II) PROBLEMATICAS DE LA ADMINISTRACION PBLICA:

Sin hacer un anlisis muy exhaustivo, cualquier persona o empresa

que haya trabajado en algn momento para una Administracin
Pblica se habr percatado de, al menos, cuatro problemas que
caracterizan a la misma, esto es:
Desajustes entre las estructuras administrativas y las funciones a
realizar.
Proliferacin de una legislacin y normativa de mayor complejidad.
Existencia de procedimientos administrativos de resolucin lenta y
con una gran carga burocrtica.
Descoordinacin de la actuacin de los rganos administrativos
conduciendo, en muchos casos, a soluciones TIC repetitivas.
Es por ello, entre otras muchas cosas, por lo que el modelo actual de
Administracin con organismos en parte no cohesionadas y con
competencias, en muchos casos duplicadas, debe desaparecer
durante los prximos aos. La va de salida pasa por la promocin de
un nuevo modelo ms simple, colaborativo, flexible y abierto, donde
haya participacin de todos los agentes sociales y econmicos, en el
que se delimiten mejor las reas competenciales, exista una
normativa comn, clara y concisa, y los servicios pblicos utilicen al
mximo las tecnologas.
Los ciudadanos debemos exigir que la Administracin Pblica sea uno
de los motores en los que se base la recuperacin econmica, tan
deseada por todos, aportando para ello la creacin y laregulacin
de condiciones favorables que ayuden a crear riqueza, bsicamente a
travs del emprendedurismo y la innovacin, as como mediante el
ahorro/austeridad y el rigor institucional.
Y para todo ello, la Administracin debe acometer una
importante modernizacin interna que aumente la calidad de la
organizacin de la misma, establezca mecanismos de gestin ms
giles y transparentes, e implante medidas de control del rendimiento
de las actuaciones, as como de los ahorros y retornos de inversin
generados. En este sentido, es de mxima importancia promocionar
los procesos y fases de evaluacin para conocer el retorno y
repercusin de nuestra inversin.

1.- Emergencia del problema de la coordinacin en la

administracin pblica:
Si bien desde que las estructuras de gobierno comienzan a
diferenciarse a travs de ministerios y departamentos, surgen los
reclamos en el sentido de que las organizaciones desconocen lo que
las otras hacen y que sus programas son, con demasiada frecuencia,
contradictorios, redundantes o ambas cosas, no es menos cierto que
la naturaleza del gobierno contemporneo exacerba las dificultades
de coordinacin.
Actualmente el quehacer pblico involucra complejas configuraciones
e interacciones al interior del cosmos de la administracin pblica y
de sta con su entorno, a travs de una diversidad de conexiones que
en su conjunto marcan el devenir de importantes polticas y
programas gubernamentales. El origen de estas circunstancias
concierne, en mucho, a la descentralizacin y globalizacin como
determinantes generales de la naturaleza compleja del gobierno
contemporneo. La conjuncin histrica de ambos fenmenos plantea
importantes exigencias a la capacidad de accin de los estados y
gobiernos que ven mermadas sus competencias, as como la
capacidad de decidir de manera unilateral y autnoma, lo mismo en
lo interno que en su vinculacin con el exterior.
Mientras la primera produce un replanteamiento de los vnculos entre
los gobiernos centrales y locales y de estos con la sociedad, la
segunda trae consigo la progresiva vulnerabilidad a factores
derivados de las nuevas estructuras econmicas mundiales, as como
de la intervencin de actores situados ms all de las fronteras. Por
un lado, el desarrollo de las relaciones econmicas, polticas, sociales
y culturales ha alcanzado una dimensin que se eleva por encima de
las fronteras de los estados e ignora las jurisdicciones polticas y
administrativas establecidas entre ellos.
De acuerdo con Axford la globalizacin reside en que cada vez resulta
menos relevante hablar de economas y jurisdicciones nacionales
separadas y sostenidas en principios tradicionales como la soberana
del Estado-nacin: la idea de un sistema global sugiere que la
interconectividad y la interdependencia aumenta la dificultad de los

estados-nacin, localidades e incluso los individuos para mantener la

identidad sin la referencia a estructuras y flujos ms amplios
Por otra parte, la descentralizacin en muchos pases se ha planteado
sobre una hiptesis basada en una frmula aparentemente
contradictoria, en el sentido de que es necesario combinar altos
niveles de autonoma local con un gobierno central fuerte, para que
la descentralizacin pueda cumplir sus objetivos. La puesta en
prctica de esta frmula ha dado cabida a complejos esquemas de
distribucin funcional, donde la concrecin de las polticas y
programas suele sustentarse en la participacin intersticial de
mltiples actores, cuya operatividad resulta imposible concebir sin
el reconocimiento y gestin efectiva de las interdependencias a
travs de la coordinacin, especialmente a nivel intergubernamental.
En este punto, conviene citar a Jordana (1999), quin afirma que
existen numerosos casos donde la descentralizacin no se realiz con
la finalidad de construir un modelo entrelazado de gobierno de
niveles mltiples, sino que ha sido producto de una mezcla de dos
lgicas de cambio institucional muy distintas: la introduccin de una
estructura de separacin de poderes y la determinacin de los
gobiernos centrales y los partidos polticos, de no perder
completamente su control del proceso y de los recursos
descentralizados.
La creciente importancia del tema de la coordinacin en los tiempos
vividos obedece a dos procesos adicionales. Por un lado, a las
estrategias gerenciales para la reforma administrativa del gobierno,
que bajo la denominacin de la Nueva Gestin Pblica (ngp)
compelen a una mayor descentralizacin y a la asignacin de mayor
autoridad a los niveles inferiores en las organizaciones, derivando en
la creacin de instancias autnomas o semiautnomas,
particularmente para la prestacin de servicios pblicos. Por otro, a la
escala, complejidad y naturaleza multifactorial de las problemticas
sociales que, al lado de severas dificultades fiscales, acrecientan las
presiones para desarrollar una accin gubernamental coherente.
Las reformas institucionales en los principales sistemas democrticos
han tendido a fragmentar el gobierno y hacer ms difcil la
coordinacin. Ejemplo de ello es la creacin de pequeas
organizaciones ms o menos autnomas, a partir de la desagregacin
de las grandes estructuras ministeriales. Adems de la mayor divisin
dentro del propio sector pblico, ha habido una marcada tendencia a
recurrir a las organizaciones del sector privado para prestar servicios
pblicos. Ambos procesos disminuyen la coordinacin y coherencia en

la administracin pblica. Al imitar los mecanismos de mercado del

sector privado, a decir de Wilkinson y Applebee (1999), ngp se orient
a los usuarios individuales y a la fcil medicin. Con ello acento el
departamentalismo, las divisiones y pugnas territoriales entre las
instancias centrales y locales, as como un nfasis muchas veces
desmedido en la relacin entre el proveedor de servicios y los
consumidores individuales. Adicionalmente, privilegi la eficiencia y
los resultados a corto plazo. Hoy en da existe cada vez mayor
evidencia de que los pases que han delegado un alto grado de
responsabilidad en agencias y organismos autnomos se estn
replanteando los desafos creados por esta nueva situacin. En su
informe La modernizacin del estado: el camino a seguir, la
Organizacin de Cooperacin y Desarrollo Econmico (ocde) da
cuenta del surgimiento de una serie de problemas como resultado de
esta descentralizacin funcional

El gran nmero existente de nuevas formas organizativas y

estructuras estatales, modelos administrativos y mecanismos
de rendicin de cuentas impide obtener una imagen clara de
cmo funciona el sistema en su conjunto, situacin que debilita
el sistema de control parlamentario y podra perjudicar la
confianza de los ciudadanos en el sistema, ya que resulta muy
complicado de entender.
La descentralizacin funcional del Estado supone riesgos
inherentes para el control democrtico y la rendicin de
cuentas. El control poltico de los organismos autnomos podra
ser muy difcil, ya que a menudo se les exime de una
supervisin permanente y su estructura de gobierno es muy
compleja.
La elaboracin del presupuesto porresultados y la gestin del
rendimiento exigen que los organismos competentes dispongan
de las capacidades necesarias en estas reas, cosa que no
sucede en un gran nmero de ocasiones. A los riesgos de que el
modelo pueda no funcionar, hay que aadir un posible aumento
de la corrupcin.
La delegacin de responsabilidades en agencias y organismos
autnomos ha creado dificultades de coordinacin de la
actividad gubernamental. La coherencia gubernamental adolece
de coordinacin en la definicin de objetivos, as como en la
forma en que el gobierno acta para conseguir esos objetivos
(2006: 145-154).
Sobre este ltimo punto, la ocde advierte que la falta de
coordinacin podra, adems, generar con el tiempo

solapamientos y duplicacin del trabajo. Esto sera lo ms

peligroso, puesto que los organismos autnomos son ms
difciles de reestructurar que las unidades clsicas dentro de los
ministerios.
En sntesis, considera que sin una direccin y coordinacin
adecuadas, estos organismos podran seguir estrategias que
favorecieran sus propios intereses y no responder al inters
pblico. La ngp, con su visin de la administracin pblica como
una constelacin de agencias ejecutivas advierte Joan Prats
(2005), no ha tenido en cuenta que la mayora de los bienes
pblicos o intereses generales de los que depende el bienestar
de nuestro tiempo no dependen de la accin de un nico
departamento y agencia, sino que requieren la capacidad de
coordinacin y colaboracin entre una pluralidad de actores
pblicos, privados y civiles.
2.- Proliferacin de una legislacin y normativa de mayor
complejidad:
El Derecho Administrativo es la parte del ordenamiento jurdico
general que afecta o se refiere a la Administracin Pblica. El
ordenamiento no es un agregado de normas; la norma lo es
precisamente por su insercin en un ordenamiento concreto, para lo
cual ha tenido que ser cualificada previamente como fuente del
derecho. El problema de las fuentes del derecho se plantea en
derecho administrativo de manera similar a la de otras disciplinas
jurdicas.
Por ello, para referirnos a esta problemtica debemos remitirnos a la
Teora General del Derecho, a la parte general de Derecho Civil y
sobre todo al Derecho Constitucional, porque en los ordenamientos
modernos la normacin sobre fuentes es nica y est regulada por
completo por normas estatales. No obstante lo anterior, el tema de
las fuentes del derecho tiene en Derecho Administrativo una
importancia muy superior a la que tiene en otras disciplinas jurdicas.
*La primera razn estriba en que la Administracin no es nicamente
un destinatario obligado por las normas jurdicas, sino que adems es
un sujeto creador de tales normas. Esto se manifiesta por tres
circunstancias:
1.- Por la participacin de la Administracin en la funcin
legislativa del Parlamento mediante la elaboracin de los
proyectos de ley, remisin de los mismos al legislativo y la
retirada de los mismos, en su caso.

2.- Por la participacin directa del Gobierno en la propia funcin

legislativa elaborando normas con valor de ley (decretos-leyes y
decretos legislativos).
3.- Mediante la elaboracin de los reglamentos, que si bien
cualitativamente, tienen valor inferior a la ley,
cuantitativamente, constituyen el sector ms importante del
ordenamiento.
3.-

Descoordinacin
de
la
actuacin
de
los
rganos
administrativos conduciendo, en muchos casos, a soluciones
TIC repetitivas:
El procedimiento administrativo constituye un conjunto de actividades
dirigidas a obtener, almacenar, procesar, evaluar y comunicar
informacin a fin de preparar, elaborar o ejecutar una decisin de una
Administracin pblica. La obligacin de realizar cada una de esas
actividades no se establece o, mejor dicho, no debera establecerse
de manera gratuita, sino slo en la medida en que as se obtienen
ciertos beneficios para la sociedad, superiores a los costes que dicha
realizacin
inevitablemente entraa.
1. Costes y beneficios sociales del procedimiento administrativo
A) Beneficios
La realizacin de esas actividades permite asegurar el mayor acierto
posible de las decisiones administrativas que se trata de preparar o
ejecutar, es decir, incrementar la probabilidad de que las mismas
satisfagan de manera efectiva y ptima los fines establecidos por el
ordenamiento jurdico. En la garanta de tal acierto, entendido ste en
un sentido amplio, cabe comprender tambin otras funciones que
suelen predicarse del entero procedimiento administrativo o de
algunos de los trmites que lo integran, tales como proteger los
derechos de los individuos afectados, respetar su dignidad, fortalecer
la confianza de los ciudadanos en los poderes pblicos, sealizar a
fin de prevenir una eventual anulacin judicial la relevancia y la
calidad de las decisiones administrativas adoptadas, mejorar la
aceptacin que stas puedan tener entre sus destinatarios, etc.
B) Costes
A diferencia de lo que ocurre con los fines o beneficios derivados del
procedimiento administrativo, la doctrina espaola no ha resaltado
suficientemente sus costes, que pueden ser de varios tipos. Costes de
oportunidad. Al dedicar tiempo, esfuerzo y medios materiales a la
realizacin de las actividades que forman el procedimiento

Administrativo, se pierden, obviamente, los beneficios que cabra

obtener si se emplearan esos recursos escasos en otros usos
alternativos. Debe resaltarse que estos costes sociales comprenden
no slo los que soportan directamente las Administraciones pblicas
que tramitan e intervienen en los procedimientos costes que en
ltima instancia sufren los contribuyentes, sino tambin los que
recaen sobre los interesados o incluso sobre terceras personas.
CAUSAS DE LA EXCESIVA COMPLEJIDAD (O SIMPLICIDAD)

DE LOS

PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS

La preocupacin por la excesiva complejidad y la simplificacin de los

procedimientos administrativos no es nueva, sino sorprendentemente
antigua, si bien se ha acentuado notablemente durante las dos
ltimas dcadas. A qu se debe esto?:
1. La globalizacin: Es probable que la globalizacin haya tenido
algo que ver, cuando menos en algunas esferas. La ampliacin del
espacio territorial en el que se desarrollan ciertas actividades ha
multiplicado el nmero de autoridades que las controlan, as como el
nmero de procedimientos administrativos empleados a estos
efectos, en los que se recolecta, procesa y evala sustancialmente la
misma informacin, y que terminan con resoluciones cuyo contenido
debera ser muy similar. Parece evidente que la sustitucin de todos
esos procedimientos clnicos por uno solo, cuya resolucin produzca
efectos jurdicos en cada uno de los territorios correspondientes, tiene
ms ventajas que desventajas. Mxime cuando la creciente
integracin poltica de tales territorios facilita esta y otras formas
similares de centralizacin y simplificacin
Procedimental.
2. La disminucin del tamao tpico de las empresas en
algunos sectores:
Se ha sostenido que el hecho de que haya menguado el tamao de la
mayora de las empresas que operan en determinados sectores
econmicos v. gr., los relacionados con las nuevas tecnologas, cuya
importancia es realmente crtica en las sociedades contemporneas
justificara un aligeramiento de los procedimientos administrativos a
los que se supedita la entrada a los mismos21. La razn es sencilla.
Los trmites que integran esos procedimientos suelen ser iguales
para todas las empresas afectadas, a pesar de que las grandes
pueden, por regla general, realizarlos mucho ms eficientemente que
las pequeas y medianas. Puede ocurrir, pues, que las cargas que
dichos procedimientos arrojan sobre las empresas interesadas
incurran en una desproporcin cuando stas no alcanzan cierto
tamao.
4.- Desajustes entre las
funciones a realizar:

estructuras

administrativas

las

Si bien las administraciones publicas cumplen una funcin vital en la

sociedad como la de evitar y corregir los enormes desequilibrios
existentes en los centros de poder econmico y focos de toda
actividad, sin embargo hoy mantienen una vieja centralizacin de sus
actividades y servicios en los centros ms dinmicos
Se ponen de relieve cuando se presentan desajustes entre la cultura
de la poltica nacional tradicional y los nuevos desafos que
representan los impactos de la globalizacin y el necesario desarrollo
de la democracia compleja.
Se debe buscar de un cambio de la estructura territorial bajo la
mxima una competencia, una Administracin. Definiendo aquella
que pueda implementar la poltica pblica o prestar el servicio en
mejores condiciones de racionalidad econmica y calidad.