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Sikkink - Las Capacidades y La Autonomia
Sikkink - Las Capacidades y La Autonomia
I. Introduccin
Si bien los estudiosos de la poltica latinoamericana comenzaron a
referirse al papel de las instituciones del Estado mucho antes de que
estuviera en boga el nuevo institucionalismo1, el valor del enfoque
institucional radica en que permite superar las concepciones
totalmente abstractas acerca de la autonoma estatal y centrar la
atencin en los atributos ms concretos de las estructuras,
instituciones y procedimientos del Estado que gravitan en las polticas
resultantes2. En este artculo compararemos el Estado en Brasil y la
Argentina teniendo en cuenta principalmente los efectos que ejerci
su estructura institucional sobre las polticas pblicas de los gobiernos
de Juscelino Kubitschek en Brasil (1956-1961) y de Arturo Frondizi en
la Argentina (19581962). Estos dos presidentes representaron los
ejemplos ms puros de la ideologa desarrollista en Amrica Latina3;
Ver, por ejemplo, Peter HALL: Governing the Economy, Nueva York, Oxford
University Press, 1986.
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IKENBERRY, op. cit, pgs. 224-25.
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NUNES y GEDDES, op. cit., pg. 2. Wanderley Guilherme dos Santos subraya
asimismo la naturaleza dual del aparato estatal brasileo, aduciendo que en general
la divisin se produce entre el nivel centralizado, donde el clientelismo es flagrante,
y el descentralizado, que desde sus inicios fue protegido respecto del favoritismo
poltico. Wandefley Guilherme DOS SANTOS: Relatorio de pesquisa, centralizaao
burocrtica a renovaao de elites: estudo preliminar sobre a administraao federal
descentralizada, Ro de Janeiro, IUPERJ, 1979, mimeog., pg. 60.
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Al igual que Vargas, Kubitschek favoreci a numerosos individuos con
nombramientos polticos personales al par que utilizaba y modificaba a la parte
aislada de la burocracia para instrumentar su poltica econmica. Se estima que a
poco de hacerse cargo del gobierno, ya haba hecho unas siete mil designaciones de
esta ndole, gran parte de ellas como retribucin a su socio en la campaa
presidencial, el PTB, por el apoyo que ste le brind. Pero si bien todo el perodo
1946-64 se singulariza por la gradual expansin del funcionariado, no hay pruebas
de que Kubitschek se dedicara al favoritismo poltico en medida mucho mayor que
sus antecesores. GRAHAM, op. cit., Civil Service Reform in Brazil, pgs. 134-135 y
147.
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J.P. NETTL: The State as a Conceptual Variable, Word Politics, julio de 1968,
pg. 566.
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Theda SKOCPOL: Bringing the State Back In: Strategies of Analysis in Current
Research, en EVANS et al. , op. cit., pg. 22.
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Esta cifra no incluye las empresas del Estado ni a los empleados de los gobiernos
provinciales o municipales. Adems, incluye todos los puestos, aun los que
permanecieron vacantes en un momento dado. UNIN PANAMERICANA, op. cit.,
pg. 67. Otro estudio da cuenta de que en 1960 haba 296.697 empleados en la
administracin central, ms 209.670 en los organismos descentralizados, lo que da
un total de 506.367. Si a esta cifra se le agregan los 415.457 individuos empleados
en las empresas del Estado, se llega a una cifra total de 921.824 agentes del
Estado. BONIFACIO, op. cit., pg. 10. En este estudio se indica que en 1985 el nivel
de empleos pblicos era an mucho menor que en 1960.
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GRAHAM, op. cit., pg. 132.
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Por ejemplo, en Brasil algunas empresas del Estado estn incluidas dentro de la
categora de organismos autrquicos, en tanto que en la Argentina son excluidas de
los totales.
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b. Infraestructura institucional
Ms importante que el tamao real del Estado, empero, es la
especializacin de la infraestructura institucional del Estado que tiene
a su cargo llevar adelante las polticas de desarrollo y las funciones
econmicas. Desde 1943, la Argentina sufri a lo largo de los aos
una gran discontinuidad institucional y la consecuente insuficiencia de
su infraestructura institucional. En 1955 se desmantelaron la mayora
de las innovaciones del gobierno peronista en esta materia, y se
crearon muy pocas instituciones nuevas para la formulacin y
ejecucin de las polticas econmicas. El gobierno de Frondizi no se
interes particularmente por las innovaciones institucionales,
prefiriendo llevar a cabo sus polticas a travs de una red paralela ad
hoc48. Como consecuencia de esta discontinuidad y falta de inters
por lo institucional, en la Argentina muchos organismos bsicos para
la participacin del Estado en el desarrollo se crearon ms tarde que
en Brasil. Por ejemplo, la Oficina Nacional del Presupuesto no se cre
hasta 1964; el Consejo Nacional de Desarrollo (CONADE) fue creado
en 1961, en los ltimos aos del gobierno de Frondizi, pero no
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49 Las cifras correspondientes a Brasil proceden de GRAHAM, op. cit., pg. 132;
las de la Argentina, de UNIN PANAMERICANA, op. cit., pg. 67.
50 Uno de los ms cercanos colaboradores del presidente afirm que Frondizi vea
en la organizacin institucional un obstculo para su programa, porque
incrementaba el poder de los funcionarios de menor nivel y por ende debilitaba el
poder decisorio del presidente. Nicols BABINI: Frondizi, de la oposicin al
gobierno, Buenos Aires, Editorial Celtia, 1987, pg. 212.
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David BRUCE: The U.N. Economic Commission for Latin America and National
Development Policies: A Study of Noncoercive Influence, tesis de doctorado,
University of Michigan, 1977, pgs. 148-49, 162.
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DALAND, op. cit., pgs. 306, 310.
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DOS SANTOS, ibd., pgs. 216-17. Un segundo estudio sobre los ndices de
rotacin del personal de los organismos descentralizados del Estado en Brasil
durante un perodo de veinte aos (1945-74) comprob que en dichos organismos
el gobierno de Kubitschek fue el ms estable para los burcratas que ocupaban
posiciones estratgicas, salvo los mximos dirigentes, que tuvieron una estabilidad
algo mayor durante el gobierno de Medici. Wanderley Guilherme DOS SANTOS:
Relatorio de pesquisa, centralizaao burocrtica a renovaao de elites: estudo
preliminar sobre a administraao federal descentralizada, Ro de Janeiro, IUPERJ,
1979, mimeog., pgs. 62, 67-68.
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Cifras calculadas a partir de los datos que presenta Juan Carlos DE PABLO: La
economa que yo hice, Buenos Aires, Ediciones El Cronista Comercial, 1980, pgs.
31-41, y la Memoria y Balance del Banco Industrial de la Repblica Argentina.
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BONIFACIO: Diseo organizacional de la Presidencia argentina, op. cit. pgs.
176-78.
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No obstante, las finanzas del BLADE eran an precarias por momentos, ya que la
Tesorera controlaba la entrega de los Fondos de Rehabilitacin, que no siempre
pasaban en su totalidad a aqul. WILLIS, op. cit., pg. 65.
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Cuatro de los cinco primeros presidentes del BLADE (Ary Torres, Glycon de Paiva,
Lucas Lopes y Roberto Campos), as como su primer director-superintendente (Jose
Soares
Maciel
Filho),
haban
colaborado
con
la
Comisin
Mixta
Brasileo-Norteamericana.
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Netti sugiere que en los pases en vas de desarrollo slo puede surgir un Estado
si un rgimen que cuenta con apoyo poltico permanece en el poder un tiempo
considerable y puede transponer sus propias normas... en una situacin de Estado.
NETTI, op. cit., pg. 589.
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Sera inconcebible en la Argentina que una entidad imaginaria denominada
Fundacin Juan Pern quedara intacta y pudiese seguir funcionando como instituto
autnomo para la investigacin y la enseanza dentro del Estado, como ocurri con
la Fundacin Getulio Vargas en Brasil.
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Ver SIKKINK, op. Cit., donde se realiza una comparacin en profundidad de las
dos experiencias de desarrollo.
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RESUMEN
Este trabajo propone un enfoque neoinstitucionalista para el
estudio del Estado en Amrica Latina. El valor del enfoque
institucional radica en que permite superar las concepciones
totalmente abstractas acerca de la autonoma estatal y centrar la
atencin en los atributos ms concretos de las estructuras
institucionales y procedimientos del Estado que gravitan en las
polticas resultantes. Se explora el argumento terico a travs de un
examen del desarrollo histrico del Estado en Brasil y la Argentina, y
una comparacin de los efectos que ejerci su estructura institucional
sobre las polticas pblicas de los gobiernos de Juscelino Kubitschek
en Brasil (1956-1961) y de Arturo Frondizi en la Argentina
(1958-1962). La explicacin sobre el mayor xito en la ejecucin de
las polticas econmicas en Brasil reside en parte en las
caractersticas internas del Estado en uno y otro pas, consecuencia
del diferente legado histrico en cuanto a su construccin.
SUMMARY
This article proposes a neo-institutional approach to the study of
the state in Latin America. The value of the institutional approach is
that is takes us beyond overly abstract conceptions of state
autonomy, and focuses our attention on the more specific attributes
of state structures, institutions, and procedures that influence policy
outcomes. The theoretical argument is explored through an
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