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1 Conferencia Internacional sobre

ERA

Aplicacin y Cumplimiento de la
Normativa Ambiental en
Amrica Latina

M AT E R I A L D E T R A B A J O Y C O N C L U S I O N E S

Edicin a cargo de:

Mara Eugenia Di Paola

Esta publicacin cont con el apoyo de:

Gobierno del Reino


de los Pases Bajos

Buenos Aires, 2002


Fundacin Ambiente y Recursos Naturales
Programa Aplicacin y Cumplimiento de la Normativa Ambiental

Monroe 2142, 1 B, (1428) Capital Federal, Argentina


Tel/Fax: (54 11) 4783-7032 4787- 3820/5919 4788-4266 (int. 213)
Correo electrnico: medipaola@farn.org.ar
mealonso@farn.org.ar

Web: www.farn.org.ar/enforcement

Diseo: Marta Biagioli


Diagramacin y produccin grfica: Pablo Casamajor
bimajor@sinectis.com.ar

Esta publicacin est disponible en forma gratuita en:


http://www.farn.org.ar/docs/libros.html

2002, Fundacin Ambiente y Recursos Naturales


I.S.B.N. N 987-20681-0-0
Hecho el depsito que marca la ley 11.723
Impreso en Argentina

Este libro se termin de imprimir en Talleres Grficos Leograf SRL.


Rucci 408 - Valentn Alsina, Pcia. de Buenos Aires, en marzo de 2003
AGRADECIMIENTOS

COMISIN DE ECOLOGA COMISIN DE


Y DESARROLLO HUMANO RECURSOS NATURALES Y
DE LA CMARA DE SENADORES CONSERVACIN DEL AMBIENTE HUMANO
DE LA NACIN DE LA CMARA DE DIPUTADOS
CEADS REP. ARGENTINA DE LA NACIN
Consejo Empresario Argentino REP. ARGENTINA
para el Desarrollo Sostenible

Unin Mundial para la Naturaleza


International Network for
Environmental Compliance PROGRAMA DE DERECHO
AMBIENTAL DE LA UICN
and Enforcement

SECRETARA DE AMBIENTE Y
DESARROLLO SUSTENTABLE
DE LA NACIN
REP. ARGENTINA Secretara de Medio Ambiente
SECCIN INFORMATIVA Y CULTURAL DE LA y Planeamiento Urbano del
EMBAJADA DE LOS ESTADOS UNIDOS Gobierno de la Ciudad
de Buenos Aires

SOCIEDAD
BOLIVIANA DE Sociedad Peruana
DERECHO AMBIENTAL de Derecho Ambiental
ACERCA DE FARN

Creada en 1985, la Fundacin Ambiente y Recursos Naturales (FARN) es una organizacin no gu-
bernamental cuyo objetivo principal es promocionar el desarrollo sustentable a travs de la poltica,
el derecho, y la organizacin institucional de la sociedad. Los destinatarios del trabajo de FARN son,
principalmente, los decisores pblicos y privados.

Para el logro de sus objetivos, FARN trabaja en las siguientes reas:

Dilogos, promoviendo la bsqueda y construccin de consensos y la cooperacin entre diversos


actores sociales.

Investigacin y Capacitacin, fomentando el estudio de los aspectos jurdicos e institucionales del


desarrollo sustentable a travs de su Centro de Investigacin y Capacitacin SUSTENTAR.

Participacin Ciudadana, difundiendo y promoviendo nuevas herramientas legales para que los
ciudadanos participen activamente en la defensa de sus derechos ambientales.

Informacin, a travs de su Centro de Informacin Jurdico-Ambiental y de la publicacin resultan-


te de los proyectos desarrollados por la institucin.

Las diferentes actividades de FARN se financian gracias al aporte de donantes privados (individuos,
empresas, fundaciones nacionales y extranjeras), y de organismos pblicos nacionales e interna-
cionales.

EQUIPO DE TRABAJO

Daniel Sabsay, Direccin


Mara Eugenia Di Paola, Coordinacin
Lucas Bosch, Asistencia logstica
Mara Esperanza Alonso, Asistencia Publicaciones
Ana Mara Kleinman, Administradora Pgina Web
NDICE

Prlogo, por Daniel A. Sabsay . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9


Palabras iniciales, por Adriana Bianchi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11
Introduccin, por Mara Eugenia Di Paola . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13
Agenda de la Conferencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14

PRESENTACIN DE PANELISTAS
Programa de aplicacin y cumplimiento de la normativa ambiental en Amrica Latina
Hacia la construccin de un programa de aplicacin y cumplimiento de la normativa ambiental en Amrica Latina.
por Mara Eugenia Di Paola . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19
Conclusiones del dilogo electrnico, por Mara Eugenia Di Paola . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33

Aspectos institucionales, coordinacin interjurisdiccional y organizacin administrativa


El Decreto ley N 701, de 1974, principal herramienta legal sobre fomento forestal en Chile, logros, proyecciones
y cumplimiento de sus normas, por Francisco Neira Martnez . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41
Gesto ambiental no Brasil: Sistema Nacional de Meio Ambiente - do formal realidade, por Silvia Capelli . . . . . . 49
Reflexiones en torno a los mecanismos de aplicacin y cumplimiento de la normativa ambiental en Mxico,
por Miguel Angel Cancino . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59
La experiencia de Bolivia (1992-2002), a 10 aos de la vigencia de la Ley de Medio Ambiente,
por Ricardo Cronembold Bello . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67

Mecanismos especficos para la aplicacin y el cumplimiento de la normativa ambiental. Importancia de


normas y requisitos cumplibles. Rol de los poderes Ejecutivo y Judicial. Promocin de incentivos para
el cumplimiento de las normas
Aplicacin y cumplimiento efectivo del derecho ambiental. Experiencia en los Estados Unidos,
por Jeffrey G. Miller . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73
Normas y requisitos cumplibles: La experiencia peruana. Rol de los poderes Ejecutivo y Judicial.
por Ada Alegre Chang . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 79
La experiencia argentina en materia de residuos peligrosos. Rol de los poderes Ejecutivo y Judicial,
por Silvia Nonna . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 91
Experiencias en el uso de instrumentos econmicos para la gestin ambiental en Amrica Latina y el Caribe y
su relacin con el cumplimiento de la normativa ambiental, por Guillermo Acua . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 97

Iniciativas regionales sobre aplicacin y cumplimiento de la normativa ambiental. Acuerdos regionales de


integracin. Fortalecimiento de los instrumentos regionales y de la Red Internacional sobre Aplicacin y
Cumplimiento de la Normativa Ambiental (INECE) en Amrica Latina
Integracin regional entre los pases del rea del Ro de la Plata, por Mara Marcela Flores . . . . . . . . . . . . . . . . . 107
Legislacin Ambiental en el Mercosur, por Raquel Agero . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 119
Fortalecimiento de la aplicacin y el cumplimiento de la normativa ambiental a travs de redes,
por Durwood Zaelke, Kenneth Markowitz y Thomas Higdon . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 127

7
1 CONFERENCIA INTERNACIONAL SOBRE APLICACIN Y CUMPLIMIENTO DE LA NORMATIVA AMBIENTAL EN AMRICA LATINA - FARN

PRESENTACIONES REALIZADAS EN LOS TALLERES


Aspectos institucionales, coordinacin interjurisdiccional y organizacin administrativa

Presupuesto para el diseo de una legislacin aplicable y eficaz, por Ignacio Gei . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 137
Normativa ambiental relacionada con los servicios pblicos en Buenos Aires: el caso del Ente de la Ciudad.
Aspectos institucionales, de coordinacin y de organizacin en la aplicacin y cumplimiento de tales normas.
por Irene Wais de Badgen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 147

El federalismo ambiental. El reparto de competencias en materia ambiental en la Constitucin Nacional Argentina.


El principio pensar global y actuar local, por Jos Alberto Esain . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 157

Mecanismos especficos para la aplicacin y el cumplimiento de la normativa ambiental


Experiencias sobre el control de efluentes lquidos industriales, por Oscar Juan Lascaray, . . . . . . . . . . . . . . . . . . 175
Ley 24.051: Investigacin de los delitos contra el medioambiente en el mbito de la Justicia Federal,
por Antonio Gustavo Gmez . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 181
Aplicacin y cumplimiento de la normativa ambiental penal en sentido amplio en la provincia de Crdoba -
Repblica Argentina, por Jorge Gamboa, Jorge E. Pedernera, Mara Cristina Bazn, Luis Alberto Lpez, Ignacio
Gei, Mara Eugenia Durand . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 185
Argentina y Paraguay: apuntes sobre aspectos relevantes de la problemtica del dao ambiental,
por Patricia Abed de Vera y Aragn, Agns Sibileau y Ezequiel Francisco Santagada . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 191

Promocin de incentivos para el cumplimiento de las normas


El cumplimiento espontneo de las normas ambientales: la incidencia de los sistemas de gestin ambiental,
por Horacio Pay . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 199

CONCLUSIONES DE LOS TALLERES

Taller 1 - Formulacin y aplicacin de la normativa ambiental . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 209


Taller 2 - Coordinacin interjurisdiccional y administrativa para la aplicacin y cumplimiento de la normativa ambiental . 210
Taller 3 - Coordinacin interjurisdiccional y administrativa para la aplicacin y cumplimiento de la normativa ambiental . 211
Taller 4 - Mecanismos especficos para la aplicacin y cumplimiento de la normativa ambiental.
Rol de los poderes ejecutivo y judicial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 212
Taller 5 - Mecanismos especficos para la aplicacin y cumplimiento de la normativa ambiental.
Rol de los poderes ejecutivo y judicial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 214
Taller 6 - Promocin de incentivos para el cumplimiento de las normas ambientales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 215
Taller 7 - El fortalecimiento de las iniciativas regionales para la aplicacin y el cumplimiento de las normas
ambientales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 216

Lista de Participantes

8
PRLOGO

La construccin de un modelo de desarrollo sustentable, en entre s, de hacer ms eficaz el ejercicio del poder de polica.
general, y la consideracin de su componente ambiental no Asimismo, se debe pensar en la creacin de nuevos organis-
se agota con la elaboracin de normativas adecuadas. Este mos capaces de armonizar y solucionar los eventuales con-
es slo el primer paso a tener en cuenta a la hora de planifi- flictos entre los diferentes actores gubernamentales. Tam-
car la cuestin. En realidad todos los ojos deben estar pues- bin, la mirada debe estar puesta en el poder judicial, en
tos en los momentos posteriores a esa etapa, es decir los aras de mejorar el acceso a la justicia y de contribuir en la la-
que hacen a todo lo relacionado con la observancia de las bor de los jueces y fiscales.
flamantes disposiciones legales Al respecto, la realidad ar-
gentina como la de Latinoamrica acusan un serio dficit. En Por supuesto que se deben desarrollar igualmente mecanis-
efecto, quienes trabajamos en la elaboracin de proyectos mos especficos aptos para el abordaje adecuado de todas
de leyes estamos acostumbrados a vivir permanentes frus- estas cuestiones.
traciones en tanto comprobamos que luego de un dursimo La sociedad civil debe contribuir de manera significativa en la
trabajo enderezado a la promulgacin de las mismas, una cuestin. Es de destacar que las organizaciones no guberna-
vez obtenido el cometido, el producto de tanta labor termina- mentales son permanentemente consultadas por los ciudada-
r archivado en los cajones de alguna administracin o ro- nos que quieren participar y son ellos quienes piden asesora-
bustecer los anaqueles de bibliotecas. Sin embargo el sen- miento sobre cmo hacerlo, cmo manifestar sus opiniones
tido de las reglas contenidas en marcos jurdicos reposa en pblicamente, cmo hacer llegar a las autoridades sus pro-
la posibilidad de operar de manera positiva en el cambio de puestas, para mejorar nuestras frgiles democracias. Pues
las relaciones cuyas caractersticas se pretende modelar. Se bien, en este campo la participacin ciudadana constituye un
trata de operar sobre la realidad de modo de lograr una valiossimo instrumento de accin, para ello deben concebirse
transformacin positiva de la misma. mecanismos efectivos de intervencin. Al respecto, pretende-
La Fundacin Ambiente y Recursos Naturales (FARN) viene mos dar una respuesta a esta trascendente cuestin desde la
trabajando desde hace cerca de dos dcadas en cuestiones experiencia que tenemos en este terreno. Muchas somos las
vinculadas con las instituciones jurdicas que deben regular la organizaciones de la sociedad civil que estamos empeadas
sustentabilidad del desarrollo, poniendo una mirada prepon- desde hace aos en la institucionalizacin de herramientas
derante en el ngulo ambiental de dicha problemtica. A lo lar- que aseguren la participacin ciudadana.
go de los aos hemos llevado a cabo numerosos proyectos y
Hoy, dada la necesidad y la demanda pblica, se presenta
sin lugar a dudas han sido muchas ms las frustraciones pro-
una inmejorable oportunidad para lograrlo. Debemos hacer
ducto de la falta de implementacin de los mismos que los lo-
gros en su efectivo cumplimiento. A la luz de lo sealado he- lo necesario para que las normas les den cabida a estas ins-
mos decidido avocarnos en un nuevo programa consagrado a tituciones, en las constituciones, las leyes y los reglamentos.
la aplicacin y cumplimiento de la normativa ambiental en Creemos que este campo ofrece abundantes oportunidades
Amrica Latina. Para ello tomamos en cuenta otras iniciativas para poder cumplir con esta meta.
anteriores, como la de la Red Internacional de Aplicacin y El material reunido en la presente publicacin es el fruto de
Cumplimiento de la Normativa Ambiental (INECE) a nivel uno de los primeros pasos dados en esta direccin, la Con-
mundial. Creemos que se trata de una iniciativa transversal ferencia que organizamos a fines de mayo del 2002. All gra-
que aborda muchos de los elementos ms trascendentes de cias a los valiossimos aportes de los numerosos participan-
la cuestiones sobre las cuales venimos trabajando. tes y a las brillantes exposiciones de los panelistas se ha
En efecto, objetivo tan amplio y complejo obliga a trazar di- conseguido un abundante material para dar comienzo a tan
ferentes estrategias correspondientes a distintas cuestiones estimulante experiencia. Por ltimo quiero agradecer muy
de tipo jurisdiccional, territorial, funcional, orgnico, entre especialmente a quienes han hecho posible el evento: Insti-
muchos otros. Desde la dimensin estatal se trata de explo- tuto del Banco Mundial, Divisin Ambiente y Recursos Natu-
rar mecanismos de coordinacin y de complementacin a fin rales y el Gobierno del Reino de los Pases Bajos y mi ms
de mejorar el desempeo y comunicacin entre los niveles especial reconocimiento para Mara Eugenia Di Paola y todo
de gobierno, de construir institutos novedosos que potencien el equipo de nuestra fundacin por su extraordinaria eficacia
la actuacin de los poderes y las relaciones que los vinculan e inquebrantable compromiso.

Daniel Alberto Sabsay


Director Ejecutivo FARN

9
PALABRAS INICIALES

El proceso de cumplimiento y aplicacin de la normativa la falta de claridad en la legislacin, as como tambin la


ambiental en Amrica Latina debe ser observado en un complejidad de su proceso de cumplimiento. De alguna
contexto de diferentes ideas y marcos institucionales. Esta manera, este material aclara el misterio de las dificultades
publicacin es el resultado de una serie de eventos, inclu- para crear y sustentar una cultura de cumplimiento y aplica-
yendo un dilogo electrnico y una conferencia internacio- cin en los pases de la regin. Al mismo tiempo busca pro-
nal, sobre los problemas especficos que enfrenta la regin porcionar excelentes ejemplos de lecciones prcticas que
sobre temas relativos a la legislacin, reglamentacin, es- fueron aprendidas durante el dispar proceso de la imple-
tndares y dems, relacionados al cumplimiento y la aplica- mentacin de la normativa ambiental. Este programa es un
cin de la normativa ambiental. La conferencia internacio- buen ejemplo de la asociacin y colaboracin continua en-
nal, en particular, plantea sugerencias y propuestas para tre el Instituto del Banco Mundial e instituciones regionales
tratar algunos de los problemas ms difciles que surgen de y nacionales.

Adriana Bianchi
Divisin Ambiente y Recursos Naturales
Instituto del Banco Mundial

11
INTRODUCCIN

La concepcin del Programa de Aplicacin y Cumplimiento la normativa ambiental, los aspectos institucionales y de
de la Normativa Ambiental en Amrica Latina encuentra su coordinacin interjurisdiccional y administrativa, los mecanis-
origen en la necesidad de superar las deficiencias que nues- mos concretos de aplicacin y cumplimiento, la coordinacin
tra realidad presenta en relacin a este tema. En este mar- entre el Poder Ejecutivo y el Judicial, la promocin del cum-
co, la Fundacin Ambiente y Recursos Naturales (FARN), ha plimiento de la normativa ambiental por la comunidad regu-
decidido realizar diversas actividades como parte del inicio lada y el rol de las iniciativas regionales en Amrica Latina en
de este proceso en nuestra regin, y ha llevado a cabo, en relacin a esta temtica.
colaboracin con la Divisin Ambiente y Recursos Naturales
del Instituto del Banco Mundial un Dilogo Electrnico, des- Las conclusiones renen opiniones y aportes transversales y
de el 5 hasta el 22 de marzo de 2002, y la Primera Conferen- sectoriales, presentando un nfasis claro en la necesidad de
cia sobre Aplicacin y Cumplimiento de la Normativa Am- actividades de capacitacin para los diversos sectores, la
biental en Amrica Latina. Ambos eventos congregaron participacin ciudadana, el desarrollo de actividades en red
juristas, funcionarios, miembros del poder judicial, de organi- y de indicadores de aplicacin y cumplimiento de la normati-
zaciones no gubernamentales, del sector acadmico y del va ambiental para la regin.
empresario, que debatieron aspectos considerados tronca-
Anhelamos que esta publicacin contribuya a un largo y de-
les en relacin a esta temtica.
safiante camino en Latinoamrica, hacia la construccin de
El material compilado en este libro rene precisamente los un sistema slido de aplicacin y cumplimiento de la norma-
documentos y las conclusiones de la Primera Conferencia tiva ambiental.
sobre Aplicacin y Cumplimiento de la Normativa Ambiental
y las conclusiones del Dilogo Electrnico. Se presentan en Mi especial agradecimiento al equipo de trabajo de la FARN
diferentes acpites el documento disparador de la Conferen- del cual es un honor formar parte, a la Divisin Ambiente y
cia, las conclusiones del Dilogo Electrnico, las exposicio- Recursos Naturales del Instituto del Banco Mundial, en par-
nes de los panelistas, las realizadas en los talleres y final- ticular a Adriana Bianchi, tambin a Jeffrey Miller, y a todos
mente las conclusiones de estos ltimos. Los temas los que contribuyeron a que la Primera Conferencia de Apli-
desarrollados son los ejes sobre los cuales vers el Dilogo cacin y Cumplimiento de la Normativa Ambiental en Amri-
Electrnico y la Conferencia, la formulacin y la aplicacin de ca Latina fuera posible.

Mara Eugenia Di Paola


Directora de Investigacin y Capacitacin FARN

13
1 CONFERENCIA INTERNACIONAL SOBRE APLICACIN Y CUMPLIMIENTO DE LA NORMATIVA AMBIENTAL EN AMRICA LATINA - FARN

AGENDA DE LA CONFERENCIA ABRAMPA, Secretria- Geral do Instituto o Direito por um


Planeta Verde.
Primer Da Martes 28 de mayo Gesto Ambiental no Brasil: Sistema Nacional de Meio
Ambiente - do formal Realidade 1.
8:30 hs. Acreditacin.
9:00 hs. Apertura formal de la Conferencia Miguel Angel Cancino Aguilar, Subprocurador de Ordena-
miento Territorial de la Procuradura Ambiental y del Or-
Daniel Sabsay - Director Ejecutivo de FARN
denamiento Territorial del Distrito Federal, Mxico.
Carlos Merenson - Secretario de Ambiente y Desarrollo La Coordinacin interjurisdiccional y administrativa para
Sustentable de la Nacin la aplicacin y el cumplimiento de la normativa ambiental
Mabel H. Muller - Presidente de la Comisin de Ecologa y en Mxico.
Desarrollo Humano de la Cmara de Senadores de la
Nacin Moderador: Daniel A. Sabsay. Director Ejecutivo de FARN

Adriana Bianchi - Instituto del Banco Mundial, Divisin Am- 13:30 hs. Almuerzo
biente y Recursos Naturales
14:30 - 17:30 hs. Talleres.
9:30 - 11:00 hs.
Panel I: Hacia la construccin de un Programa de Aplica- Formulacin y aplicacin de la normativa ambiental
cin y Cumplimiento de la Normativa Ambiental en Am- Ignacio Gei. Profesor de Derecho Ambiental de la Uni-
rica Latina. versidad Blas Pascal Dedicado a la asistencia del Diseo
Mara Eugenia Di Paola, Directora de Investigacin y Capa- de Programas de Desarrollo Micro Regional.
citacin de FARN. Presupuestos para el diseo de una legislacin aplicable
Presentacin del documento disparador y de los objeti- y eficaz.
vos de la Conferencia. Coordinacin interjurisdiccional y administrativa pa-
Adriana Bianchi, Instituto del Banco Mundial, Divisin Am- ra la aplicacin y cumplimiento de la normativa am-
biente y Recursos Naturales. biental
Consideraciones acerca de la Conferencia y de activida- Irene Wais de Badgen. Directora del Ente nico Regu-
des relacionadas a la misma (dilogo electrnico y cur- lador de los Servicios Pblicos de la Ciudad Autnoma
sos a distancia).
de Buenos Aires.
Normativa Ambiental relacionada con los servicios pbli-
11:00 - 11:30 hs. Caf
cos en Buenos Aires: el caso del ente de la Ciudad. As-
11:30 - 13:00 hs. pectos institucionales, de coordinacin y de organizacin
Panel II: Aspectos Institucionales. Coordinacin interju- en la aplicacin y cumplimiento de tales normas.
risdiccional y organizacin administrativa en la aplica- Coordinacin interjurisdiccional y administrativa pa-
cin y cumplimiento de normas ambientales.
ra la aplicacin y cumplimiento de la normativa am-
Augusto Csar Acua, Secretario de Estado del Ambiente biental
de la Provincia de Catamarca. Vicepresidente del Conse- Jos Alberto Esain. Vicepresidente de la Asociacin
jo Federal de Medio Ambiente (COFEMA), Argentina. Marplatense de Estudios Ambientales Integrales
El COFEMA como mbito de coordinacin interinstitucio- (AMEAI).
nal, funcionamiento y eficacia, proyecciones futuras. Si- Las competencias en materia ambiental en nuestra
tuacin nacional en aspectos relacionados con las nor- Constitucin: Pensar global y actuar local .
mas ambientales, problemas en su aplicacin y efectivo
cumplimiento. Propuesta de lineamientos para acciones 17:30 hs. Caf y cierre del primer da.
futuras del sector pblico, privado y las organizaciones
no gubernamentales.
Segundo Da 29 de mayo
Francisco Neira, Auditor Gerencia de Normativas y Fiscali-
zacin Forestal de la Corporacin Nacional Forestal (CO-
8:30 hs. Acreditacin
NAF), Chile.
El Decreto ley N 701, de 1974, principal herramienta le-
gal sobre fomento forestal en Chile, logros, proyecciones 9:00 - 11:00 hs.
y cumplimiento de sus normas. Panel III: Mecanismos especficos para la aplicacin y el
cumplimiento de la normativa ambiental. La importancia
Silvia Cappelli, Coordenadora do Centro de Apoio Opera- de la existencia de normas y requisitos ambientales
cional de Defesa do Meio Ambiente do Ministrio Pblico cumplibles. Rol de los poderes Ejecutivo y Judicial. La
do Estado do Rio Grande do Sul, Presidente da Associa- promocin de incentivos para el cumplimiento de las
o Brasileira do Ministrio Pblico de Meio Ambiente - normas ambientales.

14
AGENDA DE LA CONFERENCIA

Jeffrey Miller, Associate Dean for Graduate Studies, y Pro- 13:00 hs. Almuerzo
fesor de Derecho Ambiental de Pace University White
Plains, New York. Se desempe como funcionario a car- 14:30 - 17:30 hs. Talleres
go de la Oficina de Aplicacin y Cumplimiento de la Nor-
mativa Ambiental en la Agencia de Proteccin Ambiental Mecanismos especficos para la aplicacin y el cum-
de EE.UU. plimiento de la normativa ambiental. Rol de los pode-
La aplicacin y el cumplimiento efectivo de la legislacin res ejecutivo y judicial.
ambiental: la experiencia de Estados Unidos de Amrica
Oscar Lascaray. Ex jefe del Departamento de Control de
Ada Alegre Chang, Sociedad Peruana de Derecho Ambien- Contaminacin Hdrica de la empresa Obras Sanitarias
tal. de la Nacin. Actualmente a cargo del Area Calidad de
Normas y Requisitos Cumplibles: La Experiencia Perua- Efluentes de la Gerencia de Calidad del Servicio del En-
na. Rol de los poderes Ejecutivo y Judicial
te Tripartito de Obras y Servicios Sanitarios (ETOSS). Ar-
Silvia Nonna, Coordinadora del Registro Nacional de Resi- gentina.
duos Peligrosos, Argentina. Experiencias sobre el control de efluentes industriales.
La experiencia argentina en materia de Residuos Peligro-
sos. Rol de los poderes Ejecutivo y Judicial. Antonio Gustavo Gmez. Fiscal General ante la Cma-
ra Federal de Tucumn.
Guillermo Acua, Asesor legal en Asuntos Ambientales de
Ley 24.051: Investigacin de los delitos contra el Me-
la Divisin de Medio Ambiente y Asentamientos Huma-
nos de la CEPAL. dioambiente en el mbito de la Justicia Federal.
Experiencias de aplicacin de instrumentos econmicos Jorge Gamboa, Mara Cristina Bazn, Jorge E. Peder-
en Amrica Latina y Caribe. nera, Luis Alberto Lpez, Ignacio Gei, Mara Eugenia
Moderador: Daniel Ryan, Director Ejecutivo Adjunto de Durand. El Foro Ambiental de la Universidad Blas Pascal
FARN. de la ciudad de Crdoba, Argentina.
Aplicacin y cumplimiento de la normativa ambiental pe-
11:00 - 11:30 hs. Caf
nal en sentido amplio en la provincia de Crdoba - Rep-
11:30 - 13:30 hs. blica Argentina.
Panel IV: Iniciativas regionales sobre aplicacin y cum- Patricia Abed de Vera y Aragn, (IDEA) de Paraguay.
plimiento de la normativa ambiental. Acuerdos regiona- Agns Sibileau, Ezequiel Francisco Santagada, Aseso-
les de integracin y su consideracin para la aplicacin
res Fundacin Neuqun para la Conservacin de la Na-
y el cumplimiento de la normativa ambiental. La impor-
tancia del fortalecimiento de los instrumentos regiona- turaleza, San Martn de los Andes, Argentina.
les y de la Red Internacional sobre Aplicacin y Cumpli- Argentina y Paraguay: apuntes sobre aspectos relevan-
miento de la Normativa Ambiental (INECE) en Amrica tes de la problemtica del dao ambiental.
Latina.
La promocin de incentivos para el cumplimiento de
Mara Marcela Flores, actualmente se desempea como
las normas ambientales.
Especialista sectorial Adjunto de Asuntos Jurdicos e Ins-
titucionales del Programa de Proteccin Ambiental del Horacio Pay. Representante del Consejo Empresario
Ro de la Plata y su Frente Martimo. CARP - CTMFM - Argentino para el Desarrollo Sostenible (CEADS).
PNUD, Secretaria Acadmica Programa Ambiental de El Cumplimiento Espontneo de las Normas Ambienta-
Posgrado de la Universidad Austral les: La Incidencia de Los Sistemas de Gestin Ambiental.
Iniciativas regionales sobre aplicacin y cumplimiento de
la normativa ambiental. Presentacin sobre integracin Leila Devia, Coordinadora Programa Medio Ambiente
regional entre los pases del rea del Ro de la plata. del Instituto Nacional de Tecnologa Industrial (INTI) con
comentarios de Adriana Passalaqua, integrante del IN-
Raquel Agero, miembro del Comit Legal del CEADS, Re- TI-CITENEM y Sergio Heredia.
presentante de este Consejo ante el Subgrupo VI Merco-
Cumplimiento de la Legislacin Ambiental en las PYMES.
sur Medio Ambiente.
Legislacin ambiental en el Mercosur Su relacin con el cumplimiento de las normas voluntarias.

Ricardo Cronembold, Sociedad Boliviana de Derecho Am- El fortalecimiento de los instrumentos regionales pa-
biental. ra la aplicacin y el cumplimiento de las normas am-
La experiencia de la Comunidad Andina de Naciones bientales.
(CAN).

Moderador: Aldo Rodrguez Salas, Universidad del Con- 17:30 - 18:00 hs. Caf
greso. 18:00 - hs. Plenario con conclusiones de los talleres.

15
PRESENTACIN
DE PANELISTAS

PROGRAMA DE APLICACIN
Y CUMPLIMIENTO DE LA
NORMATIVA AMBIENTAL EN
AMRICA LATINA
PROGRAMA DE APLICACIN Y CUMPLIMIENTO DE LA NORMATIVA AMBIENTAL EN AMRICA LATINA

HACIA LA CONSTRUCCIN DE UN PROGRAMA DE APLICACIN Y


CUMPLIMIENTO DE LA NORMATIVA AMBIENTAL EN AMRICA LATINA1
por Mara Eugenia Di Paola 2

DOCUMENTO DE TRABAJO

1. Introduccin En cada uno de los temas se identificarn problemas y expe-


riencias que puedan resultar de utilidad. Se plantearn tam-
Nuestra realidad latinoamericana ofrece claras falencias en bin una serie de interrogantes que anhelamos contribuyan
materia de aplicacin y cumplimiento de la normativa am- al desarrollo de los plenarios y los talleres durante la Confe-
biental. Las conclusiones a las cuales hemos arribado en el rencia Internacional sobre Aplicacin y Cumplimiento de la
reciente dilogo electrnico realizado en marzo de 2002, del Normativa Ambiental en Amrica Latina.
cual participaron representantes de distintos sectores y pa-
ses, subrayaron este problema.3 Es menester sealar que los aportes realizados en el dilogo
electrnico anteriormente mencionado constituyen un insumo
Por esta razn, es ms que nunca necesario aunar esfuer- fundamental tanto para la seleccin de los temas especficos,
zos con la finalidad de identificar los problemas existentes como as tambin para el desarrollo de los mismos.
vinculados a las deficiencias que se observan en torno al te-
ma que nos ocupa, y construir herramientas y estrategias
que permitan que las normas ambientales se hagan cum-
plir.
2. Definiciones y Elementos vinculados a la
Aplicacin y el Cumplimiento de la Normati-
El objetivo del presente documento es presentar ejes dispa- va Ambiental
radores que permitan el desarrollo de un anlisis conjunto
para la construccin de un Programa sobre Aplicacin y De qu hablamos cuando nos referimos a la aplica-
Cumplimiento de la Normativa Ambiental para Amrica Lati- cin y el cumplimiento de la normativa?
na Es difcil encontrar un trmino que traduzca el concepto en-
Para llevar a cabo tal meta, en primer lugar identificaremos forcement del ingls al castellano. Si bien existen diversas
conceptos y elementos fundamentales vinculados a la apli- posiciones acerca del alcance del mismo, en general, en cas-
cacin y al cumplimiento de la normativa ambiental. tellano se presentan consideraciones ms amplias que las
que implica el trmino en ingls. En cuanto a la normativa
En segundo lugar analizaremos los siguientes temas puntua- ambiental, se presenta similar situacin en relacin al con-
les, especialmente considerados en el dilogo electrnico cepto environmental enforcement. Abreva en tal sentido la
mencionado, a saber: conclusin que acerca de la aplicacin y el cumplimiento de
La formulacin y aplicacin de la normativa ambiental. la normativa ambiental se present en el dilogo electrnico:
Aspectos institucionales, coordinacin interjurisdiccional La aplicacin y el cumplimiento de las normas ambientales
y administrativa en relacin a la aplicacin y al cumpli- podra definirse como el proceso mediante el cual la autori-
miento de la normativa ambiental. dad, en cualquiera de sus niveles (nacional, regional o muni-
cipal) realiza un acto potestativo imparcial, que tiene como
Mecanismos concretos de aplicacin y cumplimiento de
objetivo que los responsables de las actividades reguladas
la normativa ambiental, coordinacin entre el Poder Judi-
por las normas ambientales acaten las mismas. La aplica-
cial y el Poder Ejecutivo.
cin y el cumplimiento de las normas ambientales supone
Promocin del cumplimiento de la normativa ambiental una actitud activa por parte del estado, un hacer cumplir las
por parte de la comunidad regulada. normas o hacer eficaz el orden jurdico, y se basa en la le-
gitimidad, efectividad y ejecutoriedad de la norma. En este
Iniciativas regionales en Amrica Latina y su considera-
sentido, el Poder Ejecutivo acta prioritariamente, a travs
cin para la aplicacin y el cumplimiento de la normativa
de la aplicacin de leyes y la promulgacin y aplicacin de
ambiental.

1
Agradezco a Daniel E. Ryan las sugerencias realizadas durante la revisin del presente documento.
Cabe destacar que este documento de trabajo de la Conferencia ha sido elaborado en el mes de mayo de 2002 y actualizado en los as-
pectos relativos a la legislacin a la fecha de publicacin del presente libro.
2
Directora de Investigacin y Capacitacin de FARN
3
Ver conclusiones del dilogo electrnico, pg 33.

19
1 CONFERENCIA INTERNACIONAL SOBRE APLICACIN Y CUMPLIMIENTO DE LA NORMATIVA AMBIENTAL EN AMRICA LATINA - FARN

normas administrativas; el Poder Judicial aplicando la legis- as que se plantean objetivos de calidad con vistas a su cer-
lacin vigente en la resolucin concreta de controversias; y tificacin para beneficios comerciales.
el Poder Legislativo, en la sancin de instrumentos legales
En este sentido, la comunidad puede ser incentivada para
ambientales adecuados. Existe, asimismo, un rol bsico de
cumplir, mas ser muy difcil que esto pueda ser efectivo si a
la ciudadana relacionado con el deber de impedir la viola-
su vez no existe un sistema slido de aplicacin y cumpli-
cin de la ley o su incumplimiento, el derecho a demandar el
miento de la normativa ambiental, en el cual la autoridad de
cumplimiento del orden jurdico a las autoridades y el dere-
aplicacin ejerza su poder de polica en forma adecuada.6
cho a participar en el procedimiento de elaboracin y aplica-
Ambas caras, la de la aplicacin y el cumplimiento, requie-
cin de las normas.
ren ser integradas para que exista una eficaz y eficiente apli-
En qu se diferencian los conceptos de aplicacin y cacin de la normativa ambiental.
cumplimiento de la normativa ambiental?
Podemos considerar a la aplicacin como la ejecucin de la
3. Factores fundamentales que afectan la apli-
normativa ambiental que debe ser cumplida por los indivi-
cacin y el cumplimiento de la normativa
duos o por las personas jurdicas que causan o puedan cau-
ambiental
sar contaminacin. Rene el conjunto de esfuerzos que rea-
liza el gobierno u otros sectores para que la comunidad Tanto la aplicacin como el cumplimiento de la normativa
regulada cumpla con la normativa ambiental y para corregir ambiental se encuentran condicionados por diversos ele-
situaciones que puedan afectar el ambiente. El gobierno apli- mentos. A continuacin se mencionan algunos considerados
car la normativa ambiental a travs de distintos medios, ta- de envergadura para el desarrollo de este tema.
les como los sistemas administrativos de control y las ins-
pecciones. Asimismo podr promover el cumplimiento de la
a. Clara asignacin y distribucin de roles
normativa a travs de programas de incentivos.
El reparto de roles en las esferas gubernamentales, privadas
Los grupos no gubernamentales pueden tambin involucrarse
y no gubernamentales constituye el escenario en el cual las
en el proceso de aplicacin de la normativa ambiental a travs
normas ambientales son concebidas, aplicadas y cumplidas.
de denuncias respecto de aquellos que no cumplan, reunio-
Tanto los principios de la Red Internacional para la Aplicacin
nes con las autoridades respectivas, y/o entablando acciones
y el Cumplimiento de la Normativa Ambiental (INECE son
legales concretas cuando la normativa as lo prevea.4
sus siglas en ingls), como as tambin los lineamientos es-
Por otro lado, el cumplimiento de la normativa ambiental im- tablecidos y aprobados en el mes de febrero del ao 2002 en
plica que quienes deban acatarla, no slo acten en conse- la Reunin de Cartagena del Programa de Naciones Unidas
cuencia, sino que tambin alcancen los objetivos planteados para el Medio Ambiente (PNUMA), consideran este tema co-
por la misma. Observamos entonces que el cumplimiento de mo fundamental para una mejor aplicacin y cumplimiento
la normativa ambiental posee dos aspectos relacionados a la de la normativa ambiental.7
eficacia y a la eficiencia de la misma. La norma puede ser
cumplida por la comunidad regulada y en tal sentido ser a. 1. Distribucin de competencias a nivel gubernamental
considerada eficaz, ms deber asimismo lograr sus objeti-
La asignacin de competencias a nivel gubernamental es
vos para poder ser eficiente.5
fundamental para que sepamos quin est a cargo de esta-
La comunidad regulada puede tambin, a travs de sus pro- blecer la normativa ambiental, como as tambin quin debe
pios sistemas de gestin, promover el cumplimiento volunta- aplicarla. Esto no es ni ms ni menos que la definicin de
rio de dicha normativa y otra ms estricta que por polticas quin ejerce el poder de polica ambiental en un sistema,
sectoriales considere adecuada, tal es el caso de las compa- tanto en sentido restringido como en sentido amplio.8

4
Ver INECE Principles of Environmental Enforcement. http://www.inece.org/enforcementprinciples.html, EPA Principles of Environmental
Enforcement.
5
Esquivel, J. (1972) Nota bibliogrfica del libro Foundations of Jurisprudence de Jerome Hall, Crtica vol. VI, nm. 16-17, pp.139-142. La eficien-
cia de una norma jurdica implica el logro del objeto, propsito o fin de una norma jurdica o de una ley. Esta nocin es distinta de la de efica-
cia. Una ley puede ser eficaz (tener eficacia), i. e., ser obedecida por los sujetos de la misma, sin que su objeto haya sido alcanzado.
6
En este sentido el sistema de zanahorias y garrotes (carrots & sticks) debe articularse en forma oportuna y razonable. Ver Item IV.d de
este documento.
7
Ver Principios INECE, Op. Cit. Ver asimismo Documento del Consejo de Administracin del Programa de las Naciones Unidas para el Me-
dio Ambiente, http://www.unep.org/governingbodies/gc/specialsessions/gcss_vii/
Proyecto de directrices sobre cumplimiento y observancia del cumplimiento de los acuerdos ambientales multilaterales. Directrices para
mejorar el cumplimiento de los acuerdos ambientales multilaterales. Directrices para la observancia en materia de medio ambiente a ni-
vel nacional y la cooperacin internacional en la lucha contra la violacin de las leyes en virtud de las cuales se aplican los acuerdos am-
bientales multilaterales.
8
En cuanto al concepto de poder de polica, Ver Sabsay, D, Garcia, M., Npoli, A. y Ryan, D. (2002).. Regin Metropolitana de Buenos Ai-
res. Aporte Jurdico-Institucional para su Construccin. Buenos Aires: FARN Pg. 64. El concepto de Poder de Polica, en su sentido am-
plio, hace referencia a las facultades legislativas propias de los diversos niveles de gobierno para regular y reglamentar los derechos in-
dividuales reconocidos por la ley a fin de asegurar su ejercicio por todos los ciudadanos y en ltima instancia la concrecin del bienestar
general. De esta regulacin surgen limitaciones a los derechos individuales cuya aplicacin le compete a la autoridad administrativa que
ejerce, el poder de polica en sentido restringido. Esta es una funcin administrativa que consiste en ejecutar y hacer cumplir las disposi-
ciones legales.

20
PROGRAMA DE APLICACIN Y CUMPLIMIENTO DE LA NORMATIVA AMBIENTAL EN AMRICA LATINA

En general los problemas ambientales no reconocen lmites adecuada aplicacin y cumplimiento de la normativa ambien-
geogrficos y justamente all nos encontramos con que no tal. Se constituyen como pilares de un sistema de participa-
slo existen problemas ambientales transnacionales, sino cin: el acceso a la informacin, a los procesos de toma de
tambin transjurisdiccionales dentro de un mismo pas, lo decisiones pblicas y a la justicia.
cual acarrea la necesidad de su tratamiento por parte de las
distintas jurisdicciones involucradas.
c. Consistencia de las polticas ambientales y econmi-
En el desarrollo de la temtica relativa a mecanismos de cas en un pas
coordinacin interjurisdiccional y administrativa, trataremos
este aspecto fundamental y la incidencia que pueden tener o La existencia de diversos sistemas de distribucin de com-
no los distintos sistemas de distribucin de competencias petencias y roles no debe actuar en contra de la consisten-
ambientales y los mecanismos de coordinacin interjurisdic- cia de las polticas ambientales y econmicas de un pas. La
cional y administrativa en diversos pases de Amrica Latina. consistencia debe ser territorial, temporal e interdisciplinaria.
En cuanto al aspecto territorial, es menester que la poltica
a.2. Rol del sector privado ambiental no favorezca ningn tipo de competencia desleal
entre regiones que se base en las externalidades negativas
Cuando consideramos al sector privado, en general lo vincu- de emprendimientos e industrias. Debe evitarse que debido
lamos al concepto de comunidad regulada. En este sentido, a polticas ambientales desiguales, el desarrollo de un rea
es crucial que la comunidad regulada est bien identificada, geogrfica se fundamente en el desequilibrio ambiental de
sepa qu normas le son aplicables y cmo debe cumplirlas, otras reas.
para ser incentivada al cumplimiento de las mismas. Nueva-
mente aqu se vinculan la necesidad de un sistema claro y En relacin al segundo tema, esto es, el temporal, los hori-
slido de aplicacin y cumplimiento de la normativa ambien- zontes que se plantean en vinculacin a las polticas ambien-
tal, junto con el de promocin de incentivos. tales y econmicas deben poseer una coherencia que ane
los criterios que se presenten para las decisiones en el cor-
to, mediano y largo plazo.
a.3. Rol de la sociedad en su conjunto
La cuestin interdisciplinaria, por otra parte, guarda una gran
La participacin de la sociedad en el proceso de formulacin relacin con la consistencia de las polticas ambientales y
y aplicacin de polticas ambientales representa un factor de econmicas en un pas, ya que si no existe este anlisis des-
marcada incidencia para lograr que una norma sea eficiente de el origen de la toma de decisiones vinculadas al ambien-
y efectiva. Esto debe plantearse tanto en la esfera legislativa te y a la economa, ser muy difcil pretender arribar a la no-
como administrativa. Asimismo, la posibilidad de exigir me- cin de sustentabilidad.
diante denuncias y acciones judiciales que la normativa am-
biental sea aplicada, garantiza una adecuada participacin Las ltimas dos variables, esto es, la temporal e interdiscipli-
de la sociedad y asimismo contribuye al control ambiental naria, han sido analizadas por la Comisin Econmica para
que ejerce la autoridad gubernamental. Amrica Latina y el Caribe (CEPAL) que ha identificado la
falta de coordinacin en estos aspectos, considerando que
muchas veces el horizonte temporal de un ao fiscal colisio-
b. Transparencia na con la planificacin de polticas ambientales de mediano
y largo plazo.9
Esta es una conditio sine qua non para garantizar un sistema
de gobernabilidad y sustentabilidad. Asimismo slo puede ser
establecida si existe una verdadera conciencia de parte de la d. Consideracin preeminente de las fortalezas locales
sociedad, que implique un accionar transparente de parte de
El principio considerado anteriormente debe aunarse al de
los gobernantes y la existencia de mecanismos de control
preeminencia de las fortalezas locales. Este concepto, basa-
institucionalizados y utilizados por la ciudadana. Por esta
do en la proximidad del vecino al municipio y su mayor capa-
causa, podemos considerarla como una condicin transver-
cidad para participar en la cosa pblica y por ende en las de-
sal a los otros principios y que debe nutrir a todo el sistema.
cisiones ambientales comunes, es fundamental a la hora de
Los distintos componentes de un sistema de participacin resolver los problemas ms cercanos a la comunidad y a la
que contribuyen a garantizar la transparencia de la gestin realidad cotidiana del ciudadano. Ahora bien, los mecanis-
pblica, han sido reconocidos por la Declaracin de Ro 92, mos de control y participacin sern fundamentales para lo-
Agenda 21, la Declaracin de Johanesburgo, los principios grar que la gestin municipal y la transparencia vayan de la
de INECE y los lineamientos del PNUMA para lograr una mano.10 Junto a ello, los mecanismos de coordinacin juris-

9
CEPAL ha identificado dos razones de la falta de coordinacin en este sentido: 1) La riqueza temtica y la complejidad tcnica de los pro-
blemas especficos de cada rea, 2) La falta de informacin que tienen los especialistas sobre los problemas bsicos, los marcos tericos
y los enfoques metodolgicos del rea vecina. Sin embargo, esta situacin empezara a cambiar gracias a la percepcin de segmentos
lderes de beneficios que pueden derivarse de una mayor integracin entre la esfera econmico-social y el medio ambiente. Ver CEPAL
El Desarrollo Sustentable: Transformacin Productiva, Equidad y Medio Ambiente LC/G.1648 (CONF.80/2), 1991. Pg. 54.
10
Ver en este sentido Huerta Malbrn, M.A. (2000). Descentralizacin, municipio y participacin ciudadana: Chile, Colombia y Guatemala.
Pontificia Universidad Javeriana, Universidad Alberto Hurtado, Universidad Rafael Landivar, UPD-OEA. Ver tambin las publicaciones de
la Estrategia sobre Autonoma y Participacin Pblica en la Provincia de Buenos Aires http://www.farn.org.ar/autonomia.

21
1 CONFERENCIA INTERNACIONAL SOBRE APLICACIN Y CUMPLIMIENTO DE LA NORMATIVA AMBIENTAL EN AMRICA LATINA - FARN

diccional sern tambin fundamentales en torno a las deci- Un punto fundamental en este sentido es que los poderes le-
siones que trasciendan el mbito municipal. gislativo, ejecutivo y judicial tengan en cuenta este elemento
para el establecimiento de sanciones tanto en las leyes, las
normas administrativas y en las sentencias judiciales.
e. El principio de disuasin
Cuando una norma ambiental es aplicada por la autoridad
g. La credibilidad institucional y los factores culturales
y la sociedad toma conocimiento de ello, el efecto de la
aplicacin de esa norma a una situacin particular no slo La credibilidad institucional tiene que ver con las normas so-
afecta a quien recibe la sancin, sino que tambin tiene el ciales. Estas normas sociales se vinculan al valor que la ley
poder de alertar al resto de la comunidad. Mediante la uti- y las instituciones poseen en un pas. Justamente este es un
lizacin de mecanismos sancionatorios ejemplificadores, punto crucial para considerar respecto de la motivacin que
la autoridad tiene la posibilidad de demostrar el ejercicio de puede existir para que la gente cumpla con la normativa am-
la polica ambiental a la comunidad. Ahora bien, para que biental. Este tema comprende no slo las cuestiones que ha-
este principio de disuasin opere en forma adecuada es cen al paradigma comunitario y la voluntad del ciudadano de
necesario que la sancin correspondiente a la infraccin cumplir o no con las normas, sino tambin a la voluntad po-
sea apropiada, rpida e implementada en forma transpa- ltica de aplicar las mismas.
rente, de acuerdo a derecho y que la opinin publica tome En general, las normas ambientales de Amrica Latina en-
conocimiento de ello. Otro componente importante es el cuentran su origen en el desarrollo legislativo de las ltimas
grado de probabilidad que existe de que una infraccin sea dcadas del Siglo XX. En este sentido, an cuando puede
detectada. Un criterio que se aplica en algunos pases es considerarse que en muchos casos existen normas ambien-
el de considerar sanciones ms estrictas respecto de tales, la inercia reinante en las instituciones y en la sociedad
aquellas conductas que son ms difciles de detectar, jus- muchas veces pueden dificultar la voluntad de cambio en el
tamente para que, a travs del impacto docente de una sistema.
sancin, se evite que el resto de la comunidad regulada no
cumpla con la norma.11
h. El conocimiento cientfico y las posibilidades tecno-
lgicas
f. El factor econmico y las decisiones ambientales
Existen dos aspectos vinculados al conocimiento que po-
La economa influye constantemente en las decisiones de
seen una marcada influencia en la aplicacin y el cumpli-
los individuos. Las decisiones que afectan al ambiente no es-
miento de la normativa, cuales son, 1) el conocimiento cien-
capan a esta lgica. Por esta causa, es menester tener en
tfico como insumo para la elaboracin y actualizacin de la
cuenta cundo el factor econmico puede actuar en detri-
normativa ambiental y 2) el acceso a las tecnologas para
mento o a favor de que una persona fsica o jurdica cumpla
cumplir y hacer cumplir la normativa ambiental.
una norma ambiental. Generalmente los factores econmi-
cos guardan una estrecha relacin con la evaluacin costo- El conocimiento cientfico para la elaboracin de la nor-
beneficio de la gestin y las inversiones ambientales. Vea- mativa ambiental y su actualizacin. En forma previa al esta-
mos algunos ejemplos en los cuales el individuo debera blecimiento de objetivos ambientales y medidas para alcan-
optar por mejorar su conducta ambiental realizando dicha zarlos, es de suma importancia contar con estudios de
evaluacin: diagnstico y monitoreo de las condiciones ambientales de
base. Los mismos se relacionan en general con las caracte-
Implementacin de mecanismos de gestin ambiental
rsticas de los distintos cuerpos receptores, esto es, aire,
que resulten ms favorables y econmicos que pagar
agua y suelos, las sustancias, su injerencia en la salud hu-
una multa.
mana y en los ecosistemas. Generalmente los mencionados
Inversiones para el cumplimiento de la norma ambiental estudios pueden ser realizados de diversas formas y requie-
que impliquen ahorrar dinero (en general esto se traduce ren de un insumo importante en materia estadstica.13 En
en ahorros a mediano o largo plazo). muchos pases de Latinoamrica no se cuenta con los recur-
sos para costearlos y finalmente se termina recurriendo a es-
Inversiones para el cumplimiento de la norma ambiental
tudios de diagnstico, monitoreo y riesgo de otros pases,
por las cuales se reciban subsidios del estado.12
por ejemplo de la Agencia de Proteccin Ambiental de los EE
Ahora bien, si no existe esta ecuacin del beneficio de cum- UU. Cabe en este sentido formular dos consideraciones. En
plir, va a ser muy difcil que la comunidad regulada sea efec- primer lugar es claro que ante la ausencia de recursos deban
tivamente incentivada a cumplir con la normativa ambiental. observarse y consultarse situaciones anlogas comparadas.

11
Ver Principios de INECE ya citados.
12
Ver Principios de INECE ya citados.
13
Por ejemplo, en materia de evaluacin de riesgo de sustancias, existen diversas posturas cientficas en cuanto a cmo llevarla a cabo.
Por esta causa, actualmente el estudio de riesgo se encuentra en un proceso de replanteo. Dicho replanteo debe considerar entre otras
cosas la importancia de que los estudios de riesgo evalen riesgo y no peligro, y asimismo la necesaria consideracin de parte de los de-
cisores de dichos estudios y asimismo de la percepcin pblica. Ver Heyvaert, Veerle. Reconceptualizing Risk Assessment. (1999). RE-
CIEL, Volume 8, Issue 2. Blackwell Publishers Ltd., UK & USA.

22
PROGRAMA DE APLICACIN Y CUMPLIMIENTO DE LA NORMATIVA AMBIENTAL EN AMRICA LATINA

No obstante ello, y dadas las peculiaridades de cada lugar Financiamiento: podr originarse en la asignacin presu-
(caractersticas poblacionales, epidemiolgicas, de los eco- puestaria respectiva o en fondos provenientes de sanciones
sistemas, etc. ) esto debe reconocerse como una falencia a o tasas.17
tener en cuenta para sortear y en lo posible, realizar estudios
de base locales y regionales que consideren estos temas. En Informacin bsica con la que se cuenta, se va a contar
segundo lugar, la comunidad cientfica debe participar en el y a la que se debe aspirar recabar y construir, tanto para de-
proceso de elaboracin y actualizacin de la normativa am- sarrollar prioridades como para monitorear el cumplimiento
biental para poder analizar qu estudios son necesarios y en de la normativa.
su caso, las salvedades que deben considerarse al interpre- Personal y capacidades disponibles y a las que se debe
tar estudios provenientes de la normativa comparada. Se aspirar. Las actividades vinculadas a la capacitacin cons-
cuenta con experiencias de Comits Asesores para la elabo- tante del personal son fundamentales para el logro de los ob-
racin de la normativa ambiental y su actualizacin en diver- jetivos del programa.18
sos pases con resultados positivos y asimismo esto ha sido
Asimismo un programa sobre aplicacin y cumplimiento de
mencionado en el dilogo electrnico realizado en marzo del
la normativa ambiental debe poseer un criterio de evaluacin
2002.14
de su desempeo. Lamentablemente en la mayora de los
El acceso a las tecnologas para cumplir y hacer cumplir pases de Amrica Latina no existen indicadores sobre apli-
la normativa ambiental. En este sentido dos aristas debern cacin y cumplimiento de la normativa ambiental. Dichos in-
ser tenidas en cuenta en relacin al diseo de las polticas dicadores son fundamentales para evaluar de una manera
ambientales y de las normativas respectivas: las posibilida- objetiva la forma en que las normas se estn aplicando, y de-
des de acceso al conocimiento cientfico y a tecnologas de ben responder a las caractersticas y las necesidades de la
avanzada, y su relacin con el objetivo que la norma desea regin. Pueden constituirse como elementos propicios para
plantear. Ser menester considerar por ejemplo, que la nor- el anlisis del escenario de aplicacin y cumplimiento de la
ma podr exigir emplear la mejor tecnologa disponible, a normativa ambiental y asimismo para el desarrollo de polti-
cualquier costo, o emplear la tecnologa ms apropiada a las cas efectivas y eficientes.
condiciones econmicas de los usuarios ambientales y de la
En el marco de la experiencia internacional y comparada,
sociedad.15 Estos no son aspectos menores, ya que luego
diversos indicadores ambientales y de sustentabilidad han
redundarn en las condiciones de aplicabilidad de la norma.
sido desarrollados.19 En el mbito de la aplicacin y el cum-
Por esta causa, y sin desatender los objetivos ambientales
plimiento de la normativa ambiental, existen algunas expe-
que se planteen, podrn tomarse en cuenta experiencias
riencias comparadas que pueden sernos de utilidad a la ho-
comparadas de gradualidad en cuanto a las exigencias tec-
ra de disear los indicadores apropiados para nuestra
nolgicas de la normativa.16
regin, a saber: la experiencia de PROFEPA en Mxico y de
la Agencia de Proteccin Ambiental de E.E.U.U. De todas
i. El diseo y la evaluacin de los programas de aplica- formas, este es un tema que requiere de un trabajo profun-
cin y cumplimiento de la normativa ambiental do que responda a las necesidades propias de Amrica La-
tina y sus sub-regiones.
Si bien los temas que trataremos en el prximo acpite, re-
lacionados a la formulacin y la aplicacin de la normativa
ambiental se encuentran absolutamente vinculados al dise-
o y la evaluacin de los programas de aplicacin y cumpli- 4. Temas de desarrollo especfico en los talle-
miento de la normativa, este tpico merece una mencin res y los plenarios
aparte dada su importancia.
4.a. Formulacin y aplicacin de la normativa ambiental
Existen elementos considerados bsicos para el diseo de
un programa de estas caractersticas, tales como los recur- La existencia de requisitos ambientales cumplibles est nti-
sos con los que el programa cuenta o debe contar, a saber: mamente relacionada con la forma en la cual las normas am-

14
Ver Conclusiones del dilogo electrnico, pg 33.
15
Ver Olivera, A y Manuel, F. Hacia una Regulacin Ambiental Moderna, apropiada, cumplible, concertada y gradual. Gerencia de Asuntos
Ambientales ANDI.
16
En EEUU, la Ley de Agua Limpia presenta la utilizacin gradual de estndares basados en la utilizacin de tecnologas de control. (Best
Practible Control Technology, Best Available technology economically achievable).
17
Esta asignacin puede dificultarse en paises en los cuales el monto de las multas es destinado a la cuenta general del estado y no a la
particular de la reparticin administrativa.
18
Ver Principios de INECE ya citados. Part III: Implementation and Experience.
19
Ver p.e. CEPAL. Rayn Quiroga M. Indicadores de sostenibilidad ambiental y de desarrollo: estado del arte y perspectivas Septiembre
2001; Indicadores ambientales de OCDE, 2001: OECD Environmental Indicators: Towards Sustainable Development http://www.oecd.or-
g/env; Indicadores de la Comisin de Desarrollo Sustentable de Naciones Unidas, 2001, United Nations Commission on Sustainable De-
velopment, Indicators of Sustainable Development: Guidelines and Methodologies: http://www.un.org/esa/sustdev/program.htm

23
1 CONFERENCIA INTERNACIONAL SOBRE APLICACIN Y CUMPLIMIENTO DE LA NORMATIVA AMBIENTAL EN AMRICA LATINA - FARN

bientales son gestadas. Lamentablemente, en nuestra tradi- 4.b. Aspectos institucionales, coordinacin interjurisdic-
cin jurdica estamos acostumbrados a no participar en el cional y administrativa en relacin a la aplicacin y el
proceso de elaboracin de las normas y esto redunda en que cumplimiento de la normativa ambiental.
la norma sea identificada muchas veces como algo extrao
o separado de la vida comn de la gente, las empresas y el Los aspectos relacionados a la asignacin de roles en las
estado. Esta lgica debera revertirse para lograr que las esferas gubernamentales inciden en forma relevante en la
normas sean aplicables. La necesidad de normas aplicables aplicacin y el cumplimiento de la normativa. La coordina-
y eficaces con objetivos reales que consideren la graduali- cin para la elaboracin de la normativa ambiental, la fijacin
dad en su aplicacin, ha sido asimismo una conclusin de de estndares e indicadores y su aplicacin entre los distin-
importancia durante el desarrollo del dilogo electrnico.20 tos niveles de gobierno, a nivel inter e intrajurisdiccional, y la
Distintos factores podran coadyuvar a que la normativa am- ausencia de mecanismos que tiendan a tal articulacin, han
biental y los requisitos establecidos por la misma sean cum- sido identificados como temas fundamentales por los partici-
plibles: pantes del dilogo electrnico.23
Identificacin de la comunidad regulada y consideracin Dificultades notorias vinculadas a este tema son la superpo-
de la capacidad de los destinatarios de la norma ambien- sicin de competencias ambientales, y la deficiencia en la
tal para cumplir con la misma. construccin de criterios comunes y consistentes en un mis-
Fijacin de prioridades de aplicacin y cumplimiento en mo pas con distintas regiones. En este sentido, han sido
un marco de razonabilidad. tradas a colacin las experiencias de pases con estructuras
dismiles: Argentina, Brasil y Chile, las cuales sern referidas
Existencia de mecanismos institucionalizados de partici- posteriormente.
pacin pblica para la formulacin y la aplicacin de la
normativa ambiental. A continuacin consideraremos dos conceptos que pueden
ayudarnos en nuestro anlisis, cuales son la organizacin
Gradualidad en la aplicacin de la normativa ambiental.
institucional y administrativa, y los mecanismos de coordina-
Consideracin de la asignacin presupuestaria correspon- cin interjurisdiccional y administrativa.
diente y relacin de la misma con las prioridades fijadas.
Establecimiento de una estrategia de aplicacin y cumpli-
miento de los requisitos ambientales Organizacin institucional y administrativa

Evaluacin peridica de la estrategia, pautada de acuer- Organizacin institucional. Se vincula fundamental-


do a indicadores. mente al reparto de competencias entre los diversos niveles
gubernamentales de un pas. La organizacin de estado en
Distintas experiencias relacionadas al diseo de la normati- funcin del territorio, que podr ser federal o unitaria, incidi-
va ambiental expresan resultados positivos de elaboracin r en cmo se definan los roles de sus diversos estratos ju-
de normativa a travs de la participacin de distintos actores risdiccionales (federal, regional, estadual, provincial o muni-
sociales.21 En contraste, se presentan experiencias de frus-
cipal) y esto por cierto ser conditio sine qua non para
tracin de los actores sociales cuando su participacin no in-
entender el sistema de distribucin de competencias am-
fluye en la decisin legislativa final.22
bientales en un pas.24
Organizacin administrativa. Se encuentra relacionada
Interrogantes: a la asignacin de roles de las diferentes oficinas o agencias
Qu prioridad deberamos asignarle a los factores consi- de un mismo nivel de gobierno (p.e. las distintas oficinas de
derados? la misma administracin federal, estadual o provincial). La
forma en que est organizada la administracin en una juris-
Cmo convendra implementarlos en Amrica Latina?
diccin servir para entender cmo aplica las normas am-
Qu otros temas estimamos de importancia en relacin a bientales y el nivel de prioridad que le otorga al tema am-
los mismos? biental.25

20
Ver conclusiones dilogo electrnico, pg 33.
21
Ver conclusiones del dilogo electrnico. Experiencias relacionadas a la Toma de Conciencia, Educacin y Participacin Publica. Esta con-
clusin se basa en el aporte de Marcela Flores que mencion como ejemplos: la elaboracin de normas especficas en la Provincia de
Buenos Aires (decreto de residuos especiales, de actividades mineras, de aire y ley integral del ambiente) y en Ciudad de Buenos Aires
(decreto de residuos patognicos).
22
Ver conclusiones del dilogo electrnico. Esta conclusin se basa en el aporte de Daniel Paz que mencion como ejemplo la propuesta
de creacin de un rea natural en el Ro Limay (Provincia de Ro Negro) que no obtuvo xito en la decisin final del cuerpo legislativo de
esa provincia.
23
Ver conclusiones del dilogo electrnico, pg 33.
24
Ver Bidart Campos, G. (1988). Tratado Elemental de Derecho Constitucional Argentino. Tomo I El Derecho Constitucional de la Libertad.
EDIAR: Buenos. El autor considera las formas de estado posibles basadas en la relacin poder-territorio: unitarismo y federalismo. La
una centraliza territorialmente el poder; la segunda lo descentraliza territorialmente. Pg. 63.
25
Ver Novick, S. (ed.) (2000). Law of Environmental Protection. Chapter 8.

24
PROGRAMA DE APLICACIN Y CUMPLIMIENTO DE LA NORMATIVA AMBIENTAL EN AMRICA LATINA

Mecanismos de coordinacin interjurisdiccional y administra- terstica no atenta en contra de este modelo si recibe dicho
tiva apoyo poltico del Presidente y los ministerios.
Mecanismos de coordinacin interjurisdiccional. Es-
te tipo de herramientas tienen por objeto coordinar las com- Brasil
petencias ambientales de los distintos niveles jurisdicciona- La Repblica Federativa de Brasil, tal como su nombre lo in-
les tanto para la fijacin de la normativa como para su dica, posee una organizacin federal con distintos niveles de
aplicacin. Pueden ser formales (institucionalizados por nor- gobierno: la Unin, los estados miembros, el distrito federal
mas especficas o convenios) o informales (los funcionarios y los municipios. La Unin posee competencias para legislar
y tcnicos de distintas jurisdicciones, sabiendo su conve- en gran parte de las cuestiones ambientales en forma gene-
niencia, intentan aunar esfuerzos mediante reuniones, co- ral. Los estados miembros pueden complementar dicha le-
municaciones y la bsqueda de criterios comunes). gislacin. Los municipios a su vez, pueden complementar la
Mecanismos de coordinacin administrativa. La fina- legislacin federal y estadual. En cuanto al ejercicio del po-
lidad de estos mecanismos es coordinar las actividades de der de polica ambiental, la Constitucin de Brasil establece
las distintas oficinas de una misma administracin. Cabe re- el sistema de federalismo cooperativo, y seala que una ley
saltar que gran parte de la normativa ambiental es de natu- regular la normas de cooperacin entre los distintos niveles
raleza administrativa y que en este sentido este tipo de coor- de gobierno. Dicha norma an no fue sancionada. No obs-
dinacin ser de suma importancia para una mejor tante ello, Brasil posee el Sistema Nacional de Medio Am-
formulacin y aplicacin de la misma. Tambin pueden ser biente (SISNAMA),31 constituido por sus distintas jurisdiccio-
formales o informales. nes. Forman parte del SISNAMA rganos ejecutores a nivel
federal (IBAMA), estadual (Secretarias de Medio Ambiente)
Veamos a continuacin algunos casos de nuestra realidad y local (Secretarias Ambientales de los Municipios).
latinoamericana:
Este sistema de organizacin de las competencias ambien-
tales involucra los distintos niveles gubernamentales. A nivel
Chile federal, si bien cuenta con un Ministerio de Medio Ambiente,
Posee una organizacin de estado unitaria, compuesta por tambin posee un rgano consultivo y deliberativo colegiado,
un gobierno nacional, regiones y municipalidades. En cuan- como es el CONAMA.
to a su organizacin administrativa ambiental, Chile no opt Existen necesidades consideradas en relacin a este siste-
por constituir un ministerio de medio ambiente, sino por un ma, tales como la definicin de prioridades en conjunto (por
modelo coordinador, mediante la creacin de la Comisin parte de la Unin, los estados y los municipios), que se tien-
Nacional de Medio Ambiente (CONAMA).26
da a una gestin compartida, y que el proceso de descentra-
La CONAMA se constituye como un rgano coordinador in- lizacin se vea acompaado del accionar de organismos de
terministerial y multisectorial, compuesto por un Consejo Di- fiscalizacin.32
rectivo de Ministros de distintas carteras de la administracin
que posean competencias con aristas ambientales,27 un Con- Argentina
sejo Consultivo multisectorial,28 y una Direccin Ejecutiva.
La Repblica Argentina posee una organizacin federal con
Por otra parte, CONAMA posee oficinas regionales en todo cuatro niveles jurisdiccionales: Nacin, provincias, munici-
el territorio chileno (COREMAS), las cuales reproducen su pios y la Ciudad de Buenos Aires. De conformidad a la Cons-
esquema en cada regin.29 titucin Nacional de 1853/60, la materia ambiental era una
El modelo coordinador por el que opt Chile surgi principal- competencia no delegada por los gobiernos provinciales al
mente a pedido de la gente, que no quera ms oficinas ad- nacional. En 1994, la reforma constitucional abreva un nue-
ministrativas amplias y costosas. Una ventaja del mismo es vo concepto: los presupuestos mnimos de proteccin am-
cmo aborda la caracterstica transversal de la cuestin am- biental que debe establecer la Nacin y que pueden comple-
biental, creando un compromiso de cada agencia ambiental mentar las provincias. Luego de ocho aos, los
gubernamental en los temas de esta ndole. En contrapeso, presupuestos mnimos de proteccin ambiental han comen-
una desventaja del mismo es que requiere de una fuerte vo- zado a ser establecidos por el Congreso Nacional. En este
luntad poltica respaldatoria.30 De todas formas, esta carac- sentido, ha sido sancionada la Ley General del Ambiente que

26
Creada en 1994 por la Ley de Bases del Medio Ambiente de Chile.
27
Componen el Consejo Directivo de la CONAMA representantes de la Secretara General de la Presidencia, Economa, Fomento y Recons-
truccin, Obras Publicas, Agricultura, Bienes Nacionales, Salud, Minera, Vivienda y Urbanismo, Transporte y Telecomunicaciones, Plani-
ficacin y Cooperacin, Relaciones Exteriores, Educacin, Defensa, y el Director Ejecutivo.
28
Componen el Consejo Consultivo de la CONAMA: dos cientficos, dos representantes de ONGs, 2 representantes de Centros Acadmi-
cos, 2 representantes del empresariado, 2 representantes de trabajadores y un representante del Presidente.
29
El esquema regional posee: Direccion Regional, Consejo Directivo y Consejo Consultivo
30
Ruthenberg, I. M. (Julio 2001). Una dcada de gestin ambiental en Chile. Environment Department Papers, The World Bank.
31
Creado en 1981 por la Ley N 6.938.
32
Ver Capelli, S. Gesto Ambiental No Brasil: Sistema Nacional de Meio Ambiente- Do Formal Realidade., Pg 49.

25
1 CONFERENCIA INTERNACIONAL SOBRE APLICACIN Y CUMPLIMIENTO DE LA NORMATIVA AMBIENTAL EN AMRICA LATINA - FARN

crea el Sistema Federal Ambiental, y las leyes de presupues- Interrogantes


tos mnimos sobre residuos industriales, PCBs y Aguas.33 Cmo categorizaramos las experiencias expuestas en el
Por otra parte, el ejercicio del poder de polica ambiental se panel y otras en Latinoamrica en cuanto a la organiza-
encuentra compartido entre los distintos niveles de gobierno, cin jurisdiccional y administrativa de los distintos pa-
de acuerdo a lo establecido en la Constitucin Nacional, ses? Y en cuanto a los mecanismos de coordinacin in-
existiendo un importante rol de las provincias. terjurisdiccional y administrativa?
Lamentablemente los mecanismos formales de coordinacin En relacin a los ejemplos mencionados y a otros que se
interjurisdiccional han estado ausentes del marco institucio- presenten en Latinoamrica, consideramos que podra-
nal ambiental de la Argentina. Sin embargo, es menester mos llegar a conclusiones comunes en cuanto a qu me-
mencionar al Consejo Federal de Medio Ambiente (COFE- canismos y qu variables pueden funcionar mejor en
MA), que nuclea a las autoridades ambientales provinciales, nuestro contexto?
de la Nacin y de la Ciudad de Buenos Aires. Este organis-
mo fue creado frente a la necesidad de las autoridades am- Qu otros temas son a nuestro entender de importancia
bientales de intercambiar informacin y coordinar polticas en vinculacin a la coordinacin interjurisdiccional y ad-
ambientales en el pas. Actualmente, tanto la Ley General ministrativa?
del Ambiente como las Leyes de presupuestos mnimos en
materia de residuos industriales y de PCBs otorgan al CO-
FEMA funciones fundamentales en cuanto a la coordinacin 4.c. Mecanismos concretos de aplicacin y cumplimien-
de polticas ambientales de carcter transjurisdiccional.34 to de la normativa ambiental. Roles del Poder Judi-
cial y del Poder Ejecutivo
Asimismo, y especficamente en materia de residuos peligro-
sos, un mecanismo utilizado por las autoridades es el de la En cuanto a los mecanismos concretos de aplicacin y cum-
firma de convenios entre jurisdicciones para coordinar as- plimiento de la normativa ambiental, debemos tener en cuen-
pectos de aplicacin de las normas ambientales (p.e. acuer- ta los roles preponderantes que poseen los poderes Ejecuti-
dos con Misiones para la puesta en marcha del Registro de vo y Judicial.
Residuos Peligrosos). Tambin los convenios con la Polica Diversos temas han sido identificados de envergadura en re-
Aeronutica y la Prefectura Naval presentan experiencias in- lacin al accionar de ambos poderes, tales como:36
teresantes en materia de coordinacin administrativa. En el
ao 1999, el Registro Nacional de Residuos Peligrosos co- la existencia de mecanismos de aplicacin y ejecucin de
menz un proceso de reuniones entre autoridades naciona- las normas ambientales que persistan en el tiempo,
les y provinciales para tender a la coordinacin entre autori- las capacidades institucionales y operativas de los dos
dades en este tema.35 poderes,
Cabe asimismo considerar los diversos mecanismos de la existencia de una estructura gil con suficientes recur-
coordinacin que los funcionarios y tcnicos implementan en sos,
el da a da, tales como las inspecciones conjuntas, y las reu- los criterios de la voluntad poltica gubernamental.
niones informales tendientes a articular la implementacin
de las polticas ambientales. Los problemas considerados en vinculacin a estos temas
son bsicamente:
De todas formas, y no obstante los esfuerzos de las autori-
dades para lograr aunar criterios en este sentido, es menes- En el mbito del Poder Ejecutivo:37
ter destacar que en Argentina no han existido mecanismos
La falta de continuidad de la decisin poltica particu-
formales que presenten un sistema slido de coordinacin
lar;
de competencias ambientales. El horizonte podra comenzar
a cambiar, con el importante rol que al COFEMA atribuyen la subordinacin de la gestin administrativa al parti-
las normas de presupuestos mnimos de proteccin ambien- do de turno en desmedro de los objetivos instituciona-
tal y la voluntad de los distintos niveles gubernamentales. les y legales de los funcionarios pblicos,

33
Cabe mencionar que las leyes referidas han sido sancionadas luego de la realizacin de la Conferencia, ya que hasta ese momento no
exista legislacin de presupuestos mnimos de proteccin ambiental en la Argentina. La Ley General del Ambiente es la N 25.675 (B.O.
21-11-2002), La Ley de Presupuestos Mnimos en materia de Residuos Industriales es la N 25.612 (B.O. 20-07-2002), y la Ley de Pre-
supuestos Mnimos en materia de Gestin y Eliminacin de PCBs es la N 25.670 (B.O. 19-11-2002) y la Ley de Gestin Ambiental de
Aguas es la N 25.688 (B.O. 03-01-2003).
34
El COFEMA es un tratado interjurisdiccional firmado en 1990, que fue ratificado por la Nacin con la misma sancin de la Ley General del
Ambiente. El mismo ha sido reconocido como un mbito de suma importancia por el Pacto Federal Ambiental, otro tratado interjurisdiccio-
nal firmado en 1993. En cuanto al COFEMA, si bien han ratificado el mismo el nmero de provincias mnimo para que el organismo pue-
da comenzar a funcionar, an no lo han hecho todas. El COFEMA tiene reuniones peridicas y sus conclusiones acerca de distintos te-
mas de inters se constituyen como recomendaciones. An no ha hecho uso de su potestad para emitir resoluciones. Los problemas
financieros que aquejan a la administracin pblica tambin se reflejan en el COFEMA, en cuanto a sus limitaciones de recursos y de per-
sonal. De todas formas, cabe destacar que las autoridades presentan un verdadero espritu colaborativo en el marco del COFEMA.
35
Proyecto Aspectos de la descentralizacin ambiental con la colaboracin del Banco Mundial.
36
Ver conclusiones del dilogo electrnico, pg. 33.
37
Ver conclusiones del dilogo electrnico, pg. 33.

26
PROGRAMA DE APLICACIN Y CUMPLIMIENTO DE LA NORMATIVA AMBIENTAL EN AMRICA LATINA

la existencia de una estructura burocrtica lenta, de- bierno es fundamental en cuanto a la implementacin de la
ficiente y sin procedimientos transparentes, normativa ambiental a travs de: otorgamiento de licencias o
permisos, muchas veces dependientes de requisitos esta-
dificultades para la implementacin de cambios,
blecidos en la misma legislacin y/o del cumplimiento del
la inestabilidad funcionaria administrativa, procedimiento de Evaluacin de Impacto Ambiental, asimis-
un deficiente conocimiento y compromiso de los deci- mo, a travs de la realizacin de inspecciones para consta-
sores pblicos. tar que la comunidad regulada cumple con la normativa, res-
pecto de distintas obligaciones (por ej. Registros de
En el mbito del Poder Judicial:38 operaciones, libros con resultados de monitoreos). La auto-
ridad administrativa puede interponer sanciones y todo pro-
La complejidad cientfico-tcnica de los casos am-
cedimiento administrativo debe garantizar su control jurisdic-
bientales,
cional, como una garanta para los derechos de los
los intereses colectivos involucrados y la carencia de administrados a un medio ambiente adecuado.
normas y falta de organizacin del Poder Judicial pa-
En el mbito judicial, no obstante los avances que se han
ra receptarlos,
presentado respecto del rol de los jueces en el desarrollo de
la magnitud de los costos y la imposicin de costas, la jurisprudencia ambiental, y de los valiosos aportes que es-
el tiempo de duracin del litigio en contraste a la ne- to ha brindado a distintos temas especficos del acceso a la
cesidad de soluciones urgentes a los problemas am- justicia ambiental,40 an subsisten varias asignaturas pen-
bientales, dientes. Braes considera que la solucin expedita y com-
pleta de este tipo de conflictos hace necesario un marco ju-
la resistencia al cambio por parte de los jueces,
rdico que sea congruente con la naturaleza de los intereses
la falta de adecuacin de los procedimientos. que se deben tutelar, y que, dicho en trminos generales,
hasta ahora no existe, por los menos en la forma que sera
En relacin a ambos poderes:39
deseable.41
Una deficiente capacidad institucional y operativa,
Asimismo, el autor clasifica tres mbitos en los cuales existe
la falta de indicadores para evaluar la aplicacin de lo que denomina un amanecer en Amrica Latina, y los
las normas, prioriza por su grado de avance: constitucional, administrati-
los problemas presupuestarios en cuanto a la existen- vo, penal. El mbito civil representa otro estadio separado
cia como a la asignacin de recursos para la gestin que no se acerca en su desarrollo a los otros.
y capacitacin de estas reas, En cuanto a la justicia constitucional, Braes seala la impor-
la falta de suficientes mecanismos legales que posibi- tancia que ha tenido el reconocimiento del Derecho al am-
liten una adecuada participacin ciudadana. biente y de la garanta de su amparo en distintas constitucio-
nes latinoamericanas.42 En el mbito penal se destaca la
En general existe un principio de preeminencia de la actua-
creciente tipificacin de los delitos de conductas lesivas pa-
cin del Poder Ejecutivo en la aplicacin de la normativa, y
ra el medio ambiente en los pases de Latinoamrica, que se
el Poder Judicial toma intervencin como ultima ratio para re-
ha plasmado a travs de diferentes vas: leyes sectoriales
solver una controversia.
protectoras de ciertos recursos naturales, leyes generales
Es lgico que la autoridad administrativa posea un rol pree- ambientales, cdigos penales43 y leyes ambientales penales
minente en la aplicacin de la normativa ambiental, dado que especiales.44 Un problema que ha sido identificado en el di-
la misma es en su gran mayora de carcter administrativo. logo electrnico en relacin a la tipificacin de conductas pe-
La funcin de la administracin en los distintos niveles de go- nales en contra del ambiente, ha sido el de la construccin

38
Aportes realizados por Andrs Npoli, Director del Area Promocin de la Participacin Pblica, FARN.
39
Ver conclusiones del dilogo electrnico, pg. 33.
40
Ver Conclusiones del dilogo electrnico. Experiencias relacionadas al rol del Poder Judicial, Registro Nacional de Residuos Peligrosos
de la Repblica Argentina. En este sentido ver Nonna, Silvia. La experiencia en materia de residuos peligrosos en Argentina. Rol de los
poderes Ejecutivo y Judicial. Pg. 91.
41
Ver Braes, R. (2001). El acceso a la justicia ambiental en Amrica Latina y la legitimacin procesal procesal en los litigios civiles de na-
turaleza ambiental en los pases de la regin. Justicia Ambiental. Las acciones judiciales para la defensa del Medio Ambiente. Jornadas
Internacionales en Derecho del Medio Ambiente. Universidad Externado de Colombia.
42
En total 11 de los 20 pases de la regin han reconocido el derecho a un ambiente sano y la garanta de su defensa en forma explcita o
implcita. Ha realizado un reconocimiento explcito en este sentido: Argentina (art. 43), Chile (art. 20), Colombia (art. 86), Ecuador (art. 95)
y Venezuela (art. 26).
43
Mxico ha hecho uso de las tres vas primeras en forma alternativa y sucesiva. Argentina ha hecho uso de la primera y la tercera (tipifi-
ca delitos en la ley de proteccin de la fauna silvestre y la de residuos peligrosos que abrevan en las facultades del Congreso de sancio-
nar los cdigos de fondo, y justamente complementan el Cdigo Penal agregando dichas conductas tipificadas a su texto, an cuando no
existe un texto ordenado del Cdigo Penal que las incluya).
44
Venezuela (1992) y Brasil (1998) han hecho uso de esta va.

27
1 CONFERENCIA INTERNACIONAL SOBRE APLICACIN Y CUMPLIMIENTO DE LA NORMATIVA AMBIENTAL EN AMRICA LATINA - FARN

de tipos delictivos sin el suficiente respaldo moral social que Cmo deberan ambos poderes coordinar sus estrate-
dificultan luego su aplicacin.45 gias para una mejor aplicacin y cumplimiento de la norma-
tiva?
En cuanto al mbito administrativo, ya ha sido sealada la
importancia de la existencia de un control jurisdiccional que
Qu mecanismos formales e informales consideramos
garantice los principios de legalidad de la norma y asimismo que podran implementarse? 49
el derecho del ciudadano al ambiente sano.
4.d. Promocin del cumplimiento de la normativa am-
El mbito civil, merece un captulo aparte, dado que tradicio-
biental por parte de la comunidad regulada
nalmente se vincula a las relaciones entre las personas, fsi-
cas o jurdicas. El rol del Estado en este sentido, ser el que Durante la realizacin del dilogo electrnico la temtica es-
tendr como persona jurdica de derecho pblico (y la afecta- pecfica de incentivos econmicos y fiscales para cumplir
cin de sus bienes), pero no el de controlador de la norma. con la legislacin, fue considerada como un concepto vincu-
En cuanto a la responsabilidad por el dao ambiental, el mis- lado a la aplicacin y el cumplimiento de la normativa am-
mo abre un captulo diferenciado de la responsabilidad civil. biental en Amrica Latina. Los problemas identificados en re-
En este sentido, existen pases en los cuales el dao ambien- lacin a este tema fueron la falta de consideracin de estos
tal ha sido reconocido en sus textos constitucionales. Otros incentivos tanto en la normativa ambiental como en las pol-
pases han avanzado y poseen un reconocimiento legislativo ticas de gestin, la falta de un sistema econmico y financie-
de lo que podra darse en llamar una accin civil extendida, ro slido en algunos pases de Amrica Latina, y la falta de
considerando la existencia de acciones civiles pblicas que incentivo estatal al desarrollo de polticas de autogestin em-
pueden ser ejercidas tanto por ciudadanos como por organis- presaria.
mos pblicos y por la sociedad civil.46 Otros pases conside-
En este sentido, cabe traer a colacin la diferencia entre me-
ran las existencia de dos acciones desglosadas, una indem-
canismos de comando y control y la de instrumentos econ-
nizatoria en cabeza del afectado y otra por dao ambiental
micos basados en el mercado. Los mecanismos de instru-
que persigue la reparacin del ambiente, que puede ser ejer-
mentacin para aplicar la normativa ambiental pueden
cida por rganos pblicos.47 Recientemente el Congreso Na-
considerar, adems del esquema de aplicacin directa de la
cional Argentino, cumpliendo con su mandato constitucional,
norma, que presupone la existencia de una sancin aplica-
ha incluido en la Ley General del Ambiente al dao ambiental
ble por un rgano que es el que vela por su cumplimiento,
per se y la creacin de un fondo de compensacin ambiental
elementos basados en el mercado. Estos ltimos indicaran
con la finalidad de reparar el mismo.48
a los consumidores cul es el costo de producir un bien en
Interrogantes: particular, y a los productores cules son las valuaciones re-
lativas de los consumidores. Ahora bien, en el supuesto de
Respecto del rol preeminente de la autoridad administrativa, existir un sistema de precios completamente libre, el uso de
qu aspectos estimamos importantes para poder sortear los bienes y servicios ambientales actualmente de precio
los obstculos existentes, identificados al inicio de este tem, cero, tales como el aire y el agua, se tornara prcticamente
para una mejor aplicacin y cumplimiento de la normativa inmanejable. Este problema surge a partir de las caracters-
ambiental en Amrica Latina? ticas de los bienes y servicios ambientales que por ser sus-
En cuanto al papel de los jueces para la aplicacin de la nor- ceptibles de apropiacin comn no reciben una valuacin es-
mativa ambiental, pecfica. Como el precio de los bienes y servicios no refleja
qu consideraciones realizaramos en tal sentido? la totalidad de los recursos utilizados para producirlos, los
mercados fallan en la asignacin eficiente de tales recursos,
Asimismo, dada la importancia de los roles de los poderes eje- existiendo una divergencia entre el costo privado y el so-
cutivo y judicial para la aplicacin y el cumplimiento de la nor- cial.50 La reestructuracin de esta falla del mercado debera
mativa ambiental en Amrica latina, observamos que se trata llevarse a cabo asegurando que esos valores se incorporen
de roles diferenciados pero que deben complementarse: en los precios de los bienes y servicios.

45
Ver conclusiones del dilogo electrnico. Experiencias relacionadas al rol del Poder Legislativo. La consideracin de este problema se ba-
sa en el aporte realizado por Juan Rodrigo Walsh, a raz de los tipos delictivos considerados en la Ley Nacional de Residuos Peligrosos,
Argentina.
46
Ejemplos: Brasil y Colombia. Ver Braes. Op. Cit.
47
Ejemplos: Chile y Cuba. Ver Braes. Op. Cit.
48
El dao ambiental per se y la obligacin de recomponerlo ya haban sido reconocidos en el texto del artculo 41 de la Constitucin Nacio-
nal. La Ley General del Ambiente, N 25.675 (B.O. 21-11-2002), incorpora este concepto en sus artculos 27 a 33.
49
Cabe traer a colacin la conclusin del dilogo electrnico en la cual se considera como una experiencia positiva los vnculos entre reas
tcnicas de la autoridad ambiental nacional y el poder judicial, que comprenden la consideracin de dictmenes tcnicos de la Autoridad
de Aplicacin (Argentina, Ley Nacional de Residuos Peligrosos). Ver en este sentido NONNA, Silvia. La experiencia en materia de resi-
duos peligrosos en Argentina. Rol de los poderes Ejecutivo y Judicial. Pg. 91
50
Esto no significa sin embargo, que los mercados actuando libremente no puedan obtener mejoras en lo que se refiere a la calidad del me-
dio ambiente. Si los consumidores cambiaran sus preferencias en favor de aquellos productos menos contaminantes, las fuerzas del mer-
cado conduciran un cambio en el contenido de contaminacin de los bienes y servicios finales. Si bien el consumismo verde posee una
capacidad relativa para alterar los procesos de produccin, pueden ocurrir cambios en los procesos si tambin la industria comienza a ser
ambientalmente consciente, y/o si sus seales de costos se ven alteradas.

28
PROGRAMA DE APLICACIN Y CUMPLIMIENTO DE LA NORMATIVA AMBIENTAL EN AMRICA LATINA

El Principio Contaminador Pagador busca rectificar esta falla en la continuidad de su aplicacin en el control de la conta-
del mercado haciendo que los contaminadores internalicen minacin hdrica en Argentina, tal es el caso de la cuota de
los costos o la degradacin de los recursos ambientales.51 La resarcimiento que debido al cambio de la realidad econmi-
meta es integrar el uso del medio ambiente a la esfera eco- ca y a la falta de decisin de la autoridad, frustr sus objeti-
nmica, a travs del uso de seales de precios y de instru- vos con el tiempo.54
mentos econmicos tales como impuestos a la contamina-
cin, tasas de uso y permisos. De las diversas posturas y opiniones en cuanto a la utiliza-
cin de los instrumentos econmicos en relacin a la regula-
En este marco surge la definicin de los mecanismos de ins- cin ambiental y del estudio de casos realizado por la CEPAL
trumentos basados en el mercado, que se ha presentado y presentado por Guillermo Acua, podemos considerar que
como contrastante al concepto de mecanismos de coman- la figura de contraste entre los instrumentos basados en el
do y control. Los economistas argumentaron durante mucho mercado y los directos debera ser redefinida por la de com-
tiempo que los mecanismos de instrumentos basados en el plementacin, dada la importancia de combinar los mismos
mercado son ms eficientes que el control directo. Sin em- y contribuir a que las estrategias regulatorias cumplan sus
bargo, los controles de contaminacin que han predominado objetivos. En este sentido, ser menester contar con un mar-
en los pases industrializados han sido los directos.
co institucional slido, y los necesarios aspectos fiscales y
administrativos que contribuyan a conformar el andamiaje
La utilizacin de instrumentos econmicos en la regulacin necesario para que la utilizacin de los instrumentos econ-
ambiental micos pueda desarrollarse con xito.55
Existen diversos instrumentos econmicos que pueden in-
corporarse a la regulacin ambiental, tales como las tasas,
los subsidios, los depsitos y reembolsos, los incentivos pu- Interrogantes
nitivos, y los mecanismos de mercado. Entre estos ltimos,
En el marco de nuestra realidad latinoamericana, cabe pre-
pueden considerarse por ejemplo, los permisos de emisin
guntarnos:
negociables.52
De acuerdo a las experiencias mencionadas en el dilogo
Es posible la utilizacin de los mecanismos que se basan
electrnico, existen iniciativas interesantes en Amrica Lati- en el mercado sin tener en cuenta objetivos ambientales que
na que promueven el cumplimiento de la normativa ambien- se encuentren delineados por normas jurdicas y que sean
tal incentivando al sector privado, tales como la implementa- de aplicacin por parte de una autoridad que vele por su
cin de programas de auditora ambiental voluntarios, cumplimiento?
concertados con el industrial con un alcance ms all de la Asimismo,
ley, preventivo, con tiempos de cumplimiento y con reconoci-
miento oficial en forma simultnea a la aplicacin rigurosa de Cmo podemos considerar la implementacin de los in-
la normativa existente (Ej. Programa de auditora ambiental centivos econmicos o fiscales en un escenario econmico
de Mxico).53 incierto?
Nos encontramos asimismo con incentivos que resultaron en Qu conclusiones y soluciones consideramos en este
el marco de un contexto socioeconmico pero que fallaron sentido?

51
El uso internacional efectivo del Principio Contaminador Pagador requiere coordinar los mecanismos de regulacin para evitar distorsio-
nes en el comercio internacional (p.e.: si algunos pases subsidian la inversin privada en control de la contaminacin mientras otros no
lo hacen). El principio de eficiencia en teora econmica, sugiere que el contaminador (empresa, individuo o gobierno) debera pagar el
costo total del dao ambiental causado por su actividad. Esto creara un incentivo para la reduccin del dao, por lo menos hasta el nivel
en que el costo marginal de reducir la contaminacin es igual al costo marginal del dao causado por tal contaminacin.
52
Kaufman define a los permisos de emisin negociables como mercados establecidos para permitir a los contaminadores negociar las li-
mitadas cantidades existentes de derechos de contaminacin. La restriccin del suministro se refleja en los precios positivos por tales de-
rechos, los cuales actan desalentado la polucin, a la vez que las reducciones de contaminacin son distribuidas de modo eficiente en-
tre los contaminadores. Ver Kaufman, G. Al. La razonabilidad de la regulacin ambiental. La Ley, 9 de junio de 1995, Buenos Aires.
53
Ver Conclusiones del dilogo electrnico. El aporte de Carlos Gonzalez Guzman ha fundamentado esta conclusin.
54
Ver Conclusiones del dilogo electrnico. El aporte de Oscar Lascaray ha fundamentado esta conclusin: El Ing. Lascaray consider co-
mo el Rgimen llamado Cuotas de Resarcimiento por Contaminacin (Decreto 2125/78) planteaba un sistema para cubrir los mayores
costos que tuviera Obras Sanitarias de la Nacin en la potabilizacin del agua, tomada del Ro de la Plata. Fue as que se requiri a quie-
nes volcaran efluentes lquidos al ro la presentacin de una declaracin jurada y de anlisis de la calidad del efluente durante los dos pri-
meros aos de vigencia de la norma. Esto moviliz a los responsables de establecimientos industriales, quienes debieron conocer la nor-
mativa y su propia situacin. La norma sealaba que aquel que no solucionara su situacin deba pagar cada ao un monto mayor y esto
implicara al sexto o sptimo ao pagarle al Estado el monto de una planta de tratamiento de efluentes lquidos. A los dos aos de vigen-
cia de esta norma, el contexto socio-econmico del pas cambi, y la decisin poltica fue no hacer crecer dicha cuota , generndose un
incentivo econmico contrario al establecido en forma primigenia, al industrial le convena finalmente pagar la cuota y no invertir en una
planta de tratamiento de efluentes lquidos.
55
Ver Acua, G. Experiencias en el uso de insturmentos econmicos para la Gestin Ambiental en Amrica Latina y el Caribe y su relacin
con el cumplimiento de la normativa ambiental. Pg . 97.

29
1 CONFERENCIA INTERNACIONAL SOBRE APLICACIN Y CUMPLIMIENTO DE LA NORMATIVA AMBIENTAL EN AMRICA LATINA - FARN

4.e. Iniciativas regionales en Amrica Latina y su consi- ALADI (Asociacin Latinoamericana de Integracin), ALCA
deracin para la aplicacin y cumplimiento de la nor- (Asociacin Latinoamericana de Comercio para las Amri-
mativa ambiental cas), el Tratado de la Cuenca del Plata. En relacin a los
mismos y al Mercosur, las asimetras entre los miembros, su-
La experiencia en Amrica Latina ofrece aristas dismiles pa- madas a la ausencia de un sistema de solucin de controver-
ra nuestro anlisis. En este sentido, realizaremos a continua- sias con participacin ciudadana opera en contra de la con-
cin una clasificacin metodolgica que coadyuvar al estu- sideracin de mecanismos efectivos de aplicacin y
dio del escenario actual y de las futuras posibilidades de cumplimiento de la normativa ambiental.59
trabajo que podramos considerar para una mejor aplicacin
y cumplimiento de la normativa en nuestra regin. Ahora bien, significa esto desechar cualquier posibilidad de
consideracin de las iniciativas regionales para una efectiva
Diferenciaremos aquellas iniciativas formales regionales (ba- aplicacin y cumplimiento de la normativa ambiental?
sadas en tratados internacionales entre pases) de aquellas
La experiencia en otros mbitos, tal como el existente en el
iniciativas de trabajo en red, dado que estas ltimas ofrecen
mbito del Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte
en general mayor flexibilidad y pueden involucrar actores de
(TLCAN), a travs de la Comisin para la Cooperacin Am-
diversa ndole (tanto del mbito gubernamental, no guberna-
biental (CCA), prev un mecanismo por el cual los ciudadanos
mental como del sector privado).
o las Organizaciones No Gubernamentales puedan presentar
a la CCA peticiones cuando el gobierno de un estado miem-
bro del tratado no aplique de manera efectiva de la legislacin
Iniciativas Formales ambiental. Existe ya jurisprudencia en este sentido.60 Sera
De conformidad a las conclusiones arribadas en el dilogo posible plantear esto en el mbito latinoamericano?
electrnico, un tema de importancia es la Consideracin de
los acuerdos de integracin para fortalecer la aplicacin y el Redes
cumplimiento de las normas ambientales (ej: Proceso de ar- Existen diversas experiencias a nivel internacional y regional
monizacin del Mercosur). Como problemas vinculados a di- en materia de redes formadas con diversas finalidades am-
cho tema, se identificaron: el incipiente desarrollo de los pro- bientales. Sin embargo en materia especfica de aplicacin y
cesos de armonizacin en la Regin y las diferencias entre cumplimiento de la normativa ambiental, la red pionera es
los pases latinoamericanos, an cuando existe multiplicidad INECE.61 INECE fue fundada en 1989 por las agencias am-
de similitudes en cuanto a los problemas identificados.56 bientales de E.E.U.U. y del Gobierno del Reino de los Pases
Bajos, con la asistencia del PNUMA, el Banco Mundial, la Co-
En el mbito del Mercosur existe un proceso gradual de inte-
misin Europea y otros. El objetivo de INECE se plantea prin-
gracin, que se encuentra an en medio de la definicin del
cipalmente en aras del cumplimiento de los principios seala-
perfil que desea adoptar.57 Asimismo, las diferencias entre los
dos en la Agenda 21 en cuanto a la necesidad de
pases se relacionan tanto a sus aspectos econmicos como
fortalecimiento de la aplicacin y el cumplimiento de la nor-
a sus formas de organizacin (Argentina y Brasil, organiza-
mativa ambiental, y se apoya en los lineamientos planteados
cin federal; Paraguay y Uruguay, organizacin unitaria).58
por el PNUMA relativos a la aplicacin y el cumplimiento de
Existen asimismo otros tratados de integracin que com- la normativa ambiental. Se trata de una red internacional que
prenden a pases del rea del Ro de la Plata, tales como: nuclea instituciones y especialistas de todo el mundo involu-

56
Ver conclusiones del dilogo electrnico, pg. 33.
57
Ver en este sentido, las citas realizadas por RYAN, Daniel en Mercosur y Ambiente. Ambiente, Derecho y Sustentabilidad, La Ley, 2000,
Pg. 386, en relacin al perfil del Mercosur en comparacin a la Unin Europea y el TLCAN (NAFTA- siglas en ingls), : La U.E. es un
fenmeno nico de la poltica internacional; es una organizacin con caracteristicas de supranacionalidad, con una fuerte aspiracin de
integracin poltica que fluye de la cooperacin y el intercambio econmico. En este marco, la temtica ambiental es una de las reas ms
dinmicas del accionar de la U.E.; de acuerdo a Konrad von Moltke, actualmente no queda casi rea de la gestin ambiental de los Esta-
dos miembros que este al margen de la legislacin de la U.E.; en un primer momento, era posible identificar argumentos de carcter eco-
nmico para justificar este accionar, hoy, la proteccin y la promocin de la calidad ambiental se plantea como objetivos en si mismos del
accionar de la Unin Europea. El Nafta, en tanto, es un acuerdo tradicional de libre comercio, diseado como un sistema de concesiones
mutuas que conducen a la reduccin y, en gran medida, a la eliminacin de las barreras arancelarias entre los Estados partes. El texto del
tratado contiene numerosas y significativas disposiciones que regulan las tensiones propias de la liberalizacin comercial y la proteccin
ambiental, y en este sentido, el Nafta ha sido descripto como el ms ambiental de todos los acuerdos tradicionales de comercio. Molt-
ke, Konrad, The Environment in the European Union and Nafta: Lessons for Mercosur?, ponencia (en trmite de publicacin) presentada
en el Taller organizado por FARN, sobre los Principios de Winnipeg y el Mercosur; Argentina, abril 1999.
58
Ver Aguero, R. Legislacin Ambiental en el Mercosur. Pg. 119.
59
Ver Flores, M. Iniciativas Regionales sobre Aplicacin y Cumplimiento de la Normativa Ambiental. Presentacin sobre Integracin Regio-
nal entre los Pases del Area del Ro de la Plata. Pg. 107.
60
Los pases del TLCAN firmaron un Acuerdo de Cooperacin Ambiental de Amrica del Norte (ACAAN) en vigencia desde 1994, para apo-
yar los objetivos del TLCAN. Dicho acuerdo dispuso la creacin de la Comisin para la Cooperacin Ambiental (CCA). Ver COMISION PA-
RA LA COOPERACIN AMBIENTAL. Derecho y polticas ambientales en Amrica del Norte. Peticiones Ciudadanas sobre Aplicacin de
la Legislacin Ambiental. Determinaciones del Secretariado en trminos de los artculos 14 y 15 del Acuerdo de Cooperacin Ambiental
de Amrica del Norte (agosto de 1997 a agosto de 2000). Volumen 5, Quebec, Canad, 2000.
61
Ver Zaelke, D. & Markowitz, K. & Highdon, T. Strengthening Environmental Enforcement and Compliance through Networks.

30
PROGRAMA DE APLICACIN Y CUMPLIMIENTO DE LA NORMATIVA AMBIENTAL EN AMRICA LATINA

crados en el mejoramiento de la aplicacin y el cumplimiento dran aportar su experiencia comparada a los intentos de
de la normativa ambiental, y ha llevado a cabo encuentros in- construir una red regional en Amrica Latina. Ahora bien, da-
ternacionales cada tres aos desde su creacin. En la ltima do que ha sido reconocida la necesidad de construccin de
reunin realizada en Costa Rica en Abril de 2002, un tema esta red, es menester analizar:
identificado como de clara necesidad ha sido el desarrollo de
una red regional en Latinoamrica que tienda al fortaleci-
miento de la aplicacin y el cumplimiento de la normativa am- Interrogantes
biental en la regin. Qu objetivos debera considerar una Red latinoamerica-
Existen redes en otros contextos regionales, tales como la na para la aplicacin y el cumplimiento de la normativa am-
Red Europea para la implementacin y aplicacin de la nor- biental?
mativa ambiental, (IMPEL) Y AC-IMPEL, que comprende
tambin a los pases candidatos a la Unin Europea, la Red
Qu actores debera involucrar?
de nuevos estados independientes sobre Aplicacin y Cum- Qu fortalezas y obstculos podra experimentar una red
plimiento de la Normativa Ambiental, la red BERCEN, que regional en esta materia?
comprende a los pases de la pennsula balcnica y el grupo
de trabajo de Norteamrica en temas de cooperacin sobre Cmo debera considerar a los mecanismos de integra-
aplicacin y cumplimiento para la CCA. Dichos grupos po- cin regional existentes?

31
PROGRAMA DE APLICACIN Y CUMPLIMIENTO DE LA NORMATIVA AMBIENTAL EN AMRICA LATINA

CONCLUSIONES DEL DILOGO ELECTRNICO SOBRE APLICACIN Y


CUMPLIMIENTO DE LA NORMATIVA AMBIENTAL EN AMRICA LATINA

por Mara Eugenia Di Paola 1

Introduccin Popi Kleiman, Mara Esperanza Alonso, Ariel Perez Caste-


lln, y a quienes desde su trabajo en ambas organizaciones
Deficiencias en torno a la aplicacin y el cumplimiento de la han contribuido al desarrollo de este dilogo.
normativa ambiental constituyen problemas claramente iden-
tificados en Amrica Latina. Cul es el origen de esta situa-
cin? Por qu existe una tendencia al incumplimiento y a la Tema 1: Definicin de aplicacin y cumpli-
falta de aplicacin de las normas ambientales en los pases miento de las normas ambientales
de Amrica Latina? Cul es la responsabilidad de los distin-
tos sectores (pblico, privado y sociedad civil) en este senti-
do? Han existido diversas posiciones respecto de esta definicin.
Sin embargo, podemos considerar que, en general, los par-
El dilogo electrnico que se ha desarrollado en el mes de ticipantes han optado por un concepto de alcances ms am-
marzo de 2002, organizado por la FARN, en colaboracin plios que l termino anglosajn de enforcement. Ello, sin
con el Instituto del Banco Mundial, Divisin Ambiente y Re- duda, obedece a las experiencias particulares de los partici-
cursos Naturales, se bas en este interrogante, prestando pantes (provenientes de distintos sectores, pblico, privado
especial nfasis a los siguientes temas: y ONGs).
Definicin de aplicacin y cumplimiento de las normas La aplicacin y el cumplimiento de las normas ambientales
ambientales e identificacin de los principales conceptos podra definirse como el proceso mediante el cual la autori-
relacionados a la misma. dad, en cualquiera de sus niveles (nacional, regional o muni-
Problemas vinculados a la aplicacin y el cumplimiento cipal) realiza un acto potestativo imparcial, que tiene como
de la normativa ambiental. objetivo que los responsables de las actividades reguladas
por las normas ambientales acaten las mismas.
Experiencias positivas y negativas relacionadas a la bs-
queda de soluciones a los problemas identificados. La aplicacin y el cumplimiento de las normas ambientales
supone una actitud activa por parte del estado, un hacer
Como consecuencia del intercambio generado a lo largo del cumplir las normas o hacer eficaz el orden jurdico, y se
desarrollo del dilogo, no slo han surgido comentarios con basa en la legitimidad, efectividad y ejecutoriedad de la nor-
un valor intrnseco, sino tambin conclusiones que en con- ma. En este sentido, el Poder Ejecutivo acta prioritariamen-
junto a los mencionados aportes han contribuido a la defini- te, a travs de la aplicacin de las leyes y la promulgacin y
cin de la agenda de la 1era Conferencia Internacional sobre aplicacin de normas administrativas. El Poder Judicial ac-
Aplicacin y Cumplimiento de la Normativa Ambiental.
ta aplicando la legislacin vigente en la resolucin concre-
Las conclusiones mencionadas en este documento no hu- ta de controversias; y, el Poder Legislativo, en la sancin de
bieran sido posibles sin los aportes, sumamente constructi- instrumentos legales ambientales adecuados. Existe, asimis-
vos y enriquecedores, enviados por quienes participaron en mo, un rol bsico de la ciudadana relacionado con el deber
el dilogo electrnico.2 Quiero tambin extender mi agrade- de impedir la violacin de la ley o su incumplimiento, el de-
cimiento al equipo de trabajo con el cual realizamos esta recho a demandar el cumplimiento del orden jurdico a las
actividad, en un esfuerzo conjunto de FARN y el Instituto del autoridades y el derecho a participar en el procedimiento de
Banco Mundial. Muchas gracias a Adriana Bianchi, Ron Kim, elaboracin y aplicacin de las normas.

1
Directora de Investigacin y Capacitacin de FARN.
2
Es menester agradecer a los participantes del dilogo que realizaron aportes durante el desarrollo del mismo: Miguel Aguerre, Graciela de Aramayo,
Adriana Bianchi, Horacio Britos, Ivana Brunet, Aparicio Caicedo, Jos Luis Caldern Bartheneuf, Mariela Chervin, Urbelinda Ferrufino, Mara Marcela
Flores, Teresa Flores Bedregal, Rodolfo Domanovich, Susana Forestello, Ignacio Gei, Roxana Glerean, Juan Carlos Gonzalez, Carlos Gonzalez Guzman,
Aurora Juarez, Oscar Lascaray, Gustavo Laterza, Dolores Lavalle Cobo, Fortunato Martinez, Oscar Minolli, Francisco Neira, Silvia Nonna, Ramn Ojeda
Mestre, Daniel Paz, Jorge Pedernera, Ariel Perez Castelln, Juan Picolotti, Daniela Slonimsky, Gastn Rodriguez Touron, Daniel Ryan, Lidia Saigg de
Chialva, Angel Sanchez, Mabel Santoro, Mariana Tognetti, Juan Rodrigo Walsh, Bernardo Zabala, Max Zarate.

33
1 CONFERENCIA INTERNACIONAL SOBRE APLICACIN Y CUMPLIMIENTO DE LA NORMATIVA AMBIENTAL EN AMRICA LATINA - FARN

Conceptos vinculados prioritariamente a la aplicacin y Tema 2: Problemas vinculados a la aplicacin


cumplimiento de la normativa ambiental y el cumplimiento de la normativa am-
biental
Normas aplicables-eficaces con objetivos reales que
A continuacin se sintetiza los diversos problemas vincula-
consideren la gradualidad en su aplicacin.
dos a la aplicacin y el cumplimiento de la normativa am-
Supremaca de la ley (importancia del estado y la comu- biental en Amrica Latina, basados en los aportes realizados
nidad para la aplicacin y el cumplimiento de la misma, durante nuestra segunda semana de dilogo. Dado que los
con el menor quantum de discrecionalidad). mismos se relacionan ntimamente con los conceptos consi-
derados desde el inicio del dilogo, la identificacin de los
Articulacin y coordinacin para la elaboracin de la nor- problemas se realizar a partir de las nociones ya presenta-
mativa ambiental y su aplicacin, entre los distintos nive- das en las conclusiones de la primer semana.
les de gobierno (inter e intrainstitucional), y entre los dis-
tintos actores sociales. Esta metodologa de ordenamiento de temas y problemas no
es taxativa, ni implica su consideracin en compartimentos
Existencia de mecanismos de aplicacin y ejecucin de estancos, mas por el contrario, es una forma de arribar a
las normas ambientales que persistan en el tiempo. conclusiones que per se se encuentran interrelacionadas.
Marco institucional adecuado.
Capacidades institucionales (Poder Ejecutivo, Legislativo 1. Normas aplicables-eficaces con objetivos reales que
y Judicial) y operativas. consideren la gradualidad en su aplicacin
Estructura burocrtica gil con suficientes recursos.
Problemas vinculados:
Voluntad poltica gubernamental.
falta o escasa claridad de las normas;
Transparencia.
complejidad de los temas ambientales;
Consideracin de los acuerdos de integracin regionales desconocimiento de las ciencias ambientales y de los
para fortalecer la aplicacin y el cumplimiento de las nor- instrumentos de gestin ambiental;
mas ambientales (ej. Proceso de armonizacin del Mer-
cosur). planteo de objetivos ideales, descontextualizados de la
realidad;
Definicin adecuada de los sujetos pasivos de las nor-
falta de priorizacin de las normas en base a la factibili-
mas ambientales.
dad y consecucin gradual de sus metas y a un presu-
Rol de la sociedad civil en la formulacin y aplicacin de puesto que las operativice;
las normas ambientales a travs de canales de participa- falta de participacin de la comunidad en el proceso de
cin pblica y acceso a la informacin. elaboracin de la normativa;
Indicadores para evaluar y aplicar las normas. superposicin normativa y contradicciones legales;
Planificacin y ejecucin de polticas ambientales a partir desarticulacin normativa;
del principio de transversalidad de la sustentabilidad. consideracin de recetas extrapoladas para la realidad
Conocimiento y conciencia de parte del estado y de la co- latinoamericana;
munidad de la normativa ambiental aplicable. ausencia de definicin adecuada de los sujetos pasivos
Capacidad de los destinatarios de la norma ambiental pa- de las normas ambientales.
ra cumplir con la misma.
Incentivos econmicos y fiscales para cumplir la legisla- 2. Supremaca de la ley (importancia del estado y la co-
cin. munidad para la aplicacin y el cumplimiento de la
Tecnologas econmicamente factibles para cumplir con misma, con el menor quantum de discrecionalidad)
la norma ambiental.
Problemas vinculados:
Equidad de la autoridad en la aplicacin de la norma am-
dificultades de origen cultural (escaso conocimiento de la
biental.
fragilidad de los ecosistemas, poco respeto por la natura-
Educacin ambiental. leza, confianza infundada en el poder reconstructor de la
naturaleza, desvalorizacin de la importancia del cumpli-
Criterios adecuados para aplicar sanciones o penalida-
miento de las normas);
des ambientales que integren anlisis de costo-beneficio.
dificultades socioeconmicas (falta de educacin, forma-
Acceso a la justicia.
cin ciudadana, pobreza, corrupcin);
Autogestin empresaria.
ausencia de consideracin del ambiente como un bien
Cooperacin internacional. comn en el marco de la sustentabilidad;

34
PROGRAMA DE APLICACIN Y CUMPLIMIENTO DE LA NORMATIVA AMBIENTAL EN AMRICA LATINA

ausencia de conciencia e involucramiento en relacin a dificultades para la implementacin de los cambios en la


los temas ambientales; estructura estatal.
desarmonizacin normativa con la cultura y las posibili-
dades econmicas; 7. Voluntad poltica gubernamental
ausencia o inefectividad de los mecanismos de control
ciudadano de las decisiones pblicas. Problemas vinculados:
deficiente conocimiento y compromiso de los decisores
pblicos respecto a la aplicacin y el cumplimiento de las
3. Articulacin y coordinacin para la elaboracin de la normas ambientales de parte de los decisores;
normativa ambiental y su aplicacin, entre los distin-
tos niveles de gobierno (inter e intrainstitucional), y ausencia general de consideracin de los temas ambien-
entre los distintos actores sociales tales en las plataformas de los partidos polticos.

Problemas vinculados: 8. Transparencia


ausencia de un proceso de definicin de normas ambienta-
Problemas vinculados:
les, con participacin de los distintos niveles de gobierno;
falta de mecanismos legales que posibiliten la participa-
ausencia de un proceso de definicin de normas ambien-
cin ciudadana;
tales, con participacin de los distintos actores sociales;
falta de una efectiva participacin y control de la comuni-
falta de mecanismos de fijacin de estndares e indica-
dad en la elaboracin y la aplicacin de la normativa am-
dores coordinados.
biental.

4. Existencia de mecanismos de aplicacin y ejecucin 9. Consideracin de los acuerdos de integracin regio-


de las normas ambientales que persistan en el tiempo nales para fortalecer la aplicacin y el cumplimiento
de las normas ambientales (ej. Proceso de armoniza-
Problemas vinculados: cin del Mercosur)

falta de continuidad en la decisin poltica particular; Problemas vinculados:


subordinacin de la gestin administrativa al partido de incipiente desarrollo de los procesos de armonizacin re-
turno, en desmedro de los objetivos institucionales y le- gional;
gales de los funcionarios pblicos;
diferencias entre los pases latinoamericanos, aun cuan-
inestabilidad funcionaria; do existe multiplicidad de similitudes en cuanto a proble-
capacidad institucional y operativa deficiente; mas identificados.

falta de indicadores para evaluar y aplicar las normas.


10. Rol de la sociedad civil en la formulacin y aplicacin
de las normas ambientales
5. Capacidades institucionales (Poder Ejecutivo, Legis-
lativo y Judicial) y operativas Problemas vinculados:
falta de un sistema de participacin ciudadana, que com-
Problemas vinculados: prenda la garanta del libre acceso a la informacin am-
biental como, as tambin, la existencia de procesos-ins-
problemas presupuestarios;
tancias-mecanismos para que los ciudadanos participen
falta de polticas de asignacin de recursos a estas reas en la toma de decisiones de los gobernantes;
para la gestin y la capacitacin de recursos humanos;
insuficiente utilizacin de las herramientas de participa-
criterios de operatividad deficientes, subordinados a la cin pblica, considerando entre ellas, el acceso a la jus-
gestin administrativa del partido de turno, en desmedro ticia para el control de la aplicacin y el cumplimiento de
de los objetivos institucionales y legales de los funciona- la normativa ambiental.
rios pblicos.

11. Planificacin y ejecucin de polticas ambientales a


6. Estructura burocrtica gil con suficientes recursos partir del principio de transversalidad de la temtica
ambiental y del desarrollo sustentable
Problemas vinculados:
Problemas vinculados:
estructura burocrtica lenta, ineficiente y sin procedi-
mientos transparentes; falta de una poltica ambiental con objetivos claros;

35
1 CONFERENCIA INTERNACIONAL SOBRE APLICACIN Y CUMPLIMIENTO DE LA NORMATIVA AMBIENTAL EN AMRICA LATINA - FARN

complejidad de los problemas ambientales; Cabe destacar que esta clasificacin es realizada en base a
los aportes presentados, y que dentro de cada tem han si-
ausencia de trabajo interdisciplinario suficiente.
do consideradas experiencias positivas y negativas. Esta l-
tima categorizacin desde ya es realizada luego de sopesar
los aspectos positivos y negativos que los participantes plan-
12. Conocimiento y conciencia de parte del estado y de tearon en relacin a las experiencias comentadas y desde ya
la comunidad de la normativa ambiental aplicable no implica la consideracin maniquea de experiencias abso-
lutamente positivas o negativas.
Problemas vinculados:
ausencia de una tica ambiental comunitaria;
falta de una adecuada educacin ambiental. 1. Experiencias relacionadas a los cambios culturales y
a la decisin poltica en este sentido

Positivas:
13. Capacidad de los destinatarios de la norma ambien-
tal para cumplir con la misma Cambio de paradigma cultural para la aplicacin y el
cumplimiento de la normativa ambiental (Ej: pases asi-
Problemas vinculados: ticos, Inglaterra siglo XVIII).
problemas econmicos; Construccin de un esquema slido y ordenado, respal-
dado por una voluntad poltica en este sentido (Ej: Chile).
falta de consideracin por parte del sector privado de la
variable ambiental en un marco eficiente de rentabilidad Construccin de un esquema, con el respaldo de la deci-
a largo plazo; sin poltica, con rasgos dismiles en cuanto a su aplica-
deficiente consideracin de tecnologas econmicamen- cin (Ej: Brasil).
te factibles para cumplir con la norma;
Negativas:
falta de suficiente capacitacin en el sector privado.
Dificultades en el proceso de toma de decisiones para lo-
grar que las mismas sean sustentables en todos sus r-
denes (social, ambiental y econmico) (Ej. Desistimiento
14. Incentivos econmicos y fiscales para cumplir la le-
de inversiones en el Bolsn, Argentina)
gislacin

Problemas vinculados:
2. Experiencias relacionadas al rol del Poder Ejecutivo
falta de consideracin de estos incentivos tanto en la nor-
mativa ambiental como en las polticas de gestin;
Positivas:
falta de un sistema econmico y financiero slido en al-
Existencia de una autoridad administrativa slida con
gunos pases de Amrica Latina;
promocin del trabajo conjunto entre el sector pblico y
falta de incentivo estatal al desarrollo de polticas de au- el privado (Ej: Autoridad Forestal en Chile).
togestin empresaria.
Implementacin de la normativa ambiental mediante un
plan de inspecciones peridicas, sanciones y requeri-
mientos de programas de minimizacin y mejoramiento
15. Racionalidad de la autoridad en la elaboracin y apli- en caso de incumplimiento (Ej: Autoridad de Aplicacin
cacin de la norma ambiental de la Ley Residuos Peligrosos en San Luis).
Problemas vinculados: Ente regulador que participa en el control del concesiona-
rio de servicios pblicos y asume asimismo un control del
falta de criterios adecuados para aplicar sanciones o pe-
cumplimiento efectivo de la normativa (Ej: Corte del ser-
nalidades ambientales que integren el anlisis de costo- vicio en situaciones extremas de incumplimiento, genera
beneficio. conciencia de la importancia del cumplimiento de la nor-
ma, Argentina).
Tema 3: Experiencias positivas y negativas
Negativas:
A continuacin se presenta una categorizacin de las expe-
riencias consideradas por los participantes en relacin a los Dificultades en la aplicacin de las normas por deficien-
problemas ya identificados en torno a las dificultades en la cias en la estructura administrativa (Ejs.: Debilitamiento
aplicacin y cumplimiento de las normas ambientales en de la estructura de control en el Municipio de Bariloche,
Amrica Latina. Argentina; Ecuador).

36
PROGRAMA DE APLICACIN Y CUMPLIMIENTO DE LA NORMATIVA AMBIENTAL EN AMRICA LATINA

3. Experiencias relacionadas al rol del Poder Judicial Participacin en la toma de decisiones e influencia en la
decisin final (Ej. Oposicin de una ONG a la construc-
Positivas: cin de una represa hidroelctrica en Ro Negro).
Paulatina actuacin del Poder Judicial en procesos en los
Negativas:
cuales la cuestin ambiental es protagonista (Ej. Argentina).
Valiosos aportes de la jurisprudencia penal ambiental en Participacin consensuada en una propuesta legislativa y
cuanto a la aplicacin de los tipos delictivos penales (Ej: ausencia de xito en el resultado ( Ej. Propuesta de crea-
Argentina, Ley Nacional de Residuos Peligrosos). cin de un rea protegida natural en Ro Negro).

Vnculos de cooperacin entre reas tcnicas de la auto- Falta de reconocimiento de reclamos de la comunidad en
ridad ambiental nacional y el poder judicial, que compren- relacin a derechos constitucionales provinciales (Ej. Fal-
den la consideracin de los dictmenes tcnicos de la ta de reconocimiento del libre acceso a la ribera en Ro
Autoridad de Aplicacin (Ej.: Argentina, Ley Nacional de Negro).
Residuos Peligrosos).
Paradoja existente cuando se persigue a la industria pa-
ra que cumpla con la norma y junto a ella convive una so-
Negativas:
ciedad que no la cumple (Ej. Control sobre efluentes l-
Dificultades en delimitar lo ambiental para los fueros es- quidos industriales y ausencia de conciencia ciudadana
pecficos ambientales (Ej. Sala Ambiental de la Corte In- en el volcado de residuos slidos a los cursos de agua,
ternacional de Justicia). Argentina).
Ausencia de confianza en las decisiones de los rganos Deficiente informacin pblica acerca de posibilidades de
judiciales (Ej: Ecuador). participacin en el proceso de toma de decisiones (Ej.
General desconocimiento acerca del carcter pblico de
Deficiente capacitacin de agentes judiciales, de peritos y
las reuniones de las Comisiones parlamentarias, Ciudad
tcnicos, especialmente en relacin a la produccin de la
de Buenos Aires).
prueba en el proceso judicial (Ej: para aplicacin, Ley de
Residuos Peligrosos en Argentina). Deficiente participacin de rganos creados en las leyes
para interactuar con la Autoridad de Aplicacin (Ej. Difi-
cultades en la participacin en los procesos de toma de
4. Experiencias relacionadas al rol del Poder Legislativo decisin de parte de los rganos consultivos creados por
normas ambientales, Ciudad de Buenos Aires).
Positivas:
Existencia de normas adecuadas y cumplibles, orgnicas
y con consistencia institucional (Ej. Chile). 6. Iniciativas que promueven el cumplimiento de la nor-
ma ambiental incentivando al sector privado
Negativas:
Positivas:
Deficiente capacitacin para la elaboracin de normativa
adecuada (Ej: Aplicacin de normativa sobre fauna te- Implementacin de programas de auditora ambiental vo-
rrestre a una especie acutica en Ro Negro). luntarios, concertados con el industrial, con un alcance
mas all de la ley, preventivo, con tiempos de cumpli-
Construccin de tipos delictivos sin el suficiente respaldo
miento y con reconocimiento oficial en forma simultnea
moral social que dificultan luego su aplicacin (Ej: Ley de
a la aplicacin rigurosa de la normativa existente (Ej. Pro-
Residuos Peligrosos, Argentina).
grama de auditora ambiental en Mxico).
Implementacin de incentivos econmicos para el cum-
5. Experiencias relacionadas a la toma de conciencia, plimiento de una gestin ambiental adecuada en cuanto
educacin y participacin pblica al control de la contaminacin hdrica (Ej: Cuota de re-
sarcimiento sobre la contaminacin hdrica implementa-
Positivas: da por la Ex Obras Sanitarias de la Nacin en Argenti-
na).
Elaboracin de normativa consensuada a travs de con-
vocatorias a distintos actores sociales (Ej: Elaboracin de
normas ambientales especficas en Provincia de Buenos Negativas:
Aires decreto de residuos especiales, de actividades
Falta de continuidad en la implementacin adecuada de
mineras, de aire y ley integral del ambiente y Ciudad de
los incentivos econmicos vinculada a un contexto socio-
Buenos Aires Ej: decreto de residuos patognicos).
econmico dificultoso y la decisin de la Autoridad de
Trabajo conjunto entre autoridades municipales y vecinos cambiar su criterio en este sentido. (Ej: Cambio de crite-
(Ej: Reconocimiento de la ciudad ms limpia del pas en rio respecto de la antigua cuota de resarcimiento sobre la
Paraguay). contaminacin hdrica en Argentina).

37
ASPECTOS INSTITUCIONALES,
COORDINACIN
INTERJURISDICCIONAL
Y ORGANIZACIN
ADMINISTRATIVA
ASPECTOS INSTITUCIONALES, COORDINACIN INTERJURISDICCIONAL Y ORGANIZACIN ADMINISTRATIVA

EL DECRETO LEY N 701 DE 1974,


PRINCIPAL HERRAMIENTA LEGAL SOBRE FOMENTO FORESTAL EN CHILE,
LOGROS, PROYECCIONES Y CUMPLIMIENTO DE SUS NORMAS

por Francisco Neira Martnez1

1. Introduccin y de fomento a la ejecucin de programas de forestacin y


recuperacin de suelos degradados.
Chile, pas forestal por excelencia, posee un potencial fores- Teniendo presente lo anterior y a sabiendas que en Chile, la
tal compuesto de 15,8 millones de ha. de recursos foresta- legislacin forestal contenida en el citado decreto ley N 701,
les, de los cuales 13,5 millones de ha. corresponden a bos- de 1974, ha tenido los xitos que se tuvieron en considera-
ques naturales y 2,3 millones de ha. a plantaciones cin en la etapa de su formulacin, y por otra parte, que el
forestales, recursos que de alguna u otra manera, deben so- concepto del enforcement para la actividad forestal se cum-
meterse al cumplimiento de las distintas normas legales que ple plenamente en relacin al grado de aplicacin de esta
regulan la actividad forestal en Chile, destacndose desde la
importante herramienta legal, el suscrito, viene en entregar a
colonia hasta la actualidad, la existencia de ms de un cen-
todos los participantes de esta importante Conferencia Inter-
tenar de disposiciones legales y un nmero similar de regla-
nacional las caractersticas, logros, resultados, proyecciones
mentos contenidos en decretos supremos, normas que regu-
y cumplimiento de sus normas contenidas en la citada dispo-
lan y fomentan la utilizacin racional de los citados recursos
sicin legal.
boscosos con que cuenta nuestro pas.
No obstante la existencia y vigencia de las disposiciones le-
gales y reglamentarias antes citadas, merece un detallado
anlisis, la existencia y aplicacin en Chile, de dos normas 2. El sector forestal de Chile
legales que constituyen la base de sustentacin del desarro-
llo forestal experimentado por nuestro pas, una, contenida
en las disposiciones del decreto ley N 656, del ao 1925, a. Recursos forestales
sobre Ley de Bosques cuyo objetivo principal para su for-
mulacin durante el ao 1925, apunt al fomento y creacin Tal como fue indicado anteriormente y de conformidad a los
de nuevas masas forestales, como asimismo, la regulacin resultados obtenidos en el Catastro y Evaluacin de los Re-
de las actividades forestales en suelos frgiles, cercanas de cursos Vegetacionales Nativos de Chile terminado el ao
cursos y masas de agua, la correcta utilizacin del fuego pa- 1997, Chile posee un total de 13.443.316 ha. de bosques na-
ra faenas agrcolas y forestales, y finalmente, la entrega a la tivos y a dicha fecha, 2.118.836 ha. de plantaciones foresta-
actual Corporacin Nacional Forestal (CONAF), la adminis- les, potencial forestal y cifras que representan un porcentaje
tracin y manejo del Sistema de reas Silvestres Protegidas cercano al 21% del territorio nacional.
del Estado. Del total de bosques naturales con que cuenta el pas, el
La segunda, el decreto ley N 701, de 1974, sobre fomento 38,2%, corresponden a bosques adultos, un 22,9% a reno-
forestal, de cuyas caractersticas, logros, resultados, proyec- vables, un 5,5% a formaciones mezcladas de bosques adul-
ciones y cumplimiento de sus normas, ser materia de la po- tos y renoval, y un 19,3% correspondiente a bosques acha-
nencia que el suscrito har en esta importante Conferencia parrados de menor calidad.
Internacional. La superficie cubierta con las citadas formaciones nativas,
Para explicar de manera resumida los pormenores, caracte- se encuentra distribuida a lo largo del territorio nacional, pre-
rsticas y factores que han influido en el desarrollo experi- dominando un total de 11 tipos forestales clasificados en la
mentado por el sector forestal chileno, no se puede desaten- legislacin forestal chilena, destacndose por una parte, la
der y dejar fuera de ello, el marco de la poltica econmica existencia de un 25% de la superficie total de bosques ubi-
dispuesta por los Gobiernos a partir del ao 1975, y la legis- cados al interior del Sistema de reas Silvestres Protegidas
lacin forestal contenida en el decreto ley N 701, de 1974, del Estado, y la ubicacin mayoritaria de estos recursos de
principal herramienta legal orientada a la regulacin de la ac- propiedad privada, en las regiones pertenecientes al extre-
tividad forestal en suelos de aptitud preferentemente forestal mo sur del pas.

1
Contador Pblico y Contador Auditor, Gerencia de Normativas y Fiscalizacin Forestal, Corporacin Nacional Forestal-Chile.

41
1 CONFERENCIA INTERNACIONAL SOBRE APLICACIN Y CUMPLIMIENTO DE LA NORMATIVA AMBIENTAL EN AMRICA LATINA - FARN

Desde el punto de vista de las plantaciones forestales, Chi- La inversin que ha realizado el Estado para la aplicacin de
le, a diciembre del ao 2001, presenta un potencial com- las normas contenidas en el D.L.701 ha sido cuantiosa, toda
puesto de 2,3 millones de ha., destacndose la existencia en vez que adems de financiar en cerca de 300 millones de
un porcentaje cercano al 74% de plantaciones de Pino Insig- dlares en trminos de valor presente la bonificacin de
ne y un 18% de plantaciones de Eucaliptos, recursos mayo- 997.000 ha. de plantaciones forestales, ha tenido que finan-
ritariamente de propiedad privada, siendo muy marginales ciar por la va de gastos operacionales relacionados con la
los bosques de propiedad estatal. proteccin, incremento, investigacin y fomento forestal,
montos cercanos a 20 millones de dlares anuales desde
Cabe sealar que la gran mayora de las actuales plantacio-
1974 a la fecha. Estos montos sern recuperados por la va
nes forestales fueron realizadas con posterioridad al 28 de
de recaudacin tributaria al momento de efectuarse la corta
octubre de 1974, fecha de vigencia del decreto ley N 701,
o cosecha de los bosques creados a travs de la citada he-
de 1974, sobre fomento forestal, esto es, aproximadamente
rramienta legal.
2.050.000 ha, ya que cerca de 250.000 ha provienen del r-
gimen legal contenido en el decreto ley N 656, sobre ley de
bosques y en consecuencia, corresponden a recurso fores-
d. Tasas promedio de forestacin y cosecha
tales creados con anterioridad al ao 1974.
Tal como fue indicado, al mes de diciembre de 2001 nuestro
pas cuenta con un potencial forestal del orden de 2.300.000
b. Exportaciones forestales ha. de plantaciones, constituidas principalmente en un 74%
Durante el ao 2001, el retorno por exportacin de produc- de plantaciones de pino, un 18% de eucaliptos y un 8% de
tos forestales alcanz un valor de 2.205,6 millones de dla- un conjunto de otras variedades, recursos sobre los cuales
res, cifra que tuvo una disminucin del orden del 6,7% en re- se mueve principalmente la actividad productiva forestal del
lacin al ao anterior, perodo en que los retornos fueron del pas
orden de 2.365,2 millones de dlares. Las tasas promedio de corta o cosecha de plantaciones du-
La contribucin del sector forestal a las distintas variables rante los ltimos 5 aos son del orden de 50.000 ha/ao, y
macroeconmicas es notable, ya que desde la dcada del 70 una superficie cercana respecto de cortas de bosques natu-
a la fecha, el sector forestal ha presentado un sostenido au- rales, contrastado con tasas anuales de forestacin durante
mento, pasando a representar desde un 1% del PIB en 1974 el mismo perodo del orden de 70.000 ha/ao, indicadores
a un 3% durante el ao 2001, lo que se explica porque du- que aseguran la permanencia en el tiempo, debido a la obli-
rante el mismo perodo, mientras el PIB nacional creca a gatoriedad de reforestacin que establece la legislacin chi-
una tasa anual del 4,15%, el sector forestal lo haca a una ta- lena ante cualquier accin de corta o explotacin de bos-
sa promedio del 4,7%. ques, con ello, se demuestra el inters de continuar con la
ejecucin de programas de forestacin por parte de los pro-
En otro orden de ideas, se debe considerar que el sector fo- pietarios de predios forestales, ms an si se consideran las
restal ha ms que duplicado su participacin en las exporta- orientaciones y beneficios que presenta el D.L. 701, de 1974.
ciones totales del pas, ya que durante 1974 participaba con
un 5%, y en 2001 particip con un aporte del 11,5% en el to-
tal de exportaciones realizadas por Chile, con una tasa de e. Generacin de empleos
crecimiento anual del orden del 13%, a cambio de un 8,8%
de las exportaciones totales. Tal como se indic precedentemente, el sector forestal parti-
cipa con alrededor de 3% del PIB nacional, para lo cual ge-
Se espera lograr al trmino del ao 2010, la generacin de nera cerca de 120.000 empleos directos y unas 150.000 per-
montos por conceptos de exportaciones de productos fores- sonas empleadas indirectamente, empleos ocupados en las
tales cercanos a los 4.500 millones de dlares anuales como distintas fases de la produccin forestal, desde la inicial de
promedio la silvicultura hasta la etapa del transporte y comercializacin
de los productos forestales.

c. Inversiones forestales
Se estima que durante la vigencia del D.L. 701, las inversio- f. Formacin de profesionales
nes tanto desde el punto de vista del sector pblico como pri- En Chile 11 universidades imparten la carrera de Ingeniera
vado han superado los 5.000 millones de dlares, monto que Forestal y Tcnicos Forestales, adems de la existencia de
se espera duplicar al trmino del ao 2010, cifras que de una una decena de Centros de Formacin Tcnica encargados
u otra manera se reflejan en el patrimonio forestal que ac-
de la preparacin de tcnicos y personal de mandos medios
tualmente ostenta nuestro pas. Estas inversiones fueron
que laborarn definitivamente en las distintas fases de la
realizadas bajo los mecanismos de fomento establecidos en
produccin forestal.
nuestra legislacin forestal y amparndose en las formas de
tributacin especial que tienen los bosques y plantaciones Al ao 1996 se encontraban estudiando en total 8.734 alum-
forestales acogidos al mecanismo de fomento forestal con- nos en las diversas carreras relacionadas con la Ingeniera
sagrado en la citada disposicin legal. Forestal.

42
ASPECTOS INSTITUCIONALES, COORDINACIN INTERJURISDICCIONAL Y ORGANIZACIN ADMINISTRATIVA

3. Institucionalidad y evolucin de la legisla- b. Polticas Pblicas dispuestas para el desarrollo del


cin forestal sector forestal
Si se parte de la base que el concepto se aplica a la capaci-
dad que tiene el Estado para su participacin en la economa
a. Breve sntesis histrica y evolucin de las principa- nacional, se concluye que el Estado de Chile a partir de los
les herramientas legales de fomento forestal aos siguientes a la gran crisis mundial de los aos 30, ne-
cesariamente tuvo que intervenir como agente productivo en
Al analizar la existencia de las distintas leyes y reglamentos
las distintas reas de nuestra economa y en consecuencia,
de carcter forestal dictados a partir del siglo veinte, se con-
en la actividad forestal. En efecto, el papel de Estado Inter-
cluye que los recursos forestales con que cuenta nuestro
ventor en las actividades forestales desde esa fecha hasta
pas y en consecuencia, su riqueza forestal, ha sido una 1973, estuvo caracterizado por la ejecucin directa de pro-
preocupacin constante y permanente de los distintos Go- gramas de forestacin, explotacin y manejo de bosques e
biernos que ha tenido la Repblica. En efecto, en 1907 se inclusive teniendo un papel activo en los procesos de indus-
crea la Reserva Forestal Malleco en la IX Regin, por ley se trializacin de la madera, para lo cual fue necesario la crea-
crea en 1911, la Inspeccin General de Aguas, Bosques, cin por leyes especiales de las funciones a realizar.
Pesca y Caza y el Parque Nacional Vicua Mackenna crea-
do en el ao 1925. Posteriormente y a partir del ao 1973, coincidentemente
con la instauracin de un Rgimen de Gobierno Militar, se
Las creaciones de las citadas unidades mediante ley, repre- implanta en Chile un modelo econmico basado en los pos-
sentan muestras evidentes de la preocupacin por los recur- tulados y principios de una economa social de mercado.
sos forestales del pas, medidas que constituyen los prece- Producindose en la actividad forestal un cambio radical res-
dentes para el Gobierno habido durante el ao 1925, para pecto de las actividades relacionadas con el manejo y pro-
dictar un instrumento sobre poltica de incentivo para el de- duccin forestal, donde se procede a liberalizar las restriccio-
sarrollo forestal del pas, el que se materializa a travs del nes de los mercados, la eliminacin de barreras productivas,
decreto ley N 656, conocido comnmente como Ley de Bos- la insercin del pas en el comercio internacional, la moder-
ques, constituyndose como el primer cuerpo legal orienta- nizacin del Estado, la libertad para emprender actividades
do a la proteccin y fomento de las actividades forestales del forestales, la implantacin de una nueva herramienta de fo-
pas. mento forestal contenida en el decreto ley N 701, en 1974.
etc. aspectos y polticas faltantes que sera lato mencionar,
A partir de la vigencia en 1925 de este cuerpo legal, se pro- las que de alguna u otra manera han continuado aplicando
cede a dictar por la va de decretos supremos, ms de un los Gobiernos instaurados a partir del ao 1990 y sobre los
centenar de disposiciones reglamentarias a objeto de aplicar cuales se basa el desarrollo econmico que ostenta el pas
sus disposiciones de forma particular para distintos tipos de y en consecuencia, el sector forestal.
bosques y para distintas actividades regulatorias contenidas
en sus normas.
c. Hacia un desarrollo sustentable
Junto a lo anterior fue necesario la creacin por ley de distin-
tas instituciones pblicas encargadas de la aplicacin de las Teniendo presente el modelo econmico instaurado a partir
disposiciones contenidas en la ley y sus reglamentos, desta- de los aos 1973 y las distintas polticas dispuestas por los
cndose entre otras, la creacin en 1939 de la Corporacin Gobiernos posteriores al ao 1990, se concluye que en
de Fomento de la Produccin, posteriormente, la creacin de nuestro pas actualmente existe plena libertad econmica
para la realizacin de cualquier actividad econmica, con la
la Corporacin de Reforma Agraria, del Instituto de Desarro-
nica salvedad de lo dispuesto en la Constitucin Poltica del
llo Agropecuario, del Servicio Agrcola y Ganadero, de la
Estado, vigente desde el ao 1980, que seala expresamen-
Corporacin de Reforestacin y finalmente en 1970, la crea-
te que en Chile, no se puede desarrollar ninguna actividad
cin de la Corporacin Nacional Forestal, organismos que de
econmica que sea contraria a la moral, al orden pblico o a
alguna u otra manera, tuvieron a cargo la administracin y
la seguridad nacional, agregando, que dichas actividades
fiscalizacin de las leyes y reglamentos de carcter forestal,
deben ser realizadas respetando las normas legales que las
correspondindole en la actualidad a esta ltima Corpora-
regulen. De all la existencia de una indeterminada cantidad
cin, la tuicin, administracin y fiscalizacin de la legisla-
de empresas y personas naturales que han incursionado en
cin forestal vigente.
las actividades forestales las que necesariamente deben ser
Considerando la importancia de acelerar y reforzar el desa- sometidas al cumplimiento de lo dispuesto en la legislacin
rrollo que estaba experimentando el sector forestal, durante forestal.
el ao 1974, el Gobierno procede a dictar e implementar del En otro orden de ideas y en funcin al logro del desarrollo
decreto ley N 701, con el doble propsito de regular la acti- sustentable del pas y en consecuencia del sector forestal,
vidad forestal e incentivar la creacin de nuevas masas fo- se debe tener en consideracin lo establecido en la ley N
restales en el pas, principal herramienta legal con que cuen- 19.300, de 1994, sobre Bases Generales del Medio Ambien-
ta el pas y sobre la cual de alguna u otra manera, se deben te, que obliga entre otros, a someter al pronunciamiento de
realizar todas las actividades relacionadas con la actividad la autoridad ambiental de Chile, esto es, la Comisin Nacio-
forestal. nal de Medio Ambiente, la ejecucin de todos los proyectos

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1 CONFERENCIA INTERNACIONAL SOBRE APLICACIN Y CUMPLIMIENTO DE LA NORMATIVA AMBIENTAL EN AMRICA LATINA - FARN

o actividades susceptibles de causar impacto ambiental. De Desde el punto de vista de la aplicacin de las dos premisas
all tambin que los proyectos forestales, al margen del cum- bsicas contenidas en este importante cuerpo legal, la ley le
plimiento de la ley forestal, deban necesariamente someter- otorg al Ejecutivo, la facultad para el establecimiento de
se a un sistema de evaluacin del impacto ambiental, por los normas tcnicas tendientes a hacer ms racional la utiliza-
eventuales daos que puedan provocar en su ejecucin. cin de los recursos forestales, facultad que se encuentra
materializada en el Reglamento General del D.L.N 701,
Caber tener presente que las obligaciones de carcter am-
contenido actualmente en los decretos supremos N 259, de
biental sealadas, emanan de lo dispuesto en el artculo 19
1980 y N 193, de 1998, ambos del Ministerio de Agricultura.
N 8 de la Carta Fundamental, sobre Garantas Constitucio-
Dichos decretos reglamentarios establecen los distintos re-
nales, que expresamente seala:
quisitos tcnicos, administrativos y legales sobre los cuales
El derecho a vivir en un medio libre ambiente libre de con- se deben ejecutar las actividades relacionadas con el mane-
taminacin. Es deber del Estado velar para que ese derecho jo forestal.
no sea afectado y tutelar por la preservacin de la naturale-
za. La ley podr establecer restricciones especficas al ejer-
cicio de determinados derechos o libertades para proteger el c. Incentivos a la actividad forestal
medio ambiente. Tal como se mencion anteriormente, la ley incentiva y fo-
Tomando en consideracin lo expresado precedentemente y menta la ejecucin de programas de forestacin y recupera-
en base a la aplicacin de las polticas y planes de desarro- cin de suelos degradados, objetivo que se cumple desde el
llo econmico emprendidos, se concluye que todas las acti- punto de vista de la aplicacin de los artculos 12 y siguien-
vidades productivas del pas llevan implcito su componente tes del citado decreto ley N 701, donde se conceden fran-
ambiental y por extensin, las actividades forestales. Pu- quicias de carcter tributario a quienes incursionen en el r-
dindose afirmar con certeza, que el crecimiento experimen- gimen de fomento forestal, y, bonificaciones equivalentes al
tado por el sector forestal chileno, se ha logrado a travs del 75% de los costos invertidos en el proceso de forestacin y
desarrollo sustentable. recuperacin de suelos degradados.

d. Franquicias tributarias

4. El decreto ley n 701 de 1974, sobre fomen- Todas las personas naturales o jurdicas que realicen activi-
to forestal dades de forestacin y recuperacin de suelos degradados y
que cuenten con plantaciones bonificadas a travs de la ley,
adems de los propietarios de bosques nativos, quedan
a. Objetivos exentos de pago del Impuesto Territorial. Este impuesto se
aplica en general, a todos los propietarios de bienes races
El 28 de octubre de 1974, se publica en el Diario Oficial de urbanos y agrcolas. De no existir tal franquicia, los contribu-
la Repblica de Chile, el decreto ley N 701 sobre fomento yentes propietarios de predios forestales deberan pagar es-
forestal, cuerpo legal que tiene como objetivo principal regu- te impuesto con una tasa del 1,5% que se calcula sobre el
lar la actividad forestal en suelos de aptitud preferentemente avalo fiscal que tenga la propiedad.
forestal y en suelos degradados del pas, como asimismo, in-
centivar la ejecucin de programas de forestacin y aquellos De igual manera, estos bosques y plantaciones quedan
trabajos necesarios para la prevencin de la degradacin, exentos de pago de un Impuesto sobre Asignaciones, Dona-
proteccin y recuperacin de los suelos del territorio nacio- ciones y Herencias.
nal. Tambin cobra importancia la forma de tributacin a la renta
de las actividades forestales emprendidas a travs de esta
legislacin de fomento forestal, en el sentido que la ley con-
b. Regulaciones cede a los dueos de los bosques la posibilidad que puedan
De conformidad a lo establecido en sus artculos 21 y 22, pagar sus impuestos en base a un sistema de presuncin de
en Chile, ante cualquier accin de corta o explotacin de renta, equivalente a una renta anual que se calcula sobre la
bosques, ya sean naturales o artificiales, es obligacin por aplicacin de un 10% del avalo fiscal del predio.
parte del propietario del terreno donde se realizar la activi-
dad, someter a consideracin de la Corporacin Nacional
Forestal la propuesta de un plan de manejo, suscrito por un e. Bonificaciones
Ingeniero Forestal, quedando autorizado el propietario para De conformidad a lo establecido en los artculos 12, 15 y
la ejecucin de las actividades de corta, slo una vez que di- 16 del decreto ley N 701, de 1974, el Estado en un pero-
cho organismo se pronuncie favorablemente para realizar tal do de 15 aos, contados desde las actividades realizadas
actividad. desde el 1 de enero de 1996, bonificar un porcentaje ge-
neral del 75% y en casos especiales el 90% de los costos
De la misma manera y una vez ejecutadas las acciones de
netos de las actividades que se sealan a continuacin:
corta contenidas en el plan de manejo aprobado, el propieta-
rio del terreno tiene la obligacin de proceder a la reforesta- La forestacin en suelos frgiles, en adis o en reas en
cin de al menos, la misma superficie cortada. proceso de desertificacin;

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ASPECTOS INSTITUCIONALES, COORDINACIN INTERJURISDICCIONAL Y ORGANIZACIN ADMINISTRATIVA

la forestacin en suelos degradados y las actividades de ques, reforestaciones, declaracin de bosques, planes
recuperacin de dichos suelos o de estabilizacin de du- de manejo, bonificaciones forestales etc.
nas; No obstante lo anterior y a modo referencial, se debe de-
jar establecido que la Corporacin Nacional Forestal en
el establecimiento de cortinas cortavientos, en suelos de
funcin a las facultades que le entrega el citado decreto
cualquier clase, que se encuentren degradados o con se-
ley N 701, tramita aproximadamente un total de 10.000
rio peligro de erosin por efecto de la accin elica;
solicitudes como promedio anual.
la forestacin que efecten los pequeos propietarios fo-
Superficies acogidas a planes de manejo: Al ao 2000, la
restales en suelos de aptitud preferentemente forestal o
Corporacin Nacional Forestal haba tramitado y aproba-
en suelos degradados de cualquier clase, incluidas aque-
do un total de 8.300.000 ha. de predios acogidos a pla-
llas plantaciones con baja densidad para fines de uso sil-
nes de manejo.
vopastoral;
Superficies calificadas de aptitud preferentemente fores-
la primera poda y el raleo de la masa proveniente de las
tal: De la misma forma y a igual perodo, se haban apro-
forestaciones realizadas por los pequeos propietarios
bado en total 4.300.00 ha. bajo el concepto sealado.
forestales, siempre que se hagan dentro de los plazos
que establezca el reglamento, y Superficies bonificadas por forestacin: Desde la vigencia
de la ley en 1974 al ao 2000, el Estado a travs de la
las forestaciones en suelos degradados con pendientes
Corporacin Nacional Forestal, procedi a la bonificacin
superiores al 100%.
de 1.039.855 ha. de plantaciones forestales realizadas
en el perodo.
f. Aplicacin de sanciones y facultades entregadas a la Montos por pago de bonificaciones forestales: Tambin al
Corporacin Nacional Forestal trmino del ao 2000, el Estado y de conformidad a lo es-
Tal como fuera sealado anteriormente, la ley entrega a la tablecido en el decreto ley N 701, de 1974, haba cance-
Corporacin Nacional Forestal, organismo rector del sector lado un monto total y acumulado del orden de US$
forestal de Chile, la facultad para la administracin, control y 205.026.000.
fiscalizacin del decreto ley N 701, de 1974, funciones que
son realizadas a travs de unas 60 oficinas distribuidas a lo
largo del territorio nacional, con una dotacin cercana a h. Procedimientos para acceder al sistema de bonifica-
1.900 funcionarios, de los cuales 250 se desempean direc- ciones forestales
tamente en la aplicacin de este cuerpo legal contando pro- De conformidad a lo establecido en la ley y la reglamenta-
fesionales y personal de apoyo. cin vigente, para la procedencia de pago de la bonificacin
El incumplimiento de planes de manejo, corta de bosques no forestal, es requisito el cumplimiento de las siguientes fases:
autorizadas y en general, las distintas figuras infraccionales I. Calificacin de terrenos de aptitud preferentemente fo-
contenidas a lo largo del articulado del decreto ley N 701, de restal. El propietario del predio donde sern realizadas
1974, deben ser denunciadas por la Corporacin Nacional las actividades de forestacin y optativamente, de recu-
Forestal a los tribunales que la propia ley asign. En este ca- peracin de suelos degradados, debe someter a conside-
so, a los Juzgados de Polica Local, quienes necesariamen- racin de la Corporacin Nacional Forestal, un estudio
te tienen que aplicar las multas y sanciones que correspon- tcnico patrocinado y elaborado por un Ingeniero Fores-
dan, las que deben quedar establecidas en el proceso. tal, mediante el cual se solicite que el organismo rector,
Las acciones destinadas a perseguir las infracciones a la ley, le califique el predio o sectores del predio donde se rea-
prescriben en el plazo de dos aos, contado desde la fecha lizarn las actividades productivas, como de aptitud pre-
de la contravencin. ferentemente forestal. Aprobado dicho estudio, el propie-
tario se encuentra en condiciones de realizar las
Tambin es necesario destacar, que la ley entreg a la Cor-
actividades que correspondan.
poracin Nacional Forestal la facultad para proceder a la pa-
ralizacin de faenas ante una eventual corta ilegal de bos- II. Ejecucin de actividades. Solamente y con posteriori-
ques, como asimismo, la facultad de proceder al comiso de dad a una Resolucin de CONAF mediante la cual se
los productos cortados ilegalmente. acredite que los terrenos donde se realizarn las activi-
dades productivas, corresponden a terrenos de aptitud
preferentemente forestal, el propietario del predio podr
g. Logros y resultados iniciar la ejecucin de las actividades contempladas en el
estudio tcnico sealado en el punto anterior, las que en
Solicitudes ingresadas: Desde la vigencia de este impor- definitiva sern sujetas al pago de la bonificacin que
tante cuerpo legal, la Corporacin Nacional Forestal tie- contempla la ley.
ne registros de aproximadamente 100.000 predios de ap-
titud preferentemente forestal pertenecientes a cerca de III. Valores y costos de bonificacin. Los beneficiarios del
80.000 propietarios, los que han debido someterse por sistema de bonificacin forestal, no requieren de la pre-
ley al pronunciamiento del organismo rector, segn sea sentacin a CONAF de un detalle de los distintos costos
los distintos tipos de solicitudes ingresadas, corta de bos- y gastos incurridos en los procesos de forestacin y otras

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1 CONFERENCIA INTERNACIONAL SOBRE APLICACIN Y CUMPLIMIENTO DE LA NORMATIVA AMBIENTAL EN AMRICA LATINA - FARN

actividades bonificables, dado que por ley se establece cin, deben someterse al sistema de evaluacin de impacto
que los montos sujetos a bonificacin estarn en funcin ambiental, labor realizada por dicho organismo con la cola-
a los valores establecidos en una tabla de costos, que se boracin de todos los dems servicios del Estado que ten-
debe fijar el 31 de julio de cada ao y con la debida pu- gan dentro de sus funciones competencia ambiental, como
blicidad en el Diario Oficial de la Repblica. es el caso de la Corporacin Nacional Forestal.

IV. Verificacin del xito de las actividades y solicitud de


pago de la bonificacin. A contar del da 1 de abril del c. Proyectos o actividades que por ley deben ser some-
ao siguiente al de ejecucin de las actividades de fores- tidos a consideracin de CONAMA a travs del siste-
tacin, el beneficiario podr solicitar a CONAF el pago de ma de Evaluacin de Impacto Ambiental
la bonificacin contemplada en la ley, la que ser proce- No obstante la larga lista de proyectos o actividades que la
dente en la medida que la solicitud de pago, vaya acom- ley ordena someter al sistema de evaluacin de impacto am-
paada de un estudio tcnico patrocinado y elaborado biental, a continuacin se entrega un resumen de los proyec-
por un Ingeniero Forestal mediante el cual se acredite la tos o actividades que necesariamente deben ser sometidos
existencia de la forestacin. a travs del sistema de evaluacin de impacto ambiental, a
Cumplido lo anterior y previa verificacin de los antece- consideracin y aprobacin de dicha corporacin, con ante-
dentes tcnicos y administrativos, CONAF procede a lacin a su ejecucin:
emitir un documento que se denomina Certificado de Bo-
I. Acueductos, embalses, presas, drenajes, dragado, de-
nificacin Forestal, el que debe ser presentado por los
fensa o alteracin en forma significativa de cuerpos o
beneficiarios para su pago en las distintas oficinas de la
cursos naturales de aguas.
Tesorera de la Repblica, terminando all el procedi-
miento establecido en la ley y sus reglamentos. II. Lneas de transmisin elctrica de alto voltaje.
III. Centrales generadoras de energa mayores a 3 MW.
IV. Reactores y establecimientos nucleares.

5. Aspectos de coordinacin institucional b- V. Construccin de aeropuertos, terminales de buses, ca-


sicos en la aplicacin de la normativa am- miones, ferrocarriles, vas frreas, autopistas, caminos,
etc.
biental de chile por parte de CONAMA
VI. Proyectos de desarrollo urbano y tursticos. Planes de
desarrollo regional. Proyectos industriales, inmobiliarios
a. Institucionalidad de la Comisin Nacional del Medio etc.
Ambiente (CONAMA)
VII. Proyectos de desarrollo minero.
Teniendo en consideracin lo dispuesto en el artculo 19 N VIII. Construccin de oleoductos, gasoductos y anlogos.
8, de la Constitucin Poltica del Estado, sobre Garantas
Constitucionales, en el Diario Oficial de la Repblica del 09 IX. Instalaciones fabriles
de marzo de 1994, se publica la ley N 19.300 sobre Bases X. Agroindustrias, mataderos, lechera etc.
Generales del Medio Ambiente. Esta disposicin legal tiene
como objetivo principal establecer las bases jurdicas, proce- XI. Proyectos de desarrollo o explotacin forestal de di-
dimientos y regulaciones que deben cumplir los titulares de mensiones industriales.
proyectos o actividades susceptibles de causar impacto am- XIl. Saneamiento ambiental, redes de alcantarillado.
biental. Se destaca adems, la creacin de la Comisin Na-
cional del Medio Ambiente (CONAMA) Servicio Pblico fun- XIII. Ejecucin de obras y actividades realizadas en par-
cionalmente descentralizado, con personalidad jurdica ques nacionales y reas protegidas.
propia, sometido a la supervigilancia del Presidente de la Re- XIV. Aplicacin masiva de productos qumicos en reas
pblica a travs del Ministerio Secretara General de la Pre- urbanas o cercanas de centros poblados.
sidencia, correspondindole entre sus principales funciones
el anlisis y aprobacin en Chile, de todos los proyectos o
actividades que por ley deban someterse a un sistema de d. Coordinacin institucional
evaluacin de impacto ambiental.
Tal cual fuera indicado anteriormente, la ley entrega y obliga
a todos los servicios dependientes del Estado y que tengan
dentro de sus funciones algn grado de competencia am-
b. El rol de CONAMA
biental, la facultad de participar en el proceso de evaluacin
Desde el punto de vista de aplicacin de la ley N 19.300, a de los proyectos que deban ser presentados en CONAMA.
este servicio del Estado, le corresponde velar por la adminis- Esta participacin es de carcter obligatorio, no pudiendo
tracin, fiscalizacin y aprobacin de todos los proyectos o servicio alguno renunciar a la entrega de sus aportes y cola-
actividades que se realicen en el pas, y que sean suscepti- boracin para el tratamiento de las distintas fases que se de-
bles de causar impacto ambiental, en cualquiera de sus fa- ben cumplir. Justamente esta etapa es a juicio del autor, una
ses, los que obligatoriamente antes de proceder a su ejecu- de las ms importantes consagradas en la legislacin am-

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ASPECTOS INSTITUCIONALES, COORDINACIN INTERJURISDICCIONAL Y ORGANIZACIN ADMINISTRATIVA

biental vigente, donde los servicios especializados del Esta- d. El decreto ley N 701, de 1974, constituye una legislacin
do tiene la oportunidad de aportar y colaborar para la evalua- basada en un esquema de mxima solidez y ordenacin,
cin final de un proyecto. En el caso particular de los proyec- con normas tcnicas y ambientales totalmente aplicables
tos forestales, CONAF a travs de todas sus oficinas en la realidad, con una estructura acorde a la institucio-
distribuidas a lo largo del pas, cuenta con un equipo de pro-
nalidad vigente, entregando facultades de administracin
fesionales encargados de participar directamente en la eva-
y fiscalizacin de sus normas a una Corporacin Nacio-
luacin de los proyectos forestales que se presenten a eva-
luacin, donde las opiniones de sus profesionales realmente nal Forestal dotada de una infraestructura aceptable pa-
son consideradas para la resolucin que corresponda. ra lograr la aplicacin del concepto de enforcement en
los trminos que establecen sus disposiciones.

e. Anlisis del proceso de participacin CONAF-CONA- e. El xito del cumplimiento de la legislacin forestal vigen-
MA en la evaluacin de proyectos forestales. te en Chile, en cierta medida se debe a la decisin de sus
distintos Gobiernos, de respaldar en todas sus formas la
A partir de la vigencia de la ley N 19.300, CONAF en forma
permanente ha estado en estrecha coordinacin de activida- conveniencia de aplicar en forma eficiente sus disposicio-
des con las mximas autoridades de CONAMA, e inclusive nes, lo que se expresa en la voluntad poltica de apoyo
se vio obligada a crear en su estructura, una Unidad con co- para las actividades forestales realizadas en el pas.
bertura nacional encargada de velar por la administracin y
aplicacin de los proyectos forestales que por ley se deben f. Al margen de lo anterior y en el plano netamente ambien-
someter al sistema de evaluacin de impacto ambiental. tal, se debe destacar la sancin durante el ao 1994 de
Tambin se debe destacar que de acuerdo a estadsticas de la ley N 19.300 sobre Bases Generales del Medio Am-
CONAMA al ao 2001, CONAF haba tenido participacin di- biente, legislacin que crea por una parte, la Comisin
recta en todos los proyectos de carcter forestal que a esa Nacional del Medio Ambiente CONAMA organismo en-
fecha haban sido presentados para evaluacin ambiental, y cargado de velar por la aplicacin en Chile de toda la nor-
participacin adicional prcticamente en un 80% de proyec- mativa de carcter ambiental y, por otra parte, obliga a
tos distintos a los forestales sometidos al sistema de evalua- los titulares de proyectos o actividades susceptibles de
cin de impacto ambiental. Cuestiones que nos llevan a con-
causar impacto ambiental, someter dichos proyectos a
cluir, que los aspectos de coordinacin administrativa y
jurisdiccional para la aplicacin de las normas ambientales un sistema de evaluacin, tarea que es realizada por CO-
en Chile y, particularmente de las normas ambientales-fores- NAMA con la colaboracin de todos los servicios del es-
tales, se realizan con bastante nivel de aceptacin y apoyo tado que tengan algn grado de competencia ambiental,
de las mximas autoridades de Gobierno. etapa donde tiene adems participacin activa la CO-
NAF.

g. La institucionalidad del pas y bsicamente su estructura


Ministerial, permiti la creacin de la Corporacin Nacio-
6. Conclusiones
nal Forestal, organismo rector del sector forestal de Chi-
le, encargado entre otras materias, de la aplicacin del
a. Indudablemente la principal herramienta legal sobre re- decreto ley N 701, de 1974, institucin que a lo largo de
gulaciones y fomento de las actividades forestales reali-
su historia ha tenido a cargo la administracin y fiscaliza-
zadas en Chile, es el decreto ley N 701, de 1974, dispo-
sicin legal que de alguna u otra manera. constituye una cin de esta importante herramienta legal, la que ha tra-
de las bases sobre la cual se ha logrado el desarrollo fo- vs de sus cerca de 1800 funcionarios distribuidos a lo
restal que actualmente ostenta el pas largo del territorio nacional ha sabido promocionar el tra-
bajo conjunto tendiente al cumplimiento de la citada he-
b. A partir de la vigencia del decreto ley N 701 de 1974, en
rramienta legal.
Chile se verific un cambio cultural en los distintos acto-
res que participan en las actividades forestales, principal-
mente empresas y propietarios de bosques y plantacio-
nes, en el sentido de dar cumplimiento estricto a las Tambin no se puede dejar al margen las instituciones
normas tcnicas y administrativas contempladas en la le- nacionales que han contribuido a aplicar el concepto del
gislacin forestal para lograr un racional uso a los recur- enforcement para la legislacin forestal de Chile, las que
sos forestales constituyen la institucionalidad del decreto ley N 701, de
c. El decreto ley N 701 en 1974, constituye un pilar adicio- 1974, tales como; Carabineros de Chile, Servicio de Tesore-
nal a las distintas herramientas e instrumentos orienta- ras, Servicio de Impuestos Internos, Juzgados de Polica
dos al desarrollo del pas, particularmente al interior del Local, Contralora General de la Repblica, Comisin Nacio-
modelo econmico implementado a partir del ao 1973. nal del Medio Ambiente.

47
ASPECTOS INSTITUCIONALES, COORDINACIN INTERJURISDICCIONAL Y ORGANIZACIN ADMINISTRATIVA

GESTO AMBIENTAL NO BRASIL:


SISTEMA NACIONAL DE MEIO AMBIENTE - DO FORMAL REALIDADE

por Slvia Capelli 1

1. Introduo Os brasileiros produzem, todos os dias, 125.281 toneladas


de lixo. Existem pelo menos 24.340 catadores nos lixes,
dos quais 22% tm menos de 14 anos de idade.
A doutrina jurdico-ambiental brasileira unnime em afirmar
a modernidade e adequao da legislao nacional para a Dos 3.466 municpios que coletam lixo hospitalar, 1.193 no
proteo do meio ambiente, especialmente a partir da dcada fazem nenhum tipo de tratamento.
de 1980, com a promulgao da Lei da Poltica Nacional do A gerao mdia de resduos slidos domiciliares no Brasil
Meio Ambiente (Lei n 6.938/81) e da Lei da Ao Civil Pbli- de 0,6kg/habitante/dia e mais 0,3kg/habitante/dia de res-
ca (Lei n 7.347/85), que instrumentalizou a defesa ambiental duos de varrio, limpeza de logradouros e entulhos. Porm,
no Pas, culminando com a Constituio Federal de 1988. algumas cidades como So Paulo, Rio de Janeiro e Curitiba
Na dcada de 1990 destacam-se a Lei de Biossegurana alcanam o ndice de 1,3kg/habitante/dia.
(Lei n 8.974/95); a Lei da Poltica Nacional de Recursos H- preciso, ento, descobrir os motivos pelos quais existe tan-
dricos (Lei n 9.433/97); a Lei dos Crimes e Infraes Admi- ta distncia entre o que est previsto na lei e o que se ope-
nistrativas Ambientais (Lei n 9.605/98); o Decreto que a re- ra na realidade.
gulamentou (Decreto n 3.179/99); a Lei do Sistema
Para tanto, prope-se uma abordagem crtica do sistema
Nacional de Unidades de Conservao (Lei n 9.985/00); a
gesto ambiental brasileiro.
Medida Provisria que alterou o Cdigo Florestal (MP n
1.956-55/00); e a Lei n 10.257/01 (Estatuto da Cidade).
Entretanto, se a legislao ambiental brasileira considera- 2. Repartio de Competncias Constitucionais:
da muito boa, por si s isso no suficiente para a melhoria
O Brasil uma Repblica Federativa3 e a noo de federa-
da qualidade ambiental no Pas, o que revela a dissonncia o implica a descentralizao de poder.4 Em conseqncia,
entre a lei e a real aplicao do direito. o ordenamento jurdico brasileiro reconhece competncia
Exemplo disso a recente publicao dos resultados da para legislar, exercer poderes e organizar-se administrativa-
Pesquisa Nacional de Saneamento Bsico2 realizada pelo mente a todos os entes da Federao.
Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica IBGE que re- Como adverte SILVA,5 ao contrrio do que ocorre na maioria
velou, mais uma vez, as dificuldades na implementao das das federaes, onde a diviso de poder dual (Unio e Es-
normas de proteo ambiental no Brasil. tados-membros), no Brasil os Municpios so reconhecidos
Segundo a referida pesquisa, 47,8% dos municpios brasilei- como entidades autnomas, dotadas de governos prprios e
ros no tm servio de esgoto sanitrio; 68,5% dos resduos competncias exclusivas.
das grandes cidades so jogados em lixes e alagados; e s Assim, a Constituio Federal Brasileira reparte o poder pa-
451 das cidades fazem coleta seletiva de detritos, embora ra o exerccio das polticas pblicas entre a Unio, os Esta-
97,9% delas contem com coleta de lixo. dos-membros, o Distrito Federal e os Municpios.

1
Procuradora de Justia, Coordenadora do Centro de Apoio Operacional de Defesa do Meio Ambiente do Ministrio Pblico do Estado do
Rio Grande do Sul, Presidente da Associao Brasileira do Ministrio Pblico de Meio Ambiente ABRAMPA, Secretria-Geral do Instituto
o Direito por um Planeta Verde, Especialista em Ecologia Humana e Professora de Direito Ambiental.
2
Pesquisa realizada pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica IBGE, publicada na Revista Isto , 3.4.02, reportagem denomina-
da Pas Sujo, pp. 74/82.
3
Art. 1, caput, da Constituio Federal.
4
Farias, A., J. L. (1999). Competncia Federativa e Proteo Ambiental, Sergio Fabris Editor, Porto Alegre, p. 113.
5
Da Silva, J. A. (1988).Curso de Direito Constitucional Positivo, 5a. Edio, So Paulo, Ed. Revista dos Tribunais, p. 538.

49
1 CONFERENCIA INTERNACIONAL SOBRE APLICACIN Y CUMPLIMIENTO DE LA NORMATIVA AMBIENTAL EN AMRICA LATINA - FARN

2.1.Diviso das Competncias Constitucionais pelo Cri- Por fim, a competncia suplementar, prevista no art. 24,
trio da Extenso: pargrafos 2, 3 e 4, da Constituio Federal deriva-
da da competncia concorrente. Por ela, os Estados-
Ainda de acordo com SILVA,6 a competncia divide-se, pelo
critrio da extenso, em exclusiva, privativa, comum, conco- membros podem complementar a legislao federal para
rrente e suplementar. atender s suas peculiaridades regionais ou, diante da
inexistncia de legislao federal sobre o assunto, exer-
A competncia exclusiva atribuda a uma entidade com cer a competncia legislativa plena at que sobrevenha
excluso das demais. O art. 21, da Constituio Federal a lei federal sobre o mesmo assunto, ocasio em que a
enderea poderes exclusivos Unio. Nas matrias arro- legislao estadual ter sua eficcia suspensa no que
ladas nos incisos do mencionado artigo, como exemplo contrariar quela. Pode-se exemplificar com inmeras
a energia nuclear (art. 21, inciso XXIII), somente a Unio leis ambientais que so suplementadas pelos Estados
pode agir. H um monoplio dela para toda e qualquer como lei de agrotxicos, cdigo florestal, lei de recursos
ao envolvendo energia nuclear, desde a pesquisa, lav- hdricos, de resduos slidos, de biossegurana, etc.
ra, transporte at destinao final dos resduos, sem es-
quecer da explorao da usina que opere com reator nu- Pode-se argumentar, por outro lado, a inutilidade da diviso
clear.7 No h possibilidade de delegao de acima realizada, porque quem competente para gerar a
competncia ou de competncia suplementar aos Esta- norma, o ser para fiscaliz-la. Ou, em outras palavras, s
dos-membros ou aos Municpios nas matrias referentes poder exercer a competncia comum quem agregar o po-
competncia exclusiva. der de legislar sobre a mesma matria.
A competncia privativa, prevista no art. 22, difere da ex-
clusiva em dois aspectos: enquanto a competncia ex-
clusiva para agir, a privativa para legislar. Ademais, a 2.2.Competncia para legislar em meio ambiente:
privativa admite delegao de competncia e competn-
cia suplementar, o que no ocorre na primeira espcie de A competncia para legislar em matria ambiental na Cons-
competncia. Exemplos de competncia privativa da tituio de 1988 seguiu o modelo da descentralizao, que j
Unio para legislar sobre recursos ambientais so as era preconizado pela Lei n 6.938/81.
previstas nos incisos IV (guas e energia); XI (trnsito e
transporte); XII (jazidas, minas, outros recursos minerais Assim, ao contrrio do que ocorreu nas Cartas de 1946,
e metalurgia); e XIV (populaes indgenas). 1967 e sua Emenda n 1, de 1969, que davam competncia
exclusiva Unio para legislar sobre florestas9, por exemplo,
A competncia comum, tambm denominada cumulativa a Constituio Federal de 1988 previu competncia conco-
ou paralela, est prevista no art. 23, da Carta Magna que rrente para legislar em meio ambiente.
traduz o chamado federalismo cooperativo. Trata-se de
um elenco de atividades, entre as quais se inclui o exer- Caber Unio legislar sobre normas gerais e aos Estados
ccio do poder de polcia administrativo-ambiental, ende- e Distrito Federal suplementar esta legislao. Inexistindo
reado, simultaneamente Unio, Estados-membros, norma geral sobre matria de competncia concorrente, os
Distrito Federal e Municpios. tambm denominada de Estados exercero competncia legislativa plena. Por fim, a
competncia administrativa ou executiva, por traduzir ta- supervenincia de norma federal geral suspende a eficcia
refas ou aes que devem ser exercidas por todos os en- da lei estadual no que lhe for contrrio.
tes da federao. Esta a redao do art. 24, da CF:
A competncia concorrente elencada no art. 24 e dirigi- Art. 24. Compete Unio, aos Estados e ao Distrito Fede-
da Unio, Distrito Federal e Estados. Trata-se de com- ral legislar concorrentemente sobre:
petncia para legislar em sentido formal.8 A matria am-
biental inserida nesse dispositivo constitucional, mais ...
precisamente nos incisos VI (florestas, caa, pesca, fau- VI florestas, caa, pesca, fauna, conservao da natureza,
na, conservao da natureza, defesa do solo e dos recur- defesa do solo e dos recursos naturais, proteo do meio
sos naturais, proteo do meio ambiente e controle da ambiente e controle da poluio;
poluio); VII (proteo ao patrimnio histrico, cultural,
artstico, turstico e paisagstico); e VIII (responsabilidade VII proteo ao patrimnio histrico, cultural, artstico, tu-
por dano ao meio ambiente); rstico e paisagstico;

6
Obra citada, onde o autor define competncia como a faculdade atribuda a uma entidade ou a um rgo do poder pblico para emitir
decises. Modalidade de poder para realizar suas funes.
7
Que, de acordo com o art. 225, pargrafo 6, deve ter sua localizao previamente definida em lei federal, sem o que no poder operar.
8
Isto , lei que contemple o processo legislativo, o que no se confunde com as medidas provisrias, os decretos, as resolues e outros
atos jurdico-normativos.
9
Affonso Leme Machado, P. Emenda Constitucional n 1/69, art. 8, XVII, letra h, em Direito Ambiental Brasileiro, 9a edio, So Paulo
Malheiros, p. 113.

50
ASPECTOS INSTITUCIONALES, COORDINACIN INTERJURISDICCIONAL Y ORGANIZACIN ADMINISTRATIVA

VIII responsabilidade por dano ao meio ambiente, ao con- Em matria ambiental, a fiscalizao compete paralelamen-
sumidor, a bens e direitos de valor artstico, esttico, his- te Unio, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Munic-
trico, turstico e paisagstico; pios, nos seguintes termos:
Pargrafo 1. No mbito da legislao concorrente, a compe- Art. 23. competncia comum da Unio, dos Estados, do
tncia da Unio limitar-se- a estabelecer normas gerais. Distrito Federal e dos Municpios:
Pargrafo 2. A competncia da Unio para legislar sobre III proteger os documentos, as obras e outros bens de va-
normas gerais no exclui a competncia suplementar dos lor histrico, artstico e cultural, os monumentos, as pai-
Estados. sagens naturais notveis e os stios arqueolgicos;
Pargrafo 3. Inexistindo lei federal sobre normas gerais, os
IV impedir a evaso, a destruio e a descaracterizao de
Estados exercero a competncia legislativa plena, para
obras de arte e de outros bens de valor histrico, artsti-
atender a suas peculiaridades.
co ou cultural;
Pargrafo 4. A supervenincia de lei federal sobre normas
gerais suspende a eficcia da lei estadual, no que lhe for VI proteger o meio ambiente e combater a poluio em
contrrio. qualquer de suas formas;

Assim, em meio ambiente, como nas outras matrias onde VII preservar as florestas, a fauna e a flora; ...
h competncia concorrente, Unio compete legislar sobre Percebe-se, pois, que a Constituio Federal confere um po-
normas gerais, isto , s matrias e questes de predomi- der-dever a todos os entes da federao, simultaneamente,
nante interesse geral, nacional, enquanto aos Estados toca- para a realizao das atividades elencadas nos incisos do
r as matrias e assuntos de predominante interesse regio- art. 23.
nal. Normas gerais so aquelas que se limitam fixao de
diretrizes, dos princpios gerais que sero especificados pe- A competncia comum expressa o chamado federalismo
los Estados para atender s suas peculiaridades regionais. cooperativo que apregoa regras de cooperao entre a
Unio e os Estados e entre estes e os Municpios. Nesse
sentido, o pargrafo nico do art. 23 da Constituio Federal
2.2.1.Competncia dos Municpios para legislar sobre Meio prev que lei complementar fixar normas para a coopera-
Ambiente: o entre a Unio e o Estados, o Distrito Federal e os Muni-
Os Municpios no figuram no caput do art. 24 da Constitui- cpios, tendo em vista o equilbrio do desenvolvimento e do
o Federal, da surgindo dvida sobre a possibilidade de le- bem-estar em mbito nacional.
gislarem em matria ambiental. Entretanto, passados quatorze anos da promulgao da
Compete aos Municpios legislar sobre assuntos de interes- Carta Magna, no houve a esperada publicao da Lei Com-
se local e suplementar a legislao federal e estadual, no plementar que disciplinaria o federalismo cooperativo.
que couber. Essa a dico do art. 30, incisos I e II da Cons- Diante de tal omisso, como agir na hiptese de eventual
tituio Federal. conflito ou de superposio de aes por parte dos entes fe-
H unanimidade doutrinria sobre a possibilidade de os muni- derativos?
cpios legislarem sobre meio ambiente, especialmente suple-
mentando a legislao federal e estadual, mas o alcance des-
sa possibilidade constitucional restrito ao interesse local. 2.3.1. Conflito administrativo de gesto ambiental:

Para Freitas10, a competncia municipal existe e pode ser Se todos os entes polticos da federao podem e devem
exercida, porm no com o alcance atribudo Unio e aos exercer as atividades previstas no art. 23 da Lei Maior, entre
Estados. Realmente, esta inteno no teve o constituinte, as quais se inclui a fiscalizao ambiental, o que fazer dian-
pois, expressamente, excluiu os Municpios do poder conco- te de duplicidade de aes?
rrente previsto no art. 24 da Lei Maior. Se no h definio constitucional de preferncia, isso no
Maior debate ocorre com relao extenso da competn- poder acarretar a omisso de todos?
cia municipal nas matrias consideradas de competncia co- Essas perguntas so respondidas afirmativamente. Esse o
mum, especialmente na hiptese de conflito, como adiante grande problema do federalismo cooperativo no Brasil. o
se ver. fato de ele existir apenas retoricamente e, no de fato.
Vejamos o que a legislao infraconstitucional nos diz a res-
2.3.Competncia para a Fiscalizao das Agresses Am- peito:
bientais e para o Licenciamento de Atividades Degra-
O art. 14, inciso I, da Lei n 6.938/81 veda a cobrana da
dadoras ou Poluidoras:
multa simples ou diria, imposta infrao administrativa,
A competncia para o exerccio do poder de polcia adminis- pela Unio se j tiver sido aplicada pelo Estado, Distrito Fe-
trativa, onde se localiza a atividade fiscalizadora, comum, deral, Territrios ou pelos Municpios. O pargrafo 2 do
cumulativa ou paralela, expresses tidas como sinnimas. mesmo artigo afirma que no caso de omisso da autorida-

10
Passos de Freitas, V. Direito Administrativo e Meio Ambiente, Curitiba, Juru, 3a Edio, pp. 38 e 39.

51
1 CONFERENCIA INTERNACIONAL SOBRE APLICACIN Y CUMPLIMIENTO DE LA NORMATIVA AMBIENTAL EN AMRICA LATINA - FARN

de estadual ou municipal, caber ao Secretrio de Meio Am- comunitrio verificado com o alargamento de competncias
biente (hoje ao Ministro de Meio Ambiente) a aplicao das implcitas em favor da Comunidade.13
penalidades pecunirias previstas neste artigo.
Por esse princpio, nos domnios que no sejam das atribui-
Poder-se-ia afirmar que a legislao acima mencionada no es exclusivas, a Comunidade apenas intervm de acordo
foi recepcionada, nesse particular, pela Constituio Fede- com o princpio da subsidiariedade, se e na medida em que
ral, que lhe posterior. Entretanto, a recente Lei dos Crimes os objetivos da ao no possam ser suficientemente reali-
e Infraes Administrativas Ambientais (Lei n 9.605/98) re- zados pelos Estados-membros e possam ser, diante da di-
produz semelhante dispositivo legal: menso ou dos efeitos da ao prevista, ser melhor alcana-
dos ao nvel comunitrio.14
Art. 76. O pagamento de multa imposta pelos Estados, Mu-
nicpios, Distrito Federal ou Territrios substitui a multa fede- Em suma, este princpio prega que as decises sero toma-
ral na mesma hiptese de incidncia. das pelo nvel poltico mais baixo, por aqueles que esto
mais prximos da situao potencialmente lesiva. Trata-se
Verifica-se, portanto, que o legislador optou, novamente, pe-
de um processo de descentralizao poltica e administrati-
lo poder local ou regional, em detrimento do poder federal,
va associado ao fortalecimento do poder local.
na aplicao da sano administrativa pecuniria.
Alis, tal dispositivo est sendo questionado em ao judicial
que tramita no Estado do Paran. Ocorre que, em janeiro de 2.3.1.2. Descentralizao na Agenda 21 e exemplo de sua
2001, a Petrobrs, empresa pblica federal, foi responsvel aplicao no Brasil:
pelo derramamento de milhes de litros de leo na Baa de
A cooperao entre pases, entre diferentes nveis de gover-
Guanabara, no Rio de Janeiro. No ms de julho do mesmo
no, nacionais e locais e entre vrios segmentos da socieda-
ano, na regio metropolitana de Curitiba, Estado do Paran,
de enfatizada, fortemente, em todo o documento da Agen-
a mesma empresa tambm deu causa ao derramamento de
da 21.
leo numa refinaria. Na primeira hiptese, o rgo federal in-
cumbido da execuo da poltica pblica, o IBAMA, havia Os princpios da cooperao e parceria apresentam-se co-
aplicado sano pecuniria, no valor mximo permitido pela mo conceitos fundamentais na implementao da Agenda
Lei 9605/98, ou seja, R$ 50 milhes.11 Quando ocorreu o se- 21.
gundo fato, para o IBAMA, a Petrobrs era reincidente espe-
Indicativo da idia de descentralizao constante desse Do-
cfica, o que lhe permitia triplicar o valor da multa, nos termos
cumento , v. g., o item 8.5., concernente melhoria dos sis-
do art. 10, pargrafo nico, do Decreto n 3.179/99.12 Embo-
temas de planejamento e manejo, alneas g e h, assim redi-
ra sabedor de tal fato, o Estado do Paran, atravs de seu
gidos:
rgo executor, aplicou a multa, no valor de R$ 50 milhes.
O exemplo bem revela o conflito entre dois entes da federa- (g) Delegar responsabilidades de planejamento e mane-
o que atualmente disputam judicialmente os valores das jo aos nveis mais inferiores da autoridade pblica sem-
multas aplicadas. pre que isso no signifique comprometer a eficcia; em
especial, devem ser discutidas as vantagens de se ofere-
Considero a legislao citada como inconstitucional. Isso
cerem s mulheres oportunidades eficazes e eqitativas
porque, diante da competncia comum e da inexistncia da
de participao;
Lei Complementar a regrar o federalismo cooperativo, deve-
ria preponderar o critrio da predominncia do interesse. (h) Estabelecer procedimentos de incluso das comuni-
dades locais nas atividades de planejamento para a
Mas qual o interesse predominante se o dano ocorreu den-
eventualidade de ocorrerem acidentes ambientais e in-
tro do territrio de um Estado que, por sua vez, encontra-se
dustriais e manter ativa troca de informaes sobre as
dentro do territrio nacional?
ameaas locais.
Talvez o critrio da predominncia do interesse no seja o
melhor para a interpretao sobre a incidncia da norma na
hiptese de conflito positivo. preciso, assim, achar-se ou- Quanto ao estabelecimento de uma estrutura jurdica e regu-
tro critrio. lamentadora eficaz, diz a Agenda 21 que a base para a ao
tem como objetivos:
8.16. O objetivo geral promover, luz das condies es-
2.3.1.1. Princpio da Subsidiariedade:
pecficas de cada pas, a integrao entre as polticas de
O princpio da subsidiariedade surgiu no Tratado da Unio meio ambiente e desenvolvimento por meio da formulao
Europia para frear o processo de agigantamento do poder de leis, regulamentos, instrumentos e mecanismos coerciti-

11
De acordo com o art. 75 da Lei n 9.605/98.
12
Que regulamenta a Lei n 9.605/98.
13
Siqueira da Cunha, A. M. (1995). O princpio da Subsidiariedade na Unio europia, Revista Forense, vol. 332, out/dez, p. 421. Rio de
Janeiro, citado por Paulo Leite Farias, op. cit., p. 317.
14
Idem, ibidem, p. 318.

52
ASPECTOS INSTITUCIONALES, COORDINACIN INTERJURISDICCIONAL Y ORGANIZACIN ADMINISTRATIVA

vos adequados ao nvel nacional, estadual, provincial e lo- mento ambiental, baseada na magnitude dos impactos ou na
cal... com os seguintes objetivos: localizao dos empreendimentos e atividades.
(a) Disseminar informaes sobre inovaes legais e re-
gulamentadoras eficazes na rea de meio ambiente e de-
senvolvimento, inclusive instrumentos coercitivos e in- 2.3.1.3. In Dubio pro Natura:
centivos para a observncia, com vistas a estimular seu Por fim, um ltimo critrio pode ser adotado para a soluo
uso e adoo ao nvel nacional, estadual, provincial e lo- do conflito quanto aplicao da legislao ambiental. o
cal; ... princpio do in dubio pro natura ou da lei mais restritiva.
(c) Estimular o desenvolvimento e implementao de Tratando-se de competncia comum, as normas que no fo-
programas nacionais, estaduais, provinciais e locais que rem conflitantes convivem, cada uma vigendo no seu territ-
avaliem e promovam a observncia das leis e reajam rio. Havendo conflitos, entretanto, deve prevalecer a lei mais
adequadamente a sua no-observncia. restritiva.21 Essa regra tem uma razo lgica. Se cada ente
Enfim, so inmeras as passagens da Agenda 21, aqui re- da federao competente para editar sua legislao e se
produzidas apenas a ttulo exemplificativo, que revelam o ca- cada uma vige em seu territrio, no h razo para editar lei
rter descentralizao da atuao estatal preconizada para menos restritiva, na medida em que a finalidade da norma de
a rea de meio ambiente. direito ambiental desenvolvimento sustentado seria alcan-
ada pela norma de esfera superior, no caso de no edio
Exemplo de descentralizao no Brasil a Resoluo do
da norma. Em outras palavras, s h razo para editar nor-
Conselho Nacional do Meio Ambiente CONAMA n 237/97,
ma de direito ambiental numa esfera territorial de menor
que trata sobre o licenciamento ambiental.
abrangncia se esta for destinada a conferir maior proteo
Por essa Resoluo, que tem eficcia de lei,15 compete ao r- ao bem jurdico meio ambiente.
go federal (IBAMA), o licenciamento de atividades localiza-
das ou desenvolvidas no Brasil e em pas limtrofe, cujos im- O princpio do in dbio pro natura chega aos mesmos resul-
pactos ambientais ultrapassem o pas, atividades tados da aplicao da lei mais restritiva. Nos casos em que
desenvolvidas ou localizadas em mais de um Estado ou cu- no for possvel uma interpretao unvoca, havendo confli-
jos impactos ambientais ultrapassem mais de um Estado, das to entre norma geral e especial, deve preponderar a interpre-
atividades que envolvam energia nuclear e, por fim, em- tao mais favorvel proteo ambiental. O conflito resol-
preendimentos ou base militares.16 Aos rgos estaduais17 de vido pela aplicao da norma de maior restritividade.
meio ambiente (Secretarias Estaduais de Meio Ambiente) Na lio de FARIAS22 teleologicamente assegura-se a pos-
compete o licenciamento de atividades localizadas ou desen- sibilidade de norma estadual estabelecer proibies, onde a
volvidas em mais de um municpio ou cujos impactos ultra- lei federal permita, bem como que a lei federal estabelea
passem mais de um municpio, em unidades de conservao patamares mnimos de proteo ambiental a serem observa-
estaduais e em reas de preservao permanente definidas dos em todo o Pas, dando-se efetividade proteo am-
no art. 2 da Lei n 4.771/6518 (Cdigo Florestal). biental e ao desenvolvimento auto-sustentvel.
Por fim, aos municpios compete o licenciamento de ativida-
Em suma, as normas gerais, estabelecidas pela Unio do a
des e empreendimentos de impacto local19 ou daqueles de-
sustentao ao sistema de proteo de meio ambiente e os
legados pelo Estado, por instrumento legal ou convnio.
Estados ou os Municpios no podem destru-lo editando leis
Percebe-se, pois, nitidamente, a tendncia descentralizado- menos restritivas. O planejamento, a estrutura do sistema,
ra da Resoluo20 ao dividir a competncia para o licencia- incumbncia da Unio.

15
Porque a Lei da Poltica Nacional do Meio Ambiente confere expressamente esta competncia ao CONAMA art. 8, inciso i, Lei 6938/81.
16
Art. 4, incisos I a V, da Resoluo CONAMA n 237/97.
17
Art. 5, incisos I a IV, da Resoluo CONAMA n 237/97.
18
O artigo 2 do Cdigo Florestal arrola as reas de preservao por fora de lei. Entre outras, destaca-se o topo de morros e as margens
de qualquer curso dgua, cuja extenso depende da largura do referido curso dgua.
19
Art. 6, da Resoluo CONAMA n 237/97.
20
Alguns autores, como Francisco Van Acker, em Breves consideraes sobre a Resoluo 237, Revista de Direito Ambiental n 8,
pp.165/169; Paulo Affonso Leme Machado, Direito Ambiental Brasileiro, Malheiros, 9a Edio, 2001 e ANDRADE, Filippe Augusto Vieira
de, Resoluo CONAMA 237, de 19.12.97: um ato invlido pela eiva da inconstitucionalidade e da ilegalidade, Revista de Direito
Ambiental, 13, jan-mar 99, pp. 105/115, consideram a previso de licenciamento ambiental pelos Municpios, feita pela Resoluo
237/97 como inconstitucional, por definir que o licenciamento ambiental ser realizado num nico nvel de competncia (art. 7) extrap-
olando o contedo do art. 23 da CF e por desbordar do art. 10 da Lei n 6.938/81 que define como competente para o licenciamento o
rgo estadual do Sistema Nacional do Meio Ambiente.
21
Mukai. T. A. (1992). Direito Ambiental Sistematizado. Rio de Janeiro, Forense Universitria, p. 20.
22
Obra citada, p. 356.

53
1 CONFERENCIA INTERNACIONAL SOBRE APLICACIN Y CUMPLIMIENTO DE LA NORMATIVA AMBIENTAL EN AMRICA LATINA - FARN

3. O Captulo prprio para o meio ambiente na ro o Sistema Nacional do Meio Ambiente SISNAMA, as-
Constituio Federal de 1988 sim estruturado:
I rgo Superior: o Conselho de Governo, com a fun-
A Carta Magna de 1988, pela primeira vez na histria legis- o de assessorar o Presidente da Repblica, na formu-
lativa brasileira, dedicou um captulo prprio para o meio am- lao da poltica nacional e nas diretrizes governamen-
biente e reconheceu-o como bem jurdico. tais para o meio ambiente e os recursos ambientais;
Antes de 88, as Constituies previam a matria ambiental II rgo Consultivo e Deliberativo: o Conselho Nacio-
de forma setorizada, em normas como as que afirmavam a nal do Meio Ambiente CONAMA, com a finalidade de
propriedade do subsolo Unio, que conferiam competncia assessorar, estudar e propor ao Conselho de Governo,
para legislar sobre florestas, caa, pesca, energia, guas, diretrizes de polticas governamentais para o meio am-
etc. biente e os recursos naturais e deliberar, no mbito de
Atualmente, o art. 225, caput, da Constituio da Repblica sua competncia, sobre normas e padres compatveis
consagra que todos tm direito ao meio ambiente ecologi- com o meio ambiente ecologicamente equilibrado e es-
camente equilibrado, bem de uso comum do povo e essen- sencial sadia qualidade de vida;
cial sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Pblico
III rgo Central: Secretaria do Meio Ambiente da Pre-
e coletividade o dever de defend-lo e preserv-lo para as
sidncia da Repblica,26 com a finalidade de planejar,
presentes e futuras geraes.
coordenar, supervisionar e controlar, como rgo federal,
Percebe-se, ainda que implicitamente,23 o princpio do de- a poltica nacional e as diretrizes governamentais fixadas
senvolvimento sustentado ao definir o direito no s s pre- para o meio ambiente;
sentes, como s futuras geraes, ao meio ambiente ecolo-
IV rgo Executor: o Instituto Brasileiro do Meio Am-
gicamente equilibrado.
biente e dos Recursos Naturais Renovveis IBAMA,
Ademais, a Constituio Federal reconhece autonomia ao com a finalidade de executar e fazer executar, como r-
bem jurdico meio ambiente, inconfundvel com os recursos go federal, a poltica e diretrizes governamentais fixa-
ambientais24 que dele fazem parte, categorizando-o como das para o meio ambiente;
bem de uso comum do povo. Destarte, afirma-se que o meio
V rgos Seccionais: os rgos ou entidades esta-
ambiente bem pblico, insuscetvel de apropriao priva-
duais responsveis pela execuo de programas, proje-
da, cujo usufruto, com os qualificativos de higidez e equilbrio tos e pelo controle e fiscalizao das atividades capazes
ecolgico, garantia de toda a populao brasileira. de provocar degradao ambiental;
Nos pargrafos e incisos que se seguem ao caput do art. VI rgos Locais: os rgos ou entidades municipais,
225, a Constituio elenca uma sria de atividades pblicas responsveis pelo controle e fiscalizao dessas ativida-
que devem ser desenvolvidas para garantir a higidez e equi- des, nas suas respectivas jurisdies.
lbrio ecolgico do meio ambiente. Tais atividades retratam
uma competncia comum Unio, Distrito Federal, Estados- O Sistema Nacional do Meio Ambiente SISNAMA estru-
membros e Municpios.25 turado nas trs esferas de poder, Unio, Estados e Munic-
pios, alm de contar com um rgo colegiado, o Conselho
Nacional de Meio Ambiente, com carter consultivo e delibe-
4. Sistema Nacional de Meio Ambiente - rativo.
SISNAMA So rgos executores do SISNAMA no plano federal, o IBA-
MA27 (inciso IV); estadual ou seccional, as Secretarias Esta-
O Sistema Nacional do Meio Ambiente SISNAMA, vem ex- duais de Meio Ambiente (inciso V); e municipal ou local, as
presso no art. 6, da Lei n 6.938/81, nos seguintes termos: Secretarias Municipais de Meio Ambiente (inciso VI).
Art. 6. Os rgos e entidades da Unio, dos Estados, do Verifica-se que a idia de descentralizao est presente na
Distrito Federa, dos territrios e dos Municpios, bem como estruturao do SISNAMA e se coaduna com a competncia
as Fundaes institudas pelo Poder Pblico, responsveis constitucional comum.28 A gesto ambiental e, conseqente-
pela proteo e melhoria da qualidade ambiental, constitui- mente, a execuo das polticas pblicas ambientais no Bra-

23
Benjamin, A. H. Pela adoo implcita e sem definio do conceito de desenvolvimento sustentvel na legislao brasileira.
Desenvolvimento Sustentvel: um conceito juridicamente insustentvel?, IV Seminrio Internacional de Direito Ambiental, Braslia,
auditrio do STJ, 6 e 7 de maio de 2002. www.cjf.gov.br
24
O conceito de recursos ambientais encontra-se no art. 3, IV, da Lei n 6.938/81.
25
A nica exceo a prevista no pargrafo 6 do art. 225, que se refere localizao de usina nuclear, competncia privativa da Unio,
atravs de lei federal.
26
Atualmente, Ministrio do Meio Ambiente.
27
Autarquia Federal criada pela Lei n 7.735, de 22.2.89.
28
Do art. 23, da CF.

54
ASPECTOS INSTITUCIONALES, COORDINACIN INTERJURISDICCIONAL Y ORGANIZACIN ADMINISTRATIVA

sil, incluindo a fiscalizao e o licenciamento ambiental, de rgos encarregados da execuo das polticas ambien-
distribuda a todos os entes da federao. tais, como o caso dos Municpios, ora superposio en-
tre rgos de esferas distintas, como exemplo a atuao
do IBAMA e dos Estados. Por fim, tambm rgos que no
4.1. Conselho Nacional de Meio Ambiente CONAMA: integram o SISNAMA tentam se sobrepor a ele, exercendo
competncias que no lhe so outorgadas pela legislao.
O Conselho Nacional de Meio Ambiente o rgo consulti-
vo e deliberativo do Sistema Nacional de Meio Ambiente Muito embora a Lei n 6.938/81 tenha idealizado pelo Siste-
SISNAMA. Trata-se de um rgo colegiado de grande rele- ma Nacional de Meio Ambiente - SISNAMA33 a estrutura dos
vo na gesto ambiental brasileira, Rene-se na Capital Fe- rgos dedicados realizao da gesto ambiental em nos-
deral e composto de Plenrio, Comit de Integrao de Po- so pas, o certo que o sistema tem-se demonstrado inefi-
lticas Ambientais, Cmaras Tcnicas, Grupos de Trabalho e ciente, caracterizando-se por diversos conflitos de ao ins-
Grupos Assessores.29 titucional.34
O esperado federalismo cooperativo no aplicado. Inexis-
4.1.1. Competncia do Conselho Nacional de Meio Ambiente: te coordenao entre as esferas administrativas distintas e,
A competncia do CONAMA vem definida no art. 8, da Lei at, entre esferas administrativas de mesmo nvel hierrqui-
n 6.938/81 e no art. 7, do Decreto n 3.942, de 27.9.02. co. No mais das vezes o que se v , alternativamente, a
Destaca-se a sua competncia para editar atos jurdicos nor- omisso de todos os rgos ou a competio entre eles pa-
mativos com fora de lei, em matria de licenciamento am- ra o exerccio do licenciamento ambiental ou aplicao das
biental, alm de editar padres de qualidade para o meio sanes administrativas.
ambiente, de decidir em ltima instncia recursos adminis- No Rio Grade do Sul, por exemplo, o IBAMA negou-se a
trativos e de exigir estudos e documentos complementares aceitar que parte das medidas compensatrias devidas por
ao licenciamento ambiental, na hiptese de realizao de es- ocasio do licenciamento da hidroeltrica de It revertessem
tudo de impacto ambiental.30 para unidades de conservao estaduais, sob o argumento
Integram o plenrio do CONAMA,31 51 membros ou consel- de que o licenciamento era federal. Tambm comum a dis-
heiros, distribudos entre rgos governamentais (governo puta entre pastas de um mesmo ente poltico, numa verda-
federal, estaduais e municipais), organizaes no-governa- deira medio de forcas entre secretarias como planejamen-
mentais, representantes de trabalhadores e de empresrios, to, meio ambiente e cultura, por exemplo, cujos pareceres
de entidades profissionais, da comunidade indgena e da co- nem sempre se encontram, ensejando decises administra-
munidade cientfica. Alm disso, participam do CONAMA, tivas anacrnicas em detrimento de posies tecnicamente
com voz, mas sem direito a voto,32 um representante do Mi- abalizadas.
nistrio Pblico Federal, um do Ministrio Pblico dos Esta- A desarticulao entre o poder pblico de esferas distintas,
dos e um da Comisso de Defesa do Consumidor, Meio Am- ou mesmo dentro de um mesmo ente poltico, tem propicia-
biente e Minorias da Cmara dos Deputados. do o fortalecimento do setor privado, esse historicamente or-
Dada a correlao atual de foras no Legislativo Federal e ganizado, fazendo com que o Estado se mantenha refm de
morosidade, nsita ao processo legislativo, o CONAMA tem decises implementadas sua revelia, tornando-o um mero
avultado em importncia como rgo legislador no Brasil. mitigador de impactos previamente engendrados.
Tal situao tem sido objeto de muitas crticas no meio jur- O que se percebe a inexistncia de cooperao e de coor-
dico-ambiental. No obstante isso, destaca-se o carter de- denao entre esferas administrativas distintas ou, sequer,
mocrtico e o amplo espectro de participao social permiti- entre esferas do mesmo nvel hierrquico.
do pela composio do CONAMA.
Ou todos se omitem, ou todos quer licenciar e aplicar san-
es.
5. A crise do Sistema Nacional de Meio Ambiente Com relao ao licenciamento, talvez contribua para a ine-
xistncia de articulao e coordenao entre os rgos de
O Sistema Nacional de Meio Ambiente SISNAMA est em gesto, o fato de que o licenciamento tem como foco a ava-
crise. Os maiores problemas dizem respeito ora omisso liao pontual de projetos, centrado na fase de avaliao

29
Art. 4 do Decreto n 3.942, de 27 de setembro de 2001.
30
O estudo de impacto ambiental, instrumento da poltica nacional do meio ambiente, est previsto no art. 225, pargrafo 1, inciso IV, da
CF e na Resoluo n 1/86 e 9/87 do CONAMA. exigvel para toda e qualquer atividade capaz de gerar significativa degradao ambi-
ental. Seu momento de realizao prvio ao licenciamento ambiental.
31
Art. 5, incisos I a X, do Decreto n 3.942/01.
32
Art. 5, pargrafo 1, incisos I a III, do Decreto n 3.942/01.
33
Art. 6.
34
Fernandes, E. Assim, tambm Legislao Ambiental Brasileira: panorama e breve avaliao, Curso de Direito Urbanstico distncia,
PUC/MG.

55
1 CONFERENCIA INTERNACIONAL SOBRE APLICACIN Y CUMPLIMIENTO DE LA NORMATIVA AMBIENTAL EN AMRICA LATINA - FARN

prvia. O planejamento ambiental, via zoneamento, fora do 4. existncia de conselhos de meio ambiente com repre-
nvel municipal, poderia contribuir para mudar este cenrio. sentao paritria da sociedade civil;
Por fim, problema bastante recente no Brasil a tentativa do 5. existncia de fundos municipais de meio ambiente;
exerccio do licenciamento ambiental por rgo exgeno ao
6. definio de prioridades em conjunto (Unio, Estados e
Sistema Nacional de Meio Ambiente. Trata-se da discusso
Municpios);
em torno da biotecnologia. A legislao brasileira de biosse-
gurana (Lei n 8974/95) determina a interveno dos Minis- 7. gesto compartilhada (exemplo definio e implemen-
trios da Agricultura, Sade, Meio Ambiente e Cincia e Tec- tao de regras para o licenciamento e fiscalizao lo-
nologia, na aferio dos critrios de segurana agronmica, cais)
toxicologia, licenciamento ambiental e biossegurana para o
8. fiscalizao da gesto compartilhada pelo Conselho do
exerccio de atividades de biotecnologia no Pas. Entretanto,
Meio Ambiente (Conselho Estadual fiscalizando a ao
a Comisso Nacional Tcnica de Biossegurana (CTNBio)
do Municpio);
tem sustentado sua competncia para o licenciamento, in-
clusive ambiental, de organismos geneticamente modifica- 9. deslocamento do licenciamento para um nvel mais es-
dos, em detrimento do Ministrio do Meio Ambiente e do tratgico: programas prioritrios, licenciamento conjunto,
Conselho Nacional de Meio Ambiente, a quem compete de- consrcio de municpios;
finir as normas de licenciamento. A matria est sub judice, 10. ampla participao popular (especialmente com assento
sendo mais um exemplo de falta de articulao do sistema. nos conselhos e atravs das audincias pblicas).

5.1. Algumas propostas para minimizar a crise do Sistema: 6. O papel do Ministrio Pblico
Se certo concluir que a implementao dos ditames da
Agenda 21 exige investimentos na descentralizao admi- O Ministrio Pblico definido no art. 127 da Constituio
nistrativa, tambm verdade que esta descentralizao no Federal como instituio permanente, essencial funo ju-
pode se dar sem cautelas. risdicional do Estado, incumbindo-lhe a defesa da ordem ju-
rdica, do regime democrtico e dos interesses sociais e in-
Isso ocorre porque os Municpios no tm tradio na ges-
dividuais indisponveis.
to ambiental, ao passo em que, tambm, dada a proximida-
de entre governantes e foras econmicas locais razovel Adiante, o art. 129, inciso III, da Carta Magna afirma ser fun-
supor que haver considervel presso sobre as decises o institucional do Ministrio Pblico promover o inqurito
locais. civil e a ao civil pblica para a proteo do patrimnio p-
blico e social, do meio ambiente e de outros interesses difu-
A gesto ambiental local deve limitar-se s atividades cujos
sos e coletivos.
impactos no ultrapassem os limites territoriais do municpio,
sob pena de invaso da esfera local de rea de interesse es- No Brasil, o Ministrio Pblico praticamente detm o mono-
tadual, com efetivo dano ao meio ambiente. preciso assi- plio da ao civil pblica ambiental, muito embora o art. 5,
nalar que a grande maioria dos empreendimentos sujeitos da Lei n 7.347/85 legitime, tambm, a Unio, Estados, Mu-
ao licenciamento geram impactos para alm do territrio de nicpios, Autarquias, Empresas Pblicas, Fundaes, Socie-
um municpio e, por isso, devero ser licenciados pelo Esta- dades de Economia Mista ou por Associao (ONG ambien-
do. Exemplo: a maior parte dos casos de poluio hdrica e tal). Em 1992, como documento preparatrio participao
atmosfrica. Ademais, no se pode esquecer o sinergismo do Ministrio Pblico na Rio 92, a Confederao Nacional do
entre as atividades que poder potencializar um impacto que Ministrio Pblico efetuou levantamento estatstico sobre a
numa primeira anlise seja local. autoria das aes civis pblicas em matria de meio ambien-
te que tramitavam no Pas, ocasio em que constatou a no-
Como propostas para a implementao da gesto local tvel cifra de 97,6% correspondendo iniciativa do Minist-
preciso levar em conta o seguinte: rio Pblico.
1. necessidade de definio concreta de competncias de O Ministrio Pblico tem como tarefas, entre outras, a tutela
cada ente da federao, atravs da promulgao de Lei judicial e extrajudicial do meio ambiente. A ltima tem avulta-
Complementar, nos termos do art. 23 da Constituio Fe- do em importncia ultimamente.35 Essa tutela extrajudicial se
deral; d de inmeras formas: celebrao de compromissos de
ajustamento,36 que vale como ttulo executivo extrajudicial;
2. capacitao dos gestores municipais;
criao de Promotorias Regionais, Temticas e Volantes;
3. linhas de financiamento federal para a soluo de proble- participao nos Conselhos Nacional e Estaduais de Meio
mas ambientais locais (exemplo coleta seletiva de lixo Ambiente; criao de conselhos internos para definir priori-
e destino adequado dos resduos slidos); dades e linhas de atuao institucional, etc.

35
Cappelli, S. (2002). Atuao Extrajudicial do MP na tutela do Meio Ambiente. Revista do Ministrio Pblico do Rio Grande do Sul, n 46,
jan-mar, pp. 230/260, www.mp.rs.gov.br , centros de apoio, centro de apoio de defesa do meio ambiente, doutrina.
36
Art. 5, pargrafo 6, da Lei n 7.347/85.

56
ASPECTOS INSTITUCIONALES, COORDINACIN INTERJURISDICCIONAL Y ORGANIZACIN ADMINISTRATIVA

O Ministrio Pblico, embora no tenha como tarefa institu- Agenda 21, publicao do Ministrio Pblico do Estado do
cional participar da execuo direta das polticas pblicas Par, srie documentos, n 1, Belm, 2000.
ambientais um auxiliar muito importante na implementao
da defesa do meio ambiente. Andrade, F. A. V. Resoluo CONAMA 237, de 19.12.97: um
Com relao gesto ambiental e proposta contida neste ato invlido pela eiva da inconstitucionalidade e da ilega-
trabalho a da descentralizao controlada, o Ministrio lidade, Revista de Direito Ambiental, 13, jan-mar 99, pp.
Pblico pode contribuir fiscalizando a atuao dos governan- 105/115;
tes, especialmente dos Prefeitos, processando-os civil (ao
por improbidade administrativa) ou criminalmente (crime am- Arruda, G. M C. Implementao de um Desenvolvimento
biental praticado por Prefeito). Sustentvel, Anais do 1 Congresso Internacional de Di-
Alm disso, o Ministrio Pblico pode ser um coadjuvante da reito Ambiental, So Paulo, Instituto o Direito por um Pla-
implementao de polticas pblicas ambientais, como o neta Verde.
caso da experincia do Estado do Rio Grande do Sul com a
gesto compartilhada do licenciamento ambiental, exigindo Benjamin, A. H. V. Desenvolvimento Sustentvel: um Con-
que os Municpios exeram suas competncias nesta rea, ceito Juridicamente Insustentvel? IV Seminrio Interna-
alm de participar ativamente dos Conselhos de Meio Am- cional Direito Ambiental, 6 e 7 de maio de 2002, Audit-
biente. rio do Superior Tribunal de Justia, www.cjf.gov.br

Capelli, S. A. Atuao Extrajudicial do MP na tutela do Meio


7. Concluso Ambiente, Revista do Ministrio Pblico do Rio Grande
do Sul, n 46, jan-mar/2002, pp. 230/260.
Embora a gesto ambiental tripartite prevista na Constituio
Federal sofra vrios percalos, especialmente pela impreci- Farias, P. J. L. (1999). Competncia Federativa e Proteo
so de competncias e pelas tentativas de burla ao sistema,
Ambiental, Porto Alegre, Srgio Fabris Editor.
o certo que o Brasil tem envidado esforos para a imple-
mentao das diretrizes da Agenda 21, rumando para a des- Fernandes, E. Legislao Ambiental Brasileira: panorama e
centralizao da gesto ambiental. breve avaliao. Curso de Direito Urbanstico distncia,
Tal descentralizao no imune a crticas, no mais das ve- PUC/MG;
zes fundadas pelo receio de que a proximidade das foras
econmicas com as autoridades locais possa gerar danos ao Freitas, V. P. (2001). Direito Administrativo e Meio Ambiente.
meio ambiente. 3a edio, Curitiba, Juru.
Para fazer frente a esta situao, preciso que haja organis- Machado, P. A. L. (2001). Direito Ambiental Brasileiro. 9a.
mos de fiscalizao e acompanhamento dessa descentrali-
Edio, So Paulo, Malheiros.
zao, como ocorre no Estado do Rio Grande do Sul, atra-
vs de Resolues do Conselho Estadual de Meio Matos, E. L. (2001). Autonomia Municipal e Meio Ambiente.
Ambiente37 que prevem uma comisso tri-partite que avalia
Belo Horizonte, Del Rey.
o pedido de habilitao do Municpio para atividades capa-
zes de gerar impactos locais. Moraes, A. (2002). Constituio do Brasil Interpretada, So
Por fim, nunca demais lembrar que parte da inexecuo Paulo, Editora Atlas.
das polticas de gesto tem relao com a antinomia entre
uma legislao ambiental de Estado mximo e a realidade Mukai, T. (1992). Direito Ambiental Sistematizado. Rio de Ja-
ftica, que aplica a poltica de reduo da capacidade exe- neiro, Forense Universitria.
cutiva do Poder Pblico.
PNUMA, na Oficina Regional para a Amrica Latina, O De-
A preservao do meio ambiente incompatvel com a filo- senvolvimento do Direito Ambiental Latino Americano e
sofia do Estado Mnimo. Essa a contradio que os pases
em desenvolvimento precisam equacionar. sua Aplicao, Informao sobre as mudanas jurdicas
depois da Conferncia das Naes Unidas sobre o Meio
Ambiente e o Desenvolvimento (RIO-92), 2001, Mxico;
Referncias Bibliogrficas
Silva, J. A. da. (1988). Curso de Direito Constitucional Posi-
Acker, F. V. Breves consideraes sobre a resoluo 237, de tivo. So Paulo, Editora Revista dos Tribunais.
19.12.97, do CONAMA, que estabelece critrios para o li-
cenciamento ambiental, Revista de Direito Ambiental, 8, Sobrinho, M. de O. F. (1995). Da Competncia Constitucio-
out-dez 97, pp. 165/169. nal Administrativa. Curitiba, Editora Gnesis.

37
Resolues 5/98, 4/00 e 10/00.

57
ASPECTOS INSTITUCIONALES, COORDINACIN INTERJURISDICCIONAL Y ORGANIZACIN ADMINISTRATIVA

REFLEXIONES EN TORNO A LOS MECANISMOS DE APLICACIN Y


CUMPLIMIENTO DE LA NORMATIVA AMBIENTAL EN MXICO

por Miguel ngel Cancino1

1. Introduccin ambientales y las instituciones en Mxico, se enfatiza el te-


ma de la eficiencia y eficacia del marco jurdico ambiental co-
El presente documento tiene por objeto describir la manera mo una condicin fundamental para lograr una adecuada
en la que en Mxico se llevan a cabo acciones de aplicacin aplicacin y cumplimiento de sus disposiciones, y se descri-
y cumplimiento de la normativa ambiental. ben los principales mecanismos a travs de los cuales se lle-
va a cabo esa aplicacin y cumplimiento.
Es muy importante considerar que el tema que nos ocupa,
est asociado a otro aspecto fundamental de la gestin am-
biental: el acceso a la justicia ambiental.
2. Fortalecimiento de la gestin ambiental en
Como se sabe, uno de los principios bsicos que la comuni- el proceso de actualizacin del marco jurdi-
dad internacional ha reconocido como fundamental para lo- co ambiental en Mxico
grar una gestin ambiental eficaz y eficiente, es contar con
mecanismos y herramientas que le permitan a las socieda- La revisin y anlisis de las acciones que se llevan a cabo
des proteger el derecho de las personas a disfrutar de un para promover y vigilar la aplicacin y el cumplimiento de la
ambiente adecuado para su desarrollo, salud y bienestar, normativa ambiental en Mxico, deben ubicarse dentro de
mecanismos que permitan a cualquier persona acceder a la dos procesos que actualmente se presentan en el pas: el
justicia ambiental. fortalecimiento de la gestin ambiental y la consecuente ac-
Como se podr observar a lo largo del documento, en los l- tualizacin de la legislacin en la materia.
timos aos Mxico ha experimentado un proceso de fortale-
Como resultado de la preocupacin de la sociedad por dete-
cimiento del marco jurdico e institucional relacionado con la
ner y revertir fenmenos y situaciones de hecho que propi-
gestin ambiental. Paulatinamente las disposiciones jurdi-
cian el deterioro del ambiente, el agotamiento de los recur-
cas que tienen el propsito de regular las distintas conduc-
sos naturales y afectaciones a las personas y sus bienes, en
tas y actividades que inciden sobre el medio ambiente en su
las ltimas tres dcadas, tanto en Mxico como en otros pa-
conjunto, se han actualizado, tratando de responder a los
ses y regiones del mundo, se han venido presentando cam-
principales problemas ambientales en nuestro pas.
bios en las instituciones y en el marco jurdico, dirigidos fun-
Lo mismo ha sucedido en el mbito institucional, la creacin damentalmente a reforzar las herramientas y mecanismos
en 1994 de la Secretara de Medio Ambiente, Recursos Na- para enfrentar la problemtica ambiental.
turales y Pesca, implic la integracin en una misma depen-
La gestin ambiental es considerada como el conjunto de
dencia de la mayora de las atribuciones del Gobierno Fede-
actos normativos y materiales que buscan una ordenacin
ral para preservar el equilibrio ecolgico y la proteccin al
del ambiente, que van desde la formulacin de la poltica
ambiente, atribuciones que hasta ese momento haban esta-
ambiental hasta la realizacin de acciones materiales que
do dispersas en diferentes Secretaras del Ejecutivo Federal.
tienen ese propsito (Braes 2000). En la gestin ambiental
En relacin con la aplicacin y cumplimiento de la normativa se incluyen actos no slo de las autoridades gubernamenta-
ambiental, a la fecha podemos afirmar que, por lo menos en les, sino tambin de la llamada sociedad civil, integrada por
el esquema administrativo federal, Mxico cuenta con una personas, grupos y organizaciones sociales y privadas.
poltica pblica consolidada en la materia, gracias a la crea-
Por ello, es fundamental que la sociedad en su conjunto, go-
cin en 1992 de la Procuradura Federal de Proteccin al
bernantes y gobernados, cuenten con los instrumentos ne-
Ambiente, as como a diversas adecuaciones que desde esa
cesarios para prevenir, evitar, mitigar y compensar, oportu-
fecha se han venido realizando al marco jurdico ambiental y
namente, los efectos adversos sobre el ambiente y los
a la propia institucin.
recursos naturales, que se generen por la realizacin de pro-
En el presente documento se describen los rasgos funda- cesos productivos y de consumo, as como para remediar los
mentales del proceso de modernizacin de las disposiciones daos que, en su caso, se ocasionen.

1
Subprocurador de Ordenamiento Territorial de la Procuradura Ambiental y del Ordenamiento Territorial del Distrito Federal, Mxico.

59
1 CONFERENCIA INTERNACIONAL SOBRE APLICACIN Y CUMPLIMIENTO DE LA NORMATIVA AMBIENTAL EN AMRICA LATINA - FARN

A partir de los aos setenta, paulatinamente, la gestin am- tidades federativas, lo que buscan es precisamente el fortale-
biental en el sector pblico se ha venido transformando de cimiento de la gestin ambiental; lograr que sta tenga, en el
manera importante, ya que de ser parcial, sectorizada y dis- mbito pblico, por lo menos las siguientes caractersticas:
persa, antes de esa dcada, hoy se habla de un proceso ten-
integral, para que en ella sean considerados todos los
diente a lograr una gestin ambiental integral, transectorial,
aspectos que inciden de manera directa en el manejo de
descentralizada y con participacin de la sociedad civil. Es
los ecosistemas y sus elementos;
justamente hacia ese esquema que tanto en el mbito fede-
ral, como en algunas entidades federativas se ha pretendido transectorial, para que las distintas dependencias y enti-
caminar. dades que integran las administraciones pblicas encau-
cen el ejercicio de sus atribuciones considerando la pre-
Los cambios en la manera de asumir la gestin ambiental,
servacin del equilibrio ecolgico y la proteccin del
tienen su reflejo, su manifestacin, en el sistema jurdico.
ambiente;
Las sociedades modernas se construyen a partir de lo que
se denomina un Estado de Derecho, cuyos rasgos medula- descentralizada, para que sean los gobiernos estatales y
res son: el imperio de la ley, la divisin de poderes, la legali- municipales a quienes corresponda la atencin de pro-
dad de los actos de la administracin y la garanta de los de- blemas ambientales en sus circunscripciones territoria-
rechos y libertades fundamentales de los hombres. les, dotndolos de los recursos necesarios para tales fi-
Sin duda el primero de esos rasgos, el imperio de la ley, nes; y
constituye el aspecto vertebral de cualquier Estado, ya que con participacin de la sociedad civil, para que las perso-
implica que ste debe someter el ejercicio de sus acciones nas, grupos y organizaciones que la integran cuenten
al conjunto de directrices generales y abstractas que inte- con mecanismos que les permitan acceder a la toma de
gran el Derecho. decisiones, a la informacin ambiental y a los tribunales
La idea del Estado de Derecho significa, por una parte, que administrativos y judiciales para proteger su derecho a
la accin gubernamental debe sujetarse a un rgimen jurdi- disfrutar de un ambiente adecuado para su desarrollo,
co determinado, que haga posible la verificacin de su cum- salud y bienestar.
plimiento, y por otra, que los gobernados tengan plena cer- En complemento, la actualizacin de nuestro marco jurdico
teza de la forma en que se regulan sus conductas, en cules ambiental a nivel tanto federal como en la mayora de las en-
son sus derechos y cules sus obligaciones. As, a travs del tidades federativas, ha estado dirigida al logro de los siguien-
Estado de Derecho es posible garantizar un sentido determi- tes objetivos:
nado de la conducta de los gobernantes, desde la perspecti-
va de los gobernados y viceversa. a. Incorporar en la legislacin, las orientaciones de la polti-
ca pblica ambiental basadas en el principio del desarro-
En este contexto, cualquier tipo de actividad social resulta llo sustentable. En este caso no se trata de una cuestin
potencialmente encuadrable en alguno de los mbitos nor- meramente dogmtica o coyuntural. Se pretende aplicar,
mativos previstos por el orden jurdico. Precisamente sobre por lo menos en las distintas materias reguladas en la le-
este supuesto descansa la idea del imperio de la ley como gislacin ambiental, el criterio de sustentabilidad a las
elemento fundamental del Estado de Derecho y, con ella, el distintas actividades que inciden sobre el ambiente y el
llamado principio de legalidad. Los actos de gobierno, en ge- aprovechamiento de los recursos naturales.
neral, deben contener un soporte normativo directo, al grado
de que, en un Estado de Derecho, slo se consideran legti- b. Juridificar los principios fundamentales de la gestin
mas las acciones pblicas que pueden justificarse como el ambiental. Vinculado con el aspecto anterior, la juridifi-
ejercicio de una potestad legalmente conferida. cacin de los principios anotados, significa incorporar en
nuestro marco jurdico, con un peso importante, princi-
Por lo anterior, resulta fundamental para cualquier orden de pios que permitan a autoridades y particulares llevar a
gobierno contar con un marco jurdico slido, completo y ac- cabo actividades en beneficio del medio ambiente en su
tualizado para cumplir de manera eficaz y eficiente con las conjunto. En este caso estamos hablando de principios
responsabilidades y funciones que de acuerdo con la ley le tan importantes como el precautorio o preventivo, o el
corresponden y que propicie que los individuos que integran que seala que quien contamina paga.
la sociedad civil realicen sus actos en congruencia con ese
marco. c. Distribuir de manera clara y adecuada las atribuciones en
materia ambiental entre los tres rdenes de gobierno. En
Como se puede deducir de lo planteado, incorporar a nues- este caso, en primer lugar se busca delimitar con toda
tros ordenamientos jurdicos, instituciones, categoras, con- precisin las atribuciones que corresponden al Gobierno
sideraciones tcnicas, principios, herramientas y mecanis- Federal y a los gobiernos de las entidades federativas y
mos necesarios para prevenir o corregir los efectos adversos de los municipios, a fin de evitar contradicciones, vacos
al ambiente y a los recursos naturales generados en proce-
o duplicidades que entorpezcan la gestin ambiental.
sos productivos y de consumo, permitir fortalecer la gestin
Adems, se considera que es necesario establecer me-
ambiental.
jores mecanismos de coordinacin entre los gobiernos
Desde nuestro punto de vista, las modificaciones que en los de los tres niveles, es decir sumar y multiplicar esfuerzos
ltimos aos se han venido realizando en Mxico a diversos para hacer frente de mejor manera a los problemas am-
ordenamientos jurdicos, tanto a nivel federal como en las en- bientales.

60
ASPECTOS INSTITUCIONALES, COORDINACIN INTERJURISDICCIONAL Y ORGANIZACIN ADMINISTRATIVA

La distribucin de competencias en materia ambiental necesidad de que la autoridad cuente con ciertos mrge-
debe prever una mayor participacin de los gobiernos lo- nes de discrecionalidad en el ejercicio de sus responsa-
cales, es decir, distribuir competencias significa descen- bilidades. Sin embargo, si esa discrecionalidad no es
tralizar, pero la descentralizacin debe darse consideran- acotada debidamente, los actos de la autoridad pueden
do contextos concretos, posibilidades reales y oportunas convertirse en arbitrarios y la normativa no dar seguri-
para no generar vacos en la atencin de asuntos funda- dad jurdica a los particulares ni certeza a la propia auto-
mentales desde el punto de vista ambiental. A nivel fede- ridad del alcance de sus actos. Por ello, es necesario que
ral, se ha afirmado que la reforma a la Ley General del todo proceso de formulacin o modificacin legislativa
Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente de 1996, prevea con todo rigor los criterios de actuacin de las au-
sent las bases para una descentralizacin gradual y or- toridades ambientales.
denada de atribuciones a favor de los gobiernos locales.
g. Evitar excesos regulatorios. En materia ambiental, es muy
d. Fortalecer los instrumentos de poltica ambiental. Es in- fcil caer en esquemas excesivamente regulatorios debi-
dudable que uno de los propsitos ms importantes de do a la naturaleza de las conductas que son controladas
los procesos de actualizacin de la normativa ambiental, por el marco jurdico relativo a la preservacin del equili-
es reforzar las herramientas con que cuenta el gobierno
brio ecolgico y proteccin del ambiente. Sin embargo,
para formular, instrumentar y evaluar sus polticas pbli-
ello propicia o puede propiciar que se establezcan obliga-
cas en la materia, los llamados instrumentos de poltica
ciones y cargas a quienes realizan actividades producti-
ambiental.
vas cuando stas no producen ningn efecto adverso al
En este caso y para los propsitos de este trabajo, revis- ambiente, a los recursos naturales o a la salud de la po-
te la mayor importancia el fortalecimiento de los llamados blacin. Adems, una regulacin excesiva crea cargas
instrumentos preventivos o precautorios, de regulacin di- burocrticas innecesarias que obstaculizan el buen fun-
recta o tambin denominados de comando y control, co- cionamiento de las dependencias de los gobiernos res-
mo son el ordenamiento ecolgico del territorio, la evalua- pectivos. Es decir, debe regularse, desde el punto de vis-
cin del impacto ambiental, el rgimen de normalizacin y ta ambiental, slo aquello que realmente genere efectos
el sistema de permisos o autorizaciones, ya que a travs negativos sobre nuestros ecosistemas y sus elementos.
de su aplicacin, se adoptarn medidas para prevenir,
evitar, mitigar o compensar los efectos adversos al am- En este mismo aspecto, en los ltimos aos se han venido
biente que se generen por obras o actividades diversas. presentando transformaciones muy importantes en el queha-
Asimismo, la modernizacin de la normativa ambiental en cer gubernamental, a travs de la llamada mejora regulato-
este rubro ha permitido incorporar en la legislacin instru- ria, que tiene que ver con el funcionamiento ptimo de las
mentos inductivos que promuevan la adopcin voluntaria dependencias y entidades gubernamentales; la existencia
de prcticas amigables con el ambiente, por parte de su- de trmites y procedimientos administrativos giles, objeti-
jetos cuyas actividades generen los efectos anteriormen- vos y transparentes; el reconocimiento de los derechos y
te sealados, como es el caso de la autorregulacin, la obligaciones especficas que deben cumplir los gobernados,
auditora ambiental y los denominados instrumentos eco- entre otras cuestiones. Creemos que la formulacin o modi-
nmicos. ficacin de instrumentos jurdicos debe necesariamente con-
siderar ese aspecto.
e. Ampliar los mrgenes para la participacin social en la
gestin ambiental. Este aspecto constituye uno de los El fortalecimiento de la gestin ambiental a travs de la mo-
elementos centrales en la reforma del marco jurdico am- dificacin de la normativa en la materia a partir de los objeti-
biental que se ha venido promoviendo en Mxico. En los vos antes descritos, se puede observar claramente a nivel
diversos instrumentos que a nivel internacional se han federal, con la creacin en 1994 de la Secretara de Medio
formalizado en materia ambiental, destaca la participa- Ambiente, Recursos Naturales y Pesca, hoy de Medio Am-
cin social como uno de los aspectos que permiten eva- biente y Recursos Naturales; con las modificaciones a las
luar la solidez de la gestin pblica ambiental. Este as- Leyes General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Am-
pecto es asumido en tres vertientes fundamentales: el biente en 1996, Forestal en 1997, con la expedicin de la
derecho de los grupos, organizaciones y personas a par- Ley General de Vida Silvestre en 2000, as como en la expe-
ticipar en la toma de decisiones que puedan afectar el dicin de Reglamentos en materia forestal, impacto ambien-
entorno en el que se desarrollan; el acceso a la informa- tal, reas naturales protegidas, auditora ambiental, entre
cin ambiental tanto en el caso de informacin general otros. Recientemente, siguiendo ese mismo enfoque, fueron
sobre la situacin de ciertos ecosistemas, recursos o ac- modificados los tres ordenamientos legales antes sealados,
tividades productivas, como en el derecho a conocer la as como el Cdigo Penal Federal en materia de delitos con-
informacin existente en los expedientes que manejan tra el ambiente.
las autoridades ambientales; y finalmente, en el acceso A nivel de las entidades federativas y municipios, tambin los
de las personas a procedimientos judiciales o administra-
ltimos cinco aos han implicado transformaciones impor-
tivos que permitan proteger su derecho a un medio am-
tantes. En al menos quince estados se han llevado a cabo
biente adecuado para su desarrollo, salud y bienestar.
procesos de modificacin de la normativa ambiental y de la
f. Acotar la discrecionalidad de las autoridades ambienta- transformacin de las dependencias encargadas de su apli-
les. En todo sistema jurdico y normativo, se reconoce la cacin.

61
1 CONFERENCIA INTERNACIONAL SOBRE APLICACIN Y CUMPLIMIENTO DE LA NORMATIVA AMBIENTAL EN AMRICA LATINA - FARN

Es indudable que una oportuna y efectiva aplicacin y cum- falta de idoneidad de las prescripciones legales ambientales
plimiento de la normativa ambiental, debe partir de la exis- con las necesidades que se tuvieron en cuenta al momento
tencia de marcos jurdicos slidos, completos, adecuados a de su expedicin. Esta causa comn de ineficiencia suele te-
las circunstancias ecolgicas de cada regin o localidad, as ner variados y complejos orgenes, dentro de los que desta-
como de la adecuada operacin y funcionamiento de orga- can los siguientes:
nismos administrativos e instancias jurisdiccionales que par-
La escasa presencia de la idea de desarrollo sustentable
ticipen en la gestin ambiental.
en la legislacin ambiental y en el conjunto del sistema
jurdico de que ste forma parte.
La insuficiente o equivocada consideracin de la informa-
3. La eficiencia y la eficacia de la normativa
cin cientfica y social que est involucrada en el proble-
ambiental ma ambiental de que se trate.
En todo ejercicio de revisin y, sobre todo de elaboracin de La carencia de mecanismos necesarios para la aplica-
cin y cumplimiento de la legislacin ambiental o lo ina-
disposiciones jurdicas relacionadas con la preservacin del
propiado de los mecanismos existentes.
equilibrio ecolgico y la proteccin al ambiente, debe nece-
sariamente tomarse en cuenta la cuestin de la eficiencia y La heterogeneidad estructural de la propia legislacin
eficacia de esas disposiciones. No se trata slo de un aspec- ambiental.
to jurdico o meramente acadmico; tiene que ver con la apli- En el caso de la ineficacia de las normas jurdicas, las razo-
cacin efectiva y oportuna de la normativa que regula mate- nes que la generan tienen que ver, como ya se dijo, con su
rias ambientales especficas. falta de aplicacin, lo que segn el propio Ral Braes, se
Cuando nos referimos a la necesidad de considerar la efi- debe fundamentalmente a los problemas de ineficiencia. Sin
ciencia y eficacia de la legislacin ambiental en la formula- embargo, en la ineficiencia de la legislacin ambiental pue-
cin de normas jurdicas, significa que debemos construir el den intervenir otros factores, tales como la deficiencia que
derecho de manera que sus preceptos sean congruentes presentan las instituciones encargadas de aplicar, desde la
con la realidad a la que pretende dirigirse. perspectiva administrativa y judicial, las normas jurdicas, o
el desconocimiento o escasa valoracin social de las normas
Los problemas de aplicacin de la ley se derivan, en muchos que no son aplicadas.
casos, del hecho de que las normas jurdicas estn formula-
das desconociendo los fenmenos o las situaciones que se Como puede apreciarse, un requisito indispensable para lo-
pretende regular, o los aspectos cientficos, tecnolgicos, so- grar una aplicacin oportuna y efectiva de la normativa am-
ciales o econmicos que estn involucrados en una proble- biental, es la construccin adecuada de esas normas y de
mtica determinada. los organismos e instancias encargadas de promover y vigi-
lar su cumplimiento.
Siguiendo a Braes (2000) la palabra eficacia designa el gra-
do de acatamiento de una norma jurdica por quienes son sus
destinatarios. La eficacia, se refiere al grado de idoneidad que 4. Los mecanismos administrativos para la
posee una norma jurdica para satisfacer la necesidad que se
aplicacin y cumplimiento de la normativa
tuvo en cuenta al expedirla. La eficacia es un fenmeno pro-
piamente normativo; los abogados suelen afirmar que una ambiental
norma es ineficaz en tanto sta no es aplicada. En cambio la
ineficiencia rebasa ese mbito ya que tiene que ver con las En el derecho positivo mexicano, podemos distinguir tres
condiciones materiales para su aplicacin. mbitos dentro de los cuales se prevn diversos mecanis-
mos e instancias para la aplicacin y cumplimiento de la nor-
De acuerdo con el autor antes sealado, las razones ms mativa ambiental: la justicia administrativa, la justicia civil y la
comunes de la ineficiencia de la legislacin ambiental son las justicia penal.
siguientes:
En Mxico, al igual que en muchos de los pases de la re-
El escaso desarrollo de la legislacin ambiental, que no per- gin, la gestin ambiental se lleva a cabo dentro de los es-
mite la regulacin especfica y determinada de ciertas con- quemas y marcos administrativos. Es significativo el avance
ductas que se pretende regular. En este caso, la regulacin de la legislacin ambiental administrativa que se ha venido
es incompleta o insuficiente, existen normas que regulan expidiendo en los ltimos aos.
problemas determinados pero no de manera suficiente. En el
El punto de partida de la normativa ambiental en Mxico, lo
caso de la legislacin ambiental mexicana, existen muchos
constituye la Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Pro-
ejemplos de ello, como la regulacin de las actividades alta-
teccin al Ambiente. Aunque en nuestro pas no se reconoce
mente riesgosas o de la generacin, manejo y disposicin fi-
formalmente la existencia de las leyes marco, en muchos
nal de residuos slidos, industriales y peligrosos o de la re-
sentidos, el ordenamiento citado hace las veces de ley rec-
mediacin de suelos contaminados.
tora en la materia, ya que, aunque tiene el mismo nivel jerr-
La segunda de las razones consiste en el enfoque equivoca- quico que otra leyes (forestal, de vida silvestre, de aguas na-
do que la legislacin ambiental asume para el tratamiento ju- cionales, entre otras), contiene criterios, lineamientos y
rdico de muchos problemas ambientales. Es justamente en principios que son considerados en la aplicacin de toda la
este punto en donde encontramos en muchas ocasiones la normativa ambiental.

62
ASPECTOS INSTITUCIONALES, COORDINACIN INTERJURISDICCIONAL Y ORGANIZACIN ADMINISTRATIVA

Las distintas materias incorporadas por la legislacin admi- que tiene que ver fundamentalmente con los efectos adver-
nistrativa ambiental mexicana, pueden ser agrupadas de la sos derivados de la realizacin de actividades industriales,
siguiente manera: comerciales y de servicios. Las materias que se regulan en
este bloque son:
Un primer conjunto normativo relacionado con la organiza-
cin y el funcionamiento de las distintas dependencias y en- Prevencin y control de la contaminacin del aire, agua y
tidades de la administracin pblica federal, estatal y muni- suelo.
cipal, sustentado, como ya se mencion, en un esquema
descentralizado de distribucin de competencias. Generacin, manejo y disposicin final de residuos sli-
dos e industriales no peligrosos y residuos peligrosos.
Destacan en este caso la posibilidad de que entre los nive-
les de gobierno se transfiera el ejercicio de facultades en Actividades altamente riesgosas, por la utilizacin de ma-
materia ambiental. Es decir, una forma de descentralizar fun- teriales peligrosos.
ciones a favor de los gobiernos locales, es a travs de la sus-
Descargas de aguas residuales.
cripcin de convenios, con lo que se puede fortalecer la par-
ticipacin de stos ltimos, en la medida en que fortalezcan Evidentemente, en complemento a esos conjuntos normati-
sus capacidades. vos, existen diversos aspectos que les son aplicables a to-
Un segundo bloque de disposiciones jurdicas, est consti- dos ellos y que son parte fundamental de la legislacin am-
tuido por la regulacin de los denominados instrumentos de biental, como el caso de los principios precautorio y quien
poltica ambiental, considerados como las herramientas con contamina paga, la participacin pblica en la toma de deci-
que cuenta el estado para disear y ejecutar sus polticas siones, el acceso pblico a la informacin y por supuesto, el
pblicas en la materia, y que pueden ser de dos tipos: de re- tema de la responsabilidad administrativa, que estn vincu-
gulacin directa (de comando y control) o inductivos (que lados con la aplicacin y cumplimiento de la normativa am-
tienden a promover el cumplimiento voluntario de la norma- biental.
tiva ambiental). En el caso de la legislacin mexicana, los En efecto, la legislacin administrativa vigente en Mxico en
instrumentos de poltica ambiental son los siguientes: materia ambiental, establece una gran cantidad de obligacio-
Programas sectoriales de la administracin pblica, en nes para autoridades y particulares, con el propsito funda-
materia ambiental, por ejemplo, el programa nacional de mental de prevenir los efectos adversos al ambiente y los re-
medio ambiente y recursos naturales, el programa nacio- cursos naturales, generados por la realizacin de diversas
nal de agua, de bosques, de vida silvestre, etctera. actividades. Pero adems, prev los mecanismos para con-
trolar el cumplimiento de esas obligaciones desde una pti-
El ordenamiento ecolgico del territorio. ca preventiva y correctiva.
La evaluacin del impacto ambiental. Los mecanismos que la ley seala para promover y verificar
El rgimen de normalizacin. el cumplimiento de la normativa ambiental en Mxico son los
siguientes:
Los instrumentos econmicos (fiscales, financieros y de
mercado). Las auditoras ambientales y la autorregulacin; y
La autorregulacin y las auditoras ambientales. Las inspecciones administrativas.
La investigacin y educacin ecolgicas. A continuacin se describirn brevemente cada una de esas
La regulacin ambiental de los asentamientos humanos. herramientas o mecanismos.

Por otro lado, el marco jurdico ambiental se constituye por


el conjunto de disposiciones relacionadas con la preserva- a. Las auditorias ambientales y la autorregulacin
cin y el aprovechamiento sustentable de la biodiversidad,
Este instrumento inductivo de poltica ambiental se incorpo-
que incluye las siguientes materias:
ra como tal a nuestra legislacin sustantiva en diciembre de
1996, con la reforma a la Ley General del Equilibrio Ecolgi-
Rgimen de reas naturales protegidas. co y la Proteccin al Ambiente (LGEEPA). Sin embargo, con
Recursos forestales maderables y no maderables. base en las atribuciones que se le otorgan desde 1992, a la
Procuradura Federal de Proteccin al Ambiente (PROFE-
Vida silvestre (flora y fauna silvestre). PA), se inici en Mxico un programa dirigido a fomentar la
Aguas (mar, aguas marinas interiores, ros, lagos, lagu- realizacin de auditoras ambientales entre los responsables
nas, etc.). de la operacin de establecimientos industriales, comercia-
les y de servicios.
Pesca y acuacultura.
La auditora ambiental es definida en nuestra normativa am-
Recursos marinos. biental (artculo 38 Bis de la LGEEPA) como:
El cuarto conjunto normativo que incluye la legislacin am- ...el examen metodolgico de (las) operaciones (de una em-
biental en Mxico se refiere a las disposiciones vinculadas presa), respecto de la contaminacin y el riesgo que gene-
con la prevencin y control de la contaminacin ambiental, ran, as como el grado de cumplimiento de la normativa am-

63
1 CONFERENCIA INTERNACIONAL SOBRE APLICACIN Y CUMPLIMIENTO DE LA NORMATIVA AMBIENTAL EN AMRICA LATINA - FARN

biental y de los parmetros internacionales y de buenas gurosas que las previstas por el orden jurdico mexicano.
prcticas de operacin e ingeniera aplicables, con el objeto
De acuerdo con lo anterior, los instrumentos brevemente
de definir las medidas preventivas y correctivas necesarias
descritos, constituyen mecanismos que promueven el cum-
para proteger el medio ambiente.
plimiento de la normativa ambiental.
Sin entrar en detalles respecto de los alcances tcnicos y ju-
rdicos de la auditora ambiental, podemos afirmar que sus
caractersticas principales son: b. La inspeccin y vigilancia del cumplimiento de la
normativa ambiental.
Es un instrumento voluntario por medio del cual el res-
ponsable de la operacin de un establecimiento indus- La responsabilidad administrativa.- El mecanismo tradicio-
trial, comercial o de servicios revisa su grado de cumpli- nal a travs del cual se lleva a cabo el control del cumpli-
miento de la normativa ambiental, se obliga a observar miento del conjunto de obligaciones previstas en la normati-
conductas y prcticas ms estrictas de las previstas en va ambiental, es la realizacin de visitas de inspeccin a los
esa normativa, as como a prevenir y corregir las defi- establecimientos, personas o actividades respectivas.
ciencias que se hubieren detectado durante el proceso Como lo sealamos con anterioridad, este mecanismo tiene
de auditora. un doble propsito: prevenir conductas ilcitas que afecten el
A la conclusin de la auditora ambiental, se determina el ambiente y los recursos naturales, y corregir las irregularida-
conjunto de medidas preventivas y correctivas que ha- des que se hubiesen presentado derivadas de la violacin a
bra que llevar a cabo, por parte de la empresa, lo cual se la normativa ambiental, con el propsito fundamental de re-
formaliza mediante la firma de un convenio con plazos sarcir los daos ocasionados.
especficos de cumplimiento. Una vez que la PROFEPA, En Mxico esta es una actividad permanente. Anualmente se
por su cuenta o a travs de un auditor reconocido por realizan, a nivel federal, aproximadamente ocho mil visitas
ella, constata la realizacin de todas y cada una de las de inspeccin en materia industrial o de verificacin de dis-
medidas preventivas y correctivas, por parte del respon- posiciones relacionadas con la prevencin y el control de la
sable de la empresa, otorga lo que se denomina el cer- contaminacin ambiental y veinticinco mil vinculadas con la
tificado de industria limpia, que acredita que la empresa preservacin y aprovechamiento de recursos naturales.
opera en pleno acatamiento de la normativa ambiental
aplicable en Mxico y sigue, adicionalmente, otras pau- A continuacin, describiremos brevemente el conjunto de ac-
tas de conducta ms estrictas, desde el punto de vista ciones que puede adoptar la autoridad federal en el caso de
detectar violaciones o irregularidades a la normativa ambien-
ambiental.2
tal.
Por otra parte, de conformidad con lo dispuesto por el artcu-
Lo primero que es necesario considerar, es que en la legis-
lo 38 de la LGEEPA, la autorregulacin en materia ambien-
lacin administrativa mexicana, las leyes especiales estable-
tal se orienta a promover entre los productores, empresas u
cen los procedimientos a seguir para llevar a cabo los actos
organizaciones empresariales, el desarrollo voluntario de
de inspeccin. Sin embargo, a partir de 1995, con la entrada
procesos que mejoren su desempeo ambiental, comprome-
en vigor de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo,
tindose a superar o cumplir mayores niveles, metas o bene-
se ha pretendido homologar la actuacin de las distintas de-
ficios de los previstos por la normativa ambiental. La Ley es-
pendencias de la administracin pblica federal.
tablece la obligacin de las autoridades ambientales de
inducir o concertar con el sector industrial diversas acciones, En primer lugar, para llevar a cabo una inspeccin adminis-
dentro de las que destacan: trativa, es necesario que la autoridad competente, en este
caso la PROFEPA, emita una orden de inspeccin, que se-
El desarrollo de procesos productivos adecuados y compati-
ale los motivos que justifican el acto de molestia, el objeto
bles con el ambiente y los recursos naturales, sistemas de
especfico de la diligencia y las disposiciones jurdicas que la
proteccin y restauracin ambiental, el cumplimiento de nor-
fundamentan, tanto en la parte sustantiva como en lo que
mas voluntarias o especificaciones tcnicas ms estrictas
hace a la facultad de la autoridad.
que las normas obligatorias vigentes en Mxico o que se re-
fieran a aspectos no previstos por stas, y el establecimien- En cumplimiento de esa orden de inspeccin, los servidores
to de sistemas de certificacin de procesos o productos pa- pblicos designados para ello se constituyen en el estableci-
ra inducir patrones de produccin y consumo compatibles miento que corresponda o en donde se desarrolla la activi-
con el medio ambiente y los recursos naturales. dad respectiva, con el fin de circunstanciar los hechos que
observen en la diligencia, respecto del cumplimiento de la
Como se puede observar en ambos casos, auditoras ambien-
normativa ambiental.
tales y autorregulacin, lo que se busca es el pleno respeto a
la normativa ambiental vigente en Mxico, pero sobre todo De la evaluacin del resultado de la visita de inspeccin, la
que los interesados observen prcticas y reglas mucho ms ri- autoridad puede ordenar la imposicin de medidas de segu-

2
El 29 de noviembre de 2000, dos das antes de concluir la administracin federal anterior, se public en el Diario Oficial de la Federacin el Reglamento
de la LGEEPA en materia de auditoras ambientales, ordenamiento en el cual se estableci el procedimiento que se haba venido aplicando, de hecho,
en los aos anteriores.

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ASPECTOS INSTITUCIONALES, COORDINACIN INTERJURISDICCIONAL Y ORGANIZACIN ADMINISTRATIVA

ridad, correctivas o de urgente aplicacin, de acuerdo con la el plazo otorgado al infractor par satisfacerlas y las sancio-
gravedad del caso. nes a que se hubiere hecho acreedor...
Las medidas de seguridad se pueden imponer cuando se Adems, la Ley Federal de Procedimientos Administrativos
presentan casos graves que ameritan tomar decisiones rpi- establece la posibilidad de concluir los procedimientos de
das con el fin de detener, evitar o corregir situaciones extre- inspeccin mediante la suscripcin de convenios administra-
mas que impliquen o puedan implicar afectaciones importan- tivos, en donde el particular puede asumir obligaciones rela-
tes al medio ambiente, los recursos naturales o la salud cionadas con la preservacin o restauracin del medio am-
pblica. biente.
De acuerdo con el artculo 170 de la LGEEPA, la PROFEPA Dado que en los procedimientos administrativos que instau-
puede imponer una medida de seguridad Cuando exista ra la autoridad ambiental se detectan infracciones a la nor-
riesgo inminente de desequilibrio ecolgico, de dao o dete- mativa ambiental, la LGEEPA establece, en su artculo 17,
rioro grave a los recursos naturales, casos de contaminacin que podrn imponerse todas o alguna de las siguientes san-
con repercusiones peligrosas para los ecosistemas, sus ciones:
componentes o para la salud pblica.... Como se observa se
Multa de hasta cincuenta mil veces el salario mnimo
trata de una situacin extrema y, presuntamente excepcio-
(equivale actualmente aproximadamente a doscientos
nal.
mil dlares norteamericanos).
Dentro de las medidas de seguridad que la LGEEPA estable-
Clausura de establecimientos.
ce se encuentran: la clausura de establecimientos, el asegu-
ramiento de bienes y la neutralizacin o cualquier accin Suspensin de actividades.
anloga que impida que materiales o residuos peligrosos ge-
Revocacin de permisos o autorizaciones.
neren los efectos previstos en el prrafo anterior.
Decomiso de bienes, instrumentos u objetos diversos re-
La segunda opcin para corregir irregularidades que hubie-
lacionados con el ilcito.
ren sido detectadas en una visita de inspeccin, es a travs
de la imposicin de medidas correctivas o de urgente aplica- Arresto administrativo hasta por 36 horas.
cin. En este caso, se presume de los hechos circunstancia-
La imposicin de las sanciones respectivas por parte de las
dos en las actas que se levantan en una diligencia de inspec-
autoridades administrativas, debe estar sustentada en razo-
cin; y si no se llega al supuesto previsto en el artculo 170,
namientos lgico-jurdicos que consideren los siguientes as-
sin embargo, antes de concluir el proceso respectivo, se obli-
pectos:
ga al infractor a llevar a cabo ciertas acciones para corregir
las irregularidades detectadas. La gravedad de la infraccin, tomando en cuenta el im-
As, con fundamento en el artculo 167 de la LGEEPA, la au- pacto en la salud humana, la generacin de desequili-
toridad ambiental que orden la visita de inspeccin, una vez brios ecolgicos, la afectacin de los recursos naturales,
analizada el acta respectiva, le debe comunicar al interesa- los niveles en que se rebasaron parmetros de normas
do que deber adoptar medidas correctivas o de urgente oficiales mexicanas.
aplicacin para subsanar las irregularidades que, en el caso Las condiciones econmicas del infractor.
que nos ocupa, estuvieran vinculadas con la violacin de las
obligaciones que la ley impone para el manejo y disposicin La reincidencia.
de materiales y residuos peligrosos. El carcter intencional o negligente de la accin u omi-
Por ejemplo, en materia de impacto ambiental, el Reglamen- sin constitutiva de la infraccin.
to de la LGEEPA en esa materia establece que las medidas
El beneficio directamente obtenido por la infraccin.
correctivas o de urgente aplicacin tendrn por objeto evitar
que se sigan ocasionando afectaciones al ambiente, los eco- Cabe sealar que la legislacin ambiental, establece diver-
sistemas o sus elementos; restablecer las condiciones de los sas disposiciones que tratan de promover la restauracin de
recursos naturales que hubieren resultado afectados por las los daos que se hubiesen ocasionado por parte del infrac-
obras o actividades; as como generar un efecto positivo al- tor, as como la realizacin de acciones en beneficio directo
ternativo y equivalente a los efectos adversos en el ambien- al ambiente y los recursos naturales.
te, los ecosistemas y los elementos que se hubiesen identi-
ficado en los procesos de inspeccin.
c. La Procuradura Federal de Proteccin al Ambiente
Finalmente, los procedimientos administrativos podrn ser
concluidos mediante la emisin de una resolucin adminis- La Procuradura Federal de Proteccin al Ambiente (PRO-
trativa en donde se pueden ordenar diversas medidas para FEPA), es la autoridad encargada a nivel federal, de llevar a
corregir las irregularidades detectadas, como por ejemplo cabo los actos de promocin y cumplimiento de casi la tota-
acciones de remediacin de suelos contaminados. En efec- lidad de la normativa ambiental. Actualmente es un rgano
to, el artculo 169 de la LGEEPA establece que En la reso- desconcentrado de la Secretara de Medio Ambiente y Re-
lucin administrativa correspondiente, se sealarn o, en su cursos Naturales (SEMARNAT), es decir, es un rgano jerr-
caso, adicionarn las medidas que debern llevarse a cabo quicamente subordinado a una Secretara de Estado, que
para corregir las deficiencias o irregularidades observadas, cuenta con cierta autonoma tcnica y operativa.

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1 CONFERENCIA INTERNACIONAL SOBRE APLICACIN Y CUMPLIMIENTO DE LA NORMATIVA AMBIENTAL EN AMRICA LATINA - FARN

La PROFEPA se cre a mediados de 1992. Como resultado teria de recursos naturales, sumadas a las de verificacin in-
de la revisin de la operacin y funcionamiento de las agen- dustrial. La nica materia que no se le asigna es la relacio-
cias ambientales que en aquel momento existan en Mxico, nada con la preservacin y aprovechamiento de las denomi-
se consider necesario separar la parte normativa y la de nadas aguas nacionales.
gestin, de la instancia que tendra a su cargo la inspeccin Actualmente, es la PROFEPA quien tiene a su cargo el de-
del cumplimiento de la normativa ambiental. sarrollo de la mayor cantidad de acciones relacionadas con
Es decir, tradicionalmente en otros sectores de la administra- la aplicacin y cumplimiento de la normativa ambiental a ni-
cin pblica, las autoridades encargadas de emitir normas, vel federal. De hecho le corresponde llevar a cabo las accio-
otorgar permisos o autorizaciones y de vigilar el cumplimien- nes de inspeccin, salvo en el caso de las actividades pes-
to de la normativa son las mismas, con lo que pueden gene- queras y las relacionadas con el aprovechamiento y
rarse crculos viciosos que no apoyan una gestin adecua- preservacin de las denominadas aguas nacionales.
da. Un aspecto importante para la cuestin que nos ocupa, se
Por ello, en PROFEPA se depositaron, desde su creacin, relaciona con las actividades jurisdiccionales que desempe-
facultades para promover y verificar el cumplimiento de la a la PROFEPA. En efecto, a partir de la gran cantidad de re-
normativa ambiental y en el Instituto Nacional de Ecologa, soluciones administrativas que emite ese rgano (aproxima-
se depositaron las correspondientes a la normativa y gestin damente 18.000 anualmente), la legislacin mexicana otorga
ambiental. Ambas dependencias estaban adscritas, como a los afectados tres acciones:
rganos desconcentrados, a la Secretara de Desarrollo So- El recurso administrativo de revisin, que conoce y re-
cial. suelve la propia autoridad administrativa, a travs del su-
Desde su creacin se le asign a esta dependencia la facul- perior jerrquico que corresponda.
tad de promover auditoras ambientales como mecanismo El juicio de nulidad, sustanciado ante Tribunales Adminis-
de cumplimiento de la normativa ambiental, junto con atribu- trativos Especializados (Tribunal Federal de Justicia Fis-
ciones para inspeccionar y sancionar. En aquella poca las cal y Administrativa), que tiene por objeto revisar la lega-
materias que poda revisar se circunscriban a la materia de lidad de los actos de la PROFEPA.
prevencin y control de la contaminacin ambiental.
El Juicio de Amparo, del que conoce el Poder Judicial por
En 1994 se crea la Secretara de Medio Ambiente, Recursos actos violatorios de las garantas individuales fundamen-
Naturales y Pesca (SEMARNAP) a quien se le asignan el tales reconocidas a las personas en la Constitucin Pol-
mayor nmero de facultades en materia ambiental y a la que tica de los Estados Unidos Mexicanos.
se adscriben la PROFEPA y el Instituto Nacional de Ecolo-
A partir de la actuacin de la PROFEPA en la revisin y de-
ga.
fensa de sus actos, es posible determinar qu tan efectivas
A partir de ese momento, a la PROFEPA se le asignan facul- son las decisiones que adopta la propia autoridad y qu tan
tades para verificar el cumplimiento de la normativa en ma- apegados estn sus actos al marco jurdico respectivo.

66
ASPECTOS INSTITUCIONALES, COORDINACIN INTERJURISDICCIONAL Y ORGANIZACIN ADMINISTRATIVA

LA EXPERIENCIA EN BOLIVIA (1992 2002)


A 10 AOS DE LA VIGENCIA DE LA LEY DEL MEDIO AMBIENTE

por Ricardo Cronembold Bello1

1. Introduccin dos en todos los departamentos del pas, de los que partici-
paron representantes nacionales, partidos polticos, organi-
Con la puesta en vigencia de la Ley del Medio Ambiente (Ley zaciones pblicas y privadas, agrupaciones cvicas, empre-
1333 del 27 de abril de 1992) se estableci en Bolivia un sariales, conservacionistas y sociales.
nuevo marco jurdico para la preservacin y conservacin De no haber existido el enfoque pluralista, democrtico, des-
del medio ambiente y de los recursos naturales, adems de centralizado y multidisciplinario con que se llev a cabo su
constituirse la base sustantiva de un nuevo derecho que em- responsable tratamiento, y de no haber primado un adecua-
pieza a gestarse como conjunto de normas sistematizadas do nivel tcnico y de especializacin en los diferentes temas
que deben regir la problemtica ambiental. que conforman la problemtica ambiental, no hubiese sido
La Ley tiene por objeto establecer un marco legal adecuado posible contar hoy en da con una ley de esta naturaleza,
para regular la intervencin del hombre en su medio, as co- donde muchos intereses estn en contraposicin.
mo, para normar bajo un nuevo concepto jurdico el uso y Cabe remarcar y hacer un reconocimiento al trabajo realiza-
aprovechamiento de los recursos naturales. Emana de una do por la Comisin de Medio Ambiente de la Cmara de Di-
respuesta a la necesidad de implementar un nuevo ordena- putados, el apoyo tcnico de LIDEMA (Liga de Defensa del
miento legal y regulatorio completo, coherente, sistematiza- Medio Ambiente), organizacin que aglutina en su seno a va-
do y acorde a las necesidades y realidades del pas y sus re- rias organizaciones no gubernamentales que trabajan por la
giones. conservacin ambiental, y el papel de destacados profesio-
Nace adems de la constatacin del deterioro generalizado nales, expertos y consultores de apoyo, quienes contribuye-
del ambiente y del impacto sobre los recursos naturales, y ron a dotar al pas de una Ley, que a decir de organismos
propone incorporar la variable ambiental a la problemtica internacionales y del propio Programa de la Naciones Unidas
del desarrollo, bajo el principio de la sostenibilidad. Estable- para el Medio Ambiente (PNUMA), constituye una valiosa
ce una nueva concepcin de lo que puede significar la con- herramienta jurdica para el desarrollo sostenible de nues-
servacin del medio ambiente y su vinculacin directa con el tros pueblos.
desarrollo, ensanchando la concepcin tradicional proteccio- Resulta necesario tambin destacar la participacin de las
nista e involucrando dentro de su contexto el aprovecha- regiones en todo el proceso y la importancia y el rol desem-
miento sostenible de los recursos naturales renovables y el peado por los Comits Cvicos, en representacin de los
mantenimiento del equilibrio de los ecosistemas. verdaderos intereses de la regin y de sus propias institucio-
nes. Finalmente, el apoyo y la contribucin financiera de
USAID - PL 480, Gobiernos de Alemania, Espaa y Blgica,
2. Un proceso novedoso de as como de la propia Cmara de Diputados, quienes hicie-
elaboracin de la ley ron posible costear los gastos que demand dicho proceso
participativo.
Pocas veces en Bolivia un instrumento normativo respondi
Esta modalidad de encarar los procesos de formulacin o
a una dinmica de participacin en la cual se pudo recoger
elaboracin de nuevos marcos normativos y de construir el
las grandes preocupaciones o el sentir de la sociedad. En la
derecho al desarrollo sostenible, resulta hasta la fecha la tc-
mayora de los casos, la formulacin de leyes, decretos o de
nica y herramienta jurdica ms eficaz y provechosa lograda
meras disposiciones de cualquier ndole, responde a intere-
en los ltimos tiempos, algo digno de imitar en todos nues-
ses o es producto de la propia coyuntura del poder.
tros pases de la regin.
Desde el inicio del Proyecto de Elaboracin de la Ley Gene-
ral del Medio Ambiente, se buscaron las mejores formas de
lograr una amplia participacin de los actores protagnicos 3. Un nuevo modelo de gestin (perspectivas)
de esta problemtica. Los grandes principios y postulados
que la orientan fueron recabados en consenso como resulta- La gestin ambiental debe estar comprendida en el marco
do de diferentes actividades, reuniones y talleres desarrolla- del proceso de desarrollo histrico, demogrfico, social, cul-

1
Sociedad Boliviana de Derecho Ambiental.

67
1 CONFERENCIA INTERNACIONAL SOBRE APLICACIN Y CUMPLIMIENTO DE LA NORMATIVA AMBIENTAL EN AMRICA LATINA - FARN

tural, poltico y econmico de nuestros pases, con todas su orientados en lo particular a superar la grave recesin eco-
peculiaridades, diversidad, potencialidades y limitaciones. nmica, a frenar la inflacin y lograr un crecimiento en este
En este desarrollo sin embargo, la conservacin de los recur- campo y por mantener una democracia estable.
sos naturales y el medio ambiente a lo largo de la historia ha
Nuevos actores sociales como la emergencia de las regio-
tenido un perfil bajo, una escasa valoracin, considerando
nes, los gobiernos municipales o locales, as como los pue-
esta prctica marginal, ajena a la realidad nacional o poco
blos y comunidades indgenas en el escenario social; nuevos
significativa a la hora de establecer las polticas y las accio-
roles, debates y formas polticas; e incluso un contexto inter-
nes del desarrollo.
nacional y subregional dinmico y renovado en los ltimos
Pese a ello, es menester reconocer que, en los ltimos aos, tiempos, son elementos de este trnsito hacia un nuevo ciclo
la gestin ambiental iniciada en Bolivia con la puesta en vi- de la historia nacional. Sin embargo, sta todava no tiene un
gencia de la Ley del Medio Ambiente, tiende a rever dicha si- perfil definido, ni otro nombre que el del perodo de la esta-
tuacin y a reconquistar este espacio dentro de la realidad y bilidad democrtica en transicin, que desafa a la creativi-
la dinmica nacional y regional. De hecho los avances en la dad y a la bsqueda de alternativas de solucin, en medio de
materia son una prueba de esta posibilidad. profundas crisis econmicas de los pases y de escndalos
de corrupcin atribuibles a sus gobernantes.
Procesos como la descentralizacin administrativa, la partici-
pacin popular (municipalizacin), el control y monitoreo am- Bajo esta perspectiva, es posible afirmar que la problemti-
biental, la evaluacin del impacto ambiental, el ordenamien- ca ambiental en Bolivia, institucionalidad mediante la Ley
to territorial, los planes de manejo, uso y aprovechamiento 1.333, constituye otro de estos elementos que caracterizan
de los recursos naturales, replantean de manera dinmica y este perodo en transicin. Los problemas ambientales y la
crtica conceptos, polticas e instrumentos de planificacin y pretensin de incorporar la naturaleza en la gestin del de-
gestin de pocas pasadas, para formular de forma vigoro- sarrollo, plantean un nuevo escenario amplio y complejo de
sa y creativa una nueva visin de futuro y sostenible del de- problemas nacionales en donde est involucrada la sociedad
sarrollo. entera en su relacin con su medio ambiente.
La problemtica ambiental en Bolivia est hoy en da, de al- Siendo la gestin ambiental un medio de alcanzar un fin supe-
guna manera, intrnsecamente vinculada a los procesos de rior que se resume en un desarrollo sostenible a largo plazo,
nuestro desarrollo. Est contenida en las modalidades asu- adecuado en funcin de los recursos naturales y la capacidad
midas en los campos de produccin, consumo y distribucin ecolgica de nuestro territorio, la gestin ambiental del Esta-
impuestas por los diferentes estilos de desarrollo heredados do debe procurar un conjunto de acciones normativas, admi-
del pasado, en el vigente y en las corrientes econmicas ac- nistrativas y operativas que lo impulsen, promuevan y logren
tualmente en ascenso. resultados positivos en trminos de mejorar la calidad de vida
de la poblacin, bajo el criterio de equidad y justicia social.
Son las prioridades derivadas de ellos, muchas veces funcio-
nales a estilos de vida no acordes con las necesidades de la
mayora de la poblacin, las que han determinado una rela-
4. Los grandes logros
cin sociedad naturaleza desventajosa para esta ltima y
han definido trayectorias de desarrollo que no son, bajo nin-
El concepto del desarrollo sostenible, como modelo de desa-
gn punto de vista, sostenibles. Aunque de manera general
rrollo a alcanzar, la planificacin y gestin ambiental han si-
debemos compartir los efectos del deterioro ambiental del
do incorporados a travs de la Ley del Medio Ambiente al de-
planeta, tambin debemos reconocer que nuestros proble-
recho positivo boliviano, mediante instrumentos y procesos
mas ambientales no son los mismos que afectan a los pa-
normativos como ser la evaluacin de impacto ambiental, el
ses industrializados. En nuestro pas, gran parte de stos,
ordenamiento territorial , los sistemas de control de la calidad
afectan directamente a la salud y la vida misma de la pobla-
ambiental, infracciones administrativas y delitos ambienta-
cin, y definen una calidad de vida precaria e insalubre para
les, entre otros.
las grandes mayoras nacionales.
Asimismo, esta ley de carcter general o ley marco, ha per-
Por su parte, las limitaciones de nuestro propio desarrollo y
mito el desarrollo de otras legislaciones relacionadas a re-
nuestra dependencia expresada en obligaciones a asumir
cursos naturales como ser la del sector forestal, conserva-
por compromisos de endeudamiento externo, provocan tam-
cin de la biodiversidad, reas protegidas, de acceso a los
bin procesos de degradacin ambiental. Las manifestacio-
recursos genticos, uso de suelos, entre otras.
nes de la pobreza tales como la insuficiencia de servicios b-
sicos, la desnutricin, la falta de atencin y desamparo rural Cabe resaltar que la propia Ley estableci y puso en vigen-
y las limitaciones del sistema educativo en general, entre cia un Sistema Nacional de reas Protegidas, el mismo que
otras, retroalimentan y profundizan la pobreza, al desenca- sirve de marco legal para el manejo y conservacin de los
denar procesos de degradacin del hbitat, exponiendo a la principales Parques Nacionales en Bolivia.
mayora de la poblacin a una calidad de vida inadecuada e
En la actualidad, la Ley cuenta con su principal reglamenta-
inaceptable.
cin en vigencia, que establece los procedimientos tcnicos,
Los esfuerzos por una modernizacin del Estado se sienten administrativos y jurdicos para su aplicacin y cumplimiento,
por doquier. Los gobiernos tratan a toda costa de impulsar y en diferentes cuerpos regulatorios referentes a: a. la gestin
poner en prctica polticas, leyes y modelos econmicos ambiental, b. prevencin y control ambiental, c. contamina-

68
ASPECTOS INSTITUCIONALES, COORDINACIN INTERJURISDICCIONAL Y ORGANIZACIN ADMINISTRATIVA

cin atmosfrica, d. contaminacin hdrica, e. actividades La Ley del Medio Ambiente fue pensada y cre los espacios
con sustancias peligrosas y f. de gestin de residuos slidos. necesarios para que los pueblos y las regiones constituyan
su propia gestin en funcin a sus propias realidades, situa-
La puesta en vigencia de la Ley ha permitido el estableci-
miento de polticas, planes y proyectos estratgicos ambien- cin que no ha sido aprovechada de esa manera, dejando de
tales multisectoriales en algunas oficinas pblicas, ministe- lado una gestin descentralizada, permitiendo en la actuali-
rios, prefecturas y alcaldas, as como tambin ha dad haber vuelto a las prcticas tradicionales del centralis-
posibilitado la captacin de recursos econmicos y financie- mo. Es necesario remarcar el espritu descentralizador de la
ros para proyectos ambientalmente sostenibles, inicialmente Ley 1.333 que queda esclarecido en la creacin del Conse-
con la creacin del Fondo Nacional del Medio Ambiente (FO- jo Departamental del Medio Ambiente (CODEMA) con la atri-
NAMA) y actualmente con la constitucin de fondos en fidei- bucin de definir la poltica ambiental y controlar la gestin
comiso con recursos provenientes de organismos financie- ambiental a nivel departamental.
ros internacionales, multilaterales o regionales, as como de Finalmente, resulta necesario hoy en da reformular y ade-
algunos pases desarrollados interesados en la problemti- cuar el marco institucional de la Ley, es decir dejar claramen-
ca. De igual forma, se ha logrado desarrollar, aunque no en te sentadas las responsabilidades y tareas asignadas a la
un nivel deseado, mayor y mejor informacin tcnica que autoridad ambiental a nivel de instancias nacionales, de-
permite prevenir y controlar impactos ambientales, en espe- partamentales, sectoriales y locales. Tal trabajo debe compi-
cial, en algunos proyectos de desarrollo u obras de grandes larse en funcin a los cambios estructurales al que ha esta-
dimensiones e inversiones. do sometido el Poder Ejecutivo. Para ellos, se deber
Finalmente, la Ley resulta ser, aunque no todava del todo compilar en base a los postulados de la Ley de Descentrali-
convincente, una herramienta de promocin de conciencia zacin Administrativa, Ley de Participacin Popular, Ley de
ciudadana y de denuncia pblica de los recursos y derechos Municipalidades, generando en lo posible una mayor partici-
que otorga como instrumentos de participacin popular en pacin del Gobierno Municipal y de los vecinos en los asun-
defensa de los derechos de la colectividad. tos ambientales.

5. Impases o debilidades 6. Los grandes desafos


Los derechos ambientales ofrecen hoy en nuestro pas, y Es preocupante hablar de las oportunidades que nos depara
hay casos similares casi en toda Latinoamrica, escenarios el desarrollo sostenible. A diez aos de la vigencia de la Ley
paradjicos. Por un lado, son el caballito de batalla de dis- del Medio Ambiente el camino del desarrollo sostenible ape-
cursos polticos y jurdicos; y por otra, son materia de graves nas se ha iniciado.
y sistmicas violaciones. Es una normativa reconocida en in-
numerables textos legales, pero que no se traduce en prc- Inicialmente, algunos esfuerzos dieron como resultado, la
ticas incorporadas al comportamiento de autoridades y fun- creacin del Ministerio de Desarrollo Sostenible y Medio Am-
cionarios pblicos. biente, como instrumento articulador del desarrollo nacional,
que previ incorporar la variable ambiental a los procesos de
De todas formas, ocurrido el dao o denunciado el asunto, la planificacin del desarrollo. A la fecha, dicha instancia ha
poblacin sabe o entiende que existe una ley y que el caso perdido el peso poltico necesario para hacer frente a los in-
es penado o amerita una reparacin. Es necesario hacer no- tereses y a las polticas que predominan para el desarrollo
tar que, el conjunto de la sociedad no ha hecho plenamente
de ciertos sectores productivos o de servicios.
suya todava la demanda de la plena vigencia de los dere-
chos que la Ley del Medio Ambiente le otorga, aunque en ca- Esta situacin es el reflejo fiel de la que atraviesan muchos
sos aislados en los ltimos aos, la preocupacin sobre la de nuestros pases latinoamericanos a diez aos tambin de
materia ha logrado avanzar considerablemente. la Cumbre de la Tierra. Logros an insuficientes muestra la
Los constantes cambios de las estructuras del Poder Ejecu- regin, pese al entusiasmo y a los compromisos que se pu-
tivo, han generado una confusin total respecto de la autori- sieron en marcha por parte de los Estados y de la Sociedad
dad ambiental competente. Nadie sabe ante qu autoridad Civil para llevar adelante y cumplir con una Agenda 21, que
recurrir, ni tampoco se cuenta con funcionarios pblicos ca- contiene una serie de lneas de accin sobre una variedad
pacitados para atender y llevar adelante una gestin respon- de temticas. Asimismo, se organizaron posteriormente,
sable, ni se cuenta con mecanismos de informacin y difu- cumbres regionales, incluyndose una destinada a la consi-
sin adecuados, lo que origina un caos en la administracin deracin y el tratamiento de la problemtica del desarrollo
pblica, debido en gran parte al manejo poltico de quienes sostenible, como fuera la Cumbre y la Declaracin de San-
administran la gestin y al constante cambio de personal de ta Cruz de la Sierra.
las instituciones responsables. Un documento reciente elaborado conjuntamente por la CE-
La constante asignacin de tareas y responsabilidades en un PAL/PNUMA La sostenibilidad del desarrollo en Amrica La-
marco institucional precario y dbil, sin los recursos econ- tina y el Caribe: desafos y oportunidades, nos seala que
micos y logsticos necesarios, debilita los procesos y siste- la revisin del comportamiento del desempeo econmico y
mas instaurados, haciendo que los mismos se conviertan te- social en los aos noventa, y el anlisis de la situacin am-
diosos, burocrticos y generen corrupcin en la gestin. biental, nos sita en una etapa llena de contradicciones.

69
1 CONFERENCIA INTERNACIONAL SOBRE APLICACIN Y CUMPLIMIENTO DE LA NORMATIVA AMBIENTAL EN AMRICA LATINA - FARN

Se puede apreciar que la transformacin productiva de la l- Asimismo, el estudio hace referencia a que se incrementaron
tima dcada tiene relacin directa con la globalizacin. Si los aportes financieros de organismos internacionales para
bien el sector primario disminuy en el total de la produccin, apoyar la gestin ambiental y se empezaron a aplicar crite-
frente al sector secundario y/o terciario, principalmente por rios ambientales en la evaluacin de todos sus proyectos. De
las grandes inversiones realizadas en programas de integra- igual forma, comenzaron a operar fondos multilaterales inter-
cin fsica, servicios de transportes, energticos y proyectos nacionales de carcter concesional, aunque los recursos son
de telecomunicaciones, la ampliacin de la frontera agrcola
limitados.
contina en base a un gran impacto sobre las recursos natu-
rales, en especial sobre los bosques nativos y la diversidad Finalmente, se seala que las polticas de financiamiento in-
biolgica, y la extraccin de minerales e hidrocarburos man- terno del desarrollo sostenible, expresado en el gasto am-
tiene una tendencia creciente. biental tanto pblico como privado, evolucionan con lentitud,
Por otro lado, como indica dicho documento, es bueno reco- lo que refleja la debilidad institucional pertinente dentro de
nocer que, si bien el volumen de exportaciones provenientes los aparatos estatales. Con diferencias nacionales, en la re-
de sectores con reconocido impacto ambiental (aluminio, pa- gin el gasto ambiental total no suele superar el 1% del PBI.
pel, celulosa), se ha triplicado en la mayora de los pases
La realidad boliviana puede ser an peor que la de otros pa-
productores, cuenta con sistemas productivos ms limpios,
por lo que las actividades primarias pueden provocar un me- ses de la regin. De acuerdo con el informe sobre la pobre-
nor impacto o degradacin ambiental por unidad de produc- za rural en el ao 2001 del FIDA (Fondo Internacional de De-
to. Eso tambin se puede percibir en los cambios tecnolgi- sarrollo Agrcola), la mayora de las personas en situacin de
cos ya iniciados en el sector industrial donde el extrema pobreza viven en zonas rurales y dependen de la
mejoramiento de procesos de produccin de bienes y servi- agricultura y otras actividades conexas de subsistencia.
cios y las exigencias de calidad, han logrado un efecto sinr-
Aunque la cooperacin internacional para el desarrollo da
gico.
cada vez ms prioridad a la pobreza (Iniciativa HIPC), an
no se ha concentrado plenamente a llegar a los pobres en su
7. Insuficiencia de recursos econmicos medio de vida o hbitat y en proporcionarles los medios ms
necesarios o instrumentos para consolidar sus fuentes de
y financieros
subsistencia. Esto trae a colacin una mala utilizacin de los
Tampoco se ha avanzado lo suficiente en lo que respecta a recursos y un fuerte impacto social y econmico sobre el pa-
las metas financieras que la comunidad internacional se trimonio natural y por ende a la comunidad. Por otro lado, la
comprometi alcanzar en el Programa 21, sostiene la CE- asistencia a la agricultura ha disminuido considerablemente
PAL en el documento El Financiamiento para el desarrollo y muchos pases industrializados apelan hoy en da al rgi-
sostenible en Amrica Latina y el Caribe. En dicho informe men de subsidios internos para el sector.
se recomienda una accin regional ms integrada y coordi-
Para muchos pases pobres como Bolivia, la canalizacin de
nada para que la cooperacin internacional d mayores fru-
tos y los pases de la regin logren una insercin comercial la ayuda externa y las inversiones nacionales hacia el sector
ms sostenible. rural constituyen una de las formas ms eficaces de promo-
ver el crecimiento econmico y el desarrollo sostenible, ade-
Segn el estudio se observan algunas tendencias que pre-
ms de constituir el medio ms directo para reducir en gran
valecen. Por un lado la disminucin de los flujos de asisten-
porcentaje la pobreza, erradicar el hambre y conservar el
cia oficial para el desarrollo (AOD), lo que representa ahora
menos de la tercera parte de los compromisos asumidos en ecosistema. Es alarmante ver los ndices que lastimosamen-
Ro. Por el otro, se aprecia por el contrario, que los flujos fi- te muestra el rea rural en cuanto a mortalidad infantil, des-
nancieros internacionales privados aumentaron. Sin embar- nutricin, grado de analfabetismo, desempleo, de carencia o
go, su volatilidad es preocupante y su concentracin en pa- falta de servicios bsicos, etc. Con todo ello, todava no es-
ses desarrollados o economas emergentes margina a los tamos en condiciones de hablar del desarrollo sostenible y
ms pobres. de sus logros significativos.

70
MECANISMOS
ESPECFICOS
PARA LA
APLICACIN
Y EL CUMPLIMIENTO
DE LA NORMATIVA
AMBIENTAL
IMPORTANCIA DE NORMAS
Y REQUISITOS CUMPLIBLES
ROL DE LOS PODERES
EJECUTIVO Y JUDICIAL
PROMOCIN DE INCENTIVOS PARA
EL CUMPLIMIENTO DE LAS NORMAS
MECANISMOS ESPECFICOS PARA LA APLICACIN Y CUMPLIMIENTO DE LA NORMATIVA AMBIENTAL

APLICACIN Y CUMPLIMIENTO EFECTIVO DEL DERECHO AMBIENTAL


EXPERIENCIA EN LOS ESTADOS UNIDOS

por Jeffrey G. Miller1

1. Introduccin a que el control de la contaminacin protege nuestros recur-


sos naturales ms valiosos: el aire, el agua y la biomasa.
Durante las ltimas dcadas en los Estados Unidos hemos Mi visin de la experiencia en los Estados Unidos sugiere
aprendido a cumplir con las normativas ambientales. No ha
cinco requerimientos generales para el cumplimiento efecti-
sido una experiencia de aprendizaje fcil. No sucedi de un
vo del Derecho Ambiental.
da para el otro. Y estamos lejos de la perfeccin en lo que
se refiere a cumplir con la normativa, an en este momento. a. La percepcin pblica de que un medio ambiente sano
Nuestra experiencia es particularmente apropiada para dis- es necesario para el bienestar pblico y que cualquier ac-
cutir en la Argentina, debido a que nuestras constituciones cin que dae el medio ambiente es una accin antiso-
que son similares proporcionan controles y equilibrios simila- cial.
res entre las reas del gobierno federal y existen relaciones
b. Legislacin que proporcione proteccin prctica y exten-
similares entre los gobiernos federales y el Estado. Tales si-
sa para el medio ambiente, incluyendo la coordinacin
militudes nos presentan dificultades y oportunidades por
efectiva entre los niveles del gobierno y las autoridades
igual para el cumplimiento efectivo del Derecho Ambiental. Y
para la aplicacin y el cumplimiento de la normativa, por
a pesar de las similitudes en nuestras estructuras constitu-
cionales, la experiencia en los Estados Unidos no ser direc- el gobierno y los ciudadanos.
tamente aplicable a la Argentina. Nuestros sistemas socia- c. Una agencia u organismo que regule la aplicacin y el
les, polticos y econmicos al igual que nuestras tradiciones cumplimiento de la normativa con presupuesto adecuado
son diferentes. Nuestros sistemas y tradiciones jurdicas son y con una estrategia desarrollada para tal fin.
diferentes. Esto se hace presente hasta en la naturaleza de
nuestros jueces. Sin embargo, algunas de las lecciones que d. Un cambio en la actitud y en el comportamiento por par-
hemos aprendido pueden ser tiles, pero eso tienen que de- te de la sociedad que comprenda la importancia de la
cidirlo ustedes. proteccin ambiental en sus actos.

El Derecho Ambiental incluye tanto el manejo de los recur- e. El reconocimiento por parte de los jueces de la importan-
sos naturales como el control de la contaminacin. Mi propia cia que tiene la proteccin ambiental para el bienestar p-
carrera se ha desarrollado en gran parte con respecto al con- blico, la compatibilidad de la proteccin ambiental con los
trol de la contaminacin. En los aos setenta fui funcionario valores jurdicos tradicionales y una voluntad consecuente
encargado de la aplicacin y el cumplimiento de la normati- con el cumplimiento estricto de las leyes ambientales.
va en nuestra agencia federal para la proteccin ambiental
(EPA Environmental Protection Agency) y dirig finalmente
su programa nacional en esta materia. En los aos ochenta Un contraste por dcadas
fui socio de una firma de abogados de Washington D.C., re- Voy a comenzar con un contraste. En los aos cincuenta y
presentando organizaciones no gubernamentales que de- los sesenta, los 50 estados posean una legislacin que es-
mandaban a infractores del Derecho Ambiental y defendien- tableca que la contaminacin del aire y el agua era ilegal.
do clientes comerciales en acciones judiciales del gobierno. Sin embargo, la mayora de las fuentes de polucin seguan
Desde entonces he sido principalmente un estudiante y pro- descargando contaminantes en el medio ambiente sin con-
fesor de Derecho Ambiental y su aplicacin y cumplimiento, trol alguno, o los que haba eran demasiado primitivos. Los
aunque de vez en cuando sigo desempendome como con-
resultados se hicieron visibles y escandalosos.
sultor y testigo experto para clientes comerciales y organiza-
ciones no gubernamentales. Mientras que mi experiencia ha Cuando una disminucin en la temperatura atrap gases
estado en gran parte relacionada con el control de la conta- de una fbrica de acero en operacin cerca de un valle
minacin, creo que la lnea entre el manejo de los recursos en Donora, Pennsylvania, se tuvo que hospitalizar a cien-
naturales y el control de la contaminacin es artificial debido tos de personas y murieron doce.

1
Decano Asociado de Estudios de Posgrado y Profesor de Derecho Ambiental Facultad de Derecho de la Pace University, PaceWhite Plains, New York.
Fue Director del rea de aplicacin de la Normativa de la Agencia de Proteccin Ambiental de los Estados Unidos.

73
1 CONFERENCIA INTERNACIONAL SOBRE APLICACIN Y CUMPLIMIENTO DE LA NORMATIVA AMBIENTAL EN AMRICA LATINA - FARN

Un ro en Cleveland, Ohio, estaba tan contaminado que Actitud pblica


se prendi fuego en repetidas ocasiones y hasta incendi Probablemente el ms importante de los cinco factores es la
los barcos de los bomberos que haban sido enviados a actitud de la sociedad. En una sociedad democrtica, no ha-
extinguir el fuego. br proteccin ambiental sin que la sociedad clame por ella.
El lago Erie, uno de nuestros 5 grandes lagos estaba tan Sin la exigencia pblica la legislatura no va a sancionar leyes
contaminado que los crecimientos de algas eran de 40 ambientales efectivas y el poder ejecutivo no va a implemen-
millas de largo y los cientficos declararon que el lago es- tar o cumplir efectivamente el Derecho Ambiental. Esto no
significa que en ausencia de tal clamor los funcionarios p-
taba al borde del desastre ecolgico.
blicos deben quedarse sin hacer nada. Pueden y deben ju-
El DDT2 se extendi tanto en nuestro medioambiente que gar un rol de liderazgo al influir la opinin pblica educando
hizo que los huevos de nuestra ave nacional, el guila a la gente en la necesidad de la proteccin ambiental.
calva, sean tan frgiles como para romperse bajo el pe- En los aos 50 el pueblo de Estados Unidos tena muy poco
so de los padres que anidaban, empujando la especie conocimiento de cmo era que las actividades comunes po-
hacia la extincin. El efecto adverso del DDT en la repro- dan daar el medio ambiente o de que un medio ambiente
duccin del guila result particularmente perturbador sano era importante para el bienestar pblico. A fines de los
cuando se descubri que el insecticida se hallaba pre- aos 60 esto haba cambiado y la sociedad comenz a con-
sente en la leche de la mayora de las madres lactantes siderar las acciones que daaban el medio ambiente como
humanas. antisociales y a exigir un cambio. Diez millones de personas
se manifestaron en todo el pas en el primer Da de la Tierra
Recordemos que mientras ocurran estos hechos todos los en 1970, reclamando la proteccin ambiental. Eso era el cin-
estados posean leyes prohibiendo la contaminacin que co por ciento de nuestra poblacin. Durante los siguientes
caus los incidentes. diez aos el Congreso fue reaccionando al dictar una serie
Comparemos esto con un episodio ms contemporneo. Du- de leyes con mecanismos efectivos para proteger el aire, las
rante los aos ochenta unos estudios cientficos sacaron co- aguas superficiales y subterrneas, la plataforma submarina,
las especies en peligro de extincin y los hbitats. Tambin
mo conclusin que la capa de ozono sobre el Polo Sur esta-
se asignaron fondos para la implementacin y el cumplimien-
ba siendo destruida por los clorofluorocarbonos (CFC), que
to efectivo de las nuevas leyes. El presidente reaccion
son qumicos utilizados en su mayora para la refrigeracin.
creando una nueva agencia, la Agencia para la Proteccin
Estos estudios tambin concluyeron en que la disminucin del Ambiente (EPA) para que sta implemente y haga cum-
de la capa de ozono causaba un aumento del cncer de piel plir las leyes ambientales. Hoy la EPA tiene alrededor de
en el hemisferio sur. Rpidamente se negoci un tratado in- 14.000 empleados en todo el pas y el 25 por ciento de ellos
ternacional, el Protocolo de Montreal, exigiendo a sus signa- se dedica a la aplicacin y cumplimiento de la normativa. El
tarios a que se prohibiese la produccin y el uso de los CFC mismo reclamo pblico trajo cambios similares en la legisla-
a corto plazo. En 1990 los fabricantes de CFC de Estados cin y en las agencias administrativas de los otros cincuenta
Unidos cesaron la produccin antes de que se venciera di- estados. Hoy en da, todos poseen una legislacin ambien-
cho plazo. Un pequeo mercado negro se fue formando pa- tal efectiva, y agencias de proteccin ambiental efectivas y
ra contrabandear CFC dentro del pas y as utilizarlo para el con fondos considerables. La mayora ha usado como mode-
abastecimiento de los acondicionadores de aire dependien- lo nuestra legislacin federal.
tes de ste. Fue rpidamente desbaratado por una opera- En los aos noventa el conocimiento de que nuestras activi-
cin combinada por la EPA, el Servicio de Aduanas, el FBI, dades pueden tener un impacto devastador en el medio am-
y el Departamento de Justicia. En tres aos se lograron 80 biente, junto con el correspondiente impacto devastador en
condenas, 50 con prisin, y penas e indemnizaciones valua- la salud y el bienestar pblico ya no era novedoso. Por ese
das en 60 millones de dlares. entonces nuestra actitud ya no era nueva: tales asaltos de-
vastadores al medio ambiente no podan ser tolerados y ha-
Qu factor fue el responsable de tan marcada diferencia ba que ponerles fin, aun a expensas de actividades otrora,
entre la efectividad de la respuesta a la destruccin ambien- econmicamente beneficiosas. Este conocimiento y esta ac-
tal en las dcadas tempranas y hoy? Cada uno de los facto- titud estn profundamente arraigados en la conciencia so-
res anteriormente identificados como necesarios para un cial. Es ms, el conocimiento se ha vuelto ms sofisticado, al
efectivo programa de aplicacin y cumplimiento de la norma- entender las realidades del comn global. Cuando la gente
tiva faltaba antes, pero estn presentes hoy. Hoy en da las entendi que el uso de los CFC en los Estados Unidos esta-
leyes ambientales son obedecidas y cuando no lo son, se ban lesionando a nuestros amigos en el Cono Sur y en el Pa-
obliga a los infractores a cumplirlas. El resultado es que cfico Sur, se consider el uso de los CFC como un acto an-
nuestro medio ambiente se encuentra mucho ms limpio que tisocial, un delito de violencia, haciendo posible el cambio.
en dcadas pasadas aunque la poblacin se duplic y el Este cambio, por supuesto no es nicamente en los Estados
Producto Bruto Interno se ha incrementado varias veces. Unidos. Se manifiesta en diferente grado aqu en Argentina
Discutamos los cambios en cada uno de estos factores. y en todo el mundo. Por supuesto que el conocimiento pbli-

2
Diclorodifeniltricloretano, nombre de un insecticida

74
MECANISMOS ESPECFICOS PARA LA APLICACIN Y CUMPLIMIENTO DE LA NORMATIVA AMBIENTAL

co y el clamor por otras necesidades apremiantes tambin misos emitidos por la EPA y las agencias estaduales deben
son grandes, tal como sucede ahora en Argentina con la re- cuantificar las reducciones de efluentes en trminos simples.
forma econmica que apunta a mejorar la calidad de vida de Por ltimo, se establece un amplio rango de acciones admi-
su gente. Mientras le hacen frente al problema econmico nistrativas, civiles y criminales para la aplicacin y el cumpli-
del presente, deberan estar atentos a que la vibracin eco- miento de la normativa, que la EPA, los estados o los ciuda-
nmica y la proteccin ambiental no sean tan antagnicos. danos pueden interponer en contra de violaciones a la ley. La
Todo estudio econmico que llevamos a cabo ha demostra- Ley federal de Agua Limpia autoriza a:
do que entre nuestros cincuenta estados aquellos que son
EPA a estimar el valor de las penas por violaciones y or-
ms protectores de su medio ambiente natural son consis- denar el acatamiento en el orden administrativo;
tentemente los ms prsperos econmicamente.
EPA, los estados y los ciudadanos a solicitar que el po-
Un cambio en la actitud del pblico es esencial para proteger
der judicial emita sentencias de cumplimiento de obliga-
nuestro medio ambiente porque nuestra tradicin jurdica oc-
ciones y vale las penas civiles de hasta us$25.000 por
cidental ha protegido y ha valorado tradicionalmente a la
violacin, por da y
gente viva y no a las partes no-humanas de nuestro medio
ambiente, ni siquiera a nuestras futuras generaciones. Sin El gobierno federal a interponer acciones judiciales con-
embargo, las futuras generaciones y la supervivencia de tra los violadores buscando la prisin de los mismos de
nuestra especie estn en peligro salvo que valoremos nues- hasta 3 aos y multas de hasta us$50.000 por da de vio-
tro medio ambiente no-humano. Este cambio en la actitud lacin (con dobles sanciones por reincidencia).
pblica requiere de educacin y puede ayudarse inmensa- La mayora de las agencias de control ambiental tienen una
mente con el liderazgo de los funcionarios pblicos. autoridad similar en su estado.
Las leyes federales autorizan a los ciudadanos a hacer cum-
Legislacin efectiva plir la normativa contra violaciones a las mismas en los juz-
gados federales y solicitar penas civiles y ordenes judiciales
En los aos sesenta todos nuestros estados tenan leyes re- de cumplimiento. Tambin autorizan a los ciudadanos a ini-
glamentando la contaminacin del aire y el agua, pero no ciar juicio contra EPA por no cumplir con su deber, solicitan-
eran efectivas. Una de las razones era que el control de la do una orden judicial para que EPA cumpla con su funcin.
contaminacin era primariamente regulado a nivel estadual Los ciudadanos generalmente recurren a ambos institutos.
pero operado comercialmente a nivel nacional. En conse-
cuencia, las empresas se involucraron en un juego de chan- Tanto a nivel federal como a nivel estadual, estas acciones
taje, amenazando con abandonar los estados con fuertes para el cumplimiento de la normativa pueden ser interpues-
controles ambientales para mudarse a estados con controles tas contra las entidades corporativas o gubernamentales
dbiles. An si los estados queran hacer cumplir sus leyes, dueas y operadoras de las fuentes de contaminacin y los
los remedios para dicho cumplimiento de la normativa que individuos que causan las violaciones. A menos que las cor-
estaban a disposicin eran dbiles y engorrosos. poraciones mismas sean responsables de sus violaciones,
ellas pueden demandar el cumplimiento econmico de sus
Todo esto ha cambiado. Ahora tenemos una legislacin para empleados sin importarles las consecuencias ambientales. A
el control de la contaminacin efectiva que previene el chan- menos que los empleados mismos se hagan responsables
taje econmico al requerir un nivel de control bsico en todas de las violaciones, son persuadidos de una manera dema-
partes, hasta en los programas para el control de la contami- siado fcil por sus empleadores corporativos a conseguir ga-
nacin administrados por los estados. La legislacin es efec- nancias econmicas a expensas del medio ambiente y utili-
tiva en varios niveles: desarrollando estndares firmes pero zar los argumentos de la defensa de Adolph Eichmann.
prcticos, utilizando mecanismos prcticos de aplicacin, re-
quiriendo mecanismos integrados para la deteccin de infrac- El hecho de que EPA, los estados y los ciudadanos particu-
ciones y proporcionando autoridades de aplicacin slidas y lares puedan hacer cumplir la normativa contra violaciones a
efectivas. Aunque todos estos elementos son necesarios pa- la ley significa que aunque uno de ellos no tenga la voluntad
ra el cumplimiento efectivo de la normativa mi tiempo resulta de hacer cumplir la normativa contra una violacin significa-
demasiado limitado para discutirlos. Por ello me voy a dedi- tiva, es probable que otro lo haga.
car a describir los temas especialmente vinculados a la apli-
cacin de la normativa. Voy a utilizar como ejemplo a la Ley
federal de Agua Limpia (CWA Clean Water Act), nuestra le- Actividades y estrategias para la aplicacin efectiva de
gislacin para el control de la contaminacin de aguas. Para la normativa
establecer los estndares nacionales, la EPA requiere que to- Hasta la mejor de las leyes para la proteccin ambiental es
das las grandes fuentes de contaminacin utilicen la mejor meramente un pedazo de papel salvo que exista una autori-
tecnologa disponible para reducir dicha contaminacin en dad de aplicacin de la normativa con recursos adecuados y
sus descargas en aguas superficiales. En el diez por ciento una estrategia amplia y efectiva. En los Estados Unidos, du-
de los casos (donde no es suficiente para producir la calidad rante los aos sesenta, virtualmente no existan recursos
de agua necesaria para el uso deseado de un cuerpo de agua destinados a la aplicacin y el cumplimiento de las leyes am-
en particular), se requiere que las fuentes de contaminacin bientales ni tampoco programas administrativos coherentes
reduzcan la contaminacin de sus descargas an ms. Las para el cumplimiento de la normativa estadual o federal. Hoy,
fuentes de contaminacin de agua tienen que poseer los per- tanto la EPA como muchas agencias para la aplicacin y el

75
1 CONFERENCIA INTERNACIONAL SOBRE APLICACIN Y CUMPLIMIENTO DE LA NORMATIVA AMBIENTAL EN AMRICA LATINA - FARN

cumplimiento de la normativa tienen estrategias de imple- es necesario para la proteccin del medioambiente, sin em-
mentacin y de cumplimiento amplias, integradas, racionales bargo esto meramente no disminuye la iniciativa de la viola-
y con recursos suficientes para utilizarlas. cin, no fomenta econmicamente la aplicacin. Para alen-
tar positivamente a la aplicacin EPA tiene que hacer que la
Argentina y los Estados Unidos tienen una legislacin similar
violacin sea ms costosa. Y as lo hace insistiendo en una
en cuanto al manejo de los residuos peligrosos con autorida-
multa que hace que los beneficios econmicos de la aplica-
des administrativas y de cumplimiento de la normativa am-
cin demorada desaparezcan.
plias para la proteccin de la salud y el bienestar pblicos.
En los Estados Unidos las autoridades federales y estadua- EPA desarroll un programa para determinar los beneficios
les conjuntamente destinan ms de mil personas a la imple- econmicos de las aplicaciones demoradas bajo una gran
mentacin y el cumplimiento de la legislacin sobre residuos cantidad de circunstancias. Por ejemplo, supongamos que el
peligrosos. Armados de recursos adecuados y voluntad pol- costo de un equipo para el control de la contaminacin del
tica, se han establecido todos los estndares requeridos pa- agua es de un milln de dlares estadounidenses y se insta-
ra manejar residuos peligrosos, se emitieron permisos a to- la tres aos despus de lo que requiere la ley. La industria
dos los que tratan con residuos peligrosos para implementar pudo utilizar ese milln de dlares en esos tres aos o no tu-
los estndares y cumplir con los permisos. Ms del 25 por vo que pedir prestado. Suponiendo que el costo del capital
ciento de la gente asignada a implementar el programa de es del 10 %, se ahorraron 100.000 dlares o 300.000 dla-
residuos peligrosos se destina al control de los permisos. Se res por ao. Por supuesto que han evadido los costos para
incluyen entre sus filas a los investigadores criminales, fisca- operar o de mantenimiento en esos tres aos tambin. Su-
les, inspectores, personal que toma muestras y trabajadores poniendo que los costos de operacin y mantenimiento cu-
de laboratorio. Como resultado de este esfuerzo las agen- bren aproximadamente el quince por ciento del capital, se
cias federales y estaduales han reducido drsticamente la han ahorrado 150 mil dlares al ao o 450.000. Eso es un to-
exposicin del pblico y del medio ambiente a los residuos tal de 750.000 dlares ahorrados en esos tres aos de apli-
peligrosos. El creciente costo que implica deshacerse de los cacin demorada. Si EPA no recupera por lo menos 750.000
residuos peligrosos alent el reciclaje y el uso de la materia dlares, el violador se ha beneficiado econmicamente. Y si
prima y la fabricacin de productos que no producen resi- EPA recupera el mismo monto, la aplicacin y la no aplica-
duos peligrosos. Como resultado, la generacin de residuos cin sern econmicamente neutras. La compaa tambin
peligrosos fue reducida a ms de la mitad. puede arriesgarse a que no los atrapen o a no tener que pa-
gar una multa elevada si los atrapan. La multa por lo tanto,
En Argentina hace casi una dcada que ustedes tienen una
debe ser substancialmente ms alta que los 750.000 dlares
legislacin similar. Tienen un pequeo grupo de funcionarios
para ser un incentivo econmico. El valor de la multa depen-
dedicados y efectivos que intentan implementar y hacer
de de otros factores tradicionales en lo que hace a la valora-
cumplir la legislacin, y que estn progresando. Pero su n-
cin de las penas: la gravedad de la violacin, el dao al me-
mero es demasiado bajo para hacer el trabajo. Y el gobierno
dio ambiente, los esfuerzos de buena fe para su aplicacin,
no ha establecido los estndares permitidos para los que
historial de violaciones similares, la habilidad para pagar, y
manejan residuos o las relaciones de trabajo entre las agen-
otros factores que requiera la justicia. La Ley de Agua Lim-
cias federales y provinciales necesarias para implementar la
pia requiere que todos estos factores (comenzando por el r-
legislacin. Cuando esto sucede en los Estados Unidos y
dito econmico) se utilicen para calcular el valor de la pena.
ya ha ocurrido los ciudadanos inician una accin judicial
contra EPA para exigir la realizacin de sus deberes en el Al utilizar autoridades tradicionales para la aplicacin de la
marco de la ley y siempre ganan. Sin embargo los ciudada- normativa al exigir su cumplimiento, y la teora econmica
nos no tienen recursos cuando el poder legislativo se rehusa para determinar las sumas de las multas, se est hablando
a dar los fondos suficientes para que una agencia cumpla en un idioma que los comerciantes entienden. A los costos
con la normativa efectivamente. ambientales se los trata como expensas comerciales que
pueden minimizarse cuando la norma se aplica. Y aseguran
Ningn programa puede tener xito sin una idea clara de su
una equidad entre los competidores econmicos: aquellos
objetivo y una estrategia amplia para lograr ese objetivo. En
que la aplican no se encuentran en desventaja respecto de
los Estados Unidos el objetivo de la agencia de aplicacin de
los que las violan, y los que las obedecen llevan una venta-
la normativa es fomentar el acatamiento general de las leyes
ja competitiva contra los que las violan. Otros clculos eco-
protectoras del medio ambiente. Debido a que el resultado
nmicos pueden ser apropiados para casos particulares, por
de la actividad econmica es la que mayor dao hace al me-
ejemplo, el costo del reemplazo de los recursos ambientales
dio ambiente, la estrategia general de aplicacin de la nor-
destruidos. Sin embargo, una pena excesiva de la ventaja
mativa es fomentar el cumplimiento, haciendo que la viola-
econmica asegurada por la no aplicacin siempre debe ser
cin sea ms cara que la aplicacin. Esto requiere de
valuada para evitar futuras violaciones.
sistemas extensivos para detectar las violaciones y de una
teora econmica para hacer que las violaciones sean ms Las ciencias econmicas juegan un rol clave en las estrate-
caras que el cumplimiento. Las entidades econmicas sacan gias efectivas para el cumplimiento de la normativa. Los re-
provecho al incrementar los ingresos fiscales y disminuir los cursos deben ser utilizados de una manera calculada para
costos. Desafortunadamente, el cumplir con los requerimien- asegurarse el mayor beneficio ambiental. Requiere de una
tos ambientales generalmente no incrementa los ingresos combinacin de concentracin de la aplicacin de aquellas
fiscales de la entidad sin que incremente los costos. EPA violaciones que tienen mayor impacto en el medio ambiente
puede ser cuidadosa al no exigir gastos de ms que lo que y de la eleccin de la autoridad ms apropiada para cada

76
MECANISMOS ESPECFICOS PARA LA APLICACIN Y CUMPLIMIENTO DE LA NORMATIVA AMBIENTAL

violacin, incluyendo en este clculo la cantidad de recursos sin por violar las leyes federales del medio ambiente en
con distintos mecanismos para la aplicacin de la normativa 1994.
que se van a precisar. El concentrarse en grandes blancos
de aplicacin de la normativa no slo tiene sentido sino que
es necesario para promover la percepcin pblica de que di- La actitud pblica y la regulacin
cho cumplimiento es justo. Si slo se juzga a los pequeos
La actitud de la comunidad regulada hacia la aplicacin de la
violadores, la aplicacin y el cumplimiento de la normativa va
normativa ambiental cambi marcadamente entre los aos
a ser visto como econmica y polticamente proteccionista
sesenta y los noventa. En los aos setenta la comunidad re-
de las entidades poderosas a expensas de los ciudadanos
gulada violaba rutinariamente las leyes ambientales. No
comunes. Elegir mtodos de aplicacin y cumplimiento de la
exista la tradicin del cumplimiento de la normativa; la viola-
normativa sabiamente es un reflejo de que casi toda viola-
cin era ms barata que el cumplimiento y los ciudadanos no
cin queda sujeta a recursos administrativos, civiles o crimi-
eran aptos para exigir su aplicacin. En los aos noventa la
nales. En nuestro sistema se piensa que los recursos admi-
mayora de la comunidad regulada aplic las leyes ambien-
nistrativos son ms apropiados para violaciones rutinarias no
tales. La cultura de muchas grandes corporaciones cambi
sobornables y los recursos criminales para aquellas violacio-
para incorporar el bienestar ambiental como un valor cultural
nes atroces o criminales de carrera. Las penas administrati-
reconocido en las decisiones comerciales. Y esto sucede
vas no son aptas para evitar contrabandos ya sea de CFC o
porque los gerentes comerciales son miembros de la socie-
de diamantes. Por otro lado las sanciones criminales son ex-
dad, y como el resto, reconocen que un medio ambiente sa-
cesivas para muchas violaciones de rutina. Uno de mis ami-
no es necesario para el bienestar comn, y que las acciones
gos era el Director de la seccin de Crmenes contra el Me-
que daan el ambiente son antisociales. Por supuesto los
dio Ambiente de nuestro Departamento de Justicia. Me cont
gerentes comerciales tambin saben que si violan las leyes
que los delitos contra el medio ambiente eran como cual-
ambientales es probable que sus negocios sean el blanco de
quier otro crimen, posee elementos como la mentira, el en-
la aplicacin de la normativa y que puedan ser personalmen-
gao, el robo, heridos o muertos. Con tales elementos las
te condenados a prisin. EPA aceler este cambio de actitud
violaciones al Derecho Ambiental se parecen a los delitos
educando a la comunidad regulada en los requerimientos de
tradicionales de violencia o delitos de propiedad para que los
la ley y las consecuencias por no obedecerla. Se educ a la
jueces los traten con seriedad.
comunidad siguiendo la poltica de ponerle un valor a las
Adems, la mayora de las acciones para la aplicacin de la multas mayores que los beneficios econmicos de las viola-
normativa deben resolverse por acuerdo o conciliacin si los ciones. Se educ a la comunidad en que los funcionarios
recursos han de ser utilizados eficientemente. Para que las corporativos y gubernamentales que participen en delitos
agencias puedan negociar en forma adecuada, los acusados ambientales van a la crcel. Al mismo tiempo tambin se fo-
deben creer que les va a costar menos acordar que litigar. ment el cumplimiento, reconociendo y aclamando pblica-
Por ello, para que las agencias posean programas exitosos, mente a aquellas compaas que son buenos actores del
la sociedad debe percibir que las autoridades estn dispues- medio ambiente y poniendo menos nfasis en las inspeccio-
tas a litigar exitosamente si falla una negociacin, por ejem- nes.
plo, los jueces van a exigir que tanto la aplicacin como el
Hoy en da la mayora de las empresas de cualquier tamao
valor de la pena sean mayores que el valor de un acuerdo
tienen una poltica formal de aplicacin de la normativa am-
con las autoridades.
biental, la aplicacin ambiental es parte de la descripcin del
EPA desarroll una estrategia para la aplicacin y el cumpli- trabajo de directores y gerentes. Tambin existe una unidad
miento de la normativa incluyendo todos estos factores. Pa- de aplicacin ambiental interna y un sistema de auditora pa-
ra cada una de las leyes que administra tiene un patrn de ra asegurarse que sus medios obedecen la norma. Nuestras
respuestas apropiadas para todas las violaciones. Para ca- corporaciones multinacionales tienen controles en su infraes-
da una desarroll mtodos para determinar las sanciones tructura cuando se extienden en el extranjero y hasta pueden
que se necesitan para la disuasin econmica. No se llega a construir rutinariamente infraestructura extranjera si se satis-
un acuerdo con un violador si no existe un sistema slido de facen los estndares estadounidenses. Este cambio en la ac-
aplicacin y cumplimiento de la normativa, y una multa que titud corporativa refleja el cambio general en la actitud del p-
es ms grande que la necesaria para hacer desaparecer los blico y el incremento en la efectividad del cumplimiento de la
beneficios econmicos de la aplicacin atrasada. EPA no po- normativa. Nuestras compaas qumicas han cesado la fabri-
dra hacer esto sin que los jueces quieran imponer sanciones cacin de los CFC porque saban que no se podan beneficiar
estrictas al menos en los casos que van a juicio. con la violacin de la ley. Y cesaron la fabricacin antes de
que se les pidiera, porque saban que era lo correcto.
Con la ayuda de esta poltica, los recursos adecuados y la
asistencia de los jueces, el programa para la aplicacin y el
cumplimiento de la normativa de EPA se desarroll efectiva-
El rol de los jueces
mente, como se muestra en los resultados. La multa prome-
dio por la contaminacin del agua se increment ms de 100 El cambio final entre los aos sesenta y los noventa fue la
veces entre 1974 y 1994, con muchas de las multas en el l- voluntad de los jueces por cumplir con las leyes ambientales
timo ao por ms de 1 milln de dlares, hasta para ciudades ordenando su aplicacin estricta e imponiendo sanciones
que cometen violaciones. Aunque nadie fue a la crcel por un significativas a las violaciones. Como mencion antes, en
delito ambiental en 1974, se conden a 2.351 meses de pri- 1974 los jueces no imponan condenas a prisin por delitos

77
1 CONFERENCIA INTERNACIONAL SOBRE APLICACIN Y CUMPLIMIENTO DE LA NORMATIVA AMBIENTAL EN AMRICA LATINA - FARN

ambientales y tasaban modestamente las multas por viola- ms tradicionales. Sin embargo no tratan a los valores am-
ciones al medio ambiente. Veinte aos despus esto ha bientales como inferiores meramente porque son ms nue-
cambiado dramticamente, con jueces que han impuesto vos que los valores tradicionales. Los reconocen como ma-
2.352 meses de prisin en lo que va de este ao debido a nifestaciones nuevas de valores tradicionales. Y tambin
delitos ambientales y valuando multas civiles 100 veces ms reconocen que las leyes ambientales valen menos que el pa-
que los montos de hace dos dcadas. pel en que estn escritas si los jueces no ponen voluntad pa-
Qu es lo que cambi en la respuesta de los jueces a las ra hacerlas cumplir estrictamente.
violaciones ambientales? En muchos casos es simplemente Por supuesto que los jueces de todos los pases estn in-
una diferencia en las generaciones. Los jueces de 1974 fue-
fluenciados por el conocimiento y las actitudes de sus gene-
ron educados en los aos cuarenta y cincuenta antes de que
raciones. Mientras el conocimiento de la importancia que tie-
se reconociera la importancia de un medio ambiente sano
ne un medio ambiente sano se incremente a lo largo de las
para el bienestar pblico. Los jueces de 1994 fueron educa-
dos en los sesenta y los setenta, y dicha importancia ya era generaciones, tambin se incrementar la comprensin de
un hecho reconocido. los jueces en saber que los valores ambientales no son una
intromisin radical en la estructura de los valores del Dere-
Debido a que los jueces ahora reconocen que un ambiente cho, sino que son una mera manifestacin de aquellos valo-
sano es necesario para el bienestar pblico, tambin se die- res con la ventaja del conocimiento contemporneo. Los pro-
ron cuenta de que aunque la proteccin del medio ambiente
gramas bien presentados y concebidos para educar a los
es un campo nuevo en el derecho, es bienvenido entre los
jueces en asuntos y en el Derecho Ambiental pueden acele-
valores tradicionales de la ley. En el peor de los casos, la vio-
rar el proceso de cambio a nivel judicial. Este cambio es ne-
lacin al Derecho Ambiental lesiona o mata, es decir consti-
tuye un delito. La circulacin de los CFC que causa el cn- cesario para la aplicacin y el cumplimiento efectivo de la
cer en la piel al azar y las muertes ocasionales, constituyen normativa ambiental.
un delito aunque las vctimas se encuentren en otro hemis-
ferio y los efectos no se evidencien hasta diez aos ms tar-
de. La necesidad de impedir o penalizar delitos de este tipo 2. Conclusin
es una de las bases del derecho. La contaminacin del agua El derecho es slo un pedazo de papel adoptando aspiracio-
hasta para las actividades legtimas puede impedir el uso p- nes dignas a menos que se aplique efectivamente. El cum-
blico del agua para su consumicin, transporte, para la pes- plimiento eficaz de la normativa requiere que la legislacin
ca y la recreacin. Por ello la contaminacin del agua puede
establezca un programa fcil de aplicar y que el poder legis-
menoscabar los derechos pblicos y privados. Hace bastan-
lativo provea de fondos y autoridades adecuadas para una
te tiempo que se reconoce la necesidad de que el Derecho
agencia que se encargue de la ejecucin de la normativa.
proteja los derechos pblicos contra la destruccin hasta en
actividades legtimas y se manifiesta en los delitos y actos il- Requiere que la agencia desarrolle una estrategia racional y
citos de perjuicio pblico. La reglamentacin ambiental es extensa de aplicacin de la normativa, que fomente en la co-
slo una manera moderna y sistemtica de proteger los de- munidad regulada la creencia de que es mejor cumplir que
rechos y el bienestar pblicos y privados de la contaminacin no hacerlo. Y se necesita que los fiscales y los jueces traten
y otros daos al medio ambiente. El derecho siempre reco- las violaciones al medio ambiente con gravedad, valuando
noci la necesidad de imponer suficientes sanciones para penas y sanciones criminales suficientemente serias para
impedir actividades antisociales. Las leyes ambientales re- impedir las violaciones. Nada de esto va a ocurrir sin que la
flejan meramente la comprensin moderna y cientfica de lo gente lo demande y lo demande lo suficientemente fuerte y
que constituyen las actividades antisociales. con constancia de manera que sus funcionarios elegidos y
Los jueces en los Estados Unidos no consideraron esto a designados sepan que la sociedad cree que un medio am-
mediados de los setenta pero lo hicieron mucho antes de biente sano es uno de los requisitos mnimos para el bienes-
mediados de los aos noventa. Esto no significa que nues- tar comn. Mucha suerte con vuestra misin para lograr to-
tros jueces no sepan equilibrar los factores tradicionales do esto. La tarea que eligieron es larga y difcil. Pero es
cuando se les pide que emitan rdenes o impongan sancio- importante. No es una exageracin decir que el futuro de la
nes en casos ambientales. Por supuesto, equilibran los valo- humanidad depende del xito que tengan ustedes y sus co-
res ambientales con los valores econmicos o personales legas en todo el mundo.

78
MECANISMOS ESPECFICOS PARA LA APLICACIN Y CUMPLIMIENTO DE LA NORMATIVA AMBIENTAL

NORMAS Y REQUISITOS CUMPLIBLES: LA EXPERIENCIA PERUANA


ROL DE LOS PODERES EJECUTIVO Y JUDICIAL

por Ada Alegre Chang1

1. Introduccin no es tan fcil de implementar: debemos articular el creci-


miento econmico, el bienestar social y la proteccin am-
En el mundo globalizado en el que vivimos las fronteras y los biental en la formulacin y aplicacin de las normas.3 De es-
lmites resultan cada vez ms tenues, aunque todava sub- te modo, una norma y particularmente la de carcter
sisten importantes antagonismos que dividen las razones y ambiental, no debera ser definida framente como un su-
los valores. Sin embargo, el Derecho es una disciplina que puesto que tiene una consecuencia lgico-jurdica respalda-
cruza las fronteras y los antagonismos, en su incansable da por el poder coercitivo del Estado. La esencia de la nor-
afn de asegurar la convivencia social y el mximo bienes- ma ambiental debe tener implcita las tres dimensiones de la
tar humano a travs del establecimiento de normas que re- sostenibilidad, de otro modo, el balance de la aplicacin de
gulen las conductas humanas. En un lenguaje ms proacti- la legislacin ambiental en Latinoamrica y El Caribe, segui-
vo, para alcanzar el desarrollo sostenible. r siendo deficitario.

No obstante, podemos preguntarnos, cmo el derecho pue- En este sentido, quisiera resaltar la importancia de acercar la
de contribuir a alcanzar el desarrollo sostenible?, y segura- norma ambiental a la dinmica econmica y social y no slo
mente cada uno elaborar su propia respuesta, a partir de a los complejos procesos e interacciones que se dan en el
sus conocimientos y las experiencias vividas. En este docu- campo de los ecosistemas, las reacciones fsico-qumicas o
mento quisiera tratar de dar respuesta a la pregunta formula- la salud pblica.
da. No partiendo de un enfoque filosfico o conceptual, sino Para ser cumplible, la norma ambiental debe ser coherente
desde una aproximacin pragmtica a partir de la experiencia con las posibilidades financieras y econmicas para que tan-
que tengo en el campo de la legislacin ambiental peruana, to el Estado, como el sector privado y la sociedad civil, cum-
porque cuando hablamos de normas cumplibles,2 implcita- plan sus respectivos roles relacionados con el cumplimien-
mente estamos hablando acerca de si la legislacin contribu- to de las normas y en ltima instancia, para efectivizar el
ye al desarrollo sostenible o no, dado que este principio ha si- carcter instrumental de la norma jurdica, como herramien-
do privilegiado como uno de los ms importantes paradigmas ta social para alcanzar el mayor bienestar humano. Asimis-
de la gestin ambiental en nuestros das. mo, la norma debe ser un medio para optimizar el aprove-
El Derecho y la legislacin, como la principal fuente genera- chamiento de los recursos naturales y los recursos
dora de Derecho, deben estar impregnados de los criterios disponibles para la gestin ambiental en general, a fin de evi-
de la sostenibilidad para que podamos contar con normas tar desfases entre el mandato normativo y las leyes del mer-
cado, de la costumbre o las idiosincrasias locales. En estos
legales cumplibles. De otro modo, seguiremos hablando de
tiempos en los que se han desarrollado sofisticadas teoras
normas de papel, del desfase del Derecho respecto de la
de anlisis econmico del derecho, estas afirmaciones sue-
realidad y de derechos y deberes que son maravillosa y axio-
nan casi de perogrullo. Sin embargo, lamentablemente an
mticamente formulados, pero que en la prctica se susten-
seguimos atestiguando la creacin de normas que no se
tan en ciudadanos imaginarios e instrumentos legales que
sustentan en una evaluacin concienzuda de los recursos
cumplen con suerte objetivos formales ms que sustantivos,
econmicos realmente disponibles para efectivizar los man-
o que simplemente, no cumplen los objetivos previstos por
datos legales y de normas que establecen mandatos incon-
los hacedores del derecho.
gruentes con la realidad socioeconmica en la que deben
Pero luego, la pregunta lgica es cmo hacemos para im- aplicarse. Los criterios de eficiencia econmica, competitivi-
pregnar al derecho y a la norma con criterios de sostenibili- dad y optimizacin de recursos, siguen estando fuera del
dad? y la respuesta aunque simple de formular, ciertamente campo del legislador.

1
Sociedad Peruana de Derecho Ambiental.
2
Segn el propio ttulo asignado a esta presentacin.
3
A pesar de que el desarrollo sostenible engloba otras dimensiones y condiciones como son los aspectos culturales, polticos, el conocimiento cientfico o
las metodologas existentes para evaluar la propia sostenibilidad, las dimensiones econmica, ambiental y social son generalmente aceptadas como las
bases del desarrollo sostenible y se utilizan en este documento, aceptando implcitamente que ellas aglutinan gruesamente otros factores.

79
1 CONFERENCIA INTERNACIONAL SOBRE APLICACIN Y CUMPLIMIENTO DE LA NORMATIVA AMBIENTAL EN AMRICA LATINA - FARN

Algo similar ocurre en relacin a la dimensin social. Dado el Si entendemos la norma ambiental como un proceso bajo los
carcter transversal de lo ambiental, las normas en este trminos planteados, debemos analizar entonces, cada eta-
campo cruzan diversos sectores, grupos sociales e intere- pa de ese proceso para identificar cules son los aspectos
ses, los cuales al no tener el mismo poder de negociacin, esenciales que configuran resultados eficaces en la aplica-
influencia o capacidad para asimilar los mandatos legales, cin de la norma, en cada una de dichas etapas. Tiene que
hacen que en la prctica, se generen distorsiones tanto en el haber principios, condiciones y requisitos que contribuyan en
supuesto de las normas, como en su propia aplicacin. Si las cada etapa de la vida de una norma, a lograr los resultados
normas ambientales generan mayor pobreza o malestar so- esperados con su aprobacin.
cial, las normas ambientales no son sostenibles y, en conse-
cuencia, tendrn un bajo nivel de cumplimiento. Sin embargo, en el Per hay deficiencias importantes en el
ciclo de vida de las normas ambientales, es decir, en las dis-
tintas etapas que van desde la formulacin de los mandatos
2. La norma ambiental como proceso legales hasta su derogacin. De hecho, en una investigacin
realizada por la Sociedad Peruana de Derecho Ambiental en
La norma ambiental no es un fin en s misma. No debe ser la dcada de los aos ochenta, se identific alrededor de
concebida slo como un documento jurdicamente perfecto o seis mil normas ambientales de los distintos niveles de go-
coherente y ni siquiera, como el resultado del consenso de bierno, que directa o indirectamente incidan sobre lo am-
los actores clave. La norma jurdica en general, no es sin- biental. Sin embargo, en la Encuesta Nacional de Medio Am-
nimo del instrumento jurdico que la contiene (Ley, Decreto, biente realizada por el Instituto Cunto del Per, en el ao
Resolucin, Directiva, etc.), es en realidad, ese mandato ge- 1997 se determin que el 84% de la poblacin entrevistada
neral y abstracto que establece la autoridad competente a fin consideraba como muy escasa la efectividad de las medi-
de alcanzar el fin ltimo del derecho, que es el pleno desa- das tomadas en la gestin ambiental. Si bien el resultado no
rrollo humano. estaba circunscrito exclusivamente a las medidas legales,
ciertamente tambin las inclua y a prcticamente 5 aos de
La norma ambiental debe ser conceptualizada como un pro-
la realizacin de dicha encuesta, la percepcin general de la
ceso, en el cual se legitimen las aspiraciones, necesidades y
roles de los sujetos de derecho involucrados o relacionados poblacin peruana, no parece haber variado significativa-
con el supuesto normativo, pero adems, en el cual estn cla- mente.
ramente detallados los pasos, instrumentos y mecanismos Esta realidad es comn aunque con ciertos bemoles, a prc-
que deben implementarse para alcanzar el objetivo de la nor- ticamente todos los pases de Amrica Latina y El Caribe.
ma. A un objetivo deben corresponderle metas, acciones y re- Entonces, quienes trabajamos en el campo del Derecho Am-
sultados verificables. El problema es que las normas reflejan biental, tenemos la responsabilidad de repensar la norma
objetivos del legislador o de los actores que participan en el ambiental y de generar las correcciones debidas en sus dis-
proceso de elaboracin de la norma, pero las energas y los tintas etapas para dotarlas de mayor eficacia. Es importante
recursos que se destinan para este fin se agotan en la mayo- recordar que la norma no debe ser slo un instrumento reac-
ra de los casos con la promulgacin y publicacin de las nor- tivo que va legitimando procesos, los juristas que trabajan en
mas, que pareciera ser en muchos casos, la meta final del el campo del Derecho Ambiental tienen la responsabilidad de
proceso. Pareciera como que nos concentrramos en hacer dotar a la norma ambiental de aquellos atributos que la cons-
la norma y que inconscientemente esperramos que se cum- tituyan en una efectiva herramienta para alcanzar el desarro-
pla simplemente porque est tcnicamente bien diseada o llo sostenible.
porque milagrosamente las fuerzas sociales y econmicas se
deben alinear. No se suele definir una estrategia de imple-
mentacin de las normas, en la cual los recursos econmi-
3. Requisitos para la elaboracin de normas
cos, los instrumentos, roles y precisamente esas metas y ac-
ciones vinculadas al objetivo de la norma, estn claramente ambientales eficaces
identificados. Por ello, los resultados muchas veces no coin-
ciden con el objetivo trazado por el legislador. Debemos tener en cuenta que los problemas relacionados
con el cumplimiento de una norma, deben ser analizados
La norma no es suficiente para modificar las conductas hu- desde su propio nacimiento. Si la norma nace defectuosa o
manas que busca regular. Es una condicin necesaria para con limitaciones, seguramente va a tener un bajo nivel de
generar o legitimar procesos y debe ser conceptualizada en cumplimiento.
s misma como un proceso, que tiene su etapa de nacimien-
to (elaboracin de la norma o formulacin del mandato le- A continuacin se hace una revisin de algunos requisitos y
gal), de maduracin (aplicacin y correccin de la norma), de condiciones que deben ser debidamente observados al for-
envejecimiento (desfase con la realidad que siempre es ms mular y aprobar normas ambientales, a fin de establecer
dinmica) y muerte (derogacin). De otro modo, la norma mandatos legales slidos, que nazcan con atributos suficien-
ambiental seguir equiparndose esencialmente con un pa- tes para que el cumplimiento de la norma sea realmente via-
pel, con un cmulo de buenas aspiraciones, que sin embar- ble o posible. Cuando se aprueba una norma sin considerar
go, no contribuye eficazmente a lograr la sostenibilidad de aquellos atributos que posibilitan su cabal cumplimiento,
las conductas humanas, ni de los procesos socioeconmicos prcticamente la estamos condenando a ser simplemente,
que la subyacen. una norma de papel.

80
MECANISMOS ESPECFICOS PARA LA APLICACIN Y CUMPLIMIENTO DE LA NORMATIVA AMBIENTAL

a. Deben ser vlidamente emitidas y legitimadas desde pretende establecer, necesita ser concertada con el sector
su nacimiento privado y tiene que incorporar el aporte de la sociedad civil
mediante vas eficaces de participacin ciudadana. Por ms
El Cdigo Civil Peruano de 1984, establece que la validez de
ilustrado o experimentado que sea el legislador, siempre de-
un acto jurdico est condicionada al cumplimiento de cuatro
be contar con el concurso de los actores que estn o esta-
requisitos esenciales: agente capaz, objeto fsica y jurdica-
rn directa o indirectamente comprendidos dentro del mbi-
mente posible, fin lcito y cumplimiento de la forma prevista
to de dicha norma, porque son ellos quienes tendrn que
en la ley.4 Si bien el concepto de acto jurdico es mucho ms
cumplir o demandar el cumplimiento del mandato legal.
general que el de norma jurdica, es pertinente recoger estos
elementos para determinar cules son las condiciones de Por el carcter sistmico del ambiente y de los componentes
validez de una norma ambiental. De este modo, puede sea- que lo integran, la norma ambiental es esencialmente tran-
larse que la norma ambiental tambin tendra que cumplir sectorial y por ende atraviesa la esfera personal de mltiples
con dichos requisitos. Es decir, que la norma ambiental de- actores. Puede estar orientada a consolidar los diversos pro-
be ser emitida por una autoridad competente, debe versar cesos que afectan al medio ambiente o se relacionan con s-
sobre un objeto fsica y jurdicamente posible (acciones cum- te, pero tambin puede ser utilizada proactivamente a fin de
plibles), debe tener una finalidad lcita y debe ser emitida provocar cambios o generar procesos que impulsen un me-
conforme a las formalidades establecidas en la ley. jor relacionamiento del ser humano con el ambiente, y en l-
tima instancia el desarrollo sostenible.
A estos requisitos pueden aadirse otros, tanto formales co-
mo sustantivos. Marcial Rubio, un importante jurista perua- Si la norma no es legitimada desde su nacimiento es proba-
no, seala en aplicacin de la Constitucin Peruana, que pa- ble que su supuesto de hecho o la propia consecuencia jur-
ra que una norma sea vlida, se requiere que adems de dica prevista por el legislador, no tenga un correlato adecua-
estar vigente sea compatible con las normas de superior je- do con la realidad, lo cual genera que los actores clave no se
rarqua.5 apropien del mandato legal, no lo sientan legtimo y que ade-
ms, cuestionen las atribuciones de la autoridad para emitir
Sin embargo, a pesar de existir este mandato constitucional,
o exigir dicho mandato. La falta de adecuada coordinacin y
en la prctica se identifica en el Per con relativa frecuencia,
consulta en la fase del nacimiento de la norma, usualmente
normas que son contrarias a otras normas de mayor jerar-
se expresa posteriormente en normas con bajo nivel de cum-
qua e incluso a la propia Constitucin. As por ejemplo, se
plimiento.
puede citar la Ley N 27.560 y su Reglamento, sobre conce-
siones mineras en zonas urbanas, la cual seala que si una En el Per se ha avanzado en este aspecto ya que la mayor
zona urbana, no est reconocida como tal mediante una Or- parte de las normas ambientales aprobadas durante la lti-
denanza Municipal a la fecha en la que se otorga una conce- ma dcada han tenido algn nivel de consulta previa a su
sin minera, el Ministerio de Energa y Minas fija este dere- aprobacin. De hecho, el ao pasado se public un proyec-
cho y los gobiernos locales correspondientes no slo no to de Decreto Supremo que establece que todos los proyec-
pueden oponerse a esta determinacin del uso del suelo en tos de normas ambientales deben ser publicados previamen-
el mbito de su jurisdiccin, sino que adems deben recono- te a su aprobacin, por un plazo de 30 das en el diario oficial
cerlo. Esta norma puede ser calificada como invlida por- El Peruano, en el cual se publican las normas legales en el
que contrara la Constitucin, que establece que compete a Per. El objetivo es que la autoridad competente reciba apor-
los gobiernos locales determinar el uso del suelo en su juris- tes de la ciudadana. Lamentablemente, hasta la fecha no
diccin. En palabras de Marcial Rubio, se podra sealar que ha sido aprobada dicha norma. Asimismo, en el ao 1998 se
dicha Ley es una norma vigente porque ha cumplido con to- estableci que los parmetros de contaminacin ambiental
dos los requisitos de trmite necesarios para su aprobacin, deben ser elaborados a travs de grupos de trabajo integra-
pero no es vlida porque es incompatible con la Constitu- dos por representantes de los sectores pblico y privado, lo
cin.6 cual se viene cumpliendo.
Sin embargo, adems de vlida, para ser cumplible la norma En 1997 el Consejo Nacional del Ambiente (CONAM)7 cre
ambiental tambin debe integrar en su contenido las tres el Marco Estructural de Gestin Ambiental, un sistema de
grandes dimensiones de la sostenibilidad. Es decir que, co- coordinacin de la gestin ambiental a distintos niveles, en el
mo habamos sealado, su contenido tiene que ser coheren- cual se estableci un mecanismo participativo para la elabo-
te con el crecimiento econmico, el bienestar social y la pro- racin y aprobacin de normas ambientales de carcter tran-
teccin ambiental y para ello, la norma requiere ser sectorial, el cual incluye la participacin de representantes
legitimada desde su propio nacimiento, por los mltiples ac- del sector pblico y privado en la fase de elaboracin tcni-
tores asociados a esas tres dimensiones. La norma debe ca del mandato legal (Grupo Tcnico) y adems, el concur-
ser debidamente coordinada con el conjunto de autoridades so de los viceministros de Estado en la fase previa a su apro-
con competencias relacionadas con el mandato legal que se bacin (Comisin Ambiental Transectorial), a fin de darle el

4
Artculo 140.
5
Rubio, M. El Sistema Jurdico. Introduccin al Derecho. pg. 114.
6
Ibidem.
7
Autoridad Ambiental del pas, creada mediante Ley N 26.410, publicada el 22/12/1994.

81
1 CONFERENCIA INTERNACIONAL SOBRE APLICACIN Y CUMPLIMIENTO DE LA NORMATIVA AMBIENTAL EN AMRICA LATINA - FARN

visto bueno poltico. A la fecha se han constituido 52 Grupos cursos humanos, econmicos y administrativos suficientes
Tcnicos en distintas ciudades del pas. para cumplir con el conjunto de obligaciones que estn a su
cargo (definir polticas, hacer normas, atender denuncias,
Por otro lado, cabe sealar que en general se percibe una
aprobar instrumentos de gestin ambiental, participar en gru-
mayor apertura de las autoridades competentes para consul-
tar sus proyectos de norma y asimilar los aportes recibidos, pos tcnicos de trabajo, etc.). Asimismo, implica tener un
an cuando todava aparecen algunas veces, normas sor- modelo de autoridad ambiental coherente e integrado. As,
presa. una autoridad que establece prioritariamente mandatos de
comando-control debe tener una estructura y recursos distin-
tos de los que debe tener una autoridad que se apoya prio-
b. Deben estar respaldadas por un marco normativo co- ritariamente en instrumentos econmicos o de mercado; una
herente, claro y flexible autoridad coordinadora como es el caso del CONAM en el
Per, debe tener funciones ambientales distintas a las de
A pesar de lo sealado, no es suficiente que una norma sea una entidad concentradora de funciones, como es un Minis-
vlida y legitimada desde su nacimiento para tener un ade- terio o Secretara del Ambiente. Una entidad coordinadora
cuado nivel de cumplimiento. El ordenamiento jurdico am- tiene que tener funciones transectoriales claras para asegu-
biental tambin debe estar debidamente articulado para que rar y exigir la articulacin de las distintas unidades tcnicas
la norma no se convierta en una isla dentro de una maraa ambientales que pertenecen a los distintos Ministerios de
de mandatos que se contradicen, dejan vacos o lagunas del Estado. La falta de coherencia en el modelo de la institucio-
derecho y abren la puerta falsa para evadir el cumplimiento nalidad ambiental del pas debilita significativamente el cum-
de nuestra norma vlida y legitimada. La falta de coherencia plimiento de las normas ambientales.
del ordenamiento jurdico debilita el cumplimiento de las nor-
mas. Lo mismo sucede cuando el ordenamiento jurdico es La autoridad tambin debe asumir un liderazgo claro y visi-
muy complejo. Esto dificulta el entendimiento de las obliga- ble en la conduccin de la gestin ambiental y en el segui-
ciones que deben cumplirse y limitan la posibilidad de que la miento de la normatividad. Debe difundir la legislacin am-
poblacin contribuya eficazmente a colaborar con la autori- biental existente para orientar su cumplimiento y tiene que
dad a travs de la participacin y vigilancia ambiental ciuda- crear esa atmsfera de cumplimiento de la norma que hace
dana. La legislacin ambiental debera sustentarse en algu- que el sector privado desista de evadir el mandato legal. No
nos (pocos) instrumentos de gestin ambiental claramente siempre una sancin muy fuerte o severa es la que asegura
reglamentados y no en mltiples instrumentos de gestin pa- el cumplimiento de las normas, ms an cuando el riesgo de
ra situaciones similares, porque esto finalmente confunde a que se efectivice la sancin es bajo. La certeza en la aplica-
quienes deben cumplir o hacer cumplir la norma. cin de la sancin es ms fuerte que su propia severidad.
Para ello, la autoridad debe estar dotada de recursos y atri-
El marco legal ambiental tambin debe ser flexible para ade-
buciones suficientes para ser esa figura protagnica que res-
cuarse a las interacciones de los elementos del ambiente,
palde el cumplimiento de la norma ambiental.
para permitir la actuacin coordinada del conjunto de actores
que intervienen en la gestin ambiental y para no constituir- En el Per el marco institucional de la gestin ambiental es
se en una camisa de fuerza para la propia adecuacin del dbil porque existe un fuerte y marcado centralismo en la
mandato legal a la realidad, compuesta por una serie de ac- gestin ambiental, que ha conducido a que existan escasas
tores y factores heterogneos y cambiantes. unidades de gestin ambiental fuera del Gobierno Central o
Este es uno de los principales problemas de las normas am- Nacional, dentro de ellas slo algunas oficinas con muy po-
bientales en el Per. Como en todos lados, las tenemos bue- cos recursos en algunos gobiernos locales del pas. Ello es
nas, regulares y malas, pero el ordenamiento jurdico am- particularmente complicado, si tenemos en cuenta que el Pe-
biental del pas es an inorgnico: las competencias de las r es un pas con una poblacin de cerca de 25 millones de
autoridades no estn claramente delimitadas, algunas nor- habitantes, asentados sobre un territorio que se extiende so-
mas se sustentan en principios o criterios contradictorios y bre 1.285.000 km2, atravesados por la Cordillera de los An-
hay vacos que debilitan la actuacin de la autoridad, permi- des que con otros factores determina la existencia de 3 re-
tiendo que los sujetos de la norma cuestionen legalmente su giones en el pas: costa, sierra y selva, dentro de las cuales
aplicacin e impugnen los actos de la autoridad. tenemos realidades socioeconmicas marcadamente dife-
rentes, idiosincrasias y races culturales particulares en cada
una de ellas, y adems, 24 Departamentos (unidades geopo-
c. Deben estar respaldadas por una autoridad slida lticas), cerca de 2.000 gobiernos locales y 84 de las 113 zo-
nas de vida reconocidas en el mundo.
Un aspecto que configura el concepto de norma jurdica es
el respaldo coercitivo del Estado. Por ello, para que una nor- A este panorama se suma la propia debilidad de las unida-
ma tenga un buen nivel de cumplimiento tambin se requie- des ambientales del Gobierno Central, las cuales son instan-
re que haya una autoridad competente con funciones, atribu- cias con poco respaldo poltico y muy reducidos recursos, in-
ciones y recursos suficientes para promover y exigir cluso de carcter humano.
efectivamente el cumplimiento del mandato legal e imponer
Adems, el modelo de gestin en s mismo, adolece de de-
las medidas correctivas que el caso amerite.
ficiencias importantes al no haberse podido articular las di-
Una autoridad slida implica competencias claras, capaci- versas competencias sectoriales entre s, y entre ellas, con
dad de influir en la toma de decisiones polticas del pas, re- las que corresponde a los gobiernos locales. Esto redunda

82
MECANISMOS ESPECFICOS PARA LA APLICACIN Y CUMPLIMIENTO DE LA NORMATIVA AMBIENTAL

en marcos normativos inorgnicos y en conflictos entre las pla con el mandato legal. De este modo, la participacin ciu-
propias autoridades, habindose generado casos en los que dadana complementa el carcter subsidiario del Estado mo-
hasta 6 7 autoridades han pretendido aplicar una sancin derno y refuerza la democracia y la gobernabilidad.
frente a una misma infraccin de las normas ambientales, en
Las normas ambientales deben estar respaldadas por el po-
funcin a sus respectivos mandatos legales, que son en al-
der coercitivo del Estado y la vigilancia ciudadana, a fin de
gunos aspectos, generales e imprecisos. Tenemos una auto-
crear una verdadera atmsfera de cumplimiento del manda-
ridad coordinadora, el CONAM, que debe articular la gestin
to legal.
del conjunto de autoridades sectoriales, sin embargo, no
cuenta con un Consejo Directivo realmente representativo En el Cdigo del Medio Ambiente y los Recursos Naturales
del conjunto de autoridades y sectores y no ha logrado con- del Per8 (1990), se reconoci expresamente el derecho de
solidar an mecanismos eficaces para evitar los conflictos de toda persona a ser informada y participar en la toma de de-
competencia. Este es un problema que al final termina sien- cisiones relativas al medio ambiente. Posteriormente, otras
do resuelto por el privado a travs de los diversos mecanis- normas han establecido algunos mecanismos de participa-
mos administrativos y judiciales de impugnacin y resolu- cin ciudadana, como las que disponen la obligatoriedad de
cin de conflictos. realizar una consulta pblica previamente a la aprobacin
del estudio de impacto ambiental o de ponerlo por lo menos,
a disposicin del pblico interesado. Ya a nivel de un proyec-
d. Deben estar respaldadas por una ciudadana con ro- to de reglamento ambiental del Sector Agrario, se establece
les de participacin y vigilancia claros un mecanismo de rendicin de cuentas de la autoridad, por
El Estado moderno est regido por el principio de subsidia- el cual sta debe emitir un informe antes de la aprobacin
riedad en virtud del cual debe focalizar su actuacin en del estudio de impacto ambiental, dando cuenta de porqu
aquellas acciones o actividades que no van a ser realizadas no acept los aportes de la ciudadana o si los acept, sea-
por el privado, sea porque no son rentables, no estn inser- lando las medidas dispuestas en relacin a ellos. Adems,
tas en la dinmica del mercado o son esencialmente de ca- cabe resaltar que la nueva Ley del Procedimiento Adminis-
rcter mandatorio. El Estado debe concentrarse fundamen- trativo General indica que la no realizacin de la consulta p-
talmente en lo pblico, en aquellos aspectos en los que se blica, en los casos que corresponde de acuerdo al mandato
requiere una gestin integrada y centralizada en representa- legal, implica la nulidad del procedimiento administrativo.
cin del conjunto de personas que integran la nacin de un No obstante, an se constata que los mecanismos de parti-
pas, como puede ser la definicin de polticas, la aprobacin cipacin ciudadana cumplen tan slo parcialmente el objeti-
de leyes o la realizacin de programas de asistencia social. vo de las normas, teniendo resultados ms formales que
El Estado no debe competir con el sector privado, debe de- sustantivos. Ello se explica por una dbil cultura ciudadana y
jar que ste se desarrolle y cubra todos aquellos campos en porque algunas autoridades an son poco permeables a
los que la actuacin del Estado no es necesaria. transparentar sus procesos de toma de decisiones.
La subsidiariedad es congruente con un aparato administra- Por otro lado, es pertinente resaltar que si bien en el Per
tivo relativamente pequeo, concentrado en el ejercicio de an no se ha establecido normas expresas de vigilancia am-
las funciones pblicas, el cual para ser ms eficaz debe ser biental ciudadana, cada vez se conoce ms experiencias de
complementado con la participacin ciudadana en la toma grupos sociales organizados que se articulan para vigilar el
de decisiones. De este modo se podrn aprovechar mejor cumplimiento de las normas ambientales. Es probable que
los recursos del Estado, se tomarn medidas ms eficientes estas experiencias se positivicen a travs de normas en las
y se evitarn posteriores conflictos y retrocesos en las deci- que se reconozca que la participacin ciudadana acompaa
siones adoptadas. todo el proceso de la gestin pblica y no se agota en la to-
Para mejorar el nivel de aplicacin o cumplimiento de las ma de decisiones.
normas es necesario involucrar a la ciudadana en la toma
de decisiones, es decir, en el proceso de elaboracin de las
normas, de modo tal que stas sean socialmente legitimadas e. Deben estar respaldadas por un rgimen de premios
y no constituyan slo mandatos verticales aprobados por la y castigos
autoridad. No obstante, este involucramiento de la ciudada- La fiscalizacin del cumplimiento de las normas o en otros
na requiere de vas y reglas claras para ser efectivo: acce- trminos, la vigilancia, seguimiento y control de los manda-
so a informacin adecuada y oportuna, instancias o procedi- tos legales es uno de los aspectos ms dbiles de la gestin
mientos de participacin asequibles, rendicin de cuentas de
ambiental en Amrica Latina y El Caribe, lo cual explica en
la autoridad respecto de los aportes recibidos, entre otros.
parte su bajo nivel de cumplimiento. A ello se suma una d-
Sin embargo, el apoyo de la poblacin no se debe limitar ex- bil conciencia de lo ambiental y de su importancia, la pobre-
clusivamente a la toma de decisiones, debe acompaar todo za y las crisis econmicas, procesos productivos basados en
el proceso de la gestin pblica para complementarla e inclu- tecnologas, procesos y prcticas obsoletas, que no contri-
so verificar que la propia autoridad que la representa, cum- buyen a un buen desempeo ambiental, entre otros factores

8
Decreto Legislativo N 613, publicado el 08 de setiembre de 1990. Primera norma general de medio ambiente en el Per.

83
1 CONFERENCIA INTERNACIONAL SOBRE APLICACIN Y CUMPLIMIENTO DE LA NORMATIVA AMBIENTAL EN AMRICA LATINA - FARN

que generan un entorno poco apropiado para la legislacin yores efectos contaminantes est afectada a un menor pago
ambiental. de impuestos y tiene consecuentemente, menor precio que
la gasolina de menores impactos ambientales.
Por ello, es necesario contar con un modelo de gestin que
tenga un componente fuerte que impulse el cumplimiento de En general, cabe resaltar que los mecanismos de fiscaliza-
la norma ambiental. Para este fin pueden utilizarse mecanis- cin son muy dbiles y que la impunidad frente al incumpli-
mos de comando y control a fin de que, va el poder coerci- miento de las normas ambientales es alta. Son pocos los ca-
tivo del Estado, se obligue al sector privado a alcanzar aque- sos en los que las autoridades ejercen sus funciones y
llos niveles de desempeo ambiental que se considera atribuciones de sancin.
intransgredibles por estar asociados a objetivos de salud p-
blica o ciertos valores ambientales que el Estado ha prioriza-
do tutelar. De este modo, el Estado tendr que contar con los 4. Ocho principios que deben inspirar la apli-
recursos suficientes para hacer inspecciones o auditoras cacin de las normas ambientales
que le permitan evaluar si se est cumpliendo o no la norma
Una vez aprobada, la norma ambiental debe ser aplicada,
ambiental. El Estado tendr que estar preparado para asu-
por el sector privado que debe acatar y cumplir el mandato y
mir la carga de la prueba y demostrar que el privado ha in-
por la autoridad que debe exigir su cumplimiento. En algunos
fringido la norma y que en consecuencia merece que se le
casos el mandato legal ser claro e irrefutable. Sin embargo,
aplique una sancin. Obviamente, el Estado tambin tendr
en muchos otros casos puede haber lugar a una interpreta-
que estar preparado para aplicar y ejecutar la sancin co-
cin del sentido o consecuencia jurdica que debe aplicarse
rrespondiente.
ante una situacin concreta. Frente a ello, debe tenerse en
No obstante, el Estado tambin puede utilizar premios para cuenta que la legislacin ambiental est dotada de ciertos
impulsar determinadas conductas que conlleven un mejor principios que deben ser observados para fortalecer los ob-
desempeo ambiental. Hay diversas experiencias en Amri- jetivos de la poltica y la gestin ambiental. Con este prop-
ca Latina y otras partes del mundo que demuestran cmo a sito, a continuacin se hace una resea de ocho principios
travs de una adecuada regulacin de tarifas, cuotas o in- esenciales para fortalecer el cumplimiento de las normas
centivos, se pueden alcanzar ms eficientemente los objeti- ambientales:
vos de proteccin ambiental. Nos referimos por ejemplo, a
los cargos por contaminacin aplicados para el vertimiento
a. Orientacin hacia el desarrollo sostenible
de aguas residuales, al mayor impuesto que grava los com-
bustibles ms contaminantes, a las cuotas individuales de Ni el Derecho, ni el Medio Ambiente son fines en s mismos.
pesca o las cuotas de contaminacin transferibles y a los se- El primero busca el mayor desarrollo humano y el segundo
llos o clasificaciones que se asignan en funcin del desem- es una condicin necesaria para alcanzarlo. Por ello, tanto la
peo ambiental de una entidad. En este caso, la actuacin elaboracin como la propia aplicacin de las normas am-
del Estado es menos activa que en el sistema del garrote o bientales debe estar enmarcada por los criterios de sosteni-
la sancin. Aqu la carga de la prueba la tiene el privado, el bilidad, esto es el crecimiento econmico, el bienestar social
cual tendr que demostrar que ha tenido un buen desempe- y la proteccin ambiental. Es decir, que en la aplicacin y el
o ambiental y que en consecuencia, merece el premio. cumplimiento de la norma ambiental deben armonizarse es-
tas tres dimensiones, a fin de darle coherencia al ordena-
En general, es recomendable adoptar un sistema mixto, en
miento jurdico ambiental del pas e instrumentalizarlo para
el cual se utilicen instrumentos econmicos para aquellos
alcanzar el desarrollo sostenible.
aspectos o sectores de la gestin ambiental, en los cuales
sea posible establecer un premio que constituya realmente
un incentivo para la mejora de la gestin ambiental. En todo b. Primaca de los bienes e intereses jurdicamente tu-
caso, el cumplimiento de la norma siempre debe tener un telados por encima de los aspectos formales
costo inferior a la sancin o el premio. De otro modo, lue-
En el Derecho Ambiental ms que en otras ramas del Dere-
go de un anlisis voluntario o involuntario de costo-beneficio,
cho, debe privilegiarse el principio de primaca de la realidad
seguramente se optar por incumplir el mandato. A ello de-
y de tutela efectiva de los bienes e intereses que jurdica-
be aadirse que el grado de certeza o predictibilidad que
mente se busca proteger. Los aspectos formales de la nor-
ofrecen la aplicacin de la sancin y el otorgamiento del pre-
ma ambiental deben quedar en un segundo plano, frente a la
mio tambin sern considerados por el privado en dicho an-
proteccin real de aquellos, sobre todo cuando estamos
lisis costo-beneficio.
frente a bienes tan sensibles como son la salud pblica, los
En el Per las normas se centran esencialmente en un es- ecosistemas, la flora y fauna silvestre o las reas naturales
quema de comando control, habindose desarrollado algu- protegidas.
nas normas que establecen mandatos sustentados en inci-
pientes instrumentos econmicos, por ejemplo en los
sectores de la industria manufacturera y pesquera. En cuan- c. Coherencia del marco normativo y construccin/con-
solidacin de un sistema nacional de gestin am-
to al vertimiento de aguas residuales, cabe sealar que las
biental
tarifas se fijan esencialmente por volumen de vertimiento y
no por la calidad del mismo y, en relacin a los combustibles, Es un principio general del derecho aquel que seala que las
se presenta una distorsin toda vez que la gasolina con ma- normas deben ser aplicadas e interpretadas, segn sea el ca-

84
MECANISMOS ESPECFICOS PARA LA APLICACIN Y CUMPLIMIENTO DE LA NORMATIVA AMBIENTAL

so, de forma tal que se mantenga la coherencia y lgica del jo de recursos naturales, son herramientas dinmicas que
ordenamiento jurdico. La interpretacin de la norma jurdica deben tener mecanismos de correccin para asegurar que
no debe conducirnos a una situacin en la que el sistema en cumplan eficazmente con los fines para los cuales fueron di-
su conjunto quede debilitado o resquebrajado. Obviamente, seados. Las normas que regulan los instrumentos de ges-
la norma ambiental tambin debe ser aplicada e interpretada tin ambiental, piezas clave para la proteccin ambiental, de-
tomando en cuenta estas consideraciones. Sin embargo, en ben ser aplicadas de forma tal que se asegure su
el caso de la norma ambiental debe aadirse la orientacin permanente eficacia, dado que en la propia ejecucin o im-
hacia un sistema nacional de gestin ambiental. La norma plementacin de los instrumentos de gestin ambiental se
debe ser una herramienta para articular al conjunto de acto- van descubriendo debilidades o vacos no previstos en el
res y mandatos que giran alrededor del tema ambiental, pre- momento en el que fueron diseados, sobre todo en los que
cisamente por la propia transversalidad de lo ambiental. Pa- tienen carcter predictivo como la evaluacin de impacto
ra ello se requiere que haya una norma que establezca el ambiental. De este modo, debe procurarse la actualizacin y
sistema, pero adems, se requiere que la propia aplicacin modificacin de estos instrumentos, a fin de que no queden
del conjunto de normas ambientales del pas, sea coherente desfasados de la realidad o de la marcha real de la empre-
con dicho sistema. De otro modo, la aplicacin de las normas sa. Su aprobacin no les da carcter definitivo. Durante la fa-
ambientales podra constituirse en un obstculo para conso- se de vigilancia, seguimiento y control, debe procurarse su
lidar el sistema nacional de gestin ambiental. correccin a travs de la aplicacin del marco legal.

d. Seguridad jurdica y gradualismo g. Responsabilidad compartida


Para revertir el pasivo ambiental legado tras aos de acti- En la gestin ambiental son mltiples los actores relaciona-
vidades extractivas y productivas realizadas sin mayores cri- dos con una situacin particular y son tambin mltiples las
terios de proteccin ambiental, es necesario dar pasos cla- responsabilidades que pueden recaer sobre ellos. Al aplicar
ros y certeros. La sucesin de mandatos legales las normas ambientales es necesario identificar la responsa-
inconsistentes entre s rompen el principio de seguridad jur- bilidad de los distintos actores relacionados con el supuesto
dica que inspira el Derecho. La legislacin debe crear un cli- de la norma, para involucrarlos en la bsqueda de solucio-
ma de orden y confianza, de seguridad respecto a que las re- nes, dado que el incumplimiento del mandato no depende
glas de juego no van a ser sucesivamente cambiadas. En la exclusivamente del Estado, ni de la empresa. Cada caso de-
elaboracin y aplicacin de las normas ambientales debe be dejar lecciones aprendidas que permitan mejorar la ac-
procurarse mantener ese clima de seguridad que fortalece la tuacin del Estado y de los distintos actores del sector priva-
imagen del Estado y la voluntad de las empresas para inver- do en relacin al cumplimiento de las normas ambientales, a
tir en medidas de proteccin ambiental. Para ello tambin se fin de retroalimentar el sistema de gestin ambiental y corre-
requiere que se establezcan plazos realistas que conduzcan gir el marco legal que les es aplicable.
a que las metas trazadas en la norma ambiental se cumplan.
Si no se consideran condiciones de gradualismo es probable
que el cumplimiento de las normas sea meramente formal o h. Revisin, correccin y derogacin de las normas que
que simplemente no se lleve a cabo. quedan desfasadas de la realidad
El ordenamiento legal debe ser claro para facilitar su propio
cumplimiento. Por ello es necesario revisar el grado de cum-
e. Se debe privilegiar la prevencin antes que el trata- plimiento de las normas y los aspectos de ellas que estn re-
miento percutiendo negativamente en su aplicacin, a fin de modifi-
La aplicacin de la norma ambiental debe privilegiar las ac- carlas o derogarlas si es necesario. De otro modo, el
ciones que conduzcan a evitar que se produzcan daos o ordenamiento legal se complejiza innecesariamente al estar
impactos ambientales negativos, o en todo caso a minimizar- integrado por normas vigentes, parcialmente vigentes y nor-
los (considerando sus aspectos cuantitativos y cualitativos). mas caducas que coexisten y que confunden la resolucin
Debe tenerse en cuenta que el costo del tratamiento o la re- de los casos.
cuperacin del ambiente o los recursos naturales depreda-
dos, siempre es mayor que el que hubiera implicado la adop-
cin de las medidas de prevencin correspondiente. En 5. Mecanismos para tutelar el cumplimiento de
relacin a este tema tambin es pertinente considerar la ple- las normas
na aplicacin del criterio de precaucin, por el cual la falta de Como hemos visto, hay ciertas condiciones que deben ser
certeza cientfica no debe ser considerada como un obstcu- observadas en la elaboracin de las normas ambientales y
lo para adoptar medidas que eviten generar daos intolera- principios que deben inspirar su aplicacin para dotarlas de
bles, que podran llegar a ser irreversibles. mayor efectividad y coherencia con los objetivos del desarro-
llo sostenible. No obstante ello, en muchos casos ser nece-
sario recurrir a las vas legales existentes para exigir su cum-
f. Carcter dinmico de los instrumentos de gestin
plimiento. A continuacin se hace una resea de los
ambiental
mecanismos y recursos establecidos en la normatividad pe-
Al igual que la norma, los instrumentos de gestin ambiental ruana para garantizar el cumplimiento de las normas am-
como el estudio de impacto ambiental o los planes de mane- bientales y las normas jurdicas en general, considerando los

85
1 CONFERENCIA INTERNACIONAL SOBRE APLICACIN Y CUMPLIMIENTO DE LA NORMATIVA AMBIENTAL EN AMRICA LATINA - FARN

instrumentos de acompaamiento o seguimiento de las nor- ron sanciones claras para la auditora que no cumpla ade-
mas, los relativos a la actuacin de las autoridades y a las cuadamente con su funcin o presentaba informes con infor-
deficiencias existentes en el mandato legal. macin falsa, fraudulenta o tergiversada.
Las normas que rigen la actuacin del Organismo Supervi-
sor de la Inversin en Energa (OSINERG) desde el ao
Para mejorar su cumplimiento
1996 y el nuevo rgimen establecido con el Decreto Supre-
mo N 049-2001-EM del 6 de setiembre de 2001, Reglamen-
a. Mecanismos de comando control - instrumentos econ- to de la Ley de Fiscalizacin Minera, corrigen estas deficien-
micos cias e impulsan un mejor control de las operaciones
Como se ha sealado anteriormente, la normatividad perua- minero-energticas y de las propias auditoras privadas. Sin
na se sustenta principalmente en regmenes sectoriales de embargo, estas acciones de control siguen estando centra-
comando-control, en tablas de infracciones y sanciones, que das principalmente en las grandes y medianas empresas mi-
deberan conllevar a que la autoridad fiscalice el cumplimien- nero-energticas, quedando fuera de este mecanismo vas-
to de las obligaciones legales e imponga las sanciones co- tos sectores de empresas pequeas y artesanales.
rrespondientes en caso que se verifique su incumplimiento. Los otros sectores productivos todava administran regme-
Sin embargo, la capacidad de fiscalizacin del Estado es nes de fiscalizacin clsicos a travs de sus propios inspec-
muy reducida. tores o funcionarios tcnicos. Sin embargo, en los sectores
Las sanciones previstas incluyen: amonestaciones, el pago de la industria manufacturera y el pesquero ya se ha estable-
de multas de hasta alrededor de quinientos mil dlares ame- cido un rgimen similar al descrito, an cuando se ha avan-
ricanos, la suspensin de actividades y hasta la cancelacin zado poco en su implementacin.
de los derechos o permisos de operacin. Sin embargo, en
general las sanciones se centran principalmente en el pago
de multas y son impuestas fundamentalmente a las media- c. Sistemas de informacin
nas y grandes empresas. Una fuerte carencia que afrontan las autoridades ambienta-
Respecto de los instrumentos econmicos tambin se ha se- les en el Per es la falta de informacin para la toma de de-
alado que recin hay algunos avances iniciales en los sec- cisiones, sea para establecer mandatos generales como las
tores de industria manufacturera y pesquera. propias normas ambientales o para adoptar decisiones par-
ticulares como puede ser la aprobacin de un estudio de im-
pacto ambiental o la aplicacin de una sancin frente al in-
b. Auditoras privadas cumplimiento de una norma. Por ello, a travs de las normas
promulgadas a lo largo de la ltima dcada se han estable-
La limitada capacidad de fiscalizacin del Estado conllev a cido varios mecanismos de generacin de informacin, a fin
que desde 1992 se estableciera en el Sector Energa y Mi- de dotar a la autoridad de mayores herramientas para adop-
nas, un rgimen de auditoras privadas, a travs del cual la tar buenas decisiones.
autoridad administra un registro en el que previa calificacin
de la autoridad, se inscriben las empresas de auditora am- Se han establecido diversos tipos de reportes que deben ser
biental interesadas en realizar acciones de fiscalizacin en alcanzados peridicamente a la autoridad competente, sea a
representacin de la autoridad. A partir de esos informes se requerimiento de sta, como parte de los compromisos ad-
determina si la empresa est cumpliendo o no con la norma- quiridos a travs del Estudio de Impacto Ambiental o del Pro-
tividad ambiental. grama de Adecuacin y Manejo Ambiental,9 por el hecho de
generar residuos slidos, por transportar residuos peligrosos
Durante la primera etapa de este rgimen hubo limitaciones o por la ocurrencia de accidentes o emergencias que deben
importantes en la propia norma que regul esta materia, den- ser puestos en conocimiento de la autoridad. Estos mecanis-
tro de las cuales quisiera destacar tres: primero, la contrata- mos auxilian el proceso de toma de decisiones, facilitan la
cin de la empresa auditora era realizada directamente por participacin ciudadana y constituyen un medio para impul-
el titular del proyecto evaluado, quien adems le pagaba di- sar una mayor aplicacin de las normas ambientales.
rectamente sus servicios, generndose situaciones en las
que incluso la empresa llegaba a someter a concurso pbli- Al respecto, tambin es conveniente sealar que el CONAM
co la contratacin de la auditora y sta era concedida a quien viene tratando de consolidar el Sistema Nacional de Informa-
le brindaba la mejor propuesta; segundo, la norma dispuso cin Ambiental (SINIA), que se constituir en una mega ba-
que una vez que la empresa auditora haba realizado su la- se de datos con informacin ambiental del pas.
bor de fiscalizacin, los propios funcionarios del Estado es-
taban impedidos de hacer una verificacin in situ del informe
d. Participacin ciudadana vigilancia ciudadana
de fiscalizacin, debiendo limitarse a hacer una verificacin
documenta, lo cual impidi constatar eficazmente si se esta- Como se ha indicado anteriormente, en la legislacin perua-
ba o no realizando un buen trabajo; y, tercero, no se definie- na se ha reconocido el derecho a la participacin ciudadana

9
Instrumento equivalente al Estudio de Impacto Ambiental, que es exigible para aquellas actividades o proyectos que estaban ejecutndose cuando se
aprobaron las nuevas reglamentaciones ambientales.

86
MECANISMOS ESPECFICOS PARA LA APLICACIN Y CUMPLIMIENTO DE LA NORMATIVA AMBIENTAL

y consecuentemente a acceder a la informacin ambiental da persona tiene derecho a exigir una accin rpida y efec-
de carcter pblico que tienen registrada las autoridades tiva en defensa del ambiente y que para ello basta el inters
ambientales. Sin embargo, el cumplimiento de estos manda- moral. De este modo se modific el criterio del Cdigo Civil
tos legales ha tenido ms efectos formales que sustantivos. peruano, segn el cual slo estaba legitimado para interpo-
ner una accin judicial quien tuviera una afectacin personal
Se ha dispuesto la realizacin de una audiencia pblica en la
o familiar de carcter econmico. Sin embargo, hay 2 nor-
etapa de revisin de los estudios de impacto ambiental y la
mas que restringen parcialmente este derecho: el artculo 82
Ley del Sistema Nacional de Evaluacin de Impacto Ambien-
del Cdigo Procesal Civil que mediatiza las acciones inter-
tal10 (2001), prev que incluso se debe contar con un Plan de
puestas en defensa de intereses difusos, sealando que la
Participacin Ciudadana que debe ser ejecutado durante la
accin slo puede ser interpuesta a travs del Ministerio P-
etapa de elaboracin del estudio de impacto ambiental. Asi-
blico o de una organizacin representativa de la sociedad ci-
mismo, se ha establecido un mandato segn el cual los pro-
vil y el artculo Dcimo Primero de las Disposiciones Com-
yectos de normas ambientales en el pas deben ser someti-
plementarias del Decreto Legislativo N 75713 que dispuso
dos a consulta pblica antes de ser aprobados como norma
que quien interponga una accin al amparo de dicho artcu-
jurdica.
lo III, que sea desestimada, ser responsable por los daos
Cabe resaltar que la nueva Ley del Procedimiento Adminis- y perjuicios que sta hubiera ocasionado.
trativo General (2001), norma supletoria para todas las auto-
ridades administrativas del Estado, seala que Las normas
administrativas prevn la convocatoria a una audiencia pbli- g. Resolucin alternativa de conflictos
ca, como formalidad esencial para la participacin efectiva Los distintos mecanismos de resolucin o composicin de
de terceros, entre otros, en materia medio ambiental y que conflictos que van desde la negociacin directa hasta el ar-
la omisin de realizacin de la audiencia pblica acarrea la bitraje vienen siendo promovidos en el Per por diversas en-
nulidad del acto administrativo final que se dicte.11 Si bien tidades, an cuando no sea especficamente para materias
esta Ley no es una norma propiamente ambiental, ha asig- medioambientales. Dentro de ellos, se ha reconocido a la
nado un peso verdaderamente importante a la realizacin de conciliacin extrajudicial, como un mecanismo previo al ini-
la audiencia pblica en los procedimientos administrativos cio de la va judicial, para asuntos como los de los derechos
de carcter ambiental, por lo que en base a este mandato se de familia.
podr fortalecer la relevancia de la audiencia pblica en los
procedimientos administrativos de ndole ambiental.
Cuando la autoridad no cumple el mandato legal
e. Acciones administrativas Hay ciertas situaciones en donde el mandato de la norma
Como en otros ordenamientos jurdicos, en el Per se han ambiental es claro, pero la norma no se cumple fundamen-
establecido mecanismos para corregir la actuacin del apa- talmente porque la autoridad no ejercita sus funciones. Fren-
rato administrativo del Estado e impulsar un mejor cumpli- te a estos casos el ordenamiento legal peruano tambin ha
miento de las normas. De este modo, puede interponerse el establecido vas para garantizar el cumplimiento de las nor-
recurso de reconsideracin ante la misma autoridad que mas:
emiti la resolucin cuestionada, el de apelacin ante la ins- a. Accin de Cumplimiento: Se interpone en la va judicial
tancia superior y por excepcin un recurso adicional de revi- para exigir a la autoridad que cumpla con sus funciones
sin, cuando las dos instancias previas son de nivel regional o el mandato establecido en las normas legales.
o local.
b. Habeas Data: Se interpone en la va judicial para exigir a
la autoridad que entregue al privado la informacin pbli-
f. Acciones judiciales ca que se ha negado a brindarle.
Pueden ser utilizadas para cuestionar un fallo administrativo, c. Denuncia penal: Procede cuando un funcionario pblico
a travs de la accin contencioso-administrativa; para con- aprueba el otorgamiento de un derecho o se pronuncia
seguir una indemnizacin o el cumplimiento de obligaciones favorablemente para ello, infringiendo algn mandato le-
pactadas por las partes, mediante la accin civil; para denun- gal de carcter ambiental.
ciar la comisin de un delito12 a travs de la accin penal; o,
d. Queja administrativa: Se interpone en cualquier momen-
para garantizar el respeto de los derechos constitucionales a
to ante el superior jerrquico, frente a los defectos de tra-
travs de la accin de amparo y otras vas.
mitacin, la infraccin de plazos, o el incumplimiento de
El artculo III del Cdigo del Medio Ambiente dispuso que to- los deberes funcionales de la autoridad.

10
Ley N 27446, publicada el 23 de abril del 2001.
11
Artculo 182.
12
Esta va ha sido mediatizada a travs de la Ley N 26.631, que establece que antes de dar curso a una denuncia penal, se requiere un dictamen emiti-
do por la autoridad ambiental sectorial competente, a fin de determinar si el denunciado infringi o no la legislacin establecida por dicha autoridad admin-
istrativa.
13
Ley Marco para el Crecimiento de la Inversin Privada, publicada el 13 de noviembre de 1991.

87
1 CONFERENCIA INTERNACIONAL SOBRE APLICACIN Y CUMPLIMIENTO DE LA NORMATIVA AMBIENTAL EN AMRICA LATINA - FARN

e. Falta administrativa: Las autoridades incurren en falta ad- e. Precedente judicial: Constituye jurisprudencia con carc-
ministrativa y en consecuencia, pueden ser sancionadas ter de precedente obligatorio el fallo emitido por la Corte
con una amonestacin, suspensin, cese o destitucin si Suprema de la Repblica.
se niegan injustificadamente a recibir solicitudes o recur-
sos, demorar injustificadamente la remisin de datos o
actuados, ejecutar un acto que no se encuentre expedito 6. El rol de la autoridad frente al cumplimiento
para ello, incurrir en ilegalidad manifiesta, entre otros. de las normas
A lo largo de este documento se ha hecho una resea de los
Cuando la norma o el mandato no es legtimo principales mandatos, criterios y mecanismos legales exis-
El ordenamiento legal peruano tambin prev otras respues- tentes en el Per para impulsar o demandar el cumplimiento
tas legales frente a la situacin en la cual la norma jurdica de las normas legales y en particular, las ambientales. Como
adolece de legitimidad, es decir, cuando una norma que pue- se ha visto, hay varios mecanismos legales que pueden ser
de ser ambiental, vulnera el sistema jurdico del pas. En es- utilizados para promover o exigir su adecuada aplicacin, sin
te caso, pueden interponerse acciones legales para evitar embargo, creo que hay dos aspectos centrales que estn
que dicho mandato surta efectos. asociados al dbil cumplimiento de los mandatos legales,
que a pesar de haber sido enunciados en algunas partes del
a. Accin de Inconstitucionalidad: Se interpone para dejar documento, an no han sido suficientemente resaltados. El
sin efecto aquellas normas con rango de ley que vulne- primero, es la falta de una ciudadana responsable que se
ran el rgimen constitucional del Estado. exprese en la actuacin proactiva del sector privado y la so-
b. Accin Popular: Se interpone frente a normas reglamen- ciedad civil, en la gestin ambiental; y, el segundo, es la pro-
tarias que se oponen o contradicen normas de nivel su- pia debilidad de las autoridades ambientales.
perior.
Intencionalmente se ha desarrollado ms extensamente lo
c. Inaplicacin: Los jueces ejercen un control difuso de las concerniente a las condiciones para la elaboracin de las
normas, pudiendo inaplicar a un caso especfico aquellas normas ambientales y los instrumentos para demandar su
que son ilegtimas. efectivo cumplimiento, dado el propsito de compartir expe-
riencias que se desprende de la naturaleza de esta Confe-
rencia. Sin embargo, ello no debe restar atencin a la impor-
Cuando la norma no es clara tancia de incidir fuertemente en fortalecer el rol de la
Tambin existen normas legales que siendo legtimas, no autoridad en la gestin ambiental y de la ciudadana en for-
son claras, que generan dudas en su aplicacin y dificultan ma complementaria, toda vez que estas son dos condiciones
su propio cumplimiento. Frente a estas situaciones se han absolutamente necesarias para impulsar una efectiva aplica-
previsto acciones legales que permiten esclarecer el manda- cin de las normas ambientales.
to legal.
Todos somos conscientes que el gobierno en pases como el
a. Interpretacin autntica: El Tribunal de Garantas Consti- Per, carece de recursos suficientes para abordar los distin-
tucionales puede establecer interpretaciones oficiales de tos problemas de la gestin ambiental y que ni siquiera le
las normas legales, que al ser formuladas se asimilan al asigna a sta, una adecuada prioridad poltica. Por ello, las
mandato legal. estrategias que se diseen para mejorar el cumplimiento de
b. Dirimencia del CONAM: Cuando las normas que determi- las normas deben partir de esta premisa y deben orientarse
nan las competencias de ms de una autoridad ambien- a disear frmulas creativas que compensen y reviertan
tal no son claras, esto es, cuando se presentan conflictos esas limitaciones.
de competencia, el CONAM, puede ejercer funcin de di- Es necesario fortalecer a la autoridad ambiental. Debe exigir-
rimencia, determinando cual de las autoridades es la que se que el Estado precise transparentemente cules son sus
debe asumir competencia en el caso en disputa. Para prioridades polticas en materia ambiental y que asigne re-
ello, cuenta con una Comisin Dictaminadora que orien- cursos suficientes para que la autoridad ambiental pueda
ta su fallo. cumplir con las funciones que estn a su cargo conforme al
c. Inaplicacin: En la Ley General de Residuos Slidos se mandato legal. Sin embargo, an cuando se canalicen ma-
ha establecido que el CONAM puede declarar la inaplica- yores recursos, es tambin necesario fortalecer la participa-
cin de aquellas resoluciones administrativas que contra- cin de la ciudadana en la gestin ambiental, para comple-
digan los mandatos de dicha Ley. mentar la actuacin del Estado y para que la propia sociedad
civil y el sector privado exijan el respeto de sus derechos. De
d. Precedente administrativo: En el Proyecto de Reglamen- este modo, la gestin ambiental se convertir en una va pa-
to de la Ley del Sistema Nacional de Evaluacin de Im-
ra fortalecer la democracia y la transparencia en la actua-
pacto Ambiental se establece que constituir precedente
cin del Estado; y, de este modo, se mejorar el nivel de
administrativo obligatorio, el fallo del CONAM a travs del
cumplimiento de los mandatos legales.
cual se determine cul es la autoridad competente para
la aprobacin del estudio de impacto ambiental, de un Sin perjuicio de lo sealado, a continuacin se hace una re-
proyecto que no est claramente enmarcado en el mbi- sea sobre el rol que deben cumplir los rganos del Estado
to de competencias de una autoridad determinada. en la gestin ambiental:

88
MECANISMOS ESPECFICOS PARA LA APLICACIN Y CUMPLIMIENTO DE LA NORMATIVA AMBIENTAL

a. El Poder Ejecutivo rente y eficiente de las autoridades administrativas. El Poder


Judicial garantiza que la autoridad administrativa ajuste su
A los distintos rganos y entidades que conforman el apara-
actuacin al mandato de la norma y por ende, que se respe-
to administrativo del Estado, les corresponde promover y ga-
ten los principios que la inspiran, entre ellos, el de la soste-
rantizar el pleno desarrollo humano, a travs de polticas de
desarrollo sostenible, de mandatos reglamentarios que se nibilidad.
deriven del marco constitucional y legal del pas y la adecua- Sin embargo, es por todos conocido que el Poder Judicial
da administracin de los recursos de la Nacin, consideran- afronta fuertes crticas en la actualidad, en algunos casos,
do dentro de ellos a los econmicos y los que integran su pa- debido a la falta de independencia en su actuacin y en
trimonio cultural y natural. De este modo, el Poder Ejecutivo otros, a la lentitud e ineficacia de sus resoluciones. Lo cual
debe priorizar distintos niveles de actuacin orientados hacia ha generado un cierto descrdito de su actuacin y ha dado
el desarrollo sostenible y debe concentrarse especficamen- lugar al diseo de formas alternativas de composicin de los
te en aquellas acciones que pueden contribuir a alcanzar di- conflictos. Estas soluciones contribuyen a resolver los pro-
cho objetivo. blemas que enfrentan al sector privado y a la autoridad, sin
En primer lugar, el Poder Ejecutivo est obligado a definir las embargo, no enfrentan el problema de fondo.
polticas de Estado que orientan la actuacin de las autorida- Por ello, es tambin un reto para quienes trabajamos en el
des pblicas en funcin del inters general de la Nacin y mbito del Derecho Ambiental, propiciar la revalorizacin del
luego debe definir los mandatos, planes, programas, accio- Poder Judicial, como un pilar esencial de la democracia y co-
nes, criterios e instrumentos que le permitan cumplir eficaz- mo un eje impulsor del cumplimiento de las normas.
mente con los objetivos de la poltica nacional. Estos instru-
mentos estratgicos determinan el mbito de actuacin de la
norma ambiental y pueden condicionar fuertemente su nivel 7. Conclusiones y recomendaciones finales
de cumplimiento o incumplimiento.
En segundo lugar, debe poner en marcha estrategias para Las normas ambientales deben constituirse en herramientas
alcanzar esos grandes lineamientos de actuacin del Esta- eficaces para alcanzar el desarrollo sostenible. Por ello, su
do. Debe actuar dentro de su propio aparato gubernamental, cumplimiento debe generar implcita o explcitamente la arti-
estableciendo un modelo de autoridad coherente con los ob- culacin del crecimiento econmico, el bienestar social y la
jetivos trazados, con funciones claramente determinadas y proteccin ambiental.
recursos suficientes para cumplir con sus funciones. Estos criterios de sostenibilidad deben conjugarse con cier-
En tercer lugar, el Poder Ejecutivo debe delimitar el mbito tas condiciones y principios que deben orientar la elabora-
de lo pblico y lo privado y debe establecer las regulaciones cin de la norma ambiental, as como su correccin o mejo-
y garantas que modulen la actuacin del sector privado y su ramiento a travs de la modificacin de la norma y su
participacin en la toma de decisiones y la gestin pblica en posterior derogacin cuando sta queda desfasada de la
general. El carcter subsidiario del Estado moderno y las realidad. De este modo, debe asegurarse la coherencia en el
propias limitaciones que ste afronta deben impulsar formas propio mandato de la norma, as como en el ordenamiento
eficaces de participacin y vigilancia ciudadana, que comple- jurdico al cual sta pertenece.
menten la actuacin del Estado y lo obliguen a actuar trans-
En el Per se han desarrollado diversos mecanismos lega-
parentemente en base al mandato legal.
les para impulsar el cumplimiento de las normas, tanto du-
En general, como entidad administrativa, el Poder Ejecutivo rante la fase de vigilancia para verificar su cumplimiento, co-
debe establecer mecanismos de revisin y correccin per- mo frente a las situaciones en las cuales la norma no sea
manente de su actuacin, que le permitan obtener los mayo- legtima o no sea clara, o la propia autoridad no cumpla con
res beneficios de su actuacin y establecer un balance posi- las funciones que le han sido asignadas.
tivo de los recursos administrados. Cada gestin
Existen todava fuertes limitaciones en el marco institucional
gubernamental debera mejorar el patrimonio de la Nacin
y en el involucramiento de la ciudadana en la gestin am-
en trminos econmicos, ambientales y sociales.
biental, que deben ser enfrentadas a fin de garantizar el
cumplimiento de las normas y adoptar las medidas correcti-
b. El Poder Judicial vas que corresponda cuando se vulnere el mandato legal.

Por su parte, el Poder Judicial es una entidad que comple-


menta la actuacin de la autoridad administrativa, vigilando 8. Bibliografa
su buen desempeo, garantizando el cumplimiento de las
normas y resolviendo las controversias que se susciten en- Acua, G. (1999). Marcos Regulatorios e Institucionales Am-
tre los privados, y entre stos y la administracin pblica, pe- bientales de Amrica Latina y El Caribe en el Contexto
ro adems, est llamado a tutelar la coherencia del sistema del Proceso de Reformas Macroeconmicas: 1980
jurdico en su conjunto. 1990. Santiago de Chile: CEPAL
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tituyen el complemento y el contrapeso que requiere el Po- no. Ciudad de Mxico DF: Fondo de Cultura Econmi-
der Ejecutivo para impulsar una actuacin reglada, transpa- ca.

89
1 CONFERENCIA INTERNACIONAL SOBRE APLICACIN Y CUMPLIMIENTO DE LA NORMATIVA AMBIENTAL EN AMRICA LATINA - FARN

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90
MECANISMOS ESPECFICOS PARA LA APLICACIN Y CUMPLIMIENTO DE LA NORMATIVA AMBIENTAL

LA EXPERIENCIA ARGENTINA EN MATERIA DE RESIDUOS PELIGROSOS.


ROL DE LOS PODERES EJECUTIVO Y JUDICIAL

por Silvia C. Nonna1

1. Introduccin 3. Responsabilidad civil


En cuanto a mecanismos especficos para la aplicacin y el El tema de la responsabilidad civil en materia de ambiente,
cumplimiento de la normativa ambiental y el rol de los pode- y ms en concreto, en materia de residuos peligrosos, es
res ejecutivo y judicial, me voy a referir a la Ley Nacional de uno de los que ms preocupa en la actualidad, tanto a los
Residuos Peligrosos (LRP) por varias razones: organismos gubernamentales como a los no gubernamen-
Primero porque considero que la Ley 24.051 es un instru- tales, a autoridades y a especialistas.
mento eficaz para exigir el cumplimiento de criterios am- Tambin es preocupacin permanente de la comunidad en
bientales a travs del brazo ejecutor de la autoridad am- general, que es quien en definitiva, sufre las modificaciones
biental nacional, cual es el Registro Nacional de y el deterioro consecuente del ambiente, provocadas por la
Generadores y Operadores de Residuos Peligrosos, de inevitable evolucin industrial.
la Direccin Nacional de Ordenamiento Ambiental.
El rgimen introducido por la ley 24.051, en materia de res-
Segundo porque, al margen de todos los errores y debili- ponsabilidad civil, remite expresamente al Cdigo Civil, pero
dades que todos reconocemos de la Ley 24.051, es el ple- adems, innova y ampla las normas de este ltimo. Tales
xo normativo - integrado tambin por la normativa comple- cambios han sido y son objeto de controversias y de discu-
mentaria- que se aplica ante casos de contaminacin a siones tanto doctrinarias como jurisprudenciales.
nivel federal, porque contiene un rgimen sancionatorio y
porque, definitivamente es una Ley Nacional cumplible, En sus respectivos captulos, la LRP determina la responsa-
que debe cumplirse, y corresponde hacer cumplir. bilidad que le corresponde al generador, al transportista y al
operador. En tal sentido y tal como ya se expresara:
Y finalmente porque al momento de hablar de la experien-
cia que quien les habla pueda tener, es el mbito de los re- El generador de residuos peligrosos es responsable, en
siduos peligrosos, el que ms conozco en este momento. calidad de dueo de los mismos, de todo dao producido
por stos. (art. 22).
El transportista de residuos peligrosos es responsable,
2. Ley N 24.051 en calidad de guardin de los mismos, de todo dao pro-
ducido por stos (art. 31).
Sin entrar al anlisis de la LRP, conviene no obstante recor-
dar que estamos hablando de una ley muy particular, El titular de una planta de tratamiento o de disposicin fi-
nal, es responsable, en su calidad de guardin de residuos
que lamentablemente no es una ley de presupuestos m-
peligrosos, de todo dao producido por stos (art. 44).
nimos;
que es una ley nacional que se define de alcance local;
3.1. Responsabilidad Objetiva
de alcance federal slo por va de excepcin, y
La LRP recoge el concepto de responsabilidad objetiva con-
de adhesin. sagrada por el Cdigo Civil, al que se hace expresa referen-
cia, y lo superobjetiviza.
En materia de responsabilidad civil, la ley nos remite al C-
digo Civil y en cuanto al rgimen penal, nos remite al Cdi- La LRP presume, salvo prueba en contrario, que todo resi-
go Penal. Recordemos tambin que los cdigos menciona- duo peligroso es cosa riesgosa (art. 45), en los trminos del
dos son normas de carcter federal, de derecho comn. segundo prrafo del art. 1113 del Cdigo civil, imponiendo de
esta forma, la responsabilidad objetiva.
La ley incluye un captulo especial que denomina de Infrac-
ciones y Sanciones mediante el cual se establece el rgi- Cdigo Civil, art. 1113, prrafo 2: ... En los supuestos de
men sancionatorio a nivel administrativo. daos causados con las cosas, el dueo o guardin, para

1
Coordinadora del Registro Nacional de Generadores y Operadores de Residuos Peligrosos.

91
1 CONFERENCIA INTERNACIONAL SOBRE APLICACIN Y CUMPLIMIENTO DE LA NORMATIVA AMBIENTAL EN AMRICA LATINA - FARN

eximirse de responsabilidad, deber demostrar que de su A nivel doctrinario, se ha concluido que uno de los aspectos
parte no hubo culpa; pero si el dao hubiere sido causado ms criticables de la ley 24.051 es la amplitud del criterio
por el riesgo o vicio de la cosa, slo se eximir total o par- conceptual de residuo peligroso y la falta de delimitacin de
cialmente de responsabilidad acreditando la culpa de la vc- tipo penal imprescindible a los efectos del juzgamiento. No
tima o de un tercero por quien no debe responder. Si la co- obstante lo cual no se puede dejar de destacar tambin, que
sa hubiera sido usada contra la voluntad expresa o presunta la LRP ha llenado un vaco legal al disponer sobre el institu-
de su dueo guardin, no ser responsable. to del delito con el objeto de proteger el ambiente a travs de
Nadie dudara sobre la condicin de riesgoso de un residuo la contemplacin del inters colectivo.
categorizado como peligroso, por lo que parece innecesa- Asimismo, cabe manifestar que las disposiciones penales de
ria la presuncin juris tantum, de que un residuo peligroso la LRP que se encuentran en el Captulo IX, artculos 55 al
es cosa riesgosa en los trminos del art. 1113 del Cdigo Ci- 58, son las normas penales ambientales que ms jurispru-
vil, resultando redundante tal consideracin en el articulado dencia han generado.
de la ley, salvo si la intencin del legislador fue resaltar y am-
pliar la responsabilidad que al generador de tal residuo le ca-
be. 4.1. Figura dolosa
La figura dolosa surge del artculo 55 de la LRP que reprime
3.2. Responsabilidad del Generador la conducta de envenenar adulterar o contaminar de una
No se exime de responsabilidad el generador, en el mbito manera peligrosa para la salud, el agua, la atmsfera o el
extracontractual, no siendo oponible a terceros la transmi- ambiente en general de manera intencional con residuos pe-
sin o abandono voluntario del dominio de los residuos peli- ligrosos. Ya se ha hecho mencin en el captulo anterior a las
grosos. acciones incluidas en el Cdigo Penal en cuanto a que si
bien en el art. 200 del cdigo aludido, no se menciona la ac-
La responsabilidad recogida por la LRP, slo se extingue cin de contaminar, sta quedara subsumida en la de adul-
cuando los daos provocados por los residuos, sean el resul- terar.
tado de la mayor peligrosidad que un determinado residuo
adquiera como consecuencia de un tratamiento defectuoso La figura penal que surge de la LRP ampla los objetos so-
realizado en la planta de tratamiento o de disposicin final. bre los cuales recae la accin de envenenar, contaminar o
adulterar con residuos peligrosos, ya que antes eran slo el
La LRP va ms all de la responsabilidad de Cdigo Civil por agua potable y las sustancias alimenticias y medicinales
cuanto establece una responsabilidad subsistente del resi-
destinadas a consumo humano, mientras la LRP abre el ob-
duo de la cuna a la tumba, ya que aqulla, en el caso de
jeto protegido al ambiente en general y cualquiera de los ele-
los generadores, no desaparece por la transformacin, espe-
mentos que lo constituyen.
cificacin, desarrollo, evolucin o tratamiento de los residuos
peligrosos que hayan causado dao. Para que se configure el delito, no es suficiente el solo he-
cho de envenenar, contaminar o adulterar, es necesario ade-
Tal responsabilidad ad infinitum ha sido muy criticada por
ms, que dichas acciones resulten un peligro comn para la
distintos autores que sostienen que la misma produce con-
salud, ya que sta ltima es el bien jurdico tutelado. Si no
secuencias que perjudican ilimitadamente al generador que
queda atado al residuo en situaciones de incertidumbre al existe peligro para la salud, no existir el delito.
perder el control del manejo de los residuos en manos de ter- En el sentido expresado, la Cmara Federal de San Martn
ceros sobre los cuales no puede influir. en el caso Alba, S.A. ... JA, 1993/ II/ 470, el 17/9/93 fall que
Por el contrario diremos que, lo que el legislador intent evi- No cualquier peligro determinar la penalizacin de la con-
tar fue la prctica cada vez ms comn, como despreciable, ducta, sino que debe tratarse de un peligro grave y de tal
de arrojar, abandonar residuos o desecharlos en forma clan- magnitud que razonablemente autorice la adecuacin al tipo
destina en diferentes cuerpos receptores, con las daosos penal ... que en definitiva debe ser evaluado por el juzgador
efectos que ello conlleva. Asimismo, y en relacin, con la sobre la base de los datos indubitables que le proporcionan
prdida del control efectivo sobre los residuos generados, se las ciencias auxiliares en relacin al caso concreto.
intent promover tcnicas de tratamiento en el propio sitio de
generacin, o en los lugares ms cercanos, disminuyendo al
mximo el transporte de aqullos. 4.2. Figura culposa
Por otro lado, la LRP reprime como figura culposa, en su ar-
tculo 56 la conducta de envenenar, adulterar o contami-
4. Rgimen penal nar de una manera peligrosa para la salud, el suelo, el agua
o el ambiente en general con residuos peligrosos por negli-
La LRP tipifica delitos penales, con remisin expresa, en al-
gencia, imprudencia, impericia o inobservancia de los regla-
gunos casos a penas dispuestas por el Cdigo Penal. Se
mentos.
crea el delito de contaminacin, adulteracin o envenena-
miento a travs del uso o la gestin de residuos peligrosos, Teniendo en cuenta lo dificultosa que ha demostrado ser la
ya sea con dolo o culpa, de un modo peligroso para la salud, prueba del dolo, la figura culposa es la que se aplica en la
el suelo, el agua, la atmsfera o el ambiente en general. mayora de los casos en la prctica judicial.

92
MECANISMOS ESPECFICOS PARA LA APLICACIN Y CUMPLIMIENTO DE LA NORMATIVA AMBIENTAL

4.3. Personas jurdicas Desde ya, que nosotros preferimos la primera alternativa,
por cuanto es mucho ms efectiva, ms rpida y definitiva-
El artculo 57 dispone que si los hechos previstos en los dos
mente ms preventiva. Mxime si tenemos en cuenta que to-
artculos anteriores, se hubiesen producido por la decisin
do el procedimiento sancionatorio es burocrtico, demasiado
de una persona jurdica, la pena se aplicar a aquellas per-
lento, y que una vez agotada esa va administrativa, el admi-
sonas fsicas que ejerciendo cargos de relevancia hubiesen
nistrado tiene la opcin de recurrir a la Justicia.
intervenido en el hecho punible.
En materia civil y penal, intervienen los jueces del fuero res-
En este sentido la jurisprudencia se ha expedido en cuanto
pectivo haciendo aplicacin de la norma en cuestin. Y es en
a que Si en una empresa el dominio material sobre las co-
esta etapa donde se interrelacionan los poderes ejecutivo y
sas se da escalonadamente, cada cotitular de la custodia se-
judicial.
r responsable segn la parte de dominio que mantenga so-
bre ella (gerente de rea, jefe de planta, encargado de Voy a intentar presentarles a ustedes el esquema de trabajo
mantenimiento, etc), lo cual supone un mbito espacial de in- que se viene llevando a cabo en materia de interrelacin que
fluencias acotado para el garante, en el que se encuentra el es mucho ms fluida de lo que muchos de ustedes puede
objeto peligroso(Cmara Federal de San Martn , sala 1 , imaginar, pero que necesariamente debe incrementarse y
26/8/92 Costantini y otros s/Averiguacin Contaminacin Ro mejorarse an ms.
Reconquista. JA 1993 III 10). En cuanto a nuestra reciente experiencia, y a modo de resu-
Los superiores jerrquicos tienen siempre el deber de con- men, que en honor a la brevedad tambin sealo como con-
trolar a sus subordinados, por lo tanto no pueden delegar clusin adelantada de mi presentacin, destaco:
esa responsabilidad totalmente. El fallo anteriormente aludi-
Existe una marcada y paulatina actuacin del Poder Ju-
do advierte que Slo a condicin de que el titular o directivo
dicial en procesos en los cuales la cuestin ambiental es
de una empresa tome los recaudos de seguridad necesarios
la protagonista, consecuencia de lo cual progresivamen-
para evitar riesgos respecto de los bienes o personas, es
te aunque en una etapa preadolescente, el Derecho Ju-
que la sociedad autoriza el establecimiento y la operacin de
dicial Ambiental ha ido tomando forma propia y encon-
instalaciones altamente complicadas y riesgosas. De aqu se
trando a travs de la ineludible asistencia de tcnicos
deriva para los directivos de las personas jurdicas y empre-
especializados un rumbo consistente.
sas un deber de control sobre las cosas peligrosas y, en ca-
so de delegacin un deber de cuidado en la eleccin de su Todo ello bajo la presin de dos fuerzas negativas:
personal segn su capacidad y un deber de supervisin ge-
neral. El directivo no puede liberarse de esta posicin de ga- la primera de ellas la constante orfandad de una nor-
rante mediante la designacin de garantes auxiliares. mativa ambiental nacional que siga el precepto cons-
titucional, y2
la segunda ajena a la ciencia jurdica y contraria a
5. Cumplimiento y aplicacin de la norma los principios fundamentales de todo Estado de Dere-
cho cual es la enemiga incertidumbre cientfica,
condicin inherente al conocimiento cientfico.
Hablando de cumplimiento y aplicacin de la norma, la prc-
tica nos ha llevado a la implementacin de un sistema doble Protagonismo de los dictmenes tcnicos provenientes
de zanahoria y garrote. del sector pblico en el proceso de toma de decisin en
el mbito judicial.
La zanahoria es el Certificado Ambiental, instrumento que
acredita en forma exclusiva la aprobacin del sistema de Valioso aporte de la jurisprudencia penal ambiental a tra-
manipulacin, transporte, tratamiento y disposicin final. vs de la tarea de subsumir las conductas evaluadas a
Hay por tanto, de parte del administrado, una voluntad los tipos de delito penal.
clara de cumplir con todos los requerimientos a los efec-
tos de ser premiado con el tan deseado CAA. En este ca- En qu sustentamos lo concluido?
so, los requerimientos, ms que impuestos, son seala- Surge de la evolucin que voy a intentar demostrarles, de la
dos y por parte de la Administracin, hay todo un trabajo comunicacin judicial / administrativa / judicial previa a la
de gua hacia el cumplimiento total de los mismos. sentencia. E idntica evolucin puede sealarse a travs de
los fallos que han venido dictndose en la materia.
Por su parte, el garrote, est instrumentado a travs del
rgimen sancionatorio y el respectivo procedimiento para La evolucin aludida, puede separarse en etapas que se van
la aplicacin de sanciones. En este caso estamos ante concatenando. La misma evolucin se evidencia en las sen-
una clara imposicin de la norma. tencias:
1er Etapa: en la cual los Jueces preguntaban a la Admi-
Opcin 1 Zanahoria Cumplimiento
nistracin sobre la situacin registral de las empresas ge-
Opcin 2 Garrote Imposicin neradoras, transportistas y operadoras.

2
Al momento de realizarse la edicin para la publicacin de estas ponencias, el Congreso Nacional sancion tres normas de presupuestos mnimos para
la proteccin ambiental: Ley Ambiental General, Ley de Residuos Industriales y sobre Gestin y Eliminacin de PCBs.

93
1 CONFERENCIA INTERNACIONAL SOBRE APLICACIN Y CUMPLIMIENTO DE LA NORMATIVA AMBIENTAL EN AMRICA LATINA - FARN

A la pregunta chos de aceites minerales no aptos para el uso al que esta-


ban destinados, estn comprendidos en el inciso Y8 del
si la empresa XXXX est inscripta en su carcter de Gene- Anexo I de la Ley N 24.051 de Residuos Peligrosos, los
rador u Operador de Residuos Peligrosos en los trminos de cuales podran ser potencialmente txicas por ingestin y/o
la Ley N 24.051, inhalacin, lo que ocasionara un efecto secundario no de-
slo caba una respuesta como seado. Dicho residuo, por estar comprendido en el Anexo I
de la Ley N 24.051, posee entidad cualitativa suficiente pa-
Conforme las constancias obrantes en el Registro Nacional, ra contaminar el ambiente en general. En el caso en cues-
la empresa XXXXX est inscripta en su carcter de Genera- tin si bien se observ una mancha sobre la vereda, y po-
dor / Operador de Residuos Peligrosos, cuyo trmite corre dra considerarse una infraccin el hecho de dejar librado al
por Expte xxxxx. alcance de personal inexperto, el manejo de sustancias po-
tencialmente txicas por ingestin y/o inhalacin, debe te-
O nerse en cuenta que los mismos se hallaban contenidos en
bolsas de residuos cerradas, evitndose as el contacto di-
La empresa XXX no est inscripta en el Registro Nacional
recto de los mismos con el ambiente y las personas. Anali-
zando ahora la eventualidad de que los residuos hubieran
2da Etapa: los Jueces preguntaban si el material se- llegado al camin recolector de residuos domiciliarios y por
cuestrado o en cuestin, es un residuo peligroso. ese medio al relleno sanitario, se considera que por tratarse
de una pequea cantidad de residuo y de bajo riesgo, se po-
A la pregunta dra considerar que no posee entidad cuantitativa suficiente
como para contaminar de un modo peligroso el medio am-
si las sustancias detectadas en las proporciones indicadas biente, no obstante, dicho residuo se debe considerar como
en los informes de laboratorio que en fotocopia se adjuntan residuo peligroso y por lo tanto la empresa en cuestin de-
al presente, se encuentran incluidas en las previsiones de la be cumplir con las obligaciones que surgen de la Ley N
Ley 24.051, 24.051.

slo caba una respuesta, acompaada con un informe tc-


nico, el cual en resumen responda que:
4a Etapa: Pronunciada la sentencia, los Jueces la remi-
...En cuanto a las muestras analizadas, no se explicita si se ten a la Administracin a los efectos de proseguir con el
trata de sustancias o residuos; si se tratare de muestras de juzgamiento administrativo.
residuos en todos los casos se trata de peligrosos ya que se
encuadran en el Anexo I de la Ley N 24.051... Las Catego- Sin embargo, la imposibilidad de seguir investigando en se-
ras de los desechos sometidos a Control se detallan a con- de penal el hecho trado a estudio, no produce efectos en un
tinuacin: ...Muestra A1 (lquida) Hidrocarburos : Y8, P.C.B: mbito administrativo, ... lo que no resulta bice para que en
Y10 ... Muestra A3 (slida): ... Hidrocarburos: Y8,...P.C.B.: ese mbito el presente vaya de la mano de una sancin, ...
Y10,...Plomo Y31, Cromo Y21 (solamente si se encuentra lbrese oficio a la Secretara de Ambiente y Desarrollo Sus-
como cromo hexavalente), Mercurio: Y29 (se debe conside- tentable ...
rar el error de mtodo de anlisis), ...Cadmio: Y26 (se debe
considerar el error de mtodo de anlisis)... Si bien estamos transitando la tercera etapa en forma conca-
tenada, en algunos casos con la cuarta, avizoramos la nece-
sidad de encarar una quinta etapa para actuar en forma pa-
3er Etapa: los Jueces preguntan si los residuos peli- ralela y coordinada, iniciando la investigacin tanto judicial
grosos secuestrados tienen entidad suficiente para con- como administrativa en forma coetnea.
taminar de un modo peligroso para la salud, el ambiente,
el suelo o atmsfera segn lo previsto en el art. 55 de la En el marco de esta ltima conclusin sumada a las que ya
Ley N 24.051. he anticipado, estamos planteando informalmente un esque-
ma de trabajo conjunto. Recordemos que la vinculacin de la
A la pregunta Autoridad Ambiental Nacional y los Tribunales se rige por
mecanismos informales y no existen a la fecha criterios acor-
...si el residuo peligroso secuestrado gener o generar un dados formalmente.
impacto en el medio ambiente, y en caso afirmativo en que
medida lo hizo o lo har, si los elementos secuestrados tie- Si bien es cierto que el Derecho Administrativo y el Derecho
nen entidad suficiente para contaminar el suelo, el aire, el Judicial actan en planos diferentes, definitivamente llevar a
agua y el ambiente en general terreno formal lo planificado, redundar en beneficio de to-
dos. La materia ambiental debe articularse hacia un mismo
Cabe una respuesta ms completa y conceptual en este sen- objetivo, cual es la proteccin y preservacin del ambiente y
tido: de la salud de las personas.

...respecto de la entidad suficiente (cualitativa y cuantitati- La realizacin de un Seminario Nacional sera el mbito pro-
va) de los elementos secuestrados se informa que los dese- picio para consolidar el tema.

94
MECANISMOS ESPECFICOS PARA LA APLICACIN Y CUMPLIMIENTO DE LA NORMATIVA AMBIENTAL

6. La jurisprudencia como fuente del Derecho principal objetivo establecer la relacin causal existente en-
Ambiental en Argentina tre, por ejemplo, el vertido, enterramiento, disposicin inade-
cuada de residuos peligrosos, la contaminacin de las napas
El Derecho positivo Ambiental, cuyo camino recorrido en subterrneas cuyas aguas estn destinadas al consumo, y
nuestro pas en muchas ocasiones ha demostrado ser con- las posibles afecciones a la salud hasta el supuesto de
fuso, no lineal e ineficaz, se nutre y se configura en gran me- muerte.
dida a travs de los antecedentes jurisprudenciales. En tal sentido, los precedentes jurisprudenciales constituyen
En tal sentido, la proteccin ambiental no depende slo del un parmetro legtimo para conocer cundo se configura el
dictado de bases normativas, sino tambin del esencial rol dao ambiental de acuerdo al Derecho Argentino.
que cumple el juez a la hora de tutelar en un caso concreto Asimismo, corresponde decir que muchas veces, atribuir
un derecho reconocido jurdicamente. responsabilidad por un dao al ambiente, o en su caso de-
Los jueces interpretan la norma jurdica y se pronuncian so- terminar el grado de responsabilidad de los sujetos involu-
bre cuestiones particulares, sentando la jurisprudencia que crados, es sumamente dificultoso, pero ms difcil es esta-
es luego aceptada y seguida ya sea por otros jueces, tribu- blecer el nexo causal existente entre una determinada
nales, administradores, abogados y hasta particulares. conducta -accin u omisin- y la consecuencia indirecta de
la contaminacin del medio, como puede ser una enferme-
A pesar de ser relativamente nueva la aplicacin jurispruden- dad grave en los seres humanos.
cial en nuestro pas, nuestros Tribunales han ido expidindo-
se paulatinamente en aquellos casos en los cuales la cues- A ello, se suma la diversidad de factores de distinta ndole
tin ambiental ha sido objeto de controversias judiciales. (climtica, la respuesta de los distintos organismos a un de-
terminado estrs, la interrelacin entre los organismos, etc.)
Dichos pronunciamientos judiciales en la materia ambiental, que pueden colaborar para la produccin de un dao am-
son factores esenciales a efectos de interpretar los hechos biental, y la determinacin del grado de participacin de ca-
de la realidad en constante mutacin, utilizando el obligado da una de ellas en la produccin del resultado.
filtro del derecho positivo, a la vez que respetando fielmente
los tres principios bsicos de todo Estado de Derecho, cua- Es relevante subrayar que, por ser el ambiente un sistema
les son el de legalidad, el de razonabilidad y la seguridad ju- ajustado a reglas propias, no siempre conocidas por el ser
rdica. humano, cuantificar un dao ambiental es una tarea de cum-
plimiento casi imposible, sumado a que muchos de ellos re-
visten el carcter de permanentes, y por ende irrestituibles al
6.1.El Protagonismo de los Aspectos Tcnicos en el Pro- estado anterior.
ceso Judicial Ambiental Es por ello que las contiendas en materia ambiental son
Dado que los estudios de expertos son piezas sumamente complejas, prolongadas, e inciertas.
valiosas para la toma de decisin al momento de juzgar la En base a lo expuesto, surge de manifiesto lo ardua que re-
responsabilidad por dao ambiental, el concepto clsico de sulta la tarea de resolver un caso ambiental, lo cual sin duda
cosa juzgada se ve impactado por la fuerza gravitatoria de la alguna le aporta un plus de valor a la jurisprudencia como
falta de certeza cientfica aludida. fuente de derecho.
Sern, entre otras disciplinas, la Qumica, la Biologa, la In-
geniera, la Geologa, las encargadas de dilucidar muchas
de las preguntas habituales que se plantean en un caso de 7. Ley N 24.051
dao ambiental.
Captulo VII - de las Responsabilidades
Entre otros planteos podemos sealar, respecto del dao
ambiental en s mismo: Es posible recomponer un dao Art. 45- Se presume, salvo prueba en contrario, que todo re-
ambiental?, Hasta qu punto puede recomponerse?, siduo peligroso es cosa riesgosa en los trminos del segun-
Cules son las soluciones alternativas y quin decide cul do prrafo del art. 1113 del Cdigo Civil modificado por la ley
es la ms adecuada?, Se dispone de la tecnologa necesa- 17.711.
ria?, Podrn afrontarse los costos de una verdadera y total
Art. 46- En el mbito de la responsabilidad extracontractual,
recomposicin?, Es prioritario recomponer o mantener una
no es oponible a terceros la transmisin o abandono volun-
empresa en funcionamiento?, En cuanto tiempo deber re-
tario del dominio de los residuos peligrosos.
componerse?, Quin determinar cundo el ambiente ha
sido recompuesto adecuadamente?, Se puede dejar algu- Art. 47- El dueo o guardin de un residuo peligroso no se
na parte de la tarea de recomponer a cargo de la misma na- exime de responsabilidad por demostrar la culpa de un ter-
turaleza?, Qu ocurrir en aquellos casos en los cuales se cero de quien no debe responder, cuya accin pudo ser evi-
ocasione el agotamiento de un determinado recurso?, con tada con el empleo del debido cuidado y atendiendo a las cir-
respecto a el o los responsables: quin o quienes son los cunstancias del caso.
responsables y en qu grado?
Art. 48- La responsabilidad del generador por los daos oca-
Toda la batera de estudios que requiere cualquier causa vin- sionados por los residuos peligrosos no desaparece por la
culada a la temtica ambiental tiene precisamente como transformacin, especificacin, desarrollo, evolucin o trata-

95
1 CONFERENCIA INTERNACIONAL SOBRE APLICACIN Y CUMPLIMIENTO DE LA NORMATIVA AMBIENTAL EN AMRICA LATINA - FARN

miento de stos, a excepcin de aquellos daos causados Art. 52- Las acciones para imponer sanciones a la presente
por la mayor peligrosidad que un determinado residuo ad- ley prescriben a los cinco (5) aos contados a partir de la fe-
quiere como consecuencia de un tratamiento defectuoso cha en que se hubiere cometido la infraccin.
realizado en la planta de tratamiento o disposicin final.
Art. 53- Las multas a que se refiere el art. 49 as como las
tasas previstas en el art. 16 sern percibidas por la autoridad
Captulo VIII - de las Infracciones y Sanciones de aplicacin, e ingresarn como recurso de la misma.
Art. 54- Cuando el infractor fuere una persona jurdica, los
Art. 49- Toda infraccin a las disposiciones de esta ley, su re-
que tengan a su cargo la direccin, administracin o geren-
glamentacin y normas complementarias que en su conse-
cuencia se dicten, ser reprimida por la autoridad de aplica- cia, sern personal y solidariamente responsables de las
cin con las siguientes sanciones, que podrn ser sanciones establecidas en el art. 49.
acumulativas:
a. Apercibimiento; Captulo IX - Rgimen Penal
b. multa de cincuenta millones de australes
(50.000.000) convertibles ley 23.928 hasta cien veces Art. 55- Ser reprimido con las mismas penas establecidas
el valor; en el art.200 del Cdigo Penal, el que, utilizando los residuos
a que se refiere la presente ley, envenenare, adulterare o
c. suspensin de la inscripcin en el Registro de treinta contaminare de un modo peligroso para la salud, el suelo, el
(30) das hasta un (1) ao;
agua, la atmsfera o el ambiente en general.
d. cancelacin de la inscripcin en el Registro.
Si el hecho fuere seguido de la muerte de alguna persona, la
Estas sanciones se aplicarn con prescindencia de la res- pena ser de diez (10) a veinticinco (25) aos de reclusin o
ponsabilidad civil o penal que pudiere imputarse al infractor. prisin.
La suspensin o cancelacin de la inscripcin en el Registro Art. 56- Cuando alguno de los hechos previstos en el artcu-
implicar el cese de las actividades y la clausura del estable- lo anterior fuere cometido por imprudencia o negligencia o
cimiento o local. por impericia en el propio arte o profesin o por inobservan-
Art. 50- Las sanciones establecidas en el artculo anterior se cia de los reglamentos u ordenanzas, se impondr prisin de
aplicarn, previo sumario que asegure el derecho de defen- un (1) mes a dos (2) aos.
sa, y se graduarn de acuerdo con la naturaleza de la infrac-
Si resultare enfermedad o muerte de alguna persona, la pe-
cin y el dao ocasionado.
na ser de seis (6) meses a tres (3) aos.
Art. 51- En caso de reincidencia, los mnimos y mximos de
Art. 57- Cuando alguno de los hechos previstos en los dos
las sanciones previstas en los incs. b) y c) del art. 49 se mul-
tiplicarn por una cifra igual a la cantidad de reincidencias artculos anteriores se hubiesen producido por decisin de
aumentada en una unidad. Sin perjuicio de ello a partir de la una persona jurdica, la pena se aplicar a los directores, ge-
tercera reincidencia en el lapso indicado ms abajo, la auto- rentes, sndicos, miembros del consejo de vigilancia, admi-
ridad de aplicacin queda facultada para cancelar la inscrip- nistradores, mandatarios o representantes de la misma que
cin en el Registro. hubiesen intervenido en el hecho punible, sin perjuicio de las
dems responsabilidades penales que pudiesen existir.
Se considerar reincidente al que, dentro del trmino de tres
(3) aos anteriores a la fecha de comisin de la infraccin, Art. 58- Ser competente para conocer de las acciones pe-
haya sido sancionado por otra infraccin. nales que deriven de la presente ley la justicia federal.

96
PROMOCIN DE INCENTIVOS PARA EL CUMPLIMIENTO DE LAS NORMAS

EXPERIENCIAS EN EL USO DE INSTRUMENTOS ECONMICOS PARA LA


GESTION AMBIENTAL EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE Y SU RELACIN
CON EL CUMPLIMIENTO DE LA NORMATIVA AMBIENTAL1

por Guillermo Acua

1. La aplicacin de instrumentos econmicos Los instrumentos econmicos constituyen una categora


en la gestin ambiental ms de instrumentos de regulacin ambiental. En teora pue-
den utilizarse como complemento o substituto de otras cate-
Las instituciones reguladoras en materia ambiental en Am- goras de instrumentos con iguales fines, como son los ins-
rica Latina y el Caribe enfrentan el reto creciente de disear trumentos de regulacin directa a travs de normativa
instrumentos de gestin ambiental que puedan ser efectivos ambiental, o los acuerdos directos entre la autoridad ambien-
y econmicamente eficientes en el logro de las metas am- tal y la industria para efectuar mejoras de desempeo am-
bientales que se han trazado los pases a nivel nacional y lo- biental, reducir emisiones, etc. En la prctica, los instrumen-
cal. Se impone la necesidad de lograr objetivos de mejora tos econmicos en la gestin ambiental se han utilizado para
de la calidad ambiental al menor costo econmico posible. complementar los marcos regulatorios existentes. Los pa-
Particularmente ante la percepcin de que los esquemas re- ses reconocen la necesidad de mantener normas, controles,
gulatorios tradicionales no han sido exitosos para responder sanciones y otras formas de intervencin directa de parte de
adecuadamente a los procesos de deterioro de la calidad los gobiernos como parte esencial de los esquemas de ges-
ambiental que aquejan la regin. Adems, frente al entorno tin ambiental.
de restriccin fiscal que enfrenta la mayora de los pases de
El uso de instrumentos econmicos en la gestin ambiental
la regin, las autoridades ambientales ven limitadas sus po-
ha tenido una lenta pero continua evolucin desde comien-
sibilidades de fortalecer su capacidad mediante mayores
zos de la dcada de los 70, cuando los pases ms indus-
asignaciones presupuestales y deben explorar opciones de
trializados comenzaron a desarrollar sus polticas ambienta-
autofinanciar los avances en la gestin ambiental.
les. La primera tendencia que se observa en los pases de la
Durante la ltima dcada a nivel mundial ha ganado acepta- OCDE es que ha crecido la variedad de instrumentos usados
cin la opcin de comenzar a incorporar instrumentos econ- en la gestin ambiental. Mientras que los cargos y tarifas a
micos2 a la gestin ambiental para complementar los esque- usuarios de recursos naturales y tambin los subsidios eran
mas tradicionales de regulacin directa. Bsicamente por la comunes en los 70, se han vuelto ms comunes otros tipos
oportunidad que ofrecen estos instrumentos para introducir de cargos, como los cargos o tarifas por emisiones vertidas
mayor flexibilidad mediante incentivos basados en pre- o liberadas a distintos medios ambientales. La OCDE por
cios/costos, y porque estos instrumentos ofrecen tambin la ejemplo ha documentado ms de 60 tasas en uso en varios
posibilidad de obtener recaudacin para financiar la gestin pases para el control de contaminacin del aire, agua, sue-
e inversiones ambientales a travs de fondos especfica- lo, residuos slidos y ruido (OCDE, 1994). Instrumentos de
mente destinados. En particular se han reportado varias ex- este tipo incluyen las tarifas e impuestos por uso de recursos
periencias exitosas de utilizacin de instrumentos en la re- naturales, cargos sobre el volumen de contaminacin vertida
caudacin de fondos para financiar proyectos y programas o emitida al agua o aire. Tambin han aparecido otros tipos
ambientales y servicios de gestin ambiental en pases de la de instrumentos econmicos como los esquemas de depsi-
OCDE.3 Sin embargo, la aplicacin efectiva de instrumentos to-reembolso, los permisos transables para el uso de recur-
econmicos en la gestin ambiental de pases en vas de de- sos o para emitir cierta cantidad de contaminacin, bonos de
sarrollo ha sido hasta ahora relativamente escasa. desempeo depositados durante la ejecucin de proyectos

1
Este artculo fue preparado por Guillermo Acua como resumen de su presentacin en la Conferencia, y est basado en su totalidad en el completo anli-
sis y trabajo realizado por Jean Acquatella, Oficial de Asuntos Econmicos de la Divisin de Desarrollo Sostenible y Asentamientos Humanos de CEPAL
(LC/L/1488-P); ISBN 92-1-321787-0
2
Instrumentos econmicos son todos aquellos que inciden en los costos y beneficios imputables a cursos de accin alternativos que enfrentan los agentes;
afectando por ejemplo la rentabilidad de procesos o tecnologas alternativos, o el precio relativo de un producto, y en consecuencia las decisiones de pro-
ductores y consumidores (CEPAL, 1997).
3
Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico, abarca los pases ms industrializados.
4
Para una descripcin detallada de los distintos tipos de instrumentos econmicos utilizados en la gestin ambiental referirse a (CEPAL/PNUD 1997; World
Bank 1998(a).

97
1 CONFERENCIA INTERNACIONAL SOBRE APLICACIN Y CUMPLIMIENTO DE LA NORMATIVA AMBIENTAL EN AMRICA LATINA - FARN

ambientalmente riesgosos, y esquemas de etiquetado e in- cumentacin de la experiencia acumulada en la implementa-


formacin pblica, entre otros.4 cin de instrumentos econmicos en la gestin ambiental en
siete pases de la regin a travs de estudios de caso nacio-
Otro aspecto de esta evolucin lo marca el creciente rol de
nales.6 Algunas reflexiones de anlisis de los estudios de ca-
los impuestos ambientales como parte integral de los planes
de reforma fiscal en los pases ms desarrollados. Los pa- so se recogen a continuacin en el presente resumen.
ses de la OCDE, por ejemplo, estn usando cada vez ms
los impuestos vinculados a parmetros ambientales en sus
estrategias de control de contaminacin. La recaudacin de 2. Factores jurdico institucionales y de ndo-
impuestos ambientales en los pases de la OCDE represen- le administrativa que condicionan la imple-
t el 2.5% del PBI en 1995, o casi el 7% de la recaudacin mentacin de instrumentos econmicos en
total en estos pases.5 La mayora de estos impuestos inci-
la gestin ambiental:
den sobre una base impositiva especfica relacionada con
los sectores de transporte y energa, pero tambin incluye
Diversos autores sealan que las condiciones jurdico-insti-
los impuestos sobre manejo de desechos y efluentes que se
tucionales bajo las cuales se desarrolla la gestin ambiental
hacen cada vez ms comunes.
en la regin presenta importantes desafos y espacios para
Entre analistas y expertos existe un consenso creciente de mejorar. Entre las caractersticas jurdico-institucionales que
que la aplicacin de instrumentos econmicos puede com- condicionan la gestin ambiental se encuentran las siguien-
plementar las estrategias de regulacin directa que caracte- tes:
rizan los marcos legales en la mayora de los pases. En par-
ticular porque la flexibilidad que ofrecen estos instrumentos Gran dispersin de las responsabilidades de gestin
permite a los agentes minimizar el costo de cumplir con la re- ambiental entre varias entidades nacionales, regionales y
gulacin, minimizando as el costo total en que la sociedad locales.
debe incurrir para lograr sus metas de calidad ambiental. Sin Colisin y conflicto de competencias entre las diversas
embargo, es preciso reconocer que la utilizacin adecuada entidades responsables de la gestin ambiental como
de instrumentos econmicos en la gestin ambiental no consecuencia de la dispersin de responsabilidades y
constituye un asunto trivial. Su xito depende, entre otros falta de claridad en la definicin de los linderos de com-
factores, de la capacidad de las autoridades ambientales de petencia.
trabajar coherentemente con la autoridad fiscal y de contar
con una slida capacidad de seguimiento y control para ha- Conflictos de inters al interior de entidades que tienen a
cer cumplir la regulacin ambiental. Capacidades stas que su cargo la doble funcin de promover el aprovechamien-
en muchos casos todava no logran las autoridades ambien- to de recursos naturales, y de administrar y controlar su
tales en los pases en vas de desarrollo. uso.

Dadas las restricciones fiscales que enfrentan las econo- Autonoma limitada de las autoridades ambientales por
mas de Amrica Latina y el Caribe, pudiera esperarse que estar adscritas otras entidades del Estado encargadas de
una utilizacin ms extensa de instrumentos econmicos promover el desarrollo sectorial (ej. Ministerio de Agricul-
permitira bajar los costos de lograr los objetivos de calidad tura).
ambiental que se han trazado los pases de la regin y bus- Carencia de una entidad ambiental nacional con la auto-
car opciones de autofinanciar algunos componentes de la ridad para coordinar la gestin ambiental de las diversas
gestin ambiental. Sin embargo, salvo algunos ensayos ais- entidades locales, regionales y nacionales y con la capa-
lados, hasta la fecha no se ha observado en los pases de cidad de servir de interlocutor adecuado frente a los dife-
Amrica Latina y el Caribe una puesta en prctica vigorosa y rentes promotores, estatales y privados del desarrollo
sistemtica de instrumentos econmicos en la gestin am- sectorial.
biental. Por qu no ha ocurrido una implementacin ms
extensa de dichos instrumentos?; qu factores condicionan Carencias de canales adecuados de participacin ciuda-
su aplicacin exitosa en nuestra regin?; y qu puede ha- dana para que los grupos de inters puedan hacer valer
cerse para lograrla? sus expectativas frente a la gestin ambiental del Estado,
y jugar un rol activo en la planeacin y la fiscalizacin del
stas son precisamente las preguntas que motivaron la in-
cumplimiento.7
vestigacin realizada a travs del proyecto CEPAL/PNUD
Aplicacin de Instrumentos Econmicos en la Gestin Am- Por otra parte, desde el punto de vista de la intensidad admi-
biental en Amrica Latina y el Caribe, desarrollado a partir de nistrativa, la experiencia acumulada sugiere que la imple-
1999. La primera fase de dicho proyecto consisti en la do- mentacin efectiva de instrumentos econmicos es intensiva

5
OECD. (October 1999). Economic Instruments for Pollution Control and Natural Resources Management in OECD Countries: A Survey. OECD
Environment Directorate ENV/EPOC/GEEI (98)35/ REV.1/FINAL. Paris. (p.5).
6
Durante la primera fase del proyecto CEPAL/PNUD se realizaron estudios nacionales en Barbados, Brasil, Chile, Colombia, Guatemala, Mxico y
Venezuela. La segunda fase del proyecto contempl la realizacin, durante el 2001, de estudios nacionales en Argentina, Bolivia, Costa Rica, Per y El
Salvador.
7
Rodrguez y Uribe. 1995, Sejenovich y Abraham. 1995.

98
PROMOCIN DE INCENTIVOS PARA EL CUMPLIMIENTO DE LAS NORMAS

administrativamente. En la prctica muchos pases encuen- gestin ambiental ya sea a travs de instrumentos econmi-
tran que la aplicacin de instrumentos econmicos en la ges- cos o de regulacin directa.
tin ambiental implica costos administrativos similares a los
incurridos para administrar regulaciones de comando y con- Los instrumentos de mercado (market based instruments)
trol.8 Los requerimientos de monitoreo y otras actividades de se han utilizado con poca frecuencia en los seis pases ana-
fiscalizacin del cumplimiento que son necesarios al imple- lizados. Las limitaciones principales para una adopcin ms
mentar regulaciones de comando y control tambin son ne- amplia de estos instrumentos es la falta general de capaci-
cesarios al aplicar instrumentos econmicos. Los requeri- dad tcnica, legal y administrativa, la resistencia poltica y
mientos de monitoreo, de diseo legal, necesidades de econmica, la complejidad de implementacin, y una tradi-
consulta pblica, y los requerimientos de fiscalizacin y re- cin enraizada de enfoques de control.9
caudacin de los instrumentos econmicos no son marcada-
Como acciones especficas este estudio realizado por el
mente diferentes a los exigidos por regulaciones de coman-
do y control estrictas. La aplicacin de instrumentos Banco Interamericano de Desarrollo (BID) recomienda:
econmicos puede incluso requerir esfuerzos administrati- Enfocar la implementacin de estos instrumentos a travs
vos adicionales para responder a las exigencias de diseo y de enfoques especficos a las caractersticas de cada pas
los cambios institucionales que surgen de la aplicacin de que minimicen la carga administrativa, y construir capacidad
los instrumentos. Por estas razones la literatura coincide en para estudiar la factibilidad de aplicacin y las barreras pol-
que la aplicacin de instrumentos econmicos no puede ver- ticas e institucionales que enfrenta su implementacin.10
se como un substituto por instituciones ambientales dbiles
o por regulaciones de comando y control en la gestin am-
biental. Algunos elementos regulatorios directos siempre
son necesarios y una base institucional fuerte es un pre-re-
3. Casos analizados por el proyecto CEPAL /
quisito para la implementacin de instrumentos econmicos PNUD sobre Instrumentos Econmicos para
(Huber R. et al, World Bank, 1998(a). la Gestin Ambiental:
Las exigencias administrativas de la implementacin de ins- El Cuadro a continuacin indica los instrumentos especficos
trumentos econmicos requiere de instituciones ambientales que fueron objeto de anlisis en cada pas. Seguidamente se
fuertes. Factores como falta de presupuesto, inexperiencia, presentan algunas observaciones relacionadas con el entor-
y escasa voluntad poltica limitan seriamente las posibilida- no jurdico institucional y su vnculo con aspectos econmi-
des de xito de cualquier esfuerzo de implementacin de cos y geogrficos de la gestin ambiental.

ESTUDIOS DE CASO NACIONALES E INSTRUMENTOS EXAMINADOS

Pas Instrumentos cuya implementacin fue objeto de anlisis


en la primera fase del proyecto CEPAL/PNUD

Sub-regin Sistema de depsito-reembolso para botellas de consumo masivo (Barbados)


Caribe
Barbados Tarifa ambiental sobre bienes durables importados (Barbados)
Jamaica
Tarifas diferenciadas por recoleccin de desechos slidos (Barbados).

Exoneracin fiscal para calentadores de agua solares (Barbados)

Cargos a usuarios por volumen de agua extrada (Jamaica)

Incentivos fiscales para construccin de tanques almacenadores de agua de lluvia y equipo im-
portado para ahorrar agua en hoteles (Barbados)

8
Si bien los costos de administrar la aplicacin de regulaciones directas e instrumentos econmicos son similares para la agencia reguladora, los costos
privados de cumplir con la normativa ambiental son menores en el caso de los instrumentos por la flexibilidad que estos ofrecen.
9
BID. (December 1996). Environmental Management in the Southern Cone. Final Report (ATN/II-5109-96), Inter-American Development Bank,
Recommendation #12, p. 62. Traduccin: J. Acquatella.
10
BID. (December 1996). Environmental Management in the Southern Cone. Final Report (ATN/II-5109-96), Inter-American Development Bank,
Recommendation #12, p. 62. Traduccin: J. Acquatella.

99
1 CONFERENCIA INTERNACIONAL SOBRE APLICACIN Y CUMPLIMIENTO DE LA NORMATIVA AMBIENTAL EN AMRICA LATINA - FARN

Pas Instrumentos cuya implementacin fue objeto de anlisis


en la primera fase del proyecto CEPAL/PNUD

Brasil Compensacin financiera por explotacin de petrleo


Pagos por derecho de uso del agua
Tarifa de efluentes industriales
Impuesto de Circulacin de Mercaderas y Servicios (ICMS) y sus criterios ambientales de trans-
ferencia a municipios
Reconocimiento y premios por mejoras en el desempeo ambiental de la industria (iniciativa no-
gubernamental)

Colombia Tasa retributiva por contaminacin hdrica aplicada a nivel de cuencas por las Corporaciones Au-
tnomas Regionales (CAR)

Chile Sistema de compensaciones por emisiones de material particulado en la Regin Metropolitana


Tarifacin diferenciada de residuos slidos domiciliarios
Cuotas individuales transferibles de pesca
Ecoetiquetaje para el ozono y agricultura orgnica

Guatemala Permisos de uso de agua transables


Esquemas de certificacin (agricultura orgnica, y ecoturismo)
Incentivos (subsidios) a la reforestacin
Financiamiento de proyectos de produccin limpia a tasas preferenciales
Fondo nacional para proyectos ambientales
Tarifas de cobro nicas por servicios municipales de agua, energa, ornato y recoleccin de de-
sechos slidos

Mxico Arancel cero y depreciacin acelerada para equipo de control y prevencin de contaminacin
Sobreprecio a gasolinas
Derechos por uso o aprovechamiento de bienes pblicos: flora, fauna, caza deportiva
Derechos de descarga de aguas residuales industriales
Sistemas de depsito reembolso para bateras, neumticos, y lubricantes usados
Financiamiento concesional y subsidios a proyectos de plantacin y manejo forestal en reas fo-
restalmente devastadas

Venezuela Sistemas de depsito-reembolso para botellas de consumo masivo


Exoneracin de impuestos corporativos por inversiones de control y prevencin de contaminacin
Impuesto a la deforestacin
Sistema de tarifas de desechos industriales basadas en volumen generado en el rea Metropo-
litana de Caracas

Fuente: elaborado por Jean Acquatella

Puede decirse que dos elementos han gravitado y gravitan preciso considerar la variable geogrfica en la cual se desa-
fuertemente cuando hablamos de la aplicacin de instrumen- rrolla la problemtica ambiental. Dicha problemtica se de-
tos econmicos en la gestin ambiental de pases de Amri- sarrolla en espacios geogrficos especficos, por ejemplo: a
ca Latina y el Caribe. nivel de cuencas hidrolgicas, o espacios territoriales ocupa-
En primer lugar, la realidad jurdico - institucional y su vncu- dos por ecosistemas especficos o por determinados usos
lo con la dimensin geogrfica de la gestin ambiental. Pa- del suelo, o en zonas urbanas y/o industriales prximas a sa-
ra completar una modelacin realista del entorno en que turarse etc. Estos espacios constituyen unidades territoriales
opera la gestin ambiental en Amrica Latina y el Caribe, es especficas para el diseo y operacin de las estrategias de

100
PROMOCIN DE INCENTIVOS PARA EL CUMPLIMIENTO DE LAS NORMAS

gestin ambiental y los instrumentos asociados. La gestin al esquema de gestin. La necesidad de realizar esfuerzos
ambiental, por su propia naturaleza, idealmente debe operar previos de construccin de consenso para lograr la acepta-
a nivel de unidades geogrficas integradas representadas cin poltica de sus esquemas de gestin, y proceder a im-
por cuencas, ecosistemas especficos y zonas crticas, entre plementarlos con razonables posibilidades de xito, parece
otras. En la prctica las estructuras jurdico-institucionales constituir un ingrediente necesario en la mayora de los ca-
existentes y la plataforma institucional con que cuentan las sos exitosos.
autoridades ambientales para operar, rara vez se correspon-
En estos casos se observa en la autoridad ambiental la ca-
den adecuadamente con estas unidades territoriales, condi-
pacidad de desarrollar y llevar adelante una slida estrategia
cionando de forma importante la aplicacin de determinados
de movilizacin poltica y de alinear los intereses de los dis-
instrumentos de gestin ambiental.
tintos actores pblicos y privados con la estructura de incen-
A nivel regional, slo algunos pases que ya cuentan con es- tivos requerida para lograr el mandato de gestin ambiental.
tructuras jurdico-institucionales existentes a nivel de cuen- Este hecho tambin refleja el estado actual de debilidad del
cas hdricas (ej. autoridades de cuenca con facultades im- cual parte la mayora de las autoridades ambientales de la
positivas y de recaudacin) estaran en capacidad de poder regin en sus iniciativas de implementar instrumentos eco-
optar por la implementacin de programas de descontami- nmicos en la gestin ambiental. Las autoridades ambienta-
nacin basados en instrumentos que incidan sobre los les disponen de escaso capital poltico y en general encuen-
efluentes vertidos en cada cuenca (por ejemplo impuestos y tran serias dificultades a la hora de implementar nuevos
tarifas sobre volmenes de agua y concentracin de conta- esquemas basados en impuestos, cargos o tarifas que inci-
minantes vertidos). La gran mayora de los pases no cuen- den sobre el uso de recursos y/o contaminacin vertida a
ta con estructuras que permitan viabilizar estrategias de precio cero bajo esquemas anteriores o en ausencia de re-
gestin integral que respondan a las necesidades de cuen- gulacin previa.
cas especficas,11 o enfocadas a espacios biofsicos delimi-
En segundo lugar, la influencia que tiene el entorno macroe-
tados por sus caractersticas ecolgicas o geogrficas, sin
conmico sobre la capacidad institucional para hacer gestin
entrar en traslapos jurisdiccionales y problemas de coordi-
ambiental. Durante los 90 Amrica Latina y el Caribe se han
nacin institucional.
caracterizado por enfrentar un entorno macroeconmico vo-
El punto a resaltar es que la heterogeneidad y especificidad ltil, asociado a la frecuencia de las crisis financieras inter-
territorial requerida para optimizar la gestin ambiental fre- nacionales y el proceso de apertura y ajuste estructural vivi-
cuentemente entra en tensin con el substrato institucional y do durante la dcada. Un entorno de gran volatilidad
administrativo en el cual se desarrollan las funciones pbli- macroeconmica acorta el horizonte de planeacin de los
cas de gobierno. Particularmente las funciones administrati- agentes pblicos y privados, y necesariamente privilegia las
vas y fiscales en la mayora de los pases distan mucho de polticas coyunturales de estabilizacin por sobre las polti-
incorporar operativamente procesos y funciones que apo- cas de largo plazo, como lo es la poltica ambiental. Ante la
yen los objetivos de la gestin ambiental, y mucho menos volatilidad macroeconmica las prioridades de largo plazo
permitan la flexibilidad requerida para responder a las espe- desaparecen y el horizonte temporal se acorta en la toma de
cificidades territoriales mencionadas. En su lugar muchas decisiones de la mayora de los actores sociales. Durante los
veces el bagaje de rutinas administrativas del pasado y la 90 tambin se evidenci en Amrica Latina un proceso pa-
falta de actualizacin del marco institucional se constituyen ralelo de debilitamiento institucional y retiro del estado de las
en serias barreras que dificultan el logro del mandato de las funciones estratgicas de planificacin a largo plazo en ins-
autoridades ambientales y limitan seriamente la gama de tituciones pblicas, entre las que se encuentra por supuesto
instrumentos innovadores que puede ser utilizada con credi- la agenda ambiental y el desarrollo de la plataforma institu-
bilidad para el logro de objetivos ambientales. cional requerida para su instrumentacin exitosa. Un entor-
no econmico y poltico con estas caractersticas no puede
Finalmente otro aspecto de esta dinmica geogrfico-institu-
privilegiar las inversiones pblicas, ni la visin de largo plazo
cional a la que est sujeta la gestin ambiental es de natura-
requerida, para llevar adelante una agenda progresista de
leza poltica. Se refiere al hecho, ilustrado en varios casos,
gestin ambiental.
en que el xito en la aplicacin de un instrumento en deter-
minada zona o cuenca se asoci a la realizacin de esfuer- Bajo estas condiciones resulta ms difcil para la autoridad
zos por parte de la autoridad ambiental por construir consen- ambiental lograr sus objetivos regulatorios e instrumentar efi-
so, capacitar y facilitar la adaptacin de los agentes cazmente la poltica ambiental. Por ejemplo, en un entorno
afectados. Frecuentemente la destinacin especfica de los cortoplacista resulta mucho ms difcil lograr inducir mayor
recursos mediante un fondo dirigido a la misma unidad terri- inversin en tecnologas de produccin ms limpia o en me-
torial (ej. cuenca, zona crtica, etc.), donde fueron captados, didas de control ambiental por las empresas reguladas, ya
constituye un ingrediente importante para que la autoridad que estas inversiones no son de corta maduracin y su re-
ambiental logre la aceptacin poltica y movilizar el apoyo torno de corto plazo generalmente se concentra en benefi-
necesario para aplicar con xito los instrumentos asociados cios intangibles como una mejor imagen pblica. En entor-

11
Este punto ha sido resaltado en varios trabajos previos de la CEPAL. Vase: A. Dourojeanni et al, Polticas pblicas para el desarrollo sustentable: la
gestin integrada de cuencas. LC/R 1399, CEPAL Junio 1994; y A. Dourojeanni y A. Jouralev, Gestin de cuencas y ros vinculados con centros urbanos,
LC/R 1948, CEPAL Diciembre 1999.

101
1 CONFERENCIA INTERNACIONAL SOBRE APLICACIN Y CUMPLIMIENTO DE LA NORMATIVA AMBIENTAL EN AMRICA LATINA - FARN

nos voltiles no slo puede dificultarse el logro de las metas rica del Sur (M. Schaper, CEPAL 2000). Un aumento en la
regulatorias, sino que tambin la naturaleza misma de las escala y concentracin de actividad econmica en sectores
decisiones econmicas que privan bajo incertidumbre pue- de recursos naturales, y por ende ambientalmente sensi-
den incrementar los impactos negativos sobre el medio am- bles,12 lleva implcito un posible aumento de externalidades
biente. La incertidumbre econmica implica optar por activi- ambientales13 que idealmente debera acompaarse de un
dades que pueden ofrecer un retorno inmediato, descontar fortalecimiento paralelo de la institucionalidad ambiental pa-
posibles flujos de ingresos futuros, y poner en peligro las in- ra contenerlas. Como se argument en el prrafo anterior es-
versiones anuales necesarias para preservar la calidad y ca- te fortalecimiento institucional no se ha materializado en la
pacidad de los recursos naturales de proveer un flujo soste- mayora de los pases de la regin.
nido de servicios a futuro. En actividades de explotacin de
En presencia de estas deficiencias institucionales en materia
recursos naturales (ej. forestales, pesqueras, agrcolas etc.)
ambiental es preocupante observar simultneamente la ten-
una tasa de descuento excesiva puede inducir comporta-
dencia en varios pases a incurrir en fallas de poltica asocia-
mientos como el remate o sobreexplotacin irreversible del
das al fenmeno de competencia fiscal14 por la atraccin de
recurso por su propietario. Es decir su capitalizacin total a
inversiones en sectores primarios como la minera, entre
corto plazo y eventual salida de la actividad, ignorando las
otros, que exacerban la concentracin de actividad econmi-
inversiones necesarias para garantizar la renovacin y ren-
ca en estas reas. La competencia fiscal ha llevado a algu-
tabilidad sostenida del recurso, criterios que hubieran priva-
nos pases incluso a desgravar la renta econmica asociada
do en un entorno econmico estable.
a la explotacin de recursos no renovables, armonizando el
Otro canal de interaccin entre el entorno macroeconmico tratamiento fiscal de estos sectores primarios con los del res-
voltil que ha caracterizado los aos noventa y la institucio- to de la economa. El desgravamen de la renta asociada a la
nalidad ambiental, se vincula a la postura fiscal restrictiva explotacin de recursos no renovables constituye una distor-
que se han visto obligados a adoptar la mayora de los pa- sin que puede contribuir a exacerbar la concentracin de
ses frente a ese entorno. Dicha postura implic importantes actividad econmica en sectores primarios y de recursos na-
recortes presupuestarios y ajustes en la agenda de distintas turales. Distorsiones de esta naturaleza pueden acarrear
reas de poltica sectorial de los gobiernos. El desarrollo y efectos perversos para la regin en trminos ambientales, ya
creciente fortalecimiento de la institucionalidad ambiental que pueden inducir an mayor especializacin en sectores
que se prevea en la regin a comienzos de la dcada pasa- ambientalmente sensibles mientras la regin todava no
da, no slo se ha visto frustrado por este entorno restrictivo, cuenta con una institucionalidad ambiental con plena capaci-
sino que pueden verificarse retrocesos y procesos de debili- dad de manejar las externalidades negativas asociadas. Es-
tamiento de la institucionalidad ambiental en varios pases ta discusin ilustra algunos de los mltiples canales a travs
de la regin durante la ltima dcada. Esta situacin acta de los cuales el entorno macroeconmico condiciona la ope-
en sentido opuesto a los avances requeridos por las autori- racin de la gestin ambiental y la efectividad de sus instru-
dades ambientales en materia de capacidad tcnica, gene- mentos.
racin de informacin ambiental, recursos humanos y finan-
cieros que son necesarios para contar con posibilidades de
xito en la instrumentacin efectiva de la gestin ambiental. 4. Comentarios y conclusiones
El proceso de ajuste estructural y especializacin de las eco-
La interpretacin de las observaciones recogidas en los es-
nomas regionales tras su apertura tambin ha influido sobre
tudios de caso a la luz de un entorno regulatorio como el ca-
las oportunidades de instrumentar con xito las metas de
racterizado, apuntan a la conclusin de que la mayora de
gestin ambiental. Las ventajas comparativas de Amrica
los pases todava no logra construir la plataforma institucio-
Latina y el Caribe se han concentrado histricamente en los
nal necesaria para que las autoridades ambientales de la re-
sectores de recursos naturales y las industrias asociadas,
gin puedan complementar con xito sus estrategias regula-
dada la dotacin de factores que dispone la regin. Este pa-
torias con instrumentos econmicos.
trn de especializacin en recursos naturales e industrias
primarias se ha visto reforzado tras el proceso de apertura Esta constatacin pone adems en evidencia que los instru-
comercial y reformas de poltica que ha sufrido la regin du- mentos econmicos tienen en la regin de Amrica Latina y
rante la dcada de los 90, sobre todo en los pases de Am- el Caribe una potencialidad de ser utilizados como favora-

12
Sectores ambientalmente sensibles son aquellos sectores de actividad econmica como la minera, industria qumica, explotacin de hidrocarburos, etc.
cuyos procesos implican impactos ambientales potenciales que es preciso contener a travs de inversiones en equipo de control y sistemas de gestin
ambiental que las empresas deben realizar, en presencia de regulacin ambiental, para evitar externalidades negativas sobre el medio ambiente. Existen
diversos ndices que permiten identificar sectores econmicos como ambientalmente sensibles en comparacin con otros. Estos ndices generalmente
miden el porcentaje, dentro de la estructura de costo de estos sectores, destinado a inversiones para contener los impactos ambientales negativos de los
procesos industriales asociados para cumplir con las normas ambientales en entornos regulatorios ambientalmente estrictos como por ejemplo los
Estados Unidos o Europa. En definitiva se trata de sectores econmicos que por sus propias caractersticas requieren de una slida gestin ambiental
para evitar impactos negativos sobre la calidad del medio ambiente.
13
Impactos externos de la actividad productiva o de consumo sobre la calidad del medio ambiente que afectan el bienestar social y no se encuentran refle-
jados en el sistema de precios.
14
La competencia fiscal puede darse entre pases, entre estados de un sistema federal, o incluso entre municipios, que compiten por atraer inversiones
a travs de ofrecer un tratamiento fiscal favorable.

102
PROMOCIN DE INCENTIVOS PARA EL CUMPLIMIENTO DE LAS NORMAS

bles al cumplimiento de las regulaciones ambientales por jetivos de gestin ambiental con la poltica fiscal exige un for-
parte de los regulados, al no poder considerar a los instru- talecimiento previo de las autoridades ambientales y avan-
mentos econmicos ces en equiparar la prioridad poltica de su mandato en rela-
Para lograr el objetivo que estos instrumentos tengan un el cin a otras instancias gubernamentales. El avance hacia
rol complementario de las regulaciones directas, ser nece- una articulacin efectiva de los objetivos de poltica ambien-
sario avanzar en cada pas una mejor caracterizacin de las tal y su instrumentacin como parte integral del rgimen fis-
modificaciones e innovaciones institucionales necesarias pa- cal, se vislumbra como un rea que exigir mayores esfuer-
ra dar mayor operatividad a la gestin ambiental. Los reque- zos de investigacin y anlisis de parte de los pases de la
rimientos identificados eventualmente tendrn que ser inclui- regin en los prximos aos. Se requieren importantes avan-
dos como parte integral de las reformas fiscales, iniciativas ces en esta lnea para desarrollar propuestas concretas que
de reforma administrativa, y procesos de descentralizacin puedan ser incorporadas efectivamente en las reformas fis-
que adelantan los pases de la regin. El anlisis de los es- cales y administrativas venideras.
tudios de caso documentados en el contexto del proyecto
CEPAL/PNUD pone en evidencia la necesidad de consolidar
urgentemente avances en al menos tres frentes: b. Adecuacin del marco jurdico-institucional vigente
para facilitar la operatividad de los instrumentos de
gestin ambiental entre los distintos niveles de go-
a. Articulacin de nuevos espacios de accin poltica e bierno y garantizar su coherencia con otras polticas
institucional junto a las autoridades fiscales sectoriales
Es urgente que los pases logren consolidar un marco legal La misma especificidad territorial de la gestin ambiental,
e institucional que sustente plenamente la operacin de ins-
exige tambin el establecimiento de slidos vnculos opera-
trumentos fiscales de gestin ambiental. Particularmente en
tivos con las autoridades decentralizadas y los gobiernos lo-
lo que respecta al diseo, implementacin y operacin de im-
cales para su ejecucin. Incluyendo la posibilidad de utilizar
puestos, tasas y tarifas ambientales orientadas al doble ob-
los canales impositivos y estructuras administrativas ya exis-
jetivo de: a) sealar a los agentes econmicos el costo real
tentes en las zonas de aplicacin de instrumentos de gestin
de los recursos ambientales para inducir un desempeo ms
ambiental (ej. autoridades de cuenca en caso de tasas hdri-
racional en todos los procesos productivos y el consumo; y
cas, o autoridades municipales urbanas en el caso de instru-
b) recaudacin para consolidar el fortalecimiento institucio-
mentos de gestin ambiental urbana, etc.). La mayora de los
nal y autofinanciamiento de la gestin ambiental.
casos estudiados apuntan a que los marcos jurdico-institu-
Claramente la consolidacin de este marco debe formar par- cionales existentes en los pases, lejos de facilitar la operati-
te de la agenda de reformas fiscales pendientes en la regin. vidad de la gestin ambiental entre los distintos niveles y fun-
Dicha reforma debera posibilitar la opcin de destinar espe- ciones de gobierno, frecuentemente la obstaculizan. Estas
cficamente los recursos captados en las situaciones que barreras evidencian el hecho de que en la evolucin de los
claramente lo justifiquen, reconociendo la especificidad terri- marcos jurdico-institucionales de la regin, la gestin am-
torial que frecuentemente caracteriza la problemtica de la biental ha entrado tardamente en la agenda poltica, y por lo
gestin ambiental, y las variables que inciden en la acepta- tanto, todava est muy lejos de ser integrada coherente-
cin poltica de nuevos instrumentos de gestin ambiental mente dentro del aparato pblico. Obviamente la gestin am-
particularmente en las fases iniciales de su introduccin. biental continuar enfrentando serias dificultades operativas
En particular, la opcin de aplicar instrumentos fiscales de hasta tanto no se encuentren formas de insertar sus funcio-
gestin ambiental a nivel de cuencas, u otras unidades geo- nes transversalmente en el aparato jurdico-institucional y se
grficas de gestin, puede estar seriamente limitada por los pueda garantizar coherencia con la estructura de incentivos
principios de homogeneidad horizontal y armonizacin que de otras polticas sectoriales. En la opinin de varios exper-
usualmente exhiben las estructuras fiscales. El tratamiento tos, el logro de este objetivo puede exigir reformas jurdicas
uniforme dentro de sus respectivas jurisdicciones, tanto en especficamente orientadas.
las estructuras fiscales nacionales como en las estatales en
sistemas federales, puede impedir la aplicacin focalizada
de instrumentos fiscales de gestin ambiental en ecosiste- c. Consolidar la generacin de estadsticas e informa-
mas y espacios geogrficos circunscritos, o que traslapen o cin ambiental a nivel nacional y local
se extiendan ms all de varias jurisdicciones. La ausencia de capacidad para monitorear la calidad am-
Estas son slo algunas de las razones por las cuales la biental y las deficiencias en la generacin de estadsticas e
construccin de un espacio dentro del rgimen fiscal que informacin que permita asociar las tendencias ambientales
acomode la aplicacin de instrumentos de gestin ambiental observadas con el comportamiento de los agentes econmi-
puede requerir reformas legales significativas. En muchos cos, constituye una formidable barrera para instrumentar con
casos las barreras se hallan a nivel de la interpretacin cons- xito una gestin ambiental eficaz. No es posible disear ni
titucional prevaleciente, o de leyes cuya adaptacin requeri- ajustar instrumentos de gestin eficaces en presencia de im-
ra un proceso de negociacin poltica ardua, que en la ma- portantes vacos de informacin. Las funciones de monito-
yora de los casos se halla fuera del alcance de la autoridad reo, y generacin de informacin y estadsticas ambientales,
ambiental y de la agenda de prioridades polticas de la ma- todava se encuentran en un estado incipiente de desarrollo
yora de los gobiernos de la regin. La articulacin de los ob- en la mayora de los pases de la regin. Salvar esta brecha

103
1 CONFERENCIA INTERNACIONAL SOBRE APLICACIN Y CUMPLIMIENTO DE LA NORMATIVA AMBIENTAL EN AMRICA LATINA - FARN

funcional requiere un esfuerzo transectorial de generacin BID. (December 1996). Environmental Management in the
de informacin que involucra a los organismos nacionales de Southern Cone. Final Report (ATN/II-5109-96), Inter-Ameri-
estadstica, las autoridades productivas sectoriales, y las au- can Development Bank.
toridades responsables por la gestin ambiental en cada uno
de los niveles de gestin: nacional, estatal y local. Un esfuer- CEPAL/PNUMA. (1997). Instrumentos Econmicos para la
zo de esta naturaleza toma tiempo y debe ser asumido gra- Gestin Ambiental en Amrica Latina y el Caribe. Mxi-
dualmente, incindose en las zonas crticas que demandan
co.
respuestas urgentes y mejoras substanciales en la eficacia
ambiental de los instrumentos de gestin existentes. Clara- Huber R., J. Ruitenbeek, R. (19998). Sera da Motta. Market
mente generar ms y mejor informacin que permita afinar la Based Instruments for Environmental Policy Making in
instrumentacin y evaluar la eficacia de la gestin ambiental,
Latin America and the Caribbean. World Bank discussion
debe ser una de las prioridades a considerar en los prximos
aos. Dicho esfuerzo debe ir en paralelo a otro de capacita- paper No. 381, World Bank. (a).
cin y concientizacin de la sociedad civil y el sector priva-
Lovei M., Ch. Weiss Jr. (1997). Environmental Manangement
do, para interpretar y hacer uso de la informacin ambiental
generada en formas que complementen los objetivos de la and Institutions in OECD Countries: lessons from expe-
gestin ambiental a todo nivel. rience. World Bank, Environment Department Paper No.
Mientras los pases no logren avanzar en la construccin de 46.
una plataforma institucional firme que pueda apoyar en forma OECD. (1994). Managing the Environment: The Role of Eco-
slida sus objetivos de gestin ambiental, las autoridades
nomic Instruments. Paris.
ambientales enfrentarn necesariamente limitaciones sobre
el tipo de instrumento que pueden poner en prctica, con ra- OECD. (1995). Environmental Taxes in OECD Countries. Pa-
zonables posibilidades de xito en un entorno regulatorio que ris.
escapa de su control directo. Dentro de este contexto, la im-
plementacin de instrumentos econmicos no puede consi- OECD. (October 1999). Economic Instruments for Pollution
derarse como un ejercicio aislado sino como una fuente adi- Control and Natural Resources Management in OECD
cional de incentivos alineados para lograr un objetivo
Countries: A Survey. OECD Environment Directorate EN-
regulatorio de gestin ambiental. El xito en el logro del obje-
tivo regulatorio depender de la medida en que la autoridad V/EPOC/GEEI(98)35/REV.1/FINAL, Paris. p.5
ambiental haya trabajado previamente por reforzar el conjun- Rodrguez M. y E. Uribe. (1995). Instrumentos econmicos
to total de incentivos que promueven un mejor desempeo
para la gestin ambiental en Colombia. Documento CE-
ambiental. La capacidad de la autoridad ambiental para ali-
near acertadamente este cmulo de incentivos exige que la PAL No. LC/R.1530. Santiago, Chile.
misma goce de un mnimo de credibilidad y capacidad tcni- Schaper M. (October 2000). Impactos ambientales de los
ca para hacer valer sus objetivos frente a la comunidad regu-
lada y el resto del entorno institucional. Indudablemente la cambios en la estructura exportadora en nueve pases de
mayora de los pases de la regin se encuentra todava en Amrica Latina y el Caribe: 19801995. Serie Medio Am-
las primeras etapas de la curva de aprendizaje en lo que res- biente y Desarrollo. CEPAL N.LC/L.1241/Rev1-P.
pecta a su desarrollo institucional en esta materia. El reto en
los aos venideros consistir en lograr avances concretos en Wheeler D. (June 27, 1997). Information in Pollution Mana-
este fortalecimiento necesario de la institucionalidad ambien- gement: the new model, Brazil: Managing Pollution Pro-
tal y su prioridad poltica, al tiempo que se procede a su inte- blems, The Brown Environmental Agenda. World Bank
gracin efectiva con el resto de las funciones del gobierno. Report #16635-BR.

Wheeler D., S. Afsah, Going Public On Polluters In Indone-


5. Bibliografa sia: Bapedals Proper-Prokasih Program, (disponible a
travs de http://www.worldbank.org/nipr/work_paper/in-
Acquatella, J. (1999). CEPAL/PNUD Proyecto: Aplicacin de
instrumentos econmicos en la gestin ambiental en dex.htm).
Amrica Latina y el Caribe. Documento Conceptual y World Bank 1998(a). Ver Huber et al.
Trminos de Referencia para el desarrollo de casos por
expertos nacionales. (mimeo). World Bank 1998(b). Ver Dasgupta et al.

104
INICIATIVAS REGIONALES
SOBRE APLICACIN Y
CUMPLIMIENTO DE
LA NORMATIVA
AMBIENTAL
ACUERDOS
REGIONALES DE
INTEGRACIN
FORTALECIMIENTO DE
LOS INSTRUMENTOS
REGIONALES Y DE LA
RED INTERNACIONAL SOBRE
APLICACIN Y CUMPLIMIENTO
DE LA NORMATIVA AMBIENTAL
(INECE) EN AMRICA LATINA
INICIATIVAS REGIONALES SOBRE APLICACIN Y CUMPLIMIENTO DE LA NORMATIVA AMBIENTAL.

INTEGRACIN REGIONAL ENTRE LOS PASES DEL REA DEL RO DE LA PLATA

por Mara Marcela Flores

1. Introduccin Es importante mencionar que sobre la temtica ambiental,


dentro del Tratado, las partes se comprometieron en forma
Es objetivo de esta presentacin exponer los sistemas de so- categrica a no disminuir las exigencias tcnicas en vigor pa-
lucin de controversias que existen en algunos bloques re- ra prevenir la contaminacin de las aguas, ni la severidad de
gionales del Area del Ro de la Plata. Y realizo esta exposi- las sanciones a aplicarse en caso de incumplimiento de las
cin ya que me encuentro convencida que la existencia de normas dictadas a ese efecto. As cada parte responde por
un buen sistema de solucin de controversias no solo entre sus acciones o las acciones de sus personas fsicas o jurdi-
pases sino que brinde la posibilidad de que particulares cas con domicilio en alguno de los dos estados.
afectados tengan libre acceso a los mismos pudiendo accio- Por su parte, el sistema de solucin de controversias, posee
narlos, brindar una garanta eficiente para que se cumpla un procedimiento conciliatorio y otro resolutivo para los ca-
con la normativa ambiental existente. As en cada caso rea- sos en que el sistema conciliatorio no ha logrado solucionar
lizar las observaciones expresando las dificultades encon- el problema planteado. Pero no prevee la posibilidad de que
tradas y problemas formales de funcionamiento. personas fsicas o jurdicas con domicilio en alguno de am-
Los Tratados de Integracin Latinoamericana que a conti- bos Estados se encuentren legitimadas para plantear una
nuacin tratar solo en la temtica ambiental y sobre los sis- controversia.1
temas de solucin de controversias son los siguientes: Aso-
ciacin Latinoamericana de Integracin, denominada ALADI;
Asociacin de Libre Comercio para las Amricas denomina- 2. Integracin regional, tratados de integracin
da ALCA; CUENCA DEL PLATA; y Mercado Comn de Sur suscriptos en el area del Ro de la Plata
denominado MERCOSUR.
a. Asociacin Latinoamericana de Integracin, ALADI
Tambin debemos mencionar que existen Tratados particu-
lares como el Tratado del Ro de La Plata y su Frente Mar- Su tratado Constitutivo es el Tratado de Montevideo de 1980,
timo, suscriptos sobre un recurso natural en especial, que y se encuentra compuesto por los siguientes pases: Argen-
tambin poseen sistemas de solucin de controversias. tina2, Brasil, Colombia, Chile, Ecuador, Mxico, Paraguay,
Per, Uruguay y Venezuela.
El Tratado individualizado en el prrafo anterior, segn lo es-
tablece su Prembulo, fue suscripto en razn de eliminar las Del anlisis de este tratado, que adjuntamos como anexo
dificultades que pudieran derivarse de toda situacin de fal- del presente Informe, podemos ver que recoge la tendencia
ta de definicin jurdica con relacin al ejercicio de los igua- de la ALALC (Asociacin Latinoamericana de Libre Comer-
les derechos que la Repblica Argentina y la Repblica cio) su antecesor, en cuanto a su vocacin de formar un Mer-
Oriental del Uruguay poseen sobre el Ro de la Plata y la cado Comn Latinoamericano, el que por las diferencias en-
falta determinacin que exista del lmite entre sus jurisdic- tre los pases que lo componen hace que entre sus
ciones martimas, adems de decididos a sentar bases de Miembros exista la posibilidad de realizar acuerdos sobre
una amplia cooperacin entre los dos pases. En su cuerpo determinadas materias, entre las que principalmente se en-
posee captulos destinados a prevenir la contaminacin co- cuentra la comercializacin de bienes, pero se incluyen tam-
mo as tambin la obligacin de informarse entre los estados bin materias como preservacin del medio ambiente, pro-
de la normativa que va a dictarse sobre el particular que pue- mocin del turismo y cooperacin cientfica y tcnica (art.
da influir en la contaminacin del Ro. 14).

1
Cualquier controversia que se suscite con relacin al Ro de La Plata ser considerada por la Comisin Administradora (uno de los dos Organismos Bi-
nacionales que crea el Tratado). Si en el trmino de 120 das la Comisin no llegara a un acuerdo, lo notificar a las partes , las que procurarn solucio-
nar la cuestin por negociaciones directas. En el caso que las negociaciones directas fracasen, la cuestin puede ser sometida por cualquiera de las par-
tes a la Corte Internacional de Justicia, o cuando despus de ciento ochenta das de la notificacin a las partes mencionada anteriormente, las
negociacions directas no hayan culminado.
2
Ratificado por Argentina y aprobado por Ley N 23.254 de 1980.

107
1 CONFERENCIA INTERNACIONAL SOBRE APLICACIN Y CUMPLIMIENTO DE LA NORMATIVA AMBIENTAL EN AMRICA LATINA - FARN

Su rgano decisor es el Consejo de Ministros de Relaciones En cuanto a las dificultades encontradas, vemos que por no ser
Exteriores que cuenta con la apoyatura de la Conferencia de un mercado perfecto o una Unin Perfecta, donde los rganos
Evaluacin y Convergencia, formada por Ministros Plenipo- que lo componen gocen de facultades y competencias legtimas
tenciarios de los Estados Parte, la que se rene cada tres que obliguen a los pases Miembros; sino que por el contrario el
aos o bien cuando la convoque el Consejo de Ministros, Tratado Constitutivo poseen rganos y disposiciones blandas.
que son quienes elevan las recomendaciones sobre medi- Lo que significa, que no existe obligacin de cumplimiento de las
das a tomar. Tambin son quienes encargan a la Secretara mismas bajo penalidades de estricto cumplimiento.
General (rgano Tcnico Ejecutivo) los estudios a realizarse. Por otra parte existen grandes problemas sociales y econ-
A su vez existe el Comit de Representantes, rgano perma- micos, adems de diferencias en las estructuras normativas
nente que se encarga de llevar las negociaciones entre los entre los pases que lo componen, lo que produce que la efi-
pases, y a su vez aprueba los informes y propuestas reali- cacia de cualquier unin entre pases de este tipo sea su-
zadas por la Secretara General que sern enviadas a la mamente relativa. Y esto es as ya que no todos lo pases
Conferencia de Evaluacin y Convergencia. poseen clusulas Constitucionales que le dan una jerarqua
En el Tratado no slo se habla de comercio de bienes, sino suficiente a los Tratados Internacionales.
que tambin se incluyen transacciones intrarregionales de Al mismo tiempo como se puede apreciar no existe un siste-
servicios tales como bancos, transporte, seguros, telecomu- ma de resolucin de controversias fuerte que genere la obli-
nicaciones, educacin, etc. gacin de que todos los pases adopten las resoluciones to-
madas por los rganos creados por el tratado. Es ms el
En cuanto a la resolucin de conflictos que pudieran susci-
artculo 14 es un claro ejemplo sobre la posibilidad de reali-
tarse ente los pases partes, citamos a la Resolucin 114 de
zar pactos parciales entre miembros de la ALADI que no ge-
la ALADI cuyo artculo nico establece dicho sistema:
neran la obligacin de ser observados por el resto de los pa-
ses miembros.
Resolucin 114. Artculo nico...
1. Cualquiera de los pases miembros podrn solicitar la ce- b. Asociacin Latinoamericana de Comercio para las
lebracin de consultas al pas o pases miembros que, a Amricas ALCA3
su entender, apliquen medidas incompatibles con los com- La conformacin de este Mercado de libre comercio fue dis-
promisos asumidos en virtud de lo dispuesto por el Trata- cutida en la en la Cumbre de las Amricas (Miami, 1994), por
do de Montevideo 1980 o por las Resoluciones pertinentes los Jefes de Estado y Gobierno del Hemisferio, quienes de-
de la Asociacin. La solicitud ser comunicada, asimismo, cidieron establecer el rea de Libre Comercio. Aqu tambin
al Comit de Representantes. Las condiciones de nego- se dio un plazo para concluir con las negociaciones, estable-
ciacin establecidas en cualesquiera de los mecanismos cindose como lmite el ao 2005.
de liberacin previstos en el Tratado de Montevideo 1980,
Se encuentra conformado por los siguientes pases: Antigua
no se considerarn comprendidas en esta Resolucin.
Barbuda, Argentina, Barbados, Bahamas, Belice, Bolivia,
2. En toda solicitud debern exponerse las razones que la Brasil, Canad, Chile, Colombia, Costa Rica, Dominicana,
justifican, acompandose los antecedentes que se esti- Ecuador, El Salvador, Estados Unidos, Grenada, Guatema-
men necesarios a esos efectos. la, Guayana, Hait, Honduras, Jamaica, Mxico, Nicaragua,
3. Las consultas se iniciarn dentro de los cinco das de Panam, Paraguay, Per, Repblica Dominicana, San Kitts y
cursada la solicitud de parte y debern finalizar dentro de Nevis, San Vicente y las Granadinas, Santa Luca, Surinam,
los diez das hbiles de iniciadas. A este respecto, los Trinidad y Tobago, Uruguay y Venezuela.
pases miembros se comprometen a responder diligente- Actualmente cuenta con una Secretara General Administrativa
mente las solicitudes de consulta que se les formulen y a con base transitoriamente en Panam. Las Declaraciones, las
llevarlas a cabo sin dilaciones con la finalidad de alcan- realiza la reunin de Ministros de Comercio del Hemisferio de
zar una solucin mutuamente satisfactoria. la totalidad de los Estados Parte; y cuenta con un Comit de
Concluida la consulta, el pas que la hubiere solicitado Negociaciones Comerciales que coordina el trabajo de los Gru-
comunicar sus resultados al Comit de Representantes. pos de Negociacin ( Grupos sobre: Acceso a Mercados; Agri-
cultura; Servicios; Inversiones; Subsidios, Antidumping y Dere-
4. Vencido el trmino de la consulta sin que se hubiera lo-
chos Compensatorios; Poltica de Competencia; Compras del
grado una solucin satisfactoria entre las partes directa-
Sector Pblico; Derechos de Propiedad Intelectual y Solucin
mente involucradas, los pases miembros podrn plan-
de Controversias; Expertos Aduaneros, etc.) y el resto de los
tear el asunto al Comit de Representantes a los efectos
Comits Tcnicos (Comit Tcnico de Asuntos Institucionales;
previstos por el artculo 35 letra m) del Tratado de Mon-
Comit Tcnico de Representantes Gubernamentales sobre
tevideo 1980.
Participacin de la Sociedad Civil; Grupo Consultivo de Peque-
En este sentido el artculo 35 inciso m del tratado de Monte- as Economas; Comit Conjunto de Expertos del Sector P-
video establece lo siguiente: inciso m) Proponer frmulas blico y Privado sobre Comercio Electrnico; Comit Tripartito
para resolver las cuestiones planteadas por los pases conformado por el Banco Interamericano de Desarrollo, la Or-
miembros, cuando fuera alegada la inobservancia de algu- ganizacin de Estados Americanos, y Comisin Econmica de
nas de las normas o principios del presente Tratado. Naciones Unidas para Amrica Latina y el Caribe).

3
Ms informacin disponible en la pgina web del ALCA: http://www.ftaa-alca.org/alca_s.asp

108
INICIATIVAS REGIONALES SOBE APLICACIN Y CUMPLIMIENTO DE LA NORMATIVA AMBIENTAL.

En este bloque de treinta y cuatro (34) pases, muchos pa- Sobre el tema de Solucin de Controversias podemos rese-
ses participan en forma coordinada con otros bloques de los ar lo establecido en Declaracin Ministerial que se origina-
que forman parte. Siendo que en la etapa de negociaciones ra con motivo de la SEXTA REUNIN DE MINISTROS DE
que comprende desde noviembre de 1999 hasta abril de COMERCIO DEL HEMISFERIO realizada en Buenos Aires
2001, a cargo de Argentina, el Comit de Negociaciones Co- el 7 de abril de 2001, que en su Anexo I sobre Instrucciones
merciales present a los Ministros de Comercio del Hemisfe- Generales a los Grupos de Negociacin, apartado H reza:
rio un primer borrador de Acuerdo ALCA.
h) solucin de controversias:
As en el borrador de Acuerdo para la conformacin del ALCA
1. Instruimos al Grupo de Negociacin de Solucin de Con-
se incluyen nueve captulos sobre: Acceso a Mercados;
troversias a presentar al Comit Tcnico de Asuntos Institu-
Agricultura; Servicios; Inversiones; Subsidios, Antidumping y
cionales sus ideas preliminares sobre las instituciones nece-
Derechos Compensatorios; Poltica de Competencia; Com-
sarias para implementar adecuadamente el mecanismo de
pras del Sector Pblico; Derechos de Propiedad Intelectual y
solucin de controversias previsto en el ALCA.5
Solucin de Controversias, todo ello involucrando a la socie-
dad civil a travs de diversos mtodos de participacin ciuda- El grupo negociador sobre solucin de controversias posee
dana. Dentro de estos temas se encuentran comprendidos como presidente a Paraguay y como Vicepresidente a Chile.
otros, tales como: Aranceles; Medidas no Arancelarias; Pro- As, podemos decir que entre los avances del Grupo Nego-
cedimientos Aduaneros; Normas de Origen, la energa, las te- ciador en materia de solucin de controversias, en concor-
lecomunicaciones, el transporte o la infraestructura fsica. dancia con el borrador del Acuerdo ALCA, se da la posibili-
dad de poseer un mecanismo propio de Solucin de
Como consecuencia de poseer un plazo de entrada en vi-
Controversias que permita resolver, conforme a criterios uni-
gencia del acuerdo, es que se inst a los Grupos de Nego-
formes y negociados, los diferendos que pudieran surgir de
ciacin constituidos dentro de su seno a lograr acercamien-
la aplicacin o interpretacin del acuerdo.
tos respecto de las divergencias planteadas sobre el
borrador de Acuerdo a los fines de una redaccin consen- As dentro de las negociaciones que se viene realizando se
suada antes de la prxima reunin Ministerial, que tendr lu- ha acordado establecer un mecanismo justo, transparente y
gar a fines de octubre de 2002, en Quito, Ecuador. Estas ne- eficaz para la solucin de controversias entre los pases del
gociaciones estn siendo realizadas en la ciudad de ALCA, tomando en cuenta, entre otros, el Entendimiento re-
Panam, sede temporal (hasta febrero de 2003) de la Secre- lativo a las normas y procedimientos que rigen la solucin de
tara Administrativa del ALCA. diferencias 6 de la Organizacin Mundial de Comercio, OMC;
Un aspecto muy importante a destacar es la posibilidad den- adems de disear medios para facilitar y fomentar el uso
del arbitraje y otros medios alternativos de solucin de dife-
tro del ALCA de coexistir con los Acuerdos Subregionales
rencias para resolver controversias privadas en el marco del
existentes, en la medida que los derechos y obligaciones
ALCA.
previstos en estos ltimos excedan lo acordado en el ALCA
e incentiva la profundizacin y perfeccionamiento del bloque Respecto a las dificultades encontradas para su constitucin
subregional. Adems de lo antes dicho permite la coexisten- definitiva y problemas en el futuro funcionamiento que se
cia de las normas de la Organizacin Mundial de Comercio, pueden apreciar dentro del ALCA, volvemos a repetir lo di-
OMC, y su profundizacin, cuando fuere posible y apropia- cho respecto a la ALADI. Y esto es as, porque no puede
do, sirviendo como un generador de posicin hemisfrica en desconocerse, la complejidad de un proceso negociador en
bloque frente a las negociaciones multilaterales que se lle- el que, existen diversos temas a consensuar que no se rigen
van a cabo en su seno. por las mismas reglas, adems de las diferencias en el de-

4
Argentina y Uruguay forman parte de la OMC, sucesora institucional del GATT (Acuerdo General de Aranceles Aduaneros y Comercio), pero no son par-
te del presente informe por no ser Organismos Regionales.
De todos modos cabe aclarar que la OMC tiene funcin legislativa y jurisdiccional, y esencialmente trata sobre cuestiones de poltica comercial mundial
poseyendo normas ambientales o mejor dicho normas con incidencia ambiental (art. XX, Excepciones Generales, del Acuerdo General de Aranceles y
Comercio firmado el 30 de octubre de 1947 incisos b) y g); normas Sanitarias y Fitosanitarias que surgen de la Ronda Uruguay tomando el Codex Ali-
mentarius de la FAO/OMS entre otros instrumentos internacionales; el Prembulo del Acuerdo final de la Ronda Uruguay del 15 de abril de 1994 que dio
origen al la OMC, donde especficamente se estable la obligacin de proteccin del medio ambiente en todas la medidas que puedan tomarse y la crea-
cin de un Comit sobre comercio y Medio Ambiente; etc.). La solucin de controversias, se lleva a cabo a travs del procedimiento incluido en el Acuer-
do que conformara el OMC, que se denomina Entendimiento relativo a las normas y procedimientos que rigen la solucin de diferencias.
5
En su reunin de Buenos Aires, el 19 de junio de 1998, el CNC estableci un programa de trabajo para el Grupo de Negociacin sobre Solucin de Con-
troversias (GNSC). Se instruy al Grupo de Negociacin, inter alia, continuar la tarea anteriormente realizada por el Grupo de Trabajo sobre Solucin de
Controversias, con el fin de completar el inventario de mecanismos de resolucin de controversias, procedimientos y textos legales establecidos por arre-
glos, tratados y acuerdos de integracin existentes en el hemisferio y los de la OMC.
En cumplimiento con este mandato, el GNSC instruy al Comit Tripartito (OEA) que concluyera el inventario de mecanismos de resolucin de contro-
versias, procedimientos y textos legales. Este documento responde a esta instruccin.
El enfoque de este inventario se limita a los mecanismos de solucin de controversias aplicables a aquellas controversias que surjan entre estados que
estn sujetos a acuerdos comerciales y que puedan surgir en este Hemisferio, excluyendo las controversias que involucran la inversin extranjera. Ade-
ms, el enfoque se ha limitado an ms a disposiciones generales sobre solucin de controversias bajo aquellos acuerdos cubiertos y no se enfoca ha-
cia aquellas disposiciones que son especficas a una prctica comercial en particular, tales como dumping o subsidios, o a un sector en particular, tales
como la agricultura, compras gubernamentales, o la entrada temporal de personas de negocios.
6
Este procedimiento creado en 1986, que consta de 27 artculos y 4 apndices. No siendo un procedimiento eminentemente contencioso, sino que tien-
de al entendimiento entre las partes y la realizacin de buenos oficios. Por ello tiende a resolver las diferencias sin llegar a la controversia.

109
1 CONFERENCIA INTERNACIONAL SOBRE APLICACIN Y CUMPLIMIENTO DE LA NORMATIVA AMBIENTAL EN AMRICA LATINA - FARN

sarrollo econmico, institucional y social de los participan- ternacionales (Asuncin del Paraguay, 3 de junio de
tes. Esta disparidad incide en la capacidad negociadora de 1971).
los pases, lo que ha llevado a varios pases a preferir, como
2. La V Reunin de Cancilleres, por la Resolucin N 36 (V),
en el caso del Mercosur, una negociacin en bloque.
resolvi recomendar al Comit Intergubernamental Coor-
Y especficamente en materia de medio ambiente, puedo dinador que en los estudios sobre transportes del Grupo
agregar que algunos Grupos No Gubernamentales, ONGS, de Expertos sobre los Proyectos de Obras de infraestruc-
que existentes en los distintos pases que componen el AL- tura de interconexin vial, ferroviaria y de comunicacio-
CA, realizan campaas en contra de la conformacin de es- nes entre los pases miembros, se contemple muy espe-
te Mercado. Estos grupos, afirman que el establecimiento cialmente la situacin de Bolivia, Paraguay y Uruguay;
general de polticas y medidas comerciales sobre tan varia-
3. La VI Reunin de Cancilleres, por la Resolucin N 46
da cantidad de temas, puede originar que los pases ms
(VI), resolvi encomendar al Comit la elaboracin de un
dbiles o con economa ms dbil, tengan que resignar la
programa de trabajo destinado a ordenar, en forma siste-
aplicacin de sus normas referente al cuidado del medio am-
mtica, a los fines de su efectiva ejecucin, las diferentes
bientales para poder cumplir con las disposiciones y normas
Resoluciones y los proyectos considerados en el proce-
que surjan en el seno del ALCA por iniciativa de los pases
so de integracin de la Cuenca del Plata. En la elabora-
ms poderosos.
cin de dicho programa de trabajo, se acord prestar pre-
ferente atencin a los proyectos de inters especial para
Bolivia, Paraguay y Uruguay.
c. Cuenca del Plata
4. De las previsiones contenidas en los incisos a) y b) del
El Tratado de la Cuenca del Plata fue suscripto el 23 de Abril
artculo I del Tratado de la Cuenca del Plata surge el pro-
de 1969 en la primera reunin de Cancilleres de los pases
yecto de la Hidrova Paraguay-Paran. Con anterioridad,
de la Cuenca realizada en Brasilia, Brasil. Los Estados ori-
apareci insinuado en el punto IVA de la Declaracin
ginarios que lo componen son: Argentina,7 Bolivia, Brasil, Pa-
Conjunta de la Primera Reunin de Cancilleres (27 de fe-
raguay, Uruguay.8
brero de 1967) y luego en el Proyecto A-4 del Acta de
La suscripcin del Tratado tuvo como antecedentes la Decla- Santa Cruz de la Sierra (20 de mayo de 1968).
racin Conjunta de Buenos Aires de 27 de febrero de 1967 y
5. El Reglamento de Reuniones de Cancilleres de los pa-
en el Acta de Santa Cruz de la Sierra de 20 de mayo de
ses de la Cuenca del Plata, fue aprobado en la V Reu-
1968, instrumentos de donde se desprenda un firme espri-
nin Ordinaria de Cancilleres, celebrada en Punta del Es-
tu de cooperacin y solidaridad, entre los pases que compo-
te (Uruguay), el 7 de diciembre de 1972.
nen la Cuenca.
6. La Resolucin N 182 (XIII), sancionada durante la XIII
Por el Tratado de la Cuenca del Plata, se conforma un Comi-
Reunin de Cancilleres (Brasilia, diciembre de 1982), in-
t Internacional Coordinador, que deba entre otras funcio-
corpor una clusula previendo la intervencin, en las
nes: llevar a cabo el estudio conjunto e integral de la Cuen-
Reuniones, de los altos funcionarios del Fondo Financie-
ca del Plata, con miras a la realizacin de un programa de
ro para el Desarrollo de la Cuenca del Plata.
obras multinacionales, bilaterales y nacionales, tiles al pro-
greso de la Regin (Art. I). 7. En la VI Reunin Ordinaria de Cancilleres (Buenos Aires,
Argentina, 12 de junio de 1974) se celebr un Convenio
Posteriormente, por el Acta de Santa Cruz de la Sierra se re-
Constitutivo para conformar un Fondo Financiero para el
solvi la celebracin peridica de Reuniones de Ministros re-
Desarrollo de la Cuenca del Plata (FONPLATA) que por
presentantes de los pases miembros, y la aprobacin de un
Resolucin N 5 de la IV Reunin Ordinaria, haba sido
Estatuto para el Comit Intergubernamental Coordinador,
dispuesta su creacin. Dicho fondo es un ente autnomo
adems de la preparacin de un proyecto de Tratado, que
que no depende del Comit.
se encomend al propio Comit. Dentro de este marco se
estableci la realizacin de estudios previos a la ejecucin 8. En el sistema institucional de la Cuenca del Plata, ade-
de: Proyectos compartidos por los cinco pases miembros; ms del Comit y las reuniones de Cancilleres, actuaron
y Proyectos especficos presentados por los pases miem- grupos de expertos o comisiones ad-hoc. Estos rganos
bros. fueron instituidos inicialmente para encarar proyectos
contenidos en el Acta de Santa Cruz de la Sierra (mayo
Entre otros instrumentos y avances que surgieron del seno
de 1968), a los que luego se agregaron otros grupos y
del Tratado de la Cuenca del Plata como consecuencia de su
comisiones con el objeto de avanzar en el tratamiento de
articulado, podemos mencionar:
cuestiones sectoriales, tales como: recurso agua; inter-
1. La IV Reunin de Cancilleres de los Pases de la Cuen- cambio comercial y complementacin industrial; reas li-
ca del Plata, emiti la Resolucin N 25, llamada Decla- mtrofes y turismo; salud; educacin. Los grupos y comi-
racin de Asuncin sobre Aprovechamiento de Ros In- siones fueron creados por el Comit, del cual adems

7
Ratificado por Argentina a travs de la aprobacin de la Ley 18.590 del 6/2/1970.
8
Ratificado por Ley de la Repblica Oriental del Uruguay N 13.801 del 3/12/1969.

110
INICIATIVAS REGIONALES SOBE APLICACIN Y CUMPLIMIENTO DE LA NORMATIVA AMBIENTAL.

pasaron a depender. As, desde la II Reunin Extraordi- de sus Protocolos y de las decisiones del Comit Interguber-
naria de Cancilleres (Buenos Aires, 1985), se fijaron te- namental Hidrova y de la Comisin del Acuerdo, sern so-
mas para su tratamiento por grupos de trabajo denomina- metidas al procedimiento del Protocolo sobre Solucin de
dos Contrapartes Tcnicas. Luego se aprob el Controversias, previsto en el articulo 17 inciso e) del presen-
Programa de Acciones, por la Resolucin 203 dictada en te Acuerdo.
la XVII Reunin de Cancilleres (Santa Cruz de la Sierra,
As el Protocolo Adicional de Solucin de Controversias es-
1987). Y a pesar de que an no se han constituido en re-
tablece dos regmenes diferenciados; a saber: uno previn-
soluciones de las reuniones de Cancilleres, las Contra-
dose el fracaso de negociaciones directas ante la Comisin
partes Tcnicas han avanzado en el tratamiento de va-
del Acuerdo y el Comit Intergubernamental Hidrova, se fija
rios de los temas acordados, como calidad de aguas y
un procedimiento Arbitral. En este caso cada uno de los Es-
alerta hidrolgica.
tados que se encuentran en conflicto nombran un Arbitro y
9. Por su parte al igual que en la ALADI, est permitida la estos a su vez otro Arbitro de un tercer pas (miembro o no
celebracin de Acuerdos o Tratados Parciales que facili- del Acuerdo), a los fines de conformar un Tribunal Arbitral
ten el desarrollo de la regin entre los Estados Miembros. que dirimir el conflicto. En el segundo rgimen planteado
Estos Tratados o Acuerdos, suelen ser notificados al Co- dentro del Protocolo de Solucin de Controversias, se prev
mit Intergubernamental Coordinador. En este sentido que luego de agotar las vas administrativas del pas miem-
fueron notificados, el acuerdo entre Argentina y Bolivia bro y luego ante los rganos del Acuerdo, se estable un r-
por el cual se otorg a Bolivia una zona franca en el puer- gimen de convocatoria de especialistas para que resuelvan
to argentino de Rosario (notificacin de julio de 1969); y la controversia planteada.
la notificacin anticipada de un tratado sobre el Ro de la
Plata entre Argentina y Uruguay (notificacin de noviem- Las reflexiones sobre dificultades encontradas y problemas
bre de 1973). de funcionamiento que fueron expresados respecto de la
ALADI son aplicables tambin al Tratado de la Cuenca del
Dentro de este Tratado de la Cuenca del Plata y al mismo Plata, slo que por ser menos los pases que lo componen
tiempo en virtud de lo dispuesto en el Artculo 14 del Acuer- y sus objetivos ms acotados, es posible que el mismo pue-
do que conforma la ALADI (ver ut supra) se firma el 26 de da funcionar. Pero debemos agregar que en este Acuerdo
junio de 1992 en Mendoza, Argentina, el Acuerdo de Trans- sobre la construccin de la Hidrova Paran-Paraguay, exis-
porte Fluvial por la Hidrova Paraguay-Paran 9 (Puerto de ten dudas sobre los efectos nocivos al medio ambiente que
Cceres-Puerto de Nueva Palmira) que fuera mencionado la misma puede causar. As gran parte de los Organismos
en el punto cuatro (4) de los instrumentos y avances que No Gubernamentales de la zona se encuentran luchado con-
surgieron del seno del Tratado de la Cuenca del Plata men- tra su realizacin, sosteniendo que producir grandes cam-
cionados anteriormente. bios climticos que ocasionarn inundaciones en la zona,10
Conforme al este Acuerdo de Transporte Fluvial por la Hi- desaparicin de la fauna y flora existente,11 adems de la
drova, los pases signatarios se reconocen recprocamente destruccin total del Humedal que se encuentra en la selva
la libertad de navegacin, de trnsito y de transferencia de de Brasil, lugar este ltimo por el que pasara la Hidrova.
carga, alije, transbordo y depsito. Asimismo, para las ope-
raciones reguladas en el Acuerdo se otorga el trato nacional
a las embarcaciones de bandera de los pases signatarios y 3. Informe sobre el Mercosur
reserva a los armadores de dichos pases el transporte de
bienes y personas entre los mismos pases cuando se reali-
Texto Constitutivo.
cen con origen y destino en puertos localizados en la Hidro-
va. Aportes de acuerdo a Instrumento Ambiental aprobado el
22 de junio de 2001.
Al tiempo de firmar el Acuerdo fueron celebrados los siguien-
tes protocolos adicionales: asuntos aduaneros, navegacin y Competencia.
seguridad, seguros, condiciones de igualdad de oportunida-
Procedimiento de adopcin de decisiones comunitarias.
des para una mayor competitividad, solucin de controver-
sias y cese provisorio de bandera. Impacto futuro en la Zona del Ro de La Plata.
La Solucin de Controversias est planteada en el artculo El MERCOSUR (Mercado Comn del Sur), firmado con fines
26 del Acuerdo de Transporte Fluvial por la Hidrova Para- de acercamiento poltico y econmico, fue concebido para
guay-Paran, establecindose que: las controversias que lograr la integracin entre: Argentina,12 Brasil, Paraguay y
surjan con motivo de la interpretacin, aplicacin o incumpli- Uruguay.13 Dicho Tratado fue concretizado a travs de la fir-
miento de las disposiciones del presente Acuerdo, as como ma del Tratado de Asuncin, con fecha 26 de marzo de

9
Ratificado por Ley Argentina N 24.385.
10
Esto debido a que se dragarn los Ros a los fines de permitir el paso de embarcaciones de carga de mayor calado.
11
El trnsito frecuente de embarcaciones causar la muerte de peces y vegetacin del lugar, por la contaminacin de las aguas, vibraciones, etc.
12
Ratificado por Ley Nacional Argentina N 23.981 del 23/03/1991.
13
Ratificado por Ley de la Repblica Oriental del Uruguay 16.196 del 22/07/ 1991.

111
1 CONFERENCIA INTERNACIONAL SOBRE APLICACIN Y CUMPLIMIENTO DE LA NORMATIVA AMBIENTAL EN AMRICA LATINA - FARN

1991, y quedando constituido el 31 de diciembre de 1994. ma de los pases partes y de sus respectivos Bancos Cen-
En dicho Tratado se establece un tiempo determinado para trales. Entre sus funciones se encuentran la de merituar pro-
su puesta en marcha definitiva si dentro del mismo se llegan yectos de poltica comercial, proponer normas sobre arance-
a cumplir los objetivos en l instituidos, siendo de especial les, incluso sobre alcuota del arancel externo comn,
importancia la armonizacin de las normas que poseen cada modificacin y adaptacin del nomenclador arancelario, y
una de las partes signatarias del Tratado, esencialmente por ser mediadora en los conflictos suscitados por intercambio
las consecuencias econmicas que derivarn de la circuns- Regional.
tancia de que algunos pases posean legislaciones ms per-
Otro rgano, cuya naturaleza es consultiva es la Comisin
misivas que otros.
Parlamentaria Conjunta conformada por miembros de los
El MERCOSUR actualmente es una unin aduanera imper- Parlamentos de los Pases Parte, su finalidad es dar una ma-
fecta que recin entrar en vigencia el 1 de enero de 2006, yor rapidez a la internalizacin de la normativa MERCOSUR
en el presente apartado realizaremos un resumen contenien- dentro de los pases que lo conforman. Adems de la exis-
do la evolucin del tema ambiental dentro Mercado Comn tencia de este rgano dentro de la estructura orgnica del
del Sur. MERCOSUR existe la obligacin de los Poderes Ejecutivos
A partir de la firma del Tratado de Asuncin, sucesivos Pro- de cada Estado se comprometen a dar informacin al parla-
tocolos complementarios fueron definiendo la forma en que mento o Congreso sobre los avances y decisiones del MER-
iban a ir siendo cumplidos los objetivos del MERCOSUR, COSUR, a los fines de que se conozcan las normas aproba-
aclarndose y definindose el rgimen de solucin de con- das rpidamente y se les d tratamiento dentro de su seno.
troversias, plan de trabajos para lograr la constitucin defini- Tambin dentro del seno del MERCOSUR existe otro rgano
tiva del Mercado Comn de Amrica del Sur, y finalmente Consultivo El Foro Consultivo Econmico Social, que repre-
aprobarse la estructura definitiva de funcionamiento del rgi- senta al sector privado.
men regional. Abundando en el tema decimos, que en el Tra-
tado de Asuncin, luego de hacerse referencia a la necesi- Especficamente sobre la temtica de Medio Ambiente, deci-
dad de ampliar mercados, se seala que para alcanzar dicha mos que en la segunda Cumbre Presidencial del MERCO-
meta ser indispensable hacerlo mediante el aprovecha- SUR, que se realizar en la Provincia de Mendoza, Locali-
miento eficaz de los recursos disponibles y la preservacin dad de Las Leas en Argentina, se resolvi crear la reunin
del medio ambiente (prrafo tercero). Especializada en Medio Ambiente REMA que no tena la je-
rarqua de Subgrupo de Trabajo, mediante Resolucin
Conforme lo expresado en la ltima parte del prrafo anterior 22/92, y que recin en 1995 se convertira en Subgrupo de
vemos que los estados Miembros se encontraban convenci- Trabajo N 6, Medio Ambiente, por Resolucin Mercosur
dos que las ventajas comerciales que brinda un acuerdo re- 38/95 del Grupo Mercado Comn.
gional no deben registrar consecuencias ambientales nega-
tivas, surgiendo la necesidad de internalizar los costos El REMA como grupo de Trabajo tena como mandato la for-
ambientales, principio que fue consagrado en la Declaracin mulacin de recomendaciones al grupo comn del Sur
de Ro de 1992. (GMC), tendientes a asegurar una adecuada proteccin del
medio ambiente en el marco del proceso de integracin, de-
Los rganos del MERCOSUR son el Consejo del Mercado biendo contribuir a establecer en materia ambiental condicio-
Comn (CMC) y el Grupo Mercado Comn (GMC). nes adecuadas de competitividad entre los Estados parte y
El Consejo es el rgano superior del Mercado Comn, sien- adecuada competitividad extrema de los productos genera-
do quien toma las decisiones para asegurar el cumplimiento dos en el MERCOSUR.
del Tratado. Est integrado por los Ministros de Relaciones El REMA solo realiz cinco reuniones y la sexta, en la que se
Exteriores y los Ministros de Economa de los Estados Par- haba proyectado actualizar la estructura institucional y legal
te. del sector ambiental de cada Estado y la presentacin de in-
El GMC es el rgano ejecutivo y est coordinado por los Mi- formes de grado de avance logrado por los Subgrupos de
nistros de Relaciones Exteriores de los pases parte, y es Trabajo, fue suspendida y creado el nuevo grupo de trabajo.
quien debe tomar las providencias necesarias para que las En la segunda reunin, se present un documento sobre Di-
decisiones del CMC sean cumplidas, asimismo fija progra- rectrices Bsicas en Materia de Poltica Ambiental y se pro-
mas de Trabajo. Por ello es que posee bajo su control Sub- puso un anlisis de las legislaciones nacionales sobre resi-
grupos de Trabajo, los que se encuentran enunciados en el duos peligrosos en el Marco del Convenio de Basilea sobre
Anexo V del Tratado de Asuncin,14 adems de los que pu- Transporte Transfronterizo de Residuos Peligrosos y su eli-
diere conformar en el futuro en virtud de las necesidades te- minacin, a los fines de concertar soluciones comunes a ni-
mticas que pudieren surgir. El GMC cuenta con una Secre- vel regional.
tara Administrativa, que tiene sede en Montevideo, Uruguay.
Podemos resumir los logros del REMA, en lo siguiente: Re-
La Comisin de Comercio del MERCOSUR, est conforma- solucin 10/94, Mercado Comn del Sur, que naciera de la
da por cuatro miembros titulares y cuatro alternos, Coordi- tercera reunin del REMA, la misma contiene el mandato de
nados por los Ministerios de relaciones Exteriores y Econo- asegurar la armonizacin de legislaciones ambientales de

14
Subgrupos sobre asuntos comerciales, aduaneros, normas tcnicas, poltica fiscal y monetaria relacionada con el comercio, transporte terrestre, trans-
porte martimo, poltica industrial y tecnolgica, poltica agrcola, poltica energtica y coordinacin de polticas macroeconmicas.

112
INICIATIVAS REGIONALES SOBE APLICACIN Y CUMPLIMIENTO DE LA NORMATIVA AMBIENTAL.

los Cuatro pases, fijar condiciones ecunimes de competiti- El trabajo del Subgrupo seis es la concrecin de un instru-
vidad, prcticas no degradantes del comercio, fortalecimien- mento jurdico de medio ambiente para el Mercosur, toman-
to de las instituciones para una gestin ambientalmente sos- do como base la legislacin ambiental existente en los pa-
tenible, desarrollo del turismo intrarregional con equilibrio ses miembros y como objetivo la calidad ambiental.
ambiental, fijacin de criterios ambientales comunes, armo-
En el mismo sentido de que lo que venimos expresando de-
nizacin de procedimientos legales e institucionales, el me-
cimos, que el Subgrupo 6 no ha incumplido con su tares, en-
nor grado de deterioro ambiental en procesos productivos re-
tre otros instrumentos gener un proyecto de Protocolo Adi-
gionales y en los procesos de intercambio, evaluacin de
cional al tratado de Asuncin sobre medio Ambiente, que
impacto ambiental, manejo sostenible en el aprovechamien-
fue elevada y rechazada a fines de 1997. Este documento,
to de los recursos naturales renovables y en el tema de resi-
servira como piso sobre el cual los Estados partes podrn
duos que en este trabajo nos ocupa: mnima eliminacin de
dictar normas ms estrictas que las que se encuentran all
contaminantes a partir del desarrollo y adopcin de tecnolo-
receptadas.
gas limpias y reciclaje. Con adecuado tratamiento de resi-
duos slidos, lquidos y gaseosos. Pero a pesar de no haberse concretizado el Protocolo Adi-
cional al tratado de Asuncin sobre medio Ambiente, resul-
La cuarta reunin se realiz en Asuncin (1994), donde se
ta importante hacer un resumen del mismo: Establece una
presentaron los adelantos legislativos de los pases, se plan-
serie de principios rectores, que coinciden con los de la
teo un proyecto de Cdigo Aduanero del Mercosur respecto
Cumbre de ro de 1992, estableca un sistema de Informa-
de mercaderas que ponen en peligro la seguridad pblica y la
cin ambiental, se propona un sello verde para el MERCO-
salud o la vida de personas, animales y plantas, proponiendo
SUR, cuya obtencin significaba que la empresa productora
para tales casos la intervencin de la autoridad ambiental res-
haba pasado por Evaluaciones de Impacto Ambiental y Au-
pectiva. La quinta reunin que fue desarrollada en Montevideo
ditoras. Se pretenda llegar a la armonizacin de procedi-
a fines del mismo ao en que se celebro la cuarta reunin, tra-
mientos a los fines de lograr la armonizacin intrarregional y
to sobre la continuidad del REMA, con motivo del Protocolo de
extrarregional. Adems se pretenda la realizacin de infor-
OURO PRETO que comenzara a regir en diciembre de ese
mes bianuales referentes al estado del ambiente en los es-
mismo ao 1994, adems se trataron las diferencias de crite-
tados partes donde deba incluirse: calidad del ambiente en
rios en relacin con las caractersticas no arancelarias que po-
donde se refleje el estado del medio fsico, anlisis de los
sean los distintos miembros del MERCOSUR. As, Argentina,
problemas ambientales ocasionados por la actividad del
Paraguay y Uruguay sostuvieron que los productos provenien-
hombre; y la medidas de proteccin y mitigacin que los go-
tes de cualquiera de los Estados parte no deban tener mayor
biernos y las personas privadas haban llevado a cabo.
exigencia ambiental que la que tienen sus propios productos
dentro de sus territorios, para no generar una restriccin no En el mismo sentido supona la obligacin de la realizacin
arancelaria ambiental injustificada. Brasil por su parte soste- de Estudios de Impacto Ambiental, en proyectos que pudie-
na la necesidad de establecer condiciones por parte del pas ran causar alteraciones importantes en el ambiente, el fo-
importador. La situacin qued sin resolucin concreta, con mento de la educacin (formal e informas) ambiental, y el de-
las disidencias planteadas como dos posiciones muy fuertes sarrollo y crecimiento de la investigacin, participacin
que no se podan conciliar, y por lo tanto no se elevo Reco- ciudadana suficiente a los fines que puedan los habitantes
mendacin alguna al Grupo Mercado Comn. intervenir en el proceso de toma de decisiones y a los secto-
res involucrados en el tratamiento de las cuestiones relativas
Posteriormente, y como lo habamos expresado ut supra, el
al proceso de integracin, el uso combinado de instrumen-
REMA, se trasformo en el Subgrupo de Trabajo N 6 Medio
tos econmicos y de regulacin directa a los fines de lograr
Ambiente, establecindose los siguientes Objetivos a ser
el desarrollo sostenible; el costo de los diversos recursos; en
cumplidos: Restricciones no arancelarias, establecindose
materia de bosques se promova la forestacin, reforesta-
como plazo la accin permanente, conforme al proceso de
cin, proteccin, y restauracin. Adems se prevea la mar-
integracin del Mercado Comn de convergencia; Competi-
cha de proyectos regionales a fin de solucionar problemas
tividad y medio ambiente para el que se fijo como plazo di-
ambientales comunes a la regin, como el programa Subrre-
ciembre de 1997, igual que para la recepcin de las normas
gional para un Desarrollo Sostenible en el que se involucra-
ISO 14000. Para la redaccin de un instrumento Jurdico de
ba a la repblica Argentina, Bolivia y Paraguay.
Medio Ambiente se establecieron un plazo hasta octubre de
1996; y para Sistemas de informacin ambiental, estableci- El hecho de que no se aprobara el documento, tuvo como
miento a nivel nacional de todos los Estados miembros 1996. motivo las asimetras normativas,15 por ejemplo en Argentina

15
Lo que no se quiere en el MERCOSUR es aprobar un documento que atente contra el libre comercio poniendo barreras para-arancelarias que impidan
la concretizacin del Mercado Comn del Sur. A pesar de lo antes dicho existen varias Resoluciones sectoriales del GMC y Disposiciones del CMC con
implicancias ambientales que han sido aprobadas en el marco del MERCOSUR: Resolucin GMC 53/93 sobre a adopcin del Cdigo de conducta Re-
gional para la introduccin y liberacin del medio ambiente de agentes de control biolgico, Resolucin GMC 46/93 Reglamento Tcnico Mercosur de adi-
tivos, aromatizantes y saborizantes, Resolucin GMC 10/94, Directrices en materia de poltica ambiental, Decisin CMC 2/94 Transporte de mercancas
Peligrosas, Resolucin GMC 3/92 Criterios Generales de Envases y equipamientos Alimentarios en contacto con alimentos, Resolucin GMC 62/92 C-
digo Alimentario FAO/OMS sobre residuos de plaguicidas en productos agrcolas, Resolucin GMC 38/95 sobre pautas de negociacin internas dentro
de los Subgrupos, 7/98 sobre emergencias ambientales, Disposicin CMC 10/2000 complementacin del plan general de cooperacin y coordinacin re-
cproca para la seguridad regional en materia de ilcitos ambientales, Disposicin CMC 11/2000 complementacin del plan general de cooperacin y coor-
dinacin recproca para la seguridad regional en materia de ilcitos ambientales para el MERCOSUR, Chile y Bolivia, etc.

113
1 CONFERENCIA INTERNACIONAL SOBRE APLICACIN Y CUMPLIMIENTO DE LA NORMATIVA AMBIENTAL EN AMRICA LATINA - FARN

a nivel Nacional no existe norma alguna que internalice los Por su parte la delegacin Paraguaya present su ley sobre
costos ambientales, o permita la participacin ciudadana (al- Emergencias Nacionales N 154/93, que crea un Comit Na-
gunas jurisdicciones locales prevn normas en este sentido), cional sobre Emergencias Nacionales que al parecer funcio-
la obligatoriedad del cumplimiento del procedimiento de Eva- na tambin en temas ambientales.
luacin de Impacto Ambiental, para todos los sectores y ac-
Tambin en la reunin mencionada en el prrafo anterior el
tividades; en cambio en Brasil existe normativa ms comple-
tema de produccin limpia, y la necesidad de contar con un
ta respecto al licenciamiento de actividades y
sistema unificado, as Brasil coment sobre un convenio fir-
establecimiento de patrones de calidad uniformes.
mado con una ONG, (GTZ) y su Grupos Industriales, a los fi-
Desde que se cre el Subgrupo 6 del Mercado Comn del Sur nes de llegar a tener un plan nacional de produccin limpia.
en el ao 1995, este ha realizado XX reuniones ordinarias y Argentina a su vez comento que en el mismo sentido a tra-
cuatro extraordinarias, lo que representa aproximadamente vs del Instituto nacional de tecnologa Industrial (INTI) a fi-
tres reuniones por ao, donde intensamente ha tratado que se nes de septiembre realizara un seminario sobre produccin
apruebe un Instrumento jurdico nico en materia ambiental limpia a los fines de divulgar estas tcnicas a los grupos em-
en el MERCOSUR, para ello el ltimo instrumento que se ele- presarios. Tambin se trat el tema de comercio ilegal de
vo al Grupo Mercado comn fue un proyecto de Protocolo madera, para lo cual se elevo una recomendacin al GMC
Adicional en materia ambiental a fines del ao 1999, no solo sobre la madera sino trfico ilegal productos y sub-
REC/SGT-6/N 1/99, el que no vamos a comentar porque productos de la flora y fauna, a los fines que el MERCOSUR
coincide con los temas reseados anteriormente cuando co- posea una norma uniforme en la materia.
mentamos el proyecto elevado y rechazado a fines de 1997.
En la reunin Ordinaria XVI se trat el Anteproyecto de Pro-
Sobre este documento el GMC se expidi en forma negativa.
tocolo Marco de Medio Ambiente, se comenz a crear un C-
En la Reunin Ordinaria N XIV de los das 27, 28 y 29 de ju- digo tarifario de Sustancias qumicas, se propuso una reco-
nio de 2000 a la cual acudieron representantes de Argentina, mendacin al GMC de un instrumento sobre trfico
Brasil, Paraguay y Uruguay se firm el Acta 2/2000. El con- transfronterizo ilegal de recursos naturales, y sobre la con-
tenido del acta lo podemos resumir en los siguientes puntos: formacin de una instancia para la gestin ambiental trans-
Se hizo hincapi en el perfeccionamiento y la introduccin de fronteriza dentro del MERCOSUR involucrando a los Munici-
datos sobre estado de los recursos naturales en el sistema pios de frontera.
de informacin ambiental actualmente existente en el Merco-
Posteriormente con fecha 13 y 14 de marzo de 2001 se rea-
sur, que lleva el nombre de SIAM16 y que se pusiera en fun-
liza la IV Reunin Extraordinaria del Subgrupo 6 en la que
cionamiento parcialmente a fines del ao pasado. Tambin
solicitan al GMC la adopcin del Proyecto de Protocolo Mar-
se solicit a los estado Miembros, obedeciendo al mandato
co de Medio Ambiente al que le dan el nmero de Recomen-
que estableci el GMC a travs de la Resolucin 7/98 sobre
dacin 1/2001 y el nombre de Acuerdo de Florianpolis.
Emergencias Ambientales, y la importancia de contar con
una norma sobre la materia, acudan a la prxima reunin Los das 2, 3 y 4 de abril se realiz la XVII Reunin ordina-
con informes u contengan puntos focales de emergencias ria del Subgrupo 6, donde se elabor un modelo de Decisin
ambientales, indicando instituciones involucradas en cada CMC para la aprobacin por parte del CMC el Acuerdo de
pas y sus capacidades, planes de emergencias existentes Florianpolis, Recomendacin 1/2001. En esta reunin tam-
en todas las materias (todo a los fines de crear un sistema bin se trataron otros temas, siendo los ms importantes: un
de emergencias para el MERCOSUR), adems se pidi la proyecto presentado por Argentina sobre manejo de PCBs;
nueva normativa ambiental que se hubiere aprobado en los la Resolucin CONAMA sobre gestin de residuos en puer-
pas o Estado Miembros. tos aeropuerto y puestos de frontera que presentara Brasil
como modelo y un documento sobre notificacin de descar-
La reunin, XV Reunin Ordinaria, se realiz los das 12 y
ga de efluentes en la Hidrova.
14 de septiembre en Brasilia, asistiendo delegados de Ar-
gentina, Brasil, Paraguay, Uruguay y Chile. En esta reunin De las Reuniones Ordinarias XVII del 20, 21 y 22 de junio de
se aprob el Acta n 3/2000. Los temas tratados son simila- 2001, XIX de los das 22, 23 y 24 de agosto de 2001, XX del
res a los tratados en la reunin anterior pero se avanz por 6 y 7 de diciembre de 2001, y XXI del 9 al 12 de abril de
cuanto, Argentina acudi con un documento donde se satis- 2002; podemos mencionar que se trataron los siguientes te-
faca la requisitoria realizada en la reunin pasada, adems mas importantes: trfico ilegal de recursos naturales, confor-
de llevar un proyecto de documento para elevar la GMC, so- macin de un sistema de informacin ambiental SIAM, Com-
bre emergencias ambientales y su prevencin, pero la rep- petitividad y medio ambiente dentro del MERCOSUR,
blica del Brasil, se opuso por cuanto sugiri que se armoni- gestin integral de sustancias y productos qumicos (sistema
ce con el Protocolo Adicional elevado a fines del ao 1999 armonizado de clasificacin y rotulado de sustancias qumi-
REC/SGT-6/N 1/99, y se incluya el tema como un captulo cas), la conformacin de un cdigo tarifario de sustancias
del mismo. Tambin un delegado Argentino propuso que se qumicas, notificacin de emergencias ambientales, fomento
sugiera una normativa para el Mercado comn sobre PCBs. de la produccin limpia dentro de los informes elaborados

16
Argentina Hasta el presente tienen el SIRP, que ha presentado en el MERCOSUR, pero que es solo un sistema donde se encuentran registrados los da-
tos que posee la Autoridad nacional competente en materia de residuos Peligrosos. El cual es incompleto debido a que no existe informacin de los re-
gistros provinciales de residuos peligrosos o especiales.

114
INICIATIVAS REGIONALES SOBE APLICACIN Y CUMPLIMIENTO DE LA NORMATIVA AMBIENTAL.

por la GTZ, y resumen del informe que se llevar a Ro + 10 Existiendo dos tipos de acciones: las que son parte Estados,
decidindose llevar una posicin como bloque. y las que se originan por reclamos de los particulares.
Dentro de este marco de reuniones, documentos y recomen- As existen varias etapas, a saber:
daciones elaboradas por el Subgrupo de trabajo 6, el CMC a. Negociacin directa: se presenta por parte de los pases
aprob por Decisin 2/2001 el ACUERDO MARCO SOBRE en conflicto un informe ante GMC, y salvo acuerdo entre
MEDIO AMBIENTE, en Asuncin, Paraguay, el 22 de junio partes, este procedimiento no puede extenderse ms de
de 2001. Dicho acuerdo an no ha entrado en vigencia pues- 15 das.
to que las normas que emanan del Consejo del Mercado co-
mn, para que tengan validez dentro del MERCOSUR, de- b. Intervencin del GMC: quien puede resolver directamen-
ben ser aprobadas por ley de cada uno de los pases parte. te o bien convocar un grupo de peritos o expertos a tales
Una vez sancionadas las leyes ratificatorias de las Decisio- fines. Se debe expedir dentro de los 30 das del plantea-
nes emanadas de los rganos del MERCOSUR, esta ratifica- miento del conflicto.
cin debe ser notificada a la Secretara Administrativa del c. Procedimiento arbitral: Si las recomendaciones del GMC
Mercosur dentro de los 30 das de su aprobacin para que no solucionaron la controversia se abre la va arbitral. Pri-
entren en vigencia.17 Dicho acuerdo es un Acuerdo marco mero se Comunica a la Secretara Administrativa que no
muy general que pensamos no cambiar en nada el actual se lleg un acuerdo luego de la intervencin del GMC,
estado de los problemas existentes. para de que la lista que ella posee se seleccione el Tribu-
nal Arbitral. As deben ser tres rbitros, uno de cada pas
As podemos sealar que en su letra establece que se reali- que sea parte en la controversia y el tercero debe ser de
z conforme los Principios de la Declaracin de Ro de Ja- un tercer pas. El plazo para expedirse que posee el Tri-
neiro de 1992, pero del mismo no surge ninguna obligacin bunal Arbitral es de 60 das.
directa a los Estados. Slo existen recomendaciones sobre
proteccin del medio ambiente, introduccin de la variable En el caso que la controversia sea de un particular, este po-
ambiental en la toma de decisiones, propender a la educa- dr levar su causa al GMC, pero no participa en la faz arbi-
cin ambiental, fomentar la investigacin cientfica, participa- tral, por lo cual estimo se le esta coartando su derecho de
cin ciudadana, tender al desarrollo sustentable, armoniza- justa defensa en juicio.
cin legislativa, intercambio de informacin sobre legislacin Todo este procedimiento se encontraba en revisin, ya que
entre los Estados Parte, creacin de sistemas de emergen- el 18 de febrero del ao 2002 se suscribi por las partes el
cias ambientales, informacin ciudadana, internalizacin de Protocolo de Olivos para la solucin de controversias en el
los Costos Ambientales, crear condiciones de trabajo dignas, MERCOSUR, el que an no ha sido ratificado, ya que no ha
incentivar la realizacin de actividades culturales ambienta- sido aprobado por ley interna de todos los Estados. Una vez
les, resolucin de Controversias segn Tratado de Asuncin que dicha ratificacin acontezca debe ser depositada en Pa-
y protocolo de Brasilia, etc. Pero ninguna de sus disposicio- raguay, entrando en vigor al trigsimo da que la ltima copia
nes podr ser aplicada si no existe una norma posterior que sea depositada.
le de marco para su cumplimiento.
A pesar que an contina vigente el Protocolo de Brasilia,
En cuanto al sistema de Resolucin de Controversias den- paramos a comentar el nuevo Protocolo de Olivos que opino
tro del MERCOSUR si bien el Tratado de Asuncin en su que en todos sus aspectos resulta superador.
ANEXO III trata el tema, es el protocolo de Brasilia, quien de- Existen dos sistemas alternativos:
fine el procedimiento.18
a. La parte demandante puede optar por someter la contro-
As el Tratado de Asuncin previ tres etapas en el procedi- versia al sistema de solucin de controversias de la OMC
miento: negociacin directa; intervencin del GMC, y por l- u otros esquemas preferenciales de comercio de los cua-
timo intervencin del CMC, siendo a partir de la firma del les los pases formen parte. Tambin las partes pueden
Protocolo de Brasilia se establece la va Arbitral. de comn acuerdo convenir el foro.
En este sentido podemos resumir el procedimiento de la si- Una vez comenzado el procedimiento no se podr optar
guiente manera: por otro. As el Consejo del Mercado Comn (C.M.C.) re-
glamentar los aspectos relativos a la opcin del foro.
a. Cuestiones que hacen a la Interpretacin del Tratado de
Asuncin y consecuencias de este. b. Por Decisin del Consejo del Mercado Comn pueden
definirse mecanismos expeditos para resolver divergen-
b. Interpretacin del derecho comunitario derivado de los cias sobre aspectos tcnicos regulados en polticas co-
rganos del MERCOSUR. merciales comunes entre los Estados Parte. Al mismo

17
Conforme artculos 38 al 40 del Protocolo Adicional de OURO PRETO del 17 de diciembre de 1994.
18
Con fecha 28 de junio de 2002 se publica en B.O. la ratificacin de Argentina por Ley 25.591, del Vigsimo Primer Protocolo Adicional, Rgimen de So-
lucin de Controversias, del Acuerdo de Complementacin Econmica N 35 celebrado entre los Gobiernos que componen el MERCOSUR y Chile, sus-
cripto el 19 de Octubre de 1999. Este Sistema es muy similar al contenido en el Tatado de Asuncin con las modificaciones pertinentes en funcin de
que sirve para resolver las controversias que pudieren acontecer en virtud de la aplicacin del Acuerdo de Complementacin Econmica de los Gobier-
nos de los pases que componen el MERCOSUR y Chile.

115
1 CONFERENCIA INTERNACIONAL SOBRE APLICACIN Y CUMPLIMIENTO DE LA NORMATIVA AMBIENTAL EN AMRICA LATINA - FARN

tiempo y tambin por Decisin del C.M.C. podrn esta- Si no se logra la unanimidad, la designacin se har
blecerse sistemas relativos a solicitud de opiniones con- por sorteo de esa lista realizada por la Secretara Ad-
sultivas al Tribunal Permanente de Revisin (organismo ministrativa del Mercosur.
este ltimo que es creado en el Protocolo como Tribunal
de Apelaciones). Cuando la controversia involucre a dos pases el Tri-
bunal estar compuesto por tres rbitros, dos nom-
c. Arbitraje: el procedimiento es igual al establecido en el brados por cada pas entre los rbitros nacionales y
Protocolo de Brasilia explicado ut supra, con las si- el tercero que ejercer la Presidencia, se designar
guientes diferencias, a saber: por sorteo de la Secretara Administrativa entre los
Cualquier pas que no forme parte del MERCOSUR, rbitros restantes no nacionales de los pases en con-
puede solicitar al GMC que entienda en las negocia- flicto. Cuando sean ms de dos pases los que se en-
ciones directas con un pas que lo conforma, y poste- cuentren en controversia, sern cinco los rbitros que
riormente pasar procedimiento arbitral, con los mis- lo integren.
mos derechos y garantas establecidos para los
d. Los Laudos son de cumplimiento obligatorio y tanto los
pases parte del MERCOSUR. Este procedimiento no
del Tribunal Arbitral como del Tribunal Permanente de
puede extenderse ms de treinta (30) das.
Revisin deben ser tomados por unanimidad. En el caso
Procedimiento arbitral: los rbitros son tambin elegi- de que algn rbitro est en disidencia no puede fundar
dos de una lista conformada al efecto19 uno por parte su voto, a los fines de que no se conozca la opinin disi-
de cada pas y el tercero se designa de comn acuer- dente. Puede pedirse un recurso de aclaracin sobre el
do entre los dos pases en litigio, y si estos no llegan laudo del Tribunal Permanente de Revisin, plantearse el
a un acuerdo, la Secretara Administrativa del MER- incumplimiento total o parcial del pas que deba cumplir
COSUR lo designar luego de efectuar un sorteo en- la medida ordenada en el laudo, o bien la aplicacin de
tre los rbitros que figuran en la lista antes mencio- medidas compensatorias cuando la parte que debe cum-
nada. Si son ms de dos pases los que se plir la medida no pueda cumplirla y decidieran entre am-
encuentran en litigio se establece que si varios sostie- bos estados cambiar la medida.
nen la misma posicin designarn en conjunto el r-
Si un particular planteara un conflicto, primero intervine la
bitro de comn acuerdo pero nada dice si todas las
Seccin Nacional del GMC pero luego se sigue el mismo
partes tienen distintas posiciones. El Plazo que tiene
procedimiento establecido para los pases.
el Tribunal Arbitral para dictar su laudo o resolver si-
gue siendo de sesenta (60) das pudiendo ampliarse
otros treinta ms, por decisin del mismo Tribunal.
4. Conclusin
Una vez terminado el procedimiento Arbitral cualquiera
de las partes puede presentar un Recurso de Revisin En cuanto a las dificultades encontradas, vemos que ningu-
ante el Tribunal Permanente de Revisin en un plazo no de los Tratados por los cuales se constituyen los distintos
no superior a quince (15) das a partir de su notifica- bloques regionales que comentamos, han conformado un
cin; o bien una vez culminado el procedimiento de ne- mercado perfecto o una Unin Perfecta, donde los rganos
gociacin puede plantearse directamente la cuestin que lo componen gocen de facultades y competencias leg-
ante el Tribunal. La sede del Tribunal ser la ciudad de
timas que obliguen a los pases Miembros; sino que por el
Asuncin en Paraguay. La revisin solo puede ser so-
contrario poseen rganos y disposiciones blandas. Lo que
bre cuestiones de derecho tratadas en la controversia
significa, que no existe obligacin de cumplimiento de las
o interpretaciones jurdicas del laudo arbitral, y debe
mismas bajo penalidades de estricto cumplimiento.
resolver luego de que haga el descargo la parte que no
planteo el recurso dentro de treinta (30) das, pudien- Por otra parte existen grandes problemas sociales y econ-
do se prorrogado por quince (15) das. micos, adems de diferencias en las normativas locales de
los pases que los componen, lo que produce que la eficacia
El Tribunal Permanente de Revisin estar integrado
de cualquier unin entre pases de este tipo sea sumamen-
por cinco miembros (rbitros). Cada pas parte desig-
te relativa. Y esto es ms evidente respecto a los pases
na un rbitro y su suplente para conformarlo, por un
que no poseen clusulas Constitucionales que le dan una je-
perodo de dos aos renovable por nica vez por
rarqua suficiente a los Tratados Internacionales.
otros dos aos. El quinto rbitro debe ser designado
por tres aos por unanimidad de los Estados Partes Al mismo tiempo, como se puede apreciar no existe un sis-
de una lista conformado a estos fines. Tres meses an- tema de resolucin de controversias fuerte que genere la
tes de la expiracin del mandato del quinto rbitro, obligacin de que todos los pases adopten las resoluciones
debe elegirse uno de esta lista. Dicho rbitro debe te- tomadas por los rganos creados por los Tratados, ni un sis-
ner la nacionalidad de alguno de los Estados Parte tema que garantice la efectiva participacin ciudadana den-
del Mercosur. tro de los mismos.

19
Cada pas parte designa doce rbitros que integran la lista, y la enviar a la Secretara Administrativa.

116
INICIATIVAS REGIONALES SOBE APLICACIN Y CUMPLIMIENTO DE LA NORMATIVA AMBIENTAL.

5. Bibiografa Martn, M. (1997). Tratado de Derecho Ambiental. Editado


por Trivium.
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Documentos de la Secretara de la ALADI y el ALCA.
emitidos. Actas de las reuniones del Subgrupo de Traba-
jo seis, y sus propuestas normativas. Tratado de la Cuenca del Plata y normas conexas.

117
INICIATIVAS REGIONALES SOBRE APLICACIN Y CUMPLIMIENTO DE LA NORMATIVA AMBIENTAL

LEGISLACIN AMBIENTAL EN EL MERCOSUR

por Raquel Agero1

1. Integracin regional ambiental Reducir de forma estable la generacin de residuos y la


produccin ad hoc de energa fsil y recursos naturales a
Los pases del Mercado Comn del Sur (MERCOSUR), travs de la mejora de los procesos.
asentados bsicamente en una regin con ecosistemas Cambiar los modelos de consumo y los estilos de vida
compartidos, presentan problemas comunes de conserva- que provocan las contaminaciones globales y que ame-
cin de recursos: agua, flora, suelo, fauna y aire. nazan la biodiversidad y dems recursos naturales de to-
La planificacin de una poltica ambiental conjunta e integra- dos los pases.
da debe incluir como cuestin prioritaria el problema del uso Reitero la necesidad de implementar acuerdos bilaterales o
de agrotxicos en la regin caracterizada por una explota- multilaterales. La globalizacin de los problemas ambienta-
cin agrcola intensa. les es paralela a la globalizacin de la economa mundial.
Por otra parte, la regin conformada por nuestros pases po- Las acciones y los comportamientos ambientales globales y
see una matriz energtica diversificada, con presencia de transnacionales de un pas tienen cada vez ms efectos ex-
potencial hidroelctrico, carbn mineral, gas y petrleo. trajurisdiccionales sobre el patrimonio ambiental compartido
Los aspectos ambientales vinculados a los proyectos ener- por los dems.
gticos merecen toda la atencin para minimizar los efectos Los acuerdos bilaterales o multilaterales sobre comercio in-
negativos. ternacional, como el Tratado de Libre Comercio de Amrica
del Norte (NAFTA) o el MERCOSUR, generalmente descan-
El saneamiento ambiental constituye otro importante sector
san en los principios fundamentales del Acuerdo General de
de actividades en el Mercosur. Las precarias condiciones so-
Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT) y son estructura-
cioeconmicas, de salud pblica y de cobertura de servicios
dos para ser consistentes con el rgimen global del comer-
bsicos, son importantes causas de degradacin con conse-
cio internacional.
cuencias ambientalmente negativas.
La importancia del NAFTA, del MERCOSUR, de la UNION
De all que se ha considerado la necesidad de compatibilizar
EUROPEA y de otros tratados internacionales de integra-
la legislacin ambiental entre los pases miembros, indicn-
cin, es una muestra del nuevo tratamiento de las cuestiones
dose como temas prioritarios los ya sealados de fauna, flo-
y los problemas ambientales.
ra, agua, aire, suelo, agrotxicos, residuos peligrosos, ra-
diactivos y cargas peligrosas. Se debe tener en cuenta el nivel de desarrollo econmico de
los pases, pues representa una variable importante para de-
Se considera que los esfuerzos para alcanzar una integra- terminar la demanda de la calidad medioambiental.
cin econmica en el Cono Sur deben ser acompaados por
la realizacin de una simultnea integracin regional am- Adems deben tomarse en cuenta los efectos de la integra-
biental, sobre la base del desarrollo sostenible. cin sobre la contaminacin transfronteriza.

La forma de llegar al desarrollo sostenible es mediante la En un proceso de integracin deben evaluarse las repercu-
construccin de un nuevo orden internacional, a travs de siones en los pases no miembros y los efectos en la conta-
acuerdos que se efectivicen luego de negociaciones autnti- minacin mundial (emisin de clorofluorocarbonos a la at-
camente multilaterales. msfera).

Para los pases en vas de desarrollo, debe tener un aspec- La interdependencia de la integracin econmica y las pol-
to prioritario dentro de los acuerdos, la colaboracin tcnica ticas ambientales es muy importante.
y financiera por parte del mundo desarrollado. Vemos el tratamiento de estas cuestiones en casi todos los
En cuanto a los pases desarrollados, en los acuerdos deben procesos de integracin en mayor o menor grado.
orientar un enfoque sostenible basado en la ecoeficiencia, El MERCOSUR constituye una Unin Aduanera entre las Re-
es decir: pblicas de Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay, a las que

1
Consejo Empresario Argentino para el Desarrollo Sostenible (CEADS).

119
1 CONFERENCIA INTERNACIONAL SOBRE APLICACIN Y CUMPLIMIENTO DE LA NORMATIVA AMBIENTAL EN AMRICA LATINA - FARN

se han adherido con status de pas diferencial Bolivia y Chile y factores productivos, la formulacin y compromiso con una
para el establecimiento de zonas de libre comercio con el poltica comercial internacional comn, la coordinacin de
MERCOSUR. El origen y fin principal del establecimiento de polticas macroeconmicas y sectoriales entre los estados y
zonas de libre comercio es facilitar y desarrollar el comercio la armonizacin de las legislaciones de los cuatro pases en
entre los pases que la integran, en tanto que el de las unio- reas especficas.
nes aduaneras es un objetivo ms amplio ya que implica,
El MERCOSUR, prev:
adems, la coordinacin de polticas econmicas y sectoria-
les. Con esta aclaracin cabe sealar que dentro de los diver- la libre circulacin de bienes, servicios y factores produc-
sos esquemas de comercio internacional tambin se ha intro- tivos entre los cuatro pases miembros;
ducido la dimensin ambiental.
el establecimiento de un arancel externo comn y la
En este sentido, preocupa especialmente la adopcin de me- adopcin de una poltica comercial comn en relacin
didas ambientales como restricciones encubiertas a la libre con terceros Estados;
circulacin de bienes y servicios, y es por ello que se busca
armonizar las legislaciones y coordinar polticas nacionales la coordinacin de polticas macroeconmicas y sectoria-
determinadas. les entre los Estados miembros;

El MERCOSUR propugna acelerar todos los procesos de de- el compromiso de estos estados de armonizar sus legis-
sarrollo de los Estados Partes y la armonizacin de normas laciones en las reas correspondientes, para lograr el
ambientales se configura as como un proceso gradual y fle- fortalecimiento del proceso de integracin.
xible de compatibilizacin y reconocimiento mutuo de dispo- El Tratado determina el da 31 de diciembre de 1994 como
siciones legales entre los miembros que no implica necesa- plazo para arribar a la meta del arancel cero. Pocos das an-
riamente el establecimiento de legislacin nica. tes los Estados Partes firmaron el Protocolo Adicional al Tra-
tado de Asuncin sobre la Estructura Institucional del MER-
COSUR o Protocolo de Ouro Preto que establece la
2. Antecedentes constitucin definitiva del MERCOSUR junto con su nueva
estructura institucional.
Los orgenes del MERCOSUR se hallan en la dcada del 80
en el Programa de Integracin y Cooperacin Econmica en-
tre Argentina y Brasil que gener la adopcin de numerosos 3. Estructura institucional
protocolos sectoriales.
Los objetivos del programa se centraban en alcanzar la inte- Dicha estructura est conformada por el Consejo del Merca-
gracin para el crecimiento conjunto, la modernizacin tec- do Comn (CMC), el Grupo Mercado Comn (GMC), la Co-
nolgica y una eficiente asignacin de los recursos con cre- misin de Comercio del MERCOSUR (CCM), la Comisin
cimiento del intercambio recproco y el fortalecimiento de las Parlamentaria Conjunta (CPC), el Foro Consultivo Econmi-
instituciones democrticas, basndose en un trato preferen- co-Social (FCES) y la Secretara Administrativa del MERCO-
cial ante terceros pases. SUR (SAM). Adems existen las Reuniones Especializadas
y Grupos ad hoc. Por su parte el GMC est subdividido en
Posteriormente aquellos pases firmaron un Tratado de Inte-
Subgrupos de Trabajo: SGT N1 Comunicaciones, SGT N2
gracin, Cooperacin y Desarrollo que previ la creacin de
Minera, SGT N3 Reglamentos Tcnicos, SGT N4 Asuntos
un Mercado Comn con un plazo de 10 aos para remover
Financieros, SGT N5 Transporte e Infraestructura, SGT N6
barreras tarifarias y no tarifarias al comercio de bienes y ser-
Medio Ambiente (que naci como Reunin Especializada en
vicios entre las partes, y que adems estableca la armoni-
1992), SGT N7 Industria, SGT N8 Agricultura, SGT N9
zacin gradual de las polticas aduaneras, agrcolas, indus-
Energa y SGT N 10 Asuntos Laborales, Empleo y Seguri-
triales, de transporte, comunicaciones, ciencia y tecnologa y
dad Social.
la implementacin de polticas comunes en diversos rubros
(monetario, fiscal, cambiario etc). Para acelerar el proceso A partir del Protocolo de Ouro Preto, la estructura definitiva
Argentina y Brasil firmaron en 1990 un Acta que establece la del MERCOSUR cuenta con tres rganos resolutivos, dos r-
constitucin de un mercado comn en un plazo menor al ini- ganos consultivos y un rgano de asistencia administrativa.
cialmente previsto y una metodologa para alcanzarlo.
Hacia fines del ao 1990 se suman las voluntades de Para-
guay y Uruguay, suscribindose a comienzos de 1991 el Tra- 4. El tema ambiental
tado de Asuncin entre los cuatro pases dando origen al
MERCOSUR. Desde 1991 se negociaba la reduccin de tarifas arancela-
rias entre los Estados Partes y la adopcin de una tarifa ex-
No existen dudas sobre el objetivo primordial del Tratado: la terna comn, sin perjuicio de lo cual determinados SGT de-
integracin de los mercados, sin embargo el Prembulo se- ban avanzar con la armonizacin de las legislaciones y la
ala entre los medios para lograr aquel objetivo el mejor coordinacin de las polticas nacionales includa la ambien-
aprovechamiento de los recursos disponibles y la preserva- tal. Deban armonizar las normas de produccin, comerciali-
cin del medio ambiente. zacin y fiscales tomando particularmente en consideracin
Tanto el texto como el espritu del Tratado indican que el los costos para las empresas a efectos de evitar distorsiones
MERCOSUR implica la libre circulacin de bienes y servicios que afectaran la competitividad.

120
INICIATIVAS REGIONALES SOBE APLICACIN Y CUMPLIMIENTO DE LA NORMATIVA AMBIENTAL

Es en 1993 que se concentra la tarea de coordinacin de las Las Directrices mencionadas fueron aprobadas mediante
labores de los SGT en la Reunin Especializada de Medio Resolucin 10/94 del Grupo Mercado Comn.
Ambiente (REMA), la que en 1994 inici el anlisis de las le-
Las Directivas definen un conjunto de principios, criterios y l-
gislaciones ambientales de los cuatro pases y puso a consi-
neas de accin que las partes debern comprometerse a se-
deracin del GMC las:
guir tanto en materia ambiental como en el manejo de los re-
Directrices bsicas en materia de poltica ambiental cursos naturales y la interaccin entre ambos temas. En
a. Asegurar la armonizacin de la legislacin ambiental en- consecuencia, la concepcin tiende hacia la integralidad, o al
tre los Estados Partes, entendiendo que armonizar no im- menos a acercarse a ella.
plica establecer una legislacin nica, considerando a tal El lenguaje utilizado asegurar,garantizar si bien trata
efecto las normas vigentes y su real aplicacin y promo- de transmitir el alto grado de compromiso y responsabilidad
viendo, para el caso de lagunas normativas, el dictado de que cada pas asumira al adoptar estas directivas, al no se-
normas que traten adecuadamente los temas ambienta- alar lmites de tiempo ni etapas para alcanzar esas metas
les y aseguren condiciones ecunimes de competitividad ideales, indicara que en algunas de ellas no se va mas all
en el MERCOSUR. de mostrar una firme intencin de que se proceda en esa di-
b. Asegurar condiciones ecunimes y equitativas de comer- reccin.
cio entre los Estados Partes incluyendo el costo ambien- En otras, en cambio, se indican procedimientos y normas
tal en la estructura del costo total de cualquier proceso que se aplicarn en la autorizacin del funcionamiento de las
productivo. actividades contaminantes y degradantes del medio o de los
c. Garantizar la adopcin de prcticas no degradantes del recursos naturales, incluyendo la mencin de los instrumen-
medio ambiente en el uso de los recursos naturales. tos de prevencin y control que ser obligatorio incorporar en
la legislacin de cada Parte, como por ejemplo la evaluacin
d. Adoptar un manejo sustentable de los recursos naturales del impacto ambiental.
renovables para garantizar su utilizacin futura.
No se menciona el principio de quin contamina, paga. S
e. Asegurar la obligatoriedad de la adopcin de prcticas de se hace referencia a la aplicacin de tecnologas apropiadas,
habilitacin ambiental para actividades potencialmente
limpias y a la accin de reciclar, o al tratamiento adecuado
degradantes del medio ambiente, de los Estados Parte,
de los residuos slidos, lquidos y gaseosos. Esto parece in-
haciendo uso de los instrumentos de la evaluacin de im-
dicar una preferencia por medidas basadas en el control di-
pacto ambiental.
recto y no en el uso de instrumentos econmicos.
f. Asegurar la reduccin y/o eliminacin de la descarga de
La consideracin de los costos ambientales en los costos de
contaminantes a partir del desarrollo y adopcin de tec-
produccin, es muy importante y merecer un comentario
nologas apropiadas, limpias y de reciclaje y del trata-
especfico.
miento adecuado de los residuos slidos, lquidos y ga-
seosos. Hay algunas directivas de aplicacin ms inmediata que se-
alan mtodos de colaboracin y estrategias para lograr una
g. Asegurar el menor grado de deterioro ambiental en los
mejor accin conjunta, especialmente para controlar los
procesos productivos y en los productos de intercambio,
teniendo presente la integracin regional en el mbito efectos de los impactos ambientales de las actividades de
del MERCOSUR. los pases con ecosistemas compartidos. Esta es una defini-
cin y caracterizacin que obligar a considerar grandes
h. Asegurar la concertacin de acciones para la armoniza- reas y regiones abarcando un territorio ms amplio que las
cin de los procedimientos legales y/o institucionales pa- tradicionales franjas a ambos lados de la frontera comn, y
ra la habilitacin ambiental y el monitoreo de actividades parece constituir una innovacin en los tratados de integra-
que pudieran generar impactos ambientales en ecosiste- cin de esta parte del continente.
mas compartidos.
Se adopta tambin un criterio amplio en trminos de regula-
i. Estimular la coordinacin de criterios ambientales comu- ciones y estndares ambientales, ya que la contaminacin y
nes para la negociacin e implementacin de acuerdos el deterioro de los recursos naturales y sus efectos sobre la
internacionales con incidencia prioritaria en el proceso de calidad ambiental, debern ser considerados tanto en los
integracin. productos como en los procesos productivos. Otro aspecto
j. Promover el fortalecimiento de instituciones dedicadas a muy importante donde, como en el NAFTA, se est antici-
la gestin ambiental sostenible a travs del aumento de pando que en poco tiempo ms, esa lnea de divisin que
la informacin sustantiva para la toma de decisiones, el sostuvo el GATT (entre estndares por producto con efecto
mejoramiento de la capacidad de evaluacin y el perfec- slo sobre el consumo y estndares por procesos y produc-
cionamiento de las instituciones de enseanza, capacita- cin) ya no podr mantenerse.
cin e investigacin. Por otra directiva se promueve el fortalecimiento de las insti-
k. Garantizar que las actividades dedicadas al desarrollo tuciones para lograr una gestin ambiental sostenible. Final-
del turismo entre los Estados Partes consideren los prin- mente, en varias directivas se establece que la sustentabili-
cipios y las normas que aseguren el cuidado y equilibrio dad y el equilibrio ambiental sern los principios rectores de
del medio ambiente. las conductas y comportamientos en el MERCOSUR.

121
1 CONFERENCIA INTERNACIONAL SOBRE APLICACIN Y CUMPLIMIENTO DE LA NORMATIVA AMBIENTAL EN AMRICA LATINA - FARN

5. Evaluacin de las directivas El tema de la restriccin de los recursos involucra el derecho


de un pas a limitar el cupo de desarrollo y la explotacin de
los recursos naturales tales como madera, petrleo, gas o
Debemos sealar que recientemente han cobrado importan-
pesca, y no considerar estas restricciones como barreras co-
cia estas directivas. Fueron casi desconocidas e incluso ig-
merciales no arancelarias en un tratado de libre comercio.
noradas por la prensa, por los grupos ambientalistas e inclu-
sive por los representantes de la industria, a pesar de que se En sntesis, debe propenderse a armonizar los vnculos en-
proponen medidas y disposiciones obligatorias en materia tre el comercio y el medio ambiente, tanto en lo que se refie-
de legislacin ambiental, uso de permisos y licencias de ha- re a la forma en que las polticas comerciales pueden reper-
bilitacin, evaluacin de impacto ambiental de las inversio- cutir negativamente en los intereses ambientales como por
nes e inclusin de los costos ambientales y del deterioro de lo que se refiere a la forma en que una actuacin ambiental-
los recursos naturales en los costos totales de produccin de mente racional puede provocar trastorno en los sistemas co-
los productos que se comercian. La internalizacin de los merciales.
costos externos contempla las llamadas externalidades en
produccin y procesos.
6. Asimetras y armonizacin legislativa
En la Europa de los aos setenta, o en el caso ms reciente
de Mxico-Estados Unidos, la presentacin de propuestas La realidad es que no existen acuerdos preexistentes para
de poltica ambiental como las que se comentan, hubiese ge- armonizar y esto genera cierto grado de libertad para la
nerado un gran debate con la participacin activa de las ins- construccin y el desarrollo de la armonizacin. Por otra par-
tituciones privadas y pblicas en el proceso de consulta pre- te, tambin implica una amenaza para la misma precisamen-
via. En el MERCOSUR, nada de ello ocurri, an cuando te por no existir ya una metodologa determinada dentro del
esas directivas bsicas debern ser incorporadas a la polti- MERCOSUR para tomar como parmetro. Tampoco se ha
ca ambiental y a la legislacin de cada Estado Parte, tanto a adoptado ninguno de los procedimientos de armonizacin
nivel federal como provincial. utilizados por otros esquemas de comercio internacional co-
mo la Unin Europea o el NAFTA ya que se rechaz la posi-
El Grupo Mercado Comn del Mercosur en su VI reunin en bilidad de extrapolar recetas. No obstante, a pesar de no
Las Leas, Mendoza en junio de 1992 crea la Reunin Es- haber un esquema determinado aprobado, s existe un Pro-
pecializada de Medio Ambiente (REMA), que tendr como cedimiento para el Anlisis y Resolucin de las Medidas y
cometido analizar la legislacin vigente en los Estados Par- Restricciones No Arancelarias que hace a la construccin
tes y proponer acciones a emprender en las distintas reas de la armonizacin y que tiene base en la estructura actual
con el objeto de proteger el medio ambiente. del MERCOSUR.
El principal problema a tener en cuenta parte de la necesi- Este procedimiento considera en primer lugar, la aceptacin
dad de que se establezca un equilibrio entre la concertacin o rechazo de restricciones no arancelarias (RNA): la determi-
de estndares en el comn denominador ms bajo, en un nacin de los temas a armonizar se relaciona directamente
esfuerzo para eliminar barreras comerciales y la situacin con la existencia de barreras.
concreta de nuestra industria que ver afectada su compe-
titividad si se le exige el inmediato cumplimiento de estnda- Cada Estado Parte debe informar las normas propias sobre
res armonizados altos. restricciones o medidas no arancelarias. Identificadas las
mismas, se analiza si se trata de una medida de carcter
Esta es una preocupacin permanente de ambos sectores, ambiental, si se gener a partir de un acuerdo ambiental in-
el gubernamental y el privado. ternacional ratificado por el pas que adopt la medida, si es-
Las tres reas de inters ms importantes con respecto a t relacionada con legislacin nacional destinada a la pro-
teccin de la vida y la salud de personas, animales y plantas.
las cuestiones ambientales son:
Se determina el Organismo de Aplicacin de la medida y la
derecho de prioridad; jerarqua normativa del acto que incluye la restriccin.
armonizacin, y Cumplidos los anteriores pasos, el SGT N6 debe identificar
restricciones a la explotacin de los recursos. las alternativas posibles de clasificacin para su tratamiento,
para lo cual evala la posibilidad de mantener la medida o
Los temas de derecho de prioridad involucran el hecho de si norma de carcter no arancelario si estuviera debidamente
los estndares nacionales pueden tener prioridad sobre el li- justificada desde el punto de vista ambiental, analiza si el
bre comercio; o sea, si pueden los estndares de proteccin bien tutelado por la RNA cuenta con similares caractersticas
ambiental ser sustitudos por estndares ms bajos y armo- en los Estados Partes y, por lo tanto, merece un nivel de pro-
nizados. teccin similar en los otros pases plantendose as la alter-
nativa de su armonizacin; o si procede el rechazo de la
El tema de la armonizacin incluye preguntas acerca de:
RNA y su eliminacin.
si los estndares ambientales resultan los mismos en un
Entre las pautas adoptadas para el manejo de asimetras
pas que en el otro, y
que ya se observan en el Tratado de Asuncin se encuentra
si estndares ms bajos podran funcionar como subsi- la mencin especfica del reconocimiento del derecho sobe-
dios indirectos. rano de los Estados Partes de hacer uso de sus recursos na-

122
INICIATIVAS REGIONALES SOBE APLICACIN Y CUMPLIMIENTO DE LA NORMATIVA AMBIENTAL

turales segn sus propias polticas ambientales y de desa- El trabajo de la REMA se centr en la deteccin de las asi-
rrollo, con el compromiso de que las actividades econmicas metras polticas y legislativas que podan afectar la compe-
no causen dao al medio ambiente de los otros pases titividad. Se busc establecer una relacin horizontal con los
miembros. Se tiene en cuenta las particularidades de cada distintos Subgrupos de Trabajo del Grupo Mercado Comn
uno de ellos en cuanto a sus riquezas naturales, condiciones (GMC)
geogrficas y climticas y el perfil econmico, tecnolgico y
Los temas tratados fueron:
de infraestructura de aquellos. Se aplican los principios de
cooperacin entre los Estados Partes y de complementarie- el anlisis de la legislacin vigente en materia ambiental,
dad de polticas econmicas para promover el desarrollo en los Estados Partes.
sostenible, y el acuerdo de que las medidas de proteccin las propuestas de directrices para la proteccin del me-
ambiental adoptadas no impliquen un obstculo para el man- dio ambiente y concertacin de las polticas ambientales.
tenimiento y adopcin por cada Estado Parte de medidas de las restricciones no arancelarias de carcter ambiental.
mayor proteccin, siempre que ste justifique cientfica y tc-
nicamente que las mismas tienen por objeto la proteccin de Estas ltimas, como ya lo vimos, constituyeron un tema cen-
la salud y el medio ambiente. tral en las negociaciones de la REMA.
Los pases han definido as un espacio prioritario que hace a Se identificaron actos internacionales ambientales conside-
los aspectos de la compatibilidad. El proceso de compatibili- rados prioritarios, tales como:
zacin se toma pues como mecanismo de ajuste normativo la Convencin de Basilea sobre movimientos transfronte-
que no requiere armonizar la totalidad de la legislacin am- rizos de residuos peligrosos;
biental, principalmente debido a las propias caractersticas
la Convencin CITES sobre comercio internacional de
dinmicas de la materia que aquella regula.
especies amenazadas de la fauna y la flora silvestres;
A su vez, existe la percepcin del espacio de integracin co- la Convencin de Biodiversidad;
mo un proceso de integracin mayor y complejo, con un pul-
la Convencin de Viena sobre proteccin de la capa de
so de desarrollo especial sin perder de vista los aspectos de
ozono;
pura integracin econmica.
la Convencin Ramsar sobre humedales, y
En las estructuras normativas de cada uno de los Estados la Convencin de las Naciones Unidas sobre los dere-
Partes existen asimetras importantes, por lo cual habra que chos del mar.
comenzar por revisar los marcos constitucionales para tener
el encuadramiento aproximado de los posibles conflictos.
La organizacin gubernamental de los Estados Parte difiere 8. Subgrupo VI Medio Ambiente
y esto hace ms compleja la tarea de identificar asimetras.
Por ejemplo, tanto la Repblica Argentina como la Repblica Posteriormente la REMA, pas a ser el Subgrupo de Traba-
Federativa del Brasil se organizan en forma federal, con coe- jo N6 de Medio Ambiente, el que adopt en su primera reu-
xistencia de tres esferas de gobierno: nacional, provincial o nin un documento conteniendo Tareas Prioritarias y Pla-
estadual y municipal, cada una con facultades legislativas. zos.
por otra parte, las Repblicas del Paraguay y Oriental del Este documento enfoca temas como las restricciones no
Uruguay son de estructura unitaria, con regiones y munici- arancelarias, competitividad y medio ambiente, normas inter-
pios como categoras intermedias poltico-administrativas nacionales ISO 14.000, temas sectoriales, un proyecto de
con facultades legislativas en lo ambiental. instrumento jurdico de medio ambiente en el MERCOSUR,
el diseo de un Sistema de Informacin Ambiental y el desa-
rrollo de un proceso para la adopcin de un Sistema Sello
7. Mercosur y Medio Ambiente Verde MERCOSUR.

El Tratado de Asuncin, como ya se dijo, establece como El mencionado proyecto de instrumento jurdico es el Proto-
uno de los objetivos del acuerdo regional MERCOSUR, no colo Adicional al Tratado de Asuncin sobre Medio Ambien-
soslayar la cuestin ambiental, y seala que ese objetivo de- te, reemplazado actualmente por el Acuerdo de Florianpo-
be ser alcanzado desde el ms eficaz aprovechamiento de lis.
los recursos disponibles, la preservacin del medio ambien- Las tareas y plazos establecidos son:
te, el mejoramiento de las interconexiones fsicas, la coordi-
nacin de las polticas macroeconmicas y la complementa- a. Restricciones No Arancelarias
cin de lo diferentes sectores de la economa, en base a los Analizar las restricciones y medidas no arancelarias que ten-
principios de gradualidad, flexibilidad y equilibrio. gan relacin con la temtica ambiental y elaborar la propues-
En los distintos Subgrupos de Trabajo se trat la cuestin am- ta de armonizacin o eliminacin de tales medidas y restric-
biental, ejemplo de ello industria, sector agropecuario, energa, ciones.
etc. No obstante ese tratamiento sectorial, como se seal pre-
b. Competitividad y Medio Ambiente
viamente, en la segunda cumbre presidencial del MERCOSUR
(Las Leas) julio de 1992, se resolvi crear una Reunin Espe- Contribuir para establecer en materia ambiental condiciones
cializada en Medio Ambiente, que se llam REMA. de adecuada competitividad entre los Estados Partes y entre

123
1 CONFERENCIA INTERNACIONAL SOBRE APLICACIN Y CUMPLIMIENTO DE LA NORMATIVA AMBIENTAL EN AMRICA LATINA - FARN

stos y terceros pases y/o esquemas de integracin regio- ambientales en la regin, especialmente en los ecosistemas
nal. Promover estudios que atiendan la valoracin e inclu- compartidos.
sin del costo ambiental en el costo total del proceso produc-
La compatibilizacin y la armonizacin de normas ambienta-
tivo, de modo que permita condiciones ecunimes de
les se configuran entonces como un proceso gradual y flexi-
proteccin ambiental y competitividad.
ble de reconocimiento mutuo de disposiciones legales entre
los Estados Partes, sin que esto implique necesariamente el
c. Normas Internacionales- ISO 14.000
establecimiento de legislacin nica.
Acompaar el proceso de elaboracin, discusin, definicin
El basamento de la armonizacin es el reconocimiento del
e implementacin de la serie ISO 14.000 gestin ambiental,
derecho de cada uno de los Estados Partes a establecer sus
y analizar los impactos de su posible aplicacin como factor
propios criterios, estndares e instrumentos jurdicos de ca-
diferenciador de competitividad para productos originarios
lidad ambiental y de uso y manejo de los recursos naturales,
del MERCOSUR en el mercado internacional.
as como el derecho de tomar medidas necesarias para al-
canzar los niveles ptimos de proteccin ambiental a travs
d. Temas Sectoriales
de leyes y reglamentos.
Promover la implementacin de las propuestas que en ma-
Asimismo, tanto en las actividades de los rganos del MER-
teria ambiental, fueron presentadas por los Subgrupos de
COSUR como en los actos que emiten, se evidencia la im-
trabajo al trmino del perodo de transicin.
portancia de la participacin del conjunto de las sociedades
o comunidades que integran la regin, en el tratamiento de
e. Sistemas de Informacin Ambiental
las cuestiones ambientales.
Diseo, desarrollo y puesta en operacin de un sistema de
Para la armonizacin de normas ambientales no existen
informacin ambiental sustantiva, a nivel de las mximas ins-
acuerdos previos establecidos, lo que genera un mayor nivel
tituciones nacionales de los Estados Parte.
de libertad para construirla y desarrollarla. De todas formas,
s existe un procedimiento para el anlisis y resolucin por la
f. Sellos Verde Mercosur
justificacin o rechazo de medidas y restricciones no arance-
Desarrollar un proceso tendiente a la definicin y formaliza- larias de carcter ambiental, procedimiento que hace a la
cin de un sistema de sellos verde Mercosur. construccin de la armonizacin y que deriva de la estructu-
ra actual del MERCOSUR.
g. Proyecto de Instrumento Jurdico de Medio Ambiente
Los pases han determinado prioridades que hacen a la com-
en el MERCOSUR
patibilidad, tomando un mecanismo de ajuste normativo que
La elaboracin de un documento que tomar como referen- no precisa armonizar la totalidad de la legislacin ambiental,
cia los ordenamientos legales nacionales, temas especficos bsicamente por las caractersticas dinmicas de la materia
de gestin ambiental, teniendo como objetivo la optimizacin ambiental. Se piensa en un proceso de integracin mayor y
de los niveles de calidad ambiental en los Estados Partes. complejo con sus propios tiempos de desarrollo, los informes
bienales sobre el estado del medio ambiente, etc, sin perder
de vista los aspectos de pura integracin econmica.

9. Acuerdo de Florianpolis

Desarrollo y anlisis del documento que se adjunta. Anexo

MERCOSUR
10. Conclusiones Decisiones del CMC en materia ambiental

Dentro del Mercado del Sur se desarrollan diversos procesos


tendientes a lograr la integracin econmica de la regin. Al- Acuerdo de Florianpolis
gunos tienen componentes que exceden lo estrictamente co-
mercial o econmico como lo demuestra la inclusin de los Decisin N 2/01- Anexo
aspectos ambientales en la agenda del MERCOSUR.
En este orden de ideas, se da impulso a la armonizacin de Acuerdo marco sobre Medio Ambiente del MERCOSUR
la legislacin ambiental entre los Estados Partes teniendo en
cuenta, tanto los instrumentos jurdicos vigentes como su Prembulo
aplicacin efectiva a los efectos del anlisis comparativo de
La Repblica Argentina, la Repblica Federativa del Brasil, la
las mismas. Esto conlleva a estimular la concertacin de ac-
Repblica del Paraguay y la Repblica Oriental del Uruguay,
ciones para buscar la armonizacin de las directrices legales
en adelante denominadas los Estados Partes.
y/o institucionales para los permisos, licencias y habilitacio-
nes ambientales, y la realizacin de monitoreos de activida- Resaltando la necesidad de cooperar para la proteccin del
des, obras y emprendimientos que puedan generar impactos medio ambiente y la utilizacin sustentable de los recursos

124
INICIATIVAS REGIONALES SOBE APLICACIN Y CUMPLIMIENTO DE LA NORMATIVA AMBIENTAL

naturales, con vistas a alcanzar una mejor calidad de vida y f) fomento a la internalizacin de los costos ambientales
un desarrollo econmico, social y ambiental sustentable. mediante el uso de instrumentos econmicos y regulato-
rios de gestin.
Convencidos de los beneficios de la participacin de la so-
ciedad civil en la proteccin del medio ambiente y en la utili-
zacin sustentable de los recursos naturales.
Captulo II
Reconociendo la importancia de la cooperacin entre los Es-
tados Partes con el objetivo de apoyar y promover la imple- Objeto
mentacin de sus compromisos internacionales en materia
Art. 4: El presente Acuerdo tiene por objeto el desarrollo
ambiental, observando la legislacin y las polticas naciona-
sustentable y la proteccin del medio ambiente, mediante la
les vigentes.
articulacin de las dimensiones econmicas, sociales y am-
Reafirmando los preceptos de desarrollo sustentable previs- bientales, contribuyendo a una mejor calidad del ambiente y
tos en la Agenda 21, adoptada en la Conferencia de las Na- de la vida de la poblacin.
ciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo en 1992.
Considerando que las polticas comerciales y ambientales
Captulo III
deben complementarse, para asegurar el desarrollo susten-
table en el mbito del MERCOSUR. Cooperacin en Materia Ambiental
Convencidos de la importancia de un marco jurdico que fa- Art. 5: Los Estados Partes cooperarn en el cumplimiento
cilite la efectiva proteccin del medio ambiente y el uso sus- de los acuerdos internacionales que contemplen materia am-
tentable de los recursos naturales de los Estados Partes. biental de los cuales sean partes. Esta cooperacin podr in-
cluir, cuando se estime conveniente, la adopcin de polticas
Acuerdan:
comunes para la proteccin del medio ambiente, la conser-
Captulo I vacin de los recursos naturales, la promocin del desarrollo
sustentable, la presentacin de comunicaciones conjuntas
Principios sobre temas de inters comn y el intercambio de informa-
Art. 1: Los Estados Partes reafirman su compromiso con los cin sobre las posiciones nacionales en foros ambientales
principios enunciados en la Declaracin de Ro de Janeiro internacionales.
sobre Medio Ambiente y Desarrollo de 1992. Art. 6: Los Estados Partes profundizarn el anlisis de los
Art. 2: Los Estados Partes analizarn la posibilidad de instru- problemas ambientales de la subregin con la participacin
mentar la aplicacin de aquellos principios de la Declaracin de los organismos nacionales competentes y de las organi-
de Ro de Janeiro sobre Medio Ambiente y Desarrollo de zaciones de la sociedad civil, debiendo implementar, entre
1992, que no hayan sido objeto de Tratados Internacionales. otras, las siguientes acciones:

Art. 3: En sus acciones para alcanzar el objeto de este a) incrementar el intercambio de informacin sobre leyes,
Acuerdo e implementar sus disposiciones, los Estados Par- reglamentos, procedimientos, polticas y prcticas am-
tes debern orientarse, inter alia, por lo siguiente: bientales as como sus aspectos sociales, culturales,
econmicos y de salud, en particular, aquellos que pue-
a) promocin de la proteccin del medio ambiente y del dan afectar al comercio o las condiciones de competitivi-
aprovechamiento ms eficaz de los recursos disponibles dad en el mbito del MERCOSUR;
mediante la coordinacin de polticas sectoriales, sobre
la base de los principios de gradualidad, flexibilidad y b) incentivar polticas e instrumentos nacionales en materia
equilibrio; ambiental, buscando optimizar la gestin del medio am-
biente;
b) incorporacin del componente ambiental en las polticas
sectoriales e inclusin de las consideraciones ambienta- c) buscar la armonizacin de las legislaciones ambientales,
les en la toma de decisiones que se adopten en el mbi- considerando las diferentes realidades ambientales, so-
to del MERCOSUR, para el fortalecimiento de la integra- ciales y econmicas de los pases del MERCOSUR;
cin; d) identificar fuentes de financiamiento para el desarrollo de
c) promocin del desarrollo sustentable por medio del apo- las capacidades de los Estados Partes, a efectos de con-
yo recproco entre los sectores ambientales y econmi- tribuir con la implementacin del presente Acuerdo;
cos, evitando la adopcin de medidas que restrinjan o e) contribuir a la promocin de condiciones de trabajo am-
distorsionen, de manera arbitraria o injustificada, la libre
bientalmente saludables y seguras para que, en el mar-
circulacin de bienes y servicios en el mbito del MER-
co de un desarrollo sustentable, se posibilite mejorar la
COSUR;
calidad de vida, el bienestar social y la generacin del
d) tratamiento prioritario e integral de las causas y las fuen- empleo;
tes de los problemas ambientales;
f) contribuir para que los dems foros e instancias del
e) promocin de una efectiva participacin de la sociedad MERCOSUR consideren adecuada y oportunamente los
civil en el tratamiento de las cuestiones ambientales; y aspectos ambientales pertinentes;

125
1 CONFERENCIA INTERNACIONAL SOBRE APLICACIN Y CUMPLIMIENTO DE LA NORMATIVA AMBIENTAL EN AMRICA LATINA - FARN

g) promover la adopcin de polticas, procesos productivos Anexo


y servicios no degradantes del medio ambiente;
Areas temticas
h) incentivar la investigacin cientfica y el desarrollo de tec-
nologas limpias; 1. Gestin sustentable de los recursos naturales
1.a. fauna y flora silvestres
i) promover el uso de instrumentos econmicos de apoyo a
la ejecucin de las polticas para la promocin del desa- 1.b. bosques
rrollo sustentable y la proteccin del medio ambiente; 1.c. reas protegidas
j) estimular la armonizacin de las directrices legales e ins- 1.d. diversidad biolgica
titucionales, con el objeto de prevenir, controlar y mitigar 1.e. bioseguridad
los impactos ambientales en los Estados Partes, con es-
pecial referencia a las reas fronterizas; 1.f. recursos hdricos

k) brindar, en forma oportuna, informacin sobre desastres 1.g. recursos ictcolas y acucolas
y emergencias ambientales que puedan afectar a los de- 1.h. conservacin del suelo
ms Estados Partes, y cuando fuere posible, apoyo tc-
nico y operativo;
l) promover la educacin ambiental formal y no formal y fo- 2. Calidad de vida y planeamiento ambiental
mentar conocimientos, hbitos de conducta e integracin 2.a. saneamiento bsico y agua potable
de valores orientados a las transformaciones necesarias 2.b. residuos urbanos e industriales
para alcanzar el desarrollo sustentable en el mbito del
2.c. residuos peligrosos
MERCOSUR;
2.d. sustancias y productos peligrosos
m) considerar los aspectos culturales, cuando corresponda,
en los procesos de toma de decisin en materia ambien- 2.e. proteccin de la atmsfera/ calidad del aire
tal; y 2.f. planificacin del uso del suelo
n) desarrollar acuerdos sectoriales, en temas especficos, 2.g. transporte urbano
conforme sea necesario para la consecucin del objeto 2.h. fuentes renovables y/o alternativas de energa
de este Acuerdo.

3. Instrumentos de poltica ambiental


Art. 7: Los Estados Partes acordarn pautas de trabajo que
contemplen las reas temticas previstas como Anexo al 3.a. legislacin ambiental
presente instrumento, las cuales son de carcter enunciativo 3.b. instrumentos econmicos
y sern desarrolladas en consonancia con la agenda de tra-
3.c. educacin, informacin y comunicacin ambiental
bajo ambiental del MERCOSUR.
3.d. instrumentos de control ambiental
3.e. evaluacin de impacto ambiental
Captulo IV
3.f. contabilidad ambiental
Disposiciones Generales
3.g. gerenciamiento ambiental de empresas
Art. 8: Las controversias que surgieran entre los Estados 3.h. tecnologas ambientales (investigacin, procesos y
Partes respecto de la aplicacin, interpretacin o incumpli- productos)
miento de las disposiciones contempladas en el presente
Acuerdo sern resueltas por medio del Sistema de Solucin 3.i. sistemas de informacin
de Controversias vigente en el MERCOSUR. 3.j. emergencias ambientales
Art. 9: El presente Acuerdo tendr duracin indefinida y en- 3.k. valoracin de productos y servicios ambientales
trar en vigor, en un plazo de 30 (treinta) das a partir del de-
psito del cuarto instrumento de ratificacin.
Art. 10: La Repblica del Paraguay ser la depositaria del 4. Actividades productivas ambientalmente sustentables
presente Acuerdo y dems instrumentos de ratificacin. 4.a. ecoturismo
Art. 11: La Repblica del Paraguay notificar a los gobier- 4.b. agropecuaria sustentable
nos de los dems Estados Partes la fecha de depsito de los 4.c. gestin ambiental empresarial
instrumentos de ratificacin y de la entrada en vigor del pre-
4.d. manejo forestal sustentable
sente Acuerdo.
4.e. pesca sustentable
Hecho en la ciudad de Asuncin a los 21 das de junio de
2001, en un original, en los idiomas portugus y espaol,
siendo ambos textos igualmente autnticos. Decisin N2/01

126
INICIATIVAS REGIONALES SOBRE APLICACIN Y CUMPLIMIENTO DE LA NORMATIVA AMBIENTAL

FORTALECIMIENTO DE LA APLICACIN Y EL CUMPLIMIENTO


DE LA NORMATIVA AMBIENTAL A TRAVS DE REDES1

por Durwood Zaelke2, Kenneth Markowitz3 y Thomas Higdon4

1. Introduccin dial, La Organizacin para la Cooperacin Econmica y el


Desarrollo (OECD), la Comisin Europea y otros.

Mientras la comunidad internacional evala las conclusiones INECE llev a cabo su sexta conferencia sobre el Cumpli-
de la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Sustentable, en Jo- miento y la Aplicacin de la Normativa Ambiental en San Jo-
hannesburgo, Sudfrica en agosto de 2002, la necesidad de s, Costa Rica desde el 15 hasta el 19 de Abril de 2002 (la
fortalecer la aplicacin y el cumplimiento de la normativa am- Conferencia) donde se present un programa completo de
biental ha surgido como un tema dominante. Existe un cre- paneles, talleres y visitas para participantes provenientes de
ciente reconocimiento en cuanto a que en el pasado, la for- 80 pases y organizaciones seleccionadas para formar parte
mulacin de leyes ambientales no cubri de manera en el evento. El resultado clave de la Conferencia fue la rea-
suficiente la degradacin ambiental, y que el cumplimiento y firmacin de INECE y la priorizacin de su compromiso para
la aplicacin de la normativa ambiental debe convertirse en fortalecer y desarrollar redes regionales, con un nfasis par-
una prioridad en las dcadas futuras. Al construirse la capa- ticular en Amrica Latina, Africa y Asia. El presente artculo
cidad necesaria para llevar a cabo el cumplimiento y la apli- plantea la importancia de las redes regionales para el cum-
cacin de la normativa ambiental, se requerir de la coope- plimiento y aplicacin de las normas ambientales como tam-
racin global y de las redes regionales de cumplimiento y bin la relacin entre esas redes y INECE.
aplicacin de la normativa ambiental.

A fin de establecer los destinatarios y la agenda especfica


para implementar los principios de la Cumbre de la Tierra, 2. La importancia de las redes regionales para
Ro en 1992, la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Sustenta- el cumplimiento y aplicacin de la normativa
ble, en Johannesburgo5 focaliz su atencin en la necesidad
de fortalecer el cumplimiento y aplicacin de las normas am- Esta seccin trata de cun clave son las Redes Regionales
bientales. Hecho que otorga a INECE una importante opor- al responder a los crecientes mandatos que llaman a refor-
tunidad para posicionarse como la Red articuladora en la zar el cumplimiento y la aplicacin de la normativa ambien-
materia y de crear nuevas alianzas estrategias para llevar a tal. Las redes regionales ofrecen un medio para armonizar el
cabo su misin.6 espacio entre los intereses globales y locales y proporcionan
La Red Internacional para el Cumplimiento y la Aplicacin de un mbito para construir la capacidad necesaria para hacer
la Normativa Ambiental (International Network for Environ- efectivos los sistemas y asimismo sirven para clarificar algu-
mental Compliance and Enforcement (INECE), es una red nos malentendidos asociados con el cumplimiento y la apli-
global pionera en este campo desde que fue fundada en cacin de la normativa ambiental mientras la prueba necesa-
1989 por organizaciones ambientales holandesas y nortea- ria para asistirlos evoluciona y obtiene beneficios tanto
mericanas, asistidas por UNEP, el Instituto del Banco Mun- econmicos como sociales.

1
Partes de este artculo fueron tomados de fortalecimiento del cumplimiento y la aplicacin de la normativa ambiental: the international network for envi-
ronmental compliance and enforcement (la red internacional para el Cumplimiento y Aplicacin de la Normativa Ambiental por Durwood Zaelke con Tho-
mas Higdon, publicado en la sexta conferencia sobre procedimientos de inece vol. I, San Jos de Costa Rica (2002).
2
Director, de la Secretara, Red Internacional para el Cumplimiento y la Aplicacin de la Normativa Ambiental, Presidente y Fundador, Centro para el De-
recho Ambiental Internacional (CIEL). zaelke@inece.org
3
Jefe de Operaciones, Secretara, Red Internacional para el Cumplimiento y la Aplicacin de la Normativa Ambiental y Presidente, Earthpace.
ken@inece.org
4
Abogado permanente (Law fellow), Centro de Derecho Ambiental Internacional.
5
http://johannesburgsummit.org. La Cumbre de Johannesburgo se llev a cabo desde el 26 de agosto al 4 de septiembre de 2002. Reuni ms de 21.000
participantes de 191 pases y organismos no gubernamentales y gubernamentales, del sector privado y acadmico.
6
El Sumario completo de las conclusiones arribadas en la Conferencia de Johannesburgo estn disponibles en: http://inece.org/wssd.html

127
1 CONFERENCIA INTERNACIONAL SOBRE APLICACIN Y CUMPLIMIENTO DE LA NORMATIVA AMBIENTAL EN AMRICA LATINA - FARN

a. La necesidad de un mejor cumplimiento y aplicacin La agenda 21 tambin autoriza a PNUMA y a otras organiza-
de la normativa ambiental ciones a brindar apoyo a las actividades del cumplimiento y
la aplicacin de la normativa ambiental, incluyendo la cons-
Aunque treinta aos despus de la Conferencia de Estocol-
mo sobre Ambiente Humano se desarroll un gran conjunto truccin de capacidad. PNUMA respondi con un nmero de
de normas ambientales tanto a escala nacional como inter- iniciativas, incluyendo el Programa para el Desarrollo y Revi-
nacional, todava se observa una degradacin en la calidad sin Peridica del Derecho Ambiental para la primera dca-
ambiental de gran envergadura con graves consecuencias da del Siglo 21 (conocido como Montevideo III). El progra-
en los ecosistemas y la salud pblica. Esto evidencia la falta ma final del Montevideo III, que fue aprobado en el 2001, fue
de inversiones en el cumplimiento y la aplicacin de la nor- designado para incrementar la efectividad del derecho am-
mativa. Generalmente se ofrecen explicaciones como la fal- biental y enfatiza el cumplimiento, la aplicacin y la imple-
ta de fondos o de voluntad poltica, basndose en parte en el mentacin de la normativa ambiental.8 PNUMA tambin de-
temor a que al mejorarse el cumplimiento y la aplicacin de sarroll directrices para el cumplimiento y la aplicacin de la
la normativa ambiental, se incrementarn los costos para la normativa ambiental a nivel tanto internacional como nacio-
industria, se daar la competitividad local e internacional y nal. El Consejo de Gobierno aprob dichas directrices el 15
se alejarn los capitales extranjeros. Sin embargo, nuevas de Febrero en Cartagena.9
experiencias estn demostrando que al mejorarse el cumpli- El captulo I de las nuevas directrices de PNUMA sobre cum-
miento y la aplicacin de la normativa ambiental no slo se plimiento y aplicacin de la normativa ambiental trata del
mejora la calidad del medioambiente y la salud pblica; tam-
cumplimento de acuerdos multilaterales.10 Se pone nfasis
bin se fomenta la competitividad entre naciones y firmas. El
en la cooperacin internacional brindada por Naciones Uni-
mejor cumplimiento y la aplicacin de la normativa ambiental
das y otras organizaciones internacionales de relevancia, as
promueve el respeto por el estado de derecho y fortalece los
como a travs de iniciativas multilaterales y bilaterales. El ca-
cimientos para una mejor gestin ambiental.
pitulo II de las nuevas directrices del PNUMA sobre cumpli-
miento y aplicacin de la normativa ambiental tratan sobre
b. Mandato para fortalecer el cumplimiento y la aplica- este tema a nivel nacional y la cooperacin internacional pa-
cin de la normativa ambiental ra combatir las violaciones a las leyes implementando acuer-
dos ambientales multilaterales.11
La Cumbre de la Tierra, que se llev a cabo en Ro, en 1992,
reconoci la necesidad de fortalecer el cumplimiento y la Respondiendo a este mandato, INECE recibi un claro lla-
aplicacin de la normativa ambiental en la Agenda 21. El Ca- mado a la accin en la Conferencia de San Jos a urgir a la
ptulo 8. 21 establece un mandato internacional: construir la Comunidad Internacional, a travs de WSSD y otros encuen-
capacidad para el cumplimiento y la aplicacin de la norma- tros relacionados, para reafirmar que el compromiso para
tiva ambiental como un elemento esencial para la gestin fortalecer el cumplimiento y la aplicacin de la normativa am-
ambiental.7 biental es una parte esencial para la gestin del desarrollo

7
8.21. Cada pas debera desarrollar estrategias integradas para maximizar el cumplimiento de sus leyes y reglamentos, relacionados con el desarrollo
sustentable. Las estrategias pueden incluir:
a. Leyes, reglamentos y presupuestos cumplibles basados en principios econmicos, sociales y ambientales estables y un anlisis de riesgo apropiado,
incorporando sanciones designadas para penalizar violaciones, obtener resarcimientos y prevenir futuras violaciones;
b. Mecanismos para promover el cumplimiento;
c. Capacidad institucional para recabar informacin para el cumplimiento, revisando regularmente el cumplimiento, detectando violaciones, establecien-
do prioridades, llevando a cabo el efectivo cumplimiento y la aplicacin de la normativa ambiental y conduciendo evaluaciones peridicas de la efec-
tividad de los programas de cumplimiento y la aplicacin de la normativa ambiental;
d. Mecanismos para un apropiado involucramiento de los individuos y grupos en el desarrollo, cumplimiento y aplicacin de leyes y reglamentos ambien-
tales; y
e. Desarrollar programas nacionales efectivos para la revisin, el cumplimiento y la aplicacin de la normativa ambiental nacional, estatal, provincial y le-
yes locales sobre ambiente y desarrollo.
8
Desicin21/23, Consejo de Gobierno del Programa Ambiental de las Naciones Unidas (9 de Febrero, 2001) disponible en ttp:///www.unep.org/gc_21st/.
9
Consejo de Gobierno del Programa Ambiental de las Naciones Unidas (15 de Febrero, 2002) disponible en
ttp://www.unep.org/governingbodies/gc/specialsessions/gcss_vii/. Vase tambin Comunicado Ministerial, Encuentro de Ministros Ambientales de las
Americas, Montreal, Canada (29-30 de Marzo, 2001) disponible en http://www.ec.gc.ca/international/ema/index_e.htm (destacando la importancia de
la construccin de capacidades nacionales para desarrollar y fortalecer leyes e instituciones ambientales y para la implementacin del derecho ambien-
tal en el cumplimiento y la aplicacin de tal normativa...).
10
Sus 29 prrafos dictan el propsito, el mbito y las definiciones de los trminos utilizados en esta parte del texto, as como otros temas considerados ne-
cesarios para mejorar su cumplimiento: trabajo preparatorio para negociaciones, participacin efectiva en negociaciones, valuacin de las capacidades
domsticas durante las negociaciones, consideraciones del cumplimiento de acuerdos ambientales multilaterales, revisin de efectividad, mecanismos de
cumplimiento luego de que los acuerdos ambientales multilaterales entren en vigencia y provisiones para el esclarecimiento de actuaciones legales. Otros
temas cubiertos en este captulo son el de la implementacin nacional, incluyendo medidas nacionales, construccin de capacidades y tranferencia de
tecnologa.
11
Sus 15 prrafos dictan el propsito, el mbito y las definiciones de los trminos utilizados en esta parte del texto, as como del cumplimiento y aplicacin
de las leyes y reglamentos nacionales, marco institucional, coordinacin nacional, entrenamiento para mejorar las capacidades del cumplimiento y apli-
cacin de la normativa ambiental y la atencin y la educacin de la ciudadana. Se hace hincapi en la cooperacin y la coordinacin internacional, te-
niendo en cuenta la necesidad de consistencia en leyes y reglamentos, cooperacin en procedimientos judiciales, marco institucional y construccin y
fortalecimiento de capacidades.

128
INICIATIVAS REGIONALES SOBE APLICACIN Y CUMPLIMIENTO DE LA NORMATIVA AMBIENTAL

sustentable. Los Vicepresidentes de la Conferencia pidieron La Comisin Europea acaba de difundir un informe que
a la Secretara de INECE que identifiquen otras instituciones muestra que el costo de un grupo de 13 pases en ascenso,
y encuentros nacionales, regionales e internacionales donde al cumplir con la acquis communautaire ambiental de la CE,
se pudiese llamar a la concientizacin de estos temas y pi- sera equivalente o menor que los beneficios directos, hasta
di que todos los participantes de la conferencia promovie- utilizando la inferior de las estimaciones de beneficios, y sin
ran la Declaracin de la Conferencia dentro del proceso de incluir varios beneficios ambientales clave.13 Todava se en-
la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Sustentable, y subse- cuentran nuevas pruebas en el Informe Competitivo Global
cuentemente en sus propios sistemas nacionales para forta- 2001-2002, donde Dan Esty, de la Escuela de Derecho de la
lecer y mejorar el cumplimento y la aplicacin de la normati- Universidad de Yale y Michael Porter, de la Escuela de Nego-
va ambiental a nivel nacional, regional e internacional.12 Los cios de la Universidad de Harvard, informan que la investiga-
encuentros realizados en Buenos Aires, en la semana del 26 cin revel que no existe ninguna evidencia de que una cali-
de Mayo del 2002 y auspiciados por FARN ofrecen dicha dad ambiental ms alta compromete el progreso econmico.
oportunidad. Se incluye una copia de la Declaracin de la El desempeo ambiental se encuentra positiva y altamente
Conferencia de San Jos marcada como Apndice A. relacionado con PBI per capita. La evidencia preliminar su-
giere que los pases con reglamentos ambientales ms es-
trictos que los esperados, el nivel de PBI per capita goza de
c. Los beneficios del cumplimiento y aplicacin de la un crecimiento econmico ms rpido.14
normativa ambiental
Otro hecho crtico, menos apreciado, es que el cumplimien-
Mientras aumenta la presin por fortalecer el cumplimiento y to de la normativa ambiental es efectivo para el costo en el
la aplicacin de la normativa ambiental, se acumulan prue- mbito empresarial tambin. El desempeo ambiental supe-
bas de que el costo del cumplimiento de las leyes ambienta- rior ser recompensado en la mayora de las industrias y en
les, al menos en la mayora de los casos, pesa ms por los el desarrollo nacional a largo plazo ... Tanto la teora as co-
beneficios, incluyendo el mejoramiento de la salud pblica y mo la evidencia emprica sobre el tema, muestran que bajo
los servicios crticos de los ecosistemas como el control de la mayora de las circunstancias, el mejoramiento del desem-
inundaciones y la purificacin del agua. Esta informacin im- peo ambiental tambin debera mejorar un nmero de as-
portante necesita ser conocida ampliamente para contrastar pectos de competitividad firme, sobre todo en los pases en
el temor que pases y compaas tienen de que el cumpli- vas de desarrollo dice Lawurence Pratt en una presenta-
miento y la aplicacin de la normativa ambiental va a signifi- cin preparada para el Banco Interamericano de Desarro-
car costos mas elevados y baja competitividad. llo.15 Pratt tambin sostiene esta conclusin con investigacio-

12
El texto completo de la declaracin de la conferencia, est disponible en: http://inece.org/conf/finalconfstatement.html
13
The Benefits of Compliance with the Environmental Acquis for Candidate Countries (Los beneficios del cumplimiento del Acquis Ambiental para los pa-
ses candidatos). (ECOTEC, et al. 2001), disponible en: http://europa.eu.int/comm/environment/enlarg/benefit.htm. El acquis comprende 300 Directivas y
Regulaciones, un grupo de ncleos que deben ser satisfechos antes de que los pases candidatos sean admitidos. Ver Tambien Administrative Capacity
for Implementation and Enforcement of EU Environmental Policy in the 13 Candidate Countries, Draft Final Report (Capacidad Administrativa para el cum-
plimiento y la aplicacin de la normativa de Polticas Ambientales de la Unin Europea en los 13 pases candidatos Redaccin del Informe Final) (ECO-
TEC 2000), disponible en: http://europa.eu.int/comm/environment/enlarg/administrative_capacity.htm. Como declara el Informe de la Comisin: Muchos
de los beneficios de las directivas de la Unin Europea no han sido totalmente cubiertos cuando se tasaron los valores monetarios. Esto incluye la pro-
teccin de ecosistemas sensibles y la biodiversidad. Algunas inversiones ambientales pueden conducir a que los beneficios no estn directamente rela-
cionados con el ambiente. Puede mejorar una deficiencia econmica o incrementar la productividad, por ejemplo al facilitar la adopcin de tecnologas
modernas, al bajar la produccin y mantener los costos para corporaciones por medio de una mejor calidad de agua y al ahorrar en forma ms eficiente
en la gestin de residuos... Hasta omitiendo estos importantes beneficios, utilizando el final ms bajo de la valuacin del beneficio, y considerando slo
trminos monetarios reducidos, los beneficios valuados son probablemente del mismo orden de magnitud cuando no, ms grandes que los costos de im-
plementacin de las directivas de la Unin Europea. (nfasis en original).
14
Esty & Porter, Measuring National Environmental Regulation and Performance, (Midiendo la Reglamentacin y el desempeo Ambiental Nacional) en
Porter, Sach & McArthur, eds., The Global Competitiveness Report (Informe Global de Competitividad) 2001-2002 (Oxford University Press 2001).
15
Lawrence Pratt, Rethinking the Private Sector-Environment Relationship in Latin America (Repensando la relacin Sector privado-medio ambiente en
Amrica Latina), Presentacin de fondo para el Seminario sobre Nueva visin de la Sustentabilidad: El sector privado y el medio ambiente IDB/IIC En-
cuentro Anual del Directorio de Gobernadores New Orleans, Louisiana (25 de Marzo, 2000), disponible en http://www.iadb.org/mif/pdf_files/Pratt-eng.pdf.
(Pratt es el Director Asociado, Centro Latinoamericano para la Competitividad y el Desarrollo Sostenible) (CLACDS) Central American Institute of Busi-
ness Administration (Instituto Centro Americano de Administracin Comercial) (INCAE) Alajuela, Costa Rica (IDB Paper). Pratt se basa en el trabajo se-
minal realizado por el Profesor Porter, y otros estudios por el Profesor Stuart Hart en la Universidad de Carolina del Norte, Escuela de Negocios, recono-
ciendo que una investigacin emprica reciente sobre desempeo ambiental y mercados capitalistas muestran que las firmas multinacionales ms
existosas y valiosas son aqullas que adhieren a los estndares ambientales ms altos. Pratt, IDB presentacin, citando a Dowell, Hart, & Yeung, Do
Corporate Global Environmental Standards Create or Destroy Market Value?, (Los estndares globales corporativos ambientales crean o destruyen el
valor del mercado?) Management Science 2000, Vol. 46: pp 1059-74. Hart y sus colegas informan que esta investigacin refuta la idea de que la adop-
cin de estndares ambientales globales ms estricos por empresas multinacionales constituye un pasivo que deprime el valor del mercado. Por el con-
trario, la evidencia de nuestro anlisis indica que la evaluacin positiva del mercado se asocia con la adopcin de un solo estandar ambiental estricto al-
rededor del mundo. Hart y sus colegas estudiaron una muestra de 89 corporaciones de Standard & Poor 500 de los sectores productivos o extractivos
con base en Estados Unidos, pero con instalaciones en pases que podran ser parasos contaminantes. Las empresas que seguan sus propios estan-
dares ambientales estrictos en las operaciones extranjeras posean un valor de mercado ms alto que las empresas que utilizaban estndares menos
estrictos. El estudio nota que los pases en vas de desarrollo que utilizaban estndares ambientales bajos para atraer inversiones extranjeras podan ter-
minar siendo menos competitivos a largo plazo.

129
1 CONFERENCIA INTERNACIONAL SOBRE APLICACIN Y CUMPLIMIENTO DE LA NORMATIVA AMBIENTAL EN AMRICA LATINA - FARN

nes realizadas para un Informe de Competitividad Global an- En la Conferencia, INECE prest especial atencin en las
terior que trata de lo que creen los lderes comerciales alre- partes del mundo donde tales redes efectivas no existen, in-
dedor del mundo. cluyendo Amrica del Sur, Central, Africa y Asia. Estas nue-
Las corporaciones en la mayora de los pases competitivos vas redes se beneficiarn de la experiencia de redes comu-
del mundo creen que los presupuestos ambientales mejoran nitarias actuales de INECE como la Red Europea para el
los beneficios de leve a moderadamente. Los pases alta- cumplimiento y la aplicacin de la normativa ambiental (IM-
mente competitivos tienden a tener las reglamentaciones PEL European Network for Implementation and Enforce-
ms transparentes y estables. Estas caractersticas asegu- ment of Environmental Law) y AC-IMPEL, comprendidas por
ran un cumplimiento y aplicacin de la normativa ambiental pases candidatos a entrar en la Unin Europea, Red de los
justo y equitativo; y permiten horizontes de planeamiento Nuevos Estados Independientes para el cumplimiento y la
ms largos para las corporaciones. La mayora de los lderes aplicacin de la normativa ambiental (NIS-ECEN New In-
empresariales creen que los reglamentos ambientales juga- dependent States Environmental Compliance and Enforce-
ron un papel importante en la mejora del uso eficiente de la ment Network), la red BERCEN, que comprende los pases
energa, el agua y los materiales. En ms de la mitad de los Balcnicos, y el Grupo de Trabajo Norteamericano sobre la
59 pases censados, los lderes empresariales creyeron que cooperacin en el cumplimiento y la aplicacin de la norma-
los productos amigables con respecto al medio ambiente tiva ambiental de la Comisin para la Cooperacin ambien-
gozan de una leve a fuerte ventaja de mercado por sobre los tal.
productos convencionales. Para mayor inters en la regin Para agilizar el proceso de creacin de las redes regionales
(de Amrica Latina), estas ventajas se encontraron primaria- en Amrica del Sur, Central, Asia y Africa, la Secretara de
mente en pases que son en este momento, y probablemen- INECE est buscando fondos para asistir el proceso de pla-
te en el futuro, clientes exportadores de los productos agr- nificacin estratgico. La Secretara trabajar con equipos
colas y tursticos de la regin.16 regionales para crear redes y trabajar en proyectos priorita-
Es importante nivelar el campo de juego y cuando estamos rios. Los equipos regionales realizarn lo siguiente: Identifi-
haciendo esto, considerar no slo el sancionar a los malos car redes de relevancia existentes para comprometer, desa-
actores, sino tambin proporcionar asistencia para el cumpli- fos ambientales crticos y necesidades especficas del
miento, incluyendo esfuerzos para educar a las corporacio- proyecto; explorar los indicadores de cumplimiento y la apli-
nes y al pblico para hacer que la accin de contaminar o cacin de la normativa ambiental y metodologas de evalua-
violar las leyes ambientales sea socialmente inaceptable.17 cin; e identificar formas de utilizar tecnologa e Internet.
Como FARN reconoce en comunicaciones con la Secretara
Los estudios se centrarn en una visin con vistas a futuras
de INECE, el desarrollar un equipo de indicadores para ras-
sustentables y efectivas redes regionales para el cumpli-
trear actividades concernientes al cumplimiento y aplicacin
miento y aplicacin de la normativa ambiental. INECE traba-
de la normativa ambiental proporcionara informacin crtica
para el fortalecimiento de este caso, y para comprender me- jar con lderes regionales para definir acciones especficas
jor los beneficios y costos para sectores industriales espec- y oportunidades para trabajar con INECE y construir basn-
ficos en pases con diferentes niveles de desarrollo econmi- dose en los resultados de los Talleres Regionales de la Con-
co e institucional. ferencia, donde lderes clave del cumplimiento y la aplicacin
de la normativa ambiental de la regin tuvieron la oportuni-
dad de discutir temas crticos y hacer recomendaciones pa-
d. Estrategia para desarrollar redes de cumplimiento y ra incluirlas en el plan de implementacin estratgica de INE-
aplicacin de la normativa ambiental a escala regio- CE. En San Jos se hicieron recomendaciones con respecto
nal a elementos regionales del plan de trabajo de INECE que in-
cluyeron: la identificacin de las subregiones de relevancia;
Las redes regionales de cumplimiento y aplicacin de la nor- la identificacin de redes de cumplimiento y aplicacin de la
mativa ambiental presentan un mecanismo crtico para que normativa ambiental ya existentes dentro de las regiones pa-
INECE responda al mandato creciente de fortalecer el cum- ra contratar y asociarse; foco substantivo inicial y estrategias
plimiento y aplicacin de la normativa ambiental. INECE rea-
para el desarrollo de redes de cumplimiento y aplicacin de
firm su compromiso para fortalecer las redes regionales en
la normativa ambiental sostenibles en estas regiones.
la Declaracin de la Sexta Conferencia de INECE en San Jo-
s y durante los Talleres Regionales llevados a cabo duran- Basndose en los resultados de la Conferencia y en encuen-
te la misma. Existieron ms manifestaciones de apoyo por tros regionales, como el que se llevo a cabo en Buenos Ai-
parte de los participantes por medio de la revisin de los ele- res, en Mayo del 2002, los equipos trabajarn junto a la Se-
mentos de redaccin del Plan Estratgico de INECE. cretara de INECE para desarrollar borradores de proyectos

16
Pratt tambin informa que la observacin de Niall FitzGerald, Presidente de Unilever PLC, en lo concerniente a la proteccin ambiental, el comercio e in-
versiones en Amrica Central: Uno de los mitos es que los estandares ambientales son vistos como un obstculo para la competitividad y para las in-
versiones. La experiencia prctica y la investigacin acadmica muestra de manera contundente lo opuesto. Las corporaciones multinacionales esperan
operar con altos estandares ambientales. La proteccin ambiental no es una barrera para las inversiones, particularmente cuando los estandares son
cumplidos parejamente. Pueden ser una barrera si una multinacional tiene sus propios altos estandares, y se encuentra con que est operando en un
ambiente donde se aceptan estandares ms bajos y el campo de juego no es parejo.
17
Newkirk, N. An Industry Perspective(La Perspectiva de una industria), en Indicadores de un efectivo cumplimiento y aplicacin de la normativa ambien-
tal: Procedimientos del Dilogo Norteamericano (Comisin para la Cooperacin Ambiental 1999), at 20.

130
INICIATIVAS REGIONALES SOBE APLICACIN Y CUMPLIMIENTO DE LA NORMATIVA AMBIENTAL

y oportunidades de alianzas futuras. Debido a limitaciones ambientales y crear conciencia en la necesidad de hacer
actuales en el presupuesto de INECE, los representantes de cumplir y aplicar las normas ambientales. INECE est traba-
la Secretara de INECE no pudieron asistir en persona al jando en una nueva estrategia, junto a Earthpace y el Siste-
evento, sin embargo el Secretariado toma como compromi- ma de Informacin en Derecho Ambiental (ELIS), y relacio-
so brindar dicha asistencia como parte el Plan Estratgico de nndose entre miembros de CIEL, NASA, Biblioteca del
INECE y extender tal asistencia en el futuro. Congreso y la Universidad de Maryland.
Adems, Internet va a jugar un rol crtico en la implementa-
e. Indicadores de aplicacin y cumplimiento de la nor- cin de la estrategia y va a ser designado para facilitar la co-
mativa ambiental municacin y la diseminacin de informacin tanto sobre el
cumplimiento y aplicacin de la normativa ambiental como
INECE inform en la Cumbre de Johannesburgo que est lle- de las consecuencias del programa.
vando a cabo el proyecto sobre indicadores de aplicacin y
cumplimiento de la normativa ambiental para fortalecer la mis- INECE planea desarrollar recursos en Internet en aplicacin
y cumplimiento de la normativa ambiental en Amrica del
ma en la regin. Asimismo, asistir a los pases en la gestin y
Sur. Para alcanzar este objetivo de la mejor manera, INECE
mejora de sus recursos en la aplicacin de sus propias nor-
se sirve de las contribuciones realizadas por el pblico usua-
mas ambientales. INECE contempla hacer uso de los indica-
rio. INECE promueve el intercambio de informacin sobre
dores a fin de identificar oportunidades para expandir sus pro-
nuevas experiencias respecto a acciones sobre aplicacin y
gramas de entrenamiento y capacitacin. El proyecto de
cumplimiento, oportunidades de entrenamiento e innovacin
indicadores identificar principios a fin de guiar sus esfuerzos,
de estrategias.
incluyendo transparencia de metas, premisas y procedimien-
tos; participacin; teniendo en cuenta los diferentes niveles
de desarrollo econmico. El proyecto tambin articular un
modelo o marco a modo de presin estado modelo de res- 3. Designacin de actividades relativas al cum-
puesta a fin de contribuir en la seleccin de indicadores apro- plimiento y aplicacin de la normativa am-
piados. Estudios de caso de actualidad de esfuerzos en indi- biental para cubrir necesidades regionales
cadores de aplicacin y cumplimiento tambin sern
preparados, cubriendo los esfuerzos de la comisin para la INECE es una red de especialistas dedicados a la toma de
cooperacin ambiental del NAFTA, de la Unin Europea en conciencia sobre esta materia; asistiendo con la construc-
pases postulantes, de OECD investigaciones ambientales, la cin de capacidad y facilitando la cooperacin en el cumpli-
del Instituto Mundial de Recursos en acceso a la justicia y la miento y aplicacin de la normativa ambiental a travs de re-
de su Red Global Forestal, entre otras. Uno de los objetivos des interconectadas a nivel nacional, regional y global. Los
del programa de evaluacin de la aplicacin y cumplimiento especialistas que participan en la red provienen de 130 pa-
de la normativa ambiental, es ver cules son las capacidades ses, principalmente de gobiernos, aunque tambin de Orga-
del programa para implementar y alcanzar el cumplimiento de nizaciones no Gubernamentales y acadmicos. Los asocia-
los requerimientos ambientales a nivel nacional, regional y dos clave incluyen el Ministerio del Interior, Desarrollo
global. Asimismo analizar las posibilidades de acceso a tecno- Urbano y Planeamiento del Espacio de los Pases Bajos
loga, financiamiento y recursos humanos necesarios para el (VROM), la Agencia para la Proteccin del Medio Ambiente
cumplimiento de los objetivos del programa.18 de los Estados Unidos (USEPA), la Comisin Europea,
PNUMA, el Instituto del Banco Mundial y OECD. Sus metan
Intercambiando opiniones con FARN y otros participantes de se constituyen en:
INECE, respecto a elementos clave de la red regional y la re-
Desarrollar redes para cooperar con la aplicacin y cum-
lacin de sta con INECE, INECE acord que se deben de-
plimiento de las normas ambientales.
sarrollar indicadores de cumplimiento y aplicacin de la nor-
mativa ambiental para construir la capacidad de evaluar Fortalecer capacidades para la aplicacin y cumplimien-
sistemas de cumplimiento y aplicacin de la normativa am- to.
biental, y para mejorar el derecho ambiental. Una vez que se Concientizar acerca de la importancia del cumplimiento y
desarrollen indicadores, stos se aplicarn para construir un aplicacin de la normativa ambiental.
inventario de la capacidad de cumplimiento y aplicacin de la
INECE adopt recientemente un Plan estratgico de imple-
normativa ambiental en la regin.
mentacin por tres aos. En la Conferencia la Secretara so-
licit y obtuvo respuestas significativas sobre una lista de
proyectos propuestos para incluir en el plan estratgico de
f. Coordinacin de estrategias por Internet
INECE. Estos proyectos incluyen componentes significativos
http://inece.org
para construir y fortalecer las redes regionales de cumpli-
Internet va a jugar papel central en los esfuerzos de INECE miento y aplicacin de la normativa ambiental. INECE se nu-
para implementar redes a nivel nacional, regional y global, tre de la experiencia de sus miembros a fin de llevar a cabo
para promover su cooperacin, para construir capacidades su misin y de esa manera apoyar y beneficiar a las redes
globalmente, realizar conexiones con especialistas en temas regionales.

18
Para mayor informacin sobre el proyecto de indicadores de INECE ir a: www.org/forumsindicators.html

131
1 CONFERENCIA INTERNACIONAL SOBRE APLICACIN Y CUMPLIMIENTO DE LA NORMATIVA AMBIENTAL EN AMRICA LATINA - FARN

4. Conclusin sent un programa completo de paneles, talleres y visitas


de rea para los participantes. Los seores Wolters, Low-
El crecimiento del derecho ambiental en las ltimas tres d- rance y Sebukeera, codirectores de la conferencia, afir-
cadas no fue seguido del esfuerzo suficiente para asegurar maron el crtico rol que la aplicacin y cumplimiento de la
su cumplimiento y aplicacin. El resultado de esta falta de normativa ambiental juega para la gobernabilidad y el de-
cumplimiento y aplicacin de la normativa ambiental es el sarrollo sustentable.
continuo e inaceptable deterioro de la calidad del medio am-
4. Los participantes de la conferencia reconocen la asisten-
biente y la salud pblica. La renovada visin en estos temas
cia y el apoyo del gobierno costarricense y expresan su
en la WSSD ha incrementado la demanda de los servicios de
profunda gratitud por la generosa hospitalidad recibida,
INECE, incluyendo la construccin de capacidad y su entre-
incluyendo el evento cultural en Pueblo Antiguo, y las vi-
namiento, cooperacin en el cumplimiento y aplicacin de la
sitas de campo para apreciar y explorar el medio ambien-
normativa ambiental y trabajo analtico. INECE est traba-
te natural y su gestin por la cual el pas es tan justamen-
jando de manera crtica para alcanzar estos desafos por
te reconocido.
medio de redes efectivas y sostenibles de cumplimiento y
aplicacin de la normativa ambiental. 5. Los participantes de la Conferencia tambin reconocen el
apoyo de las organizaciones que proporcionaron asisten-
cia financiera y de otra ndole para esta Conferencia in-
Apndice A cluyendo al Ministerio del Interior, Planeamiento Espacial
y Medio Ambiente de los Pases Bajos, la Agencia para la
Declaracin Final del Vicepresidente de la Conferencia.
Proteccin del Medio Ambiente de los Estados Unidos,
Sexta Conferencia Internacional sobre cumplimiento y La Comisin Europea, el Banco Mundial, la Comisin pa-
aplicacin de la normativa ambiental ra la Cooperacin Ambiental del NAFTA, Medioambiente
San Jos, Costa Rica, 19 de Abril, 2002 Canad y el Fondo Internacional para el Bienestar Ani-
mal, as como las embajadas de los Estados Unidos y los
Pases Bajos.
Introduccin
6. Los participantes de esta conferencia tambin agradecen
1. Mientras la comunidad internacional se prepara para reu- a los gobiernos, agencias, organizaciones internaciona-
nirse en Johannesburgo para la Cumbre Mundial sobre les y las organizaciones no gubernamentales que, desde
Desarrollo Sostenible desde el 4 de Agosto hasta el 4 de la Cumbre de Ro, apoyaron los esfuerzos con respecto
Septiembre del 2002, la necesidad de fortalecer el cum- al cumplimiento y aplicacin de la normativa ambiental y
plimiento y aplicacin de la normativa ambiental contina expresan el anhelo de que ellos, tanto como otros que se
siendo un tema dominante. Existe un creciente reconoci- encuentran en posicin de hacerlo, continen su apoyo
miento de que la sancin de leyes ambientales en el pa- en la implementacin de medidas destinadas a mejorar y
sado no fue suficiente para detener la degradacin del fortalecer el cumplimiento y aplicacin de la normativa
medio ambiente y que el cumplimiento y aplicacin de la ambiental a nivel nacional, regional e internacional.
normativa ambiental deben convertirse en una prioridad
en las dcadas por venir. Para construir la capacidad de
llevar a cabo las iniciativas necesarias para el cumpli- La brecha del cumplimiento y aplicacin de la normativa
miento y aplicacin de la normativa ambiental se necesi- ambiental
ta de cooperacin global.
7. A pesar del crecimiento del derecho ambiental a escala
2. Un actor principal en este esfuerzo ser la Red Interna- nacional e internacional se desarrollaron ms de 300
cional para el cumplimiento y aplicacin de la normativa acuerdos internacionales y regionales desde la conferen-
ambiental (INECE), que es una red global de especialis- cia de Estocolmo en 1972, treinta aos atrs las medi-
tas que vienen haciendo un trabajo pionero en este cam- das de calidad ambiental muestran una continua degra-
po desde su fundacin en 1990 por medio de agencias dacin en un vasto espectro, con consecuencias serias
ambientales en los Pases Bajos y en los Estados Uni- para ecosistemas y la salud pblica, as como para el es-
dos, en asociacin con PNUMA, la Comisin Europea, el tado de derecho y buen gobierno. Un buen ejemplo es la
Banco Mundial, OECD y otros. Los presidentes co-adjun- mortalidad substancial debido a la falta de agua y de ai-
tos de INECE son Gerard Wolters, Inspector General, el re limpio, y otras formas de polucin industrial.
Ministerio del Interior, Planeamiento y del Medio Ambien-
te de los Pases Bajos, Sylvia Lowrance, Asistente Admi- 8. Mientras que la pobreza es la mayor causa y consecuen-
nistrativa Interina para la Garanta del Cumplimiento y cia de la degradacin ambiental y reclama una urgente
aplicacin de la normativa ambiental, Agencia para la accin correctiva, la falta de inversiones en el fortaleci-
Proteccin del Medio Ambiente de los Estados Unidos, y miento de los programas de cumplimiento y aplicacin de
Charles Sebukeera, Director, Departamento de Monito- la normativa ambiental es la razn clave de la degrada-
reo y Aplicacin Ambientales, Autoridad Nacional de Ges- cin continua de la calidad ambiental.
tin Ambiental, Uganda.
9. La Iniciativa de Desarrollo de Capacidad de UNDP y los
3. La Sexta Conferencia de INECE se llev a cabo en San Servicios Ambientales Globales, sacaron como conclu-
Jos, Costa Rica el 15 al 19 de Abril, 2002 donde se pre- sin que se necesita fortalecer la capacidad domstica

132
INICIATIVAS REGIONALES SOBE APLICACIN Y CUMPLIMIENTO DE LA NORMATIVA AMBIENTAL

para hacer cumplir las leyes y polticas e implementar pecialmente cuando los beneficios del ecosistema son
convenciones ambientales globales. El hueco creado en considerados junto con los beneficios resultantes para la
relacin al cumplimiento y la aplicacin de la normativa salud pblica, mejorados con respecto al estado de dere-
ambiental se ilustra especialmente en la Convencin so- cho, con mejoras en el gobierno y en la competitividad de
bre el Comercio Internacional de Especies en peligro de pases y firmas, as como en nuevos empleos y asisten-
extincin (CITES): de los 154 miembros, se cree que 76 cia para combatir el desempleo.
generalmente no cumple ni uno o ms requerimientos
para implementar CITES. Sin un cumplimiento y aplica-
cin de la normativa ambiental ms estricta ni CITES ni Rol expansivo de INECE
otras convenciones van a tener xito al proteger especies
13. Se espera que el creciente nfasis en el cumplimiento y
en peligro de extincin. Esta situacin se repite en otros
aplicacin de la normativa ambiental incremente la de-
acuerdos a escala internacional, regional y nacional y re-
manda de que INECE y los especialistas del cumplimien-
sulta inaceptable si pensamos dejar un legado ambiental
to y aplicacin de la normativa ambiental en la red de 130
positivo para las futuras generaciones.
pases se involucren ms activamente. Estos especialis-
tas pertenecen principalmente a gobiernos, aunque tam-
bin los hay de Organizaciones no Gubernamentales y
Mandato para fortalecer el cumplimiento y aplicacin de
acadmicos.
la normativa ambiental
14. La misin de INECE es fortalecer el cumplimiento y apli-
10. La necesidad de pronunciarse sobre el hueco creado por
cacin de la normativa ambiental a escala nacional, re-
el cumplimiento y aplicacin de la normativa ambiental
gional e internacional, contribuyendo al fortalecimiento
fue reconocida en la Cumbre de la Tierra de Ro, en la
del Estado de Derecho y la gobernabilidad. INECE es la
Agenda 21, Captulo 8, donde se estipula especficamen-
nica red global ambiental exclusivamente dedicada a
te que los Estados deben desarrollar su propia capacidad
esta misin crtica. Sus metas son:
de cumplimiento y aplicacin de la normativa ambiental;
en el esfuerzo de la Comisin Europea con los actuales o. Fortalecer la capacidad institucional, inter alia, al in-
doce pases en ascenso y en el reciente Sexto Programa tercambiar experiencias y al desarrollar mejores prc-
de Accin Ambiental Comunitaria; El Comunicado Minis- ticas.
terial del Encuentro de Ministros Ambientales de las Am- p. Desarrollar redes interconectadas efectivas a escala
ricas, llevada a cabo en Montreal, Canad en Marzo 29- nacional, regional e internacional, y
30, 2001; en el Programa Final de Montevideo III de
q. Provocar la concientizacin de la importancia del
PNUMA, adoptado en Febrero del 2001; en las Directri-
cumplimiento y aplicacin de la normativa ambiental.
ces para el cumplimiento y aplicacin de la normativa
ambiental adoptadas por PNUMA el 15 de Febrero de 15. Los logros de INECE incluyen el hito: Principios del cum-
2002 en Cartagena, Colombia; y en la Declaracin Minis- plimiento y aplicacin de la normativa ambiental de INE-
terial G-8 sobre el cumplimiento y aplicacin de la norma- CE publicado en 1992 para ayudar a los particulares que
tiva ambiental, Cooperacin Internacional y Acceso P- sean responsables de la proteccin del medio ambiente
blico a la Informacin, emitido en 1997 en Miami, en diferentes pases, regiones y localidades para que
Estados Unidos. puedan disear e implementar estrategias de cumpli-
miento y programas de aplicacin de la normativa am-
11. Recientemente el debate preparatorio para la prxima
biental. Otros logros incluyen las publicaciones de los
Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible recono-
materiales y conclusiones de las seis conferencias inter-
ci la importancia del rol del cumplimiento y aplicacin de
nacionales de INECE, materiales de entrenamiento, el si-
la normativa ambiental en la gobernabilidad del desarro-
tio web de INECE y el Boletn INECE.
llo sostenible y cit la necesidad de promover el estable-
cimiento o fortalecimiento de las autoridades existentes y 16. Estos logros se encuentran reflejados en los esfuerzos
los mecanismos necesarios para crear polticas, coordi- por parte de las redes regionales de cumplimiento y apli-
nacin, cumplimiento y aplicacin de la normativa am- cacin de la normativa ambiental, especialmente se des-
biental y desarrollar y mantener sistemas legales efec- taca el trabajo de la Red Europea para el cumplimiento y
tivos, incluyendo leyes claras y firmes que se relacionen aplicacin de la normativa ambiental (IMPEL), el AC-IM-
con el cumplimiento, el monitoreo, la aplicacin y la par- PEL, comprendido por pases candidatos a entrar a la
ticipacin ciudadana. Unin Europea, La red para el cumplimiento y aplicacin
de la normativa ambiental de los nuevos Estados Inde-
pendientes (NIS-ECEN), la red BERCEN, comprendida
Beneficios del cumplimiento y aplicacin de la normati- por pases Balcnicos y el Grupo de Trabajo Norteameri-
va ambiental cano sobre la cooperacin en el cumplimiento y aplica-
cin de la normativa ambiental para la Comisin de Coo-
12. La proteccin y el mantenimiento de los ecosistemas na-
peracin Ambiental.
turales en que se basa nuestra existencia es un beneficio
fundamental reconocido al pronunciarse sobre el cumpli- 17. Se requiere de los continuos esfuerzos de todos los pa-
miento y la aplicacin de la normativa ambiental. Estos ses y organizaciones de relevancia y agencias operacio-
beneficios generalmente pesan ms que los costos, es- nales, incluyendo las agencias del gobierno local y las or-

133
1 CONFERENCIA INTERNACIONAL SOBRE APLICACIN Y CUMPLIMIENTO DE LA NORMATIVA AMBIENTAL EN AMRICA LATINA - FARN

ganizaciones no gubernamentales, preocupadas por f. Llamar a que INECE desarrolle un estndar mnimo uni-
asegurar el efectivo cumplimiento y aplicacin de la nor- forme y que realice una muestra piloto de los indicadores
mativa ambiental a nivel nacional, regional e internacio- de cumplimiento y la aplicacin de la normativa ambien-
nal. INECE jugar un papel vital en estos esfuerzos. tal, en cooperacin con las redes regionales, con vistas a
18. Internet es una parte importante y valiosa de los esfuer- mejorar el desempeo, las decisiones de poltica pblica
zos de INECE por establecer redes nacionales, regiona- y el gobierno ambiental globalmente, as como la calidad
les e internacionales y promover su cooperacin, cons- del ambiente.
truir la capacidad alrededor del mundo, conectar la g. Ntese que, INECE, en asociacin con PNUMA, est pla-
sociedad de especialistas ambientales, y llamar la aten- nificando un Simposio Jurdico Global en conjuncin con
cin sobre la importancia del cumplimiento y aplicacin la inminente Cumbre Mundial para el Desarrollo Susten-
de la normativa ambiental. table, con vistas a promover iniciativas concernientes a
redes y cooperacin internacional entre los miembros ju-
Llamada a la accin rdicos para integrar ms plenamente los principios de
gobernabilidad y la sustentabilidad al proceso judicial.
19. Por lo tanto, los Co-Presidentes de la Sexta Conferencia
Internacional de la Red Internacional para el cumplimien- h. Comprometer a que INECE construya a partir de sus lo-
to y la aplicacin de la normativa ambiental: gros, incluyendo conferencias, boletines y sitios Web, y a
que desarrolle nuevos productos y servicios, incluyendo
a. Urge a la Comunidad Internacional, a travs de la Cum-
nuevas formas de diseminar informacin por medio de la
bre Mundial sobre Desarrollo Sostenible y otros encuen-
continua expansin del sitio web de INECE y otros me-
tros relacionados, a reafirmar el compromiso de fortale-
cer el cumplimiento y la aplicacin de la normativa dios apropiados.
ambiental como una parte esencial del gobierno del de- i. Llamar la atencin de la Cumbre Mundial sobre Desarro-
sarrollo sostenible. llo Sostenible sobre los logros de INECE y sus futuros es-
b. Apelar a los pases industrializados a proporcionar los re- fuerzos, destacando en particular la contribucin que los
cursos necesarios y la asistencia tcnica, a solicitud, de indicadores de cumplimiento y la aplicacin de la norma-
pases en vas de desarrollo para fortalecer su capacidad tiva ambiental de INECE pueden hacer a la necesidad de
de cumplimiento y la aplicacin de la normativa ambiental. la Comunidad Internacional para medir el progreso segn
la Agenda 21, incluyendo futuras cumbres y el requeri-
c. Estimular a que INECE contine expandiendo sus inicia-
miento de cooperacin con INECE para lograr estas me-
tivas de entrenamiento y construccin de capacidades y
tas; y
fortalecimiento de sus asociaciones con organizaciones
internacionales, regionales y nacionales, as como Orga- j. Pedir a la Secretaria de INECE que presente esta Decla-
nizaciones No Gubernamentales e instituciones acad- racin a la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Sostenible,
micas, con vistas a poner en comn sus respectivas ven- as como a otros encuentros nacionales, regionales o in-
tajas, evitando la duplicacin y optimizacin del uso de ternacionales de relevancia; y
recursos disponibles.
k. Tambin pedir a los participantes de la conferencia que
d. Reafirmar el compromiso de INECE por fortalecer y de- promuevan esta Declaracin dentro del proceso de la
sarrollar redes regionales, especialmente en Amrica La- Cumbre Mundial sobre Desarrollo Sostenible y subse-
tina, Africa y Asia. cuentemente, en sus propios sistemas nacionales, con
e. Reconocer el rol importante que las organizaciones no vistas al fortalecimiento y la mejora del cumplimiento y la
gubernamentales pueden jugar con respecto al cumpli- aplicacin de la normativa ambiental a nivel nacional, re-
miento y la aplicacin de la normativa ambiental como gional e internacional.
actores independientes y como adjuntos para las
acciones de aplicacin de la normativa ambiental del
gobierno y los esfuerzos para su cumplimiento. 19 de Abril, 2002, San Jos, Costa Rica

134
PRESENTACIONES
REALIZADAS
EN LOS TALLERES

ASPECTOS
INSTITUCIONALES,
COORDINACIN
INTERJURISDICCIONAL
Y ORGANIZACIN
ADMINISTRATIVA
ASPECTOS INSTITUCIONALES, COORDINACIN INTERJURISDICCIONAL Y ORGANIZACIN ADMINISTRATIVA

PRESUPUESTOS PARA EL DISEO DE UNA LEGISLACIN APLICABLE Y EFICAZ

por Ignacio Gei1

1. Algunos Presupuestos Bsicos dencias globales y las condiciones locales, teniendo como
objetivo el desarrollo sustentable.
El mundo que hemos creado como consecuencia de nues- El grueso de las personas que se dedican a la proteccin
tra forma de pensar, tiene problemas que no pueden ser re- ambiental, proviene de sectores nacidos de las prcticas am-
sueltos pensando del modo en que pensbamos cuando lo bientalistas.
creamos.
Eso produce una complicidad de enfoque que pareciera sus-
Alberto Einstein tituir la necesidad de contestar la pregunta: cuando habla-
mos del ambiente: de qu hablamos?.
Y esta complicidad en la actitud de proteccin ambiental
Casi como borrador, para sugerir el intercambio, propone-
aparenta sustituir la necesidad de saber.
mos pensamientos un poco desordenados, sobre temas que
creemos importantes y que a lo largo del tiempo nos han pa- Transformar el mundo, someterlo a nuestras creencias, com-
recido puntos que necesitan de mayor anlisis por parte de prometerlo en nuestra propia fe, pareciera la consigna del
los especialistas dedicados al tema. movimiento ambiental.
Las intenciones, buenas y malas, siempre han construido al
mundo.
2. Introduccin
La intencin ambientalista no habr de ser la excepcin, y
Necesitada de consenso y de participacin comunitaria, nin- pocos han de dudar de las buenas intenciones de los militan-
guna legislacin es aplicable cuando se aleja de los princi- tes ambientales.
pios tericos y de las necesidades sociales y econmicas
Pero no siempre la fuerza de la intensin, la pasin, suele
que configuran el contexto epistemolgico, histrico y de
ser aliada del conocimiento, que exige mucha mesura y una
gestin de los principios y de las normas.
gran capacidad de desprenderse de las propias creencias.
La ausencia de un marco terico adecuado facilita la produc-
Y as como los religiosos dicen que Dios escribe derecho en
cin de una legislacin sobreabundante y difcilmente aplica-
renglones torcidos, o que los caminos del Seor, son ines-
ble.
crutables, de modo laico, pero similar, la naturaleza parece
Y, con frecuencia, las urgencias domsticas entran en con- plasmar sus procesos mediante recursos y por caminos que
tradiccin con principios ambientalistas, determinando dis- suelen escapar a nuestra comprensin domstica y a nues-
cordancias extranormativas que ninguna voluntad adminis- tros deseos cotidianos.
trativa puede resolver.
Las buenas intenciones del movimiento ambiental extiende
sus manos (a veces posibilitarias, a veces restrictivas), in-
3. Lo obvio no siempre equivale a lo conocido
fluenciando un pensamiento necesitado de mejor compren-
Lo obvio, no suele ser igual a lo conocido.
sin, de mayor profundizacin terica y de perfeccionar el
conocimiento y la aplicacin de toda la amplia gama de me- Aunque resulte aparentemente contradictorio, la evidencia
canismos de gestin, management y ordenamiento del me- nacida de la experiencia cotidiana, suele entorpecer la posi-
dio. bilidad de conocer.
Por su parte, esa estructura conceptual solo es capaz de Las figuras gestalticas de fondo y forma (como, por ejem-
producir una legislacin cumplible, si se encuadra en las ten- plo, las dos caras enfrentadas o la copa, entre muchas

1
Abogado. Profesor de Derecho Ambiental de la Universidad Blas Pascal. Dedicado a la asistencia del Diseo de Programas de Desarrollo Micro Regio-
nal.

137
1 CONFERENCIA INTERNACIONAL SOBRE APLICACIN Y CUMPLIMIENTO DE LA NORMATIVA AMBIENTAL EN AMRICA LATINA - FARN

otras), las manchas de los tests proyectivos, los juegos de rectores de creencias cotidianas, revestidas de supuesta
ilusin ptica, y las diferentes versiones del mismo hecho cientificidad.
que aportan distintos testigos, son algunos de los ejemplos Quizs sea este el problema: la cientificidad de las creen-
que muestran la distancia que a veces existe entre lo que se cias, el vestido del rey.
cree percibir y el objeto supuestamente percibido.
La Complejidad anida en las diferentes disciplinas.
En otras palabras, no siempre la configuracin de la percep-
cin corresponde al objeto exterior, que con frecuencia es El Siglo XIX fue el siglo de la afirmacin racionalista y de la
reconstruido por nosotros de acuerdo a nuestros valores, a duda.
nuestras creencias, a lo que podemos ver, o a lo que que- Preguntas de todo tipo recorran una ciencia en la que los
remos ver. discursos totalizadores (y fundantes, como los de Darwin,
El proceso de conocer des-vela, quita el velo del objeto, Marx o Freud) convivan con pautas de cientificidad mecani-
permitindonos aproximaciones sucesivamente mayores de cistas y fuertemente esquematizadas.
nuestros modelos mentales a los procesos que intentamos El siglo de la elaboracin de los principios de la probabilidad
explicar. y la estadstica, y de las sugerencias de las teoras de siste-
mas y de los primeros turbadores abordajes del caos.
Esto, que bien podra quedar en el plano de la discusin es-
trictamente epistemolgica, adquiere caractersticas prcti- Dudas profundas y reflexiones fructferas que florecen en la
cas, urgentes e inevitables, por la razn sencilla y evidente extraa ciencia del Siglo XX, que ms parece salida del cal-
de que lo ambiental necesita de ser plasmado y gestionado dero de una bruja que del crisol alquimista.
en la realidad. El comienzo del siglo XX contempla el nacimiento de nuevos
Y no se puede gestionar lo que se mal conoce. desarrollos de la ciencia.
Desde las dudas de Poincare que atisba el caos sin contar
con el marco terico que lo explique, el cuestionamiento de
4. Cundo hablamos de Medio Ambiente, la causalidad de Pierce, o el anlisis de las paradojas de
Russell, la ciencia del Siglo XX se sumerge en laberintos in-
de qu hablamos?
trincados y multidimensionales.
La incertidumbre se aposenta con fuerza inevitable, y el
Fue necesaria la presencia ingenua de un nio, para exterio- azar benigno o salvaje empieza a ser considerado parte
rizar lo obvio: El rey estaba desnudo. integrante de los sistemas.
La bribonada de un par de pcaros, primero, y la inseguridad La vieja y tradicional epistemologa, a pesar de sus esfuer-
social, despus, convencieron a todos los habitantes de zos, no pudo proveer cabalmente de las explicaciones y de
aquel pueblo medioeval, de la necesidad de alabar las regias las herramientas de comprensin de los nuevos sucesos que
vestiduras que los supuestos sastres haban confecciona- la ciencia iba atisbando.
do bajo la consigna de que slo las personas inteligentes
podran verlas. Tanto los descubrimientos fsicos, cosmognicos, o molecu-
lares, como los matemticos, lgicos, o lingsticos (entre
Ni el rey, ni los cortesanos, ni los sbditos se haban anima- otros), se vieron obligados a generar sus propios mecanis-
do a reconocer que ninguno de ellos vea el vestido imagina- mos de justificacin terica, dando lugar al nacimiento de
rio, por miedo a reconocer ante su comunidad su falta de lis- mltiples epistemologas disciplinares.
teza.
Este es un movimiento muy curioso sobre el cual aun est
Por no reconocer que no saban, todos alababan los mag- pendiente una investigacin profunda.
nficos vestidos que no haban sido nunca diseados. Cada ciencia, desde su configuracin matriz, busca y propo-
Y hoy nos falta la ingenuidad de un nio, que se atreva a de- ne principios y procedimientos que la validen cientficamen-
cir: pero,... el rey esta desnudo.... te.
Desentraar y aplicar el marco terico correcto es hoy el de- Como una especie de captulos casi separados de la episte-
safo. mologa general, y tan particulares, que slo se puede acce-
der a cada una de ellos, si previamente se comprende con
Desde hace muchos aos, las ciencias naturales ejercieron profundidad los enunciados y la configuracin de principios
una posicin dominante en la interpretacin y el diagnstico de la ciencia a la que justifican.
del ambiente y exigieron de las dems disciplinas una pleite-
sa que les fue rendida. As, la epistemologa, pretendida ciencia general, empieza a
albergar discursos tan divergentes que desde muchas pers-
La biologa, con un lenguaje cercano al pensamiento doms- pectivas se hacen casi mutuamente irreductibles y se man-
tico, invoc la compasin y la ecologa aport su aproxima- tienen al borde de ser semnticamente intraducibles.
cin a las interrelaciones y a las redes.
Las configuraciones disciplinares empezaron a divergir tanto
Grandes aportes, sin duda, pero que alejados de la reformu- como los contenidos de los lenguajes, haciendo muy difcil el
lacin que exigen la labor interdisciplinaria y las ciencias dilogo entre los estudiosos y cientficos de unas y otras ra-
sociales en ella, se fueron transformando en paradigmas mas.

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ASPECTOS INSTITUCIONALES, COORDINACIN INTERJURISDICCIONAL Y ORGANIZACIN ADMINISTRATIVA

Esto parece haber profundizado algo que quizs haya sido 5. Una aproximacin a la interdisciplina
inherente a todas las disciplinas, que al necesitar unificar su
visin del mundo proyectan sus contenidos y principios fue- Semejante multiplicidad de miradas, opciones, modelos,
ra de lo que constituye su objeto, intentado explicar toda la descripciones y representaciones tericas expresadas con
realidad desde su mirada. contenidos semnticos muy diversos estn lejos de facilitar
Y parece sugerir dos alternativas: o una compleja y arriesga- la aproximacin individual a niveles de conocimiento acepta-
da tarea de integracin terica, o un regreso a principios do- bles para el diseo de regulaciones y la elaboracin de me-
msticos fundados en las creencias cotidianas, en la tradi- canismos de gestin eficaces.
cin y en la fe. Desde antes de la poca de Didert y su Enciclopedia (que
La primera alternativa, implica asumir el camino de la reiden- represent un intento lejano pero clave en la pretensin de
tificacin personal con realidades dinmicas e intervincula- sistematizar un conocimiento que ya entonces era inabarca-
das, en los que nuestra conciencia se expande en el recono- ble), las distintas disciplinas se vieron necesitadas de supe-
cimiento de procesos no lineales que nos sugieren mundos rar los lmites de su objeto y el tradicional recelo que ha mar-
inseguros. cado por aos sus relaciones recprocas.

La segunda, nos puede anclar a un fundamentismo crecien- En la multidisciplina, primera forma de aproximarse desde
te, que si bien nos da seguridad, lo hace al costo de mante- distintas ciencias al estudio de un objeto complejo, los dife-
ner nuestra ignorancia. rentes especialistas simplemente suman sus informes par-
ciales. No hay unidad conceptual y el resultado final suele
Dos opciones, conocimiento o creencias y fe, que se extien- ser un documento que contiene un discurso a veces contra-
den hoy por el mundo como manchas de aceite que lo van dictorio y otras discontinuo, fraccionado, que deja librado al
embebiendo todo. buen sentido del lector el llenado de las ausencias y los va-
Las personas que trabajamos en temas relacionados con el cos.
medio ambiente no somos ajenas a esta disyuntiva y nece- El sostenido malestar derivado de esa falta de unidad, esti-
sariamente la posicin que asumamos definir los trminos mula el desarrollo de otra metodologa de abordaje, la trans-
de nuestra elaboracin de las normas propuestas.2 disciplina, y de ese modo, aparece una notable cantidad de
Sin embargo, ms all de toda intraducibilidad recproca, to- nuevas aparentes disciplinas que se ocupan desde una mi-
das las ramas cientficas fueron convergiendo hacia nuevos rada y metodologa propia de un objeto de estudio pertene-
principios coincidentes, que, aun enunciados de diferentes ciente a otra rama cientfica, dando lugar a decenas de nue-
maneras, podemos sintetizar en el concepto de compleji- vas materias de estudio, tales como la Ingeniera Social, la
dad. Ecologa Humana o la Economa Ecolgica.
Valga aclarar que hablamos de complejidad como caracte- Algunas de esas nuevas disciplinas, como la biologa mole-
rstica de estructuras o procesos conformados por sistemas cular, adquieren carta de ciudadana cientfica, pero la mayo-
intervinculados y dinmicos (y no en el sentido vulgar de ra tienen la vida efmera que le dieron sus enunciadores, sin
complicado). que sus descripciones y modelos se impongan mas all de
grupos y escuelas limitadas.
Una nueva manera de reconocer la organizacin, otra for-
ma de integracin de la realidad, la aparicin de fractales y Esto es as, porque en muchos casos la transdisciplina reduce
atractores, el descubrimiento de la no-linealidad, la internali- a tal punto el objeto ajeno, que hasta llega a negar la validez
zacin de la incertidumbre y el redescubrimiento de los um- de la ciencia de la que lo toma, como es el caso de muchas
brales, la piel del caos. ciencias naturales o ramas instrumentales que para poder
abordar los objetos sociales les niegan caractersticas que les
Esto tiene otro costado de decisiva importancia, porque la
eran inherentes en la ciencia madre (valgan como ejemplo al-
nocin de complejidad tambin descubre los vasos comu-
gunos textos de Sociobiologa o de Ingeniera Social).
nicantes, las complicidades implcitas, las configuraciones
escondidas que otorgan una secreta unicidad cientfica a la La transdisciplina es un recurso interesante y a veces muy
multiplicidad disciplinar. productivo y til, pero slo modifica ocasionalmente las limi-
taciones disciplinares, sin superarlas.
Y es probable que sin esta profunda singularidad de configu-
racin, que otorga una unidad semntica a la estructura cien- En otras palabras, cambia la configuracin de las fronteras
tfica, el trabajo interdisciplinar fuera decididamente imposi- pero no las trasciende, a la vez que agrega un factor enga-
ble, mas all de todo esfuerzo. oso al aparentar haberlas superado.

2 En el breve espacio de esta presentacin no podemos hacer una descripcin de las posturas asumidas por diferentes autores en el marco de sus pro-
pias ramas, pero si nombraremos, casi al azar, a algunos de los que descollaron: En la corriente naturalista, encontramos a Von Bertallanffy, Maturana,
Varela o Rolando Garca. En la corriente sistemico social a Edgar Morin y a Nuicklas Luhmann. En la corriente epistemolgica a Nicholas Rescher. En
la corriente metodolgica a Kunt, a Feyerabend. En la corriente psicolgica a Bateson y a Watzlawick. En la corriente ciberntica e ingenieril Wiener, Her-
bert Simon. En la corriente fsica David Bohm y Eduard Lorenz. En la corriente antropolgica, Levy Strauss, Cliffort Geertz, James Cliffort. En la corrien-
te sociolgica Foucault, Bourdieu. En la corriente lingstica, Saussure, Pierce, Searle, Bajtin, Barthes. En la corrientes lgica, Russell, Wigensttein. En
la corriente matemtica, Goedel, Tarsky, Mandelbrot. En la corriente histrica, de Certeau, Gellner. Podramos agregar decenas a autores de importancia
decisiva. Curiosamente el derecho ha tenido dificultades para seguir este proceso, a pesar de los esfuerzos de autores como Luhmann o, entre nosotros,
Quiroga Lavi, entre otros.

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INICIATIVAS REGIONALES SOBRE APLICACIN Y CUMPLIMIENTO DE LA NORMATIVA AMBIENTAL. ACUERDOS REGIONALES DE INTEGRACIN

Y en no pocos casos slo sirve para vestir con ropaje cient- Las dificultades para practicarla son mltiples, pero su ejer-
fico a las creencias domsticas de los especialistas de una cicio es inevitable.
rama, que proyectan sus creencias vulgares en la construc-
cin de la (otra) ciencia que ignoran y cuyo objeto tomaron,
alejndolos del rigor de las pautas interpretativas de la disci- 7. La definicin del Objeto de Proteccin Am-
plina de origen. biental
Esto tiene una grave consecuencia: el riesgo de prdida de
rigor terico en cientficos muy capacitados en una rama, El paraso natural?
que con poco pudor y notable inconsciencia se atreven a dic- A partir del desarrollo del conocimiento y junto con l, de la
taminar en otra, creando una nueva Babel de discursos in- agricultura, de la minera, de la industria y del intercambio, el
confrontables. mundo no sera lo que es sin la accin del hombre.
Si bien tanto la multidisciplina como la transdisciplina resul- Lo que llamamos naturaleza prstina, es consecuencia de
tan herramientas tericas tiles y productivas en ciertas cir- una interaccin casi ininterrumpida entre la naturaleza mis-
cunstancias, no satisfacen las necesidades de comprensin ma y la accin humana, fuertemente afirmada en los ltimos
de los objetos complejos, que parecen sugerir a la interdisci- diez mil aos.
plina como a la metodologa apropiada de abordaje.
Y por qu pensamos que los hechos del hombre no son na-
turaleza?
6. Interdisciplina, la estrella esquiva Por qu pensamos que la destruccin no es inherente a los
sistemas, sino consecuencia de una mala gestin de los se-
La interdisciplina es una nueva manera de organizar conoci- res humanos?
mientos nacidos en distintas ramas, y configurados por con-
ceptos estructurados de acuerdo a diferentes paradigmas En la dinmica global, la construccin y la destruccin de-
fundantes. penden una de la otra, se suceden y se interdefinen.
No es una adicin de conocimientos individuales, ni una yux- Las extinciones masivas se han sucedido sin la presencia
taposicin de ideas, ni la suma de diversas ramas del saber. humana, y si hoy el hombre asume un papel indito en la
produccin de cambios y transformaciones de alto riesgo, es
Tampoco es una generalizacin inconsistente, ni una espe-
tambin probable productor de niveles inestimables de cono-
cialidad en alguna clase de conocimiento del todo.
cimientos que bien usados pueden ser instrumentos positi-
Es, en cambio, una instancia superior de organizacin del vos en la construccin del mundo que nuestros hijos necesi-
conocimiento, que opera creando puentes en bordes y fron- tarn para vivir con armona y equidad.
teras disciplinares, traduciendo configuraciones y compo-
La idea que nos formemos sobre las relaciones hombre-na-
niendo lazos semnticos entre distintas estructuras de len-
turaleza y el papel que le atribuyamos a la conducta huma-
guajes cientficos.
na en el devenir de la vida de la tierra, ser clave para defi-
En contra de lo que muchos creen, la interdisciplina, no in- nir el objeto de proteccin ambiental.
tenta superar a la disciplina.
Por eso tratamos de definir al Objeto de Proteccin Ambien-
Tampoco la cuestiona. tal como: La conservacin de las relaciones dinmicas hom-
Es ms, la valida, la afirma, la estimula. bre-naturaleza que permitan mantener los procesos socio-
naturales dentro de rangos ptimos sistmicos (en el
La interdisciplina estimula la profundizacin disciplinar, y es contexto del desarrollo sustentable, la armona ambiental y
a travs de esa creciente perfeccin, que afina sus lengua- la equidad social) regulando los procesos conocidos, cient-
jes en la bsqueda de dilogos que se hacen crecientemen- ficamente probados o comunitariamente consensuados, y
te productivos, a medida que cada materia descubre y com- evitando transformaciones o degradaciones que aproximen
prende la riqueza terica que la otra rama aporta. situaciones de dao individual o social, o a puntos de ruptu-
Y que quede claro que la interdisciplina no opera alrededor ra de los sistemas de que forman parte.
de generalizaciones abstractas, ni de opiniones vagas, ni de Este no es un concepto definitivo, ni cerrado y slo lo propo-
principios difusos. nemos como base de intercambio en caso de que exista al-
En cambio, lo que s exige, es la comprensin profunda de gn inters en hacerlo.
los principios que pueden ser comunes a las distintas disci-
plinas, de modo tal de poder descubrirlos encubiertos tras
los lenguajes propios de cada discurso. Los Instrumentos de la Gestin Ambiental
La interdisciplina es una destreza difcilmente aprehendible Si como base de una buena legislacin es conveniente ma-
en la sola lectura de un texto, porque requiere del conoci- nejar concepciones cientficas adecuadas, metodologas
miento y de la intuicin necesaria para descubrir lo comn en apropiadas y conceptos jurdicos correctos, no es menos im-
lo diverso, lo igual en lo distinto, lo nico en lo mltiple. portante conocer profundamente la gama completa de las
herramientas de gestin medio ambiental.
Son muy interesantes los trabajos de Douglas Hofstadter, y
las variadas publicaciones de Unesco sobre el tema. Este es otro tema tradicionalmente descuidado.

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ASPECTOS INSTITUCIONALES, COORDINACIN INTERJURISDICCIONAL Y ORGANIZACIN ADMINISTRATIVA

En general, al pensar en instrumentos de gestin suelen Inventario de Activos Ambientales (naturales y cultu-
mencionarse dos o tres herramientas (los Estudios de Im- rales): Incluye al patrimonio natural con ms las obras ci-
pacto Ambiental, los Sistemas de Gestin Medio Ambiental y viles y otros productos de la actividad que el hombre acu-
las Auditoras Ambientales) que, si bien son bsicas, estn mula en su territorio, a travs del trabajo de las sucesivas
lejos de ser todas las existentes y adecuadas para todas las generaciones.
circunstancias.
Valoracin de los recursos ambientales: Valora eco-
Las herramientas de gestin ambiental, son tantas y tan di- nmicamente los activos ambientales para facilitar opcio-
versas que fcilmente podemos hallar la adecuada a cada nes o clculos costo-beneficio.
circunstancia... si las conocemos y las tenemos en cuenta.
Cuentas patrimoniales: Incorpora el valor de los recur-
Una legislacin que las ignora dificulta su aplicacin desde el sos naturales en las Cuentas del Estado, mostrando las
vamos. perdidas del capital natural explotado o el enriquecimien-
Y as como ms arriba sealaba que aun son materias pen- to en caso de mejora de su potencial productivo.
dientes el estudio actualizado de las ciencias que abordan la Ordenamiento Ambiental: Teniendo en cuenta los Pro-
complejidad, la profundizacin en los procedimientos y las gramas de Desarrollo y de Poltica Ambiental, propone
tcnicas interdisciplinares y una definicin del objeto de pro- los programas ambientales y urbansticos necesarios en
teccin ambiental, tambin el anlisis integrado y sistemti- funcin de los objetivos y de los ptimos sistmicos per-
co de las herramientas de gestin espera su abordaje. seguidos.
No se trata de que las herramientas de gestin no se estu-
Planificacin Estratgica: Propone procedimientos de
dien aisladamente, porque distintos tcnicos las analizan
manejo para concretar las propuestas en funcin de los
con profundidad en el marco de sus propias materias.
recursos y las restricciones, los objetivos, las posibilida-
Las tcnicas de informacin geogrfica, los planes de mane- des, las responsabilidades y los procedimientos de con-
jo, los mapas de riesgo (como todo el resto de las herramien- trol de gestin.
tas) son estudiadas por especialistas.
Estudios ambientales: Describe la situacin los siste-
Pero esas destrezas quedan limitadas al conocimiento y ma- mas naturales de determinado espacio fsico.
nejo de los capacitados aisladamente en ellas y no suelen
llegar a conocimiento de las personas dedicadas a la defen- Estudios de Impacto Ambiental: Estudia las conse-
sa ambiental. cuencias negativas o positivas que determinada obra, su-
ceso, o proceso puede producir en determinado lugar o
Otras herramientas, a pesar de su carcter independiente, proceso.
son analizadas slo como parte integrante de los mtodos
de evaluacin de impacto ambiental (lo que les hace perder Anlisis de Escenarios: Anlisis de situaciones que
su propia identidad), sin que una razn clara determine el parte de la generacin de diversos marcos para analizar
motivo. alternativas y consecuencias, derivadas de la introduc-
cin de elementos o procesos aplicados de acuerdo a
A mi criterio, es necesario reunirlas en forma organizada pe-
distintas variables o configuraciones.
ro individualizadas, y desde all complementarlas, estudiar-
las y ensearlas (sin reducir las unas a las otras) para que Backcasting: tcnica de generacin de escenarios que
todos (pero en especial los asesores y los gestores) puedan tiene como objetivo identificar futuros deseables para, re-
disponer del abanico completo de posibilidades que abre su trocediendo desde ellos, evaluar las posibilidades en
manejo integrado. cuanto al logro de los mismos e identificar las acciones
necesarias para su obtencin.
Nos falta una unificacin coherente y armnica de todas
ellas en las manos del gestor y, obviamente del legislador. Elaboracin de Modelos: Diseo de esquematizacio-
Solo para ejemplificar, me permito nombrar algunas, un po- nes dinmicas (generalmente de ordenador) de procesos
co desordenadamente, agregando un breve comentario: naturales o socionaturales, destinadas a calcular la con-
ducta del sistema original frente a diversos disturbios o
intervenciones.
Internalizacin de la problemtica: ms que una herra- Canjes de deuda por naturaleza (o por educacin, o
mienta es una condicin necesaria para la aplicacin de por desarrollo): Mecanismos que se realizan con la in-
cualquier instrumento. tervencin de Organizaciones No Gubernamentales des-
Diseo de Poltica Ambiental: Implica la exteriorizacin tinados a perdonar deuda externa a cambio de realizar
formalizada de la voluntad poltica del Estado, que define inversiones equivalentes en conservacin (o en educa-
sus pautas de conservacin y desarrollo, optando por los cin, o en desarrollo).
objetivos que considera prioritarios, y creando jerarquas
Sistemas de Informacin Geogrfica y Tecnologas
de metas y propsitos.
de Informacin Geogrfica: Procedimientos georrefe-
Inventario del Patrimonio Natural: Compilacin des- renciales usados para organizar datos mltiples y diver-
criptiva de los recursos naturales incluyendo potenciali- sos referidos a determinada ubicacin o a determinado
dades y reservas. territorio.

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INICIATIVAS REGIONALES SOBRE APLICACIN Y CUMPLIMIENTO DE LA NORMATIVA AMBIENTAL. ACUERDOS REGIONALES DE INTEGRACIN

Elaboracin de Bases de Datos: No es un recurso es- Recordando ese viejo principio ambiental que aconseja-
pecfico de la administracin ambiental, pero en los pa- ba pensar globalmente, actuar localmente, es posible
ses en vas de desarrollo la obtencin de los datos nece- que tambin podamos separar los instrumentos de ges-
sarios para cualquier emprendimiento ambiental suelen tin medio ambiental en dos grandes grupos: Ins-
ser un problema irresoluble. Es comn que haya grandes trumentos de gestin local, como algunos Estudios de
volmenes de datos no sistematizados y repartidos en Impacto Ambiental e Instrumen