NOVEDADES SOBRE LOS SILENCIOS

ADMINISTRATIVOS EN EL PERU
Es la segunda parte que continua . Despus de nathaly

VARIACIN DEL SILENCIO NEGATIVO POR SILENCIO POSITIVO

EL SILENCIO ADMINISTRATIVO EN EL PER
El silencio administrativo, en su vertiente negativa, aparece por primera vez con el
Decreto Supremo N 006-67-SC, Reglamento de Normas Generales de
Procedimientos Administrativos del 11 de noviembre de 1967 (plazo de seis (6)
meses).
-

Posteriormente se expidi el Decreto Ley N 26111, Ley de Normas Generales

de Procedimientos Administrativos del 28 de diciembre de 1992, que modifica la
anterior norma, en el extremo del plazo (reduce a 30 das).

Dos aos despus se emiti el Decreto Supremo N 002- 94-JUS, Texto nico
Ordenado de la Ley de Normas Generales de Procedimientos Administrativos del
28 de enero de 1994, que, reiterando lo sealado en la ley, contempl la
posibilidad que el administrado se acoja al SAN transcurrido el plazo de treinta
(30) das, as como que interponga recurso de revisin o demanda judicial sin que
medie resolucin denegatoria de la administracin o esperar el pronunciamiento
expreso de la administracin pblica.

La Ley N 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General (LPAG) regul

de manera ntegra la figura del silencio administrativo, estableciendo en los
artculos 33 y 34 los supuestos en los que es posible aplicar el SAP y el SAN en
los procedimientos administrativos de evaluacin previa.
En este contexto, y con la finalidad de que la administracin pblica cumpla un
papel eficiente en la realizacin de sus labores cotidianas, brinde una mejor
atencin en los procedimientos a su cargo y garantice el ejercicio de los derechos
ciudadanos, se expidi en el mes de julio del 2007, la Ley del Silencio
Administrativo, Ley N 29060.
En efecto, con dicha ley, se otorga una regulacin ms garantista y preferente en
torno al silencio administrativo, establecindose como regla general la aplicacin
del silencio administrativo positivo y, como excepcin, el silencio administrativo
negativo. As, la mencionada Ley derog los artculos 33 y 34 de la LPAG y

precis algunos aspectos que sta no contemplaba y estableci exigencias, cuyo

cumplimiento corresponde a todas las instituciones pblicas a que se refiere el
artculo I del Ttulo Preliminar de la Ley del Procedimiento Administrativo General.
A partir de la dacin de esta Ley, la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM)
ha emitido diversas normas con miras a garantizar su cumplimiento:
Decreto Supremo N 079-2007-PCM, mediante el cual se Aprueban lineamientos
para Elaboracin y Aprobacin de TUPAs y establece disposiciones para el
cumplimiento de la Ley del Silencio Administrativo. La finalidad de dichos
lineamientos es permitir que los TUPAs cumplan con su propsito de ser
documentos compiladores, informativos y simplificadores de los procedimientos
administrativos que tramitan los administrados ante las distintas entidades
administrativas del Estado.
Decreto Supremo N 096-2007-PCM73que Regula la Fiscalizacin Posterior
Aleatoria de los procedimientos administrativos por parte del Estado. Mediante
este Decreto se establecen las normas y lineamientos aplicables a las acciones de
fiscalizacin posterior en los procedimientos administrativos sujetos a aprobacin
automtica o a aprobacin previa, y se dispone la creacin de una
Es de precisar que, en el 2008, dentro del marco de la implementacin del
Acuerdo de Promocin Comercial Per-Estados Unidos y su protocolo de
enmienda, el Poder Ejecutivo emiti el Decreto Legislativo N 1029, del 23 de junio
del 200877, mediante el cual se modific la LPAG y la Ley del Silencio
Administrativo.
Finalmente, se debe tener presente el TUO de la Ley N 27584, Ley que regula el
Proceso Contencioso- Administrativo, aprobado mediante DS N 013-2008-JUS,
publicado el 29 de agosto del 2008.
LAS VARIABLES DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO, SUS SUPUESTOS Y SUS
EFECTOS
Ahora bien, el silencio administrativo tiene dos variables: el positivo y el negativo;
a las cuales denominaremos SAP y SAN, respectivamente, y de las cuales
comentamos a continuacin.
El SAP: sus supuestos y sus efectos
El SAP, tal como lo precisa parte de la doctrina colombiana, implica la
presuncin de una decisin favorable al peticionario. (), es para la
administracin morosa una sancin an mucho ms grave que la producida por el
silencio negativo. Se parte de que supuestamente son favorables al solicitante las

pretensiones invocadas en su escrito petitorio. Solamente procede en los casos

en que expresamente el legislador ha previsto este efecto para los actos fictos[5].
Rpidamente arribamos a las siguientes conclusiones: el SAP constituye una
presuncin favorable al administrado y una sancin contra la Administracin
morosa; asimismo se encuentra sujeto al principio de reserva de ley, ya que slo
por norma legal se pueden prever sus efectos; y, su naturaleza es la de un acto
ficto o presunto.
Tenemos que considerar que el SAP slo procede para los procedimientos de
evaluacin previa; tal como lo precisa el artculo 1 de la LSA, que a su vez regula
los supuestos en los que procede:
a) Primer supuesto: Solicitudes cuya estimacin habilite para el ejercicio de
derechos preexistentes o para el desarrollo de actividades econmicas que
requieran autorizacin previa del Estado, y siempre que no se encuentren
contempladas en la Primera Disposicin Transitoria, Complementaria y Final.
En los gobiernos locales, por ejemplo, se puede iniciar el procedimiento
de registro y reconocimiento de organizaciones sociales (derecho de asociacin
de los administrados) o el procedimiento denominado autorizacin para la
instalacin de propaganda poltica (derecho poltico a ser elegidos); en ambas
situaciones, estamos ante derechos preexistentes; por lo tanto, proceder la
aplicacin del SAP, ante la ausencia de respuesta de la Administracin. Por otro
lado, cuando se inicia el procedimiento de otorgamiento de licencia de
funcionamiento o una autorizacin para espectculos pblicos no deportivos se
busca desarrollar una actividad econmica, razn por la cual proceder, tambin
el SAP. Por ello, es que el silencio positivo tiene la virtud de sustituir la capacidad
resolutiva de la entidad competente, por el mandato superior de la ley en el
sentido de que el ciudadano queda autorizado a ejercer aquello que pidi,
mientras que los terceros y la propia Administracin deben respetar esa situacin
favorable del ciudadano[6]. Finalmente, la ley precisa que estos supuestos no
tendrn que contemplarse en la Primera Disposicin Transitoria, Complementaria
y Final; ya que esta disposicin regula los supuestos del SAN como veremos
luego.
b) Segundo supuesto: Recursos destinados a cuestionar la desestimacin de una
solicitud o actos administrativos anteriores, siempre que no se encuentren
contempladas en la Primera Disposicin Transitoria, Complementaria y Final.
Cuando se habla de recursos; tenemos que tener claro que los medios
impugnatorios en sede administrativa son tres: reconsideracin, apelacin y
revisin. Estos, se sustentan en la facultad de contradiccin de los administrados
respecto de las decisiones administrativas que le generan un perjuicio. La finalidad
de cualquiera de los recursos mencionados ser cuestionar un acto administrativo
anterior que ha denegado o desestimado la solicitud del administrado. Entonces, si
nos encontramos dentro de un procedimiento de evaluacin previa donde se ha
emitido un acto administrativo desfavorable e interponemos un recurso contra

ste; recurso que no es contestado dentro del plazo de ley; la consecuencia ser
la aplicacin del SAP.
c) Tercer supuesto: Procedimientos en los cuales la trascendencia de la decisin
final no pueda repercutir directamente en administrados distintos del peticionario,
mediante la limitacin, perjuicio o afectacin a sus intereses o derechos legtimos.
Desde nuestro punto de vista, este tercer supuesto se complementa con el
primero; por cuanto la decisin final slo podra irradiar el mbito del solicitante,
sin causar perjuicio a otras personas; () la norma hace referencia al perjuicio
potencial a los terceros y se cuida de sealar que dicho perjuicio puede ser a un
inters legtimo o a un derecho subjetivo concreto (). Tomemos como ejemplo,
el procedimiento denominado autorizacin para la instalacin de propaganda
poltica. Supongamos que el administrado busca instalar su propaganda en un
poste; pero el mismo se superpone a la propaganda comercial de una tercera
empresa; en este caso, es notorio el perjuicio que se est causando al inters
econmico de un tercero; por lo tanto, si vencido el plazo la Administracin no se
hubiera pronunciado, entonces no ser de aplicacin el SAP; porque falta la
segunda condicin que es que la decisin final no pueda repercutir directamente
en administrados distintos del peticionario.
Por otro lado, la LPAG ha regulado en su artculo 188 lo concerniente a los
efectos del SAP que a continuacin desarrollamos:
a) Primer efecto: Los procedimientos administrativos sujetos a silencio
administrativo positivo quedarn automticamente aprobados en los trminos en
que fueron solicitados si transcurrido el plazo establecido o mximo, la entidad no
hubiera comunicado al administrado el pronunciamiento.
Este primer efecto recoge la esencia de esta institucin. Si la Administracin
Pblica no se pronuncia respecto del pedido del administrado dentro del plazo
mximo otorgado por ley, entonces, dichas solicitudes quedarn automticamente
aprobadas en los mismos trminos que fueron peticionadas.
Por ejemplo, una licencia de remodelacin de obra es un procedimiento de
evaluacin previa, sujeto al SAP y tramitado ante una municipalidad; su plazo (en
la Municipalidad Metropolitana de Lima) es de 25 das. En el presente caso, y
conforme a lo dispuesto por el numeral 188.1 del artculo 188 de la LPAG, si la
municipalidad no hubiera comunicado entindase notificado al administrado el
pronunciamiento entindase acto administrativo, entonces, este procedimiento
administrativo entindase solicitud quedar automticamente aprobado. Esto
quiere decir que lo trascendental para la LPAG es la realizacin de la notificacin
(ya que este hecho es el determinante de la eficacia de los actos administrativos);
es decir, puede existir el acto administrativo incluso desfavorable pero si no es
notificado entonces la solicitud se entender aprobada.

Ahora, si este mismo ejemplo lo trasladamos bajo los alcances de la LSA, nos
daremos cuenta que el tratamiento legal es un tanto diferente. As es,
resquebrajando el principio de armona del ordenamiento jurdico, lo que regula el
artculo 2 de la LSA es lo siguiente: Los procedimientos administrativos, sujetos
a silencio administrativo positivo, se considerarn automticamente aprobados si,
vencido el plazo establecido o mximo, la entidad no hubiera emitido el
pronunciamiento correspondiente, no siendo necesario expedirse pronunciamiento
o documento alguno para que el administrado pueda hacer efectivo su derecho,
bajo responsabilidad del funcionario o servidor pblico que lo requiera.
Como puede observarse, mientras la LPAG prescribe que operar el SAP si es
que la entidad no hubiera comunicado al administrado el pronunciamiento; la
LSA seala que operar el SAP si es que la entidad no hubiera emitido el
pronunciamiento correspondiente. La diferencia es sustancial; ya que para la
LPAG tiene que existir previamente un acto administrativo sin notificar; pero para
la LSA lo que realmente existe es la ausencia del acto administrativo. Si somos
consecuentes con la doctrina generalizada y con la lgica de la institucin,
podemos concluir que existe un mejor tratamiento normativo de este efecto en la
LSA.
b) Segundo efecto: El silencio administrativo (positivo)[12] tiene para todos los
efectos el carcter de resolucin que pone fin al procedimiento, sin perjuicio de la
potestad de nulidad de oficio prevista en el artculo 202 de la presente Ley.
La ley, no hace sino, reconocer el carcter de acto administrativo presunto o de
resolucin ficta del SAP. La LPAG ensea que con el SAP, el procedimiento
administrativo culmina aprobando automticamente los trminos de la solicitud del
administrado. Claro est, que una cosa es el mandato de ley y otra, muy distinta lo
que sucede en la prctica; ya que la Administracin no extiende una constancia
donde se indique que ficticiamente se ha tenido a bien estimar nuestro pedido de
manera favorable. Esta situacin se subsana, como ya lo hemos expresado, con la
presentacin de la Declaracin Jurada ante Mesa de Partes o remitida por
conducto notarial, constituyendo el cargo de recepcin de dicha Declaracin
Jurada, prueba suficiente de la resolucin que pone fin al procedimiento.
Hasta aqu surgen preguntas vlidas: Luego de configurarse el SAP, la
Administracin puede resolver en forma expresa el pedido del administrado?,
Podra resolver contraviniendo el SAP?
Si somos consecuentes con un razonamiento vlido, la Administracin no puede
resolver luego de configurarse el SAP, mucho menos resolver denegando el
pedido; esto es lo que se conoce en doctrina como la irrevocabilidad de los actos
declarativos de derechos. Pero, por otro lado, la Administracin, no cuenta con
funcionarios idneos que nos permitan tener tranquilidad al respecto, por lo tanto,
no sera extrao encontrar actos administrativos que desestimen nuestros
pedidos, an cuando haya operado el SAP. Ante esta situacin, los administrados

tienen libertad de accionar la nulidad sustentada en el numeral 1 del artculo 10

de la LPAG.
Otra pregunta vlida sera qu sucede si se obtiene una licencia o una
autorizacin va SAP adjuntando documentos falsos, que la Administracin no tuvo
la oportunidad de evaluar? Ante ello, la ley reserva a la Administracin la facultad
de utilizar la nulidad de oficio, para lo cual debe acreditarse el agravio al inters
pblico y ejercitarse dentro del trmino establecido: un ao en sede administrativa
(contados a partir de que la entidad no hubiera emitido el pronunciamiento
correspondiente) y dos aos para hacerlo en sede judicial (contados desde la
fecha en que prescribi la facultad para declarar la nulidad en sede
administrativa).
3.2. El SAN: sus supuestos y sus efectos
El SAN es un mecanismo de garanta procesal de los particulares, tiene por
objetivo evitar que la Administracin eluda el control jurisdiccional mediante el
simple expediente de permanecer inactiva sin resolver el procedimiento ()
constituye una simple ficcin legal de efectos meramente procesales, establecido
en beneficio del particular para permitirle el acceso a la impugnacin judicial de las
decisiones administrativas. Una lectura acuciosa de este concepto, nos permite
determinar que el SAN no constituye un acto administrativo tcito, es un
mecanismo de garanta procesal; ello quiere decir que la configuracin del SAN
impulsa la apertura de una respuesta en sede jurisdiccional; se constituye en el
engranaje entre la va administrativa y la va contenciosa. Este carcter procesal al
cual hacemos alusin, se confirma con autorizada doctrina espaola, al
sostenerse que la atribucin de un valor negativo o desestimatorio al silencio o
inactividad formal de la Administracin tiene un origen y una funcionalidad muy
concretos, estrechamente ligados a la singular configuracin tcnica del recurso
contencioso-administrativo como un proceso impugnatorio de actos previos, cuya
legalidad es objeto de revisin a posteriori. Entonces, as como un mecanismo de
carcter procesal, el SAN tambin se configura como mera inactividad formal[19];
como un comportamiento omisivo, en buena cuenta es un hecho administrativo.
La tesis del silencio como un acto administrativo tcito no es aceptable. Todo acto
administrativo es el producto de una declaracin intelectual, ya que exterioriza al
plano jurdico un proceso intelectivo. Este elemento est ausente en el silencio
(negativo). De ah que se lo considere un hecho al cual el legislador le asigna
ciertos efectos jurdicos en beneficio de los administrados. En este contexto, la
LSA ha regulado en su Primera Disposicin Transitoria, Complementaria y Final,
todos los supuestos de aplicacin del SAN, que a continuacin detallamos:
a) Primer supuesto: Aquellos casos en los que se afecte significativamente el
inters pblico, incidiendo en la salud, el medio ambiente, los recursos naturales,
la seguridad ciudadana, el sistema financiero y de seguros, el mercado de valores,
la defensa comercial; la defensa nacional y el patrimonio histrico cultural de la
nacin.

Hay que tener presente que seguimos ante la figura del procedimiento
administrativo de evaluacin previa; pero en el presente caso resulta que existe un
perjuicio del inters pblico. Por ejemplo, si un administrado inicia un
procedimiento administrativo ante el INRENA denominado Concesiones forestales
con fines no maderables, sera ilgico pensar que no se afectara el medio
ambiente; por ello ante la ausencia de pronunciamiento, slo se podr entender
que ha operado el SAN. Otros ejemplos pueden ser el procedimiento
denominado permiso de uso de agua o la aprobacin de estudios de
aprovechamiento de recursos hdricos; tramitados ante el ANA, o, el permiso de
pesca, tramitado en el Ministerio de la Produccin.
b) Segundo supuesto: En procedimientos trilaterales.
Si partimos del supuesto que los procedimientos trilaterales son de naturaleza
contenciosa; llevados adelante por dos o ms administrados que buscan resolver
una controversia ante las entidades de la Administracin Pblica; podemos
concluir que los mismos, ante la falta de pronunciamiento por parte de esta ltima,
dar lugar a la aplicacin del SAN, ya que lo que se busca proteger es el conjunto
de derechos de las partes involucradas en este procedimiento.
c) Tercer supuesto: Los procedimientos que generen obligacin de dar o hacer del
Estado.
Por ejemplo, en aquellos procedimientos donde se pretenda que la Administracin
Pblica tenga que desembolsar cantidades econmicas producto de una
reparacin por dao causado al administrado. En este supuesto, ante la falta de
pronunciamiento por parte de la Administracin, ser de aplicacin el SAN.
d) Cuarto supuesto: Los procedimientos de autorizacin para operar casinos de
juego y mquinas tragamonedas.
Este supuesto se explica por s solo; ya que los administrados que buscan obtener
una autorizacin para explotar casinos de juego y mquinas tragamonedas;
podran atentar contra la salud de las personas por causa de la ludopata; por otro
lado, es bastante conocido que el financiamiento de esta actividad podra estar
vinculada al delito de lavado de activos; razones ms que suficientes para actuar
en defensa del inters pblico y promover la aplicacin del SAN ante la ausencia
de manifestacin expresa por parte de la Administracin Pblica.
e) Quinto supuesto: Los procedimientos por los cuales se transfiera facultades
de la administracin pblica.
Uno de los pilares del proceso de modernizacin de la gestin del Estado, lo
constituye, sin lugar a dudas, la descentralizacin a travs del fortalecimiento de
los gobiernos regionales y locales; mediante la transferencia gradual de funciones
por parte del Gobierno Central. Por lo tanto, un procedimiento de transferencia de

facultades sin el pronunciamiento respectivo concluir necesariamente con la

aplicacin del SAN.
f)

Sexto supuesto: Los procedimientos de inscripcin registral.

En este supuesto es claro que lo que se busca proteger es el conjunto de

derechos o intereses de terceras personas diferentes al administrado solicitante.
Por ejemplo, puede iniciarse un procedimiento de inscripcin registral
de independizacin
por
subdivisin
de
predio
urbano u
otro
denominado modificacin del estatuto de la sociedad; en ambos casos, existen
terceros interesados que podran verse afectados ante la falta de pronunciamiento
de la Administracin, razn por la cual, ser de aplicacin el SAN.
Ahora bien, se supone que la regla en el Derecho Peruano es la aplicacin del
SAP, siendo que el SAN slo se aplicar de manera excepcional o inusual en
algunos procedimientos administrativos (as lo precisa la primera palabra de la
Primera Disposicin Transitoria, Complementaria y Final de la LSA); pero basta
visualizar los supuestos regulados en ambos casos para determinar que existira
una inversin de roles. Por otro lado, respecto a los efectos del SAN, es el mismo
artculo 188 de la LPAG, el que claramente los ha sealado:
a) Primer efecto: El silencio administrativo negativo tiene por efecto habilitar al
administrado la interposicin de los recursos administrativos y acciones judiciales
pertinentes.
Aqu se configura lo que hemos venido sosteniendo, el SAN constituye un
mecanismo de garanta procesal que habilita para interponer recursos
administrativos; es decir, busca el agotamiento de la va administrativa; o en todo
caso, habilita para interponer acciones judiciales; es decir, apertura la va
jurisdiccional.
Cuando (el silencio) es negativo, ante la ausencia de una resolucin expresa se
considera una denegatoria ficta, que permite al interesado acceder a la instancia
superior o a la va jurisdiccional, segn sea el momento procesal en el que se
presente.
Entonces, el SAN constituye un acto administrativo presunto?, obviamente no;
constituye ms un hecho administrativo que un acto administrativo, propiamente
dicho. La no respuesta no implica manifestacin presunta; tan slo es un
comportamiento omisivo de la entidad (inactividad formal), un comportamiento de
flagrante vulneracin al derecho de peticin administrativa; razn por la cual se
castiga la inaccin con la habilitacin legal al administrado para interponer los
recursos administrativos y acciones judiciales pertinentes.
b) Segundo efecto: Aun cuando opere el silencio administrativo negativo, la
Administracin mantiene la obligacin de resolver, bajo responsabilidad, hasta que
se le notifique que el asunto ha sido sometido a conocimiento de una autoridad

jurisdiccional o el administrado haya hecho uso de los recursos administrativos

respectivos.
A diferencia del SAP, en que se produce un acto ficto, la autoridad administrativa
mantiene el deber de resolver, pero el administrado puede optar entre acogerse al
silencio o esperar una resolucin expresa de la entidad. Sin embargo, la autoridad
ya no est habilitada para resolver si el administrado se acoge al silencio e
interpone recurso administrativo o, de ser el caso, acude a la va contenciosoadministrativa.
Al respecto, el artculo 19 de la Ley N 27584, Ley que regula el proceso
contencioso administrativo (LPCA, TUO D.S. N 013-2008-JUS); precisa con
bastante claridad lo siguiente: Carece de eficacia el pronunciamiento hecho por la
administracin una vez que fue notificada con la demanda. Si el acto expreso se
produce antes de dicha notificacin, el rgano jurisdiccional podr, a solicitud del
actor, incorporar como pretensin la impugnacin de dicho acto expreso o concluir
el proceso.
Surge otra pregunta vlida: si se configura el SAN, la Administracin Pblica
puede emitir un acto administrativo favorable? Por supuesto que s. Luego de
configurarse el SAN, la Administracin puede pronunciarse sobre el fondo del
asunto, nada impide ello; es ms se encuentran obligados a emitir
pronunciamiento bajo responsabilidad; pero, el plazo para hacerlo concluye antes
de la notificacin con la demanda contenciosa-administrativa; ya que si se llegar
a notificar a la autoridad administrativa con la misma; entonces, dicho
pronunciamiento no tendra eficacia. Hay que tener en cuenta, que si se
configurase esta situacin (emisin de pronunciamiento antes de la notificacin) el
administrado podr optar entre seguir impugnando este acto expreso (si es que le
es desfavorable) o dar por concluido el proceso (si es que se da por satisfecho con
el pronunciamiento en va administrativa).
Y qu sucede en aquellos casos en que la Administracin Pblica emite un
pronunciamiento favorable pero despus de haberse notificado la demanda
contenciosa-administrativa? El sentido comn y la lgica indican que si el
administrado se encuentra conforme con dicho pronunciamiento, entonces el
proceso contencioso administrativo debera concluir; pero ello no es as; ya que
por mandato expreso del artculo 17 de la LPCA carece de eficacia el
pronunciamiento hecho por la administracin una vez que fue notificada con la
demanda; no obstante ello, este error se corrige con el artculo 38-A (incorporado
a la LPCA mediante D. Leg. N 1067) al prescribir que si la entidad demandada
reconoce en va administrativa la pretensin del demandante, el Juez apreciar tal
pronunciamiento y, previo traslado a la parte contraria, con su absolucin o sin
sta, dictar sentencia, salvo que el reconocimiento no se refiera a todas las
pretensiones planteadas. Aqu avizoramos un error de naturaleza procesal; ya
que cuando estamos ante la figura de la conclusin anticipada del proceso, el Juez
no puede expedir una sentencia (porque no hay decisin respecto de la cuestin

controvertida); lo que tcnicamente hace el Juez es expedir un auto al amparo del

artculo 121 del Cdigo Procesal Civil.
c) Tercer efecto: El silencio administrativo negativo no inicia el cmputo de plazos
ni trminos para su impugnacin.
Como bien sabemos, todo acto administrativo que cause perjuicio al administrado
es impugnable; y podra interpretarse de manera preliminar, que el SAN causara
un perjuicio al administrado por cuanto sabemos que desestima nuestra solicitud.
Por ello, muchos podran pensar que una vez vencido el plazo de un
procedimiento sujeto al SAN, sin obtener respuesta por parte de la Administracin,
comenzara a correr el plazo de quince das para interponer un medio
impugnatorio; lo cual no es cierto; primero porque partimos de un supuesto errado,
el SAN no es ningn acto administrativo, mucho menos un acto presunto, sino slo
un hecho administrativo; segundo, porque de configurarse el SAN y el
administrado no ejerciese su derecho de contradiccin, sera inverosmil pensar
que la propia Administracin pueda beneficiarse con su propia inaccin, con su
inactividad, con su descuido o desinters; as lo ha precisado el profesor Dans
Ordoez al indicar que () los rganos administrativos no pueden alegar en su
provecho la produccin del silencio como si hubieran dictado una resolucin
expresa de carcter negativo para que comience el cmputo de los plazos
preclusivos para recurrir en impugnacin administrativa o judicial, porque no se le
puede otorgar a la Administracin una posicin ms ventajosa en relacin a los
particulares que si hubiera cumplido con su deber legal de resolver (). Dentro
de este contexto, consideramos que este efecto, por ms que se encuentre dentro
de los alcances de la LPAG, no se restringe tan slo al mbito administrativo, sino
tambin alcanza, el judicial; esto quiere decir que, incluso no pueden computarse
trminos ni plazos para accionar ante el contencioso-administrativo o ante la
jurisdiccin constitucional; y as lo corrobora el numeral 3 del artculo 19 de la
LPCA; por lo que es posible afirmar que el plazo de impugnacin del SAN es
inexistente; y algo que no existe no puede tener trmino, es imprescriptible.
Lo lgico, dado que el silencio negativo no era un acto propiamente tal, era
admitir que el acceso a la va jurisdiccional una vez cumplidos los plazos
indicados quedaba abierto indefinidamente en tanto la Administracin no dictara la
resolucin expresa de la que, segn Ley, no poda en ningn caso excusarse[26].
En resumen, no puede computarse ningn plazo ni trmino para hacer uso de los
recursos porque de lo contrario se estara violentando el derecho de todo
administrado a la tutela judicial efectiva, desde la perspectiva de acceso a la
jurisdiccin, tal como lo ha explicado el Tribunal Constitucional Espaol en su
sentencia 171/2008 del 15 de diciembre de 2008.
d) Cuarto efecto[27]: En los procedimientos sancionadores, los recursos
administrativos destinados a impugnar la imposicin de una sancin estarn
sujetos al silencio administrativo negativo. Cuando el administrado haya optado
por la aplicacin del silencio administrativo negativo, ser de aplicacin el silencio
administrativo positivo en las siguientes instancias resolutivas.

Esto es lo que se conoce como el doble silencio administrativo, pero se aplica,

excepcionalmente, slo para los casos de procedimientos de oficio
(sancionadores). En el caso de procedimientos de parte (evaluacin previa), lo que
ocurre es que la impugnacin de un acto desestimatorio que no es atendido dentro
del plazo de ley, dar lugar a la aplicacin del SAP.
Para entender esta figura del silencio-sancin (porque se busca castigar a la
Administracin por una doble inactividad), necesitamos comprender que el
procedimiento sancionador tiene por finalidad hacer posible que la Administracin
haga efectivas sanciones contra los administrados ante la comisin de
infracciones calificadas como tales por ley. Dichas sanciones se definen como
situaciones gravosas o desventajosas impuestas al administrado como
consecuencia de la comisin de una infraccin. A su vez, esta ltima puede
definirse como toda conducta considerada ilcita por el ordenamiento jurdico. La
intencin de la sancin, en consecuencia, se enfoca a la necesidad de
desincentivar conductas consideradas socialmente indeseables, pero que no se
consideran de suficiente gravedad como para tipificarlas penalmente.
As las cosas, si nos encontramos frente a este procedimiento especial, donde se
ha emitido un acto administrativo sancionatorio, respecto del cual hemos
interpuesto el recurso respectivo; y si esta impugnacin no se atiende dentro del
plazo de treinta das, entonces no se podr presumir que nuestro cuestionamiento
ha sido estimado (como en el caso de los procedimientos de evaluacin previa);
todo lo contrario, conforme al principio de legalidad, entenderemos que dicho
recurso ha sido desestimado con la finalidad de continuar el procedimiento
administrativo o iniciar el judicial. Bien, en esta etapa, si el administrado asume el
SAN y presenta su impugnacin y no obtiene respuesta de la Administracin,
recin se configurar el SAP; y esto es as porque la finalidad de la potestad
sancionadora es salvaguardar el inters pblico por encima del particular.
Recordemos que en este caso, el procedimiento no responde al ejercicio del
derecho de peticin administrativa, sino ms bien al ejercicio de la potestad
sancionadora de la Administracin.