade centroo izquierdaque tradicionalmente en Chile respaldabala accindel
Estado.de all su debilidadestructuralparadefinir un proyectoestatalpropio, apartedel
de la economaneoclsica.El desplazamiento de estosatomizadosgruposfue prctica-
mente inevitable. Esta marginacin,sutilmenteevidente en oDEILAN,Ministerio de
Educacin,Salud,etc.,no estuvoexentade dificultades, y en ciertoscasosla negociacin
internadistorcionla finalidadoriginalde la propuestaneoliberal,generandodesdeel
enfoquede la economadel bienestarhbridosprogramticos quehastala fechasubsisten.
El copamientointernodel Estado,por partede la tecnocracia neoliberal,implic el
uso de la evaluacincomo instrumentopoltico,criticandola eficacia-en relacina
cnonestcnicos- de las polticastradicionales, presionando por la modificacindrs-
ticade stas.
El marco interpretativode estapresinpor la fbcalizaciny evaluacinex antey
de programassocialeses ejemplificado
cuantitativr por el procesode modernizaciones a
partir de 1980.La crisis recesivaposterioraceleraesteproceso,siendoindudableque
persistehastanuestrosdas,como lo ilustrala diversasmetodologas de formulaciny
evaluacinde proyectosvigentesen el Estado.Sin embargo,dentrodel propio aparatode
-eobiernola legitimidadtcnicade estasestrategiasevaluativasdespiertacrticaspor su
limitadacapacidadparadiscnminarla opcinneoliberal.

t02
 LAS BASES HISTRICAS DE LA EVALUACION DE PROGRAMAS Y PROYECTOS SOCIALES

EvALUACTNY ANTAGoNISMosocIAL

El procesoevaluativode programasen el modeloneoliberalha tenidoescasoimpacto

priUtico,marginandootros actoresque no seanlos propios impulsorestcnicosde la
evaluacin.El conceptode sociedadevaluativaes anmuy lejano.
Un caso aislado, pero interesante,son los procesossocialesy debatestcnicos
suscitadospor el intento de modificacin del ProgramaNacional de Alimentacin
Complementaria(rnnc) introduciendovariacionesen la ofertade lechepor sopa,pur u
otros tipos de complementoalimentario.Tal modificacindel tipo de entrega,deuna
institucindel Estadoera ya objetode rnvestigacin empricadesde1975por diferentes
orgzrnismos tanto extranjeroscomo nacionales. En estesentido,la evaluacindel pNec
rematando
sifui en el planoinvestigativo, en evaluacionescosto-beneficio,quesugeran
la modificacinde los programasusuales a la fecha (Torche,1980) . En esteprocesose
puedenesbozarlos siguientes pasos:
- evaluacindel impactoe la ingestade lecheen la variacinpositivade una variable
de calidadde vida como la morlalidadinfantil;
- una vez comprobadaestadsticamente la magnitudde tal impacto, se determinala
de lasdistintasformasde intervencin
relacincosto-eficiencia nutricional;
- finalmente se determinala tasa de retorno por grupos de edad,para establecerel
rangode edaden que la intervencines ms eficaz.
De estemodo, sucesivasevaluaciones permitieronestablecer la posibilidadtcnicade
optimizar el gasto en este programa,fbcalizndolo en los grupos de mayor riesgo, y
remplazandoel tipo de intrvencinen los grupos objetivos que seranmarginadosdel
nu.u diseode piograma.El paso siguiente en la tecnoestructura era Ia modificacin
real del programI.
Lo iuceido posteriormentees relativamenteconocido,se expresen la reaccin
masiva de rechaio de los sectoresafectados;tambin se evidenci la repulsa en la
comunidadcrentficay profesional(Sena, 1984;Scherman,l988). Tal reaccindefine
una debilidaclsubstancial de la evaluacin costo-eficiencia y costo-beneficio en el actual
esquema, cual es la marginacinde los mltiples actoresrelacionados con este proceso,
aparte
' del planificadory evaluadorsocial.
La reaccinpopular se concentr,ms que en una impugnacinmetodolgicade la
tcnicaen uso, ti inalgnacinpor la prdidade un beneficiodel Estado,de cobertura
generalizadaen"n sectorespobres.Efectivamente,los estudiosde coberturade programas
iubsidiariosestatalesmurtranque en el pN.qcel accesoal programaes casi total, no as
en otrosprogramaserradicatorioi.La hipersensibilidad populareracorrelativaal deterio-
ro genernlizado de susnecesidades bsicas en el actualperodo'
La movilizacin,tuvo como detonante la implementacin autoritariade una evalua-
cin tecnocrtica aisladadel contexto poltico social nacional, que ya seencontraba en un
perodo de radicalizacin, especialmente en el marco poblacional, que es dondg s9
iocalizanlos lugaresde otorgamiento de servicios (postas y policlnicos).La visibilidad
de la instanciaque limitabasusserviciossocialesfacilitla expresinde rechazo.
De estemoo,la altemativaprogramticacarecide una correctacaracterizacin del
contextosocialque iba a ser impactado por la evaluacin.
Aoarte del casomencionadodel prunc,sehan realizadootrasevaluaciones dentrodel
opuruiodel Estado, que han afectado programas de menor cobertura, en estos casoslos

103
 REVISTADE SOCIOLOGIA

usuarioshan sido receptorespasivosde la modificacinprogramatica.Tal es el casode

las modificacionesa las modalidadesde atencinpreescolar,con la creacinde los
Centrosde aprendizajey desarrollodel lenguaje(caonl, posteriormente JardinesFami-
liares). Los beneficiariosno han sido coparticipesdel proceso evaluativo desde su
gestacininterna,ni tampococomo referentesexternos.Las caractersticas
de los progra-
mas hacen difcil la concertacinde actores,a lo que se agregasu gran aispersin
tenitorial.

LA OPCION PARTICIPATIVA EN LA EVALUACIN

El destinode la evaluacinen Chile, hastaahoraestaregido an por patronesterico y

metodolgicosneoliberales.An ms solo recientementese estautilizando la vertiente
evaluativade resultados,a pesarque compartecon la evaluacincosto-beneficiouna
mismatradicinempiricista.
Resultaraexcesivamente simplistapretenderque estaopcinevaluativaesuna mera
deduccinoperacionalde un estilo de desarrolloneoliberal.Ella seaplicacon modifica-
ciones significativasen pasescon economasmixtas y socialistas.Un componente
centraldel discursoplanificadores el uso de criterioscientficosde selecciny evalua-
cin de proyectos,en tanto son exigenciasde asignacin,control y retroalimentacinde
todo programao proyectode inversin social,y en especialen pasesen desarrolloen
situacionesde escasezdel excedentesocial.
La insistenciaen focalizaral mximo los beneficiosdel Estadoesrazor\able,msan
cuandocumple la doble funcin de comprometereficientementelos recursosdel Estado
y lograr el mximo bienestarindividual y familiar en los sectoresms deprivadosde la
poblacin.
Las fallas del enfoqueaplicadoen Chile en el plano estatal,no se encuentranen las
modalidadesevaluativaspredominantesen sectoresalternativosa los programasoficia-
les.En estoscasosprima la evaluacinconocidacomo iluminativa,orientadaa dimen-
sionesprofundasdel comportamiento(ideologa,creencias,etc.),utilizandoinstrumental
metodolgicode cortecualitativoqueregistranmsvlidamente los procesoscotidianos
de transformacin del sujeto(Richards,1985).
El interlocutorvlidode la evaluacin, msqueel tomadorde decisiones esla
comunidadreceptora(y a menudoactora)del programao proyecto.
La evaluacines de ndole grupal y basadaen criteriosde autovaloracin,siendo
secundariala provenientedel grupo tcnico. Para los evaluadoresde programasde
institucionesalternativas,la basede su estilo evaluativoes una opcin bsicamente
fenomenolgica,ajenaa la concepcinempiricistapropiade la evaluacinde resultados
con basea diseoscuasiexperimentales. La opcin iluminativa obviamentees radical-
mentedistintaa la economadel bienestarque subyaceen la tcnicacosto-beneficio.
Ms all de los indudablesmritosde la evaluaciniluminativautilizadaen institu-
cionesalternativas,subyacela interrogantesobrela factibilidadde una estrategiade este
tipo en el ciclo gubernamentalde inversin pblica, que utiliza primodialmentela
evaluacinex ante ya sea costo-beneficioo costo-ef'ectividad. Se planteanal Estado
desafosque obligan a la modificacin de estructurasinstitucionales,por ejemplo, la
existenciade polticassectorialesnacionalesde carcterhomogneo,con una estructura
administrativacentral.En estepatrn,deberaadaptarseuna metodologaevaluativade

r04
 LAS BASES HISTORICAS DE LA EVALUACIN DE PROGRAMAS Y PROYECTOS SOCIALES

tipo estandarizadoen que primaria el registro de datos conductuales,principalmente

relacionadosa variablescontextuales.La informacin de ndole psicosocialsera de
difcil obtencin,sofieandola dificultad con escalase ndicesde ponderacinvariable.
Al parecer,por las deficienciasde la conformacrntradicionaldel Estado,la tenden-
cia en Amrica Latina es a incentivar una reforma radical en la forma de planificar,
acentuandouna gestinestataldescentralizada, disminuyendolos lmitesentreel Estado
formal y la sociedadcivil, al menosen los niveleslocalesde la accinpblica;en estas
circunstanciasserafactibleaplicarun criteriopragmticoen evaluacinde programasy
proyectos.El pragmatismodeberaorientarsea seleccionar la combinacinptimade
tcnicas. dadaslassiguientes situaciones:
- la escalade los programassociales,que van del rangonacionalal intracomunaly
vecinal;
- la heterogeneidadde los grupos objetivos,diferenciablespor edad, sexo, regin,
sector,etnia, etctera;
- la duracinde los programasy la extensinde susefectosen el tiempo;
- la mayoro menorincorporacin de tecnologao conocilnientosespecializados;
- la existenciay calidad de la estructuraadministrativapara aplicar las estrategias
evaluativas.
Estos criterios, y otros ms no categorizados,obligan al diseo de un continuo de
estrategias evaluativasque iran desdelasevaluaciones de monitoreocontinuode progra-
mascon indicadorescuantitativosde insumos,proceso,resultadoe impactoderivadosde
Censoso Encuestas de Hogares,hastalas de cortepsicosocialy antropolgico basadas
en pequeasmuestraso estudiosde casos.Unas deberanreforzaro complementara las
otras,evitandola aplicacinde instrumentos nicosde evaluacin.
La participacinde la poblacinen el procesoevaluativoestadeterminadapor la
ingerenciadirectadel grupo de beneficiariosen el programa,tantoen la fasede formula-
cin e implementacin,como de evaluacin.Otra va de participacines de tipo repre-
sentativoen las instanciaslocales,regionales y nacionales de tomade decisiones (Con-
cejalesmunicipaleso consejerosregionales,Parlamento).Estaltima adquierecadavez
mayor importanciapor la delegacinde atribucionesen la decisinde proyectosde
inversin,que por las caractersticas del Estadoen el perodopost recesivoson de hecho
inversiones sociales
Resultaprevisiblela tendenciade las estrategias evaluativasa nivel estatalpor
tcnicasde evaluacincosto-beneficio por su relativao engaosa sencillez,acompaada
por el manejo de datos cuantitativos.Como tambin es razonablesuponer que las
estrategias de evaluacinde programasgubernamentales menoreso de organizaciones no
gubernamentales se limiten a tcnicasiluminativas,al margende factoresde costo o
eficienciade su impacto.
Para que una estrategiacombinada,de eficiencia(costo-beneficioy costo-efectivi-
dad) como de impacto (cualitativaso iluminativas)tenga cierto grado viabilidad, es
necesarioque la administracindel Estadoesteefectivamentedescentralizada y descon-
centrada,transfiriendopoder decisorio a los organismossociales,en especiala nivel
local. Es centralque estaautonomaincluyauna adaptabilidadde los criteriosnacionales
de formulaciny evaluacinde proyectosde inversin,softeandola dificultad actualde
aplicacinnacionalde criteriosde evaluacin(especialmente en la fase ex ante)por
encimade las peculiaridades de las necesidades bsicasen cadareginy localidad.

105
 REVISTA DE SOCIOLOCA

Tambin es necesariouna socializacinen la poblacinde su rol vital como ente

evaluadoractivo, al respectose hacenecesariouna educacinparala evaluacinsocial,
como una mayor incorporacindel cientficosocialen la programacinparticipativa.
Es crucial romper la barrera entre el conocimientotcnico administradopor el
evaluador,y los datosque pasivamente son extradosdel grupo de beneficiarios. La
bsqueda de un lenguajecomn.implicade cualquiermodola remocinde lasmltiples
barrerasque actualmentealejanla programaciny la evaluacinsocialde la basesocial.
Por ltimo resultaimportantela experienciade los fondosde inversinque mediante
sistemas msflexiblesde diseo,evaluacin y supervisin de proyectosestademostran-
clo que es posible estructurarevalurciones multicriterio sin perder de vista la ptima
asignacinde la inversinsocial(Salamanca, 1993).El sistemaevaluativode fondosde
inversin,ilustradoen Chile con el Fondode Solidaridade InversinSocial(nosrs)an
lirnitadopor imperf'eccionesderivadasde la confiabilidady validezde susinstrumentos
de evaluacin,representa un avanceen relacina un uso rgido de las tradicionales
evaluaciones costo-impacto.
Las lnetodologascosto-impactoex ante han demostradouna pobre capacidadpre-
dictivrpara estimar la sustentabilidad a medianoy largo plazo de proyectos,tanto
socialescomo productivos.Una posibleinterpretacin es su tendenciaa sobreestimar
retornoseconmicosde la inversin(Pohl, 1992),descuidando factoresde experiencia
organizacional, y en especialla nula consideracinquehacende los beneficiarios en las
cliferentesfasesde la formulacin,implementaciny evaluacinde proyectos(World
Bank,1992)

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