CAMBIOS EN EL MODELO SOCIAL CHILENO

Manuel Riesco
Centro de estudios nacionales de desarrollo alternativo (CENDA)
Santiago, Chile
mriesco@cendachile.cl

Resumen

El trabajo estudia los cambios a lo largo del pasado siglo del modelo social chileno, entendido como la
conjuncin del rgimen de bienestar y el rgimen de empleo. Argumenta que el Estado presidi el conjunto
del proceso mediante dos estrategias sucesivas sobre el trasfondo de una profunda transformacin de la
estructura socio-econmica. Presenta una amplia evidencia emprica, que incluye una comparacin de los
resultados de ambos perodos basado en una ordenacin original de mltiples series de datos de larga
duracin.
Postula que el segundo modelo evidencia hoy claros signos de agotamiento, especialmente en el mbito de la
poltica social. Sugiere la emergencia de un nuevo modelo social, en el cual el Estado reasume la
responsabilidad principal de dirigir el desarrollo econmico en las nuevas condiciones del rgimen de
empleo, ofreciendo al mismo tiempo un nuevo trato a la poblacin mediante la construccin de un moderno
Estado de bienestar. Plantea que toda la evolucin anterior presenta un correlato en la regin, aunque con
particularidades en los diferentes pases. Sostiene que el modelo social emergente requiere un espacio
latinoamericano crecientemente integrado para desarrollarse plenamente.

1. Cambios en el Modelo Social y Rol del Estado

Durante el curso del ltimo siglo han ocurrido grandes cambios en el modelo social chileno, entendido como
la conjuncin de los regmenes de empleo y de bienestar. El pas se transform por completo en un proceso
nico presidido por la accin del Estado. Sin embargo, las estrategias sucesivas que guiaron su accionar lo
dividen tajantemente en dos perodos.
El 11 de septiembre de 1924, un movimiento militar de corte progresista inaugura la estrategia que se ha
denominado desarrollismo. Casi exactamente medio siglo despus, el 11 de septiembre de 1973, un golpe
militar de naturaleza contra-revolucionaria impone un segundo modelo, el que aos ms tarde se
generalizara en la regin bajo el nombre de consenso de Washington.
La primera se consolida y extiende en las secuelas de la crisis de 1930, siendo presidida por gobiernos
democrticos de diverso signo que adoptan la consigna central del progreso en sus dos dimensiones,
econmico y social. La particularidad chilena parece ser el modo radical en que culmina, en el marco de una
creciente movilizacin social que alcanza dimensiones de revolucin. Entre 1965 y 1973, el Estado realiza
una profunda reforma agraria, al tiempo que recupera la renta de los recursos naturales hasta entonces en
manos del capital extranjero, al tiempo que logra avances espectaculares en nutricin, salud, educacin y
distribucin del ingreso. Los mismos constituyen su principal herencia y parecen conformar la base del
dinamismo posterior de la economa chilena (Illanes-Riesco 2007).
El perodo siguiente se divide a su vez en dos etapas muy diferentes. Slo la dictadura de Pinochet y sus
asesores los Chicago boys hicieron gala de su adhesin a la escuela neoliberal. La segunda transcurre, en
cambio, bajo la conduccin de gobiernos democrticos, cuyos economistas por regla general se declararon
ms bien crticos a ese tipo de formulaciones. Por otra parte, es un hecho que influyeron para mantener en lo
fundamental los lineamientos estratgicos del perodo en su conjunto. Principalmente, el nfasis unilateral en
crear las mejores condiciones posibles para el desarrollo de los mercados y los negocios en un contexto de
apertura indiscriminada al comercio e inversin extranjeras. Con el distorsionado sesgo adicional de estimar
necesaria y conveniente la contencin tanto de la injerencia del Estado como de las demandas sociales.
Ciertamente, el sesgo aludido se ha refrenado en relacin al extremismo de los Chicago boys. De este
modo, durante esta fase, la segunda de las grandes estrategias de desarrollo ha adquirido en Chile contornos
ms moderados, similares en cierta medida a los que ha adoptado en otros pases de Amrica Latina. Sin
embargo, esta orientacin se ha continuado evidenciando, siendo asimismo significativa en el mbito de las
polticas sociales.
El cambio de estrategias marca contrastes que no pueden ser ms violentos. Sin embargo, el fenmeno que
transcurre en trasfondo de ambas les imprime significativos aspectos de continuidad. Los campesinos
tradicionales, que representaban la mitad de la poblacin en el censo de 1930, se han extinguido en buena
medida. Su dolorosa transformacin en precarios asalariados urbanos constituye la principal epopeya del
siglo.
2

La poblacin se multiplic por cuatro desde 1929, alcanzando 16,4 millones el 2006. Sin embargo, la
poblacin rural permaneci estancada en los mismos 2,2 millones de entonces, al tiempo que su proporcin
se ha reducido al 13% en el 2006. Mientras tanto, los habitantes de las cinco principales ciudades se
multiplicaban ms de seis veces y los de Santiago ms de siete (Cuadro Anexo 1). Adicionalmente, quienes
hoy viven en el campo son bien diferentes a los de entonces. Como se ver, la mayora trabaja como
asalariados al menos parte del tiempo, mientras los antiguos inquilinos desaparecieron junto al viejo
latifundio.
Medida entre 1929, 1971 y 2006, aos de auge en los respectivos ciclos econmicos, la produccin
manufacturera creci rpidamente durante el desarrollismo (4.3% de promedio anual entre 1929 y 1971) y a
ritmo menor durante el perodo siguiente (2.5% de promedio anual entre 1971 y 2006). Como era de
esperarse, el comercio exterior creci ms con el consenso de Washington que con la estrategia anterior, que
ha recibido tambin el nombre de sustitucin de importaciones. Las exportaciones representan el 40% del
PIB en 2006; sin embargo, los principales rubros continan siendo materias primas escasamente elaboradas
(cobre, fruta, vino, pescado, productos forestales), lo que es apreciado como una importante debilidad (BC
2008, CENDA 2007, Ffrench-Davis et al 2007).
El PIB ha crecido casi catorce veces entre 1929 y 2006. Ello se debe en parte a que el producto por trabajador
se ha triplicado. Sin embargo, la razn principal es que la fuerza de trabajo se ha casi quintuplicado. De este
modo, el nmero de personas en disposicin a contratarse creci bastante ms que la poblacin, debido
principalmente a que las mujeres trabajadoras aumentaron ms de ocho veces (Cuadro anexo 2).
Sin embargo, el comportamiento de ambos factores difiere sustancialmente en los sucesivos perodos
estratgicos. Resulta sorprendente comprobar que el crecimiento econmico durante el perodo desarrollista
(3,1% anual) se explica en mayor medida por el incremento intensivo de la productividad (1,6% anual). En
cambio, sta aumenta a menor ritmo durante el consenso de Washington (1,2% anual). Por su parte, el
crecimiento algo ms rpido del PIB alcanzado durante el consenso de Washington (3,8% anual), se explica
principalmente por el aumento extensivo de la fuerza de trabajo. ste, era moderado durante el desarrollismo
(1,5% anual), sin embargo, se dispara (2,6% anual) en el segundo perodo, principalmente debido a la masiva
incorporacin de las mujeres (3,9% anual) (Cuadro anexo 2).
Este fenmeno es de gran significacin. En parte puede deberse a que el grueso de la migracin de los
campesinos transcurre durante el primer perodo, mientras la incorporacin de las mujeres se acelera durante
el segundo (Cuadros anexos 1 y 2). Mientras los primeros permanecan en su condicin tradicional, su
nmero se contabilizaba en la fuerza de trabajo pero su producto se destinaba en buena parte al consumo
propio o de los hacendados y no se reflejaba en el PIB. Al migrar a la ciudad su trabajo se destina en medida
mucho mayor a producir mercancas, ya sean bienes o servicios, que s se reflejan en el PIB, mientras no se
afecta la magnitud de la fuerza de trabajo. De este modo, la productividad promedio crece
considerablemente. En el caso de las dueas de casa, en cambio, su incorporacin a la fuerza de trabajo
incrementa tanto su nmero como el valor producido. Es decir, aumentan simultneamente el denominador y
el numerador de la productividad, y su magnitud no cambia apreciablemente.

Adicionalmente, como es sabido, la teora econmica muestra que el incremento de la productividad depende
de modo principal del aumento en la calificacin de la fuerza de trabajo, el cual se relaciona con su nivel
sanitario y educacional. De este modo, el rpido incremento de la productividad durante el desarrollismo se
puede explicar asimismo por el extraordinario esfuerzo realizado por el Estado para mejorar la salubridad y
educacin de la fuerza de trabajo. ste fue descuidado, en cambio, durante el segundo perodo, especialmente
bajo la dictadura, como se ver.
Estos cambios en el modelo social, en el curso de sucesivas estrategias de desarrollo histricamente
determinadas, parecen arrojar claves importantes para comprender la evolucin del pas en el ltimo siglo.
stas pueden resultar ms sugerentes que las que ofrecen ciertas formulaciones abstractas en boga. Una
consideracin ms atenta de los mismos puede ayudar a comprender la situacin actual y su proyeccin hacia
el futuro.

2. Cambios en el rgimen de empleo

El moderno mercado laboral chileno presenta sorpresas no menores, que trastocan completamente arraigadas
concepciones respecto de la fuerza de trabajo. Al parecer, la misma est conformada mayoritariamente por
asalariados urbanos con empleos altamente precarios, que rotan constantemente entre el trabajo formal e
informal y, en el caso de las mujeres, entre la participacin y la inactividad. Se ha conformado en un proceso
doloroso que ha durado buena parte de un siglo, a lo largo del cual trastornos econmicos y polticos han sido
determinantes. Las cifras muestran que la participacin de los trabajadores en la distribucin del ingreso ha
corrido a parejas con su influencia en la sociedad. Ambos han variado de manera dramtica a lo largo del
siglo.

2.1. Las paradojas del mercado de trabajo actual

La eficacia del sistema privado de Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP) puede ser muy discutible
en cuanto sistema de proteccin social. Sin embargo, no se puede negar que ha producido magnficas
estadsticas laborales. Al firmar su primer contrato de trabajo las chilenas y chilenos inician una cuenta
individual en una AFP, que los acompaar durante toda su vida laboral. Es actualizada cada vez que abonan
una cotizacin obligatoria como empleados dependientes, o contribuyen como independientes de modo
voluntario. Cada cual est identificado por su rol nico tributario (RUT), lo que evita repeticiones. Las
cuentas se cierran cuando salen de la fuerza de trabajo al jubilar por edad, invalidez o fallecimiento. Una vez
al mes, las computadoras de la Superintendencia de AFP revisan millones de cuentas individuales y captan
una fotografa de un grano extraordinariamente denso - ms de 7 megapixeles o millones de puntos -, acerca
de la fuerza de trabajo. Las sorpresas que ha revelado son maysculas.
Una primera constatacin es que el nmero de cuentas individuales en las AFP es significativamente mayor
que la fuerza de trabajo estimada por el Instituto Nacional de Estadsticas (INE) y que dicha diferencia afecta
solo a las mujeres. El nmero total de trabajadores activos afiliados a los sistemas previsionales a los
inscritos en AFP hay que agregar un nmero pequeo, que incluye a militares y policas entre otros, que
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todava cotizan en los antiguos sistemas pblicos - excede a la fuerza de trabajo estimada por el INE en poco
ms de un 15%. Sin embargo, el nmero de afiliados hombres coincide casi exactamente con los varones
activos medidos por el INE. En el caso de las mujeres, en cambio, el nmero de afiliadas excede la fuerza de
trabajo femenina en casi un 40%. Por otra parte, las estadsticas previsionales muestran que ms de un 80%
de las mujeres y un 90% de los varones han cotizado en su AFP en el curso de los ltimos 5 aos (INPCENDA 2005b). Significa entonces que el INE subestima la fuerza de trabajo femenina? Aunque parezca
paradojal, probablemente ambas estadsticas son precisas.

Cuadro 2
Chile: Afiliados Activos Sistemas Previsionales y Fuerza de Trabajo, Diciembre 2004

Tipo de personas

Cantidad de
personas

Cantidad de personas como proporcin de:

Poblacin 20 aos
y ms (menos
adultos mayores)
Afiliados AFP

Afiliados
AFP

Fuerza de
Trabajo INE

Ocupados
INE

Asalariados
INE

7,080,646

77%

100%

111%

121%

Hombres

3,964,361

84%

100%

97%

104%

Mujeres

3,116,285

70%

100%

138%

152%

Dependientes

6,834,194

74.6%

96.5%

107%

117%

183%

246,452

2.7%

3.5%

3.9%

4.2%

6.6%

3,571,864

39%

50%

56%

61%

95.8%

271,327

3.0%

3.8%

4.3%

4.6%

7.3%

Independientes
Incluye: Cotizantes
Totales

Afiliados Activos Sistema

Antiguo

190%

Fuente: INP-CENDA 2005a, en base a Superintendencia AFP (SAFP), Instituto Nacional de Estadsticas (INE), CELADE.

Un segundo motivo de asombro es que casi todos se declaran asalariados y cotizan como tales. A excepcin

de un 3.5% que se califican como independientes, todo el resto es decir el 96.5% - estn afiliados como
dependientes. Las encuestas del INE, en cambio, miden que aproximadamente dos tercios de los trabajadores
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ocupados son asalariados formales, mientras el resto trabaja por cuenta propia o informal. Esta proporcin es
notablemente consistente, aunque flucta levemente con las estaciones y el ciclo econmico, y presenta una
tendencia de crecimiento muy gradual en largo plazo (INP-CENDA 2005a). La misma es confirmada si
miramos el nmero de afiliados que cotiza en un mes dado a las AFP casi todos los cuales lo hacen como
dependientes -, que equivale casi exactamente a dos terceras partes de los ocupados estimados por el INE el
mismo mes. Son todos los afiliados trabajadores dependientes, como muestran las estadsticas
previsionales? Slo dos tercios, como afirman el INE y la cifra de cotizantes de las propias AFP? Cual
estadstica est en lo cierto? Paradojalmente, tambin en este caso probablemente son todas certeras. La
solucin de este dilema se encuentra en otra estadstica asombrosa de las AFP, que se presenta en el grfico
que sigue.
Grfico 1

Fuente: INP-CENDA 2005b en base a SAFP

Las barras rojas indican la densidad promedio de cotizaciones de los afiliados a las AFP a lo largo de toda su
vida laboral. Como se puede apreciar, en promedio, ms de un quinto del total de afiliados ha cotizado un
mes de cada diez, o menos. Un tercio ha cotizado menos de un mes en cada cinco, mientras dos tercios han
cotizado la mitad del tiempo, o menos! En el otro extremo, solo un 11,39% de los afiliados ha cotizado con
regularidad, todos los meses, a lo largo de su vida laboral.
Las barras azules, por su parte, muestran la densidad de pagos de los cotizantes de un mes determinado. Debe
remarcarse que stos conforman un subconjunto de los anteriores, la mayor parte de cuyos miembros
cambian todos los meses. Como se aprecia, su distribucin tiende a inclinarse hacia una mayor regularidad.
Es decir, la probabilidad que un cotizante de un mes dado haya contribuido con cierta regularidad durante los
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meses anteriores, es mayor que la que un afiliado promedio presenta a lo largo de toda su vida laboral. Ello
estara indicando que la participacin de los individuos en el mercado laboral no es constante en el tiempo,
sino presenta aglomeraciones en determinados perodos. Visto de otra forma, la probabilidad de tener empleo
el mes siguiente es mayor en el caso de un trabajador ocupado que en un desempleado, o de una mujer que en
ese momento se considera duea de casa. An en el caso del primero, sin embargo, dicha probabilidad es
inferior a un 22%, que es la proporcin de cotizantes de un mes cualquiera que han cotizado con regularidad
durante los meses anteriores. Es decir, nuevamente, de lejos, lo ms probable es que tambin el cotizante de
un mes dado deje de contribuir al mes siguiente.
La imagen que surge de estas cifras es una fuerza de trabajo que casi en su integridad entra y sale
constantemente de diferentes empleos formales de muy corta duracin.2 Es decir, est compuesta en su gran
mayora por trabajadores asalariados con empleos altamente precarios, que trabajan por cuenta propia o
informalmente en los perodos intermedios, cuando no se encuentran cesantes. De este modo el enigma queda
resuelto.
Probablemente, las estadsticas semanales del INE reflejan ms o menos correctamente la composicin de los
ocupados en un momento determinado. Es decir, en el da en que se toma la muestra, aproximadamente 2/3
tienen empleos asalariados formales, mientras otro tercio est trabajando por cuenta propia. Aparte de los que
estn sin trabajo de ningn tipo, que usualmente son del orden de uno de cada diez. Todas las proporciones
anteriores sujetas, desde luego, a las usuales variaciones cclicas y estacionales. Sin embargo, lo que no
reflejan las encuestas de empleo es que aquellos que aparecen una semana como trabajadores por cuenta
propia, pueden encontrar un empleo asalariado en la siguiente. Al revs, los que aparecen como asalariados
pueden perder su empleo al otro da. Luego de permanecer cesantes unas semanas, o meses, pueden asumir
un trabajo por cuenta propia o informal generalmente en comercio, construccin y agricultura (Bertranou
2007) - , y as sucesivamente.
Existe por cierto un ncleo de trabajadores asalariados estables, entre los cuales los grupos ms numerosos
son los funcionarios pblicos y los mandos medios de las empresas. Asimismo, existe otro grupo conformado
por trabajadores por cuenta propia, asimismo estables. Entre estos ltimos se cuentan, por ejemplo,
campesinos, taxistas y otros trabajadores independientes del transporte, pequeos comerciantes, profesionales
independientes, as como quienes trabajan regularmente en micro-empresas conformadas junto a colegas o
familiares. Muchos de ellos se encuentran afiliados a las AFP como independientes. Sin embargo, la
proporcin de todos los casos anteriores es pequea, en cualquier caso inferior al 10% del total.
Un fenmeno anlogo parece afectar a la fuerza de trabajo femenina. Las encuestas del INE registran que
muchas mujeres responden de modo negativo a la pregunta busc Ud. trabajo la semana anterior? A raz de
ello son clasificadas como inactivas. Sin embargo, son asimismo precisas las estadsticas de las AFP que
sealan que todas ellas tienen una cuenta previsional y que la abrumadora mayora ha cotizado en el curso de
los aos recientes, casi todas como empleadas dependientes. Las segundas demuestran que el 70% de las
mujeres chilenas en edad laboral son asalariadas considerablemente activas. En el caso de los hombres, el
3
mismo indicador alcanza al 84% (ver Cuadro 2).
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La solucin de ambas paradojas parece ser que las mismas personas cambian constantemente su condicin.
Un da son trabajadores formales y cotizan. Al da siguiente son independientes o informales y no cotizan.
Entre tanto, quedan cesantes. Si son varones, generalmente siguen buscando trabajo y permanecen en las
estadsticas del INE como miembros activos de la fuerza de trabajo, pero desocupados. Por este motivo,
dicha estadstica coincide con el nmero de cuentas individuales de varones en las AFP. Si son mujeres, en
cambio, ms pronto dejan de buscar trabajo y el INE las reclasifica como inactivas. Hasta que el ciclo
econmico mejora y encuentran trabajo nuevamente y vuelven a cotizar como asalariadas. Otras veces se
trata sencillamente del ciclo de las cosechas, puesto que muchas trabajan como temporeras recolectando
fruta.
De este modo, las estadsticas previsionales han derrumbado la idea que una muralla china se interpone entre
los trabajadores formales y los informales, as como entre las mujeres activas y las inactivas. Al parecer, lo
que separa dichas categoras no es ms que un velo tenue y poroso, que casi todos y todas atraviesan
constantemente en un sentido y el otro. A veces, sin embargo, especialmente durante los ciclos recesivos, el
mismo puede constituir una barrera tan formidable como la atmsfera que rodea la tierra. La angustia
inmensa de afrontar las responsabilidades familiares sin poder encontrar trabajo se agudiza entonces por la
fragilidad de los sistemas de proteccin social. El desmantelamiento y privatizacin a que el consenso de
Washington "a la chilena" ha sometido al Estado de bienestar creado por el desarrollismo no ha hecho sino
agravarla.

2.2. Relaciones laborales, legislacin y poltica salarial

La moderna fuerza de trabajo chilena no se ha conformado de la noche a la maana. Es largo el camino
recorrido desde 1930, ao en el cual el censo de poblacin comprob que por primera vez los habitantes de
ciudades y pueblos lograron igualar el nmero de campesinos. En ese momento, la relacin laboral
predominante era el inquilinaje, algunas de cuyas formas se extendan de cierta manera a la minera, donde
los campesinos eran arrastrados mediante un procedimiento ms o menos forzoso denominado enganche a
enclaves donde las empresas los provean de todo, al igual que en las haciendas.
La crisis de 1930 provoc el primer gran remezn en el rgimen laboral tradicional. En poco ms de dos
aos, expuls a cinco de cada seis trabajadores de las salitreras, que constituan, de lejos, la mayor
concentracin obrera de entonces (Illanes-Riesco 2007). Paralelamente, la migracin campesina se aceler
hasta alcanzar un ritmo mximo a mediados del siglo y mantuvo un ritmo muy rpido hasta los aos 1980,
para luego empezar declinar (Cuadro anexo 1). El segundo gran remezn fueron las expulsiones masivas de
campesinos posteriores al golpe de 1973. La dictadura recin asumida ech sin ms trmite a los campesinos
sospechosos de haber apoyado el proceso de reforma agraria. Eran muchos, junto a sus familiares sumaron
centenares de miles. Varios centenares fueron asesinados en los das posteriores al golpe y sus nombres
hacen mayora entre los grabados en la piedra del monumento a los detenidos desaparecidos y ejecutados, en
el Cementerio General de Santiago. Sin embargo, a otros campesinos considerados leales, la dictadura les
entreg ms del 40% de las tierras expropiadas tal como exiga la ley. Mientras tanto, alrededor de un tercio
fue devuelto a los antiguos dueos en la forma legal de "reservas", y el resto rematado a empresas forestales
todos los cuales procedieron a su vez a expulsar a la mayor parte de los campesinos residentes.
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Por otra parte, el proceso de privatizaciones y desmantelamiento del servicio pblico civil en general y

especialmente de los servicios sociales, incidieron significativamente en la conformacin de la estructura de

empleo actual. Las estadsticas de CEPAL constatan que la proporcin de funcionarios del Estado se redujo
del 20% al 10% de la fuerza de trabajo, aproximadamente. Los fenmenos anteriores se vieron reforzados
por la severa crisis econmica de 1981-85, durante la cual la cesanta alcanz a cerca de uno de cada tres
miembros de la fuerza de trabajo, si se incluyen los programas de empleo de emergencia. La crisis signific
grandes desplazamientos de la fuerza de trabajo (Illanes-Riesco 2007).
El marco institucional laboral sufri asimismo transformaciones muy bruscas. Como es bien sabido, el
movimiento obrero chileno fue un destacado protagonista social y poltico a lo largo de buena parte del siglo
XX. Ello alcanz su clmax cuando asumi un rol dirigente durante la agitacin revolucionaria de fines de los
aos 1960 y principios de los aos 1970, que hizo posible las transformaciones realizadas por el gobierno de
Allende. Sin embargo, qued reducido a su mnima expresin tras el golpe militar y la brutal represin a que
fue sometido por la dictadura de Pinochet. Mltiples restricciones se impusieron primero mediante
disposiciones del estado de sitio durante los aos 1970 y se legalizaron luego mediante el llamado Plan
Laboral de 1980, que limit severamente el derecho a sindicalizacin y huelga, prohibiendo la negociacin
por ramas y permitiendo el reemplazo de huelguistas, entre otras disposiciones (Volker 2002).
Hacia mediados de esa dcada, bajo el impacto de la crisis econmica, los trabajadores organizados
recuperaron cierto nivel de protagonismo en las protestas que en definitiva crearon las condiciones para el
trmino de la dictadura. Sus bases sobrellevaron el peso de las luchas de entonces, sin embargo, stas se
desenvolvieron principalmente en las poblaciones y en las calles. Significativamente pocas tuvieron lugar en
los lugares de trabajo. Las protestas nacionales lograron paralizar el pas, varias veces durante das. Fueron
convocadas por organizaciones de trabajadores, como los sindicatos del cobre y la Central Unitaria de
Trabajadores, CUT, que fue reorganizada en esos momentos en reemplazo de la Central nica de
Trabajadores, fundada en 1952 y que fuera disuelta en 1973 . Sin embargo, la CUT no ha logrado convocar
un paro nacional desde antes del golpe militar.
Con posterioridad al trmino de la dictadura, el movimiento sindical asumi un papel notablemente
moderado. Concurri a un acuerdo marco tripartito con los empresarios y el gobierno, a instancias de este
ltimo, y sus demandas salariales han sido muy restringidas (Murillo 2005). Aunque de modo cada vez ms
crtico, ha venido respaldando de manera sistemtica a los gobiernos democrticos, al tiempo que la coalicin
de gobierno ha recibido el voto masivo de los trabajadores en sucesivas elecciones.
La tasa de sindicalizacin haba venido creciendo en forma significativa a lo largo del siglo. Especialmente a
partir de mediados de los aos 1960, cuando la ley de sindicalizacin campesina la hizo extensiva a este
sector. En los aos previos al golpe militar haba superado el 20% de la fuerza de trabajo, para caer a menos
de la mitad en las dcadas siguientes (Illanes-Riesco 2007). Se recupera en las postrimeras de la dictadura y
repunta rpidamente al trmino de sta, hasta alcanzar un 15.1% de la fuerza de trabajo en 1992. Luego baja
nuevamente de modo continuo hasta alcanzar en 1999 niveles de 11%, los que se han mantenido hasta el
2006. 4 La cobertura de negociacin colectiva es an menor, alcanzando el 2004 un mnimo de apenas un
7,8% del empleo asalariado. Tras dos aos de leve repunte, el 2006 alcanz a un 8,6% .
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Grfico 2

Fuente: Elaboracin OIT 2007 con base en datos de la Direccin del Trabajo y del INE.
Nota: La tasa de sindicalizacin se calcula como nmero de afiliados a sindicatos como porcentaje del empleo total. La cobertura de la negociacin
colectiva se calcula como los trabajadores cubiertos suponiendo una duracin de los convenios y contratos de 2 aos como porcentaje del empleo
asalariado.

De este modo, el golpe militar signific una discontinuidad violenta en lo que respecta al poder e influencia
de los trabajadores. Un buen ejemplo de ello es el comportamiento de la actividad huelgustica, que vena
creciendo de modo importante en el curso del perodo desarrollista. Alcanz su mximo nivel durante los
aos 1960 y principios de la dcada de 1970, cuando casi uno cada cinco trabajadores particip anualmente
en huelgas o paros, en promedio. En cambio, con posterioridad al golpe militar prcticamente no hubo
huelgas durante una dcada. Entre 1973 y 1981, menos de uno en cada doscientos trabajadores particip en
este tipo de movimientos por ao, situacin que se mantuvo en buena medida hasta el trmino de la
dictadura. La actividad huelgustica repunt levemente en el curso de los aos 1990, hasta alcanzar un
promedio de seis de cada cien trabajadores participando en este tipo de movimientos cada ao (CENDA
2007).
Los resultados de los cambios sealados en el sistema de relaciones laborales y la estructura del empleo son
impactantes en lo que se refiere a las polticas salariales, participacin del factor trabajo en la renta nacional,
y consecuentemente sobre la distribucin del ingreso. Si se considera el perodo estudiado en su conjunto,
desde 1929 al 2006 las remuneraciones reales promedio, se multiplicaron ms de cuatro veces. Sin embargo,
el mejoramiento tuvo lugar exclusivamente durante el perodo desarrollista. Al contrario, se recortaron
brutalmente tras el golpe de Estado, lo que apenas ha logrado ser compensado con su recuperacin posterior
a 1990.
La poltica de los gobiernos democrticos en materia de remuneraciones ha sido en general conservadora. Ha
formulado el objetivo explcito de mantener los incrementos salariales reales por debajo del incremento en la
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productividad del trabajo, lo cual implica necesariamente un deterioro en la participacin del factor trabajo
en el producto. Excepciones significativas de esta norma se dieron en las remuneraciones del sector pblico,
as como el salario mnimo. stos se haban recortado al extremo tras el golpe militar - se redujeron a menos
de un tercio de su nivel anterior - y se mantuvieron en niveles muy bajos hasta 1990. En ambos casos los
reajustes fueron significativos, alcanzando un promedio superior a 10% por ao en trminos reales durante
toda la dcada de 1990. An as, las remuneraciones de sectores importantes de funcionarios pblicos, como
el profesorado por ejemplo, todava no recuperan su poder adquisitivo anterior al golpe militar. El promedio
general de salarios de todos los trabajadores del pas alcanz dicha meta recin en diciembre de 1999. El
ndice de sueldos y salarios reales del 2006 se encuentra slo un 20% por encima del nivel que alcanz antes
al golpe militar, ms de tres dcadas atrs (Cuadro anexo 2) (CENDA 2006b).
El pago al factor trabajo considerado en su conjunto - medido como el aumento en remuneraciones
multiplicado por el que experimenta la fuerza de trabajo - creci ms de 20 veces desde 1929. Durante el
desarrollismo, ello se debi principalmente al crecimiento rpido de las remuneraciones promedio (+3,1%
anual), como asimismo al ms moderado de la fuerza de trabajo (+1,6% anual). Durante el consenso de
Washington, por el contrario, ello se origin en el crecimiento muy rpido de esta ltima (+2,6% anual), el
que compens en parte la fuerte cada salarial durante la primera dcada de dictadura (-2,0% anual) y su
estancamiento en el perodo en su conjunto (+0,5% anual). El detrimento de las remuneraciones fue tan
severo, que el crecimiento del pago al factor trabajo (3,2% anual) fue inferior al crecimiento del PIB (3,8%
anual), a pesar del rapidsimo incremento de la fuerza de trabajo (ver grfico y Cuadro anexo 2).

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Grfico3

El aumento del pago al factor trabajo relativo al PIB es de lejos - el factor que ms incide en la distribucin
del ingreso. De este modo, las cifras expuestas demuestran de modo fehaciente que la distribucin del
ingreso en Chile ha experimentado cambios muy grandes a lo largo del siglo. Recapitulando, entre 1929 y
2006, el PIB se multiplica catorce veces mientras el pago al trabajo lo hace veinte veces. Es decir, hay un
mejoramiento significativo de su participacin en el ingreso. Sin embargo, ste se verifica slo durante el
perodo desarrollista, cuando el PIB se multiplica por 3,7 mientras el pago al factor trabajo se multiplica por
6,8. En cambio, durante el consenso de Washington, mientras el PIB se vuelve a multiplicar por 3,7 el pago
al trabajo solo se multiplica por 3,0 lo que implica un retroceso relativo significativo (Cuadro anexo 2). Estas
cifras contradicen tajantemente un reciente estudio del Banco Mundial (De Ferranti et al 2004), que
argumenta que la desigualdad en Amrica Latina sera un problema secular sin muchas variaciones desde
tiempos coloniales, y que no ha sido afectada negativamente por las polticas del consenso de Washington.
Al menos en Chile no fue as.
La recuperacin de las remuneraciones y el fuerte incremento del empleo experimentados a partir de 1990
han sido los factores decisivos en la disminucin de la pobreza e indigencia. La encuesta CASEN de 1987
12

midi que hacia el final de la dictadura el 45.1% de la poblacin se encontraba bajo la lnea de pobreza. En
1990, todava el 38,6% se encontraba en esta situacin, incluyendo un 13% bajo la lnea de indigencia. El
2006, estas proporciones se haban reducido a 13,7% y 3,2%, respectivamente (MIDEPLAN 2007).
La precariedad del empleo en Chile est acentuada por la permisiva flexibilidad laboral existente. La actual
legislacin permite a los empresarios, por ejemplo, hacer contratos por menos de cuatro meses prcticamente
sin pagar leyes sociales y sin ninguna obligacin especial de parte del empleador. Como ha declarado
recientemente el Ministro de Hacienda, la mayora de los trabajadores de supermercados, por ejemplo, tienen
este tipo de contratos. Una prctica extendida en todas las grandes empresas consista hasta hace poco en
subcontratar parte significativa de su personal a empresas proveedoras de mano de obra. El 2007 se modific
la ley de subcontratacin, prohibiendo expresamente la modalidad de proveer mano de obra excepto en casos
muy calificados. La aplicacin de la nueva ley ha generado enfrentamientos judiciales entre diversas
empresas y la Direccin del Trabajo, que ha dictaminado la contratacin directa por parte de las primeras de
miles de trabajadores contratistas. Incluso la estatal CODELCO se halla enfrentada con la entidad
fiscalizadora por este motivo.
Por otra parte, la Presidenta Bachelet ha nombrado un consejo asesor con la misin de proponer nuevos
cambios en la legislacin laboral y el seguro de cesanta. Este ltimo fue establecido el 2002, en reemplazo
de un subsidio que exista desde los aos 1930 y que fue ampliado sucesivamente hasta antes del golpe
militar, pero cuyos montos fueron reducidos con posterioridad. Todos los trabajadores y trabajadoras que
laboren en Chile acogidos al Cdigo del Trabajo tienen derecho al Seguro de Cesanta. Los trabajadores que
han sido contratados a partir del 2 de octubre del 2002, son afiliados por Ley obligatoriamente. Quienes
tienen contratos vigentes con anterioridad a esa fecha, pueden afiliarse voluntariamente. No se requiere de la
autorizacin del empleador, basta slo la decisin del trabajador.
El sistema funciona sobre la base de cuentas de capitalizacin individuales, las que se complementan con un
fondo solidario. Se financia con cotizaciones equivalentes al 3% de los salarios, aportados por el trabajador
en un 0,6%, y el empleador que aporta un 1,6% a la cuenta individual y un 0,8% al fondo solidario. El fisco
aporta a este ltimo en un monto que se fija anualmente por ley, y que ha sido muy reducido hasta el
momento 5. Las cuentas de capitalizacin individual son administradas por un consorcio formado por todas
las AFP, las que ganaron la licitacin respectiva efectuada por el Estado, y cobran comisiones mucho ms
bajas que las de cuentas previsionales. La eficacia del seguro ha sido muy limitada. A diciembre del 2007,
cuando prcticamente todos los contratos estn incorporados al sistema, menos de uno de cada cinco
desocupados tienen acceso al mismo y su monto mensual es inferior al salario mnimo.6 Por este motivo, las
reformas que se visualizan apuntan hacia la eliminacin de exigencias para cobrar el seguro actualmente se
exige un ao de cotizaciones y un drstico incremento del aporte estatal al fondo solidario.
Sin embargo, durante el 2007 ha tenido lugar una actividad huelgustica sin precedentes desde el golpe
militar. Lo que es ms significativo, las mayores movilizaciones han logrado romper la legislacin laboral
vigente desde la dictadura que impeda negociar por ramas. En esta ocasin, miles de trabajadores
contratados por centenares de pequeas y medianas empresas subcontratistas han llevado a cabo sucesivas y
prolongadas huelgas que han culminado en favorables acuerdos colectivos con las empresas matrices. Ello ha
13

sucedido en sectores estratgicos como el forestal, minero y alimentario. Esta movilizacin ya ha producido
algunos resultados concretos como los anotados ms arriba. Es posible que la reactivacin de este actor
decisivo, al que muchos dieron por muerto y enterrado, termine por generar las condiciones que hacen falta
para que un nuevo bloque en el poder conduzca desde el Estado al pas por la senda de la nueva estrategia de
desarrollo que parece abrirse paso en la regin en el siglo que se inicia.

3. Cambios en el rgimen de bienestar

Como es bien sabido, la literatura acerca de los regmenes de bienestar ha florecido en el curso de las ltimas

dcadas, a partir de la formulacin clsica por Esping-Andersen (1990) de los regmenes liberal, conservador
y socialdemcrata. Se han agregado a stas consideraciones de tipo histrico, las ms conocidas de las cuales
son las de Therborn (1995). Tambin aspectos regionales y de gnero entre otras. Un avance ha consistido en
la introduccin de categoras intermedias, una de las cuales es la de Estado de bienestar desarrollista
formulada por Kwon (1999) para el Sudeste Asitico. En esa lnea de pensamiento, se ha propuesto la
categora intermedia de Estado desarrollista de bienestar social latinoamericano, para analizar el tipo de
Estado surgido en la regin durante el curso del siglo XX (Draibe Riesco 2007).
Las determinaciones principales de tal concepto se refieren a que el mismo surge sobre una estructura social
predominantemente campesina en acelerada transicin. Tiene lugar en el marco del subdesarrollo, es decir,
mientras paralelamente los pases ms avanzados la han completado ya en lo principal y construyen Estados
de bienestar modernos. De este modo, el Estado desarrollista debe asumir la doble tarea de suplir aquellas
funciones econmicas que actores sociales modernos inexistentes o muy dbiles no pueden realizar, y al
mismo tiempo intervenir activamente en la transformacin social, orientada precisamente a prohijarlos. Las
polticas sociales constituyen su instrumento principal en cuanto a esta ltima funcin.
En el caso chileno la accin del Estado y especialmente sus polticas sociales lograron avances bien notables,
que persisten hasta hoy a pesar de su relativo desmantelamiento por la forma extrema que adopt en este pas
el llamado consenso de Washington. Entre 1929 y 2006, mientras el PIB se multiplic catorce veces como se
ha visto, el gasto pblico aument casi treinta veces y el gasto social se multiplic por ms de cien. El
crecimiento mayor fue en educacin y especialmente en salud. El balance fiscal de pensiones dejaba un
excedente hasta 1981, sin embargo, tras la privatizacin de las contribuciones a la seguridad social, su dficit
absorbe buena parte del gasto pblico social, capturando buena parte de la recuperacin del mismo posterior
a 1990 (Cuadro anexo 3).
Sin embargo, casi todas las realizaciones de las polticas sociales tienen lugar durante el desarrollismo,
mientras las mismas se desmantelan durante la dictadura, y se estancan en el consenso de Washington
considerado como un todo. El incremento del gasto pblico social durante el primer perodo casi duplica al
del PIB, mientras en el segundo crece significativamente menos que este ltimo. El ritmo anual de
crecimiento del gasto en educacin y salud es ms del doble durante el primer perodo en relacin al
segundo. De este modo, mientras durante el desarrollismo se verific un incremento sostenido de la
participacin del gasto pblico social en el PIB, lo contrario se verific durante el segundo perodo
considerado en su conjunto (Cuadro anexo 3).
14

Por otra parte, durante el desarrollismo se crearon sistemas pblicos de tipo universal que alcanzaron amplia
cobertura. Durante el perodo siguiente, en cambio, se busc la privatizacin de los mismos, la cual se logr
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en buena medida en pensiones y educacin, aunque mucho menos en salud. Por otra parte, se abandon la
concepcin universal para enfatizar la focalizacin de un reducido gasto pblico en los sectores ms pobres.
Ello se aprecia con claridad en los casos de educacin y previsin, que se vern a continuacin.

3.1. Nace un Nuevo Modelo de Bienestar Tambin en Chile?

A mediados de 2005, millones de televidentes de CNN en espaol quedaron atnitos. No era para menos. En
un debate transmitido en vivo a toda la regin, los cuatro candidatos presidenciales chilenos coincidan en la
necesidad de reformar profundamente el sistema previsional. A lo largo de un cuarto de siglo, el mismo haba
sido proclamado por todo el mundo como un rotundo xito que haba que imitar. No pocos pases haban
reformado los propios siguiendo en parte este modelo. A principios del 2006, no bien transcurridos tres
meses del gobierno de la Presidenta Michelle Bachelet, e iniciado el proceso de reforma prometido, un
milln de estudiantes secundarios se lanzaba a las calles y tomaba sus colegios el movimiento se denomin
la marcha de los pinginos, aludiendo al uniforme blanco y oscuro de los manifestantes - exigiendo hacer
lo propio con el sistema educacional privatizado.
Que haba fallado? Como se argumentar, al cabo de ms de dos dcadas, la privatizacin de los servicios
pblicos sociales en Chile ha remitido sus beneficios a los mercados financieros, los prestadores privados, y
una exigua minora de altos ingresos, con no pocos problemas aun para estos ltimos; adicionalmente, ha
representado un elevado costo para el fisco. Por otra parte, la "focalizacin" de un reducido gasto pblico
social en los ms pobres ha permitido aliviar en algo su situacin, especialmente la de los indigentes.
Mientras tanto, la mayora de la poblacin, incluyendo las masivas clases medias asalariadas emergentes, ha
quedado desprotegida y forzada a incrementar fuertemente sus pagos a la floreciente industria privada de
servicios sociales. Al mismo tiempo, la indiscriminada apertura del pas a la globalizacin haca ms
precarios sus empleos e insegura su condicin general, como se ha mostrado.
En una perspectiva de ms largo plazo, los fenmenos sealados parecen constituir manifestaciones de un
momento complejo, en el cual buscan desenvolverse tensiones poderosas que cruzan diversos planos y
atraviesan diferentes dimensiones. Por una parte, pareciera coincidir con un momento de inflexin en el
modelo social y la estrategia general de desarrollo del pas en un contexto que lo trasciende al nivel regional.
Como se ver, ello tiene todas las trazas de constituir el trasfondo general del momento y por lo tanto el
criterio principal a considerar a la hora de determinar el curso a seguir.
Por otra parte, en el plano poltico interno parecieran estarse deshilvanando finalmente los amarres
institucionales y polticos vigentes durante el largo perodo de transicin a la democracia. La eleccin de la
Presidenta Bachelet y los simultneos desplazamientos que afectan a todas las fuerzas polticas, as como el
resurgimiento de la movilizacin social y las consecuentes reformulaciones de la agenda pblica, constituyen
sus seales ms significativas. Desde el punto de vista poltico se insinan asimismo re-alineamientos que
parecen sugerentes. Por ejemplo, bajo el alero de la CUT se ha logrado reconformar el amplio arco de fuerzas
15

que logr terminar con la dictadura. Reunidas en el llamado Parlamento Social se agrupan todas las
principales fuerzas polticas a excepcin de la derecha, as como las principales organizaciones sociales, en el
arco progresista ms amplio que se ha logrado desde los aos 1980. Sus objetivos explcitos incluyen
profundas reformas a la educacin, previsin y legislacin laboral, como asimismo la modificacin del
8
sistema electoral binominal. Todos estos aspectos forman parte del modelo socio-econmico y poltico
heredado de la dictadura, y se mantienen an vigentes.

3.2. La reforma previsional

La pertenencia al sistema previsional privado es obligatoria para quienes accedieron a la fuerza de trabajo a
partir de 1981, as como para buena parte de quienes la conformaban en ese momento y que fueron inducidos
a cambiarse. Sin embargo, de acuerdo a la estimacin oficial (CAPRP 2006), casi la mitad de los afiliados al
sistema nunca van a acumular los fondos requeridos para financiar siquiera una pensin mnima, actualmente
fijada en US$150 mensuales. La garanta estatal respectiva resultaba ineficaz, puesto que la mayor parte de
quienes la requieren no cumplen con el requisito de haber cotizado 20 aos. Otras instancias
gubernamentales estimaron que ms de dos tercios de los afiliados quedarn en esa situacin, y que ms de la
mitad de los afiliados va a recibir pensiones inferiores a US$ 20 al mes (INP- CENDA 2005a). El Estado
mantena una red de proteccin mnima, consistente en una pensin no contributiva denominada asistencial,
actualmente fijada en US$80 al mes. Para acceder a la misma, sin embargo, era necesario demostrar
indigencia y aun as a veces esperar aos para recibirla.
Por otra parte, quienes jubilan actualmente por AFP perciben pensiones que por lo general son menos de la
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mitad de aquellas percibidas por sus colegas que lograron permanecer en el antiguo sistema de reparto.
Todas las mujeres resultan especialmente perjudicadas. Incluso aquellas que han cotizado sin interrupciones
y por el monto mximo obtienen la mitad de la pensin pblica tope a la que habran accedido en el sistema
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antiguo (CENDA 2006a). A igual fondo acumulado, sus pensiones de AFP resultan inferiores en un tercio o
ms a las de los varones, en razn de que se jubilan cinco aos antes y tienen mayor esperanza de vida
(CAPRP 2006). En cambio, pueden resultar beneficiados con pensiones superiores a la pensin pblica tope actualmente fijada en aproximadamente US$1.720 mensuales para los civiles -, los varones que han cotizado
regularmente por el salario tope y adicionalmente han realizado ahorro previsional voluntario en las AFP, el
cual es compensado ntegramente por generosas franquicias tributarias. El costo para el fisco de estas
ltimas, sin embargo, es equivalente al doble del gasto en pensiones asistenciales y favorece a un nmero
exiguo de los afiliados de altos ingresos (CENDA 2006a).
Es importante destacar cuales son las causas de la insuficiencia de las pensiones. Por una parte, la masa de
afiliados presenta una densidad de cotizaciones bajsima, en que ms de dos tercios cotizan menos de la
mitad del tiempo, y un quinto cotiza menos de una dcima parte del tiempo, como se ha visto (Figura 1). Ello
a su vez es un resultado necesario del mercado del trabajo. Como se ha descrito, ste se caracteriza por una
constante rotacin de las mismas personas entre empleos formales, informales y perodos de cesanta, y en el
caso de las mujeres, con perodos de inactividad. En el caso de las mujeres, ello se agrava porque deben
financiar ms aos de sobrevida y jubilan antes, como se ha mencionado. Adicionalmente influyen los altos
16

costos de administracin que cobran las AFP, como se muestra ms abajo.

Paralelamente, desde la privatizacin del sistema el Estado ha venido incurriendo en un enorme gasto
previsional, cuyo promedio anual ha alcanzado a un 5.5% del PIB y cerca de un 40% del gasto pblico
social, a lo largo de ms de un cuarto de siglo. Poco menos de la mitad de dicho monto se destina a las
pensiones del sistema antiguo, y poco menos de una cuarta parte a pensiones de las FFAA - el nico sector
que fue eximido de las pensiones privadas. Poco menos de otro cuarto se traspasa a las AFP en forma de
bonos de reconocimiento y otros subsidios a quienes se cambiaron desde el antiguo sistema, mientras que el
saldo se destina a pensiones asistenciales (INP-CENDA 2005b). Como resultado de ello, todava el Estado
otorga pensiones a un 75% de los adultos mayores - en Chile se consideran tales a las mujeres mayores de 60
y hombres mayores de 65. Adicionalmente, mediante el bono de reconocimiento y la garanta de pensin
mnima ha financiado ms de dos terceras partes de las pensiones que pagan las AFP. Ests ltimas alcanzan
a otro 5% de los adultos mayores, pero especialmente a personas que se jubilaron anticipadamente (INPCENDA 2005b). Es decir, actualmente el fisco financia prcticamente todas las pensiones. Sin embargo,
cada ao menos personas pueden jubilar por el sistema pblico, al tiempo que un nmero creciente se ven
obligados a depender del nuevo sistema a medida que avanza la transicin al mismo.
Hasta 1981, las cotizaciones previsionales de los trabajadores activos alcanzaban para financiar las pensiones
del sistema antiguo. Como ha demostrado un reciente estudio de la Universidad Catlica encargado por las
propias AFP (Cerda 2006), ese ao dejaban un excedente de alrededor de un tercio de las mismas. A medida
que ha aumentado el nmero de asalariados ocupados y el salario promedio, el volumen total de las
contribuciones ha venido creciendo desde 1990 al 2006 a un ritmo anual de 6,5%, que ms que duplica la
tasa de incremento del nmero de adultos mayores que alcanza el 3% en el mismo perodo. Es decir, la tan
difundida crisis financiera del sistema antiguo no se verificaba por ningn lado. A partir de 1981, sin
embargo, este flujo se ha destinado en su mayor parte a prstamos y aportes de capital, cuyos principales
destinatarios han sido 12 grandes conglomerados privados en el pas y 8 en el extranjero, en cuyas empresas
se halla invertida ms de la mitad del fondo de pensiones (Riesco 2007).
Por otra parte, uno de cada tres pesos contribuidos al sistema ha ido a parar a las propias AFP y sus
11
compaas de seguro coligadas, las que constituyen un oligopolio donde las tres mayores controlan ms del
73% de los fondos y una sola mas del 30% de los mismos (Riesco 2007). De esta manera, la privatizacin del
sistema previsional ha resultado en una gigantesca transferencia de recursos, desde los bolsillos de los
trabajadores a estos conglomerados, que entre 1990 y 2006 alcanza a ms de un tercio del PIB de este ltimo
ao. Mientras tanto, como se ha mencionado, las pensiones de los afiliados resultan del todo insuficientes en
la abrumadora mayora de los casos, especialmente en el caso de las mujeres. Adicionalmente, las pensiones
se reducen por los elevados costos de administracin, y quedan sometidas a los vaivenes de los mercados
financieros. La rentabilidad real promedio de los fondos supera el 10% anual desde 1982 a la fecha. Sin
embargo, aproximadamente la mitad de la misma ha sido absorbida por las elevadas comisiones que cobran
las AFP (Riesco 2007). En el curso de la crisis global actualmente en curso, los fondos de pensiones han
sufrido fluctuaciones muy severas. En los primeros seis meses de la crisis, las prdidas han alcanzado un
mximo de catorce mil millones de dlares, casi un 14% del fondo total al inicio de la misma (CENDA
2008).
17

El gobierno de la Presidenta Bachelet ha reconocido la incapacidad del sistema privado para otorgar
pensiones a la mayora de menores ingresos y empleos ms precarios. La reforma recientemente aprobada ha
propuesto establecer una pensin pblica bsica, no contributiva, sin ms requisito que haber cumplido 65
aos. La nueva pensin solidaria cubrir al 60% de afiliados con menores ingresos. Garantiza el equivalente
a la actual pensin mnima, y se superpone a la pensin otorgada por la AFP de forma decreciente hasta
anularse cuando la suma de ambas supere los US$520. Dicho beneficio otorgar mayor seguridad y
proteccin a dos tercios de los afiliados, cuyas pensiones AFP quedarn por debajo de dicho monto (RCH
2007a, CAPRP 2006). El mismo se puede financiar holgadamente manteniendo hacia el futuro el nivel actual
de gasto previsional como proporcin del PIB. Ello es posible puesto que las principales partidas del
presupuesto previsional actual son aquellas relacionadas con el cambio de sistema, las cuales se van agotando
progresivamente (INP-CENDA 2005b).
Por otra parte, el gobierno ha denunciado el elevado costo de administracin del sistema y propuesto algunas
medidas para reducirlo, las que resultan manifiestamente insuficientes. La principal consiste en la creacin de
una AFP estatal, que hasta el momento no ha sido aprobada por el parlamento, que discutir el tema
nuevamente en el curso del 2008. Sin embargo, el proyecto referido no aborda el restablecimiento gradual del
sistema de reparto. Ello parece indispensable, por una parte, para reparar lo que se denomina el dao
previsional, es decir, al menos igualar las pensiones de quines jubilan por AFP con los que todava jubilan
por el antiguo sistema pblico. Por otra parte, para aminorar la inseguridad actual de las pensiones de AFP,
las que fluctan bruscamente, siguiendo los vaivenes de las bolsas de comercio y las tasas de inters.
Finalmente, para corregir la discriminacin en contra de las mujeres (Riesco 2007).
12

Ninguno de estos temas fue resuelto por las propuestas de la comisin ni por la ley aprobada. De esta
manera, la reforma en curso parece encaminada por ahora a asegurar las pensiones de los sectores de
menores ingresos, y rebajar en algo los elevados costos que representan las AFP, pero deja todava sin
corregir la insuficiencia e inestabilidad de las pensiones de los sectores medios asalariados. Por otra parte,
mientras el pago de las pensiones contina recayendo principalmente sobre el Estado ahora por tiempo
indefinido, las cotizaciones previsionales siguen destinndose, casi por entero, a financiar inversiones de
grandes conglomerados privados, con el consecuente impacto negativo sobre la distribucin del ingreso .

3.3. La reforma educacional

La crisis de la privatizacin del sistema educacional chileno ha provocado una sorpresa no menor a la del
sistema de pensiones. Al igual que aquel, haba venido siendo promovido internacionalmente como un xito
destacndose que haba ampliado rpidamente la cobertura escolar hacia sectores de menores ingresos.
Muchas instituciones y tambin, en cierta medida, los propios gobiernos democrticos, algunos de cuyos
especialistas asumieron el esquema privatizado con entusiasmo, se hicieron parte en dicha promocin
(Brunner y Pea 2007). En lo que sigue, en cambio, se argumentar que la mayor parte de los avances bien
notables en la materia se originan en el hecho que a lo largo del siglo XX el Estado chileno logr construir un
sistema educacional pblico de alcance nacional, el cual se haba ampliado de manera extraordinaria a partir
de mediados de los aos 1960 y hasta 1973.
18

El origen de la crisis actual, en cambio, se atribuye principalmente al violento desmantelamiento que la

dictadura hizo de aquel, cuya magnitud no ha sido apreciada an debidamente. Los importantes esfuerzos
posteriores a 1990 por recuperar el sistema educacional quedaron constreidos por un marco privatizador que
se ha mantenido hasta hoy. Por lo mismo, no lograron evitar el continuado desmantelamiento del sistema
pblico. Al mismo tiempo, continuaron estimulando el desarrollo de la industria educacional privada creada
paralelamente en base a subsidios fiscales y un desproporcionado aumento del gasto de las familias. Sin
embargo, no se ha logrado ofrecer un servicio de calidad al alcance de todos (CAPCE 2006).
Los avances globales a lo largo de un siglo son sin duda impresionantes. El analfabetismo prcticamente se
extingui a principios de los aos 1970, la cobertura del nivel bsico ya en 1990 alcanz una tasa neta de
90%, que equivale a tasa brutas superiores al 100%. En el caso de la educacin media, la tasa neta al 2006 es
de 70,9% que equivale a una tasa bruta de 96,5% (Mineduc 2007) y a nivel terciario, el 2003 se ha logrado
una cobertura de 43% (BM 2008). Comparado con otros pases de la regin Chile aparece en general
relativamente bien posicionado en estos indicadores .
Cuadro 4: Cobertura educacional en algunos pases Latinoamericanos, 2003

Indicadores

Argentina

Bolivia

Brasil

Chile

Costa
Rica

Mxico

Nicaragua

Uruguay

ocho
pases

Cobertura bruta
preescolar

62%

48%

68%

50%

61%

81%

32%

61%

68%

Cobertura bruta
primaria

112%

113%

141%

99%

108%

109%

111%

109%

121%

Cobertura bruta
secundaria

86%

88%

102%

88%

70%

79%

64%

108%

92%

Cobertura bruta
terciaria

64%

41%

22%

43%

19%

22%

18%

39%

28%

Fuente: www.worldbank.org bajado el 12 de febrero 2008

Sin embargo, se observa un fuerte contraste entre los resultados del perodo desarrollista y del consenso de
Washington. Lo que es ms significativo, entre ambos aparece una discontinuidad muy marcada en el
perodo posterior al golpe militar de 1973. En efecto, las cifras educacionales de matrcula y gasto por
alumno que venan mejorando aceleradamente hasta 1973, retroceden bruscamente en la dcada siguiente y
aunque se recuperan a partir de 1990, lo hacen solo parcialmente. De este modo, durante las tres dcadas del
consenso de Washington consideradas en su conjunto, el sistema educacional muestra un estancamiento y la
matricula total representa una proporcin menor respecto a la poblacin en su conjunto, con las graves
consecuencias que hoy se han puesto de manifiesto. Al mismo tiempo, la proporcin de nios y jvenes
19

respecto a la poblacin total se ha reducido. Ello ha permitido que la cobertura educacional aumente e
incluso se complete en los niveles bsico y medio. Sin embargo, la disminucin del ritmo de incremento de
las matrculas se ha traducido en un retraso relativo del pas en el nivel terciario. En otras palabras, la
consecuencia de estancamiento anotado es que Chile mantiene niveles mediocres de cobertura terciaria, muy
por debajo del lder regional Argentina y a mucha distancia de pases como Corea del Sur, que han logrado
un 98% de cobertura en ese nivel.
Cuadro 5: Chile, matrculas y poblacin, 1925-2006

Aos

Total Sistema
Educacional

Superior

Media

Bsica

1925

592,953

6,307

48,684

1950

907,703

10,793

1960

1,459,313

1974

Parvularia,
Especial, adultos

Poblacin
Total

Matrcula/
Poblacin (%)

537,962

4,086,000

15%

86,680

810,230

6,082,000

15%

26,016

229,347

1,176,309

27,641

7,614,000

19%

3,039,210

143,966

455,517

2,332,659

107,068

10,189,000

30%

1981

2,960,395

118,669

554,749

2,139,319

147,658

11,325,000

26%

1990

3,281,342

245,408

719,819

1,991,178

324,937

13,099,513

25%

2005

4,432,578

653,119

1,029,366

2,227,777

522,316

16,267,278

27%

Fuentes: Riesco 2007 en base a Mineduc, PUC, INE

Los establecimientos pblicos han reducido fuertemente su participacin en el sistema. Las estadsticas del
Ministerio de Educacin muestran que en 1990 la matrcula de nios y jvenes en colegios pblicos se haba
reducido en un tercio respecto de 1974, y tras experimentar una leve recuperacin hasta el 2001, vuelve a
caer en aos recientes. Al mismo tiempo, su proporcin ha venido cayendo constantemente, de modo que
ahora atienden a menos de la mitad del total (48% en el 2005). En el caso de las universidades tradicionales
agrupadas en el Consejo de Rectores la proporcin asciende a poco ms de la mitad del total (55% en el
2005).
Como se explica este fenmeno? Por qu se desmantel de este modo un sistema educacional pblico de
buena calidad que vena desarrollndose a un ritmo que le habra permitido al pas proyectarse en la
actualidad a niveles equivalentes a los tigres asiticos? Quizs la historia puede sugerir algunas pistas para
responder esta interrogante crucial para entender la crisis actual. Junto al sistema pblico de salud, el de
20

educacin fue una de las herramientas ms efectivas de intervencin social por parte del Estado desarrollista.
En el campo, por ejemplo, las escuelas pblicas y el profesorado se identificaron con el movimiento de
emancipacin campesina de los aos 1960, que culmin en una radical reforma agraria. Por su parte, las
universidades pblicas jugaron un rol muy importante en la formulacin conceptual del modelo desarrollista,
y a partir de la reforma universitaria iniciada el ao 1968 eran consideradas con justa razn un bastin del
movimiento que impulsaba los cambios sociales.
Ello explica en buena medida lo ocurrido durante los aos que siguieron al golpe de Estado de 1973. Los
militares intervinieron universidades y colegios, muchas veces reemplazando a sus rectores y directores por
oficiales de las FFAA. Muchos de los mejores profesores fueron exonerados por razones polticas, y no
pocos de ellos, as como miles de alumnos, fueron detenidos, exiliados y an asesinados. Se quemaron libros,
se prohibieron asignaturas, se clausuraron departamentos y escuelas, y el Instituto Pedaggico fue expulsado
de la Universidad de Chile. El gasto pblico en educacin se redujo a la mitad y los salarios del magisterio a
la cuarta parte. El sistema nacional de educacin se despedaz, las universidades nacionales fueron
diseccionadas en sedes regionales, mientras los colegios y liceos se asignaron a los respectivos municipios.
Como resultado de todo ello, el nmero de alumnos matriculados en el conjunto del sistema educacional se
redujo durante la primera dcada posterior al golpe, mientras los colegios y liceos pblicos perdieron una
tercera parte de su alumnado durante la dictadura. En pocas palabras, el sistema de educacin pblico chileno
fue sometido a un nivel de destruccin que slo se puede apreciar en pases que han sufrido guerras civiles o
invasiones.
Luego de la recuperacin de la democracia, la situacin se revirti en algn modo. Sin embargo, en lo
fundamental se mantuvo constreida en los marcos privatizadores de la denominada Ley Orgnica
Constitucional de Educacin, LOCE, firmada por Pinochet la noche antes de dejar el poder, y que se
mantiene vigente hasta hoy. El gasto pblico se recuper parcialmente y lo mismo ocurri con las
remuneraciones del magisterio. El primero se multiplic cuatro veces en trminos reales, mientras las
segundas crecieron ms de tres veces, a partir de sus deprimidos niveles de 1990. Sin embargo, an as ni el
uno ni las otras recuperan todava los niveles que alcanzaron antes del golpe de Estado. El gasto pblico en
educacin medido como proporcin del PIB alcanz al 3,6% del PIB el 2005, lo que es la mitad del nivel
alcanzado antes del golpe, y las remuneraciones del magisterio son todava inferiores a las de entonces,
expresadas en moneda de hoy. Dicha situacin afecta especialmente a la educacin superior, en la cual el
gasto pblico por alumno es hoy la mitad que el alcanzado hace ms de tres dcadas, en moneda equivalente
(Riesco 2007).
El desmantelamiento del sistema pblico corri a parejas con el fuerte estmulo a la educacin privada. A
partir de 1981 se implant un sistema de financiamiento mediante el cual el Estado entrega un monto igual
por alumno que asiste a clases, tanto a los colegios pblicos como a los particulares subvencionados. La
LOCE prohbe expresamente al Estado entregar financiamiento adicional a los colegios pblicos, para evitar
una "competencia desleal" con los privados, para cuyos propietarios desde luego no vale igual restriccin.
Adicionalmente, se permiti la creacin de universidades privadas, dejndose la regulacin de la calidad de
la educacin en todo el sistema casi por entero en manos del mercado.

21

Las distorsiones ms evidentes que ha introducido la privatizacin de la educacin en Chile, se refieren a la

proporcin entre el sector pblico y el privado, por una parte, y al retroceso en el nivel superior, por otra,
adems de la mala calidad de la oferta educacional disponible para la mayora. En efecto, mientras en Chile
el Estado cubre hoy da menos de la mitad de la matrcula, y aproximadamente la mitad del gasto educacional
total, en los pases de la OCDE, dichas cifras alcanzan al 81% y 90%, respectivamente. Por otra parte, Chile
destina hoy slo el 14% del presupuesto educacional al nivel terciario, proporcin similar a la que destinaba
hace treinta aos, mientras los pases de la OCDE destinan el 24% a este nivel, con varios pases superando
el 30% y hasta el 40%.
El impacto de la privatizacin del sistema educacional sobre la inequidad ha sido considerable, puesto que
los alumnos ms pobres se han concentrado en los deteriorados colegios pblicos, mientras las familias de
clase media hacen grandes esfuerzos por contribuir al financiamiento de los colegios particulares
subvencionados, a los cuales aportan de su bolsillo el equivalente a un tercio de la subvencin, en promedio.
Por otra parte, ms de la mitad del gasto privado se concentra en los colegios particulares no subvencionados,
que atienden solo a un 8% de los nios, que provienen de las familias ms adineradas, y en las universidades,
donde la cobertura en el quintil de mayores ingresos es superior al 70%, similar a los promedio general de
pases desarrollados, mientras no llega al 10% en los quintiles ms pobres (Riesco 2007, CAPCE 2006).
El debate acerca del alcance de la reforma educacional en marcha est en pleno curso - la Presidenta
13
conform un consejo asesor de amplia representatividad que entreg su informe a fines del 2006. El mismo,
prcticamente por unanimidad, constat la crisis, sugiri derogar la LOCE y propuso una serie de medidas
para mejorar la calidad de la educacin, principalmente aumentar el financiamiento y mejorar la capacidad de
supervisin del Estado en el sector. Dichos consensos fueron recogidos en el proyecto de ley general de
educacin presentado por la Presidenta a principios del 2007, y que actualmente discute el parlamento.
Menos acuerdo hubo, sin embargo, en cuanto al tema que ac se ha destacado como principal, es decir, la
necesaria reconstruccin del sistema nacional de educacin pblica. Una propuesta al respecto que concita un
amplio apoyo en las encuestas de opinin consiste en que el Estado se haga cargo nuevamente de la gestin
docente en los colegios que financia, contratando para ello nuevamente al profesorado que trabaja en los
mismos y reorganice el sistema pblico a nivel nacional segn las mejores prcticas internacionales al
respecto. El tema se encuentra en plena discusin en estos momentos.

4. Hacia un nuevo modelo desarrollista de bienestar social?

En la actualidad, se aprecian en Amrica Latina expresiones inequvocas de agotamiento de la estrategia de
desarrollo, en una direccin que se aleja del predominio hegemnico neo-liberal. En la regin est surgiendo
la que posiblemente ser una de las grandes potencias econmicas del siglo que se inicia. Conscientes de la
necesidad de construir un espacio mayor que aspire a tener soberana en el marco de bloques econmicos
gigantescos a nivel mundial, la estrategia de los mayores pases de Amrica del Sur, Brasil y Argentina, se ha
orientado de manera sistemtica en el curso de la ltima dcada a su construccin. Al mismo tiempo han
logrado plegar a dicha estrategia a otros pases en un proceso complejo, en que persisten las convulsiones
22

propias de fases ms tempranas de su desarrollo econmico-social. No puede descartarse que la otra potencia
subregional, Mxico, pueda en su momento optar por un camino similar.
Los lineamientos generales de la estrategia emergente no son diferentes en muchos sentidos a los seguidos
por Europa y los propios EE.UU. durante buena parte del siglo XX. Consisten en generar grandes programas
estatales de desarrollo, los que al mismo tiempo fortalecen al conjunto del empresariado que ahora los ejecuta
en su mayor parte, y que tienden a dotar el espacio econmico de una infraestructura moderna de energa,
comunicaciones, transporte, ciencia y tecnologa, mientras al mismo tiempo impulsan industrias como la
aeroespacial y defensa, entre otras. Ello permitir a Amrica Latina alcanzar un grado de soberana capaz de
contar con una poltica independiente en relacin a los bloques establecidos y otros emergentes. Al mismo
tiempo, mediante la construccin de un moderno Estado de bienestar, ofrecer un nuevo trato a su poblacin,
especialmente a los nuevos sectores medios asalariados urbanos, que se constituyen en fuerza gravitante y
ejercen creciente nivel de influencia en la conduccin del Estado.
Mientras tanto, la potencia hegemnica del norte lleva a cabo una estrategia de bloqueo o retraso, en cuanto
sea posible, del surgimiento de economas que a futuro puedan llegar a ser rivales potenciales. En el caso de
la regin, desarrolla una poltica contraria a la integracin subregional, tendiente a la subordinacin
individual de cada uno de los pases, integrndolos en un bloque econmico controlado por ella misma. Ha
contado en buena medida con el apoyo de la poltica exterior seguida por los gobiernos chilenos hasta el
momento. Sin embargo, se manifiestan tambin en Chile los actores poderosos que impulsan el proceso de
integracin, entre los cuales destacan las burocracias civiles y militares de los principales pases y el
empresariado que hace inversin directa fuera de las fronteras. El proceso cuenta asimismo con la simpata
de la Unin Europea, entre otros actores internacionales de significacin. Como ha sido la experiencia de esta
ltima, las transferencias de recursos hacia los pases y regiones ms pobres, algunas polticas sociales a
nivel regional, y el reconocimiento universal de derechos, pueden constituirse en instrumentos importantes
para lograr una mayor adhesin al proceso por parte de los ciudadanos de los respetivos pases.

23

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25

1 Esta diferencia puede deberse en parte al momento del ciclo econmico en que se hace la medicin. Sin embargo, esta
corresponde a diciembre del 2001 que es ms bien un perodo de moderada actividad en el ciclo respectivo, que se inici en la
recesin de 1998 y no alcanzara su auge sino hasta el 2007.
2

Las estadsticas del nuevo seguro de cesanta confirman la alta precariedad del empleo en Chile: los 5.2 millones de contratos
laborales nuevos firmados entre octubre 2002 y diciembre 2007 equivalen al 75% de la fuerza de trabajo y al 80% del total de
ocupados, y exceden en un 17,7% el nmero total de asalariados ocupados! de las encuestas del INE.
3 La constatacin de las estadsticas previsionales acerca de la amplia aunque precaria participacin femenina en la fuerza de
trabajo viene a matizar asimismo las estadsticas regionales respectivas publicadas por CEPAL que basndose en las cifras del
INE constatan que la participacin femenina aparece ms baja en Chile que en otros pases de la regin.
4 Existe una importante brecha de gnero, puesto que la sindicalizacin alcanza a un 12,9% para los hombres y slo un 7,5% para
las mujeres. Pero si se agregan las asociaciones de funcionarios del sector pblico - donde predomina el empleo femenino como
en el caso del profesorado, la asociacin sindical ms numerosa del pas, donde dos tercios son mujeres -, se llega a una tasa de
organizacin de 13,8% en 2006, con un 15% para los hombres y 11,6% para las mujeres.
5 Del orden de unas pocas decenas de millones de dlares.
6 El total de desocupados segn el INE ascenda en diciembre del 2007 a 510.800, de los que 85.455 cobraban el seguro de
cesanta por un monto de 105.984 pesos mensuales (1 dlar equivale aproximadamente a 500 pesos). Fuente: < www.safp.cl >,
<www.ine.cl >, visitados 12 febrero 2008
7 La evolucin del sector salud no se trata en detalle en este trabajo. Sin embargo, parece necesario destacar que al igual que en
educacin, el Estado desarrollista construy un sistema nacional de salud que hacia 1973 ofreca una amplia cobertura a toda la
poblacin, con calidad muy aceptable. Todos los partos reciban atencin e iniciativas como el medio litro de leche a todos los
nios (1971) permitieron reducir la mortalidad infantil y materna y la desnutricin a niveles cercanos a pases desarrollados.
Con posterioridad al golpe militar el gasto en salud se redujo a menos de la mitad en trminos reales y las remuneraciones del
personal de salud ms an, mientras el sistema nacional fue sometido a sucesivos intentos de desmantelamiento. El mas serio
tuvo lugar con la reforma de 1981 que creo un sistema de aseguradoras privadas (ISAPRE), disemin la atencin primaria a los
municipios y los hospitales a las regiones, desmembrando el servicio nacional. Se estableci una cotizacin obligatoria de 7%
que los asalariados podan integrar voluntariamente al sistema pblico o al privado. Este sistema se mantuvo en lo fundamental
a partir de los 1990, recuperndose sin embargo significativamente el nivel de gasto pblico, aunque ste sigue siendo inferior
al anterior al golpe en proporcin del PIB. Hacia mediados de los 1990, las ISAPRE haban captado alrededor de un tercio de la
poblacin y casi la totalidad de los sectores de altos ingresos, desarrollando una importante industria de servicios de salud
privados. Sin embargo, a diferencia del sistema de pensiones, se mantuvo en este caso la posibilidad de retornar al sistema
pblico. Las insuficiencias del sistema privado y sus elevados costos hicieron que la mayor parte de sus afiliados retornara al
sistema pblico, el que hacia el 2000 haba recuperado al 85% de la poblacin, sin embargo, los sectores de altos ingresos se
mantienen en las ISAPRE. Es uno de los aspectos que refleja ms agudamente la segmentacin de la sociedad chilena. El
gobierno de Lagos inici en 2003 un plan denominado AUGE, que pretende mejorar la salud ofreciendo garantas legales de
calidad de atencin a la poblacin, mediante un mecanismo que va incorporando enfermedades gradualmente, a partir de las de
mayor incidencia. La implementacin del sistema ha significado un importante aumento de los recursos pblicos, sin embargo
ha creado una serie de distorsiones dada la dificultad de separar efectivamente unas enfermedades de otras. En la prctica, se
est avanzando hacia un sistema de asignacin presupuestaria de recursos y no por prestaciones.
8 La constitucin promulgada por Pinochet, que en este aspecto se mantiene vigente, establece que en cada distrito se eligen dos
parlamentarios. La lista ms votada elige uno, y el segundo la que le sigue. En caso que la primera lista duplique la votacin de
la segunda, elige los dos. El sistema asegura de este modo que la lista que obtiene la segunda mayora obtiene casi la mitad del
parlamento. Ello favorece a la derecha, que tradicionalmente ha obtenido alrededor de un tercio de la votacin general.

26

9 Las diferencias indicadas se refiere a personas que tienen salarios e historias laborales similares. Por otra parte, los valores
promedio de las jubilaciones de vejez pagadas por las AFP y el sistema antiguo presentan asimismo diferencias importantes a
favor de las primeras, las que resultan alrededor de un 50% superiores (INP-CENDA 2005b).
10 En las referencias mencionadas se muestra, por ejemplo, el caso de una doctora que se cambio a la AFP en 1981 y ha cotizado
de modo constante, sin fallar un solo mes, y siempre por el tope. Al alcanzar su edad de jubilacin legal de 60 aos, el sistema
privado le ofrece una pensin vitalicia de $423.000 mensuales (aproximadamente 840 dlares), mientras que de haber
permanecido en el sistema pblico habra obtenido la pensin tope, que actualmente es de $860.000 (aproximadamente 1.720
dlares). An en el caso de descontarle la diferencia de cotizaciones entre ambos sistemas (el pblico descuenta un 18%
mientras el privado un 13%), la pensin pblica le hubiese representado $800.000 (aproximadamente 1.600 dlares). Es decir,
su dao previsional es del orden del 50%. Cabe destacar que no se trata de una empleada pblica sino de una profesional que ha
trabajado en el sector privado, y que, como se ha mencionado, no presenta lagunas previsionales.
11 Entre 1982 y 2006 los afiliados han aportado un total de 27,3 billones de pesos en cotizaciones obligatorias cifra equivalente a
ms de la mitad del PIB de 2005 - y 2,9 billones en otros aportes netos. Los pensionados por el sistema privado han percibido
beneficios por 4,4 billones de las AFP, y adicionalmente 5,4 billones en pensiones vitalicias y otras pagadas por las Cas. de
seguros. Al mismo tiempo, sin embargo, el fisco ha aportado al sistema un total de 6,1 billones de pesos en bonos de
reconocimiento y subsidios de pensiones mnimas, que equivalen a dos tercios de los beneficios pagados por el sistema privado.
Las AFP y Cas. de seguros en conjunto se han embolsado un saldo neto es decir comisiones y primas menos beneficios
pagados - de 9,3 billones de pesos Las comisiones devengadas por las AFP fueron 4 billones de pesos. De las mismas,
traspasaron 1,8 billones a las cas. de seguros por primas de invalidez y sobrevivencia y se quedaron con el resto. Sus utilidades
fueron 1,3 billones, un tercio de las comisiones de administracin (CENDA 2007b).
12 Para mejorar las jubilaciones de las mujeres la comisin asesora propuso aumentar su edad de jubilacin a 65 aos. Ello no
resuelve el problema puesto que la expectativa de vida de las mujeres es mayor. La propuesta fue rechazada por la Presidenta
Bachelet y no fue incluida en la ley. Por otra parte, el Ministerio de Hacienda impuso que la nueva pensin solidaria se entregue
a partir de los 65 aos, con lo cual en los hechos aument la edad de jubilacin a las mujeres de menores ingresos. Otras
medidas aprobadas como entregar subsidios de cotizacin por hijos son del todo ineficaces porque no implican montos
significativos.
13 El autor form parte de dicho consejo.

27

Anexo: Cuadro 1
Chile: Resultados de las estrategias del Estado a lo largo un Siglo

Aos

Poblacin Total

Poblacin Rural
% poblacin
total (al fin
de cada
perodo)

Migracin
rural (%
poblacin total
por ao)

Nmero
(habitantes al
fin de cada
perodo)

(% variacin
anual
promedio)

Nmero
(habitantes al
fin de cada
perodo)

Santa Mara, Balmaceda,

Alessandri Palma

4,228,169

1.2%

2,151,501

51%

-0.2%

Ibez, Alessandri Palma,

Aguirre Cerda, Alessandri
Rodrguez, Frei Montalva,
Allende

9,066,588

1.8%

2,192,651

24%

-0.6%

16,432,674

1.7%

2,160,220

13%

-0.3%

Gobiernos Principales

Principales perodos estratgicos (medidos entre los aos de mximo del ciclo
ms cercano al inicio y trmino del perodo) (*)
Perodo Oligrquico (anterior a 1924) (Cifras se
miden de 1884 a 1929) (1)
Perodo del Estado Desarrollista de Bienestar
Social (1924-1973) (Cifras se miden
generalmente de 1929 a 1971) (2)
Perodo del Consenso de Washington (1973-2006)
(Cifras se miden generalmente de 1971 a
2006)(2)

Pinochet, Concertacin

Principales ciclos econmicos (medidos entre los aos de mximo)

1918-29

Alessandri Palma (1920-24),

Ibnez (1924-31)

4,228,169

1.3%

2,151,501

51%

-0.3%

1929-46

Alessandri Palma (1931-38),

Aguirre Cerda (38-40), Ros
(40-42)

5,459,362

1.5%

2,372,019

43%

-0.4%

1946-58

Gonzlez Videla (1948-52),

Ibnez (1952-58)

6,983,947

2.1%

2,349,502

34%

-0.8%

1958-71 (2)

Alessandri Rodrguez (195864, Frei Montalva (1964-70),

Allende (1970-73) (2)

9,066,588

2.0%

2,192,651

24%

-0.7%

1971-81 (2)

Pinochet (1973-1989) (2)

Pinochet (1973-89),

11,102,531

2.0%

2,029,263

18%

-0.6%

1981-97
1997-2006 (3)

Concertacin (1990-2006)
Concertacin (1990-2006)

14,796,076
16,432,674

1.8%
1.2%

2,150,466
2,160,220

15%
13%

-0.2%
-0.2%

Variacin total en el perodo (# veces)

(# veces)

(# veces)

Perodo del Estado Desarrollista de Bienestar

Social (1924-1973) (Cifras se miden generalmente
de 1929 a 1971) (2)

2.1

1.0

Perodo del Consenso de Washington (1973-2006)

(Cifras se miden generalmente de 1971 a 2006)(2)

1.8

1.0

Variacin total 1929-2006 (# veces)

3.9

1.0

Anexo: Cuadro 2
Aos

FT total
(trabajadores al fin
de cada perodo)

FT total
(% var.
anual
prom.)

FT
hombres
(% var.
anual
prom.)

FT
mujeres
(% var.
anual
prom.)

PIB (%
var. anual
prom.)

PIB por trabajador

(% var. anual prom.)

Indice de
Remuneraciones
reales (1995=100)
(% variacin anual
promedio)

Pago al factor trabajo

(% variacin anual
promedio
FT*Remuneraciones)

Principales perodos estratgicos (medidos entre los aos de mximo

del ciclo ms cercano al inicio y trmino del perodo) (*)
Perodo Oligrquico (anterior a 1924) (Cifras se miden de 1884 a 1929)

1,442,060

0.8%

1.2%

-0.4%

2.6%

1.8%

1.6%

2.4%

Perodo del Estado Desarrollista de Bienestar Social (1924-1973) (Cifras

se miden generalmente de 1929 a 1971) (2)

2,754,551

1.6%

1.5%

1.9%

3.1%

1.6%

3.1%

4.7%

Perodo del Consenso de Washington (1973-2006) (Cifras se miden

generalmente de 1971 a 2006)(2)

6,799,006

2.6%

2.1%

3.9%

3.8%

1.2%

0.5%

3.2%

1918-29

1,442,060

0.7%

1.5%

-1.7%

2.9%

2.1%

4.7%

5.5%

1929-46

2,023,754

2.0%

1.6%

3.4%

2.2%

0.2%

1.5%

3.6%

Principales ciclos econmicos (medidos entre los aos de mximo)

1946-58

2,337,779

1.2%

1.5%

0.3%

3.5%

2.3%

2.3%

3.5%

1958-71 (2)

2,754,551

1.3%

1.2%

1.4%

4.1%

2.8%

5.8%

7.2%

1971-81 (2)

3,600,184

2.7%

2.1%

4.5%

2.3%

-0.4%

-2.0%

0.7%

1981-97

5,654,760

2.9%

2.4%

4.0%

5.0%

2.1%

1.3%

4.2%

1997-2006 (3)

6,799,006

2.1%

1.6%

2.9%

3.5%

1.5%

2.0%

4.1%

Variacin total en el perodo (# veces)

(# veces)

(# veces)

(# veces)

(# veces)

(# veces)

(# veces)

(# veces)

Perodo del Estado Desarrollista de Bienestar Social (1924-1973) (Cifras

se miden generalmente de 1929 a 1971) (2)

1.9

1.8

2.2

3.7

1.9

3.5

6.8

Perodo del Consenso de Washington (1973-2006) (Cifras se miden

generalmente de 1971 a 2006)(2)

2.5

2.1

3.8

3.7

1.5

1.2

3.0

Variacin total 1929-2006 (# veces)

4.7

3.8

8.3

13.8

3.0

4.3

20.2

30

Anexo: Cuadro 3
Aos

Total
(% var. anual
prom.)

Gasto
Social
(% var.
anual
prom.)

Gasto
Educacin
(% var.
anual
prom.)

Gasto
Salud
(% var.
anual
prom.)

Alumnos Ed.
Bsica
(% var. anual
prom.)

Alumnos Ed.
Media
(% var. anual
prom.)

Alumnos Ed.
Superior
(% var. anual
prom.)

Gasto por
Alumno
Ed. Bsica
(% var.
anual
prom.)

4.8%

4.6%

8.2%

5.3%

0.0%

-2.2%

-0.4%

Alumnos
totales
(% var.
anual
prom.)

Gasto por
Alumno
Ed. Media
(% var.
anual
prom.)

Gasto por
Alumno Ed.
Superior
(% var.
anual prom.)

Principales perodos estratgicos (medidos

entre los aos de mximo del ciclo ms
cercano al inicio y trmino del perodo) (*)
Perodo Oligrquico (anterior a 1924)
(Cifras se miden de 1884 a 1929) (1)
Perodo del Estado Desarrollista de
Bienestar Social (1924-1973) (Cifras se
miden generalmente de 1929 a 1971) (2)
Perodo del Consenso de Washington
(1973-2006) (Cifras se miden
generalmente de 1971 a 2006)(2)

1.0%

4.7%

4.7%

5.4%

7.7%

6.9%

8.5%

3.4%

3.3%

4.9%

7.6%

1.9%

1.6%

2.7%

3.3%

4.6%

2.3%

3.7%

1.2%

-0.1%

3.5%

5.7%

1.9%

0.0%

-2.5%

1918-29

7.5%

10.3%

8.0%

1929-46

3.4%

4.7%

4.0%

Principales ciclos econmicos (medidos

entre los aos de mximo)
2.4%

2.6%

-0.4%

-0.6%

2.8%

6.3%

9.0%

7.2%

1.5%

1.3%

3.6%

3.4%

2.7%

-0.9%

2.2%

1946-58

5.5%

5.0%

4.0%

7.1%

4.3%

4.3%

4.0%

9.0%

0.4%

1.3%

2.4%

1958-71 (2)

7.9%

13.9%

13.2%

11.4%

5.4%

4.8%

8.6%

12.3%

2.4%

5.1%

3.5%

1971-81 (2)

-2.6%

-1.6%

-7.1%

-0.3%

-0.4%

-1.3%

5.0%

-2.7%

-1.5%

-6.2%

4.1%

1981-97

6.3%

7.3%

5.2%

4.1%

0.9%

0.3%

1.0%

7.4%

1.1%

1.4%

-7.7%

1997-2006 (3)

5.1%

6.0%

7.3%

7.3%

1.7%

-0.3%

3.7%

7.2%

1.9%

0.7%

-4.6%

Variacin total en el perodo (# veces)

Perodo del Estado Desarrollista de
Bienestar Social (1924-1973) (Cifras se
miden generalmente de 1929 a 1971) (2)
Perodo del Consenso de Washington
(1973-2006) (Cifras se miden
generalmente de 1971 a 2006)(2)
Variacin total 1929-2006 (# veces)

(# veces)

(# veces)

(# veces)

(# veces)

(# veces)

(# veces)

(# veces)

(# veces)

(# veces)

(# veces)

(# veces)

9.1

22.9

16.4

30.5

4.1

3.9

7.5

21.8

2.2

1.9

3.0

3.2
28.7

4.8
108.9

2.2
36.7

3.6
110.0

1.5
6.2

1.0
3.8

3.3
25.0

7.0
151.4

1.9
4.3

1.0
1.9

0.4
1.2

31

4 Notas a los anexos cuadros 1 a 3

Fuente: CENDA 2007, basado en (Lders et al 2000), INE y BC .
(*) Por lo general, los datos del perodo oligrquico se miden desde 1884 a 1929, los del desarrollismo entre 1929 y 1971, y los del consenso de Washington entre 1971 y 2006. Todos estos aos
corresponden a momento de "boom" del correspondiente ciclo econmico, o cercanos a ello.
(1) Los aos 1884 y 1918 representan puntos de mximo, el ltimo de los cuales es seguido de una cada de 14% en el PIB en 1919. Sin embargo, en dicho perodo hay al menos dos ciclos econmicos
mayores, que alcanzan sus mximos en 1902 y 1913, seguidos en ambos casos por cadas de ms del 10% del PIB.
(2) El ciclo econmico mayor que se inicia en 1958 en realidad alcanza su mximo en 1972, lo cual se comprueba con la mayor parte de las cifras oficiales de PIB, empleo, produccin, etc.. Sin embargo,
las cifras de Lders et al consignan una cada del producto ese ao. Por este motivo, se ha preferido escoger el ao 1971 como ao "peak" de dicho ciclo. Sin embargo, para comparaciones de gasto
pblico, matrculas, y otras, se toman las cifras de 1972 o 1973 como trmino de este ciclo e inicio del otro.
(3) El ciclo econmico mayor iniciado en 1997 se haya todava en curso.

32