Lectura 3 - El Derecho Administrativo (M2) PDF

Mdulo 2
Lectura 3
El Derecho Administrativo
Materia: DERECHO PUBLICO

Profesora: Ab. Paula Altamirano
2. El Derecho Administrativo
2.1 El Derecho Administrativo: Concepto

y caracteres.
DEFINICIN DE DERECHO ADMINISTRATIVO:
El derecho administrativo es antes que nada un derecho estatutario, pues
se dirige a la regulacin de las singulares especies de sujetos que se
agrupan bajo el nombre de Administracin Pblica, sustrayendo a estos
sujetos singulares del derecho comn.
La consecuencia de dicha distincin es que en el Derecho Publico hay a
menudo una relacin de subordinacin entre el Estado y los particulares,
en tanto se confiere al mismo una cierta superioridad jurdica, un ncleo de
atribuciones superiores a los del individuo, a diferencia del Derecho
Privado en donde los sujetos estn en paridad de condiciones y por lo
tanto son frecuentes las relaciones de coordinacin entre ellos.1
Este distingo entre ambos regmenes se origina en la circunstancia de que
las relaciones del derecho administrativo estn vinculadas a la satisfaccin
del inters pblico o colectivo, distinto del derecho comn que se orienta
al inters privado o individual.
Las prerrogativas y disposiciones peculiares que se sustentan en el orden
pblico constituyen un todo estructurado regido por principios propios,
ajenos al derecho comn o privado; las reglas generales del derecho
privado se ven desplazadas por las de naturaleza pblica. Es por ello que
es lgico independizar metodolgicamente a ese conjunto de principios e
instituciones, correlativas y concordantes entre s, que resultan
desarmnicas y extraas con el derecho general o comn.
Quienes postulan la unicidad del derecho y la no existencia de
compartimentos entre Derecho Pblico y Privado tienen razn a medias.
Ser exacto en efecto postular que no hay diferencias sustanciales de
estructura en las normas jurdicas respectivas, pero no lo ser afirmar que
ello no ocurre entre ambos conjuntos normativos.
Constituyen ellos distintas ramas con autonoma de principios agrupadas
en dos grandes conjuntos con caracteres propios, comunes internamente
para cada grupo y diversos en los grupos entre s.
La doctrina es mayoritaria al afirmar que el Derecho Administrativo abarca
no slo la actividad de la Administracin Pblica, o sea la del Poder
Ejecutivo y sus rganos dependientes, sino tambin el estudio objetivo de
toda la actividad de tipo administrativo sea o no realizada por los rganos
GORDILLO, Agustn: Tratado de Derecho
Administrativo, Tomo 1, Parte General, pg. V-23,
Fundacin de Derecho Administrativo - 1997.
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tpicamente administrativos. Lo expuesto importa el que los Poderes
Legislativo y Judicial realizan tambin actividad administrativa sujeta a los
mismos principios de esta disciplina. Esta acepcin amplia es la hoy
admitida, resultando abarcativa tambin de normas de tipo administrativo
de los organismos internacionales (ONU, OEA, BIRF, etc.), del rgimen
administrativo del personal pblico dependiente, de entes pblicos no
estatales en la medida y aspectos de las competencias delegadas, y de
todos los contratos y actos de carcter administrativo.
Hay quienes definieron en su momento al derecho administrativo como un
conjunto de normas y principios referidos exclusivamente a la creacin y
gestin de los servicios pblicos; sin embargo, actualmente la doctrina
coincide en que este derecho abarca a toda la funcin administrativa,
trtese o no de servicios pblicos a saber: la funcin pblica, los contratos
administrativos, la responsabilidad del Estado, el dominio pblico. Todos
ellos estn contenidos en regulaciones de derecho administrativo a pesar
de no tener una conexin necesaria con la institucin y funcionamiento de
los servicios pblicos.
Siguiendo a Gordillo2, podemos definir al Derecho Administrativo como
La rama del Derecho Pblico, que estudia el ejercicio de la funcin
administrativa y la proteccin judicial existente contra esta.
Este ltimo aspecto, el del control judicial, constituye una cualidad
esencial de esta rama del derecho en el contexto democrtico, pues
quienes postulan, con el argumento de la separacin del poder, la
inexistencia de control de la actividad administrativa lo hacen desde una
perspectiva totalitaria, que no condice que la imperatividad de tratados y
principios relativos a los derechos humanos, vigentes universalmente. Es
el acceso a la tutela judicial una forma tambin de control de las amplias
atribuciones conferidas a la administracin pblica.
Definir al derecho administrativo como rama del conocimiento no significa
que deje de usarse la segunda acepcin como conjunto de normas
positivas, pues la nocin de derecho recibe casi siempre esa doble
significacin; ello no quita que al darse la definicin metodolgica deba
efectuarse una opcin semntica. As como nadie definira al derecho civil
como el conjunto del Cdigo Civil y sus leyes complementarias, as
tampoco es adecuado definir al derecho administrativo como un conjunto
de normas y de principios de derecho pblico.
El derecho administrativo hoy puede entenderse como la rama del derecho
pblico que regula el ejercicio de la funcin administrativa y su control
judicial posterior.
La funcin administrativa se ejerce teniendo como fin el bienestar general o
el inters pblico, pero el inters pblico no es el inters del estado, sino el
de la sociedad.
GORDILLO, op.cit., Tomo I pg. V.29.

PRINCIPIOS GENERALES:
Los principios generales del derecho para el ordenamiento jurdico, son
fundamentales porque cumplen una funcin orientadora. Conforman los
elementos fundadores de toda regulacin jurdica, porque para el dictado
toda ley, reglamento, acto administrativo se deben analizar de manera
previa los principios generales del derecho que tienen aplicacin sobre la
materia que se pretende regular, siendo a veces necesario elegir entre la
preeminencia de uno u otro.
Estos principios en su mayora tienen origen en la filosofa o el derecho
natural. Podemos mencionar a modo ejemplificativo alguno de ellos: No
daar al otro, buena fe, no alegar la propia torpeza, no contradiccin, etc.
El papel de estos principios en el derecho administrativo es muy importante
porque a diferencia del derecho civil y el derecho comercial, esta rama del
derecho carece de las regulaciones normativas necesarias que permitan
una importante aproximacin previa a la solucin de casos, se debe apoyar
obligatoriamente en la jurisprudencia administrativa y judicial, doctrina y
estos principios generales.
Es importante entender que el derecho administrativo regula a la funcin
administrativa con el objeto de que esta se realice conforme al principio de
juridicidad, correspondiendo en caso contrario el control judicial como
remedio ulterior extra-administracin.
Ildarraz nos ensea que Derecho Administrativo es: "La rama de la
Ciencia del Derecho Pblico interno, que estudia los principios y normas
que regulan la organizacin y el ejercicio de la funcin administrativa y su
consiguiente control judicial."
Contina diciendo,3 que de la idea de una Administracin Pblica dentro
de un Estado de Derecho, regulado por el Derecho Administrativo, se
puede delinear el contenido del mismo, que gira alrededor de ciertos
principios fundamentales:
Principio de Legalidad
Calificamos la actividad administrativa como "Sub-legal" porque
debe estar sometida a la ley. Este principio se refiere precisamente a la
sumisin de todo la actividad del Estado al Derecho, al orden jurdico.
Principio de discrecionalidad.
Se ha sealado como una caracterstica del Derecho Administrativo, la
potestad discrecional para la aplicacin de normas jurdicas. La
administracin, cuenta con un cierto margen de elasticidad dentro de su
marco jurdico. Es indispensable que la administracin cuente con la
misma, la ley no puede reglamentar todos los detalles de su actividad.
Como dice Bielsa, administrar, es algo ms que ejecutar, pues si ejecutar
es cumplir lo ordenado, administrar, es concebir y llevar a la prctica la
ILDARRAZ, Benigno Ob. Cit. Pg.. 277

concepcin o disposicin con criterio de oportunidad, de eficiencia, de
eleccin de medios etc.4
No debemos confundir; discrecionalidad con arbitrariedad. El poder
discrecional, es un poder legal, no se aparta del Derecho, la extralimitacin
de l, constituye un acto ilcito. En consecuencia, est prohibido por la ley
a cualquier autoridad o jefe, mandar caprichosamente dentro de su
competencia. Por eso, establecimos que la actividad administrativa est
sujeta a contralor jurisdiccional, encargado de ratificar las desviaciones de
los principios jurdicos o constitucionales en que pueda incurrir el
funcionario.
Principio de contralor Jurisdiccional.
La necesidad de controlar el ejercicio de la funcin administrativa a travs
de la funcin jurisdiccional. Un rgano independiente, ser el encargado
de ese control, que constitucionalmente puede asumir distintas formas.
El contralor puede ser interno, mediante la organizacin de la justicia
administrativa. O externo, fuera de su mbito, por la justicia judicial. El
concepto de jurisdiccin, dice Ildarraz puede hacer referencia a la funcin
que ejercen tanto los tribunales jurisdiccionales como administrativos. Esto
a su vez, nos marca dos sistemas: los de doble jurisdiccin, que son
aquellos en los cuales el control de la funcin lo despliega la propia
administracin y en ltima instancia el poder judicial, y los de nica
jurisdiccin, donde el control se agota en la administracin5
Principio de razonabilidad.
Unido a los principios anteriores, se encuentra el de razonabilidad. Ser
razonable, la actividad desplegada por la administracin, aquella que
permita lograr los fines perseguidos con el menor menoscabo del mbito
de la libertad de los ciudadanos. Determina ste principio; si hay o no proporcin entre la solucin buscada (respuesta normativa) y la situacin
de necesidad.
En consecuencia, el contenido general del Derecho Administrativo
incluye los siguientes puntos:
La organizacin y funciones de la administracin pblica
conteniendo: La administracin activa (servicios pblicos) y la
actividad jurisdiccional (justicia administrativa).
Los actos administrativos, que se deben diferenciar de los actos
de gobierno.
El poder de Polica6
La administracin del Dominio Pblico etc.
No debemos confundir, el Derecho Administrativo, - rgimen jurdico de la
administracin pblica , con Ciencia de la Administracin, que es el
rgimen poltico de la Administracin Pblica.
BIELSA, Rafael Tratado de Derecho Administrativo Tomo IV P.150

Conforme Ildarraz Ob.Cit. P.294
6
El Poder de Polica constituye una facultad, una atribucin. Es la actividad de coercin que surge de la
Constitucin y las leyes. Se permite limitar o restringir las libertades y derechos de los habitantes para
mantener el orden, la seguridad pblica, la moralidad. Surge ste poder del art. 14 Constitucin
Nacional precisamente de la frase de las leyes que reglamentan su ejercicio. Debe manejarse y
aplicarse teniendo en cuenta los distintos principio y en especial el de razonabilidad
5

El objeto de la Ciencia de la Administracin, est constituido por la
actividad del Estado, dirigida a la realizacin de los fines sociales, en el
dominio limitado de la Administracin Pblica.
Los preceptos de la Ciencia de la Administracin, para que el Estado
realice esos fines, deben mirar a una direccin poltica (poltica comercial,
agraria, cultural) y subordinarse a la regulacin jurdica de esa actividad
concreta del Estado, es decir, al Derecho Administrativo.7
EVOLUCIN HISTRICA DEL DERECHO ADMINISTRATIVO
El Derecho administrativo moderno tiene su origen con las revoluciones
liberales de los siglos XVIII y XIX.
El paso del Antiguo Rgimen al Estado Liberal supone el trnsito de un
sistema de normas que se encontraban a disposicin del Monarca, a un
sistema caracterizado por:
1. La existencia de unas normas jurdicas aprobadas por asambleas
representativas, con carcter abstracto, general y permanente, que regulan
cmo debe relacionarse el Estado con los ciudadanos.
2. La existencia de un entramado institucional de controles, independiente
del monarca.
3. La aparicin de una afirmacin con carcter constitutivo y vinculante de
los derechos individuales, tales como la Declaracin de los Derechos del
Hombre y del Ciudadano de 1789.
Tras este proceso y sobre todo a partir de la revolucin francesa surge lo
que se conoce como Estado Liberal. Antes de la Revolucin ya existan
Estados, pero tras ella se proclama la igualdad de todos los hombres que
dejan de ser sbditos para pasar a ser ciudadanos, con iguales derechos y
obligaciones.
Con posterioridad a la instalacin del rgimen administrativo, surge en
Francia la pregunta de quin debe juzgar a la administracin. Se cuestiona
si, por una parte, deban ser los jueces ordinarios quienes juzgaran a la
Administracin, o si, por otra parte, deba ser la propia Administracin
quien ejerciera esa funcin. La raz del problema se encuentra en que los
jueces ordinarios eran aquellos del Antiguo Rgimen, nobles que
quedaran dotados de poder de anular las decisiones del Nuevo Rgimen.
Por tal razn, se desconfiaba sumamente. En Francia se resolvi el
problema con la creacin del Consejo de Estado, que result el rgano
encargado de juzgar a los entes administrativos, al mismo tiempo que
dependa del Jefe de Gobierno.
CARACTERES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

Podemos mencionar como caracteres del derecho administrativo los
siguientes: Constituye derecho pblico, es comn, dinmico,
organizacional e interno.
a) Derecho pblico: Regula un sector de la actividad del Estado en
actuacin administrativa.
Se rige por principios del derecho pblico y constitucional en tres rdenes:
a) Normativo o positivo,
TORRE, Abelardo Ob. Cit.

b) Conductas o realidad de obrar de la administracin
c) Orden de los valores o de la justicia.
Analizando la definicin vemos que tratamos una rama del derecho pblico
por lo que resultara conveniente repasar la distincin entre derecho
pblico y privado. Para algunos autores esta clasificacin, como todas,
responde a un criterio de utilidad. El derecho es un campo de estudio
cientfico nico, si hablamos de ramas del derecho lo hacemos para
facilitar su estudio.
Las distintas ramas del derecho se conectan entre s por las conductas que
regulan y los fines que persiguen.
Si hablamos de Derecho Nacional nos referimos al conjunto de normas
que regulan conductas humanas de los integrantes de una comunidad
poltica determinada. Por el contrario hablamos de Derecho Internacional
refirindonos a la regulacin de las relaciones de los Estados entre s o
con organismos internacionales o de un Estado con los individuos de otro
Estado.
Esta distincin ya la encontramos en Ulpiano, quien se basa en la teora
del inters; sostiene que estaremos en presencia del Derecho Pblico si el
inters que protegen sus normas radica en el inters de la comunidad
poltica como tal o inters pblico. Mientras que estamos en presencia del
Derecho Privado si sus normas se dirigen a satisfacer intereses
individuales o particulares.
A los fines de la distincin Jellinek se basa en el tipo de relacin que se
regula, entonces estamos en presencia de normas de Derecho Pblico si
regula relaciones de subordinacin, que suponen el ejercicio de poder. En
tanto sern normas de Derecho Privado si regulan relaciones de
coordinacin en un pie de igualdad.
Hans Kelsen se basa en un es un criterio ideolgico hablamos de Derecho
Pblico si las normas que estn teidas de politicidad. Ser de Derecho
Privado si sus normas es independiente de o est desvinculado de la
poltica.
Concluimos que bajo todo criterio estamos frente a una rama de Derecho
pblico.
b) Comn: Estudia los principios bsicos del derecho pblico. De l se
desprenden el derecho tributario, policial, aduanero, normas regulatorias
de registros, cmaras de comercio, etc.
c) Dinmico: Lo es, no slo por la operatividad de la funcin, sino tambin
por la evolucin normativa acorde a las necesidades de la sociedad. Se
aprecia en Reforma del Estado.
d) Organizacional: Se refiere a la organizacin de los distintos sujetos que
actan competencias pblicas y funcin administrativa. En razn del
federalismo, nacin, provincias, municipios, regiones relaciones
internacionales, se debe tener en cuenta la distribucin de competencias
en cada una.
e) Interno: Regula la relacin libertad-autoridad dentro del territorio.
OBJETO DEL DERECHO ADMINISTRATIVO:

El objeto del Derecho Administrativo es la funcin Administrativa, tanto en
lo sustantivo como adjetivo.
Hemos sostenido que etimolgicamente el vocablo administrar significa
servir a, as la administracin se presenta como una accin encaminada
hacia un fin, ese fin es el bien comn.
Para Agustn Gordillo el estudio del ejercicio de la funcin administrativa es
comprensivo de QUIN ejerce la funcin, CMO la ejerce, CON QU
fundamento, CON QU medios y fundamentalmente HASTA DNDE, es
decir, con qu limitaciones.
Clasificacin:
Por la materia: o naturaleza de la actividad:
a) Activa: Es la actividad decisoria, resolutiva ejecutiva, directiva u
operativa que se caracteriza por ser permanente y se ejerce en todo
momento.
b) Consultiva: Desplegada por rganos competentes, por medio de
dictmenes, informes, opiniones asesoran a los rganos que ejercen la
funcin administrativa.
c) De control: Es siempre actividad jurdica, se realiza segn un orden
normativo, respetando los principios de justicia y equidad. Control
administrativo fuera del legislativo y judicial.
Por los sujetos: comprende a todos los rganos
a) Del rgano ejecutivo: actividad directiva y directa.
b) Del rgano legislativo: es actividad de gestin.
c) Del rgano judicial.
d) De entes pblicos no estatales.
e) De organizaciones supranacionales.
Por La Organizacin:
a) Centralizada: Las facultades de decisin estn concentradas en los
rganos superiores de la administracin.
b) Desconcentrada: A travs de una ley, un rgano de la administracin
central confiere facultades permanentes a un rgano inferior dentro de su
misma organizacin.
c) Descentralizada: cuando el ordenamiento jurdico confiere atribuciones
administrativas o competencias en forma regular y permanente a entidades
dotadas de personera jurdica, que acta en nombre propio y por cuenta
propia bajo el control del Poder Ejecutivo, por ejemplo: Universidades.
Por los efectos:
a) Interna: para mejorar el funcionamiento del rgano que se trata,
circulares, instrucciones, no produce efectos en los administrados.
b) Externa: Produce efectos inmediatos en los administrados.

Por La Estructura Orgnica:
a) Unipersonal: Quien ejerce la Funcin Administrativa es un solo hombre,
su fundamento es la estructura piramidal.
b) Colegiada: Es un rgano institucin integrado por ms de una persona
fsica.
Por la regulacin:
a) Reglada: una norma jurdica predetermina la accin del rgano.
b) Discrecional: Es la libertad de apreciar el inters pblico y valorar la
oportunidad de la accin.
MBITO DE APLICACIN
En cuanto a normas de organizacin, el Derecho administrativo establece
los rganos e instituciones a travs de los que acta la Administracin
Pblica, desde los servicios centrales, los rganos desconcentrados,
descentralizados y organismos autnomos dependientes de otras
instituciones y, en su caso, los Consejos de Ministros, los Ministerios,
Secretaras Generales, Direcciones generales, Subsecretaras, rganos
representativos de las entidades que componen la administracin local, de
empresas pblicas, entre otros.
La mayora de estos rganos tienen como caracterstica comn, la
capacidad para actuar con prerrogativas o poderes superiores a los que
poseen los particulares (imperium).
En lo que respecta a las normas de funcionamiento, es preciso sealar que
el Derecho Administrativo slo regula aquellas actuaciones de la
Administracin Pblica en las que los rganos administrativos actan
investidos de potestades pblicas, es decir, estn revestidos de imperium.
En tanto que en la vida privada los derechos y obligaciones se crean casi
siempre por va contractual, la Administracin debe, en inters del servicio
pblico, poder imponer, unilateralmente, sin necesidad de previo
pronunciamiento judicial, obligaciones a los particulares, y su decisin
debe ser tenida como jurdicamente vlida en tanto que el interesado no
promueva su anulacin por el juez.
Se suele distinguir entre Administracin territorial (con distintas
subdivisiones que tiende a ser coincidente con la divisin territorial del
Estado) y Administracin institucional; esta ltima, en distintos grados en
funcin del ordenamiento jurdico de que se trate, no ejerce ninguna
potestad administrativa. Cuando, en estos casos, la Administracin Pblica
acta como un mero particular y le son de aplicacin las normas del
Derecho comn. No obstante, siempre habr en su actuacin un ncleo
estrictamente administrativo, aunque slo sea a los efectos del
procedimiento para la formacin de la voluntad del rgano administrativo
(unipersonal o colegiado) y las normas de atribucin de competencias del
rgano implicado.
FUNCIN ADMINISTRATIVA:
Es el objeto del Derecho Administrativo. Etimolgicamente el vocablo
administrar significa servir a, de este modo la Administracin se
presenta como una accin encaminada hacia un fin: el bien comn.

El Derecho Administrativo versa sobre el rgimen jurdico de la
Administracin Pblica; ste comprende:
FORMAS JURDICAS:
Son modos de organizacin o continente jurdico de la funcin
administrativa, incluye Actos jurdicos y Hechos jurdicos:
- Actos Jurdicos: definidos en el Artculo 944 del Cdigo Civil8: Son
declaraciones de voluntad destinada a producir efectos jurdicos, es decir,
nacimiento, modificacin o extincin de derechos y obligaciones.
- Los Hechos Jurdicos estn definidos en el Artculo 896 del Cdigo
Civil9: Es todo acontecimiento susceptible de producir alguna adquisicin,
modificacin o extincin de derechos y obligaciones.
2.2 Las formas jurdicas: acto

administrativo,
reglamento
administrativo,
simple
acto
administrativo y contrato administrativo.
Relaciones Administrativas.
LAS FORMAS JURIDICAS:
El estudio del acto administrativo es uno de los captulos fundamentales
del derecho administrativo. Ello lleva no tanto a la bsqueda de una
definicin sino al estudio del fenmeno administrativo, intentando una
descripcin que clasifique, sistematice y explique adecuadamente al acto
administrativo.
Las nociones de acto, reglamento y contrato cumplen una funcin
meramente metodolgica y sistematizadora, estando desprovistas de
caracteres dogmticos que exijan arribar a una nica definicin.
La Administracin, en el contexto de su funcionamiento, realiza actividad
jurdica y no jurdica; es decir actividad que produce o no efectos jurdicos
directos en los administrados. Ella se expresa a travs de actos y hechos.
Por actos entendemos las decisiones, declaraciones o manifestaciones de
voluntad o de juicio; por hechos las actuaciones o comportamientos
materiales, las operaciones tcnicas realizadas en ejercicio de la funcin
administrativa.
Si bien los hechos administrativos responden generalmente a la ejecucin
de actos (en cuanto dan cumplimiento, realizan o ejecutan la decisin que
8
Art. 944. Cdigo Civil: Son actos jurdicos los actos voluntarios lcitos, que tengan por fin inmediato,
establecer entre las personas relaciones jurdicas, crear, modificar, transferir, conservar o aniquilar
derechos.
Art. 896.Cdigo Civil: Los hechos de que se trata en esta parte del cdigo son todos los
acontecimientos susceptibles de producir alguna adquisicin, modificacin, transferencia o extincin de
los derechos u obligaciones.

el acto contiene), ello no necesariamente es as pudiendo presentarse
actos que no son ejecutados o hechos realizados sin que exista una
decisin previa formal que los impulse.
La distincin entre acto y hecho no siempre es fcil en la prctica por
cuanto el hecho es tambin, en alguna medida, la exteriorizacin de la
voluntad administrativa.
Puede afirmarse que el acto se caracteriza porque se manifiesta a travs
de declaraciones provenientes de la voluntad administrativa y dirigidas
directamente al intelecto de los administrados a travs de la palabra oral o
escrita, o de signos con un contenido ideogrfico (Vg.: el gesto del agente
de trnsito o las seales que guan el trnsito); el hecho en cambio carece
de ese sentido mental y constituye nada ms que una actuacin o
actividad fsica o material.
Aunque subjetivamente pueda existir una decisin del funcionario actuante
tanto si dicta un acto como si realiza un hecho (Vg.: colocar una barrera o
retirarla), solo se llamar acto a aquella decisin que se exterioriza
formalmente como tal y no a travs de su directa ejecucin. De ello se
colige que el acto administrativo es una declaracin que se expresa
independientemente de que se ejecute o no. Si lo que hay es
exteriorizacin de una decisin a travs de la ejecucin misma, no estamos
ante un acto sino ante un hecho administrativo. La ejecucin material de
una decisin administrativa formal, en todos los casos, es un hecho.
El acto entonces nunca contiene la ejecucin de la idea que expresa (Vg.:
ordenar la detencin de una persona es un acto; aprobar la detencin de
una persona hecha por un agente es un acto; pero la detencin en s es
siempre un hecho).
Los hechos a su vez comportan un evento del que en algunas
circunstancias derivan efectos jurdicos, es decir pueden ser causa
eficiente del nacimiento, modificacin, transferencia o extincin de
derechos u obligaciones.10
Pero tambin existen hechos irrelevantes para el derecho, de los que no
nacen efectos jurdicos. Si el acontecimiento se produce segn leyes de la
naturaleza tenemos un hecho natural (la lluvia); pero cuando el
acontecimiento consiste en la conducta de cierta persona, sea una accin
o una abstencin dependiente o no de su voluntad, tendremos un hecho
humano que tambin podr ser voluntario. Es un hecho natural la
destruccin por una tormenta de cosas materiales o la muerte de una
persona fsica. Es un hecho humano el comportamiento del agente de
detener a una persona, el de remover estructuras privadas de una
propiedad del Estado. Velez Sarsfield lo define en el art. 896 Cdigo Civil11
como todo acontecimiento que produce los efectos antes apuntados, el
cual puede asumir carcter humano o provenir de la naturaleza.
Los hechos administrativos se vinculan a comportamientos materiales de la
Administracin Pblica, la que no agota su actividad en la formulacin de
actos administrativos sino que acta tambin para hacerlos cumplir.
CASSAGNE, op. cit., Tomo II, pg. 43.
10
11
Art. 896.Cdigo Civil: Los hechos de que se trata en esta parte del cdigo son todos los
acontecimientos susceptibles de producir alguna adquisicin, modificacin, transferencia o extincin de
los derechos u obligaciones.

As, la demolicin de un edificio ordenada por el municipio, porque
amenaza ruina o insalubridad, constituye un hecho administrativo.
Hay supuestos en que la administracin acta sin acto previo que lo
ordena: es el caso de los bomberos que destruyen una vivienda contigua a
un incendio para evitar que este se propague.
Es posible que la administracin se comporte tambin ilcitamente como
por ejemplo cuando ocupa una vivienda particular arbitrariamente: ello
constituye lo que se denomina en doctrina vas de hecho. Las vas de
hecho constituyen comportamientos irregulares de la administracin. En
general, los ordenamientos administrativos prohben las vas de hecho.
Lo antes indicado revela que es posible realizar una divisin cuadripartita
de la actividad administrativa: existen actos jurdicos y no jurdicos de la
administracin, como tambin hechos jurdicos y no jurdicos realizados
por esta. Habr entonces actividad de la Administracin con o sin
consecuencias jurdicas.
Ahora bien, de los actos realizados en ejercicio de la funcin administrativa
y que producen efectos jurdicos, existe una diferencia de rgimen entre
los que se realizan de comn acuerdo con la administracin y otro sujeto
de derecho para reglar derechos y deberes comunes, y las
manifestaciones meramente unilaterales de la administracin que ella
realiza por su cuenta y sola voluntad. Los primeros reciben la
denominacin de contratos administrativos y tienen un rgimen propio y
diferenciado.
Algunos autores ubican a los contratos como actos administrativos de
efectos bilaterales, por oposicin al acto administrativo que es unilateral.
En orden al concepto de acto administrativo, debe advertirse que no
obstante su naturaleza de acto unilateral hay una sensible diferencia entre
aquellos que producen efectos jurdicos individuales y los que tienen
efectos jurdicos generales. Estos ltimos, denominados reglamentos, son
dictados para una serie indeterminada de casos, siendo que los actos
administrativos son solo emitidos para casos concretos y determinados.
Los reglamentos constituyen tipos de actos con denominacin propia y
rgimen especfico, diferenciado de los actos administrativos.
Los reglamentos no tienen carcter legislativo sino administrativo, y son
emitidos unilateralmente en ejercicio de la funcin administrativa por el
rgano administrador que corresponda.
Sintetizando, podramos decir que acto administrativo es una declaracin
formal por la administracin que produce efectos jurdicos individuales o
particulares; hecho es el comportamiento material de la administracin,
una accin fsica; el contrato, en tanto acto administrativo bilateral es tal
cuando las partes (una es el Estado) se ponen de acuerdo para reglar
derechos y deberes comunes; y el reglamento constituye una declaracin
unilateral de la administracin que produce efectos generales.
En conclusin podemos definir a cada una de las formas jurdicas de la
siguientes manera:
1) Acto Administrativo: Es toda declaracin unilateral efectuada en
ejercicio de la funcin administrativa, que produce efectos jurdicos
individuales en forma directa.

2) Reglamento Administrativo: Es toda declaracin unilateral efectuada
en ejercicio de la funcin administrativa, que produce efectos jurdicos
generales en forma directa.
3) Simple Acto Administrativo: Es toda declaracin unilateral interna o
interorgnica, efectuada en ejercicio de la funcin administrativa que
produce efectos jurdicos individuales en forma directa.
4) Hecho Administrativo: Es toda actividad material, traducida en
operaciones tcnicas o actuaciones fsicas, ejecutadas en ejercicio de la
funcin administrativa que produce efectos jurdicos directos o indirectos.
5) Contrato Administrativo: Es toda declaracin bilateral o de voluntad
comn, productora de efectos jurdicos entre dos o ms personas, de las
cuales una est en ejercicio de la funcin administrativa.
Ahora bien, resulta necesario distinguir caractersticas, elementos y
clasificacin del acto administrativo como figura central de las formas
jurdicas administrativas:
El ACTO ADMINISTRATIVO:
Se han efectuado diferentes clasificaciones del acto administrativo, no
existiendo un criterio uniforme. Podemos clasificarlos conforme:
A la estructura del acto o sujetos intervinientes: actos unilaterales
y bilaterales o en actos simples, complejos o colectivos.
En este marco los actos administrativos sern unilaterales o bilaterales
segn que para su formacin sea necesaria la voluntad de uno o ms
sujetos.
Por otra parte el acto administrativo se considera simple cuando para su
formacin es suficiente la declaracin de voluntad de un rgano
administrativo, un solo sujeto de derecho. El Complejo en tanto es el que
surge de la voluntad concurrente de varios rganos o sujetos
administrativos, siendo caracterstica a su vez de esta tipologa el hecho
de que las voluntades no permanecen autnomas sino que se funden en
una sola voluntad; cuestin esta ultima que lo diferencia de los actos
colectivos donde las voluntades se unen en una sola declaracin pero
permaneciendo jurdicamente autnomas.
Al alcance del acto en relacin a las personas: actos generales o
individuales.
Tal como se analiz supra el acto administrativo general y, dentro de
esta categora el reglamento tiene como objeto la produccin de efectos
jurdicos respecto de todas las personas indeterminadamente, a
diferencia del acto administrativo individual que se refiere a una o varias
personas determinadas o determinables.

Al mbito de actuacin del Estado: Actos administrativos o
Civiles. Actos de Imperio o de gestin.
El origen de esta distincin radica en la aptitud o capacidad del Estado
para actuar tanto en el campo del derecho pblico como en el campo del
derecho privado, en razn del mbito o esfera jurdica en que esta acte.
As cuando la administracin emite un acto en ejercicio de sus atribuciones
o competencias de derecho pblico estaremos ante un acto administrativo
en tanto cuando la administracin acta en la esfera del derecho privado
sus actos sern catalogados como actos civiles de la administracin.
Por la ndole de la actividad de la administracin: Actos reglados
o Discrecionales.
Ms all del hecho de que la actividad de la administracin siempre debe
subsumirse al ordenamiento jurdico la distincin que se analiza parte del
margen de libertad que las reglas de derecho dejan en el caso concreto al
rgano administrativo en la emisin de un determinado acto. As el acto
administrativo se considera reglado, cuando la actuacin de la
administracin se encuentra estrictamente vinculada a una norma que
regla y predetermina la conducta administrativa. Por el contrario podemos
hablar de actos discrecionales de la administracin, cuando sta acta
con mayor libertad, cuando la decisin a adoptar en el caso concreto no
se encuentra predeterminada obligatoriamente para la administracin sino
que esta se encuentra facultada para apreciar y valorar los hechos y
realizar un juicio de oportunidad y conveniencia.
Elementos y requisitos del acto administrativo:
Para que el acto administrativo sea vlido debe reunir una serie de
elementos o requisitos establecidos por la ley, la ausencia de alguno de
estos elementos ocasionar la existencia de vicios que afectarn la validez
del acto en cuestin.
Pueden distinguirse dos clases de elementos, los esenciales y los
accidentales o eventuales, los primeros no pueden faltar deben
presentarse inexcusablemente para que el acto sea perfecto en tanto los
elementos accidentales pueden o no presentarse en un acto administrativo
sin que su ausencia influya en la validez o eficacia del acto.
Doctrinariamente no existe una coincidencia absoluta respecto a cules
son los elementos esenciales del acto administrativo ni tampoco respecto
del alcance que debe otorgarse a cada uno de ellos, no obstante lo cual
habr que atenerse a lo que establezca el rgimen legal aplicable en el
caso concreto sin perder de vista que carcter local del derecho
administrativo.
Dentro de los elementos esenciales podemos mencionar: La
Competencia -sujeto para algunos autores-, la causa, el objeto o
contenido, la forma, la motivacin y la finalidad.
COMPETENCIA: Es el conjunto de atribuciones que en forma expresa o
razonablemente implcita, confiere la Constitucin Nacional, Constitucin
provincial, tratados, leyes y reglamentos. Es irrenunciable e improrrogable,

debe ser ejercida directamente por el rgano que la tiene atribuida como
propia, salvo en los casos de avocacin o delegacin.
Al hablar de competencia nos referimos a la atribucin del rgano emisor
para dictar el acto administrativo. Solo el rgano a quien se otorgan
legalmente determinadas atribuciones o facultades sea desde el punto de
vista material, territorial o de grado podr emitir vlidamente un acto
administrativo.
Para algunos autores este elemento debe denominarse Sujeto, ya que si
estamos ante un acto administrativo de carcter bilateral es necesario
considerar la intervencin del administrado o particular y no solo de la
administracin pblica.
El acto entonces debe ser dictado por un rgano competente caso
contrario se encontrar viciado, esta competencia debe surgir de la
constitucin o de ley formal o material.
A su vez debe atenderse al hecho de que la administracin pblica
expresa su voluntad a travs de personas fsicas, funcionarios o agentes
pblicos los que a su vez deben ser capaces conforme a las normas del
derecho privado.
Este elemento del acto se encuentra regulado por el artculo 3 de la Ley
Provincial de Procedimiento Administrativo el cual establece lo siguiente:
La competencia de los rganos administrativos ser la establecida por la
Constitucin de la Provincia, las leyes orgnicas administrativas y los
reglamentos que dicten el Poder Ejecutivo y las Entidades Autrquicas,
cuando estuvieren facultadas. La competencia es irrenunciable e
improrrogable y ser ejercida por los rganos administrativos que la tengan
atribuida, salvo los casos de delegacin, sustitucin o avocacin previstos
por las disposiciones normativas pertinentes.
A nivel nacional tambin se encuentra expresamente reglado por el artculo
3 del Decreto Ley 19.549 cuando fija: Competencia del rgano. La
competencia de los rganos administrativos ser la que resulte, segn los
casos de la Constitucin Nacional, de las leyes y de los reglamentos
dictados en su consecuencia. Su ejercicio constituye una obligacin de la
autoridad o del rgano correspondiente y es improrrogable, a menos que la
delegacin o sustitucin estuvieren expresamente autorizadas; la
avocacin ser procedente a menos que una norma expresa disponga lo
contrario.
Al establecer que la competencia debe surgir de la constitucin, de la ley o
de reglamentos se enrolan ambas normas en la teora que postula que
solo se admite la competencia expresa, aquella expresamente establecida
por las normas y no la permisin amplia en el sentido de que el rgano
sera competente no solo en lo expresamente autorizado sino tambin en
lo implcito o tcito.
OBJETO: Es la materia o contenido sobre el cual se decide, certifica,
valora u opina. El objeto tienen que ser cierto, claro, preciso y posible fsica
y jurdicamente. Comprende las materias que necesariamente forman
parte del acto y sirven para individualizarlo. Los requisitos que debe
contener es que sea lcito, cierto, posible y determinado.

El objeto o contenido, otro de los elementos esenciales del acto, se define
como lo que el acto precepta, lo que el acto dispone o resuelve
concretamente.
A su vez como requisitos del objeto el mismo debe ser lcito en virtud del
principio de legalidad que exige a la administracin obrar de conformidad al
orden jurdico vigente, cierto lo que permitir determinar con exactitud los
alcances del acto y fsica y jurdicamente posible.
Los caracteres sealados coinciden con los preceptuados por el art. 953
del Cdigo Civil12 para el objeto de los actos jurdicos, a su vez se
establecen expresamente por el art. 7 inc. c) de la Ley Nacional de
Procedimiento Administrativo.
El objeto debe ser cierto y fsica y jurdicamente posible; debe decidir todas
las peticiones formuladas,.
CAUSA:
Otro de los elementos esenciales del acto administrativo lo constituye la
Causa, entendida como los antecedentes de hecho o de derecho que
justifican la emisin del acto.
As ha sido definida por la legislacin nacional cuando el artculo 7 inc.) b)
de la Ley 19.549 expresa: Deber sustentarse en los hechos y
antecedentes que le sirvan de causa y en el derecho aplicable.
Debe diferenciarse de la motivacin o razones manifestadas por la
administracin como justificantes de la emisin del acto, expresin o
constancia de que la causa existe que se encuentran materializados en los
considerandos del acto administrativo.
A travs de la motivacin se hace conocer la causa o el fin del acto, las
razones por las cuales se emite una determinada decisin administrativa.
Este requisito surge del artculo 7 inc. e) de la Ley Nacional de
Procedimiento administrativo cuando expresamente establece: Deber ser
motivado, expresndose en forma concreta las razones que inducen a
emitir el acto consignando adems los recaudos indicados en el inciso b)
del presente artculo.
Por otra parte la ley provincial (L.N 5350 t.o Ley 6658) en su artculo 98
establece: Todo acto administrativo final deber ser motivado, y contendr
una relacin de hechos y fundamentos de derecho, cuando: a) decida
sobre derechos subjetivos; b) resuelva recursos; c) se separe del criterio
seguido en actuaciones precedentes, o del dictamen de rganos
consultivos.
12
Art. 953. Cdigo Civil El objeto de los actos jurdicos deben ser cosas que estn en el comercio, o
que por un motivo especial no se hubiese prohibido que sean objeto de algn acto jurdico, o hechos
que no sean imposibles, ilcitos, contrarios a las buenas costumbres o prohibidos por las leyes, o que
se opongan a la libertad de las acciones o de la conciencia, o que perjudiquen los derechos de un
tercero. Los actos jurdicos que no sean conformes a esta disposicin, son nulos como si no tuviesen
objeto.

FORMA:
Se entiende por forma al modo de instrumentar y dar a conocer la voluntad
administrativa, es decir, refiere a su exteriorizacin.
Es el conjunto de formalidades dados por la ley, todo se instrumenta por
escrito, debe tener fecha, indicar de quin viene, cul es el objeto, la firma
del funcionario y fundamentos. La omisin o incumplimiento parcial de las
formas de instrumentacin o publicidad pueden afectar en distintos grados
la validez del acto, segn la importancia de la transgresin.
En relacin al elemento forma puede decirse que la importancia de este
elemento del acto depender de lo que establezca la norma aplicable en
cada caso respecto del modo en que debe exteriorizarse la voluntad de la
administracin.
Este elemento debe analizarse en relacin a la validez misma del acto, ya
que si el ordenamiento aplicable establece una determinada formalidad
para la existencia del acto, la misma es una forma esencial y no podr ser
inobservada. En tanto si nos encontramos ante una forma no esencial su
inobservancia puede no viciar el acto.
En el orden local lo atinente a la forma se encuentra regulado por los
artculos 94 y siguientes de la Ley de Procedimiento administrativo.
Estableciendo que: Los actos administrativos se producirn o consignarn
por escrito cuando su naturaleza o circunstancias no exijan o permitan
otra forma ms adecuada de expresin y constancia.
En los casos en que los rganos administrativos ejerzan su competencia
en forma verbal, y no se trate de resoluciones, la constancia escrita del
acto, cuando sea necesaria, se efectuar y firmar por el rgano inferior
que la reciba oralmente, expresando en la comunicacin del mismo la
autoridad de que procede, mediante la frmula "Por orden de...".
Si se tratare de resoluciones, el titular de la competencia deber autorizar
con su firma una relacin de las que haya dictado en forma verbal, con
expresin de su contenido.
A su vez establece que formalidades para los actos emanados del
Gobernador, fijando que los actos que emanen del Gobernador de la
Provincia adoptarn la frmula de Decreto, cuando dispongan sobre
situaciones particulares o se trate de reglamentos que produzcan efectos
jurdicos dentro y fuera de la Administracin.
En tanto cuando su eficacia sea para la Administracin interna, podrn
producirse en forma de resoluciones, disposiciones circulares,
instrucciones u rdenes.
Para los actos emanados de otros rganos establece que se producirn en
todos los casos en la forma de resolucin o disposicin, o la que la ley
especial les haya fijado.
Por otra parte la Legislacin Nacional establece en su artculo 8 que: El
acto administrativo se manifestar expresamente y por escrito; indicar el
lugar y fecha en que se lo dicta y contendr la firma de la autoridad que lo
emite; slo por excepcin y si las circunstancias lo permitieren podr
utilizarse una forma distinta.
Algunos autores consideran que la publicidad o notificacin a los
particulares interesados constituye un aspecto del elemento forma. En
este punto es necesario resaltar que tales requisitos hacen a la eficacia del

acto administrativo, ya que un acto administrativo plenamente vlido no
ser eficaz hasta tanto se publique o comunique a los interesados.
Con respecto a este aspecto las normas aplicables son claras y no son
necesarias mayores consideraciones. En el orden provincial la ley de
procedimiento administrativo establece que las notificaciones ordenadas
en actuaciones administrativas debern contener la pertinente motivacin
del acto y el texto ntegro de su parte resolutiva, con la expresin de su
cartula y numeracin correspondiente, y se dirigirn al domicilio
constituido o, en su defecto, al domicilio real (Artculo 54).
Las notificaciones se realizarn: personalmente en el expediente; firmando
el interesado ante la autoridad administrativa, previa justificacin de
identidad y con entrega de copia ntegra del acto notificado; mediante
cdula; o por cualquier otro medio que permita tener constancia de la fecha
de recepcin, y de la identidad del acto notificado. Cuando en la localidad
donde se domicilia la persona a notificar no hubiera oficina de correos, la
diligencia respectiva se encomendar a la autoridad policial que
corresponda.
Establece, a su vez, que los actos que deben notificarse son las
resoluciones de carcter definitivo, los emplazamientos, citaciones,
apertura a prueba, y las providencias que confieran vista o traslado o
decidan alguna cuestin planteada por el interesado.
Respecto de los
Decretos y resoluciones de alcance general, se
considerarn conocidos desde el da de su publicacin, salvo que hubiesen
sido comunicados con anterioridad por otro medio.
Establece expresamente respecto de la eficacia del acto administrativo,
que su ejecucin quedar demorada cuando as lo exija el contenido del
acto o est supeditado a su notificacin, publicacin o aprobacin superior.
(Art. 100).
FINALIDAD:
Otro elemento esencial del acto administrativo es la finalidad. Es sabido
que la actividad de la administracin debe tender a la satisfaccin del
inters pblico, por lo cual la finalidad del acto administrativo debe estar
siempre de conformidad a dicho inters.
La finalidad constituye la razn que justifica la emisin del acto. El acto no
puede perseguir una finalidad individual o distinta del bien comn, en este
caso nos encontraramos ante un acto viciado por desviacin de poder.
El artculo 7 Inc. F) de la ley 19.549 sobre este requisito establece: Habr
de cumplirse con la finalidad que resulte de las normas que otorgan las
facultades pertinentes del rgano emisor, sin poder perseguir
encubiertamente otros fines, pblicos o privados, distintos de los que
justifican el acto, su causa y objeto. Las medidas que el acto involucre
deben ser proporcionalmente adecuadas a aquella finalidad.
En el orden local el artculo 93 in fine establece: El contenido de los actos
se ajustar a lo dispuesto en el ordenamiento jurdico y ser adecuado a
los fines de aquellos.

Tal como se seal precedentemente el acto administrativo adems de los
elementos esenciales para su existencia y configuracin puede incluir
elementos accidentales o accesorios.
Pueden definirse como aquellos elementos que sin ser necesarios para la
existencia del acto administrativo, sin los cuales el acto es perfecto (valido
y eficaz) son incluidos en el mismo por decisin de las partes, teniendo por
efecto la posibilidad de ampliar o restringir los efectos jurdicos del acto.
Son elementos accidentales o accesorios, el trmino, la condicin y el
modo, siendo aplicable a estos las nociones conceptuales otorgadas por el
derecho privado.
EL silencio como manifestacin de voluntad:
La voluntad de la administracin puede manifestarse expresa o
tcitamente. La expresin tacita de la voluntad administrativa se configura
principalmente a travs del silencio de la administracin.
Para que se configure la manifestacin tacita de la voluntad administrativa
por silencio es necesario que el ordenamiento jurdico aplicable otorgue al
silencio una determinada consecuencia jurdica.
En principio hay que sealar que el silencio se configura cuando la
administracin ante la existencia de una peticin o situacin en la que tiene
el deber de expedirse se mantiene inerte, en una actitud pasiva sin
pronunciarse afirmativa o negativamente.
Ante esta posibilidad el orden jurdico positivo le atribuye al silencio un
determinado significado, el que puede ser positivo o negativo. El silencio
valdr como expresin tacita de la voluntad solo en el supuesto de que una
norma jurdica le otorgue un determinado efecto jurdico.
El efecto que la norma atribuye al silencio es una presuncin legal y tiene
como principal objetivo la posibilidad de controlar judicialmente la actividad
administrativa.
En general las normas establecen que el silencio debe interpretarse en
sentido negativo y solo en supuestos excepcionales se da la situacin
contraria de establecer que ante el silencio de la administracin debe
considerarse una respuesta afirmativa.
Tanto la normativa nacional como la provincial establecen que el silencio
de la administracin frente a una actuacin que requiera de
pronunciamiento expreso debe interpretarse en sentido negativo cumplidos
determinados plazos y condiciones.
CARACTERES DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS: el principio de
legitimidad y la ejecutoriedad del acto.
Presuncin de legitimidad: Es la presuncin de validez del acto
administrativo, mientras no se demuestre lo contrario por autoridad
competente (nulidad).
Carcter: se caracteriza por ser una presuncin legal relativa, provisoria,
transitoria, clasificada clsicamente como presuncin iuris tamtum que
puede ser desvirtuada por el interesado si acredita que el acto es ilegtimo.
Alcance:
Subjetivo: se extiende a todas las personas a las cuales el acto
afecta y no invocan su ilegitimidad; quien alega la ilegitimidad y la
prueba en proceso, queda exento de este alcance.
Objetivo: slo afecta a los actos administrativos regulares o de
nulidad relativa. Si el acto administrativo tiene un vicio muy grave,
va a tener nulidad absoluta y se hace inexistente.
Efectos:
La anulacin slo procede a peticin de partes
Necesidad de alegar la ilegitimidad
Necesidad de probar la ilegitimidad
Ejecutoriedad administrativa.
Es decir, el principio de legitimidad del acto administrativo tiene como
efecto jurdico el hecho de hacer presumir que todo acto emanado de la
administracin ha sido dictado conforme a las normas jurdicas vigentes.
Hace a la presuncin del obrar sublegal y conforme al orden jurdico de la
administracin pblica, tiene como principal objetivo el de impedir la
obstaculizacin de la actuacin administrativa. El Estado se vera
imposibilitado prcticamente de efectivizar su actuacin, tendiente a la
concrecin de los fines pblicos, si ante una determinada impugnacin se
viera obligado a hacer declarar judicialmente
la validez de una
determinada decisin como condicin previa para exigir su cumplimiento.
En consecuencia todo acto dictado en ejercicio de funcin administrativa
se presume legtimo pudiendo ser revisado judicialmente a pedido de
parte, por lo cual la nulidad del acto administrativo no puede ser declarada
de oficio sino que la misma debe alegarse y probarse.
Esta presuncin se encuentra expresamente prevista por el artculo 12 de
la Ley Nacional en los siguientes trminos: El acto administrativo goza de
presuncin de legitimidad .
Ejecutoriedad del acto:
No se debe confundir los trminos ejecutividad y ejecutoriedad del acto
administrativo, ya que constituyen conceptos diferentes.
La ejecutividad es la obligatoriedad, el derecho a la exigibilidad y el deber
de cumplimiento el acto a partir de su notificacin. Al acto administrativo le
es propia la obligatoriedad, por lo que debe ser respetado por todos como
valido, mientras subsista su vigencia.
Para que un acto se ejecutivo debe ser regular y estar notificado. El acto
regular es ejecutivo y su cumplimiento es exigible a partir de la notificacin.
En cambio, la ejecutoriedad: Es la posibilidad de hacer cumplir por si
misma a la administracin pblica cuando dicta un acto administrativo
puede exigir ella misma ese contrato.
La ejecutoriedad como carcter del acto administrativo significa que la
propia administracin tiene la potestad de hacerlo efectivo o ponerlo en
prctica por s misma. No debe confundirse con la ejecutividad entendida
como la posibilidad de exigir el cumplimiento.

Este carcter tambin est previsto tambin por el artculo 12 de la Ley
Nacional: su fuerza ejecutoria faculta a la Administracin a ponerlo en
prctica por sus propios medios -a menos que la ley o la naturaleza del
acto exigieren la intervencin judicial- e impide que los recursos que
interpongan los administrados suspendan su ejecucin y efectos, salvo que
una norma expresa establezca lo contrario.
Por su parte la legislacin provincial establece: Los actos administrativos
tienen la eficacia obligatoria propia de su ejecutividad, y acuerdan la
posibilidad de una accin directa coactiva como medio de asegurar su
cumplimiento. Producirn efectos desde la fecha en que se dicten, salvo
que en ellos se disponga otra cosa.
La ejecucin quedar demorada cuando as lo exija el contenido del acto o
est supeditado a su notificacin, publicacin o aprobacin superior.
La ejecutoriedad del acto ha sido diferenciada en propia e impropia,
siendo la primera aquella en la que la administracin con sus propios
medios pone el acto en prctica en tanto la ejecutoriedad impropia implica
la ejecucin a cargo del rgano judicial a instancias de la administracin.
Regla: es la facultad propia de la administracin pblica aunque no la
ejerza con exclusividad, entonces la administracin pblica tiene otorgada
por ordenamiento jurdico de manera explcita e implcita, quien le confiere
los medios coercitivos para ejecutar por si misma o hacer ejecutar el acto
en cuestin.
Excepcin: la norma jurdica prescribe en qu casos se preceder el
reconocimiento del derecho de la administracin y su posterior ejecucin
del rgano judicial.
Suspensin de la ejecutoriedad:
Garanta a la prerrogativa de la administracin para obtener el
cumplimiento del acto por sus propios medios o ejecutarlos por si
(ejecutoriedad), le corresponde como contrapartida la garanta otorgada al
administrador de la suspensin de la ejecucin del acto administrativo.
El ejercicio del poder debe ir ligado a un adecuado sistema de garantas.
Si no se suspendi la ejecucin y se anula un acto que tuvo sentencia
favorable, se encuentra en una ejecucin consumada por lo que la garanta
tiene que ser la indemnizacin reparatoria de los daos ocasionados.
Clases:
Administrativa: dispuesta de oficio por la administracin o a
peticin de partes, cuando existen causales previstas en el
ordenamiento jurdico, se procede a la suspensin mediante
resolucin fundada.
Judicial: cuando los particulares agraviados por el acto
administrativo peticionan al rgano judicial el impedimento de la
ejecucin.
Legislativa: el rgano legislativo puede disponer la suspensin de
la ejecucin del acto administrativo, sea modificado por ley o
disponiendo una amnista.
Causas: Razones de inters pblico, perjuicio grave (dao irreparable),
nulidad.
Estabilidad del Acto Administrativo:

Es la irrevocabilidad del acto por la propia administracin pblica. Es la
prohibicin de la revocacin de los actos que crean, reconocen o declaran
un derecho subjetivo, una vez que ha sido notificado al interesado, salvo
que se extinga o altere el acto en beneficio del interesado.
Proteccin: la fuerza material de la estabilidad sirve de inters del
destinatario y lo protege.
Favorable: Sustraccin de una situacin jurdica que le est garantizada.
Desfavorable: Incremento de las obligaciones que le estn impuestas.
Impugnabilidad del Acto Administrativo:
El acto administrativo en su calidad de acto productor de efectos jurdicos
directos, puede ser impuesto por la interposicin de recursos legales, se
demuestra la invalidez del acto.
Clases:
La impugnacin pude ser en:
Sede administrativa: procede por razones de legitimidad,
oportunidad, merito o conveniencia, a travs de recursos, reclamos
y denuncias.
Sede judicial: procede nicamente por legitimidad, a travs de
acciones y recursos, amparos, etc.
Facultades revocatorias de la Administracin:
El acto administrativo puede extinguirse por voluntad de la administracin,
quien haciendo uso de sus facultades revocatorias, puede dejar sin efecto
un determinado acto administrativo tanto por razones de oportunidad,
mrito o conveniencia como por razones de ilegitimidad.
En consecuencia podemos definir la revocacin como la extincin de un
acto administrativo dispuesta por la administracin pblica, para satisfacer
exigencias de inters pblico o para restablecer la legitimidad.
No caben dudas que la revocacin por razones de inters pblicos siempre
es realizada por el propio Estado, no obstante lo cual la revocacin por
ilegitimidad corresponde en algunos casos a la propia administracin y en
otros debe solicitarla al rgano judicial.
La revocacin se efecta a travs de otro acto administrativo que tiene por
objeto la extincin del anterior, siendo este un acto de carcter unilateral ya
que solo es necesaria la voluntad de la autoridad estatal.
Con respecto a los efectos de la revocacin, si la misma se produce por
razones de oportunidad rige solo para el futuro, a partir del acto de
revocacin y dar lugar a la indemnizacin de los daos ocasionados a los
particulares.
En tanto cuando la revocacin se produce invocando la ilegitimidad del
acto, el acto revocatorio surte efectos hacia el pasado, desde la emanacin
del acto viciado y el administrado que eventualmente resulte afectado no
tendr derecho reclamar indemnizacin alguna.
Facultades regladas y discrecionales: lmites y revisin judicial.
Las facultades de un rgano administrativo estn regladas cuando una
norma jurdica predetermina, en forma concreta, una conducta

determinada que el administrador o funcionario debe seguir; es decir
cuando el orden jurdico establece de antemano que es especficamente lo
que el rgano debe hacer en un caso concreto. En cambio, las facultades
de ese rgano sern discrecionales cuando el orden jurdico le habilita
cierta libertad para elegir entre uno y otro curso de accin, para hacer una
cosa u otra o hacerla de una u otra manera.
Dicho de otro modo, la actividad administrativa debe ser eficaz en la
realizacin del inters pblico o el bienestar general, pero esa eficacia o
conveniencia u oportunidad es en algunos casos contemplada por el
legislador o por los reglamentos, y en otros es dejada a la apreciacin del
rgano que dicta el acto; en ello estriba la diferencia entre facultades
regladas y discrecionales de la Administracin. En un caso es la ley
(constitucin, ley, reglamento) y en otro es el rgano actuante el que
aprecia la oportunidad o conveniencia de la medida a tomarse. En un caso
la ley o reglamento se sustituye al criterio del rgano administrativo y
predetermina ella misma que es lo conveniente al inters pblico: en tales
casos el administrador no tiene otro camino que obedecer a la ley y
prescindir de su apreciacin personal sobre el mrito del acto. Su conducta
la del rgano o funcionario- debe ajustarse a una regla de derecho y no
tiene libertad de elegir entre ms de una decisin. Manuel Mara Diez13
dice entonces que en este supuesto la actividad administrativa est
reglada porque el orden jurdico dispone que ante tal o cual situacin de
hecho, l tenga que tomar tal o cual decisin; no hay eleccin posible.
En el otro caso la ley permite al administrador que sea l quin aprecie la
oportunidad o conveniencia del acto conveniente a los intereses pblicos;
la norma no seala previamente cual es la situacin ante la que se emitir
el acto o cual es el tipo de acto que deber emitirse ante una situacin
concreta. El rgano administrativo tiene eleccin sea de las circunstancias
ante las cuales dictar el acto administrativo, o el tipo de acto que emitir
ante un hecho determinado.
La predeterminacin de la conducta administrativa a travs de normas
jurdicas, es decir el supuesto del acto reglado, puede darse de distintas
maneras:
a)Regulacin directa: es el caso de la ley que contempla, en forma
expresa o razonablemente implcita, las competencias de los rganos
administrativos para poder actuar; generalmente tambin la forma y el
procedimiento que deben adoptar en sus declaraciones o manifestaciones
de voluntad (Ej.: la ley de procedimientos administrativos dice que el acto
debe dictarse por autoridad competente, debe ser escrito y expreso
adems de motivado, expresando las razones concretas que llevan su
dictado). En todos los casos la autoridad administrativa debe sujetarse al
cumplimiento de la norma, pues el acto dictado en infraccin a ella ser
nulo y aparejar sanciones para el funcionario (ejemplos de acto reglado
estn en las normas de contabilidad, en los procedimientos de compras, en
el rgimen de obras pblicas, en los estatutos del personal administrativo,
entre otros regmenes legales).
b) Regulacin indirecta: en un gran nmero de situaciones la ley no
regula la forma en que la administracin debe actuar ante los particulares,
sino meramente las condiciones bajo las cuales los administrados no
pueden ser molestados por la Administracin. Es decir que por una
13
DIEZ, op. cit. Pg. 31.

disposicin prohibitiva o negatoria se le dice a la administracin que no
puede hacer tal o cual cosa, porque ello afecta a los particulares. Es la
forma en que la ley reconoce a los individuos un derecho a que la
Administracin no interfiera en sus actividades (Ej.: en la obra pblica
efectuada por concesin a un particular, la administracin no puede
impedir su continuidad o no podra daar o incautarse el inmueble o la
obra).
c) Regulacin residual: cuando falta la regulacin directa o indirecta (o
inversa) tampoco ingresamos por ello en la discrecionalidad, pues el orden
jurdico prev la solucin ante el caso de colisin entre derechos subjetivos
negativos de la Administracin y los administrados (Ej.: el art. 28 de la
Constitucin Nacional dice que los principios, garantas y derechos
reconocidos en los artculos anteriores no podrn ser alterados por las
leyes que reglamenten su ejercicio). La Administracin no podra en su
actuacin afectar un derecho subjetivo del particular.
d) Regulacin tcnica: la discrecionalidad que las normas jurdicas
otorgan al legislador no lo habilitan actuar en contra de las reglas de la
tcnica, cuando estas sean claras y uniformes. Cabe distinguir aqu entre
reglas tcnicas y aspectos tcnicos susceptibles de controversia. En un
caso la Administracin no podr desconocer las reglas tcnicas aceptadas
y uniformes, pues de lo contrario actuara errneamente. En el segundo
aspecto, habiendo discrepancias entre criterios tcnicos, el administrador
tendr libertad amplia de elegir la conducta a seguir entre las vas
admitidas posibles, a condicin de que fundamente su decisin. Si una
actividad tiene base cientfica y por ello cierta, objetiva, universal y sujeta a
reglas uniformes, la administracin est constreida a admitirla; adoptar un
criterio contrario aparejara la invalidez de la decisin. En cambio si se est
ante criterios tcnicos contrapuestos igualmente aceptados, la
administracin podr optar de entre los existentes, el que resulte ms
conveniente a criterio del funcionario competente.
Esta disquisicin entre actos reglados y discrecionales viene desde
antiguo.
Cuando el derecho administrativo estaba en sus orgenes, la ausencia de
regulacin normativa haca que todos los actos estatales parecieran fruto
de la discrecionalidad, o casi todos; a la inversa, hoy se ha reducido ese
margen y las normas tienden mayormente a orientar la conducta esperada,
habilitando espacios parciales para la discrecionalidad.
En la realidad concreta nunca las atribuciones de un rgano podrn ser
totalmente regladas o totalmente discrecionales; es imposible en la
prctica prever hasta el ltimo detalle de lo que un rgano va a hacer;
siempre quedar un resquicio no normado que deber dejarse
necesariamente al arbitrio del funcionario, Igualmente ocurre a la inversa,
ya que jams existir una norma autoritativa que habilite al funcionario a
hacer cualquier cosa sin limitacin: siempre habr alguna norma o principio
jurdico que deba respetarse y que determine de antemano ciertas
conductas o el respeto de ciertos valores y principios. La administracin
dispone, en cada caso, de un cierto margen de apreciacin, aunque est
siempre apegada ms o menos a ciertas reglas legales.
Lo expuesto tiene consecuencias prcticas inmediatas: por ejemplo el juez
revisar en forma diferente la legitimidad de un acto reglado respecto de
otro discrecional; o la parte reglada del acto respecto de su parte
discrecional. En este ltimo caso analizar solamente su legitimidad pero
no su oportunidad y objeto concreto.

Ahora bien, en purismo de lenguaje no cabe hablar de actos reglados o
discrecionales sino, en todo caso, de actos dictados en ejercicio de
facultades regladas o discrecionales.
Lmites. Revisin judicial
La circunstancia de que un acto administrativo sea dictado en ejercicio de
facultades discrecionales no lo excluye del control judicial.
En verdad la total irrevisibilidad de la actividad administrativa discrecional
no es absoluta, dado que existen ciertos lmites jurdicos a las facultades
discrecionales de la administracin, siendo que el juez, en cada caso en
particular, determinar si esos lmites fueron violados y solo en ese
supuesto descalificar el acto. Desde ya esta circunstancia no habilita a
sustituir su criterio por el de la administracin, pues en tal caso vulnerara
la divisin de poderes. Ello es as dado que no hay nada en la actividad
administrativa que pueda estar fuera del orden jurdico, y de dicho precepto
derivan una serie de principios jurdicos que constituyen una frontera o
lmite a la discrecionalidad administrativa. Estos lmites no son precisos
sino ms bien anfibolgicos (ambiguos) y requieren ser investigados en
cada caso concreto. Ellos son: la razonabilidad, la desviacin de poder y la
buena fe.
- Razonabilidad: la decisin discrecional del funcionario resultar
ilegtima, a pesar de no transgredir ninguna norma concreta o expresa, si
es irrazonable, lo cual puede ocurrir cuando:
a) no d los fundamentos de los hechos o el derecho que sustenta su
decisin;
b) no tenga en cuenta o prescinda expresamente de los hechos
acreditados en el expediente, pblicos y notorios, o se funde en hechos o
pruebas inexistentes;
c) no haya proporcin adecuada entre los medios que el acto emplea y el
fin que se quiere lograr; es decir que sea dispuesta una medida o adoptada
una decisin desproporcionada o excesiva en relacin al objeto o fin que
se quiere alcanzar.
Estos principios estn contenidos en las leyes de procedimiento
administrativo (Nos. 19.549 nacional, y 5.348 provincial) cuando exigen
que los actos sean motivados (motivos o razones de hecho o derecho). No
solo el acto debe ser motivado, sino que debe apoyarse en los hechos y
derecho que le dan sustento; es decir los hechos y el derecho deben ser
vlidos y guardar congruencia con lo decidido y adems ser verdaderos o
existentes y no falsos.
- Desviacin de poder: la decisin ser tambin ilegtima si el funcionario
acta con desviacin de poder o sea:
a) por actuar con un fin personal (venganza, favoritismo); o,
b) con un fin administrativo pero no el querido por la ley, o teniendo en
vista una finalidad especfica que no sea la que el acto expone o exige.
La desviacin de poder siempre fue considerada como lmite a la
discrecionalidad administrativa de directa base constitucional y racional. El
funcionario debe cumplir con la ley segn su finalidad y no desvindola de
la misma. Indudablemente existe una dificultad probatoria en este caso, ya
que las intenciones subjetivas del funcionario no son fcilmente
advertibles. De hecho, pocas veces es posible demostrar el supuesto bajo
anlisis (Ej.: un funcionario decide realizar un camino que resulta

objetivamente necesario en una zona geogrfica determinada, pero lo
traza de tal manera que apunte a valorizar una propiedad suya o de
alguien a quin quiere favorecer; priorizar una ejecucin por deudas
tributarias a una persona, para obligarla a vender su empresa y que la
adquiera otra persona interesada a quin se quiere favorecer).
Al respecto, la Corte Suprema de Justicia de la Nacin expres que Debe
admitirse el desvo de poder como causal de invalidez de los actos de los
poderes pblicos, entendida dicha causal como el ejercicio de facultades
estatales con un objeto distinto al previsto por el legislador.
- Buena fe: igual suceder cuando el rgano persona se desempea en el
ejercicio de una potestad pblica, utilizando artilugios y artimaas para
llevar a engao o error a un administrado sea por venganza o por mero
ejercicio de poder: tal tipo de conducta es incompatible con lo que debe ser
el ejercicio de la funcin administrativa.
Extincin del acto administrativo:
(imposibilidad de hecho sobreviniente, plazo, condicin resolutoria,
renuncia, revocacin, caducidad)
El acto administrativo produce efectos jurdicos, por lo que su extincin
importa la cesacin definitiva de esos efectos. Se diferencia as de la
suspensin, en donde ocurre solo una cesacin provisional; tambin de la
modificacin que no hace cesar los efectos jurdicos sino que tan solo los
transforma o cambia en algn sentido determinado.
La extincin comprende tanto cuando el acto cesa de operar sus efectos
por causas normales o anormales sin que se requiera el dictado de un acto
especfico, como los supuestos en que la eliminacin del acto del mundo
jurdico no se produce sino a travs de otro acto que trasunte la voluntad
administrativa de extinguirlo, trtese de actos vlidos o de actos afectados
de invalidez.14
Extincin de actos administrativos ilegtimos
La extincin de actos ilegtimos puede referirse a una ilegitimidad originaria
o a una ilegitimidad sobreviniente por cambios en el ordenamiento jurdico,
lo que torna invlido un acto que naci vlido bajo un rgimen anterior.
A su vez en cada caso, dependiendo de la gravedad de la infraccin, es
posible distinguir entre:
A. Ilegitimidad
inexistentes
originaria:
B.
Ilegitimidad
sobreviniente:
C.
Actos
a) actos anulables a) actos anulables

b) actos nulos b) actos nulos
c) actos inexistentes
CASSAGNE, op. cit., Tomo II, pg. 243.
14

Gordillo 15 seala divergencias terminolgicas en cuanto al sentido con el
cual se utilizan las expresiones revocacin y anulacin. En general
una mayora doctrinaria prefiere hablar de revocacin cuando se extingue
el acto por la propia Administracin, y de anulacin cuando el acto es
extinguido en sede judicial. Es tambin la terminologa legal. Recin
despus es que se analiza si la ilegitimidad o inoportunidad es originaria,
es decir si naci con el acto mismo o deriva de un cambio sobreviniente.
Un acto que naci vlido puede a su vez tornarse invlido por un cambio
en el ordenamiento jurdico (Vg. un permiso para portar armas cuando
luego esa autorizacin se cancela por otra norma; un registro de conductor
expedido a una persona de mucha edad si luego se prohbe conducir a
personas de esa edad; un nombramiento vitalicio que luego la ley limita
temporalmente). En tal situacin el cambio del ordenamiento jurdico supuesto que el mismo sea constitucional- provoca que el acto nacido
vlido deje de serlo, y en tal caso debe procurarse su extincin con efectos
hacia lo futuro. Se trata de una ilegitimidad sobreviniente.
Debe tambin, explicarse que la circunstancia de producirse un cambio
sobreviniente que modifique la situacin de hecho o de derecho observada
al momento de sancionarse el acto administrativo, no produce su cesacin
automtica sino que resulta necesario que la autoridad lo declare nulo o
anulable, en cada caso.
Extincin de actos administrativos legtimos
En la extincin de actos legtimos se distingue si ella se produce de pleno
derecho, si debe ser pronunciada por la Administracin o si es declarada
por el particular:
A. Es de pleno derecho cuando:
a) Se cumple el objeto del acto (se concluy la obra), se verifica la
condicin resolutoria que contiene o finaliza el plazo previsto (vence el
permiso de ocupacin de la va pblica).
b) Surge una imposibilidad de hecho (fallece el escultor de un
monumento), esto es una situacin sobreviniente que impide el
cumplimiento del acto.
B. Es dispuesta por la Administracin:
a) Por causa del incumplimiento culposo de quin se encontraba obligado es el supuesto de caducidad- (incumplimiento de entrega de suministros al
Estado).
b) Por causa del no uso (desuso) por el interesado de un derecho que el
acto le acordaba (abandono del uso del agua para riego luego de cierto
plazo).
c) Cuando el acto es revocado por razones de inoportunidad, situacin que
a su vez puede ser originaria o sobreviniente.
GORDILLO, op. cit., Tomo 3 XIII-3.
15

C. Es declarada por el particular o depende de su voluntad:
a) Por renuncia, en cuanto constituye la voluntaria declinacin por el
interesado de los derechos que el acto le acuerda.
b) Cuando el administrado no acepta o rechaza beneficios que el acto le
reconoce, siempre que se trate de aquellas situaciones que requieren del
consentimiento del particular para ser eficaces (premios, becas, honores,
nombramientos).
Es posible sintetizar los distintos modos o formas que dan lugar a la
extincin del acto administrativo conforme a lo siguiente:
- Cumplimiento del objeto
- Imposibilidad de hecho sobreviniente
- Cumplimiento - del plazo
- de la condicin resolutoria
- Revocacin por - ilegitimidad (anulacin)
- oportunidad, mrito o conveniencia
- Renuncia
- Rechazo
- Caducidad
- Nulidad por declaracin judicial
Revocacin
Conviene referir en particular a la Revocacin, que en el mbito
administrativo constituye un modo de extincin del acto administrativo
fundada en razones de oportunidad, mrito o conveniencia, o en razones
de legitimidad.
Los actos administrativos son emitidos para permanecer en el tiempo o
cumplir el objeto a que refiere su contenido, por lo que su revocacin no
corresponde a su esencia ni constituye un principio de Derecho
Administrativo. La regla general est consagrada por la estabilidad y
certidumbre del derecho, siendo que la revocacin solo constituye un
remedio que la ciencia jurdica proporciona para subsanar situaciones de
evidente anormalidad, teniendo en cuenta que las necesidades pblicas,
satisfechas mediante obras y servicios, no toleran las demoras o
interferencias que forzosamente se suscitaran si la Administracin tuviere
que demandar previamente, en cada caso, la verificacin de que su obrar
se ajusta a la legalidad.
En ese sentido la posible revocacin de un acto administrativo por razones
de oportunidad, mrito o conveniencia tiende a satisfacer ms
adecuadamente la exigencia de inters pblico, por cuanto pueden
haberse producido cambios en las circunstancias de hecho operadas

con posterioridad a la emisin del acto y resultar conveniente para la
Administracin retirarlo del mundo jurdico. Al estar la revocacin por
razones de oportunidad comprometida con el inters pblico, en forma
alguna podr ser consecuencia de la arbitrariedad o la irrazonabilidad. Ella
puede producirse en cualquier tiempo y comprende solo al acto lcito de la
Administracin.
Entre la revocacin por razones de oportunidad y la expropiacin existe la
coincidencia de que ambas nacen en razn del inters pblico; pero en la
ltima este inters deber ser expresamente declarado por una ley formal,
pudindose proyectar sobre todo tipo de bienes. La revocacin en cambio
slo comprende derechos administrativos y es declarada por la autoridad
administrativa, por s y ante s. En ambos casos habr indemnizacin, pero
en la expropiacin deber ser previa conforme la Constitucin, no obstante
la doctrina est conteste en que en la revocacin por razones de
oportunidad, mrito o conveniencia deben aplicarse los principios y normas
de la expropiacin.
La Ley de Procedimiento Administrativo Nacional prescribe la revocacin
del acto administrativo por razones de ilegitimidad separando la extincin
del acto irregular (art. 17), de la revocacin del acto regular (art. 18). El
primero es el que se encuentra afectado de una nulidad absoluta,
encontrndose obligada la Administracin a decretar su extincin o
sustitucin, salvo que hubieren surgido de l derechos subjetivos que se
estn cumpliendo, en cuyo caso solo es posible extinguir sus efectos an
pendientes por va judicial. Tampoco se podr extinguir en sede
administrativa el acto nulo cuando su dictado produjo efectos inmediatos.
A su vez, el acto regular, an cuando no fue definido en la ley, es posible
inferirlo por exclusin del acto irregular que se vincula a la nulidad
absoluta. Por ello se puede sostener que el acto regular comprende tanto
al acto vlido como al que padece una nulidad relativa. El acto regular es
un acto estable, pero su estabilidad cede si la revocacin es solicitada por
el mismo administrado antes de que el acto se encuentre firme y
consentido; o cuando no hubieren nacido de l derechos subjetivos.
La revocacin procede excepcionalmente en los supuestos del art. 18, es
decir cuando el interesado hubiere conocido el vicio, si la revocacin,
modificacin o sustitucin lo favorece sin causar perjuicio a terceros y si el
derecho se hubiere otorgado expresa y vlidamente a ttulo precario.
Si la revocacin lo es por razones de ilegitimidad, los efectos del acto se
retrotraen en principio al momento de su dictado; en los dems supuestos
los efectos siempre operarn para el futuro.
Caducidad
La Administracin puede tambin extinguir unilateralmente un acto
administrativo en el supuesto de caducidad. Ello ocurre cuando el
interesado no ha cumplido con las condiciones fijadas en el acto, aunque
se requiere que se lo constituya previamente en mora y se le conceda un
plazo suplementario razonable para cumplir.
La caducidad constituye siempre una sancin administrativa que supone
que el acto a extinguir conceda un derecho al interesado imponindole,

simultneamente, ciertos deberes que
incumplimiento lo que motiva la caducidad.
este
no
cumpli.
Es
tal
Para que ella proceda: a) el incumplimiento de las obligaciones del

administrado debe ser doloso o culposo; b) debe haber constitucin en
mora antes de tomar la decisin; c) el plazo brindado al moroso para
cumplir sus obligaciones, ms el plazo adicional por tiempo razonable,
debe de haberse cumplido o estar vencido.
LAS RELACIONES JURDICAS:

Es la relacin que se da entre dos sujetos de derecho cuando la situacin
de poder (derecho) en que se encuentra uno de ellos, se corresponde
necesariamente con una situacin de deber (obligacin) del otro.
Son el contenido de la funcin administrativa y se clasifican en relaciones:
1) De regulacin: La actividad estatal es regulada jurdicamente,

proporciona el rgimen que rige la autoridad frente a la libertad del
ciudadano.
2) De organizacin: Es el conjunto de normas que regulan la

competencia, relacin jerrquica, situacin jurdica, forma de actuacin y
control de los rganos en ejercicio de la funcin administrativa. Est
referido al Estado nacional, provincial, municipal, incluye los conceptos de
centralizacin, descentralizacin y desconcentracin del poder.
3) De prestacin: Hace referencia a la prestacin ffundamentalmente de

servicios pblicos, sea que los preste el Estado directamente o
indirectamente (rgano de control).
4) De limitacin: Se refiere a la limitacin de los derechos subjetivos.

5) De intervencin: Est directamente vinculada a la administracin
mixta de la Economa. El estado acta por subsidiariedad, dejar hacer o
fomentar una actividad o por sustitucin hacer lo no hecho.
6) De fiscalizacin: Referido al Control y responsabilidad. Control para

garantizar la legalidad de la actividad.
7) De proteccin: Hace referencia a la proteccin jurdica de los
administrados, tiene lugar en sede administrativa o judicial.
8) De integracin: Por la que se persigue lograr la integracin interior y

exterior.
2.3 La funcin Administrativa: en el

rgano legislativo, ejecutivo y judicial.
Funcin administrativa de entes no
estatales.
PODER, RGANOS Y FUNCIONES:
Estos tres conceptos no siempre se han distinguido y se usan
confusamente.
1) PODER: Germn Bidart Campos al poder lo relaciona a la fuerza,
pujanza, energa. Para Roberto Dromi es fortaleza y capacidad de servicio;
es la capacidad del Estado para establecer normas de conducta o de
obrar.
Podemos decir que el poder es una capacidad cualitativa y moral del
Estado que se presenta como un medio para lograr el bien comn. En su
nombre crea el derecho, lo aplica an con la fuerza, es como un imperium
jurdico, una capacidad que se proyecta en normatividad.
El poder es uno solo, es nico emana del centro de imputacin que es el
Estado, sin embargo doctrinariamente se debe distinguir las funciones del
poder y los rganos del poder, entonces afirmamos que existe una unidad
de poder y una pluralidad de rganos y funciones.
2) RGANOS: El Estado necesita una voluntad que haga efectivo el obrar,
son personas fsicas que actan por el Estado con atribuibilidad.
3) FUNCIONES:
En toda comunidad humana, que se forma excediendo la esfera de la
familia, se inicia la necesidad de un poder, que proteja en general las
relaciones jurdicas. Se forma gradualmente y de manera muy distinta, un
orden de instituciones especiales para las necesidades de la vida jurdica,
enlazadas por medio de un poder comn. ste orden es el Estado, la
comunidad jurdicamente organizada.
El Estado es, pues, el organismo jurdico de toda la sociedad, asentada
en un territorio determinado. Los miembros de ese Estado (individuos) se
hallan entre s y con el Estado mismo, relacionados e investidos de
deberes y obligaciones. Subsiste un vnculo que, en todas las funciones
esenciales, debe mantenerse en el reconocimiento y mutuo respeto de
esos derechos y obligaciones. Se radica as, una de las principales
garantas de la conservacin del Estado de Derecho y de una verdadera
organizacin que asegure la libertad.
En el ejercicio de su soberana, de su imperium, el Estado debe
organizarse, para la ejecucin de sus fines esenciales, tendientes al bien
comn, "en cualquiera de los rdenes que desenvuelve su actividad"16.
Debe establecer, un sistema de rganos, mediante los cules pueda
16
MARIENHOFF, Miguel Tratado de Derecho Administrativo Editorial Abeledo Perrot- Tomo I Pg.
36.

manifestar su voluntad y poner en movimiento su accin, generando as, la
actividad del Estado.17 sta actividad constituye las llamadas funciones del
Estado.
LAS FUNCIONES DEL ESTADO:
El principio de divisin de poderes fue una creacin que surgi como una
propuesta para poner lmite al poder absoluto. Autores como Locke y
Montesquieu introdujeron esta teora aos antes de la creacin del estado
de derecho.
La teora constituye un alegato contra la concentracin del poder en favor
de los derechos individuales, hallndose fundamentalmente orientada a la
separacin entre los rganos Ejecutivo y Legislativo. Parte del
reconocimiento de que todo rgano que ejerce poder tiende naturalmente a
abusar de l, por lo cual se hace necesario instaurar un sistema de frenos
y contrapesos sobre la base de la asignacin de porciones de poder estatal
(que siempre es nico) a diferentes rganos (Ejecutivo, Legislativo y
Judicial), suponiendo que el equilibrio resultante entre fuerzas antitticas
debe asegurar naturalmente la libertad del hombre.
La formulacin de esta teora ha sido objeto de diferentes aplicaciones;
mientras que en Inglaterra ella se interpret en el sentido de reservar el
juzgamiento de los actos del Ejecutivo a los rganos Judiciales, en Francia
se sostuvo, desde los comienzos de la Revolucin de 1789, que esa
funcin corresponda a la Administracin y, luego, a tribunales
administrativos.
En nuestro pas, como en la mayora de los estados, se adopt la teora de
los tres poderes y se la incorpor en la parte orgnica de la Constitucin.
Al crear su constitucin las provincias y los municipios argentinos, tomaron
la misma forma de organizacin estatal, aunque en los estados
municipales slo el Poder Ejecutivo y el Legislativo estn constituidos
como poderes, mientras que el rgano judicial slo cumple funciones
administrativas.
Un caso de excepcin es el de la ciudad autnoma de Buenos Aires,
porque al poder estatal en esta organizacin lo ejercen los tres poderes,
Ejecutivo, Legislativo y Judicial, debido a que este estado tiene un status
ms elevado que el de un estado municipal como consecuencia de la
creacin de la categora de ciudad autnoma por la constitucin en el ao
1994, que cre un cuarto orden de gobierno que se sita entre un
municipio y una provincia.
Poder Ejecutivo, Legislativo y Judicial:
Poder Ejecutivo: Es unipersonal y est integrado por el Presidente en la
Nacin, en la Provincias por el Gobernador, en la Ciudad Autnoma de
Buenos Aires por el Jefe de Gobierno y en los Municipios por el Intendente.
Poder Legislativo: En la Nacin est integrado por Diputados, Senadores
y el Vicepresidente, mientras que en las Provincias que tienen un sistema
bicameral est compuesto por Diputados, Senadores y el Vicegobernador.
17
BIELSA, Rafael Derecho Administrativo y Ciencia de la Administracin Editorial J. Lajouane y

Ca Bs.As. 2 Edicin Tomo I Pg.. 48

En las provincias como Crdoba que tienen una Cmara est integrado por
legisladores y el Vicegobernador.
En la Ciudad de Buenos Aires el Poder Legislativo se denomina
Legislatura y est integrado por los diputados y la Vicejefe de Gobierno,
mientras que en los municipios se lo denomina Concejo Deliberante y est
integrado por Concejales y el Vice intendente en su gran mayora.
El Poder Judicial: Est integrado a nivel Nacional por Los Miembros de la
Corte Suprema de la Nacin, a nivel Provincial por los miembros de las
Cortes Supremas o Tribunales Superiores.
En la Ciudad de Buenos Aires al poder ejecutivo lo ejerce el Tribunal
Superior de Justicia de la Ciudad de Buenos Aires, mientras que en los
municipios no existe poder judicial, slo Tribunales administrativos.
Funciones que ejercen estos rganos:
Los rganos mencionados ejercen distintas funciones:
Ejecutivo: Funcin Administrativa, Ejecutiva, Legislativa y de
Gobierno.
Legislativo: Legislativa, Administrativa, Judicial y De Gobierno.
Judicial: Judicial, Administrativa, De Gobierno.
Sistema de frenos y contrapesos en nuestra Constitucin Nacional:
Con la finalidad de que el poder sea ejercido de manera equilibrada:
A) El Poder Judicial controla que las normas dictadas por El Poder
Ejecutivo y Legislativo sean conformes al derecho, es decir
conformes al ordenamiento jurdico de nuestro pas.
B) El Poder Legislativo controla al Poder Ejecutivo y al Poder Judicial,
porque ambas cmaras son las encargadas de llevar a cabo el
proceso de Juicio Poltico, en el que pueden ser juzgados el
Presidente, Ministros , Jefe de Gabinete y Miembros de la Corte
Suprema de Justicia de la Nacin. Tambin puede el rgano
legisferante someter a juicio poltico al Vicepresidente que integra
en Poder Legislativo, siendo el Presidente del Senado.
Pone lmites al Ejecutivo porque en ejercicio conjunto de la funcin
de Gobierno puede oponerse al dictado de leyes que necesite el
Poder Ejecutivo para poder llevar a cabo una determinada poltica
de gobierno.
Limita tambin a los dems poderes en materia presupuestaria
porque es el encargado de dictar la ley de presupuesto en donde se
le asignan recursos a todo los rganos que integran el estado.
C) El Poder Legislativo y el Poder Ejecutivo tienen un papel importante
frente al Poder Judicial porque el Presidente con acuerdo del
Senado elige a los miembros de la Corte Suprema de Justicia de la
Nacin.
En sntesis, el Estado para el cumplimiento de sus fines, necesita
realizar una serie de actividades, que, bsicamente, son de tres tipos:

Legislativa, por la cual genera normas jurdicas; Judiciales, que comprende
la funcin de Juzgar y por ltimo la funcin Administrativa.18
Como habamos indicado anteriormente, es usual confundir los
trminos; Poderes del Estado, con el de Funciones del Estado. Ya dijimos,
el poder del Estado es uno, las funciones mltiples. Esta confusin,
deviene de la clsica divisin de Poderes, efectuada por Montesquieu,
para evitar el despotismo, y que las funciones estatales referidas a los tres
rganos del Estado: Ejecutivo, Legislativo y Judicial, no quedasen
concentradas en una sola, "cada uno con las funciones especficas, que la
Constitucin le asigna".
Insistimos, el Poder del Estado es uno, pero sus funciones, son
mltiples. Lo que ocurre, es que algunas veces, coinciden las funciones,
con los rganos que la realizan. Las funciones pblicas varan en su forma,
segn el objeto de sus actividades, son atribuidas a diferentes rganos
estatales. Las bsicas de todo Estado son: Legislativa, Judicial y
Administrativa. Los rganos esenciales del Estado tienen sus atribuciones
propias.
Si bien, todos los rganos del Estado cumplen funciones especficas,
cada uno de ellos, realiza adems, Funciones Administrativas. Cuando el
rgano Judicial, nombra o sanciona a su personal, o el Legislativo dicta su
reglamento interno, estn ejerciendo funciones administrativas.
"El rgano Ejecutivo, en cambio, siempre la ejerce porque es su forma
habitual de actuacin, salvo en los casos, que dicta actos de gobierno que
se consideran propios de su funcin especfica y no sujetos a control
judicial, excepto, que mediare una manifiesta
arbitrariedad o
irrazonabilidad".
Los rganos realizan funciones o actividades mediante las cuales se
exterioriza el poder, esas funciones se clasifican en funciones: ejecutiva,
legislativa, judicial, preconstituyente, constituyente, de gobierno y de
control.
A los fines de atribuir actos existen distintos criterios:
1) El criterio orgnico o subjetivo: atiende a quien realiza la funcin
2) El criterio formal: clasifica las funciones por la forma que el acto reviste
3) El criterio material o sustancial: indaga el contenido o sustancia del
acto, sin reparar en su forma o el rgano que lo dicte.
Roberto Dromi sostiene una postura integral orgnico-sustancial para las
funciones ejecutivas, legislativas y judiciales y para la administrativa un
criterio residual.
Advertimos que un solo criterio de distincin es siempre insuficiente,
verbigracia la forma de ley puede contener un acto gubernativo,
institucional o legal.
Por eso consideramos atinada la postura de Dromi ya que vincula los
conceptos a fines de distinguir en cada caso concreto frente qu funcin
nos encontramos y en consecuencia, podremos advertir qu efectos
produce y cul es el orden jurdico aplicable.
18
DIEZ, Manuel Manual de Derecho Administrativo Ediciones Plus Ultra Pg. 48
De las distintas funciones, teniendo en cuenta el criterio sustancial,

orgnico y formal, podemos esbozar el siguiente esquema:
FUNCIN GUBERNATIVA:
En un plano distinto al de los comportamientos que trasuntan el ejercicio
de las funciones administrativa, legislativa y jurisdiccional se encuentra la
denominada funcin poltica o de gobierno, referida a la actividad de los
rganos superiores del Estado en las relaciones que hacen a la
subsistencia de las instituciones que organiza la Constitucin, y a la
actuacin de dichos rganos como representantes de la Nacin en el
mbito internacional.
La teora de la funcin de gobierno, si bien se ha conservado como resabio
del absolutismo y de "la razn de Estado", resulta necesaria al sistema
republicano que "parece no poder subsistir sin ese recurso", por el cual se
excluyen determinados actos de la revisin judicial, y es as que ella tiene
vigencia en la mayor parte de los pases de Europa continental.
En nuestro pas, la aceptacin de la funcin gubernativa, en un plano
opuesto a las restantes funciones estatales (administrativa, legislativa y
judicial) tiene el efecto fundamental, por aplicacin de la doctrina que
emerge de los fallos de la Corte Suprema de Justicia de la Nacin, de
excluir a determinados actos de la revisin judicial, los que para un sector
de tratadistas reciben el nombre de actos de gobierno o polticos y para
otro, el de "actos institucionales"
Radica en la toma de decisin y puesta en prctica de las cuestiones ms
relevantes para el Estado. Intervienen en su ejercicio en primera medida el
Poder Ejecutivo porque es el Jefe de Gobierno del Estado y lo secundan el
Poder Legislativo con la aprobacin o no de las leyes que el Ejecutivo
necesita y la Corte Suprema o Tribunales Superiores con las decisiones
judiciales que avalan o no las decisiones del Poder Ejecutivo o Legislativo.
Es en el ejercicio de esta funcin donde podemos advertir la utilidad de la
teora tradicional de la divisin de poderes, porque tanto el Poder
Legislativo como el Judicial pueden ponerle freno a las decisiones del
Poder Ejecutivo que no sean convenientes para la Nacin, sean contrarias
al inters pblico o el bienestar general o que sean an peor, antijurdicas.
Esta funcin la podemos clasificar segn los siguientes criterios:
a) Criterio sustancial: Es la decisin poltica por excelencia, responde a
valoracin de conveniencia oportunidad y mrito, ejecuta directamente una
norma constitucional y tiene un efecto indirecto sobre los individuos.
b) Criterio orgnico: rganos legislativo y ejecutivo.
c) Criterio formal: se manifiesta por ley o decreto, tambin se exterioriza
por actos de poder: actos polticos, de gobierno, institucionales, vinculada
a la propia subsistencia del Estado o a los mayores intereses polticos de
la comunidad, seguridad o defensa. Son internacionales, de seguridad
interna y de relacin entre poderes veto, etc.
Consiste en el trazado de una poltica global y en la adopcin de
decisiones para realizarla, responden a la orientacin ideolgica del
gobierno.

La realiza el rgano legislativo y el rgano ejecutivo e indirectamente el
judicial. Se lleva a cabo por actos polticos que comprenden:
a) Actos institucionales
b) Actos de gobierno.
a) Actos institucionales: Derivan directamente de una norma
constitucional, se vinculan a la propia subsistencia del Estado o a
su organizacin, no inciden directamente en el ciudadano, son
unilaterales en su estructura y su alcance, no son revisables
judicialmente Ej.: declaracin de guerra, de estado de sitio,
intervencin federal, tratados de paz nombramiento o remocin de
funcionarios.
b) Actos de gobierno: Si bien trasuntan directivas de carcter
superior, tiene su rbita dentro del funcionamiento normal del
Estado, son revisables judicialmente. Tienen las siguientes
caractersticas: Ejecuta directamente una norma constitucional, son
actos jurdicos que producen efectos respecto de terceros, tienen el
mismo rgimen jurdico que los administrativos, son actos
unilaterales de alcance individual, por ejemplo: indulto, expulsin de
extranjeros, etctera.
Los actos polticos: Se han esgrimido dos teoras relativas a la
judiciabilidad o no judiciabilidad de estos actos, de cuya respuesta
depende que estn sujetos o no al control jurisdiccional.
Segn sea el criterio adoptado se sostendr la competencia del Poder
Judicial para someter a su consideracin cuestiones jurdicas derivadas de
los actos gubernativos.
La teora de la No judiciabilidad de las cuestiones polticas, sostiene que
los jueces no pueden pronunciarse sobre decisiones de esta naturaleza,
basados en que son hechos y actos ejecutados por competencias que la
Constitucin ha puesto en cabeza de los poderes polticos y por tanto
exentos de control judicial posterior (Dromi, Marienhoff).
Por el contrario, quienes sostienen la Judiciabilidad de los actos
gubernativos o institucionales aseveran que el poder judicial es el guardin
de la constitucin an en situaciones de crisis. Fundamentan su postura en
la Constitucin Nacional, especialmente en el Artculo 18, que consagra la
inviolabilidad de la defensa en juicio, sin excepciones, en el Artculo 109,
por el cual se sostiene que si el Poder Judicial no puede abocarse y decidir
sobre estos temas, quedara la ltima decisin en el Poder Ejecutivo, en el
Artculo 31, que determina la supremaca del orden jurdico y el Artculo
116, que otorga competencia a la Corte Suprema de Justicia de la Nacin
el conocimiento sobre todas las causas que versen sobre puntos regidos
por la Constitucin. (Gordillo, Bidart Campos).
FUNCIN LEGISLATIVA:
La funcin Legislativa, consiste en el desarrollo del procedimiento
constitucional para el dictado de leyes que realiza el rgano Legislativo,
pudiendo incluir dentro del concepto de leyes a los decretos de necesidad
y urgencia que dicta el rgano Ejecutivo, porque como sostiene un sector
de la doctrina tienen cuerpo de decreto y alma de ley.

Podemos clasificarla a esta funcin segn los siguientes criterios:
a) Criterio sustancial: Se representa en normas generales, impersonales,
abstractas de cumplimiento, obligatorio y coactivas. Son ordenadoras de la
vida social. Tambin se puede considerar como la actividad estatal reglada
o discrecional, con lmites jurdicos constitucionales para la elaboracin del
derecho. Se distinguen dos elementos en esta funcin:
1) Material: es el objeto de la ley, impersonalidad, generalidad y
obligatoriedad.
2) Formal: referido al rgano y al procedimiento. Se habla de ley en sentido
material y formal.
b) Criterio orgnico: El rgano que la ejecuta es el parlamento. sta
funcin es ejercida por un Congreso compuesto por dos Cmaras.En
principio es originaria, privativa, especializada e (indelegable) del rgano
legislativo. Abarca nicamente los actos emanados por el Legislativo y con
forma de ley. Excepcionalmente puede ejecutarla el Poder Ejecutivo por
delegacin legislativa o por medio de decretos de necesidad y urgencia
artculos 76 y 99 Inciso 2 de la Constitucin Nacional19.
c) Criterio formal: Se exterioriza por actos legislativos, leyes, en virtud de
un procedimiento constitucional, que produce efectos jurdicos generales,
abstractos, objetivos e impersonales de carcter imperativo y permanente.
FUNCIN JUDICIAL:
Esta funcin no es otra que la de juzgar los asuntos que pertenecen a la
competencia originaria y derivada de los mximos tribunales de la Nacin,
de las Provincias y de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires.
Se dice que el poder Legislativo tambin ejerce esta funcin cuando se
lleva a cabo un juicio poltico en contra del Presidente, Ministros, Jefe de
Gabinete de Ministros y miembro o miembros del Poder Legislativo.
Podemos clasificarla segn los siguientes criterios:
a) Criterio sustancial: Se deriva de la atribucin que centraliza el Estado
al monopolizar el ejercicio de la fuerza. Se pone en acto siempre que
exista una controversia en materia jurdica entre particulares o entre estos
y el Estado.
19
Art. 76. Constitucin Nacional: Se prohbe la delegacin legislativa en el Poder Ejecutivo, salvo en
materias determinadas de administracin o de emergencia pblica, con plazo fijado para su ejercicio y
dentro
de
las
bases
de
la
delegacin
que
el
Congreso
establezca.
La caducidad resultante del transcurso del plazo previsto en el prrafo anterior no importar revisin de
las relaciones jurdicas nacidas al amparo de las normas dictadas en consecuencia de la delegacin
legislativa.
Art.99 inc.2 Constitucion Nacional: Art. 99.- El presidente de la Nacin tiene las siguientes
atribuciones: inc.2. Expide las instrucciones y reglamentos que sean necesarios para la ejecucin de
las leyes de la Nacin, cuidando de no alterar su espritu con excepciones reglamentarias.

En todo caso la controversia debe ser resuelta por medio de una decisin
que se impone a las partes con fuerza legal. Al monopolizar el ejercicio de
la fuerza, se impide que los individuos que hagan justicia por mano propia.
De esta manera se dirime el conflicto entre particulares, que se presentan
como conflictos de intereses que alteran o pueden alterar el orden social.
Los ciudadanos tienen el derecho de accin y el Estado el deber de
jurisdiccin.
Podemos afirmar que comprende la decisin con fuerza de verdad legal de
una controversia entre partes que determine y restablezca el derecho al
caso concreto planteado. Debemos tener en cuenta las garantas y
derechos consagrados en la legislacin que se reflejan en el proceso.
b) Criterio orgnico: El poder judicial, como un rgano imparcial e
independiente, es encargado por mandato constitucional en forma
monoplica de la funcin jurisdiccional. Es independiente, indelegable,
decisorio, ejecutorio e instrumental. Resalta la figura del juez como rgano
imparcial e independiente de otro poder o injerencia.
c) Criterio formal: sentencia como norma individual, concreta, que se
manifiesta a travs de normas jurdicas individuales, ajustado a un
procedimiento legal.
FUNCION EJECUTIVA:
La funcin ejecutiva reside en la ejecucin de todas las decisiones
tomadas por el rgano Ejecutivo o Legislativo, es decir la puesta en
prctica de la funcin Administrativa y Legislativa.
FUNCIN ADMINISTRATIVA:
Es residual. La constituye el resto de la actividad estatal o no estatal desde
un punto de vista sustancial y orgnico que no es ni funcin gubernativa, ni
legislativa, ni judicial.
La funcin administrativa comprende diversas especies de actividad de
contenido heterogneo.
Remite al concepto de administracin, trmino que proviene del Latn ad
/ a Ministrare / servir sera servir a. Ad / Manus Trahere sera direccin o
gestin a un fin. Tambin reconoce una acepcin en idioma alemn
Verwaltung reinar vinculado al poder.
Podemos hablar de administracin en sentido objetivo y subjetivo.
a) objetivo: es un conjunto de actividades encaminadas hacia un fin,
entendida como funcin.
b) subjetivo: es administracin pblica, entendida como conjunto de
rganos.
Tambin distinguimos en la funcin administrativa un sentido positivo y
negativo.
a) positivo: es el conjunto de hechos, actos y procedimientos realizados
por la Administracin, actividad del gobierno, actividad del Estado.
b) negativo o residual: es la actividad del Estado que no es legislacin, ni
jurisdiccin, ni gobierno.

Para Roberto Dorm es Funcin Administrativa toda la que realizan los
rganos estatales ejecutivo, legislativo y judicial, excluidos los hechos y
actos materialmente gubernativos, legislativos y jurisdiccionales, como la
que realizan las dems personas jurdicas pblicas, los entes pblicos no
estatales y los particulares que puedan ejercerla por delegacin y
autorizacin.
En tanto Agustn Gordillo define al Derecho Administrativo como aquella
rama del derecho pblico que estudia el ejercicio de la funcin
administrativa y la proteccin judicial existente contra ella.
CARACTERSTICAS
a) No tiene un contenido nico, lo que la diferencia de las dems
funciones.
b) No es realizada por rganos especficamente creados al efecto.
c) Podemos hablar de Funcin Administrativa no estatal.
d) Sujeta a control Judicial.
LA FUNCION ADMINISTRATIVA:
Para el desarrollo de nuestra materia, de las tres funciones bsicas, nos
interesa ahora profundizar la funcin Administrativa.
La actividad del poder administrador comprende una serie de actos de
diferente naturaleza: de gobierno y administrativos. Los primeros se
vinculan directamente a la soberana del Estado, en principio, estn
sometidos nicamente al contralor pblico, no por ello, escapan a la esfera
jurdica, su realizacin no puede ser arbitraria.
La actividad administrativa, es la actividad continua del Estado, la puede
ejercer cualquiera de sus rganos mientras no se refiera a su funcin
especfica e indelegable. "Es la actividad funcional del Estado, que tiene
por objeto la realizacin en forma directa de los cometidos estatales,
mediante actos de efectos subjetivos,20 conforme al orden jurdico y sujeto
al contralor jurisdiccional"(Judicial). 21 Se la califica de esa forma, a la
actividad administrativa como "Sub-legal", dado que debe estar sometida a
la ley.
La gnesis de la Administracin Pblica contempornea (en sentido
estrictamente orgnico o subjetivo) encuentra su ubicacin histrica en la
poca napolenica donde se opera una mutacin fundamental del papel o
de la gravitacin que hasta entonces haba tenido poder administrador.
Se produce a partir de ese instante el fenmeno de ampliacin progresiva
de sus competencias, el cual ha continuado desarrollndose en forma
incesante hasta nuestros das. Se abandona, por parte de la
Administracin, la funcin abstracta de sostener la ley (Locke y
Montesquieu) para convertirse en un complejo orgnico que cumple
mltiples actividades.
La funcin administrativa es la actividad que desarrollan tanto el Poder
Ejecutivo, Poder Judicial o Poder Legislativo destinada a la gestin de
asuntos administrativos del estado, como lo realiza cualquier empresa
20
Efectos subjetivos: porque afectan intereses particulares de una persona o grupo.ILDARRAZ, Benigno; ZARZA MENSAQUE, Alberto; VIALE Claudio Derecho Constitucional y
Administrativo Ediciones Eudecor Crdoba 1996 Pg... 273 y S.S.
21

privada en su gerencia de administracin, como la contratacin de
proveedores y de empleados, la aprobacin de gastos a realizar, etc.
Conforme sostiene Gordillo, la Funcin Administrativa abarca el estudio del
sujeto que ejerce dicha funcin o sea la administracin pblica centralizada
y descentralizada, a travs de sus rganos jurdicos, de los agentes que se
desempean en esos rganos y estructurada en forma de administracin
central (centralizada o desconcentrada), o descentralizada (entes
autrquicos empresas del Estado, sociedades annimas con participacin
parcial o total del Estado, etc.), con ms la figura del ente independiente
regulador de servicios pblicos que dimana del art. 42 de la Constitucin22.
Tambin puede a veces la funcin pblica ser delegada o atribuida a
personas no estatales y aparece en ese caso el fenmeno de las personas
pblicas no estatales (algunas sociedades de economa mixta,
corporaciones profesionales, etc.), o a personas que ejercen un monopolio
o privilegio para la explotacin de un servicio pblico, aspectos que entran
tambin dentro del objeto del estudio del derecho administrativo.
Forman parte del ejercicio de la funcin administrativa el estudio de las
formas jurdicas que dicho ejercicio presenta, es decir, los hechos, actos,
contratos y reglamentos administrativos, el procedimiento administrativo, la
licitacin pblica, las audiencias pblicas, los servicios pblicos; el anlisis
de algunas falsas facultades, potestades, o seudo poderes que se le
atribuyen por parte de la doctrina: potestad jurisdiccional de la
administracin, poder de polica, zona de reserva de la administracin,
actos de gobierno, etc.
Es indispensable el estudio de los lmites sustantivos y adjetivos de tales
facultades, como contrapartida necesaria al ejercicio del poder en un
Estado de Derecho.
Entre los lmites sustantivos cabe mencionar los principios jurdicos
superiores del orden constitucional y supraconstitucional: razonabilidad, no
desviacin de poder, imparcialidad, buena fe, no autocontradiccin,
adecuacin de medio a fin, sustento fctico suficiente, motivacin
adecuada, procedimiento regular previo a la emisin del acto, etc.
Entre los lmites adjetivos o procedimentales encontramos los recursos y
remedios del procedimiento administrativo (recursos de reconsideracin o
revocatoria,
jerrquico, jerrquico
menor,
alzada,
reclamacin
administrativa previa, denuncias, etc.) y las acciones y recursos del
proceso judicial (accin ordinaria, accin de amparo, amparo por derechos
de incidencia colectiva, amparo por mora de la administracin, habeas
data, interdictos, recursos especiales de apelacin; en el orden provincial,
22
Artculo 42. Constitucin Nacional-Los consumidores y usuarios de bienes y servicios tienen

derecho, en la relacin de consumo, a la proteccin de su salud, seguridad e intereses econmicos; a
una informacin adecuada y veraz; a la libertad de eleccin y a condiciones de trato equitativo y digno.
Las autoridades proveern a la proteccin de esos derechos, a la educacin para el consumo, a la
defensa de la competencia contra toda forma de distorsin de los mercados, al control de los
monopolios naturales y legales, al de la calidad y eficiencia de los servicios pblicos, y a la constitucin
de asociaciones de consumidores y de usuarios. La legislacin establecer procedimientos eficaces
para la prevencin y solucin de conflictos, y los marcos regulatorios de los servicios pblicos de
competencia nacional, previendo la necesaria participacin de las asociaciones de consumidores y
usuarios y de las provincias interesadas, en los organismos de control.

acciones de plena jurisdiccin, de anulacin, de interpretacin, etc.); por
ltimo, la sancin por el agravio causado, a travs de la responsabilidad de
los funcionarios pblicos (civil, penal, administrativa, poltica) y del Estado
(responsabilidad extracontractual por hechos y actos ilcitos de sus
agentes)
A ello cabe agregar la intervencin que pueda tomar el Defensor del
Pueblo en virtud de la legitimacin constitucional que le otorga el art. 86
para actuar en justicia, sin perjuicio de sus funciones como mediador o
persuasor ante las autoridades pblicas y los particulares que ejercen
funciones administrativas pblicas.
Es tambin de inters el estudio de los medios materiales puestos a
disposicin de esa actividad, a travs del crdito pblico, el dominio pblico
y privado del Estado: en general, el estudio de la propiedad en su relacin
con la funcin administrativa, sea a travs de la propiedad pblica, sea a
travs de las limitaciones que el Estado, impone a la propiedad privada
(meras
restricciones,
servidumbres
administrativas,
ocupacin
tempornea, expropiacin, etc.), sea travs de vinculaciones contractuales
de contenido econmico (los contratos administrativos).
En conclusin, cuando decimos el ejercicio de la funcin administrativa,
nos referimos a todos sus aspectos, a quin la realiza, (Administracin
Pblica); con relacin, a quines, (Administrados), de que modos y formas
se ejercita, con qu medios se cuenta para la accin y hasta donde puede
llegar sta (lmites y control). La defensa de la soberana, la de asegurar
la paz interior, el cuidado de la moralidad de la cultura, son funciones que
debe realizar el Estado.
La funcin es el concepto institucional; el servicio pblico actualiza y
materializa la funcin.
En consecuencia, debemos definir, el servicio pblico. Es: Toda
actividad pblica o privada, regulada por la ley (decreto, ordenanza), con el
objeto de satisfacer en forma ms o menos continua necesidades
colectivas.
En nuestro tiempo, no todos los servicios pblicos son prestados
directamente por el Estado, en muchos casos, y as ocurre en la mayora,
son prestados indirectamente por las particulares, mediante concesin o
arriendo. Los principios, deberes, y derechos de los concesionarios, y todo
lo atinente a sta forma de prestacin de los servicios pblico, son
regulados por el Derecho Administrativo.
Funciones administrativas de los rganos ejecutivo,

legislativo, judicial y de entes pblicos no estatales.
Segn lo ya sealado, la funcin administrativa constituye entonces el
objeto propio del Derecho Administrativo.23
DROMI, Jos Roberto, Manual de derecho administrativo, Tomo I, pg. 47, Astrea, 1992.
23

Dromi advierte que la Administracin pblica, en un sentido subjetivo,
equivale a aparato administrativo dentro del mbito ms general del
aparato estatal, integrado tambin por los aparatos legislativo y judicial. De
all que se hable en ocasiones de un estado administrador frente a un
estado legislador y a un estado juez. Con ms propiedad, la administracin
pblica en un sentido subjetivo est integrada por el conjunto de rganos
que es centro de funcin administrativa.
A su vez, la administracin en sentido objetivo constituye una accin, un
conjunto de actividades encaminadas hacia un fin con total prescindencia
de la ndole del rgano, agente o autor del acto. Es la actividad concreta
dirigida, mediante una accin positiva, a la realizacin de los fines de
seguridad, progreso y bienestar de la comunidad, a la integracin de la
actividad individual con miras al inters colectivo (en el sentido a que
refiere el art. 75 incs. 18 y 19 de la Constitucin Nacional24).
Sentado lo expuesto, debe distinguirse la funcin administrativa que
ejercen distintos rganos del poder del Estado:
a) Funcin administrativa del rgano ejecutivo:
Constituye la actividad por la que el Estado anima, dirige o acta los
mecanismos de su organizacin; es aquella actividad concreta y prctica,
desplegada en el caso por el Poder Ejecutivo, para el inmediato
cumplimiento de los objetivos estatales.
Se refleja, desde un punto de vista cuantitativo, en mayor medida en los
dominios del Poder Ejecutivo porque por medio de l se realizan la mayor
parte de los fines estatales. Sin embargo, los otros poderes -legislativo y
judicial- tambin ejercen funcin administrativa, al igual que otros entes y
rganos no estatales a los que se les ha atribuido competencias
administrativas especiales.
24
Artculo 75. Constitucin Nacional- Corresponde al Congreso: inc.18: Proveer lo conducente a la

prosperidad del pas, al adelanto y bienestar de todas las provincias, y al progreso de la ilustracin,
dictando planes de instruccin general y universitaria, y promoviendo la industria, la inmigracin, la
construccin de ferrocarriles y canales navegables, la colonizacin de tierras de propiedad nacional, la
introduccin y establecimiento de nuevas industrias, la importacin de capitales extranjeros y la
exploracin de los ros interiores, por leyes protectoras de estos fines y por concesiones temporales de
privilegios y recompensas de estmulo. Inc. 19: Proveer lo conducente al desarrollo humano, al
progreso econmico con justicia social, a la productividad de la economa nacional, a la generacin de
empleo, a la formacin profesional de los trabajadores, a la defensa del valor de la moneda, a la
investigacin y al desarrollo cientfico y tecnolgico, su difusin y aprovechamiento. Proveer al
crecimiento armnico de la Nacin y al poblamiento de su territorio; promover polticas diferenciadas
que tiendan a equilibrar el desigual desarrollo relativo de provincias y regiones. Para estas iniciativas, el
Senado ser Cmara de origen. Sancionar leyes de organizacin y de base de la educacin que
consoliden la unidad nacional respetando las particularidades provinciales y locales: que aseguren la
responsabilidad indelegable del Estado, la participacin de la familia y la sociedad, la promocin de los
valores democrticos y la igualdad de oportunidades y posibilidades sin discriminacin alguna; y que
garanticen los principios de gratuidad y equidad de la educacin pblica estatal y la autonoma y
autarqua de las universidades nacionales. Dictar leyes que protejan la identidad y pluralidad cultural, la
libre creacin y circulacin de las obras del autor; el patrimonio artstico y los espacios culturales y
audiovisuales.

b) Funcin administrativa del rgano legislativo:
Por su complejidad y variedad se sealar, a modo meramente
enunciativo, aquellas que aunque desde el punto de vista orgnico y
procesal puedan caracterizarse como actos legislativos, se corresponden a
actos de naturaleza administrativa:
1) Actividad de control interorgnico: es la actividad que realiza el
Congreso con el fin de controlar al rgano Ejecutivo (investigaciones,
pedidos de venias, informes, autorizaciones, declaraciones, interpelaciones
a ministros, entre otras).
2) Juicio poltico: es la actividad administrativa que pone fin a la relacin
de empleo pblico que mantienen ciertos funcionarios en virtud de un
proceso constitucional (presidente, jueces de la Corte Suprema,
funcionarios del Ministerio Pblico). Su ejercicio no constituye
estrictamente funcin jurisdiccional aunque desde el punto de vista
procesal deba garantizarse el debido proceso. Los procesos de remocin
de los funcionarios polticos (jueces inferiores, miembros del Congreso,
auditora general, defensor del pueblo) se asimilan al mismo concepto.
3) Actos de organizacin: es la actividad que realiza el rgano legislativo
respecto de su propia organizacin interna o relativos al personal
administrativo que de l depende; como tales, estn sujetos al rgimen
jurdico administrativo (Ej.: organizacin y funcionamiento de bibliotecas,
imprentas, mesa de entradas, archivos, polica interna, servicio de
confitera, nombramiento y remocin de los empleados, cuerpo de
taqugrafos, etc.).
4) Leyes de contenido particular o singular: tambin poseen naturaleza
administrativa al decir de Dromi y otros autores- ciertos actos que al
emitirse para una situacin concreta y limitada, y no obstante
reconocrselos en su aspecto formal como leyes, carecen de la naturaleza
general y abstracta que define a estas ltimas (Vg. leyes que autorizan a la
administracin central a enajenar o gravar sus bienes; las que establecen
pensiones extraordinarias; las que autorizan determinadas transacciones;
las que reglamentan el funcionamiento de ciertas comisiones bicamerales;
las de expropiacin; las relativas a una obra pblica determinada, etc.).
La legislacin administrativa admite entonces el ejercicio de actividad
administrativa por el rgano legislativo, regulando asimismo su
impugnabilidad judicial.
c) Funcin administrativa del rgano judicial.
Para distinguirla resulta ilustrativo, al igual que el caso del legislativo,
referir a casos concretos:
1) Actos de organizacin: con el rgano judicial ocurre lo mismo que con
el legislativo en cuanto tiene facultades de nombrar y remover sus
empleados, alquilar o adquirir locales, comprar libros, editar sus fallos,
adquirir elementos de trabajo, nombrar y sancionar a su personal, fijar los
reglamentos para las mesas de entradas o las formas de registracin de la
documentacin y archivos, entre muchos otros.

Tambin la legislacin regula la impugnabilidad judicial de los actos
administrativos que como los de la naturaleza sealada, son emitidos por
el Poder Judicial.
2) Jurisdiccin voluntaria: es la actividad no jurisdiccional cumplida por
el Poder Judicial, es decir la que no tiene naturaleza contenciosa o
sustancia
controversial.
Constituye
tpicamente
una
actividad
administrativa, aunque por la clase de relaciones jurdicas en que incide se
trata de actividad judicial en un cometido estrictamente administrativo. Las
materias que comprende varan segn las legislaciones locales pues actos
que para ciertas normas constituyen jurisdiccin voluntaria, para otras
pueden ser de orden notarial o directamente administrativa.
El rgimen legal argentino entre otros casos y segn la regulacin local,
comprende la intervencin del Estado en:
a) la formacin de los sujetos jurdicos y reconocimiento de las personas
jurdicas (art. 45 C. Civil);
b) la integracin de la capacidad jurdica (vg. nombramiento de tutor o
curador; venia para la enajenacin de bienes de menores e incapaces);
c) el cambio de estado civil de las personas;
d) en la materia mercantil la instruccin registral obligatoria (registro de la
propiedad, registro pblico de comercio);
e) certificacin de ciertos actos (vg. rectificacin de partidas, homologacin
de convenios);
f) la autorizacin y registro de la actividad minera, entre muchas otras.
d) Funcin administrativa de entes no estatales.

Las personas pblicas pueden ser no estatales, es decir no pertenecer
orgnicamente al Estado ni integrar la administracin pblica, aunque
puedan ejercer por expresa atribucin legal una determinada funcin
administrativa.
Estas entidades tienen personalidad jurdica propia reconocida o
concedida por el Estado, y en todo o en parte estn reguladas por normas
de derecho pblico. Ejemplo tpico de esa clase de instituciones lo
constituye la Iglesia Catlica (con personalidad jurdica reconocida en el
Cdigo Civil art. 3325) o los colegios o consejos profesionales
(contadores, abogados, mdicos, etc.), a los que se les atribuye el
gobierno de la matrcula de los profesionales universitarios.
Dentro de estas personas, tenemos en cuenta el aporte que efecta el Dr.
Julio Isidro Altamira Gigena, resaltando que en nuestro pas con
posterioridad al ao 1989, en que se dict de la Ley de Reforma del Estado
Nro. 23.696, se crearon (algunos por ley y otros por decreto) los Entes
25
Art. 33. Cdigo Civil: Las Personas jurdicas pueden ser de carcter pblico o privado. Tienen
carcter pblico: 1. El Estado Nacional, las Provincias y los Municipios. 2. Las entidades autrquicas.
3. La Iglesia Catlica. Tienen carcter privado: 1. Las asociaciones y las fundaciones que tengan por
principal objeto el bien comn, posean patrimonio propio, sean capaces por sus estatutos de adquirir
bienes, no subsistan exclusivamente de asignaciones del Estado, y obtengan autorizacin para
funcionar. 2. Las sociedades civiles y comerciales o entidades que conforme a la ley tengan capacidad
para adquirir derechos y contraer obligaciones, aunque no requieran autorizacin expresa del Estado
para funcionar.

Reguladores de los servicios pblicos, quienes realizan funcin
administrativa y las resoluciones que dictan son actos administrativos que
pueden ser controlados por el rgano judicial mediante la accin
contencioso administrativa.
Tambin realizan funcin administrativa las personas jurdicas pblicas no
estatales, como los distintos Colegios Profesionales, cuando otorgan o
cancelan la matrcula o cuando aplican sanciones a sus afiliados y esas
resoluciones son tambin actos administrativos que pueden ser
impugnados judicialmente por el afectado por la va contencioso
administrativa.
Estimo de inters destacar que en la Provincia de Crdoba los tribunales
con competencia en lo contencioso administrativo han conocido y resuelto
numerosas causas en las que se discutan la legitimidad de las sanciones
impuestos por los Colegios Profesionales. Cito como ejemplo: Zevern
Escribano, A. c/ Tribunal de Disciplina de Abogados, Maghini, Nicols
Nelson c/ Tribunal de Disciplina de Abogados, entre otros.
Estos antecedentes son importantes porque el Tribunal control no slo la
sancin, sino tambin el procedimiento previo para el dictado del acto
administrativo.
La funcin administrativa tambin la pueden realizar las personas jurdicas
privadas, por ejemplo, los concesionarios o licenciatarios de un servicio.
En Crdoba, el Captulo 4 de la Ley 8835 crea el Ente Regulador de los
Servicios Pblicos (ERSEP) y regula sus funciones.
El Art. 33 dice: Las resoluciones del ERSEP causan estado y entindese
que agotan la va administrativa, sin necesidad de recurso alguno,
pudiendo ser materia de accin contencioso administrativa en los plazos y
con los procedimientos fijados en la Ley N 7182 o en el cuerpo legal de la
materia que la sustituya.
En Crdoba, las Cmaras Contencioso administrativas se han declarado
competentes para conocer y resolver las causas en las que los
profesionales (abogados, mdicos, etc.) impugnaron las resoluciones
sancionatorias emanadas de los distintos Colegios Profesionales. Esas
resoluciones han sido consideradas actos administrativos y, por lo tanto, el
Tribunal analiz los elementos esenciales de dicho acto. Ver por ejemplo
las sentencias Nro 48/00 y Nro. 123/00 del Tribunal Superior de Justicia,
entre otras.
Tienen carcter pblico cuando realizan funcin administrativa y las
resoluciones que adoptan son tambin actos administrativos, que pueden
ser controlados por el rgano judicial por la va contencioso administrativa.
En sntesis: es un tema que comenz a analizarse en el siglo XIX y
continua en la actualidad debido a su importancia y trascendencia, pues no
slo es til para caracterizar al acto administrativo, sino tambin para
determinar cul es el Tribunal competente para controlar esa actividad.
La actividad administrativa que realizan los poderes del estado incluida la
de los poderes legislativo y judicial, se rige en un todo por el rgimen
jurdico propio de la funcin administrativa, no correspondiendo en principio
y salvo legislacin expresa en contrario, aplicar el rgimen jurdico de la
funcin jurisdiccional ni de la funcin legislativa, aunque sean esos
rganos del poder los que la ejercen.
Clases de Funcin Administrativa:

Como lo seala Marienhoff26 no toda la actividad administrativa es de igual
naturaleza ni se expresa o traduce de la misma forma.
Estas diferencias dan origen a distintas clases de administracin que es
posible distinguir en mrito a la naturaleza de la funcin ejercida, la
modalidad que se adopta para su expresin o en relacin a la estructura de
los rganos que las ejercen. Igualmente, Dromi27 lo mismo que Manuel
Mara Diez28 clasifican la actividad administrativa en cuanto a sus
especficas funciones o materia, a su estructura u organizacin, al campo
de accin en el que se desenvuelve, a sus efectos jurdicos y a la
regulacin normativa.
Las distinciones que se operan resultan de gran utilidad para el estudio,
pues constituyen un aporte didctico y sistematizado que tiende a integrar
diferentes conceptos.
En la realidad los rganos administrativos ejercen muchas veces diferentes
funciones sin que al efecto haya una separacin orgnica (v.g.: los rganos
consultivos no siempre lo son pues a veces tambin deciden y controlan;
igualmente ocurre con los rganos de control que a veces actan como
rganos consultivos y tambin deciden).
Se proponen al respecto distintas clasificaciones:
a) Por la materia o naturaleza de la actividad: esta puede ser activa,
consultiva o de control.
1) Activa: es aquella actividad decisoria, resolutoria, ejecutiva, directiva u
operativa de la administracin, tambin llamada funcin administrativa
propiamente dicha.
Ejemplo: el dictado de un reglamento, el nombramiento de un agente
pblico, el barrido y limpieza de una calle, la direccin del trnsito, entre
otras. Esta actividad se caracteriza por ser permanente y continua; se
ejerce en todo momento.
2) Consultiva: es la actividad que realizan ciertos rganos competentes
que por medio de dictmenes, informes, opiniones y pareceres tcnicojurdicos, asesoran a los rganos que ejercen la funcin administrativa
activa o decisoria, facilitndoles elementos de juicio para la preparacin y
formacin de la voluntad administrativa.
3) De control: la actividad administrativa es siempre actividad jurdica, por
lo que se realiza segn el orden normativo respetando los principios de
justicia, equidad y moralidad. El control tiene siempre por objeto verificar la
legalidad de la actividad administrativa, es decir controla la legitimidad,
mrito u oportunidad de los actos emanados de los rganos
administrativos.
26
MARIENHOFF, -op. cit., Tomo I, pg. 85.

DROMI, op. cit., Tomo 1, pg. 54.)
28
DIEZ, Manuel Mara: Derecho Administrativo, Tomo I, Bibliogrfica Ameba, 1963, con cita de M. A.
Sandulli, Manuale di Diritto Administrativo, Npoles, 1954.)
27

Existen adems otros dos tipos de control: el control parlamentario o
legislativo y el jurisdiccional o judicial, pero la funcin administrativa de
control es control en la administracin, o sea estrictamente control
administrativo. A esta funcin fiscalizadora se la clasifica de varias formas,
refiriendo los autores al control de legitimidad o control de oportunidad; al
control preventivo, sucesivo y sustitutivo; al control externo e interno; al
control jerrquico; al control administrativo o de tutela; al control popular y
al control constitucional.
b) Por la organizacin:
En razn de la organizacin la funcin administrativa puede ser:
centralizada, desconcentrada, descentralizada.
1) Centralizada: las facultades de decisin estn reunidas en rganos
superiores de la administracin (ejemplo: ministerios, secretaras y
subsecretaras de estado).
2) Desconcentrada: la ley confiere en forma regular y permanente ciertas
atribuciones a rganos inferiores dentro de la misma organizacin
administrativa. El rgano desconcentrado carece de personalidad jurdica y
de patrimonio propio (ejemplo: polica, ejrcito, servicio penitenciario,
administracin de ingresos pblicos, AFIP, direcciones de rentas,
direcciones de inmuebles, registro civil, entre muchas). En general tienen
conferida una funcin tcnica especfica que conviene concentrar en una
sola dependencia y no dispersarla entre varias.
3) Descentralizada: el ordenamiento jurdico confiere atribuciones
administrativas o competencias pblicas en forma regular y permanente, a
entidades dotadas de personalidad jurdica y de patrimonio propios. Estas
actuarn en nombre propio y por cuenta propia, bajo el control del Poder
Ejecutivo (la Constitucin de la Provincia de Salta exige que su creacin lo
sea por ley de la Legislatura art. 127 inc. 4-; en el mbito nacional,
aunque alguna doctrina lo controvierte, el art. 75 inc. 30 otorga igual
atribucin al Congreso).
c) Por los efectos:
En razn de los efectos jurdicos la funcin administrativa puede ser
interna o externa.
1) Interna: se caracteriza porque no produce efectos jurdicos inmediatos
respecto de los administrados; su finalidad es lograr el mejor
funcionamiento del ente de que se trata. Particular relevancia tienen en ella
las instrucciones o circulares, pues constituyen verdaderas normas
jurdicas y su incumplimiento puede producir responsabilidad disciplinaria y
civil, por aplicacin del art. 1112 del Cdigo Civil.29
29
Art. 1.112.Cdigo Civil: Los hechos y las omisiones de los funcionarios pblicos en el ejercicio de sus
funciones, por no cumplir sino de una manera irregular las obligaciones legales que les estn
impuestas, son comprendidos en las disposiciones de este ttulo.

2) Externa: produce efectos jurdicos inmediatos respecto de los
administrados y estos estn obligados a cumplirlos.
d) Por la estructura orgnica:
Esta puede ser burocrtica o colegiada.
1) Burocrtica: cuando quin ejerce la funcin es un rgano institucin
integrado centralizadamente. El principio regulador de la organizacin
burocrtica es la jerarqua.
2) Colegiada: quien ejerce estas funciones es un rgano institucin
integrado por ms de una persona fsica. Su funcionamiento debe respetar
el qurum mnimo y apegarse al principio de decisin por mayoras y
minoras de las personas que constituyen el colegio.
e) Por la regulacin normativa:
La misma puede ser reglada y discrecional.
1) Reglada: es cuando una norma jurdica predetermina expresamente o
de forma razonablemente implcita, la conducta que el rgano
administrativo debe observar.
En este caso el rgano no puede emplear su propio criterio acerca de lo
que es ms conveniente o mejor, pues las normas establecen con cierta
precisin lo que deben o no hacer los rganos administrativos (un ejemplo
lo brinda el derecho jubilatorio, cuyas normas exponen minuciosamente
cuales son los beneficios que corresponden a los afiliados, segn cada
situacin; o las normas que regulan la actividad de las aseguradores de
riesgos del trabajo ART; o las normas que regulan la actividad
aseguradora o bancaria, entre otras).
2) Discrecional: cuando el rgano puede decidir, aplicando el funcionario
rgano persona- un criterio propio (algunos autores refieren a ello como
su leal saber y entender), si debe actuar o no y, en caso afirmativo, que
medidas debe adoptar.
La discrecionalidad es una libertad ms o menos limitada de apreciacin
del inters pblico, a fin de valorar la oportunidad de la accin y de su
contenido.
2.4 El derecho administrativo con el

derecho constitucional y comercial.
RELACIONES CON EL DERECHO PBLICO Y PRIVADO
El derecho pblico (penal, tributario o fiscal, constitucional, etc.) se
distingue del derecho privado (civil obligaciones, contratos, sucesiones,
familia, comercial) en que en el primero se trata de relaciones jurdicas
entre el Estado y los particulares, o entre entes estatales entre s. Esto es
as al menos en el derecho argentino, donde no hay actividad estatal que
se halle sometida nica y exclusivamente a normas de derecho comn:
cuando tales normas se aplican al Estado, estn siempre modificadas o

interconectadas con normas de derecho pblico, de forma tal que se
integran al complejo normativo del derecho pblico.
Ello ha llegado a ser as debido a que, generalmente, toda vez que el
legislador o el juez han considerado una relacin jurdica establecida entre
el Estado y otro sujeto de derecho, se han inclinado a dar soluciones
particulares antes que aplicar al pie de la letra la legislacin comn. Una
consecuencia de esto es que en el derecho pblico hay a menudo una
relacin de subordinacin (porque se le confiere al Estado una cierta
superioridad jurdica sobre el particular, un nmero de atribuciones
superiores a los derechos individuales del habitante), a diferencia del
derecho privado, en que es ms frecuente la coordinacin: en los sujetos
se encuentran all en un plano de ms igualdad. Esa diferencia de rgimen
tiene en parte por raz sociolgica que por lo general tales relaciones
afectan el inters pblico, (bien comn), o el inters privado, individual,
respectivamente. Pero la distincin entre derecho pblico y privado no es a
priori; no se trata de que las normas de derecho pblico tengan una
estructura diferente de las del derecho privado, ni que matemticamente
unas y otras contemplen situaciones de inters general y de inters
individual, sino tan slo que las leyes que rigen las relaciones del Estado
con los particulares van acumulando prerrogativas y privilegios para el
Estado. Adems, algunos de los principios de tales leyes deben regular
situaciones que no se dan sino en el caso del Estado: todo lo relativo a la
organizacin, funcionamiento y actividad de los poderes pblicos y el
control de los servicios pblicos monopolizados emplea principios diversos
de los del derecho comn.
Esas prerrogativas y disposiciones peculiares constituyen un todo
estructurado y regido por principios propios: las que empiezan siendo
excepciones se tornan norma general y as las reglas del derecho privado
se ven desplazadas por aqullas. Es lgico independizar
metodolgicamente a ese conjunto de principios correlativos y
concordantes entre s, que resultan discordantes y extraos al derecho
privado.
RELACIONES CON EL DERECHO CIVIL
Las relaciones del derecho administrativo con el derecho privado en
general, y con el derecho civil en particular, son de tres tipos:
Existen ciertos principios generales de la ciencia del derecho, conceptos
de lgica jurdica, etc., que estn en el derecho civil y tambin en el
derecho administrativo; no se trata de que el segundo los haya tomado del
primero, sino de que ste fue uno de los primeros en utilizarlos (as, los
elementos esenciales de los hechos y actos jurdicos, los contratos, la
responsabilidad, el principio de buena fe y la doctrina de los actos propios,
el abuso del derecho, la lesin, etctera).
Hay disposiciones de derecho administrativo que estn en el Cdigo Civil
(bienes del dominio pblico, expropiacin, arrendamiento de bienes
pblicos; la reglamentacin del uso y goce de los bienes del dominio
pblico, las limitaciones impuestas a la propiedad en el inters pblico,
etctera); no son de derecho civil y a lo sumo podra decirse que se
encuentran desubicadas.
En cuanto a las reglas propiamente de derecho privado, su aplicacin en el
campo del derecho administrativo era muy frecuente en los orgenes de

ste, pero ha ido decreciendo paulatinamente a medida que adquiri ms
autonoma.
Por lo general cuando el derecho administrativo toma principios del
derecho comn no los mantiene con sus caracteres iniciales, y por ello
aparecen sea deformados (responsabilidad indirecta del Estado, derechos
reales), sea publicitados (obligaciones, extincin de las obligaciones,
actos jurdicos de la administracin, contratos administrativos, etc.), de
forma tal que ya no es posible identificarlos positivamente como principios
del derecho civil.
La afirmacin frecuente de que el derecho civil se aplica en subsidio del
derecho administrativo30 no es del todo exacta hoy en da, pues
generalmente la aplicacin de las normas del derecho civil no se realiza en
derecho administrativo respetando u pureza original; por el contrario, se las
integra con los principios y normas del derecho administrativo,
conformndose y remodelndose en consecuencia a ste. El abogado no
especializado que en un caso concreto quiera recurrir supletoriamente al
Cdigo Civil, deber proceder en consecuencia con sumo cuidado, pues la
doctrina, la jurisprudencia o incluso la propia prctica administrativa
pueden haberle dado un sesgo distinto a la cuestin precisamente en ese
caso concreto, no efectuando una aplicacin lisa y llana del Cdigo Civil.
RELACIONES CON EL DERECHO CONSTITUCIONAL
El derecho constitucional se refiere a la estructura fundamental del Estado,
constituyendo la base del ordenamiento administrativo y de las dems
ramas del derecho.
De todas las ramas del derecho pblico, ninguna est ms estrechamente
ligada al derecho administrativo que el derecho constitucional; cada
captulo de derecho administrativo, se ha dicho, est encabezado por una
introduccin de derecho constitucional. Ningn derecho est ms
subordinado y conformado a las directivas polticas del Estado que el
derecho administrativo, y por ello, el derecho administrativo tiene el
carcter o la fisonoma del derecho constitucional de cada Estado31.
En efecto, la Constitucin crea la separacin de poderes (o no) y establece
los lmites del poder estatal en los derechos individuales: dentro de esos
lineamientos habr de desenvolverse el derecho administrativo.
Constitucin y administracin se influyen recprocamente; pero mientras
que la influencia de la primera sobre la segunda es de sistema, la de la
administracin sobre ella es de eficacia.
La Constitucin es una estructura, es el ordenamiento fundamental del
Estado; la administracin es un rgano jurdico de ese Estado, y la funcin
administrativa es una actividad que se realiza dentro del marco y las
directivas bsicas fijadas por aquella estructura. En la Constitucin
predomina lo esttico, en la funcin administrativa lo dinmico; en la
primera hay estructuracin y establecimiento de lmites, en la segunda hay
expresin de actividad concreta y choque contra los lmites prefijados.
Al igual que en el caso del derecho civil, hay que distinguir tres tipos de
relaciones entre ambas ciencias:
30
Comp. BIELSA, op. cit., 6 edicin, t. I, p. 159; MARIENHOFF, op. cit., t. I, p. 171.
31
BIELSA, Compendio de derecho administrativo, op. cit., p. 7.

Hay principios generales de derecho que si bien se hallan ms fuertemente
protegidos por encontrarse en la Constitucin, no son exclusivos del
derecho constitucional (los derechos humanos bsicos, tanto los de la
Constitucin como los de los tratados internacionales; la tutela del medio
ambiente).
Hay disposiciones de derecho administrativo que estn contenidas en la
Constitucin (las referentes a la expropiacin, a la imposicin, la
prohibicin de que la administracin ejerza funciones jurisdiccionales, el
rgimen carcelario, la libertad de navegacin de los ros interiores,
etctera).
En cuanto a las que se consideran tpicamente de derecho constitucional
(creacin y organizacin de los tres poderes; sus facultades; derechos
individuales), su aplicacin en derecho administrativo es necesaria,
ineludible, y ste aparece como una prolongacin de aqul; no puede
prescindir de esas normas y se consustancia con ellas. En este ltimo
aspecto, hay varias cuestiones de enorme trascendencia para la
orientacin que ha de asumir el derecho administrativo: si la Constitucin
ha establecido un Estado de Derecho, lo que se contesta averiguando si la
Constitucin constituye un orden jurdico pleno y autnomo, al cual est
sometido el Estado en absolutamente todas sus manifestaciones, de forma
que no sea que el Estado tenga una Constitucin, sino que est en una
Constitucin; si los derechos individuales concedidos por la Constitucin a
los habitantes son autnticos derechos subjetivos frente al Estado como
poder; si la violacin del fin y la valoracin o el espritu de una norma
constitucional da lugar a la inconstitucionalidad del acto estatal respectivo.
Bibliografa Lectura 3
BIELSA, Rafael Derecho Administrativo y Ciencia de la Administracin
Editorial J. Lajouane y Ca Bs.As. 2 Edicin Tomo I.
BIELSA, Rafael Tratado de Derecho Administrativo Tomo IV
CASAGNE, Juan Carlos. Derecho Administrativo- Sptima Edicin
Actualizada. Tomo II- Lexis Nexis. Abeledo Perrot. Buenos Aires 2002Versin Digital.
COMPENDIO. Universidad Nacional de Crdoba. Facultad de Ciencias
Econmicas, Jurdicas y Sociales- Derecho Administrativo ALFREDO
GUSTAVO PUIG (Con la colaboracin de la Ctedra de Derecho
Administrativo)
DIEZ, Manuel . Manual de Derecho Administrativo Ediciones Plus Ultra
DIEZ, Manuel Mara: Derecho Administrativo, Tomo I, Bibliogrfica
Ameba, 1963, con cita de M. A. Sandulli, Manuale di Diritto
Administrativo, Npoles, 1954
DROMI, Jos Roberto, Derecho Administrativo- Tomo I, Astrea, 1992.
FERRANDO Ismael y Otros MANUAL DE DERECHO ADMINSTRATIVO
Editorial Desalma, Buenos Aires 2000
GORDILLO, Agustn: Tratado de Derecho Administrativo, Tomo I, Parte
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Derecho Constitucional y Administrativo Ediciones Eudecor Crdoba
1996 .
MARIENHOFF, Miguel Tratado de Derecho Administrativo Editorial
Abeledo Perrot- Tomo I-

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Mdulo 2

Materia: DERECHO PUBLICO

2.1 El Derecho Administrativo: Concepto

GORDILLO, Agustn: Tratado de Derecho

Administrativo, Tomo 1, Parte General, pg. V-23,

Fundacin de Derecho Administrativo - 1997.

GORDILLO, op.cit., Tomo I pg. V.29.

ILDARRAZ, Benigno Ob. Cit. Pg.. 277

BIELSA, Rafael Tratado de Derecho Administrativo Tomo IV P.150

CARACTERES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

TORRE, Abelardo Ob. Cit.

OBJETO DEL DERECHO ADMINISTRATIVO:

2.2 Las formas jurdicas: acto

CASSAGNE, op. cit., Tomo II, pg. 43.

Estabilidad del Acto Administrativo:

DIEZ, op. cit. Pg. 31.

a) actos anulables a) actos anulables

CASSAGNE, op. cit., Tomo II, pg. 243.

GORDILLO, op. cit., Tomo 3 XIII-3.

Para que ella proceda: a) el incumplimiento de las obligaciones del

LAS RELACIONES JURDICAS:

1) De regulacin: La actividad estatal es regulada jurdicamente,

2) De organizacin: Es el conjunto de normas que regulan la

3) De prestacin: Hace referencia a la prestacin ffundamentalmente de

4) De limitacin: Se refiere a la limitacin de los derechos subjetivos.

6) De fiscalizacin: Referido al Control y responsabilidad. Control para

8) De integracin: Por la que se persigue lograr la integracin interior y

2.3 La funcin Administrativa: en el

BIELSA, Rafael Derecho Administrativo y Ciencia de la Administracin Editorial J. Lajouane y

DIEZ, Manuel Manual de Derecho Administrativo Ediciones Plus Ultra Pg. 48

De las distintas funciones, teniendo en cuenta el criterio sustancial,

Artculo 42. Constitucin Nacional-Los consumidores y usuarios de bienes y servicios tienen

Funciones administrativas de los rganos ejecutivo,

Artculo 75. Constitucin Nacional- Corresponde al Congreso: inc.18: Proveer lo conducente a la

d) Funcin administrativa de entes no estatales.

Clases de Funcin Administrativa:

MARIENHOFF, -op. cit., Tomo I, pg. 85.

2.4 El derecho administrativo con el

BIELSA, Compendio de derecho administrativo, op. cit., p. 7.

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