INFORME COMISION 1

ECONOMIA, ESTADO Y SOCIEDAD

Las relaciones estado-sociedad (incluyendo su dimensin econmica) se

producen en tres planos distintos, y en cada uno de ellos establecen un pacto de
caractersticas diferentes. Por una parte, un pacto de gobernabilidad, segn el cual
se fijan las reglas de juego que determinan las condiciones bajo las cuales se
accede a las posiciones superiores del estado y se despliega el escenario en el
cual se desarrollarn las fuerzas productivas y la distribucin del ingreso y la
riqueza. Por otra, un pacto funcional, que establece un esquema de divisin social
del trabajo segn el cual el estado en sus diferentes niveles, el mercado y las
organizaciones sociales asumen la responsabilidad de satisfacer las necesidades
y demandas de los ciudadanos. Por ltimo, un pacto distributivo en el cual se
decide quienes participan en los frutos del progreso econmico y del cual resultan
ganadores y perdedores.
Por lo tanto, la relacin estado-sociedad es una triple relacin. Pero cada uno de
los planos de esta relacin genera una cuestin fundamental, que forma parte de
la agenda esencial del estado. Nos referimos a la gobernabilidad, el desarrollo y la
equidad distributiva. Estas son cuestiones permanentes de un modo de
organizacin social cuyo eje ordenador es el sistema capitalista. Estas cuestiones
fueron siempre las que dieron contenido sustantivo a la agenda estatal y, en ltima
instancia, justificaron histricamente su conformacin.
El Grupo Fnix apoya un modelo de organizacin social que promueva el
desarrollo con equidad, en un marco de democracia sustantiva. Podramos
caracterizar este modelo como el de un capitalismo social y democrtico.
Obsrvese que esta frmula contiene, precisamente, los tres planos de la relacin
estado-sociedad. En el plano del desarrollo, su motor es el sistema capitalista.
Pero en su adjetivacin, al calificar a este capitalismo como social y democrtico
se enfatiza, en primer lugar, a la orientacin redistributivista de este modo de
organizacin social y su carcter democrtico que tie el pacto de gobernabilidad
y las reglas de juego entre estado y sociedad.
En el plano de la gobernabilidad, este modo de organizacin supone un estado
capaz de asegurar condiciones de estabilidad institucional en todos los planos de
la interaccin social (jurdica, macroeconmica, de defensa, seguridad, etc.). Un
estado que fortalezca el orden democrtico, preservando y promoviendo sus
reglas de juego bsicas. Un estado que aumente su transparencia, rinda cuentas a
la sociedad y genere mayores oportunidades de participacin ciudadana y control
social de la gestin pblica.

En el plano del desarrollo, se identifica con un estado que interviene sin ser
intervencionista, que alienta la actividad econmica sin que sus polticas estn
sesgadas en beneficio de los sectores econmicos dominantes, que regula la
prestacin de servicios pblicos sin estar capturado por los regulados, que es
capaz de encarar emprendimientos pblico-privados conservando su autonoma,
que retoma su papel histrico como agente privilegiado del crecimiento econmico
y la construccin de la nacin.
Y en el plano de la equidad, un estado que consiga corregir los sesgos en la
distribucin del ingreso y la riqueza procurando una mayor justicia distributiva que
reduzca la brecha entre ricos y pobres, que aumente y mejore la eficacia del gasto
en servicios bsicos comunitarios, que incremente en definitiva el capital social de
la Argentina con un sentido tico, condicin esencial para un desarrollo sostenible.
Estas tres cuestiones integran la agenda del estado en forma permanente, porque
de hecho son tensiones fundamentales del sistema capitalista. Pero en
condiciones normales, las sociedades nacionales consiguen mantener estas
tensiones bajo control. En cambio, en pases como la Argentina, estas tensiones
han alcanzado actualmente grados de exacerbacin casi intolerables, lo que
plante, como uno de los ejes de la discusin, cuestiones de compatibilidad y
viabilidad de un orden democrtico con injusticia distributiva, un subdesarrollo
econmico con democracia sustantiva o una situacin de inequidad social con
mantenimiento del orden democrtico. Por eso, la reforma o reconstruccin del
estado es una tarea central para lograr niveles de tensin tolerables entre estas
tres cuestiones.
Cmo lograr mayor compatibilidad entre ellas? Segn la opinin de la Comisin,
es necesario recurrir a un examen ms minucioso de la experiencia histrica del
pas para comprender cmo se lleg a la situacin actual, y este fue uno de los
ejes principales que domin al conjunto de las ponencias presentadas.
Comenzando por el modelo predominante de desarrollo argentino, se utilizaron los
conceptos de matriz estado-cntrica o de rgimen social de acumulacin, para
designar las caractersticas centrales de un modelo de desarrollo basado en el
protagonismo central de un estado que, crecientemente, se fue poniendo al
servicio de los sectores ms concentrados e internacionalizados del capital,
perdiendo los rasgos de estado de bienestar que haban predominado durante
buena parte del siglo 20. Durante el ltimo cuarto de ese siglo, y a partir de la
ltima experiencia autoritaria, el estado fue desmantelado, perdiendo gran parte
de su responsabilidad como instancia suprema de articulacin de relaciones
sociales. Ello se manifest a travs de las denominadas reformas de primera
generacin, que desregularon (aunque en la prctica re-regularon de otro modo)
las transacciones econmicas y sociales y transfirieron al mercado y a los niveles
subnacionales del estado la responsabilidad principal por la produccin de bienes
y la prestacin de servicios.
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En este proceso, el estado fue perdiendo capacidad de decisin autnoma frente a

los embates de la globalizacin pero tambin frente a los actores econmicos
dominantes, que fueron capturando sus instituciones y subordinndolas a la
promocin de sus intereses. Adems, protegiendo estos intereses, el estado fue
debilitando su capacidad de extraccin de recursos tributarios, su voluntad
redistributiva en favor de los sectores sociales ms postergados y su capacidad
institucional para la efectiva aplicacin de polticas sustantivas que promuevan el
inters general de la sociedad.
Frente a este cuadro de situacin, se plante de qu manera se recupera una
capacidad, social y estatal, para que un modo de organizacin capitalista, social y
democrtico pueda echar races en la Argentina. Para ello, se consider que
deban darse ciertas condiciones necesarias. Primero, es preciso desmitificar la
idea predominante de que la minimizacin del estado, la "flexibilizacin" del
mercado laboral y la apertura indiscriminada de la economa, son el nico camino
posible del desarrollo econmico. Segundo, es necesario abrir espacios para una
participacin ciudadana efectiva, que sirva tanto para expresar sus posiciones y
demandas como para actuar como una instancia de control social de la gestin
pblica. Tercero, se precisa crear condiciones para una renovacin de la dirigencia
poltica y econmica, basada en su responsabilidad social como promotores de un
comportamiento tico de las instituciones que conducen.
Bajo estas condiciones, las polticas sectoriales discutidas en las otras Comisiones
sern, sin duda, las que darn contenido sustantivo a las reformas programticas
propuestas por el Plan Fnix. Pero tambin es preciso considerar el aspecto
instrumental de la reforma del estado, es decir, el que se relaciona ms con el
cmo que con el qu.
1. El estado, especialmente en su nivel nacional, debe recuperar al futuro y al
pasado como dimensiones temporales fundamentales de la gestin.
Especialmente, despus de haber redefinido su rol frente a la sociedad, el
mercado y las instancias subnacionales de gobierno. En tal sentido, debera
ser capaz de convertir objetivos sustantivos en metas, estrategias, programas,
planes y procesos de gestin, de modo de poder orientar la accin de los tres
niveles de gobierno hacia el modo de organizacin social que la sociedad haya
consensuado o elegido con su voto. Tambin debe recuperar su capacidad de
juzgar el pasado, reforzando sus funciones de evaluacin, sancin y control de
gestin.
2. En segundo lugar, todas las acciones de gobierno deberan satisfacer el
requisito de apuntalar potencialmente la gobernabilidad y contribuir a una
mayor justicia distributiva, lo cual implica entre otras cosas, que sus polticas
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apunten a reducir la incertidumbre de los actores econmicos y sociales, a

mejorar la previsibilidad de sus transacciones, a establecer y mantener las
reglas de juego decididas y, por otro lado, a reducir la brecha social.
3. El aparato del estado debe reestructurarse no porque ello suponga dar
cumplimiento a algunas de las recurrentes leyes o decretos en tal sentido, sino
porque ello podra implicar una reduccin de la deformidad del estado, mucho
ms grave que su hipertrofia, a travs de una reasignacin de sus recursos
humanos y materiales que modifique la composicin de la funcin de
produccin estatal.
4. La responsabilizacin por los resultados producidos por agencias y
funcionarios pblicos no tiene todava vigencia en el sector pblico argentino.
Instrumentalmente, supone la necesidad de suscribir contratos de gestin
orientados al cumplimiento de polticas y metas, y de compromisos con el
ciudadano orientados a asegurar la satisfaccin de sus necesidades y
demandas, en tiempos apropiados.
5. Se requiere mucha ms coordinacin inter- e intraorganizacional, determinar
co-responsabilidaes por el logro de resultados. Quines son responsables de
producir los resultados? Quines deben intervenir aportando insumos,
informacin, opinin tcnica o poder de veto? Cmo se combate la
redundancia, la superposicin y el conflicto resultante? A ello apunta esta
mayor necesidad de coordinacin.
6. La profesionalizacin del servicio civil es una cuestin impostergable. Es
preciso dignificar el papel y la carrera funcionarial, mejorar los incentivos para
el desarrollo profesional del servidor pblico, combatir la corrupcin y premiar
el buen desempeo. Esto supone actuar sobre todas las etapas de la carrera:
seleccin de los ms capaces; promocin de quienes mejor se desempean,
polticas salariales que reconozcan desempeos diferenciales, evaluacin
peridica y sancin efectiva del rendimiento mediocre, capacitacin segn la
demanda efectiva y necesaria y no segn una oferta indiscriminada.
7. Se precisa un estado que regule lo indelegable y desregule lo innecesario.
Debe regular, sin duda, lo transferido o lo que comprometa la salud, seguridad
y bienestar ciudadanos. Se impone la definitiva desburocratizacin de normas
y procedimientos engorrosos, obsoletos e intiles, otorgando mayor fluidez a la
gestin.
8. El gobierno electrnico ya es una realidad en numerosos pases centrales y,
crecientemente, en algunos de los ms desarrollados de la regin. El cierre de
la brecha digital exige un firme liderazgo del estado no slo para aprovechar
las enormes ventajas de seguridad, calidad y oportunidad de la informacin
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sino, tambin, para ponerla al servicio de la ciudadana, de modo que aumente

la transparencia de la gestin y su control social.
En cada sector o institucin, sern combinaciones de estas reformas las que
consigan elevar las capacidades de gestin, de modo de servir instrumentalmente
al logro de lo que realmente interesa, es decir, materializar las reformas
programticas.
No hay recetas, pero los ingredientes estn disponibles. Las combinaciones
debern ser, necesariamente, creativas y decididamente audaces. Casi ninguna
experiencia exitosa es fcilmente reproducible, de la misma manera en que no
todo fracaso debe conducir fatalmente a eliminar una solucin potencialmente
efectiva. Slo la continuidad y una voluntad poltica de real transformacin
permitir poner al aparato estatal al servicio de un proyecto nacional de desarrollo,
con equidad y en un marco democrtico.