2011 679 Espaciosiberoamericanos PDF

Alicia Brcena
Secretaria Ejecutiva
Antonio Prado
Secretario Ejecutivo Adjunto
Jorge Mttar
Director
Instituto Latinoamericano
y Caribeo de Planificacin
Econmica y Social (ILPES)
Ricardo Prez
Director
Divisin de Documentos y Publicaciones
Este documento se elabor bajo la supervisin de Alicia Brcena, Secretaria Ejecutiva de la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), y de
Antonio Prado, Secretario Ejecutivo Adjunto de esa Comisin.
Los captulos I y II contienen materiales resumidos del informe La hora de la igualdad: Brechas por cerrar, caminos por abrir (CEPAL, 2010a) y del Panorama social
de Amrica Latina (CEPAL, 2010b), y el captulo III es una versin actualizada del documento Panorama de la gestin pblica en la hora de la igualdad (CEPAL, 2011).
Los textos sobre gnero y medio ambiente y cambio climtico son contribuciones de Sonia Montao, Directora de la Divisin de Asuntos de Gnero, y Joseluis
Samaniego, Director de la Divisin de Desarrollo Sostenible y Asentamientos Humanos de la CEPAL, respectivamente. Martn Hopenhayn, Director de la Divisin de
Desarrollo Social, y Luis Yez, Oficial a cargo de la Secretara de la Comisin, realizaron valiosos aportes a los captulos inicial y final.
La coordinacin y redaccin general estuvo a cargo de Jorge Mttar, Director del Instituto Latinoamericano y Caribeo de Planificacin Econmica y Social (ILPES)
de la CEPAL, Ricardo Martner y Mara Victoria Espada. Para la elaboracin del documento se cont con la colaboracin de los siguientes funcionarios del ILPES:
Marianela Armijo, Rosario Bello, Luis Mauricio Cuervo, Ivonne Gonzlez, Sergio Gonzlez, Alejandra Naser, Luis Riffo, Alicia Williner y Lucy Winchester.
LC/G.2507
Copyright Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL) / Secretara General Iberoamericana (SEGIB)
Todos los derechos reservados
Impreso en Naciones Unidas. Santiago de Chile. Octubre de 2011
Diseo de portada: Jos Domingo Arrieta
Espacios iberoamericanos: Hacia una nueva arquitectura del Estado para el desarrollo
ndice
Prlogo
Captulo I
Brechas por cerrar
1. Crecimiento e inversin
13
2. Heterogeneidad productiva
15
3. Ocupacin y desempleo
16
4. Pobreza e indigencia
17
5. Desigualdad de ingresos
20
6. Disparidades territoriales
22
7. Gnero
24
8. Medio ambiente y cambio climtico
26
9. Brecha digital
28
10. Infraestructura
32
11. Brechas fiscales
34
Captulo II
Caminos por abrir
37
1. Desafos de una macroeconoma para el desarrollo
40
2. Convergencia productiva
41
3. Polticas para una mayor igualdad y cohesin territorial
42
4. Empleo con derechos
43
5. Proteccin social
44
6. Igualdad de gnero
45
7. Integracin del medio ambiente a los dems pilares del desarrollo en un marco de sostenibilidad
46
Captulo III
Desafos de la gestin pblica
47
1. Compartir visiones y estrategias de largo plazo
51
2. Construir la ruta al desarrollo
53
3. Definir prioridades en la agenda
54
4. Planificar el territorio
56
5. Adaptarse al cambio climtico
58
6. Medir los resultados de la actividad gubernamental
59
7. Formular las prioridades en el presupuesto
61
8. Desarrollar marcos de gasto de mediano plazo y presupuestos plurianuales
63
9. Consolidar la gestin pblica para resultados de desarrollo
66
10. Evaluar polticas y programas pblicos
66
11. Elaborar presupuestos ms transparentes
67
12. Construir gobiernos abiertos
68
13. Ampliar los espacios fiscales y los recursos disponibles
70
14. Consolidar el papel redistributivo de las finanzas pblicas
72
15. Hacia un pacto fiscal por la igualdad
76
Reflexin final
Una nueva arquitectura estatal: orientaciones para cerrar brechas y abrir caminos
79
Bibliografa
85
Prlogo
En junio de 2010, la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL) present a la regin
su propuesta titulada La hora de la igualdad: Brechas por cerrar, caminos por abrir, donde se vertieron varios
conceptos sobre una nueva arquitectura del Estado para el desarrollo. Los Estados que hoy tenemos
enfrentan un gran dficit y son el reflejo de nuestras contradicciones, de nuestra heterogeneidad
estructural, de nuestra larga historia de desigualdades e inequidades, de nuestras azarosas trayectorias
polticas y de nuestras inconclusas reformas fiscales. Son Estados que no cuentan con suficiente
credibilidad, ni como proveedores de bienes pblicos, ni como recaudadores fiscales, ni como garantes
de la proteccin social, ni como promotores de la productividad y el empleo.
Sin embargo, desde nuestras calles surge un creciente clamor que demanda un papel cada vez ms
central para el Estado. La ecuacin entre mercado, Estado y sociedad que prevalece desde hace tres
dcadas se ha mostrado incapaz de responder a los desafos globales de hoy y de maana. El reto es,
entonces, colocar al Estado en el lugar que le corresponde de cara al futuro.
Pensamos que la crisis financiera mundial ha producido una inflexin que abre sendas para repensar
el desarrollo, con un mayor protagonismo de los actores sociales, a fin de restituir la centralidad de
tres valores esenciales.
En primer lugar, el valor del inters general y de la provisin de bienes pblicos. Cuando la sociedad
queda reducida a un entramado de relaciones privadas y la accin pblica pierde todo propsito social,
el Estado se desprestigia y sus funciones se reducen ya no a proveer bienestar, sino a exigir obediencia
a sus ciudadanos.
Cuando los derechos econmicos, sociales y culturales mutan de derechos humanos a simples derechos
al consumidor, los derechos civiles y polticos se vacan de contenido. Cuando la accin poltica no
cambia nada importante en la sociedad, surge la indignacin de unos y la perplejidad de otros.
De ah la importancia de recuperar la vieja idea del inters general, que nos remite a la creacin y
provisin de bienes pblicos por parte del Estado, en beneficio de toda la sociedad. Dichos bienes
pblicos requieren de inversiones de largo plazo y, por ello, de acuerdos sociales con visin de futuro
que les den sustento. Son bienes pblicos la educacin y la salud, la infraestructura productiva, los
transportes, las comunicaciones, la energa, el medio ambiente, la inversin en ciencia y tecnologa, la
paz social, tanto interna como externa, la administracin de justicia, las elecciones democrticas y la
seguridad pblica.
5
Prlogo
Junto a estos bienes pblicos tradicionales, los Estados deben ser capaces de participar en el concierto
internacional con responsabilidad para proveer bienes pblicos globales, como la estabilidad financiera,
el control de las pandemias y la seguridad climtica global.
Estamos convencidos de que se requiere de una nueva arquitectura estatal que permita que el Estado
sea ms protagnico en el aseguramiento del bienestar general y en la conduccin de las estrategias
de desarrollo de nuestros pases.
En segundo trmino, tenemos el valor de la visin estratgica concertada. Las sociedades tienen
memoria y construyen futuro. Para pensar y actuar sobre el desarrollo, hay que aprender de la
experiencia del pasado de modo de pensar el futuro con visin estratgica. Como ocurre en la vida
de las personas, el futuro de las sociedades se construye a lo largo del tiempo: una sociedad que no se
educa, que no invierte en cohesin social, que no innova y que no construye acuerdos ni instituciones
slidas y estables tiene pocas posibilidades de prosperar.
En este marco, el Estado debe ser capaz de proveer una gestin estratgica con mirada de largo plazo,
tener un papel anticipador e intervenir en el diseo de estrategias para orientar el desarrollo nacional.
Esto exige tomar en cuenta que la accin estatal se desenvuelve en un escenario de poder compartido, por
lo que la negociacin y la construccin de consensos nacionales estratgicos son, a la vez, medio y fin.
Por lo mismo, el Estado debe tener la capacidad de promover un dilogo que le provea mayor legitimidad
para arbitrar los distintos intereses, con objetivos socioeconmicos claros, mediante la regulacin, lo
que implica el mejoramiento de sus competencias en ese mbito.
En tercer lugar, y para privilegiar los anteriores, se encuentra el valor de la poltica. El modelo neoliberal
ha puesto un nfasis desmedido en la figura del consumidor en desmedro de la del ciudadano y en
la neutralidad poltica de los criterios tcnicos. Este modelo ha trocado los derechos sociales por el
consumo privado, en donde el derecho estaba dado por una tarjeta de crdito, y la inclusin en el
mercado de crdito termin siendo una forma de inclusin social. De ah que no todos los consumidores
son iguales frente al mercado y, en cuanto consumidores, los define la desigualdad de acceso y poder.
En una sociedad democrtica, en cambio, los ciudadanos son iguales en derechos y deberes, y el voto no
depende de la capacidad de consumo. La democracia es, en ltimo trmino, el mecanismo de decisin
de los ciudadanos respecto de cules deben ser los bienes pblicos que se deben garantizar a toda la
poblacin y en qu magnitud se han de entregar. Es la voluntad ciudadana la que toma esas decisiones
a travs de las instituciones de la democracia. Y esa misma voluntad ciudadana debe ser construida y
preservada como bien comn que debe ser cuidado por las instituciones del Estado. En definitiva, se
trata de retomar lo pblico como el espacio de lo colectivo, del hacer de todos los ciudadanos y no solo
del gobierno o el Estado.
Estos tres valores reclaman un nuevo papel del Estado y una plena vigencia de la democracia. Solo
sobre la base de la lgica democrtica del ciudadano, el Estado puede volver a poner en el centro la
nocin de inters general, reposicionar el sentido del bien comn, invertir en la generacin y provisin
de bienes pblicos y recuperar la vocacin de construccin de futuro.
6
Esta nueva arquitectura estatal deber posicionar al Estado en el papel que le corresponde en la
conduccin de las estrategias de desarrollo de nuestros pases, ms all de la subsidiariedad pregonada
por el paradigma neoliberal. Para lograrlo, debemos ser capaces, a partir de una mirada crtica sobre
su desempeo histrico, de perfilar su funcin, dotarlo de las herramientas suficientes y encontrar su
lugar preciso y en equilibrio con el mercado y el ciudadano, as como el balance ptimo de esta triloga
en la dinmica del desarrollo.
Para ello debemos sortear supuestos que la evidencia histrica hoy cuestiona y que, en su momento,
demonizaron en forma alternada al mercado y al Estado. La calidad y eficiencia de nuestros mercados
depender, en gran medida, de la calidad y probidad de nuestros Estados para regularlos con
mecanismos apropiados de control, de incentivos y de orientacin. Sobre todo, est claro que hay
funciones que son responsabilidad del Estado, que debe velar por el bien comn y la cohesin social.
El mercado no produce por s solo ni igualdad, ni bienes pblicos, ni se ocupa del largo plazo. Esto no
implica negar la utilidad de los mecanismos de mercado ni de las adecuadas combinaciones pblicoprivadas para la asignacin de recursos y la provisin de servicios. En este sentido, postular una
funcin ms protagnica del Estado no significa negar la importancia de las funciones del mercado.
Los pilares que se han planteado en La hora de la igualdad: Brechas por cerrar, caminos por abrir como
centrales para la futura agenda del desarrollo en la regin abren grandes desafos de polticas de
Estado que concurren en dinamizar el crecimiento, promover la productividad, fomentar una mayor
articulacin territorial, impulsar mejores condiciones de empleo e institucionalidad laboral, y proveer
bienes pblicos y proteccin social con clara vocacin universalista y redistributiva. Pero esto requiere
de una visin de largo plazo, articulada con un arduo trabajo poltico, social y tcnico con continuidad
burocrtica, poltica y financiera, una visin que debe estar fundamentada por el consentimiento
ciudadano, construido por pactos sociales nacionales y regionales.
Para hacer frente a estos problemas estructurales, la CEPAL ha propuesto una estrategia de desarrollo
exhaustiva, destinada a erradicar la pobreza y la desigualdad. Se trata de una estrategia que asigna a
la igualdad un lugar central en el desarrollo, que concede al gobierno una funcin vital y que apela a
las asociaciones pblico-privadas para la formulacin de polticas socioeconmicas.
El logro de una gestin pblica de calidad es una condicin ineludible para alcanzar una mayor
convergencia productiva con igualdad. Es tarea del Estado proveer bienes pblicos (esto es, impulsar
el proceso poltico mediante el cual estos bienes se encuentran disponibles), realizar ajustes en la
distribucin del ingreso y contribuir a la estabilizacin macroeconmica. Aunque la regin tiene
asignaturas pendientes en todas estas reas, no cabe duda de que las funciones de provisin de bienes
pblicos y de redistribucin del ingreso merecen especial atencin en la tarea de cerrar brechas y abrir
caminos hacia la igualdad.
En muchos pases de Amrica Latina ha sido muy importante la recuperacin del ciclo presupuestario
que perdi su papel rector de discusin de las polticas pblicas en los aos de alta inflacin
como un instrumento transparente y democrtico de asignacin de los gastos pblicos. Asimismo,
7
Prlogo
son patentes los progresos en materia de planificacin y de asignacin plurianual. La funcin de

asignacin tambin se ha visto robustecida con el reciente desarrollo y fortalecimiento de los sistemas
de evaluacin de programas y de inversiones pblicas. Los ejercicios de construccin de visiones de
pas que se multiplican en la regin llevan a la necesidad de recuperar la prctica de la planificacin
con visin de largo plazo, o sea, de la planificacin para el desarrollo.
Amrica Latina se encuentra bien posicionada para reformar su sector pblico y construir Estados
para la igualdad. Las economas de la regin estn creciendo, se ha reducido la volatilidad de las
finanzas pblicas y se han producido avances significativos e innovaciones en las polticas sociales, de
infraestructura y de desarrollo productivo. Esto no debe, sin embargo, inducir a la complacencia o a
minimizar la magnitud de los desafos pendientes en los pases de la regin, especialmente frente a la
incertidumbre sobre la evolucin de la crisis internacional.
El afianzamiento de las instituciones democrticas y el desarrollo tecnolgico sin duda permitirn que
surjan nuevas oportunidades para la mejora de la gestin pblica, como se examina en esta edicin de
Espacios iberoamericanos.
El documento consta de tres captulos centrales: en el primero se resean e ilustran las tareas inconclusas
y las brechas por cerrar, en el segundo se discuten los caminos por abrir en la ruta al desarrollo y
en el tercero se examinan los principales desafos de la gestin pblica. Finalmente, se enfatiza la
importancia de los pactos fiscales y sociales, pues la nueva arquitectura estatal solo ser posible con
una nueva ecuacin Estado-mercado-sociedad, que permita ampliar los recursos disponibles para
alcanzar los objetivos del desarrollo.
Alicia Brcena
Secretaria Ejecutiva
Comisin Econmica para Amrica Latina
y el Caribe (CEPAL)
Enrique V. Iglesias
Secretario General
Secretara General Iberoamericana
(SEGIB)
Brechas por cerrar
Una manera de ilustrar las brechas de desarrollo de Amrica

Latina es contrastando sus principales indicadores de bienestar con
los de Espaa y Portugal, dos pases que han tenido un progreso
extraordinario en los ltimos 30 aos (vase el cuadro I.1). As, el
PIB per cpita de Espaa y Portugal, a precios de paridad de poder
adquisitivo, se increment ms del 35% entre 1990 y 2010 (vase el
grfico I.1). En este ltimo ao, la brecha de ingresos de Amrica
Latina con Espaa era del 163%.
Las brechas sociales tambin se reflejan en los indicadores

comparados de esperanza de vida al nacer y de desarrollo humano
(vanse los grficos I.2 y I.3). Si bien las diferencias se han acortado
en la ltima dcada, las distancias siguen siendo manifiestas, como
lo muestran los datos sobre los aos de escolaridad y los resultados
de la prueba PISA de la Organizacin de Cooperacin y Desarrollo
Econmicos (OCDE) (vanse los grficos I.4 y I.5).
Sin duda, una de las razones de estas brechas de bienestar tiene

que ver con el nivel del gasto pblico. Mientras que en Espaa y
Portugal, el gasto pblico social per cpita superaba los 5.200 dlares y
los 4.100 dlares en 2010, respectivamente, el promedio para Amrica
Latina era apenas de 707 dlares (constantes de 2000). Ms all de
estas comparaciones generales con los pases de la pennsula ibrica,
en las siguientes secciones se ilustran con ms detalle algunas de las
brechas de desarrollo que an persisten en Amrica Latina.
Cuadro I.1
AMRICA LATINA, ESPAA Y PORTUGAL:
INDICADORES SELECCIONADOS DE DESARROLLO
Indicadores
Amrica Latina
Espaa
1990
2000
PIB per cpita (en precios de

paridad de poder adquisitivo)
2009
7 112
8 305 10 196
Poblacin
431,8
508,5
575,9
Poblacin pobre
(en porcentajes)
48,3
42,5
Esperanza de vida
67,9
71,3
33,1
24,4
23,4
73,7
77
79,2
81,3
0,67
Distribucin de ingreso (Gini)
0,53
0,55
0,52
Gasto pblico social per cpita

(en dlares a precios
constantes de 2000)
337,1
461
19,4
707,5
Gasto pblico social

(en porcentajes del PIB)
9,8
12,4
15,1
Promedio de escolaridad en
adultos de 25 aos y ms
(en aos)
5,7
6,7
7,7
Informe PISA
Intensidad de CO2
(en emisiones de CO2
con respecto al PIB)
Investigacin y desarrollo
19 770 25 129 26 855

46,1
0,64
16,8
2009
40,3
0,59
13,8
2000
38,9
ndice de Desarrollo
Humano (IDH)
Carga tributaria, incluidas

contribuciones sociales
1990
Portugal
380
402
258,5
282,5
277,3
0,4
0,3
0,4
0,73
32,5
0,83
0,86
0,33
0,32
34,2
30,7
3 331,3 4 357,4 5 223,3
20
5,6
1990
2000
2009
16 299 21 102 21 661

9,9
10,3
10,7
27,5
24,9
74,2
76,8
79,1
0,69
26,9
0,77
0,8
0,36
0,35
32,8
35,2
1 697,3 3 350,6 4 166,8
20,4
21,6
12,5
18,9
22,5
9,1
10,4
6,2
7,3
487
484
290,1
302,8
311
0,8
0,9
1,3
459
490
283,6
321,6
320,6
0,6
0,8
1,5
Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de cifras oficiales,
11
Brechas por cerrar
Grfico I.1
Grfico I.2
Grfico I.3
AMRICA LATINA, ESPAA Y PORTUGAL: PIB POR

HABITANTE
(En precios en dlares constantes de 2005 y de paridad
de poder adquisitivo (PPA))
AMRICA LATINA, ESPAA Y PORTUGAL: ESPERANZA

DE VIDA AL NACER
(En aos)
AMRICA LATINA, ESPAA Y PORTUGAL: NDICE

DE DESARROLLO HUMANO
30 000
85
25 000
80
1,0
0,9
0,8
0,7
0,6
0,5
0,4
0,3
0,2
0,1
0,0
20 000
75
15 000
70
10 000
65
5 000
0
1990
2000
Amrica Latina y el Caribe
60
2010
Espaa
1990
2000
Portugal
2010
Espaa
1990
Portugal
2000
2010
Espaa
Portugal
Fuente: Banco Mundial, base de datos World dataBank y Cepal.

Nota: Amrica Latina incluye: Argentina, Bolivia (Est. Plur. de), Brasil,
Chile, Colombia, Costa Rica, Cuba, Ecuador, El Salvador, Guatemala,
Honduras, Mxico, Nicaragua, Panam, Paraguay, Per, Repblica
Dominicana, Uruguay y Venezuela (Rep. Bol. de).
Fuente: Naciones Unidas, World Population Prospects: the 2008

revision, 2010.
Fuente: Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD),

Informe sobre desarrollo humano 2010.
Grfico I.4
Grfico I.5
Grfico I.6
AMRICA LATINA, ESPAA Y PORTUGAL: PROMEDIO DE

ESCOLARIDAD, PARA ADULTOS DE 25 AOS Y MS
(En aos)
AMRICA LATINA, ESPAA Y PORTUGAL: INDICADOR

DE EDUCACIN
(En puntajes medios de la prueba PISA)
AMRICA LATINA, ESPAA Y PORTUGAL: GASTO

PBLICO SOCIAL POR HABITANTE
(En dlares a precios constantes de 2000)
12
600
6 000
10
500
5 000
400
4 000
300
3 000
200
2 000
100
1 000
1990
2000
2010
Espaa
Portugal
Fuente: Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD),

Informe sobre desarrollo humano 2010.
12
2000
Amrica Latinaa
2006
Espaa
2009
Portugal
Fuente: Organizacin de Cooperacin y Desarrollo Econmicos

(OCDE); OECD PISA Data File.
a
El promedio para el ao 2000 incluye: Argentina, Brasil, Chile,

Mxico y Per. Para el ao 2006 incluye: Argentina, Brasil, Chile,
Colombia, Mxico, Uruguay; y para el ao 2009 incluye: Argentina,
Brasil, Chile, Colombia, Mxico, Per y Uruguay.
1990
2000
2008
Espaa
Portugal
Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe

(CEPAL), base de datos CEPALSTAT, y Organizacin de Cooperacin
y Desarrollo Econmicos (OCDE), OECDstat.
1. Crecimiento e inversin
Iberoamrica ha tenido una evolucin dispar en su crecimiento

econmico. Entre 1985 y 2007, Espaa y Portugal disfrutaron de una
fase de crecimiento sostenido, de manera sincrnica con su ingreso
a la Unin Europea y con la construccin del sistema monetario
europeo y el nacimiento del euro.
Los pases de Amrica Latina y el Caribe sufrieron, en cambio,

oscilaciones marcadas. Recin entre 2003 y 2008 se registr un
perodo ms prolongado de crecimiento, que fue interrumpido
por la crisis financiera internacional de 2008 (vase el grfico I.7).
No obstante, la regin ha logrado recuperar el dinamismo en los
aos posteriores.
Grfico I.7
AMRICA LATINA Y EL CARIBE, ESPAA Y PORTUGAL: PIB POR HABITANTE, 1970-2010
(En porcentajes)
15
10
El hecho de que Espaa y Portugal hayan estado en el epicentro
de las turbulencias recientes no puede hacer olvidar el tremendo

salto al desarrollo que estos pases dieron entre las dcadas de
1980 y 2000, y que sigue entregando importantes lecciones para el
desarrollo de Amrica Latina.
El grado de dinamismo del PIB depende de varios factores, entre
los que se destaca la tasa de inversin. En Amrica Latina, la tasa de

formacin de capital ha sido muy baja respecto de la registrada en
otras economas emergentes exitosas y de la alcanzada por la regin
en los aos setenta.
En el grfico I.8 se ve que durante la mayor parte del perodo de
vigencia del consenso de Washington, la tasa de inversin estuvo

ms cerca del bajo nivel registrado en la dcada perdida de 1980
que de la cifra correspondiente a los aos setenta, cuando el PIB de
Amrica Latina creci, en promedio, un 5,6%.
2008
2010
2006
2004
2000
2002
1998
1996
1992
1994
1990
1988
1986
1984
1982
1980
1978
1976
1974
1972
1970
-5
-10
Portugal
Espaa
Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de Banco Mundial,
World dataBank.
En el perodo 1990-2008, la tasa se situ en el 18,4%, en

comparacin con el 23,5% logrado en los aos setenta. Durante
la vigencia del consenso de Washington se registr la menor tasa
de inversin, pese a que los flujos de inversin extranjera directa
fueron relativamente mayores que en la dcada de 1970, por lo cual
se deduce que lo que decay es el ahorro y el esfuerzo nacional
(vase Ffrench-Davis, 2005).
13
Brechas por cerrar
As, la tasa de formacin de capital ha fluctuado en funcin
de los ciclos econmicos con mucha mayor intensidad que en

respuesta a las reformas micro y mesoeconmicas llevadas
a cabo en la regin para elevar la productividad y reducir la
heterogeneidad estructural.
Por consiguiente, existe una conexin clara entre la volatilidad
real y el crecimiento econmico a largo plazo, que afecta la

productividad total real y estructural de los factores y el volumen de
inversin en capital fijo.
14
25
24
23
22
21
20
19
18
17
16
15
14
13
12
11
10
23,1
20,4
Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL).
2008
2006
2004
2002
2000
1998
17,7
1996
1994
1990
1988
1986
1984
1982
1980
1978
1976
1992
18,4
17,5
1974
La magnitud de la brecha entre la demanda efectiva y la frontera
productiva, y la subutilizacin de los factores productivos, suelen

afectar la calidad de la evaluacin de los proyectos y la innovacin
productiva, y las intensas fluctuaciones recesivas tienden a deprimir
los ingresos pblicos, lo que induce a realizar recortes en la inversin
pblica que complementa la inversin privada.
AMRICA LATINA: TASA DE INVERSIN

(En porcentajes del PIB)
1972
La persistencia del proceso es clave para brindar a los

inversionistas un estmulo eficaz a fin de que inmovilicen sus fondos
y movilicen los crditos de largo plazo que necesita la actividad
productiva.
Grfico I.8
1970
La excepcin fue el perodo 2007-2008, cuando la tasa de

inversin se aproxim al promedio de la dcada de 1970, pero no
pudo alcanzarlo. Cuando la reactivacin econmica ha sido ms
prolongada, la tasa de inversin alcanza niveles mayores y muestra
una tendencia progresiva: tras la continua recuperacin iniciada en
2003, en el bienio 2007-2008 se registraron las tasas ms altas desde
los aos setenta.
2. Heterogeneidad productiva
El anlisis de la productividad del trabajo (valor agregado por

trabajador) muestra distintos desempeos sectoriales (CEPAL,
2010a). La evolucin de esta variable se observa a partir de dos
puntos de referencia: a) el anlisis de las diferencias entre sectores
dentro de la regin (productividad de cada sector con relacin a la
media de la economa) y b) la comparacin de la productividad de
cada sector en Amrica Latina con la del mismo sector en los Estados
Unidos, un pas que puede considerarse representante de la frontera
tecnolgica internacional (brecha externa).
Las mayores brechas de productividad en la regin, en

comparacin con los pases desarrollados, se traducen en mayores
brechas salariales y en una peor distribucin del ingreso. Por lo
tanto, la convergencia en los niveles de productividad sectorial
(convergencia interna) debera generar una mejor distribucin del
ingreso y una menor exclusin social. Por otra parte, la reduccin
de la brecha de productividad respecto de los Estados Unidos
(convergencia externa) supone mayores niveles de competitividad
y la posibilidad de reducir las diferencias de ingresos con el
mundo desarrollado.
En el grfico I.9 se sintetiza la evolucin de la productividad
relativa y de su dispersin. El aumento de la dispersin indica que

en Amrica Latina se incrementa la distancia entre los sectores que
cierran la brecha externa y los que la aumentan. Esta comparacin
revela diferencias de capacidad entre sectores para aprovechar el
potencial de absorcin de la tecnologa de punta. La comparacin
entre los niveles de productividad alcanzados por los pases de
la regin y los Estados Unidos permite apreciar la dimensin del
desafo de la convergencia tecnolgica.
Un coeficiente de variacin ms alto es un indicador de problemas
de competitividad y de articulacin de la estructura productiva, con

efectos negativos en el crecimiento econmico.
Grfico I.9
AMRICA LATINA (PASES SELECCIONADOS) Y ESTADOS UNIDOS: PRODUCTIVIDAD
RELATIVA Y COEFICIENTE DE VARIACIN
(ndice 1990=100)
230
210
190
170
150
130
110
90
70
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Productividad relativa
Coeficiente de variacin
Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), Amrica Latina y el Caribe. Series
histricas de estadsticas econmicas 1950-2008, Cuadernos estadsticos, N 37 (LC/G.2415-P), Santiago
de Chile, 2009. Publicacin de las Naciones Unidas, N de venta: S.09.II.G.72 y Organizacin Internacional
del Trabajo (OIT), Laborsta [base de datos en lnea] http://laborsta.ilo.org/,2009.
En el perodo 1990-2008 se observa un aumento tanto de la

dispersin de la productividad relativa (lnea punteada) como de la
brecha externa media para el conjunto de la economa (lnea continua).
Esto significa que se ampla la brecha entre un pequeo grupo de
sectores (y, por consiguiente, de empresas y trabajadores) que se
acercan a la frontera productiva externa y el resto de la economa
que queda rezagada respecto de los estndares internacionales. La
leve recuperacin de la productividad relativa entre 2003 y 2008 (del
15,4% en 2003 al 16,2% en 2008) ocurre en un contexto muy particular
de recuperacin del crecimiento, asociado a un ciclo favorable de
precios de materias primas y productos bsicos.
15
Brechas por cerrar
3. Ocupacin y desempleo
Una parte significativa de la desigualdad de la regin se debe

a los resultados del mercado del trabajo, en especial a su grado de
informalidad y a la concentracin del trabajo no remunerado de los
hogares en las mujeres.
La cantidad y calidad del empleo, especficamente los ingresos

laborales, determinan, en gran medida, el bienestar material de la
mayora de los hogares.
En la dcada de 1990, en Amrica Latina se registr un pobre
dinamismo en la generacin de nuevos puestos de trabajo y se

agudizaron las desigualdades relacionadas con el mercado laboral,
ya que, ante la elevada heterogeneidad estructural del aparato
productivo, surgieron marcadas diferencias en las caractersticas
del empleo.
En cambio, el perodo de crecimiento relativamente elevado
que se registr entre 2003 y 2008 tuvo un impacto favorable en los

niveles de empleo y desempleo, y, aunque se fren en 2009, esta
tendencia contina en los dos ltimos aos (vase el grfico I.10). La
generacin de nuevos empleos se ha centrado en el sector terciario
y es previsible que esto contine. Sin embargo, el empleo en este
sector es muy heterogneo, ya que incluye actividades de elevada
productividad, as como el grueso de las ocupaciones informales,
sobre todo en el comercio y los servicios personales.
Personas con caractersticas individuales similares pueden
tener empleos muy diferentes en trminos de ingresos, acceso a

la seguridad social y estabilidad laboral. Esto se debe, en parte, a
las elevadas brechas de productividad entre los diferentes sectores
productivos, a la divisin sexual del trabajo y al hecho de que la
institucionalidad laboral y social solo abarca una proporcin cada
vez menor de la fuerza laboral. El resto est compuesto por el sector
informal, que en la regin representa una proporcin muy alta de
la poblacin activa, que no accede a la institucionalidad laboral y
se caracteriza por una elevada precariedad, bajos ingresos y escasa
proteccin social.
Adems, existe un importante segmento de empleo informal
en empresas formales como resultado de estrategias de

subcontratacin destinadas a reducir costos, que liberan a los
empleadores de la obligacin de dotar de derechos plenos a los
trabajadores subcontratados.
16
Grfico I.10
AMRICA LATINA: TASAS DE EMPLEO Y DE DESEMPLEO
56
12
55
11
54
10
53
52
51
50
6
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011a
Tasa de empleo
(eje izquierdo)b
Tasa de desempleo urbano

(eje derecho)c

Provisional.
La tasa de empleo se mide como la tasa de ocupacin sobre la poblacin en edad de trabajar.
La tasa de desempleo urbano se mide sobre la poblacin econmicamente activa.
b
c
El mundo laboral est compuesto por grupos diferenciados
por gnero y generacin, cuyo acceso al empleo no es homogneo.

Claramente, las condiciones son ms desventajosas y menos
reguladas para las mujeres, las minoras tnicas y los jvenes de
ambos sexos. Formas seculares de discriminacin concurren en
la segmentacin ocupacional, tanto horizontal como vertical, lo
que hace que trabajadores con capacidades o responsabilidades
similares perciban un trato y un salario distintos. Estos patrones
exacerban la desigualdad del mercado laboral. Hay determinados
desafos, como la regulacin del embarazo, el trabajo infantil y las
normas de proteccin del posnatal, que requieren una atencin
especial. Asimismo, ciertos grupos de trabajadores requieren
una proteccin especial debido a su vulnerabilidad, como se
refleja en las regulaciones respecto de la mujer embarazada y el
trabajo infantil.
4. Pobreza e indigencia
Los aos posteriores a la crisis que golpe a los mercados

emergentes en 2002 fueron prsperos en Amrica Latina: se
registr un crecimiento econmico vigoroso, hubo una reduccin
significativa de la pobreza aunque el ndice de feminidad de la
pobreza aument y se constat una ligera mejora en la distribucin
del ingreso.
La solidez macroeconmica conseguida durante este perodo

de bonanza se pudo aprovechar en 2009 para aplicar polticas
contracclicas fiscales y monetarias, y reducir los efectos de la
crisis internacional. Pese a la cada generalizada del producto, la
incidencia de la pobreza prcticamente no aument y la indigencia
solo registr un leve incremento. En esta ocasin, y a diferencia de
lo ocurrido en otras crisis anteriores, las polticas pblicas jugaron
un papel preponderante a fin de evitar un impacto mayor en las
condiciones laborales y sociales (CEPAL, 2010b).
Grfico I.11
AMRICA LATINA: POBREZA E INDIGENCIA
(En porcentajes)
60
40
Porcentajes
34,1
La reduccin de la pobreza entre 2002 y 2009 fue posible gracias

al crecimiento medio del ingreso de las personas y a los cambios en
la distribucin de dicho ingreso. En los pases donde la pobreza se
redujo siete puntos porcentuales o ms (la Argentina, Bolivia (Estado
Plurinacional de), el Brasil, Chile, Colombia, el Ecuador, Honduras,
Nicaragua, Panam, el Per y Venezuela (Repblica Bolivariana de)),
entre el 41% y el 80% de dicha reduccin se debi al primer efecto y
entre el 20% y el 59% al segundo (CEPAL, 2010b).
33,0
33,1
32,1
12,9
13,3
12,9
2008
2009
2010
180
183
180
71
74
72
2008
2009
2010
30
20
18,6
22,5
18,5
19,4
12,6
10
0
1980
1990
1999
2002
Indigentes
2007
Pobres no indigentes
Grfico I.12
AMRICA LATINA: POBRES E INDIGENTES
(En millones de personas)
300
250
200
200
Millones
Con estos resultados, el balance de los ltimos aos sigue siendo
relativamente positivo. Esto ha significado una reduccin de 41

millones en el nmero de pobres y de 25 millones en el nmero de
indigentes entre 2002 y 2010 (vase el grfico I.12).
44,0
43,8
40,5
A pesar de las marcadas diferencias entre un pas y otro,

las tasas de pobreza de la regin en su conjunto disminuyeron
significativamente entre 2002 y 2010. En promedio, el 44% de los
ciudadanos de Amrica Latina no poda satisfacer sus necesidades
nutricionales y no nutricionales bsicas en 2002, mientras que para
2010 esa cifra haba bajado al 32% (vase el grfico I.11). Adems, la
indigencia el nivel por debajo del cual no es posible satisfacer las
necesidades alimentarias tambin registr una notable cada, de
alrededor del 19% en 2002 a menos del 13% en 2010.
48,3
50
150
184
136
93
100
221
211
97
89
68
62
50
0
1980
1990
1999
2002
Indigentes
2007
Pobres no indigentes
17
Brechas por cerrar
En 2009, la evolucin de los ingresos de los hogares pobres

estuvo determinada por el aumento de los ingresos laborales. En
la mayora de los pases, el ingreso laboral medio se increment
en trminos reales y tanto las remuneraciones al trabajo asalariado
como las provenientes del trabajo independiente mostraron la
misma tendencia, salvo en Colombia, el Ecuador y la Repblica
Dominicana. Las transferencias tambin contribuyeron de manera
perceptible al aumento de los ingresos totales de los pobres.
Cabe sealar que prcticamente la totalidad de las transferencias
corresponden a subsidios o ayudas del gobierno, excepto en la
Argentina, donde las jubilaciones justifican la mayor parte del
aumento de estos ingresos.
Sin embargo, la pobreza y la indigencia han presentado
divergencias en su evolucin en los ltimos aos, cuando la indigencia

ha tendido al deterioro de forma ms evidente. Contrariamente a lo
sucedido con la tasa de pobreza, la reduccin de la indigencia hasta
2007 fue mayor que la registrada hasta 2010.
Las diferentes dinmicas de la pobreza y la indigencia se
explican, en parte, por la evolucin de los precios de los alimentos.

Entre 2006 y 2009, los alimentos se encarecieron, en promedio, casi
dos veces y media ms que los productos no alimenticios. Este
aumento se traslad por completo al valor de la lnea de indigencia,
lo que explica su mayor incremento con respecto a la pobreza.
Por otra parte, las cifras sobre pobreza e indigencia permiten
evaluar el progreso de los pases hacia la consecucin de la meta

1A del primer Objetivo de Desarrollo del Milenio, orientado a
reducir a la mitad, entre 1990 y 2015, el porcentaje de personas en
situacin de pobreza extrema. Pese al retroceso experimentado en
2008 y 2009, el porcentaje de avance es de un 82%, calculado como
la reduccin acumulada de indigencia entre 1990 y 2009 (9,2 puntos
porcentuales) dividida entre la reduccin total esperada (11,3 puntos
porcentuales). Como referencia, cabe sealar que ha transcurrido un
72% del tiempo previsto para el logro de la meta (CEPAL, 2010b).
La falta de recursos econmicos suele ser la forma habitual de
cuantificar la pobreza. El ingreso es el medio que permite satisfacer

la mayora de las necesidades materiales y, en consecuencia, su
insuficiencia se encuentra estrechamente asociada a privaciones en
otros mbitos del bienestar. La proporcin de mujeres sin ingresos
propios en las zonas urbanas de Amrica Latina alcanza, alrededor
de 2008, al 31,6%, mientras que la proporcin de hombres llega solo
18
al 10,6%. Las disparidades entre pases son importantes en esta

materia: mientras en Bolivia (Estado Plurinacional de) la proporcin
de mujeres sin ingresos propios llega al 36,6%, en el Uruguay solo
alcanza al 16,8%.
En las zonas rurales de Amrica Latina, el porcentaje de mujeres
sin ingresos propios llega al 43,9%, en comparacin con el 13,6%

de los hombres. Las disparidades entre pases son an mayores:
mientras en Bolivia (Estado Plurinacional de) el 63% de las mujeres
no tienen ingresos propios, en Guatemala estas llegan al 52%. Estos
dos casos ms crticos contrastan con el del Uruguay, donde las
mujeres sin ingresos propios en las zonas rurales solo representan
el 29,5%.
Sin embargo, el ingreso no basta para dar una imagen completa
de la situacin de la pobreza en los pases y la evolucin de las

condiciones de vida. Por esta razn, en los ltimos aos se ha
manifestado un creciente inters por conceptualizar y medir la
pobreza de una manera multidimensional, a fin de complementar
la medicin de pobreza monetaria. En este sentido, el mtodo de las
necesidades bsicas insatisfechas permite evaluar la incidencia de
carencias bsicas en la poblacin en aspectos como vivienda, acceso
a agua potable, saneamiento y educacin.
La evaluacin de las necesidades bsicas insatisfechas de los
hogares de Amrica Latina muestra la elevada heterogeneidad de la

regin (CEPAL, 2010b).
La carencia de un piso adecuado en la vivienda afecta a la
poblacin en un rango entre el 5% y ms del 35%. El porcentaje de

personas sin una fuente adecuada de agua potable vara entre el 2%
y el 28%, y el porcentaje que cuenta con un sistema inadecuado de
eliminacin de aguas negras oscila entre el 1% y el 40%. La condicin
de hacinamiento, evaluada como la presencia de tres o ms personas
por cuarto, afecta a porcentajes de la poblacin que van del 1% al
20%. En el caso de la insuficiencia en el mbito educativo (si el
hogar tiene nios que no asisten a un establecimiento educativo o
si ninguna persona complet seis aos de estudio), las incidencias
ocurren entre un 3% y un 40%.
En la ltima dcada, prcticamente todos los pases de la
regin muestran una reduccin de la incidencia de la pobreza

multidimensional, y en siete casos (Bolivia (Estado Plurinacional
de), El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, el Paraguay
y el Per) esta es superior a los diez puntos porcentuales

(CEPAL, 2010b).
pases caracterizados por tener menor pobreza monetaria, la pobreza

multidimensional alcanza igualmente sus valores ms bajos.
Los pases con mayores tasas de pobreza multidimensional
(Bolivia (Estado Plurinacional de), Guatemala, Honduras y

Nicaragua) tambin son los que presentan mayores tasas de pobreza
monetaria. En Chile, Costa Rica y el Uruguay (rea urbana), tres
A pesar de la diversidad de magnitudes de la pobreza

multidimensional, los resultados de los diferentes indicadores de
incidencia de la pobreza reafirman la tendencia generalizada hacia el
mejoramiento de las condiciones de vida en los pases de la regin.
19
Brechas por cerrar
5. Desigualdad de ingresos
70
61,4
60
56,5
50
47,2
41,5
30
34,4
31,6
29,5
10
0
45,0
46,4
24,0
23,0
31,2
20
53,3
42,7
39,2
38,7
37,7
35,9
Amrica Latina
(18 pases)
frica
Subsahariana
(22 pases)
Asia oriental
y Pacfico
(12 pases)
frica del
Norte y Oriente
Medio (8 pases)
Asia del Sur

(5 pases)
Europa del
Este y Asia
Central
(25 pases)
Mximo
Mnimo
Gini
29,8
OCDE
(24 pases)
Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL) e Instituto Mundial de Investigaciones
de Economa del Desarrollo (WIDER), World Income Inequality Database (WIID).
Al igual que la pobreza, la desigualdad del ingreso disminuy
en la mayora de los pases latinoamericanos durante los primeros

aos del siglo XXI. Si se utiliza el coeficiente de Gini para medir la
distribucin del ingreso, 15 de 18 economas estudiadas en la regin
(la Argentina, Bolivia (Estado Plurinacional de), el Brasil, Chile,
Colombia, el Ecuador, El Salvador, Honduras, Mxico, Nicaragua,
Panam, el Paraguay, el Per, el Uruguay y Venezuela (Repblica
Bolivariana de)) experimentaron una mejora (vase el grfico I.14).
Al menos en 11 de ellas, la mejora super los 5 puntos porcentuales.
Grfico I.14
La evolucin positiva de la distribucin del ingreso en Amrica

Latina en el perodo 2003-2008 se debi, principalmente, a la
dinmica favorable del mercado de trabajo, a la tendencia mostrada
por las variables demogrficas (menores tasas de dependencia) y a
las transferencias recibidas por los hogares.
0,45
AMRICA LATINA: COEFICIENTE DE GINI DE LA DISTRIBUCIN DEL INGRESO,

1990, 2002 Y 2008
0,70
0,65
0,60
0,55
0,50
1990
2002
2008
Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), Base de datos CEPALSTAT.
20
Brasil
Guatemala
Colombia
Honduras
Rep.
Dominicana
Chile
Nicaragua
Mxico
Argentina
Bolivia
(Est. Plur. de)
El Salvador
Ecuador
Per
Uruguay
0,40
Venezuela
(Rep. Bol. de)
48,1
44,1
40
Costa Rica
El ingreso medio per cpita de los hogares pertenecientes al 10%
ms acaudalado es alrededor de 17 veces mayor que el del 40% ms

pobre. Esto representa una ligera mejora respecto de 2002, cuando
era 20 veces mayor. Es decir, hay hogares que pueden haber salido
de la pobreza, pero no se estn beneficiando mucho del crecimiento
econmico (Brcena, 2011).
REGIONES DEL MUNDO: COEFICIENTE DE GINI
Panam
Las reformas de los aos ochenta y el impacto de la crisis de

la deuda aumentaron las brechas de ingresos. Recin en la ltima
dcada comienza a revertirse esta tendencia, con una dinmica
ms incluyente de los mercados laborales y un papel ms activo del
Estado en las transferencias de ingresos.
Grfico I.13
Paraguay
Sin ser la ms pobre, Amrica Latina es la regin ms desigual

del mundo, como lo muestran los coeficientes de Gini (vase
el grfico I.13). A pesar de los avances recientes, la pobreza, la
desigualdad y la exclusin social de numerosas personas de
bajos ingresos siguen siendo generalizadas en muchos pases
latinoamericanos, que histricamente han tenido una de las
distribuciones del ingreso ms sesgadas del mundo.
El aumento en la proporcin de los puestos de trabajo formales,

de buena calidad y de jornada plena, as como el incremento de la
remuneracin media por hora, beneficiaron en mayor proporcin a los
miembros de los hogares de menos ingresos, lo que redund en una
disminucin de la brecha entre los ingresos medios por trabajador.
Las transferencias recibidas por los hogares tambin jugaron un
papel importante en la disminucin de la brecha entre quintiles de

la poblacin, lo que explica casi una quinta parte de la reduccin de
la brecha en el ingreso per cpita a nivel regional. Todo parecera
indicar que en ambos mbitos hay espacio para que la poltica
pblica potencie una distribucin ms equitativa, no solo de los
ingresos, sino tambin de las oportunidades.
La desigualdad en la distribucin del ingreso no se manifiesta
con la misma magnitud en todos los pases de la regin. En aquellos

con menor desigualdad (el Uruguay y Venezuela (Repblica
Bolivariana de)), la participacin de los cuatro deciles ms pobres
se sita en torno al 20%, mientras que la participacin del decil ms
rico es de aproximadamente un 25%. En estos pases, el ingreso

medio del quintil ms rico no excede el del quintil ms pobre en
ms de diez veces.
En el otro extremo, en los pases con mayor desigualdad, los cuatro
deciles ms pobres captan menos del 12% del ingreso, mientras que
el decil ms rico capta casi el 40%. A su vez, el ingreso del quintil
ms rico puede exceder en 30 veces el del quintil ms pobre.
A pesar de las mejoras distributivas conseguidas en los
ltimos aos, los futuros avances en materia de igualdad podran

verse afectados por la desigual distribucin de la educacin y
el conocimiento, la muy desigual capacidad para aprovechar
esa educacin y esos conocimientos en el mercado laboral, y la
reproduccin intergeneracional de la desigualdad.
A esto se suma el acceso tambin muy desigual de la poblacin a
prestaciones de salud y seguridad social, fruto de la segmentacin de

mecanismos de aseguramiento frente al riesgo y la vulnerabilidad.
21
Brechas por cerrar
6. Disparidades territoriales
Una de las principales expresiones de la desigualdad que

existen en Amrica Latina la constituyen las disparidades entre sus
territorios. Dichas disparidades territoriales expresan desigualdades
sociales, productivas y laborales, entre otras, y constituyen el
fundamento de la accin coordinada del Estado entre los niveles
nacionales y subnacionales para la promocin de un desarrollo
territorial ms equilibrado.
Mientras que en los pases de la OCDE la razn entre el territorio

de mayor y menor PIB por habitante en general no supera las 2
veces, en Amrica Latina dicha razn en todos los casos estudiados
es mayor a 2 y puede alcanzar hasta 20 veces, como en el caso de
Colombia (ILPES, 2010). En Espaa y Portugal podemos observar
que esta relacin es menor a 2 en 2007 y se aprecia una leve
disminucin del indicador entre 2000 y 2007, es decir, una reduccin
de las disparidades territoriales.
En el perodo que va de alrededor de 2000 a alrededor de 2008
se observa, en general, una disminucin de las disparidades (el

Brasil, Chile, Colombia, el Ecuador, Mxico, Panam y el Per),
aunque sus niveles an se mantienen altos. En Amrica Latina, la
evolucin econmica y el desempeo de los territorios han sido
muy heterogneos y se observa que algunos territorios han logrado
adquirir dinmicas interesantes sobre la base de la exportacin de
recursos naturales, mientras que otros se han mantenido estancados,
con dinmicas de crecimiento ms bajas, y no han logrado captar de
manera adecuada los avances en materia de progreso tcnico.
22
Cuadro I.2
RAZN ENTRE EL TERRITORIO DE MAYOR PIB POR HABITANTE Y EL TERRITORIO DE
MENOR PIB POR HABITANTE
Pas
Moneda
Ao de
referencia
Regin
ms rica
Regin
ms pobre
Regin ms
rica sobre
regin ms
pobre
Colombia
Pesos
de 2005
2000
Casanare
Choc
21,08
2008
Casanare
Vaups
17,37
Mxico
Pesos
de 2003
2003
Campeche
Oaxaca
14,73
2009
Campeche
Chiapas
11,01
Brasil
Reales
de 2008
2001
Mxico, D.F.
Piau
9,72
2008
Mxico, D.F.
Piau
8,79
2001
Ciudad de
Buenos Aires
Stgo. Del
Estero
8,06
2005
Ciudad de
Buenos Aires
Formosa
8,09
Moquehua
Apurimac
8,52
Moquehua
Apurimac
7,48
Argentina
Pesos
de 1993
Per
Nuevos soles 2001

de 1994
2009
Panam
Balboas
de 1996
2000
Coln
Darin
7,22
2005
Coln
Darin
6,24
Chile
Pesos
de 2003
2003
Antofagasta
Araucana
5,15
2009
Antofagasta
Araucana
4,4
Bolivia (Estado
Plurinacional de)
Bolivianos
de 1990
2001
Pando
Potos
2,64
2009
Tarija
Chuquisaca
2,67
Espaa
Dlares
de 2000
2000
Madrid
Extremadura
2,14
2007
Pas Vasco
Extremadura
1,89
Portugal
Dlares
de 2000
2000
Lisboa
Norte
1,77
2007
Lisboa
Norte
1,74
Variacin
de la
brecha
-3,71
-3,72
-0,92
0,03
-1,04
-0,98
-0,75
0,03
-0,25
-0,03
Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de cifras oficiales de
los pases, 2011.
La evolucin de las disparidades en los pases tambin se puede

apreciar a travs de la evolucin del coeficiente sigma (vase el
grfico I.15). En el perodo 2000-2009, varios pases evidencian
tendencias convergentes en el PIB per cpita de sus territorios (la
Argentina, el Brasil, Chile, Colombia y Mxico). Los pases donde no
se observan tendencias convergentes tan claras son Bolivia (Estado
Plurinacional de), Panam y el Per. Sin embargo, los pases que
evidencian el mayor nivel de desigualdades son Panam, Colombia
y Argentina, seguidos de Mxico, el Per y el Brasil. Chile y Bolivia
(Estado Plurinacional de) presentan niveles de disparidades
territoriales menores. En el caso de Espaa y Portugal, se observan
niveles de disparidades menores a los de los pases de Amrica
Latina y una ligera tendencia a la disminucin de las disparidades
a partir de 2005.
Grfico I.15
AMRICA LATINA, ESPAA Y PORTUGAL: COEFICIENTE SIGMA, 2000-2009a
0,7
0,6
0,5
0,4
0,3
0,2
0,1
2000
La amplia experiencia de Europa, y en particular de los pases

ibricos, en materia de polticas de desarrollo y cohesin territorial
constituye un campo de cooperacin de especial relevancia para
Amrica Latina y el Caribe.
2001
Argentina
Colombia
Portugal
2002
2003
2004
2005
Bolivia (Est. Plur. de)

Mxico
Espaa
2006
Brasil
Per
2007
2008
2009
Chile
Panam
los pases, 2011.
Corresponde a la desviacin estndar del PIB per cpita de las unidades subnacionales de un pas. A
mayor coeficiente sigma, mayor nivel de disparidades.
23
Brechas por cerrar
7. Gnero
A 15 aos de la Cuarta Conferencia Mundial sobre la Mujer

(Beijing, 1995), se observan cambios importantes en las relaciones de
gnero en la regin. No se trata de un avance lineal, sino de un progreso
lleno de altibajos, rodeos y barreras, pero que ha conducido a la
conquista de ms derechos, a una mayor igualdad y al protagonismo
poltico y econmico de las mujeres de Iberoamrica1.
A pesar de los avances que se materializan en leyes de igualdad

y asignacin de recursos para gnero, todava es posible identificar
brechas de igualdad entre hombres y mujeres (vanse los grficosI.16
y I.17). El activo papel de los mecanismos para el adelanto de la mujer
no es suficiente para contrarrestar los efectos de esta desigualdad y
reducir las brechas que muchas veces postergan a las mujeres a un
papel secundario en la sociedad.
En materia de autonoma econmica, las mujeres enfrentan

una desigualdad compleja, ya que tienen una carga total de trabajo
remunerado y no remunerado mayor a la de los varones. El 31,8%
de las mujeres en Amrica Latina no cuenta con ingresos propios, y
cuando los tienen, sus salarios son inferiores a los de los hombres. La
brecha econmica entre mujeres y hombres es un tema instalado en
la agenda pblica y ya se observan algunos esfuerzos por desarrollar
polticas para detener esta injusta situacin caracterizada por la
segmentacin horizontal y vertical del empleo de las mujeres.
Hay cuatro indicadores de discriminacin hacia las mujeres

que muestran con claridad la desigualdad de gnero respecto de la
autonoma fsica: la mortalidad materna, el embarazo adolescente, la
demanda insatisfecha de planificacin familiar y la violencia contra
la mujer. Esta ltima se refleja en el nmero de mujeres muertas por
su pareja o ex pareja ntima (vase el grfico I.18), lo que constituye
la punta del iceberg de la violencia que antes de terminar en muerte
produce daos fsicos y psicolgicos, y atenta contra la integridad
sexual de muchas mujeres (CEPAL, 2009).
Grfico I.16
AMRICA LATINA (PASES SELECCIONADOS): TIEMPO TOTAL DE TRABAJO
(En promedio de horas semanales)
A. Poblacin de 15 aos y ms con trabajo remunerado y no remunerado
100
86
90
79
80
70
50
66
64
60
54
47
53
70
64
62
56
52
40
30
20
10
0
Brasil
2008
Colombia
2009
Ecuador
2008
Hombres
Mxico
2008
Per
2010
Uruguay
2007
Mujeres
B. Poblacin de 15 aos y ms solo con trabajo no remunerado

100
90
80
70
54
60
50
33
33
26
30
17
20
10
41
40
40
11
15
Brasil
2008
Vase un informe ms detallado de los avances registrados con relacin a los

compromisos asumidos en la Cuarta Conferencia Mundial sobre la Mujer en
CEPAL (2009) [en lnea] http://www.eclac.cl/mujer/noticias/paginas/8/36338/
CEPALBeijing15.pdf.
24
Colombia
2009
Ecuador
2008
Hombres
Mxico
2008
Per
2010
Uruguay
2007
Mujeres
Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), Observatorio de igualdad de gnero
de Amrica Latina y el Caribe.
Ampliar la ciudadana de las mujeres y su participacin, tanto en

los procesos de toma de decisiones como en las esferas de poder, es
clave para construir una mejor democracia y mejores sociedades.
El siglo XXI dio lugar a la creciente presencia de mujeres en el

ms alto nivel de decisin del Estado en varios pases de la regin.
La Argentina, el Brasil, Chile, Costa Rica, Jamaica y Trinidad y
Tabago han tenido una Jefa de Estado durante los ltimos cinco aos
y actualmente el 40% de la poblacin es gobernado por una mujer.
Esto significa un verdadero cambio democrtico que debera darse
tambin en otras reas donde se toman decisiones, especialmente en
el mundo empresarial.
Grfico I.18
AMRICA LATINA Y EL CARIBE: MUERTE DE MUJERES OCASIONADA POR SU PAREJA O
EX PAREJA NTIMA, 2009
0,9
140
0,8
117
0,7
120
0,81
100
0,6
0,6
0,5
0,4
0,3
0,31
0,2
0,1
60
0,43
0,4
52
0,31
80
79
40
0,32
27
20
14
20
20
La desigualdad tambin se manifiesta en los gabinetes

ministeriales, donde la participacin de las mujeres se concentra
en reas tradicionalmente femeninas, como educacin y salud, dos
carteras que responden al estereotipo de la prolongacin del cuidado
(vase el grfico I.19).
Grfico I.17
Grfico I.19
AMRICA LATINA (13 PASES): POBLACIN SIN INGRESOS PROPIOS, POR SEXO, 2009
(En porcentajes)
AMRICA LATINA (12 PASES): CUMPLIMIENTO DE LA CUOTA EN LOS PARLAMENTOS

NACIONALES A DICIEMBRE DE 2010
(En porcentajes)
Costa Rica
Per
Paraguay
Tasa por cada 100 000 habitantes
Rep.
Dominicana
Uruguay
Nmero absoluto
60
50
50
40
22
39
33
3421
26
Inscritas
Electas
25
32
49
48
18 25
17
Mxico
Argentina
14
28
40
39
Per
13
33
18
30
Mujeres
50
Costa Rica
20
30
39
30
Ecuador
30
Brasil
31
Panam
10
30
Honduras
30
20
50
40
Paraguay
12,6
50
Venezuela
(Rep. Bol. de)
Bolivia (Est.
Plur. de)
31,8
Amrica
Latina
Colombia
Costa Rica
Venezuela
(Rep. Bol. de)
Paraguay
El Salvador
El Salvador
Rep.
Dominicana
Hombres
Mxico
Ecuador
Rep.
Dominicana
Panam
Per
Chile
Brasil
Uruguay
45
38,2
40
35,7 36,4 37,5
34,7 35,2
35
32,8 33,2
31,8
29,7 30,5
30
26,1
25
18,5
18,5
20
16,5
16,5
13,4 12,7
15
12,0 12,9 12,2
9,8
10,6
8,6
10 6,8
7,7
5
0
Chile
Cuota
En total 14 pases han tipificado la cuota o la paridad en Amrica Latina. A la fecha 13 pases la han
implementado y el Uruguay la implementar en el ao 2014.
25
Brechas por cerrar
8. Medio ambiente y cambio climtico2

En los ltimos aos, ha habido en Amrica Latina y el Caribe
un fortalecimiento de la legislacin y de las instituciones pblicas
dedicadas al medio ambiente, as como una mejor inclusin de la
temtica ambiental en distintos mbitos de la administracin pblica.
Estos avances son compatibles con los compromisos asumidos, tanto
a nivel nacional como internacional, en relacin con el desarrollo
sostenible, que, por definicin, implica la integracin de los pilares
econmico, social y ambiental del desarrollo.
Los derechos y deberes referidos al medio ambiente se
encuentran consagrados en la mayora de las constituciones polticas

de los pases de Amrica Latina y el Caribe. Todos los pases de la
regin han dictado leyes generales o marco sobre el medio ambiente,
algunas de las cuales ya pasaron por procesos de reforma.
A estas leyes generales se ha sumado un amplio cuerpo de
legislacin complementaria. Todos los pases de la regin tienen

actualmente un ministerio, una secretara o una dependencia
equivalente dedicada al medio ambiente, y en muchos pases las
instancias subnacionales (como estados y municipios) tambin
cuentan con legislacin e instituciones.
Los pases de la regin han ratificado la mayor parte de los
acuerdos multilaterales ambientales y en varios se observa la

creacin de instrumentos fiscales asociados a la gestin ambiental.
Como resultado de los esfuerzos realizados por los pases
de la regin, se registran algunos avances importantes, como la

eliminacin del plomo en las gasolinas, la disminucin sostenida
de las emisiones de sustancias que agotan la capa de ozono o la
ampliacin de las reas protegidas.
Sin embargo, la temtica ambiental y las instituciones
correspondientes a menudo ocupan un lugar jerrquicamente

inferior a otras esferas de las polticas pblicas y tienen menor
prioridad en la asignacin de recursos financieros y humanos. El
gasto pblico ambiental como porcentaje del PIB no ha superado el
Esta seccin se basa en Naciones Unidas (2011).
26
1% durante la primera dcada del milenio (Naciones Unidas, 2010)3.

Las autoridades han enfrentado barreras a la implementacin efectiva
y sostenida de instrumentos econmicos de gestin ambiental,
incluidos entornos institucionales desfavorables y problemas de
coordinacin de polticas dentro del aparato pblico (Acquatella y
Brcena, 2005).
La insuficiente coordinacin dentro del aparato pblico es un
elemento crtico en la efectividad de las polticas de proteccin

ambiental. Mientras que por un lado se despliegan esfuerzos
significativos en beneficio del medio ambiente, por el otro no se
eliminan polticas que permiten la continuidad de comportamientos
ineficientes o que agravan los problemas que la legislacin ambiental
busca resolver, por ejemplo, a travs de subsidios a los combustibles
fsiles. An no se ha generalizado el uso de metodologas que
permitan evaluar los costos sociales y econmicos de la degradacin
ambiental que resultara de las distintas opciones, al tomar
decisiones de inversin pblica o adoptar determinadas polticas.
La insuficiencia de informacin contribuye a que, en general, se
atribuya relativamente poca importancia al componente ambiental
en las decisiones.
Asimismo, an restan algunos desafos ambientales importantes,
entre los cuales estn la destruccin de la biodiversidad, la

deforestacin, la calidad de los asentamientos humanos en las
ciudades y la intensidad energtica.
La meta de reduccin de la tasa de prdida de diversidad biolgica
antes de 2010 no se ha cumplido4. Los grandes esfuerzos realizados

por los gobiernos en referencia a la proteccin de la biodiversidad
han sido insuficientes ante factores como la expansin significativa
de la agricultura comercial para la exportacin, la construccin
A modo de referencia, en los pases de la OCDE este gasto representa entre el

1% y el 2% del PIB.
4
Decisin de la Conferencia de las Partes del Convenio sobre Diversidad
Biolgica VI/26: Lograr para el ao 2010 una reduccin significativa del
ritmo actual de prdida de la diversidad biolgica, a nivel mundial, regional
y nacional, como contribucin a la mitigacin de la pobreza y en beneficio de
todas las formas de vida en la tierra.
3
A pesar de que en los ltimos aos se registr una reduccin
en el porcentaje de la poblacin urbana que vive en tugurios en las

ciudades latinoamericanas, sigue habiendo ms de 100 millones
de personas en esta situacin. An persisten brechas en la calidad
del agua a que tiene acceso la poblacin pobre en las ciudades, as
como en el acceso a servicios de saneamiento mejorados. Asimismo,
muchas ciudades carecen de servicios adecuados de desechos.
En lo que se refiere a la intensidad energtica, al tomar en cuenta
un ndice de intensidad energtica por regiones para el perodo 19802005, se observa que Amrica Latina y el Caribe no ha presentado un
proceso de desacoplamiento energtico sostenido como el ocurrido
en otras regiones y en el promedio mundial (vase el grfico I.20)
(PNUMA/CEPAL, 2010).
INTENSIDAD CARBNICA DEL USO DE ENERGA, POR REGIONES, 1980-2005

(En porcentajes)
Mundo
India
2004
2002
2000
1998
1996
1994
1992
1990
1988
1986
1984
20
10
0
-10
-20
-30
-40
-50
-60
-70
-80
1982
Pese a los recientes avances en algunas reas crticas como la
Amazona, las tasas de deforestacin en la regin permanecen

comparativamente altas. Un gran desafo para las polticas de
reduccin de la deforestacin es que las mediciones tradicionales
de rentabilidad son cortoplacistas e ignoran las externalidades
positivas del bosque en pie. Actividades como la ganadera o los
monocultivos, que implican la quema o el derrumbe del bosque,
ofrecen una rentabilidad muy superior a la de la conservacin del
bosque en pie. El reconocimiento de la complejidad de las causas
de la deforestacin y del valor del bosque una vez contabilizadas
las externalidades de su conservacin ha llevado a experiencias
exitosas que combinan acciones de comando y control con polticas
de transformacin de los patrones productivos y de consumo.
Grfico I.20
1980
de carreteras sin la adecuada gestin del entorno, el turismo y la

expansin urbana no planificados, y la contaminacin marina por
fuentes terrestres y la acuicultura.
OCDE (ingreso alto)

China
Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), Cambio climtico y desarrollo en
Amrica Latina y el Caribe. Resea 2009 (LC/L.3140), Santiago de Chile, 2009.
La regin tambin encuentra serios desafos en la lucha contra

la desertificacin, la degradacin de tierras y la sequa, en la gestin
de recursos hdricos, en la proteccin de costas, ocanos y mares,
en la proteccin de recursos pesqueros y en la gestin de productos
qumicos txicos.
Amrica Latina est enfrentando, y enfrentar en las prximas
dcadas, serios problemas asociados al cambio climtico, relacionados

tanto con la mayor frecuencia e intensidad de eventos meteorolgicos
extremos como con el cambio de las condiciones en que se pueden
desarrollar la agricultura y otros sectores econmicos.
27
Brechas por cerrar
9. Brecha digital
El concepto de brecha digital ha ido evolucionando con el tiempo.

En un comienzo, estaba asociado a las diferencias en el acceso a
las tecnologas de la informacin y las comunicaciones (TIC). En
la actualidad, se refiere a la diferencia socioeconmica existente
entre las comunidades, en funcin de su accesibilidad a las TIC y
de su consiguiente impacto positivo en la vida de los ciudadanos.
Reducir la brecha digital para impulsar el desarrollo de los pases es
responsabilidad de todos los Estados.
Segn las definiciones de las Naciones Unidas, la brecha

digital es un ndice compuesto que mide el acceso y uso de las
TIC por medio de tres indicadores: el primero hace referencia a la
infraestructura de telecomunicaciones y redes a travs del acceso
a Internet y banda ancha, el segundo mide la accesibilidad a los
servicios en lnea ofrecidos por esta tecnologa y el tercero recoge la
capacidad y los conocimientos de la ciudadana para hacer un uso
adecuado de la tecnologa.
Segn datos de Internet World Stats, la penetracin de Internet
en el mundo ascendi a un 30,2% en marzo de 20115. Amrica del

Norte registr el mayor porcentaje de penetracin (78,3%), seguido
de Oceana (60,1%) y Europa (58,3%). En Amrica Latina y el Caribe
se identific una penetracin de Internet del 36,2% de la poblacin
(vase el grfico I.21). Respecto del nmero de usuarios de Internet,
Asia se situ en primer lugar, con un 44% del total mundial,
seguido de Europa y Amrica del Norte, con el 22,7% y el 13%,
respectivamente. Amrica Latina y el Caribe supuso el 10,3% del
total del mundo.
En mayo de 2011, la Asamblea General de las Naciones Unidas
declar el acceso a Internet como un derecho humano e inst a que

todos los Estados lo consideraran prioritario6. Cada Estado debe
desarrollar una poltica concreta y eficaz que permita que Internet
est disponible y sea accesible y asequible para todos los segmentos
de la poblacin.
Segn una poblacin estimada de 6.930.055.154 personas, 2.095.006.005 de las

cuales son usuarias de Internet.
6
Vase [en lnea] http://www2.ohchr.org/english/bodies/hrcouncil/docs/17
session/A.HRC.17.27_en.pdf.
5
28
Grfico I.21
IBEROAMRICA: PENETRACIN DE INTERNET
(En porcentajes de la poblacin)
0
Espaa
Chile
Argentina
Portugal
Colombia
Uruguay
Brasil
Costa Rica
Venezuela (Rep. Bol. de)
Rep. Dominicana
Panam
Per
Puerto Rico
Mxico
Guatemala
El Salvador
Paraguay
Cuba
Ecuador
Honduras
Nicaragua
10
20
30
40
50
60
70
62,2
50,4
48,9
48
47,6
38,3
36,2
35,3
33
31,1
27,8
25,8
25,2
24,8
14,8
13,6
12,8
12,7
12,6
12,2
10,7
10,2
Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de datos de Internet
World Stats.
Los datos de penetracin de banda ancha para Iberoamrica

ofrecen resultados similares a la medicin de la penetracin de
Internet. Aunque lejos de las cifras de Espaa y Portugal, por encima
del 10% se encontraran Chile, la Argentina y el Uruguay. En el otro
extremo, acercndose al 1%, se situaran Guatemala, Nicaragua y
Cuba (vase el grfico I.22).
Aunque la brecha entre los pases con diferente grado de
desarrollo se ha acortado en los ltimos aos, todava falta bastante

camino por recorrer. El gran desafo de los pases con bajas tasas de
penetracin y conectividad ser incrementar sus esfuerzos para lograr
mayor y mejor accesibilidad a los servicios de telecomunicaciones
mediante programas y polticas pblicas. Por su parte, los pases
mejor posicionados debern concentrarse en ofrecer conexiones
ms rpidas y acortar las brechas de accesibilidad tecnolgica en el
interior de sus territorios, en particular en aquellos que gozan de
grandes extensiones geogrficas.
La accesibilidad de los servicios en lnea ofrecidos por los

portales gubernamentales tambin es un indicador de la brecha
digital. El nivel de sofisticacin de la presencia en lnea de un Estado
se mide a travs de un modelo de cuatro etapas que indica el grado
de desarrollo del gobierno electrnico respecto de los servicios que
ofrece a los ciudadanos. Aunque la evolucin de Amrica Latina
es heterognea, Chile y Colombia muestran ndices de servicios en
lnea similares a los de Espaa y Portugal en los ltimos aos (vase
el grfico I.23).
Existe una relacin positiva entre el capital humano y el
desarrollo del gobierno electrnico. En general, a mayor nivel de

educacin y calificacin de la poblacin, mayor es la probabilidad
de acceder a las TIC y de adoptar las tecnologas modernas de forma
rpida y eficiente. Un beneficio clave de las TIC es su capacidad de
difundir el aprendizaje, la informacin y el conocimiento de forma
ms rpida, amplia y profunda. Por su parte, una comunidad ms
alfabetizada y con ms conocimiento tendr mayor capacidad
de hacer un buen y mejor uso de los beneficios que ofrecen las
tecnologas de la informacin.
Grfico I.23
IBEROAMRICA: NDICE DE SERVICIOS EN LNEA
0,23
0,28
Andorra
0,39
Portugal
0,70
0,30
0,37
Rep. Dominicana
0,26
Paraguay
0
Espaa
Portugal
Chile
Argentina
Uruguay
Mxico
Brasil
Costa Rica
Colombia
Panam
Rep. Dominicana
Per
El Salvador
Paraguay
Ecuador
Guatemala
Nicaragua
Cuba
10
0,28
Nicaragua
0,25
0,29
0,41
0,44
Mxico
0,30
Honduras
0,47
0,43
El Salvador
0,32
Ecuador
20
25
Chile
23,4
Brasil
19,8
10,7
10,6
10,0
9,1
6,3
6,0
5,3
5,2
5,0
0,71
0,37
0,19
Guatemala
0,58
0,44
0,24
0,21
0,30
0,44
Colombia
15
0,57
0,44
Panam
Costa Rica
IBEROAMRICA: PENETRACIN DE BANDA ANCHA

(En porcentajes cada 100 habitantes)
0,51
0,41
Per
0,56
0,61
0,56
0,37
0,30
0,2
0,4
2008
0,71
0,60
0,52
0,41
Argentina
0
0,77
0,47
0,48
0,51
Uruguay
Cuba
Grfico I.22
0,60
Espaa
0,56
0,6
0,8
2010
Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de datos para 2008 y
2010 de The United Nations e-government development index (EGDI).
3,4
2,8
2,7
2,4
2,2
2,1
0,8
0,8
0,0
Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de datos de Cisco
Systems para 2010.
29
Brechas por cerrar
El tercer indicador que compone la brecha digital puede

expresarse con el ndice de capital humano (vase el grfico I.24),
que es un componente del ndice de gobierno electrnico elaborado
por la Red de las Naciones Unidas sobre Administracin Pblica
(UNPAN) a travs de la encuesta mundial que el Departamento de
Desarrollo Econmico y Social de las Naciones Unidas realiza cada
dos aos. La fuente principal de los datos que componen el ndice de
capital humano proviene de la Organizacin de las Naciones Unidas
para la Educacin, la Ciencia y la Cultura (UNESCO).
Un interesante anlisis de la brecha digital entre los pases

es la evaluacin comparativa anual que realiza The Economist
Intelligence Unit en su estudio de desarrollo digital7. En este anlisis
se toma en cuenta la prevalencia de los ciudadanos, las empresas
y los gobiernos conectados a Internet y el papel indispensable de
las comunicaciones y los servicios digitales que actualmente se
reproducen en la mayora de las economas del mundo. En el ranking
de la economa digital se recoge el reto de maximizar el uso de la
informacin y las comunicaciones que debern enfrentar los pases
en los prximos aos y se analizan seis ejes, asignndose puntajes
en una escala que va de 0 a 10 puntos (vase el cuadro I.3).
Aparte de la penetracin de las TIC, en el informe se toma en

cuenta la calidad de estas tecnologas y se analizan varios impulsores.
Los ejes de evaluacin y sus ponderaciones son:
Grfico I.24
IBEROAMRICA: NDICE DE CAPITAL HUMANO
0,88
0,87
Andorra
0,94
0,92
Portugal
0,98
0,99
Espaa
0,90
0,87
0,96
0,94
Uruguay
0,84
0,83
Rep. Dominicana
0,89
0,87
0,87
0,85
0,89
0,88
Per
Paraguay
Panam
0,76
0,75
Nicaragua
0,89
0,86
Mxico
0,80
0,77
Honduras
Guatemala
0,86
0,69
0,79
0,77
0,82
El Salvador
Ecuador
0,86
Cuba
0,96
0,88
0,88
0,88
0,87
Costa Rica
Colombia
0,92
0,91
Chile
0,88
0,88
0,89
0,86
Brasil
0,95
0,95
Argentina
Vase [en lnea] http://www.eiu.com/site_info.asp?info_name=digitalecono

my_2010&page=noads&rf=0.
1,00
0,6
0,7
0,8
2008
0,9
1,0
1,1
2010
Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de datos de ndice de
gobierno electrnico de las Naciones Unidas para los aos 2008 y 2010.
30
Conectividad e infraestructura tecnolgica (20%): mide los

niveles de conectividad e infraestructura tecnolgica de
los pases. Este ao se puso especial nfasis en la calidad
y velocidad de la conectividad de los pases, dado que ya
no basta con estar conectado, sino que adems esa conexin
debe ser de buena calidad.
Ambiente empresarial (15%): mide la disposicin de las

empresas al uso de tecnologas en sus procesos de negocios.
Adems, se evala el marco para el emprendimiento y la
innovacin.
Ambiente social y cultural (15%): en este mbito se mide el

capital social, la calidad de la educacin y el uso de las TIC
en procesos educativos y asociados a la innovacin.
Ambiente legal (10%): en este eje se analizan los marcos

jurdicos y su impacto en el desarrollo digital de los pases.
Algunos elementos asociados a este mbito son: propiedad
intelectual, datos personales, neutralidad y cibercrimen.
Visin y polticas pblicas (15%): se evala la mirada de los

gobiernos frente a este tema y qu tan prioritario es en su
quehacer el uso de la tecnologa y el impulso de polticas
pblicas que favorezcan su desarrollo.
Adopcin de empresas y personas (25%): en este eje se
analizan los niveles de adopcin y qu tan proclives son
los ciudadanos y las empresas a utilizar las TIC en sus
quehaceres cotidianos.
De los 70 pases ponderados, los primeros lugares de este ranking

son para Suecia, Dinamarca y los Estados Unidos. Entre los pases
de Iberoamrica se destacan Espaa, Portugal y Chile, seguidos por
Mxico, el Brasil y la Argentina (vase el cuadro I.3).
Cuadro I.3
IBEROAMRICA: INDICADORES DE ECONOMA DIGITAL
Pas
Puntaje Conectividad Ambiente Ambiente Ambiente Visin y Adopcin

legal
polticas de los
total
empresarial social y
pblicas negocios
cultural
y las
personas
Ponderacin
20%
15%
15%
10%
15%
25%
Espaa
7,31
6,2
7,39
7,6
8,35
7,85
7,23
Portugal
6,9
5,4
6,64
7,33
8,35
7,4
7,1
Chile
6,39
4,15
8,00
6,67
7,4
6,75
6,43
Mxico
5,53
3,1
6,97
5,53
6,35
6,55
5,68
Brasil
5,27
3,6
6,66
5,73
6,1
5,7
4,93
Jamaica
5,21
4,75
5,67
5,33
6,65
4,9
4,83
Argentina
5,04
3,85
5,48
5,73
6,05
5,2
4,83
Trinidad y Tabago
4,98
3,25
6,43
5,33
6,4
5,6
4,33
Colombia
4,81
3,6
6,29
4,8
6,6
5,00
4,08
Per
4,66
2,6
6,47
5,13
5,8
4,75
4,43
Venezuela
(Repblica
Bolivariana de)
4,34
3,85
3,95
5,13
4,7
4,6
4,2
Ecuador
3,9
2,95
4,63
4,53
4,75
3,8
3,58
Fuente: The Economist Intelligence Unit, Digital Economy Rankings 2010. Beyond e-readiness, 2010.
31
Brechas por cerrar
10. Infraestructura
En comparacin con otras regiones, la infraestructura sigue

siendo deficitaria en Amrica Latina (en el cuadro I.4 se compara el
stock de inversin en algunos sectores clave).
Perrotti y Snchez (2011) estiman que para mantener una tasa

de crecimiento del 3,9% anual se debera invertir en torno al 5,2%
anual del PIB entre 2006 y 2020. Existen diversos estudios que han
medido la brecha de infraestructura y cuantificado el costo que
tendra cerrarla para la regin. Si se considera el horizonte 2020,
el costo anual total para cerrar esta brecha, medida con diversos
pases desarrollados (vase el cuadro I.5), flucta entre 7,9 y 31,5
puntos del PIB (los sectores con mayores costos son los de transporte
y energa).
Estos altos costos hacen ardua la tarea, si consideramos los niveles
actuales de inversin de la regin, cercanos a dos puntos del PIB.

La brecha es an mayor con respecto a las economas emergentes
de Asia, cuyas tasas de inversin pblica en infraestructura se
encuentran, en promedio, sobre los cinco puntos del PIB. En pases
como China, Tailandia y Viet Nam, estas tasas exceden los siete
puntos del PIB.
Cuadro I.4
Cuadro I.5
AMRICA LATINA Y EL CARIBE, ESPAA, PORTUGAL Y ASIA ORIENTAL: COMPARACIN

DEL STOCK DE INVERSIN EN INFRAESTRUCTURA, POR SECTORES
AMRICA LATINA Y EL CARIBE: COSTO PARA CERRAR LA BRECHA DE

INFRAESTRUCTURA EN RELACIN CON DISTINTOS PASES, POR SECTOR, 2006-2020
Sector
Energa
Telecomunicaciones
Transporte
Indicadora
Capacidad de generacin
elctrica (Mw por cada
1000 habitantes)
Amrica
Latina y el
Caribeb
0,51
Telefona fija (lneas por

cada 1000 habitantes)
182
Telefona mvil (lneas por

cada 1000 habitantes)
986
Banda ancha (suscriptores

por cada 1000 habitantes)
66
Caminos pavimentados
(kilmetros por cada 1000
habitantes)
0,85
Vas frreas per cpita

(kilmetros por cada 1000
habitantes)
0,23
Espaa
2,07
432
1 118
230
15,7
Portugal
1,48
420
1 423
194
Asia
oriental
1,45
445
1 194
260
6,4
1,9
0,33
0,27
0,06
Agua
Acceso a aguas mejoradas

(en porcentajes de la
poblacin)
91
100
99
99
Saneamiento
Acceso a mejoras sanitarias

(en porcentajes de la
poblacin)
78
100
100
98
Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de cifras de la
base de datos CEPALSTAT; Administracin de Informacin Energtica de los Estados Unidos (EIA); Unin
Internacional de Telecomunicaciones (UIT); Organizacin Latinoamericana de Energa (OLADE); Banco
Mundial, World dataBank, y Naciones Unidas, World Population Prospects: The 2010 Revision.
El ltimo dato disponible para telecomunicaciones corresponde a 2010; para energa a 2009 y para
transporte, agua y saneamiento a 2008.
Amrica Latina y el Caribe incluye 24 pases: Argentina, Bolivia (Est. Plur. de), Brasil, Chile, Colombia, Costa
Rica, Cuba, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Guyana, Hait, Honduras, Jamaica, Mxico, Nicaragua,
Panam, Paraguay, Per, Repblica Dominicana, Suriname, Trinidad y Tabago, Uruguay y Venezuela (Rep.
Bol. de).
32
Asia oriental
Australia
Estados Unidos
Noruega
Capacidad de generacin elctrica
Sector
3,1
6,7
9,1
17,5
Telefona fija
0,3
0,3
0,4
0,3
Telefona mvil
0,5
0,5
0,4
0,6
Suscriptores de banda ancha
0,6
0,3
0,5
0,6
Caminos pavimentados per cpita
3,0
11,3
9,5
10,4
Vas frreas per cpita
0,2
0,9
1,6
1,8
Acceso a aguas mejoradas
0,1
0,1
0,1
0,1
Acceso a mejoras sanitarias
0,1
0,1
0,1
0,1
Total
7,9
20,3
21,7
31,5
Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de D. Perrotti y
R. Snchez, La brecha de infraestructura en Amrica Latina y el Caribe, serie Recursos naturales e
infraestructura, N 154, Santiago de Chile, Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL),
2011, en prensa.
4,5
4,0
3,5
3,0
2,5
2,0
1,5
1,0
0,5
Total
2006
2004
2002
2000
1998
1996
1994
1992
1990
1988
1986
0,0
1984
Disminuir las brechas en infraestructura es prioritario en

cualquier estrategia de desarrollo. Sumada a mejoras en factores
relevantes como el capital humano y tecnolgico, esta disminucin
permitira lograr tasas sostenibles de crecimiento en el largo plazo
y un desarrollo social ms equitativo y sostenible para la regin.
En cuanto a la sostenibilidad, el rezago en la infraestructura de la
regin puede ser considerado una oportunidad para que se hagan
las inversiones necesarias, teniendo en cuenta conceptos de eficiencia
y sostenibilidad ambiental.
AMRICA LATINAa: INVERSIN EN INFRAESTRUCTURA TOTAL Y PBLICA, 1980-2006

1982
Si se desagrega este gasto, se puede observar que la inversin

privada obedece a incentivos muy distintos. Para el sector pblico, el
rea de mayor inters ha sido el transporte, con un 64% del total del
gasto en infraestructura, seguido de la energa. La inversin privada
se ha focalizado sobre todo en el sector de las telecomunicaciones,
con un 42% del total (vase el grfico I.26).
Grfico I.25
1980
En Amrica Latina, las tasas de inversin pblica han tenido una

fuerte tendencia a la baja desde 1990, compensada solo parcialmente
por el incremento observado en los niveles de inversin del sector
privado en el mismo perodo (vase el grfico I.25).
Pblica
Fuente: L. Carranza, C. Daude y A. Melguizo, Public Infrastructure Investment and Fiscal Sustainability in
Latin America: Incompatible Goals?, Pars, OCDE, 2011.
Nota: Clculo de los autores sobre estimaciones de Caldern y Servn (2010).
Incluye: Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Mxico y Per. Promedio ponderado sobre el PIB.
Grfico I.26
AMRICA LATINA: INVERSIN EN INFRAESTRUCTURA
(En porcentajes del total)

A. Inversin pblica
B. Inversin privada
Agua y alcantarillado
(13)
Transporte
(24)
Transporte
(64)
Energa
(19)
Telecomunicaciones
(4)
Agua y alcantarillado
(2)
Energa
(33)
Telecomunicaciones
(42)
Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de D. Perrotti y R. Snchez, La brecha de infraestructura en Amrica Latina y el Caribe, serie Recursos naturales e infraestructura, N
154, Santiago de Chile, Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), 2011, en prensa.
33
Brechas por cerrar
11. Brechas fiscales
Amrica Latina y el Caribe presenta importantes retos en

materia fiscal. Los pases enfrentan recurrentes y serias dificultades
para financiar en el mediano plazo un gasto fiscal que satisfaga
las crecientes demandas sociales. Ms all de los problemas
coyunturales de desequilibrios fiscales, son notables las diferencias
en la proporcin de gastos e ingresos pblicos en las economas de
Amrica Latina, Espaa y Portugal (vase el grfico I.27).
En lo que respecta a los ingresos pblicos, la carga tributaria

en general es baja, la estructura est sesgada hacia impuestos no
progresivos y los niveles de incumplimiento en el pago de impuestos
son significativos (ILPES, 2011). En comparacin con los pases de
la OCDE, en la mayora de los pases de Amrica Latina, la actual
carga impositiva limita la capacidad de accin de la poltica fiscal
Grfico I.27
IBEROAMRICA: INGRESOS Y GASTOS PBLICOS, 2009
60
49,8
50
45,8
38,8
40
34,7
Esta menor presin tributaria en Amrica Latina y el Caribe

frente a los pases de la OCDE, y a Espaa y Portugal en particular,
no se explica solamente por un menor nivel de desarrollo (vase
el grfico I.29). Tambin incide la importancia de las actividades
productivas relacionadas con materias primas (que originan
ingresos pblicos que parecen no hacer tan necesaria una mayor
recaudacin tributaria), el nivel de informalidad en el mercado
laboral, la evasin y los diferentes diseos de las reformas de salud
y pensiones (estos ltimos tienen un efecto significativo sobre la
recaudacin del impuesto a la renta personal y las contribuciones a
la seguridad social de trabajadores y empleadores).
30
22,8
24,4
20
10
0
Amrica Latina
Espaa
Ingresos pblicos
Portugal
Gastos pblicos
Fuente: Para Amrica Latina: Base de datos CEPALSTAT; para Espaa y Portugal: Organizacin de
Cooperacin y Desarrollo Econmicos (OCDE), Base de datos OECD.Stat.
Grfico I.28
INGRESOS TRIBUTARIOS POR REAS Y ZONAS GEOGRFICAS, 2009
40
35,2
35
33,7
30,7
30
25
20
19,6
15
10
5
0
Amrica Latina
Directos
Espaa
Indirectos
Portugal
Contribuciones a la seguridad social
OCDE
Otros
Fuente: Para Amrica Latina: base de datos CEPALSTAT; para el resto: Organizacin de Cooperacin y
Desarrollo Econmicos (OCDE) Revenue Statistics 1965-2009, 2010.
34
Guatemala
El Salvador
Colombia
Rep. Domonicana
Honduras
Per
Panam
Chile
Venezuela
(Rep. Bol. de)
Paraguay
Ecuador
Mxico
Costa Rica
Uruguay
Argentina
Bolivia
(Est. Plur. de)
Nicaragua
Brasil
Espaa
Portugal
Cuba
Ingresos tributarios
Ingresos no tributarios
Fuente: Para pases de Amrica Latina: base de datos CEPALSTAT; para Espaa y Portugal: Organizacin
de Cooperacin y Desarrollo Econmicos (OCDE), Government at a Glance 2011, 2011.
Grfico I.30
IBEROAMRICA: GASTO PBLICO SOCIAL
60
50
40
30
20
10
2000
Ecuador
Per
Guatemala
Rep. Domonicana
Paraguay
Panam
Honduras
El Salvador
Nicaragua
Colombia
Venezuela
(Rep. Bol. de)
Mxico
Amrica Latina
OCDE
Bolivia
(Est. Plur. de)
Chile
Costa Rica
Espaa
Uruguay
0
Portugal
La Argentina, el Brasil, Cuba y el Uruguay, que registraron

tasas superiores al 20% del PIB en 2009, similares a las de Espaa y
Portugal, son economas que han mantenido prioridades de poltica
social sostenidas en estas ltimas dcadas. Colombia, El Salvador
y el Paraguay han incrementado en ms de seis puntos del PIB sus
niveles de gasto social de 1990 a 2009. Una buena proporcin del
incremento del gasto pblico en los pases se registr entre 2007 y
2009, como parte del paquete de estmulos fiscales implementados
para reducir los efectos socioeconmicos negativos de la crisis (vase
el grfico I.30).
50
45
40
35
30
25
20
15
10
5
0
Argentina
A nivel regional, el gasto pblico, y en especial el gasto social, ha
registrado un aumento muy significativo en las ltimas dos dcadas.

En este sentido, la participacin del gasto social en el presupuesto
se ha visto incrementada de un 45% en el perodo 1990-1991 a cerca
del 65% en el bienio 2007-2008. A ello contribuy el reconocimiento
progresivo por parte de los pases de la importancia del desarrollo
social para potenciar el desarrollo econmico (CEPAL, 2010b).
IBEROAMRICA: INGRESOS FISCALES, 2009

Cuba
La volatilidad de los niveles de crecimiento se tradujo en un
comportamiento procclico del gasto fiscal, pero a partir de 2003, la

regin ha podido incrementar el gasto pblico sin poner en peligro
las finanzas pblicas.
Grfico I.29
Brasil
Menos de un tercio de la recaudacin en Amrica Latina

corresponde a impuestos directos, mientras que el grueso de la
carga recae en impuestos al consumo y otros impuestos indirectos.
La carga tributaria media de los pases latinoamericanos es
prcticamente la mitad de la registrada por los pases de la OCDE.
Este diferencial se explica, sobre todo, por la baja recaudacin, en
trminos del PIB, de los impuestos directos (sobre la renta y a la
propiedad). En promedio, la carga tributaria directa de los pases de
Amrica Latina se sita nueve puntos del producto por debajo de la
de los pases desarrollados.
2009
Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de datos oficiales.
Nota: ltimo dato disponible en Argentina (2007), Bolivia (Est. Plur. de) (2006), Ecuador (2006), El Salvador
(2007), Honduras (2006), Repblica Dominicana (2007) y Venezuela (Rep. Bol. de) (2006).
35
Brechas por cerrar
Tambin es preciso reconocer que los niveles de gasto social en la

regin son muy dispares, lo que refleja la diversidad de modalidades
de provisin de bienes y servicios pblicos, especialmente en
pensiones y salud, y el escaso grado de cobertura en algunos pases
En los ltimos aos, las polticas fiscales han permitido reducir

la carga de intereses y dar sostenibilidad a un gasto pblico social
creciente. Adems, con las recientes reformas se han logrado
avances en la gestin de los recursos pblicos, lo que ha permitido
implementar mejoras en la eficiencia del gasto, como se discutir ms
adelante. Una vez identificadas algunas de las brechas por cerrar, en
el captulo II se describen algunos de los caminos por abrir en la ruta
al desarrollo.
Grafico I.31
IBEROAMRICA: ESTRUCTURA DEL GASTO SOCIAL
Portugal
Espaa
OCDE
Brasil
Argentina
Uruguay
Cuba
Colombia
Chile
Costa Rica
Amrica Latina
Mxico
Per
Paraguay
El Salvador
Ecuador
Rep. Dominicana
Panam
Guatemala
Honduras
Nicaragua
0
10
Seguridad social
15
20
Educacin
25
30
Salud
35
40
45
Vivienda
Fuente: Para Amrica Latina: Base de datos CEPALSTAT; para Espaa y Portugal: Organizacin de
Cooperacin y Desarrollo Econmicos (OCDE), Base de datos OECD.Stat.
Nota: Cifras disponibles para el ao 2009 en el Brasil, Chile, Cuba, Mxico y la Repblica Dominicana. Ao
2008 para el resto.
36
Caminos por abrir
1. Desafos de una macroeconoma para el desarrollo
El entorno macroeconmico tiene repercusiones tanto en el

crecimiento como en la equidad, pues afecta la tasa de inversin
y su incidencia en la tendencia futura del desarrollo, la intensidad
del valor agregado generado en las exportaciones y su interrelacin
con el resto de la produccin interna, la innovacin, el avance de
las pequeas y medianas empresas (pymes), y la formalidad o
precariedad del mercado laboral.
Las estrategias macroeconmicas deben orientarse a que las
economas se aproximen a su frontera potencial, a protegerlas de

la volatilidad externa y a hacerlas ms vigorosas mediante el uso
proactivo de los instrumentos disponibles (financieros, fiscales y
cambiarios).
El equilibrio y la contraciclicidad fiscales deben acompaarse de
una clara voluntad de expansin de las capacidades fiscales de los

pases, lo que conlleva, en la mayora de los casos, un incremento de
las cargas tributarias.
Existe una marcada vinculacin entre la desigualdad, la
volatilidad fiscal y la baja tasa de crecimiento econmico. El papel

de las polticas monetaria y cambiaria debera alinearse con estos
objetivos generales, procurando formar precios macroeconmicos
que incentiven la inversin de los agentes en actividades que
contribuyan a disminuir la heterogeneidad estructural.
El nivel de pobreza, la distribucin del ingreso y la desigualdad
de gnero no registrarn una mejora significativa y sostenida en
Amrica Latina si no se adoptan polticas fiscales activas que incidan
en la eficiencia y el potencial distributivo de los mercados. En otros
casos, podra ser ms prioritario apuntar a una mayor calidad del
gasto, tanto en materia de asignacin de recursos como de eficiencia
y eficacia, a fin de reducir de manera sostenida la desigualdad en la

estructura social y econmica.
El diseo y la construccin de un sistema financiero inclusivo
y dedicado al financiamiento productivo exigen expandir y

desarrollar el instrumental disponible para administrar riesgos,
diversificar el acceso y alargar los plazos de financiamiento. Esto
supone ampliar considerablemente el financiamiento de las pymes
y potenciar el papel de las microfinanzas, en diferentes escalas y
mediante diversas instituciones.
La naturaleza incompleta de los actuales mercados de capitales ha
sido una barrera infranqueable para que muchas de estas empresas

puedan dar un salto en su desarrollo, que constituye un ingrediente
esencial para lograr el crecimiento con igualdad. La reforma del
mercado de capitales en esa direccin implica fortalecer la banca
pblica y, en especial, la banca de desarrollo como instrumento que
permita potenciar y democratizar el acceso al crdito, sobre todo de
largo plazo y orientado al financiamiento de la inversin.
Otra caracterstica de las estructuras fiscales actuales que
debe revisarse es la persistencia de incentivos a comportamientos

incompatibles con un marco de sostenibilidad ambiental, como los
subsidios a los combustibles fsiles.
La sostenibilidad del desarrollo exige adoptar polticas pblicas
consistentes con la inclusin social, que apunten a un patrn de

insercin internacional que aliente la integracin interna y no la
desintegracin social. La manera de abordar la reforma de los
mercados de capitales nacionales y su vinculacin con los mercados
financieros internacionales representa un reto crucial para lograr
una macroeconoma que posibilite un desarrollo econmico y
social sostenido.
39
Caminos por abrir
2. Convergencia productiva
El Estado debe ser particularmente activo en el mbito de

la productividad, tanto para acercarse a la frontera productiva
internacional y tener una estructura ms dinmica que opere como
motor de crecimiento y aprendizaje como para cerrar las brechas
internas de productividad que reproducen las desigualdades por la
va de la heterogeneidad estructural. Al respecto, se ha enfatizado la
necesidad de contar con polticas pblicas de desarrollo industrial,
innovacin tecnolgica, financiamiento inclusivo para los sectores
menos productivos y fomento de la pequea y mediana empresa,
as como con polticas de conciliacin familia-trabajo y con una
coordinacin creciente entre el Estado y los agentes productivos,
a fin de cerrar la brecha energtica para producir y consumir de
manera ms sostenible y con menores emisiones de carbono.
Se propone, en este marco, transformar la estructura productiva a

partir de tres ejes integrados de poltica: i) el industrial, con un sesgo
hacia sectores ms intensivos en innovacin (cierre de las brechas entre
sectores), ii) el tecnolgico, centrado en el fortalecimiento de la oferta
y su articulacin con la demanda para crear y difundir conocimiento
(cierre de la brecha respecto de la frontera internacional), y iii) el
apoyo a las pymes, en que se reconozcan las asimetras entre las
empresas y los sujetos productivos para responder a las seales de
precio (cierre de las brechas entre los agentes).
Priorizar el desarrollo de los sectores con mayor contenido de

conocimiento y romper el crculo vicioso en cuanto a la dotacin de
factores, centrado en los recursos naturales, supone que los Estados
desarrollen una nueva institucionalidad, fiscalidad y estrategia
respecto del entramado productivo y sus agentes.
Una slida banca de desarrollo, con capacidad de financiamiento

y planificacin a largo plazo, permite aumentar de manera sostenida
la inversin en los sectores intensivos en conocimiento y apostar a la
innovacin. Tambin permite un incremento sustancial de la inversin
en las pymes para mejorar su productividad y encadenamientos con
las empresas de mayor tamao y otros mercados. Debe orientarse,
por ltimo, a financiar proyectos de innovacin que articulen las
iniciativas de universidades y empresas en apuestas de largo plazo.
Para apoyar el desarrollo, la estabilidad, la productividad y

la rentabilidad de las pymes es necesaria una transformacin
institucional acompaada de una mayor prioridad fiscal. Las pymes
40
no son una nota al pie en la estrategia de desarrollo con igualdad,

sino una de sus piezas centrales.
Como parte de esta transformacin institucional deber dotarse

al Estado de instrumentos que le permitan actuar sobre las asimetras
de los agentes en materia de acceso a la informacin, el crdito y la
tecnologa.
Existe, por otra parte, un conjunto de instrumentos que procuran
hacer avanzar la frontera productiva de nuestras sociedades: los

fondos tecnolgicos sectoriales, los sistemas de propiedad pblica
o renta que gravan las actividades extractivas relacionadas con los
recursos estratgicos y la combinacin de instrumentos comerciales
y fiscales, como aranceles, renuncias fiscales selectivas e impuestos,
orientados a apoyar a sectores exportadores clave o que integran
cadenas en plataformas trasnacionales.
Por ltimo, no puede eludirse el compromiso de mediano y
largo plazo de incrementar significativamente la inversin pblica

orientada a la investigacin y el desarrollo y a la infraestructura. Sin
capacidades productivas articuladas con la produccin, y sin una
logstica que transforme las posibilidades en plataformas reales de
creacin de riqueza y comunicaciones, no ser posible superar los
cuellos de botella del crecimiento. Si esto ocurre, los ciclos expansivos
derivados de la variacin de la estructura de precios relativos
internacionales no podrn capitalizarse como saltos cualitativos en
materia de produccin y productividad.
Lo que aqu proponemos implica crear y otorgar rentas sobre la
base de decisiones del Estado y requiere de un compromiso fiscal

e institucional difcil de sostener en el largo plazo. Respecto del
primer punto, cuando el Estado otorga rentas al sector privado, debe
hacerlo solo con el compromiso de que el retorno en valor pblico que
generar la utilizacin de esas rentas ser superior al costo inicial de
otorgarlas. Disciplinar a los receptores de renta estatal nunca es fcil,
pero no existen ejemplos de desarrollo robusto en el siglo XX en que
se hayan logrado saltos reales sin aplicar instrumentos de este tipo.
Los pactos entre los agentes pblicos y privados son clave en esta
materia. En cuanto a la sostenibilidad fiscal, es necesario entender
que la construccin de capacidades institucionales y fiscales de los
Estados consiste, precisamente, en aumentar su capacidad para
desempear un papel protagnico en el entramado de agentes
privados que comprende el desarrollo.
3. Polticas para una mayor igualdad y cohesin territorial
La diversidad de instituciones y actores que inciden en el

desarrollo territorial exige alcanzar pactos de cohesin territorial
que permitan concertar los esfuerzos de promocin del desarrollo
regional y local de arriba hacia abajo. Remediar la desigualdad
territorial significa tambin abordar la desigualdad general,
partiendo por la articulacin de los espacios ms marginados con los
enclaves basados en los recursos naturales de exportacin. De ah la
importancia de contar con polticas pblicas respaldadas por pactos
entre los actores de los distintos niveles de desagregacin territorial,
orientados a promover una mayor igualdad en este mbito. De esta
forma se puede avanzar hacia polticas articuladas entre los niveles
nacionales y subnacionales para el logro de la cohesin territorial.
Al Estado le corresponde un papel central si la creacin de fondos
de cohesin territorial se plantea como eje estratgico de una mayor

igualdad territorial. Un fondo de cohesin territorial tiene al menos
un triple objetivo. En primer lugar, transferir fondos del nivel central
a los niveles subnacionales, pero al mismo tiempo comprometer
su uso para generar sinergias entre el mbito productivo, el
desarrollo de capacidades y la atencin de las carencias bsicas. El
segundo objetivo es de tipo redistributivo, pues opera mediante
transferencias o subsidios cruzados, del mismo modo que opera el
uso de los impuestos a la renta para transferir recursos o proveer
servicios a quienes no pueden pagarlos. Redistribuir en pro de una
mayor igualdad de oportunidades y derechos forma parte del papel
del Estado que en este documento se propone. En tercer lugar, un
fondo de cohesin territorial sirve de instrumento para coordinar
las polticas sectoriales y espaciales, a fin de evitar la duplicacin
de esfuerzos y promover formas ms integradas de intervencin.
Constituye, pues, un mecanismo de planificacin intersectorial

acotada a los espacios donde habitualmente la descentralizacin
sectorial deja muchos vacos.
Las transferencias intergubernamentales pueden desempear
un papel importante en la correccin de disparidades territoriales,

junto con polticas de desarrollo regional definidas en el plano
nacional y que operen de arriba hacia abajo, pero tambin de abajo
hacia arriba, con la gestin local o provincial. El financiamiento
del desarrollo territorial y la consiguiente superacin de las
disparidades deben basarse en los esfuerzos fiscales propios de los
niveles subnacionales como la mayor recaudacin tributaria y
en sistemas de transferencias aplicados en el marco de programas
de desarrollo ampliamente concertados.
La provisin de servicios bsicos en ciudades segregadas,
cuyos mecanismos de financiamiento municipal se basan en los

impuestos territoriales, es muy dispar y exacerba la desigualdad. El
Estado puede invertir este crculo vicioso mediante la aplicacin de
polticas directas como los fondos de redistribucin de los impuestos
territoriales, los recursos compensatorios, las asignaciones zonales
y los programas especiales en barrios vulnerables. A este respecto,
cobra particular importancia el anlisis, la gestin y el compromiso
con los Objetivos de Desarrollo del Milenio a nivel municipal,
especficamente los relacionados con la garanta de la sostenibilidad
ambiental, donde se incorpora el acceso a los servicios bsicos.
Los aspectos mencionados fundamentan la necesidad de
contar con instrumentos de planificacin territorial coordinados,

articulados, participativos y prospectivos.
41
Caminos por abrir
4. Empleo con derechos
En las ltimas dcadas, fueron varios los pases de la regin que

reformaron su institucionalidad laboral. Muchas de las medidas
buscaban desregular y flexibilizar el mercado laboral, con el objeto
de promover una mejor asignacin de los recursos humanos y,
por esa va, elevar la generacin y la calidad de los empleos. En
general, ese objetivo dista mucho de ser alcanzado. En la prctica,
la mayor flexibilidad ha tendido a traducirse en contratos de menor
duracin y en una mayor inestabilidad de los puestos de trabajo. En
consecuencia, el aporte neto de los mayores grados de flexibilidad
laboral al crecimiento est lejos de ser un resultado cierto.
Los objetivos de una poltica orientada a la promocin de
mayores niveles de equidad y justicia en el campo laboral (y con

ello a la reduccin de las desigualdades entre los hogares y dentro
de ellos) se refieren al aumento de los ingresos y a la mejora de
las condiciones laborales, la inclusin laboral y la eliminacin de
las discriminaciones. Si bien no existe un camino nico para tal
propsito, la CEPAL ha propuesto ciertas orientaciones generales.
En primer lugar, la elevacin duradera de los ingresos
laborales descansa, sobre todo, en una mayor productividad

y en una mejor educacin para todos, por lo que es necesario
fortalecer los instrumentos de formacin profesional y
capacitacin. Adems, hay que contrarrestar las diferencias
de poder que caracterizan al mercado laboral en la regin,
reforzando la negociacin colectiva, no solo para lograr una
mejor distribucin de ingresos, sino tambin como mecanismo
para construir acuerdos sociolaborales sostenibles.
En un plano asociado con lo anterior, y no obstante las
controversias que suscita, el salario mnimo posee un importante

potencial distributivo. El resultado final depende, no obstante, de
las caractersticas especficas de la estructura salarial y laboral de
cada pas. Debe tenerse en cuenta la incidencia del empleo generado
42
por las pymes y su nivel de productividad, por cuanto dicho sector

absorbe buena parte del trabajo no calificado, que suele recibir
remuneraciones cercanas al mnimo legal.
En segundo trmino, la mejora en las condiciones laborales
plantea como primera exigencia la institucionalizacin de las

relaciones laborales en el sector formal, que se caracterizan por
la falta de acceso a los derechos laborales generales, en particular
en el caso de la subcontratacin, el empleo temporal y el trabajo
a domicilio. En tercer lugar, es preciso reforzar los instrumentos
de fomento de la insercin laboral de calidad para colectivos que
enfrentan obstculos especiales.
En el caso de las mujeres, son indispensables las polticas de
conciliacin entre la vida laboral y familiar para reducir las brechas

tanto del acceso al mercado laboral como de las condiciones de esa
insercin. Por otra parte, para promover el acceso de los jvenes
a empleos de buena calidad, adems de mejorar la cobertura y
calidad de la educacin y eliminar las discriminaciones, es preciso
establecer mecanismos que apoyen la transicin del mundo escolar
al mundo del trabajo (sistemas de prcticas y pasantas) y fortalecer
la capacitacin y la intermediacin laboral.
Finalmente, es preciso reforzar los mecanismos de proteccin
al desempleo y contribuir, a la vez, a una mayor eficiencia en la

bsqueda de empleo. Son pocos los pases de la regin que cuentan
con un seguro de desempleo, y generalmente se sealan limitaciones
de recursos para explicar su ausencia, a pesar de que varios pases
del mundo introdujeron dichos sistemas cuando tenan un ingreso
similar al de muchos pases latinoamericanos. A la vez, es necesario
mitigar la vulnerabilidad de los trabajadores del sector informal por
medio de mecanismos no contributivos de proteccin social y de
instrumentos de desarrollo productivo orientados a los sectores en
que ms se insertan estos trabajadores (Brcena, 2010).
5. Proteccin social
En materia social, se ha destacado el papel central que desempea

el Estado para dar a la agenda de la igualdad sus pilares de proteccin
y promocin sociales. Tiene una importancia fundamental al
respecto, porque es en este mbito donde el mercado, librado a sus
propios mecanismos de autorregulacin, ha exacerbado las brechas
de calidad y de logros en lugar de cerrarlas. Por este motivo, se
propone avanzar desde la inflexin de lo social hacia un papel
ms activo del Estado en el bienestar, mediante un incremento
sostenido del gasto social incluida la infraestructura de cuidado
de nios, discapacitados y adultos mayores, avances significativos
en materia de institucionalidad social para mejorar la gestin pblica
y sistemas de transferencias de ingresos que tengan un claro efecto
redistributivo. En suma, se plantea articular los programas en torno a
un sistema integrado de proteccin social, con fuertes pilares solidarios
no contributivos y clara vocacin universalista, consistente con el
enfoque de igualdad de derechos. En el campo de la educacin, donde
secularmente se reproducen, en lugar de revertirse, las desigualdades
de origen, le corresponde una tarea decisiva en la promocin de
una mayor cobertura de la educacin preprimaria, sobre todo en los
sectores que no pueden costearla mediante el gasto de bolsillo.
Tambin debe extenderse la jornada escolar en la educacin

pblica, procurar que los sectores de menor ingreso avancen hacia la
conclusin de la educacin secundaria y velar por el cierre paulatino
de las brechas de calidad y aprendizaje en la oferta pblica y entre la
educacin pblica y privada. El diseo de un sistema de proteccin
social bsico universal seguridad del ingreso y la salud pasa
inevitablemente por potenciar los mecanismos solidarios de
proteccin social no contributivos, ampliar la oferta de programas
asistenciales, conciliar el trabajo remunerado y no remunerado, y
facilitar el ingreso de las mujeres al mercado laboral, pues lo contrario
implica desperdiciar o desaprovechar las oportunidades que ofrece
el bono demogrfico.
Si bien se debe incrementar el gasto pblico social y potenciar

su sesgo contracclico, este aumento por s solo no es suficiente. Es
necesario darle una nueva arquitectura, ms igualitaria, adecuada a
las actuales estructuras de riesgo y orientada a activar la capacidad
productiva de los pases. Para ello, debe adoptarse, ante todo, un
sistema de transferencias de ingresos focalizadas o universales,
basado en un piso mnimo de rentas generales para la tercera edad,
al tiempo que se limitan o suprimen los subsidios a las jubilaciones
y las pensiones elevadas. Es necesario desarrollar modalidades
complementarias de garantas de ingresos no dependientes del

mercado laboral, dotadas de flexibilidad y capacidad de expansin
en contextos recesivos. En particular, se destacan la creacin y el
aumento de las transferencias de ingreso (complemento bsico)
de origen no contributivo a las familias vulnerables con hijos, as
como los subsidios otorgados a los hogares vulnerables que pierden
cobertura contributiva en contextos de crisis.
El Estado no puede ni debe hacerlo todo, ni siquiera en materia

asistencial y redistributiva. Es preciso potenciar, entonces, los sistemas
de redes sociales que comprenden distintos servicios, prestaciones y
programas de apoyo, articulando a los agentes pblicos y privados
con los actores sociales.
Si bien es necesario y positivo transferir para igualar, proteger
y estabilizar el bienestar de las personas, ello no basta para

lograr sociedades ms igualitarias y productivas. En materia de
productividad e igualdad, la regin enfrenta cuellos de botella que
obedecen tanto a problemas de demanda como de oferta. Muchos
pases no han mejorado sus fronteras de bienestar, incluso en
contextos en que existen oportunidades econmicas desde el punto
de vista de la demanda. Esto obedece a que el entramado productivo
abre oportunidades, pero parte de este no puede aprovecharlas.
Por este motivo, resulta clave invertir en iniciativas que potencien
la activacin y acumulacin de capacidad y conocimientos. El gasto
social debe convertirse cada vez ms en inversin social. Al respecto,
proveer educacin preescolar de manera universal cumple el triple
propsito de igualar las oportunidades, incrementar la productividad
de los futuros trabajadores y activar la mano de obra femenina,
cuya participacin en el mercado laboral se ve limitada debido a la
sobrecarga de cuidado. Algo similar ocurre con la ampliacin de la
cobertura de las salas cuna y la extensin de la jornada escolar.
Por ltimo, no por reiterado debe dejar de mencionarse un desafo
clave a corto y mediano plazo: invertir en la calidad de la educacin

primaria y ampliar el nivel de cobertura y egreso de la educacin
secundaria, as como mejorar la capacidad y los conocimientos de
los docentes. Este es el nico camino posible para las sociedades que
procuran avanzar en la frontera productiva y cerrar brechas al mismo
tiempo. Estas estrategias educativas cuentan con una oportunidad
y enfrentan un reto a la vez: la difusin del uso educativo de las
tecnologas de la informacin y las comunicaciones en el sistema de
educacin pblica.
43
Caminos por abrir
6. Igualdad de gnero
La igualdad es un valor central para el desarrollo. Se trata de un

valor sin fronteras, ya que no es posible que haya igualdad si no es en
todas las esferas. A la pregunta sobre el tipo de Estado y de igualdad
que entraa la igualdad de gnero, se responde proponiendo nuevas
formas de articulacin entre el Estado, el mercado y la familia que
favorezcan formas y contenidos democrticos en las instituciones
que los constituyen para alcanzar la igualdad real de hombres y
mujeres en la sociedad. El espritu podra resumirse en la idea de
igualdad en el pas y en la casa.
La igualdad de gnero supone mltiples beneficios para el
desarrollo y los pases no pueden desperdiciar la capacidad

de las mujeres, que representan el 50% de la sociedad. Invertir
en la igualdad favorece el crecimiento, la redistribucin y la
productividad, ya que se integra a mujeres educadas y con
44
potencial productivo. La incorporacin de las mujeres al mercado

laboral requiere polticas que redistribuyan la carga laboral no
remunerada. El desafo de los Estados est en promover polticas
pblicas que involucren activamente a las ciudadanas, que no
compensen desigualdades, que no fomenten la feminizacin del
cuidado y que permitan el acceso de las mujeres al empleo en un
marco de derechos.
Por otra parte, es importante que los gobiernos nacionales
apoyen el fortalecimiento de los mecanismos para el adelanto de

la mujer, dotndolos de los recursos necesarios y de la ms alta
jerarqua gubernamental. An hoy, estos mecanismos se ubican a
nivel de direcciones nacionales, alejados de la arena donde se toman
las decisiones y postergados a una intervencin marginal, muy
asociada a las polticas de familia ms tradicionales.
7. Integracin del medio ambiente a los dems pilares del desarrollo en

un marco de sostenibilidad
El gran desafo de los temas ambientales en la regin ha sido

la insuficiente coordinacin entre las reas de gobierno que se
enfocan en los pilares econmico, social y ambiental del desarrollo
sostenible. Algunos ejercicios de coordinacin intersectorial han
permitido lograr importantes avances en temas tan complejos como
la deforestacin.
En una visin de mediano y largo plazo, es de suma importancia

el resurgimiento reciente de los sistemas de planificacin para
el desarrollo, muchos de los cuales han incorporado la temtica
ambiental, as como la preocupacin por las consecuencias del cambio
climtico. El fortalecimiento de los ejercicios de planificacin es un
asunto clave para asegurar la coordinacin entre las distintas reas
del gobierno. An se mantiene el desafo de asegurar la ampliacin
e implementacin de los mecanismos de planificacin, as como la
asignacin de recursos adecuados a sus distintos componentes. En
los ltimos aos se han registrado algunas experiencias exitosas
de coordinacin de polticas a travs de comits, u otras formas
de agrupacin de instituciones, que renen a varias entidades de

gobierno para tratar temas especficos (como ocurre con la Comisin
Intersecretarial de Cambio Climtico en Mxico y la Comisin
Nacional para el Desarrollo Sostenible de Barbados).
Adems, es necesario invertir en la oferta de informacin, de

manera a hacer ms visibles los costos ambientales y sociales de las
decisiones econmicas, y generar, a distintos niveles, la capacidad de
hacer uso de la informacin, a travs de la educacin, el desarrollo
cientfico y tecnolgico, y el establecimiento de mecanismos que
aseguren la participacin de la sociedad en las decisiones que ms
repercuten en el medio ambiente. En este marco, es importante
recordar que la poltica ambiental es clave para disminuir los riesgos
a la seguridad humana e incrementar la calidad de vida.
En este contexto, es imprescindible idear nuevas formas de medir

la riqueza de los pases, que tengan en cuenta la importancia del
medio ambiente y de los recursos naturales.
45
La discusin en torno a la eficacia y la eficiencia del gasto pblico

cobra an ms valor si la igualdad ocupa un lugar prioritario en
las estrategias de desarrollo. Es indispensable asegurar la calidad
de las polticas pblicas y aumentar la capacidad de generacin de
consensos, lo que la CEPAL (2010a) ha denominado una nueva
arquitectura estatal.
En pases que enfrentan distintas realidades y exigencias, la
agenda de transformacin del Estado no puede concebirse como

una simple reproduccin de las trayectorias seguidas por los
pases desarrollados.
En los ltimos aos, los pases de Amrica Latina y el Caribe han
debido resolver nuevos requerimientos en materia de proteccin

ambiental y gestin de las catstrofes naturales, igualdad de gnero
y superacin de otras brechas del subdesarrollo, entre ellas las
ilustradas en el captulo anterior.
As, el hecho de limitar la gestin pblica a un mero control
cuantitativo de las cuentas, mediante reglas numricas sobre la

deuda pblica, el dficit o el gasto, no garantiza un adecuado manejo
de la economa por parte del Estado, pues impide la adopcin de
medidas contracclicas y, sobre todo, no toma en cuenta el impacto
de las finanzas pblicas en los objetivos cruciales del desarrollo, el
crecimiento de largo plazo y la distribucin del ingreso.
Adems del control del dficit y de la deuda pblica, es menester
alcanzar niveles adecuados de cobertura de los servicios pblicos,

as como un nivel y composicin de ingresos y gastos consistentes
con su funcin redistributiva de ingresos.
El papel del Estado tambin es relevante en el crecimiento
econmico. Por ello se debate cada vez con mayor frecuencia sobre
el concepto ms amplio de calidad, que refleje los vnculos entre
los aspectos cuantitativos y cualitativos de la poltica fiscal. El
concepto de calidad abarca los elementos de las finanzas pblicas
que garantizan un uso eficaz y eficiente de los recursos pblicos,
con el objeto de elevar el potencial de crecimiento de la economa
y, en el caso de Amrica Latina, asegurar niveles crecientes de
equidad distributiva.
En este contexto, es fundamental hacer hincapi sobre el efecto
macroeconmico no lineal del gasto pblico; no se trata de denostar

su incremento por razones de eficiencia econmica, ni tampoco de
apostar por l como nico motor del desarrollo.
Las tareas de la gestin pblica son mltiples y los recursos
disponibles, escasos. Teniendo en cuenta esta realidad, los objetivos

estratgicos de la gestin pblica pueden descomponerse en tres
niveles (vase el cuadro III.1).
El primer objetivo estratgico, de convergencia productiva
con igualdad, implica transformar la gestin del Estado sobre la

base de estrategias nacionales de desarrollo, finanzas pblicas de
calidad, marcos fiscales de mediano plazo y gobiernos abiertos
y transparentes. Un segundo objetivo estratgico consiste en
mejorar la capacidad de asignacin de los recursos pblicos, lo que
supone avanzar en los sistemas de gestin pblica: planificacin
estratgica institucional, presupuestacin plurianual, sistemas
nacionales de inversin pblica y sistemas de evaluacin de
polticas y programas.
El tercer objetivo estratgico es lograr una provisin eficaz
y eficiente de bienes y servicios pblicos y, al mismo tiempo,

fortalecer el desempeo operacional de los organismos pblicos.
Para ello es menester desarrollar indicadores compartidos y
transversales de resultados y establecer convenios de desempeo
y de gestin en reparticiones pblicas clave. Habida cuenta de
los desafos ambientales y de la necesidad de eliminar todas
las formas de desigualdad, es necesario que entre los objetivos
estratgicos se reconozcan las desigualdades de origen (gnero,
raza, etnia, generacin), adecuando sus instrumentos e incluyendo
medidas especficas de accin positiva que permitan la igualdad
en los resultados.
Para lograr estos objetivos, ha sido muy importante recuperar
el ciclo presupuestario (que perdi su papel rector de discusin de

las polticas pblicas durante los aos de alta inflacin) en muchos
pases de Amrica Latina, dado que resulta un instrumento
transparente y democrtico de asignacin del gasto pblico. Tambin
49
son patentes los progresos en materia de planificacin estratgica y

de asignacin plurianual de inversiones. La funcin de asignacin
se ha visto igualmente robustecida con el reciente desarrollo y
fortalecimiento de los sistemas de evaluacin de programas y de
inversiones pblicas.
La consolidacin de los sistemas integrados de administracin
financiera y, en trminos ms generales, del gobierno electrnico o

digital ha marcado la agenda en cuanto a la modernizacin del sector
pblico. Tal vez, una asignatura pendiente de estas transformaciones
sea la gestin de los recursos humanos en el sector pblico (Brcena
y Kacef, 2011).
En el cuadro III.2 se procura resumir los desafos de la gestin
pblica para el desarrollo; en lo que resta del captulo se examinan

en detalle algunos de ellos.
50
Cuadro III.1
DESAFOS DE LA GESTIN PBLICA PARA EL DESARROLLO
Objetivos estratgicos
Instrumentos
Convergencia productiva con igualdad
Estrategias y planes nacionales de desarrollo

Marcos de mediano plazo
Finanzas pblicas de calidad
Gobiernos abiertos y transparentes
Asignacin de recursos de acuerdo con las

prioridades gubernamentales
Planificacin estratgica institucional

Presupuesto plurianual
Sistemas nacionales de inversin pblica
Evaluacin de polticas y programas
Provisin eficiente y eficaz de bienes y servicios

pblicos (desempeo operacional)
Indicadores compartidos de resultados

Convenios de desempeo e indicadores de gestin
Gobierno digital
Gestin de recursos humanos
1. Compartir visiones y estrategias de largo plazo
Durante mucho tiempo se posterg en los pases de la regin

el ejercicio fundamental de construir el futuro, con todas sus
complejidades y dificultades. En los aos de repliegue de la
planificacin, los debates nacionales fueron sustituidos por los
postulados de los organismos internacionales de financiamiento, que
impulsaban ajustes fiscales y reformas estructurales luego de la gran
crisis de la deuda. Tras el agotamiento de estas recetas, la mirada de
los pases se vuelve hacia nuevos modelos o se retoman los antiguos.
La planificacin para el desarrollo emerge entonces como un elemento
clave para configurar el panorama de la gestin pblica.
El renacimiento de la planificacin global, sumado a la
adopcin de marcos explcitos de gasto pblico de mediano

plazo, puede mejorar la eficacia de las polticas pblicas y facilitar
la construccin de una nueva arquitectura estatal orientada a
resultados. Obviamente, esta necesidad de planificacin estratgica
desde el Estado no debe confundirse con el denominado estatismo.
La planificacin para el desarrollo se inscribe en un proyecto de
pas y constituye un instrumento indispensable para conducir el
proceso de transformacin de la gestin pblica y de la sociedad,
sujeta a un esquema de concertacin nacional y de alianzas pblicoprivadas. En este sentido, la planificacin del propio sector pblico
es fundamental para que la administracin pblica sea transparente
e interacte con la sociedad civil.
La planificacin para el desarrollo apunta a definir contenidos; a
partir de la visin de lo que se quiere lograr, se acuerdan las polticas
necesarias para alcanzarla y se definen indicadores que permitan
medir progresos en ciertos plazos acordados. Es un proceso
gubernamental integrador, explcito, organizado y participativo,
orientado a determinar los cursos de accin que un pas debe
emprender para la consecucin de sus objetivos de largo plazo.
ciudadanos como preocupacin central del desarrollo tiene

una relacin directa con la capacidad de los pases para establecer
adecuadamente sus prioridades y plasmarlas en polticas y planes
coherentes y consistentes con los desafos de largo plazo y con la
gobernabilidad democrtica.
En el marco de la planificacin para el desarrollo, las polticas
propuestas en el documento La hora de la igualdad pueden transformarse

en un poderoso instrumento de debate sobre el futuro deseable.
En muchos pases de Amrica Latina se est impulsando el
perfeccionamiento de los instrumentos de planificacin global, al

otorgarles, en muchos casos, una mejor insercin institucional a sus
funciones y tareas (vase el diagrama III.1). Tal como lo ha planteado
el Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificacin Econmica
y Social (ILPES) en numerosos documentos (por ejemplo, Martin,
2005), algunas de las funciones y tareas de la planificacin son la
prospectiva, la formulacin de polticas pblicas, la coordinacin
interinstitucional y la evaluacin de programas y polticas.
Diagrama III.1
FUNCIONES E INSTRUMENTOS DE LA PLANIFICACIN PARA EL DESARROLLO
INSTRUMENTOS DE LA PLANIFICACIN
FUNCIONES
El proceso supone llegar a un consenso poltico mnimo en
cuanto a la visin del pas que se quiere construir y las medidas

que se debern adoptar, lo que implica acuerdos que trascienden
el perodo de gobierno. Tiene una dimensin tcnica importante
pero, sobre todo, una dimensin poltica muy relevante. La
obtencin de los resultados que redunden en el bienestar de los
Visin de pas, estrategias

nacionales de desarrollo
Plan nacional de desarrollo (4-5 aos),
presupuesto plurianual de gasto e inversiones,
planificacin estratgica institucional
Convenios de desempeo, presupuesto
por programas y por resultados
Sistemas de seguimiento y evaluacin
PROSPECTIVA
PRODUCTOS
TENDENCIAS,
ESCENARIOS,
POLTICAS,
METAS
FORMULACIN
CLASIFICADORES
ECONMICO Y
FUNCIONAL,
INDICADORES
ESTRATGICOS
COORDINACIN
OBJETIVOS
COMPARTIDOS
ENTIDADES Y
PROGRAMAS
RESPONSABLES
EVALUACIN
INDICADORES
INTERMEDIOS Y
DE GESTIN
INSTITUCIONAL
51
La prospectiva es una vertiente particular de la planificacin, con

personalidad propia y peso significativo. A pesar de las diferencias
entre una y otra, comparten la necesidad de resolver los mismos
desafos estratgicos: conciliar intereses diversos para construir
metas de inters general, conjugar saberes y lenguajes plurales en
el proceso colectivo de produccin de conocimiento y coordinar
instituciones y organizaciones dispares y variadas en la gestin del
cambio (vase el cuadro III.2).
En este contexto, hay un grupo considerable de pases que ya han

emprendido prometedores procesos de elaboracin de visiones de
largo plazo para la conduccin de sus economas y sus sociedades,
en horizontes que permiten trazarse metas ms trascendentales
y ambiciosas.
52
Cuadro III.2
OBJETIVOS DE LA PROSPECTIVA
Estratgicos
Tcticos
Orientar la accin presente (plan) a la luz del

futuro deseado
Por medio del anuncio, evitar que ocurra un

hecho indeseado o propiciar uno deseado
Identificar hechos insignificantes del presente

pero de gran magnitud en el futuro debido a
sus consecuencias potenciales
Contrastar una idea o una hiptesis
Movilizar la inteligencia humana
Desarrollar la comunicacin interna

Cuestionar los lugares comunes y los
comportamientos perversos
Fuente: Michel Godet, Manuel de prospective stratgique. 1. Une indiscipline intellectuelle, Pars, Ediciones
DUNOD, 2007.
2. Construir la ruta al desarrollo
Se constata en Amrica Latina y el Caribe una revalorizacin de

la construccin de estrategias nacionales de desarrollo a 10, 15 o 20
aos (vase el cuadro III.3). En este proceso, se destacan la del Brasil
2022, Colombia 2019, Guatemala 2032, Mxico 2030, el Per 2021 y
la Repblica Dominicana 2030. Otros pases como Bolivia (Estado
Plurinacional de), Costa Rica, El Salvador o Panam han reeditado
o continuado elaborando los tradicionales planes de desarrollo
cuatrienales o quinquenales.
El discurso central de estas estrategias y planes es que los plazos

del presupuesto no son suficientes para enfrentar los desafos del
desarrollo y tienen como eje distintivo un mensaje de calidad de vida
asociado a mayores logros de igualdad y de bienestar ciudadano.
Algunos ejemplos son el plan de Bolivia (Estado Plurinacional de),
Vivir Bien; del Ecuador, Plan del Buen Vivir; de Colombia, Estado
Comunitario: Desarrollo para todos; del Uruguay, Plan de Equidad, y de
Guatemala, Plan Nacional de la Unidad Nacional de la Esperanza.
El denominador comn de todos estos planes es el reconocimiento
de los avances recientes en materia de disminucin de los niveles

de pobreza, gracias a las polticas pblicas orientadas a mejorar los
servicios de infraestructura social, el aumento de las transferencias
directas condicionadas y el crecimiento econmico experimentado
entre 2003 y 2008.
Sin embargo, el diagnstico compartido es que persisten grandes
desafos para enfrentar las brechas de pobreza y de desigualdad, lo
que se refleja en la falta de acceso de una gran parte de la poblacin
a bienes pblicos, tales como la educacin, la salud, la vivienda y, en
particular, la falta de empleos de calidad.
Cuadro III.3
AMRICA LATINA Y EL CARIBE (PASES SELECCIONADOS): ESTRATEGIAS
Y PLANES DE DESARROLLO
Plan/Estrategias/Agenda
Plazo
Brasil
Pas
Brasil 2022
2022
Bolivia (Estado
Plurinacional de)
Plan Nacional de Desarrollo: Bolivia digna, soberana, productiva

y democrtica para vivir bien
2011
Costa Rica
Plan Nacional de Desarrollo. Mara Teresa Obregn Zamora
2014
Chile
Agenda Chile Pas Desarrollado: Ms Oportunidades y Mejores

Empleos
2018
Colombia
Plan Nacional de Desarrollo

Visin Colombia
2010
2019
Ecuador
Estrategia Nacional 2010-2025

Plan Nacional del Buen Vivir 2009-2013
2025
2013
El Salvador
Plan Quinquenal de Desarrollo
2014
Guatemala
Plan Nacional de Unidad Nacional de la Esperanza
2032
Mxico
Visin Nacional 2030

2030
2012
Per
Plan Per 2021
2021
Panam
2014
Repblica
Dominicana
Estrategia Nacional de Desarrollo

2030
2014
Uruguay
Estrategia Nacional de Desarrollo 2030

Plan de desarrollo y presupuesto quinquenal
2030
2015
Plan de Desarrollo Econmico y Social de la Nacin.
2013
Venezuela
(Repblica
Bolivariana de)
Por este motivo, el anlisis indica que el crecimiento y la
estabilidad econmica son condiciones bsicas pero no suficientes

para avanzar en temas de igualdad. En tal sentido, gran parte de
las metas establecidas en los planes se relacionan con resultados
en cuanto a la redistribucin del ingreso y la inclusin social y
productiva de la poblacin en condiciones de pobreza urbana y
rural. En algunos casos tambin se distinguen componentes de
etnia y de gnero.
53
3. Definir prioridades en la agenda
Del anlisis de estos instrumentos se desprenden las siguientes

prioridades, que no excluyen otros temas relevantes (Armijo, 2011).
vctimas puede haber disminuido en los ltimos aos, la percepcin

de inseguridad es abrumadora1.
Se definen metas de crecimiento y de competitividad. De
los pases analizados, Chile, Colombia, Costa Rica, El Salvador,

Guatemala, Mxico, el Per y la Repblica Dominicana establecen
metas explcitas sobre el crecimiento del PIB per cpita y la
generacin de empleos formales. En el caso de Mxico, se incluye
tambin el ndice de competitividad, nico pas que lo incorpora
como meta explcita al sealar que para 2030 se prev que el pas
se ubique entre el 20% de pases ms competitivos. El plan de El
Salvador, por su parte, contiene metas macroeconmicas y sociales
explcitas de mediano plazo.
Tal como ocurre en la mayora de los ejes prioritarios, las
estrategias se enmarcan en una dimensin sectorial y en este caso

comprenden a los ministerios de seguridad y del interior, a la
polica y al poder judicial. Sin embargo, por lo general las metas son
asumidas por una sola institucin o programa, aunque deberan ser
metas compartidas.
Se observa un fuerte nfasis en la igualdad, la cohesin social
y la superacin de la pobreza. Todos los planes consultados tienen

ejes estratgicos, objetivos o lneas de accin en que se incluye
derrotar o erradicar la pobreza. En algunos pases se distingue la
pobreza de la extrema pobreza o indigencia y en otros se proponen
objetivos relacionados con la disminucin de la pobreza rural (El
Salvador y la Repblica Dominicana).
Los planes cuentan con numerosos indicadores y metas que
denotan claramente la necesidad de avanzar hacia una mejor

distribucin del ingreso. Bolivia (Estado Plurinacional de), Colombia,
el Ecuador, el Per y la Repblica Dominicana se comprometen
a mejorar sustancialmente sus ndices de Gini, mientras que
Guatemala tiene como meta mejorar su ndice de desarrollo
humano. Las prioridades ms frecuentes que persiguen los pases
en la esfera social corresponden a las reas de pobreza, educacin,
salud, nutricin, vivienda, trabajo, y gnero (Leiva, 2010).
Se incluyen metas de seguridad ciudadana. Esta prioridad
es muy marcada, lo que refleja las preocupaciones ciudadanas.
De las encuestas se desprende que los ciudadanos se consideran
muy vulnerables: solo un 10% de los habitantes de la regin cree
que no ser nunca vctima de un delito con violencia; un tercio de
la poblacin cree que puede ser vctima en cualquier momento;
otro tercio piensa que le puede suceder algunas veces, y un 21%,
ocasionalmente. Ms all de que, en algunos pases, la cantidad de
54
Se prioriza el gasto en infraestructura pblica. Gran parte de

las metas relacionadas con la infraestructura pblica se refieren a la
necesidad de mejorar los servicios bsicos y otros activos sociales
(vase el plan de Bolivia (Estado Plurinacional de)), como el acceso
al agua potable y el saneamiento, la recoleccin y el tratamiento de
residuos slidos, la dotacin de energa elctrica, entre otros. En los
casos de Colombia y el Ecuador y en los recientes planes de Costa
Rica y Panam, se establecen componentes de identificacin de los
proyectos de inversiones. Colombia, adems, compromete un plan
plurianual de presupuesto de inversin pblica. Algunos pases
como Costa Rica y el Uruguay han puesto en marcha polticas que
instauran sistemas nacionales de cuidado.
Se establecen metas de presin fiscal y de estructura tributaria.

Para materializar estos resultados, se considera necesario aumentar
los ingresos fiscales. Muchos planes incluyen metas precisas de
recaudacin fiscal, lo que implica impulsar polticas y fortalecer la
administracin tributaria.
Una novedad de los planes de desarrollo es la fijacin de metas
de nivel y composicin de los ingresos tributarios. Por ejemplo,

para 2021 el Per proyecta aumentar la presin tributaria a 20
puntos porcentuales del PIB, a partir de un nivel bsico de 15,5
puntos porcentuales en 2010, y modificar la actual relacin entre
los impuestos directos y los impuestos indirectos de 41 a 59 a una
relacin de 50 a 50. En el Ecuador se sealan las siguientes metas:
Vase Latinobarmetro, Informe 2010 [en lnea] www.latinobarmetro.org.
capacidad institucional con el fin de implementar polticas pblicas

integradas y consistentes.
aumentar la presin tributaria a 15 puntos porcentuales del PIB;

alcanzar al menos una participacin del 50% de los impuestos
directos en el total de impuestos; aumentar un 10% la progresividad
del impuesto al valor agregado (IVA) y del impuesto a la renta
de personas fsicas para 2013. En su plan Brasil 2022, en el eje de
los ministerios de economa y hacienda, se propone lograr una
tributacin menos regresiva.
La administracin pblica, por conducto de sus organizaciones,
recursos humanos y acuerdos institucionales, constituye la

locomotora de los cambios necesarios para alcanzar los objetivos
estratgicos trazados en los planes de desarrollo.
Se revaloriza el papel del Estado y de la administracin pblica.

Todos los planes incluyen dentro de sus ejes o reas prioritarias
el desafo de transformar el Estado y la necesidad de fortalecer la
planificacin, considerada un instrumento que ayuda a mejorar la
As, un requisito de la planificacin para el desarrollo es la
planificacin del propio sector pblico. Existen por cierto otras

prioridades en las estrategias y planes de desarrollo, como la
planificacin territorial y la adaptacin al cambio climtico.
55
4. Planificar el territorio
En el mbito del territorio, la planificacin es el conjunto de

intervenciones localizadas en el tiempo y destinadas a transformar
la estructura territorial en pro de un objetivo de desarrollo
consensuado por la comunidad, con el fin de influir en alguno de los
componentes del territorio (Massiris, 2002).
sociales, culturales y de infraestructura. Las interrelaciones entre

estos grandes temas se manifiestan en estrategias que pueden ser
contradictorias entre s. En general, los instrumentos de planificacin
del desarrollo no convergen con los instrumentos de planificacin
fsica (como las regulaciones urbanas).
Este ejercicio anticipatorio debe asumir el desafo de consolidar
en una estructura coherente las fuerzas de abajo hacia arriba que

provienen de los procesos de desarrollo local con las corrientes de
arriba hacia abajo asociadas a los postulados de la planificacin
nacional o sectorial.
Los sistemas de seguimiento del cumplimiento de los planes no
se han desarrollado lo suficiente. Es necesario contar con sistemas y

herramientas que aporten retroalimentacin sobre la manera en que
se cumplen los objetivos trazados en el plan y los impactos que estas
acciones generan en el territorio, dada la multiplicidad de objetivos,
actores y estrategias.
Cabe destacar que de esta manera se intenta potenciar la
participacin de los actores locales, con miras a aprovechar sus

recursos endgenos en la bsqueda de un proyecto colectivo
comn. La planificacin de un territorio se transforma en un eje de
intermediacin entre lo local, lo regional y lo nacional, que ayuda
a encarar desafos como el de minimizar las desigualdades entre
las regiones de un territorio o entre los territorios de una regin,
considerando los procesos de desarrollo endgenos como vectores
del proyecto.
Los desafos del desarrollo solo pueden enfrentarse si los
procesos de planificacin territorial logran superar un conjunto de

dificultades, tanto estructurales como coyunturales. Es necesario
que en el diseo del territorio se contemplen las necesidades de
cuidado de las personas.
Los procesos de construccin prospectiva son clave para
reforzar el sentido de pertenencia a un territorio. El consenso de
largo plazo ayuda a forjar pactos de gobernabilidad territorial en la
medida en que exista una concertacin de actores que, gracias a su
accin renovada en el tiempo, contribuye a generar confianzas.
El empoderamiento de la comunidad ayuda a que los actores
impulsen estos procesos. La coordinacin de acciones contribuye a

reducir los costos de transaccin a nivel territorial, lo que genera una
mayor eficiencia agregada.
La integralidad del proceso de planificacin territorial representa
un gran desafo, pues muchos territorios de Amrica Latina an deben
realizar profundas transformaciones en sus sistemas econmicos,
56
Estos sistemas de seguimiento no deben crearse solo como
repositorios de la informacin, sino que el mayor desafo es que se

institucionalicen como observatorios territoriales y as avancen en el
entendimiento del sistema territorial, ms que en su sola descripcin.
El carcter multifactico del proceso de planificacin y la
coherencia entre niveles es otro de los desafos del proceso.

Cada una de las intervenciones que se aplican en un territorio,
independientemente de las competencias legales o administrativas,
tiene un impacto a nivel vecinal, local, regional y nacional. Debido a
estas externalidades, los efectos son difciles de medir y de manejar.
Incluso, en muchos casos, los efectos indirectos inciden mucho
ms que aquellos que se intentan medir con la accin o programa
correspondiente.
La planificacin por redes debe permitir responder a la
interaccin de poderes en el juego de actores locales. Dada la creciente

presencia de los territorios virtuales y los efectos de la globalizacin,
las herramientas tradicionales ya no resultan eficientes, por lo que se
requieren instrumentos que permitan gestionar las redes de actores,
identificar las influencias, los intereses comunes, los lazos y los flujos
de informacin, a fin de potenciar la generacin de capital social a
nivel territorial.
La necesidad de desarrollar enfoques metodolgicos propios
es creciente, pues muchos intentos de planificacin del territorio
dejan de lado los esfuerzos por internalizar los juegos de poder
entre los actores, la construccin de consensos colectivos, la lgica
de la identificacin del inters comn frente al inters individual o
el gran desafo de la participacin eficiente. Debido a la complejidad

del objeto de anlisis de la planificacin territorial, las relaciones
entre variables suelen ser multicausales.
La nueva institucionalidad de la planificacin del territorio
constituye un desafo apremiante. La creciente demanda de
participar en los procesos de planificacin y gestin del territorio
plantea un grave riesgo si no se adaptan los esquemas institucionales
en que est inserta.
El modelo participativo basado en la consulta o validacin de la
comunidad produce saturacin, a la vez que reduce el proceso solo a
quienes ven amenazados sus derechos e intereses, lo que desvirta

el real sentido de la participacin. En este esquema, los procesos
para profundizar la descentralizacin son fundamentales ya que
promueven la formacin de organismos locales especializados
en canalizar la participacin de manera eficiente y racional, por
ejemplo, mediante consejos locales de planificacin o agencias de
desarrollo territorial.
Adems de los retos planteados por la agenda de desarrollo
de largo plazo y su expresin territorial, el surgimiento de nuevos

desafos derivados del cambio climtico exige la creacin de
mecanismos de planificacin y adaptacin.
57
5. Adaptarse al cambio climtico
El cambio climtico plantea un desafo

enorme de cara al futuro y para el desarrollo de
Amrica Latina y el Caribe. La vulnerabilidad de
los sistemas ambientales, econmicos, sociales e
incluso institucionales representa una amenaza
para el logro de los objetivos econmicos y sociales
de la regin y hasta pone en riesgo los avances en
la reduccin de la pobreza y el fortalecimiento del
desarrollo econmico.
A pesar de los progresos reseados en materia
de planificacin para el futuro y para el desarrollo

econmico, social, territorial y ambiental, los retos
son mltiples. En particular, el sector pblico
enfrenta la dificultad que supone la medicin de
los impactos de sus intervenciones, y por tanto de
la eficacia de las polticas implementadas. Existen
mecanismos que permiten medir dichos impactos,
como se ilustra en el cuadro III.4.
Estos mecanismos se aplican asimismo a otros
desafos ambientales de los pases de la regin.
Cuadro III.4
LA INTEGRACIN DEL CAMBIO CLIMTICO
LAS ESTRATEGIAS NACIONALES DE DESARROLLO
Funciones de la
planificacin
Sistemas de
planificacin
Consideraciones en relacin
con el cambio climtico
1. Prospectiva
- Estrategias
nacionales de
desarrollo
- Modelacin econmica y de
- Factor transversal y estructurante
sistemas
en el mediano y largo plazo, con
implicancias de corto plazo (inversiones - Modelacin especfica para
sectores, orientados a objetivos
en nuevos bienes pblicos, evaluacin
energticos a nivel de pas
econmica de nueva infraestructura e
- Unidades de planificacin a nivel de
incorporacin de vulnerabilidad)
gabinete y de ministerios
- Complejidad de modelos predictivos,
incertidumbre sobre la magnitud del
efecto de las respuestas de los pases
desarrollados al cambio climtico,
problemas de disponibilidad de
informacin
- Agenda de mitigacin y agenda de
adaptacin
- Articular las perspectivas

de la ciudadana
- Anticipar las
consecuencias que
producirn las decisiones
de gobierno en distintos
plazos
- Planes nacionales de - Horizonte de planificacin complejo y

mltiple: adaptacin al cambio climtico
desarrollo
- Identificar los contenidos - Presupuesto
de largo plazo (planificacin de
de las polticas pblicas
plurianual de gasto e cuencas); adaptacin a la variabilidad
- Priorizar objetivos
climtica en el mediano plazo
inversiones
de desarrollo dentro
(planificacin para mitigar riesgos de
- Sistemas nacionales
de las limitaciones
inundaciones, entre otros.); adaptacin
de inversin pblica
existentes (recursos,
a los extremos respecto a la variabilidad
- Planes sectoriales y
informacin, capacidad
climtica (planificacin para desastres y
temticos
de implementacin)
emergencias)
- Planificacin
- Fijar objetivos e
- Falta de instrumentos, mtodos y
institucional
instrumentos de poltica - Planes ambientales y modelos de gestin relacionados con el
territoriales (cuencas, cambio climtico
- Necesidad de asignar adecuadamente
ecosistemas)
los costos del cambio climtico
- Influencia del rgimen internacional
(impuesto sobre el carbono,
oportunidades y requisitos de los
mecanismos de financiamiento)
2. Formulacin
- Matriz de impactos y acciones

- Valoracin econmica de los costos
y beneficios relacionados con el
medio ambiente
- Evaluacin ex ante integrada
- Evaluacin estratgica ambiental
- Programas especiales multianuales
(Programa Especial de Cambio
Climtico (PECC); Brasil; Mxico,
Per)
- Sistemas de indicadores y metas
- Asignacin de gasto y de
inversin pblica
- Consejos y comisiones
intersectoriales a nivel ministerial y
de la sociedad civil
- Unidades de planificacin a nivel de
3. Coordinacin
- Planes sectoriales y
temticos
- Propiciar mecanismos
- Planificacin
para asegurar la
institucional
consistencia, coherencia - Programacin,
y complementariedad de
presupuesto y
las polticas pblicas.
ejecucin
- Propiciar mecanismos
- Planificacin y
para maximizar la
ordenamiento
eficiencia y eficacia
territorial
de la ejecucin de los
programas y la inversin
pblica
- Agendas y polticas sectorial,

multisectorial e intersectorial
- Escalas nacionales, regionales, locales
y ambientales o territoriales
- Programas especiales multianuales

- Objetivos e indicadores
compartidos, definiciones de
entidades responsables y de
responsabilidad principal
- Matriz de marco lgico
- Comisiones intersectoriales a
nivel tcnico
- Mesas de concertacin
4. Evaluacin
- Sistemas de
seguimiento y
- Analizar los resultados de monitoreo
las polticas pblicas y la - Sistemas de
gestin pblica dentro del evaluacin de
aparato gubernamental,
desempeo
y en su relacin con el
congreso/parlamento y
con la ciudadana
- Propiciar la
retroalimentacin en la
toma de decisiones para
mejorar el desempeo
gubernamental
- Dificultad de identificar indicadores

de resultados e impacto
- Problemas de medicin
- Evaluacin de programas especiales

multianuales
- Evaluacin de polticas (Mxico)
- Evaluacin de planes sectoriales y
temticos (Chile, Colombia)
- Evaluacin de programas pblicos
(Chile, Colombia y Mxico)
- Evaluacin de diseo, de gestin,
de procesos y de impactos (Chile,
Colombia, Mxico)
- Unidades de evaluacin a nivel de
58
Herramientas, procesos y
estructuras
6. Medir los resultados de la actividad gubernamental
Las estrategias y los planes nacionales de desarrollo

constituyen compromisos con la ciudadana y por ello en las metas
correspondientes deben identificarse con claridad los programas
y entidades que contribuyen a los resultados y, por cierto, los
costos respectivos.
Algunas de las dificultades intrnsecas de la medicin de
valor en el mbito pblico son la cuantificacin del impacto de sus

propias intervenciones y la identificacin de su poblacin objetivo.
En este proceso es fundamental construir un conjunto consistente
de indicadores de la planificacin para el desarrollo, los que
deberan articularse en torno a coeficientes que reflejen procesos
y resultados.
Medir la produccin del gobierno es una tarea compleja y, adems,
los resultados del desarrollo no pueden atribuirse solamente a la

accin del sector pblico, por lo que cabe preguntarse: qu debe
medirse?; cmo se definen los resultados?
Tal como se aprecia en el diagrama III.2, la organizacin pblica
tiene las atribuciones, competencias y responsabilidades directas

para lograr la mejor combinacin entre insumos, procesos y
productos y, por tanto, una relacin identificable entre los recursos
que se tienen y el volumen de productos que se alcanza.
Asimismo, una entidad o programa pblico puede tener un
impacto directo sobre los resultados intermedios de su poblacin

objetivo y cambiar as las condiciones sobre las que se interviene.
No obstante, el impacto depende de los resultados finales, en cuyo
caso las complejidades en la medicin de la intervencin pblica son
mucho mayores (vase el diagrama III.2).
La medicin de los efectos de los programas pblicos en el
desarrollo es quizs uno de los mbitos ms complejos del proceso de

planificacin, sobre todo porque existen rezagos difciles de estimar
(vase el recuadro III.1). En general, estos impactos comienzan
a manifestarse varios aos despus del inicio de los programas
o proyectos.
De esta manera, la idoneidad de las metas planteadas depender
de si la entidad ha podido determinar con certeza los resultados
intermedios que se esperan. Dicho de otro modo, un buen indicador
Diagrama III.2
CADENA DE RESULTADOS
INSUMOS
PROCESOS
PRODUCTOS
RESULTADOS
INTERMEDIOS
REA DE INTERS PARA LA ORGANIZACIN Y LA GESTIN INTERNA
RESULTADOS
FINALES O
IMPACTOS
REA DE
INTERS
PARA LA
CIUDADANA
Y EL PODER
LEGISLATIVO
solo puede surgir de la definicin de un objetivo que exprese

claramente si las variables que le corresponden contribuyen o no al
resultado esperado y en qu plazo.
La dificultad de contar con informacin de impacto de las
polticas se compensa con la utilizacin de resultados intermedios

o de variables que permitan conocer en plazos menores si las
condiciones de la poblacin objetivo estn cambiando.
Los indicadores de impacto (de mediano plazo) deben estar
sujetos a un monitoreo del grado de avance mediante indicadores

de resultados intermedios (de frecuencia preferentemente anual).
Otra de las dificultades metodolgicas centrales de la medicin
de los resultados de las polticas es que a ellas contribuyen varias

instituciones y programas. Para hacer frente a la compleja tarea
de atribuir resultados a un determinado grupo de programas
o entidades es preciso contar con mecanismos de coordinacin
expeditos. La solucin parece ser definir indicadores compartidos
de resultado, que se instrumentalizan mediante acuerdos de
desempeo, tal como se mencion anteriormente.
Segn las experiencias internacionales ms exitosas, antes de
establecer indicadores y metas institucionales, se debe impulsar

un plan estratgico en que se respalde la definicin de los objetivos
compartidos y se designe a los responsables.
59
Recuadro III.1
PROBLEMAS PARA MEDIR LOS IMPACTOS DE LAS POLTICAS PBLICAS
Intangibilidad de los resultados

Hay un rea importante de la accin gubernamental, relacionada
con la provisin de bienes pblicos, que se caracteriza por la
intangibilidad de sus resultados. Estos resultados provienen,
por lo general, de bienes pblicos de carcter colectivo (defensa,
seguridad ciudadana, diplomacia, actividades culturales). Con
frecuencia en estas reas no es posible identificar las variables ni
encontrar la informacin pertinente para realizar las mediciones
cuantitativas, lo que dificulta enormemente la evaluacin por
medio de indicadores.
Multiplicidad de objetivos de las organizaciones pblicas
Las organizaciones pblicas tienen objetivos mltiples que a veces
no guardan coherencia entre s. Esta situacin, que se deriva del
incremento de las funciones y reas de intervencin del Estado en las
ltimas dcadas (especialmente en el mbito social y regulatorio),
refleja sin duda la realidad de muchas instituciones pblicas de
Amrica Latina. Para abordar este problema se ha recurrido a la
creacin de organismos gubernamentales que se ocupan de partes
cada vez ms especficas y acotadas de las polticas pblicas, as
como a la contractualizacin de paquetes de servicios entre estos
organismos y los ministerios del nivel central.
Indivisibilidad de los productos y resultados
Este problema consiste en que, en muchos casos, los productos y
resultados de las instituciones y programas pblicos no pueden
analizarse en trminos de contribuciones individuales o grupales.

En un primer nivel, el hecho de que los servicios se generen
mediante el trabajo conjunto de muchas personas a lo largo de una
extensa cadena de produccin dificulta la medicin de los aportes
individuales y, por lo tanto, es muy difcil evaluarlos objetivamente.
Es por ello que en la mayora de los pases desarrollados se ha
abandonado la opcin de evaluar el desempeo individual sobre
la base de indicadores.
Transversalidad de las instituciones que gestionan
los resultados
Los resultados finales medidos a travs de indicadores de impacto
dependen, casi siempre, del accionar de ms de una institucin,
por lo que deben realizarse estudios especficos que determinen
cules son las contribuciones que cada uno de los programas puede
atribuirse en trminos aproximados.
Factores externos que influyen en los resultados de las polticas
Los resultados finales pueden verse afectados por factores externos
no controlables (tales como el comportamiento de las variables
econmicas, cambios culturales, medioambientales, entre otros.),
por lo que la atribucin directa al programa no siempre es
comprobable. De esta manera, para saber la verdadera contribucin
del programa deben realizarse estudios complejos que aslen los
efectos de otras variables. Los impactos de las polticas y de los
programas estn determinados por muchos factores.
En un escenario donde la planificacin se propone, con una

mirada prospectiva, reflejar los acuerdos de un amplio espectro
de actores, traducidos en pactos que den legitimidad a las polticas
pblicas, es menester asignar un valor preciso a los conceptos de
60
evaluacin y generacin de valor pblico. Pero, por sobre todo, los

gobiernos deben ser capaces de plasmar en sus presupuestos los
objetivos definidos en el plan. El presupuesto pblico debe ser la
expresin financiera del plan de gobierno.
7. Formular las prioridades en el presupuesto
Se suele perder la articulacin entre el nivel macro y el nivel

sectorial e institucional, pues las metas nacionales tienen escasa
expresin en las prioridades sectoriales, las metas sectoriales
difcilmente estn articuladas con las metas institucionales y
las metas institucionales no tienen mayor conexin con las
metas operacionales.
La debilidad de una planificacin estratgica institucional y
de su alineamiento con las metas globales dificulta una gestin

orientada a resultados.
Los aspectos institucionales inhiben la articulacin entre el
plan y el presupuesto por falta de coordinacin, por la propia
inercia del gasto pblico y por la escasa retroalimentacin del
proceso planificador, formulador y evaluador sobre las asignaciones
presupuestarias.
Adems, en la clsica tradicin determinista, no existen escenarios

alternativos, con proyecciones cualitativas y macroeconmicas que
permitan conocer el impacto de los cambios de escenarios en metas
tan sensibles a factores externos como el crecimiento del empleo
formal o la mejor distribucin del ingreso, por citar algunos
objetivos clave.
Existe, en general, una excesiva centralizacin de las decisiones
presupuestarias en el mbito ministerial, lo que deja poca capacidad

para la formulacin a los directivos de los programas; se mantiene
el fuerte predominio de los controles internos y externos por sobre
Los marcos institucionales no facilitan la gestin ni la rendicin

de cuentas y a menudo se dispone de pocas capacidades tcnicas
para enfrentar las demandas relacionadas con la amplitud de
las reformas.
En muchos pases, los sistemas de monitoreo y evaluacin
gubernamentales estn entrampados en una lgica de generacin

de una multiplicidad de indicadores, cuya utilidad no es clara.
Las atribuciones del poder legislativo en el proceso

presupuestario y de evaluacin de desempeo suelen ser limitadas,
ambiguas o difusas.
A pesar de las dificultades y desafos enumerados, es posible

identificar un vigoroso renacer de la planificacin para el desarrollo
en muchos pases de Amrica Latina, lo que constituye una
clara seal de la voluntad poltica de los pases de construir su
propio futuro.
Para lograr un crculo virtuoso en el ciclo de la gestin pblica,
es menester superar los cuellos de botella o nudos crticos que suelen

obstaculizar el proceso (vase el diagrama III.3).
Diagrama III.3
REAS CRTICAS DE LA PLANIFICACIN PARA EL DESARROLLO
reas crticas
de cooperacin
EL CICLO DE LA GESTIN PBLICA
Definicin
de prioridades
Niveles de
planificacin
ESTRATEGIAS
DE DESARROLLO
Coordinacin
y fortalecimiento
institucional
EJES DE POLTICAS
TERRITORIAL
INSTITUCIONAL
Programacin
La brecha existente entre el anuncio de los grandes ejes y
objetivos estratgicos de gobierno y la aplicacin de polticas y

programas para cumplirlos revela, con mucha frecuencia, una serie
de eslabones perdidos que requieren especial atencin por parte
de las autoridades.
el desempeo, y no se establecen sistemas de incentivos o sanciones

para una efectiva delegacin de competencias.
Diseo
El proceso de planificacin del desarrollo no ha estado exento

de dificultades. Con frecuencia, los planes nacionales de desarrollo
son instrumentos de carcter exclusivamente poltico, que poco
inciden en el presupuesto o en la evaluacin y rendicin de cuentas.
Se construye un mundo virtual de un pas que avanzar hacia el
desarrollo en el futuro, pero es difcil visualizar el camino, identificar
los factores crticos del xito y definir los principales determinantes
de metas y objetivos.
Fiscal y
presupuestaria
Inversin
pblica
Evaluacin y seguimiento
De diseo
De desempeo
y resultados
61
Los procesos o sistemas de gestin pblica pueden ser tan

importantes como los recursos disponibles para la obtencin de
resultados o ms y cada uno de ellos requiere una atencin especfica
en los pases de la regin, donde el sector pblico an carece de una
adecuada institucionalidad para el desarrollo.
62
Entre estos procesos cabe mencionar la programacin fiscal y los

sistemas integrados de administracin financiera, el presupuesto
por resultados, los sistemas nacionales de inversin pblica y los
sistemas de evaluacin de programas y polticas, englobados en
conceptos ms amplios de agenda digital y de rendicin de cuentas.
8. Desarrollar marcos de gasto de mediano plazo y presupuestos plurianuales
El marco macroeconmico es el conjunto de proyecciones,

consistentes entre s, del crecimiento econmico y sus componentes,
la inflacin y el empleo, entre otras variables macroeconmicas. Por
su parte, el marco fiscal agrega proyecciones de ingresos fiscales y
TIPOLOGAS DE MARCOS DE GASTO DE MEDIANO PLAZO

Marcos de gasto de
mediano plazo
Proyecciones consideradas
Proyecciones PIB
Proyeccin de inflacin
Proyecciones gasto agregado
Proyecciones de ingresos agregados
Proyecciones de gasto por
unidad administrativa
Proyecciones de gasto por funcin
Proyecciones de ingresos desagregados
Proyecciones de gasto por programa
Presupuesto plurianual por resultados
Cabe hacer una distincin entre los marcos de mediano plazo

de acuerdo con su nivel de desagregacin o de profundidad, en
relacin con las proyecciones que deben efectuarse. Es as que, de
lo ms agregado a lo menos desagregado, existen cinco categoras
de marcos de mediano plazo: marco macroeconmico, marco
fiscal, marco presupuestario, presupuesto plurianual y presupuesto
plurianual por resultados (vase el cuadro III.5).
Cuadro III.5
Presupuesto plurianual
En la prctica, el establecimiento de marcos de gasto de mediano
plazo es complejo (Vega, 2011); los pases difieren mucho en cuanto

al grado en que se aplican (Martirene, 2007). En una amplia gama de
posibilidades, los marcos pueden definirse segn se trate de marcos
fiscales o presupuestarios. En el primer caso, los marcos de gasto de
mediano plazo apuntan a enmarcar las decisiones de asignacin de
recursos de acuerdo con un marco fiscal macro o global (dado un
contexto fiscal, proyectar el total de gastos comprometidos y el total
de ingresos fiscales), mientras que en el segundo caso se trata de
estimar una asignacin ms detallada del gasto total entre distintas
alternativas de gasto, ya sea por funciones o por sectores.
Tal como destaca la Organizacin de Cooperacin y Desarrollo
Econmicos (OCDE, 2011), la verdadera revolucin de la gestin

pblica ha de ser la presupuestacin plurianual por resultados. Es
sabido que esta contribuye a la priorizacin estratgica del gasto y a
la eficiencia y eficacia de la gestin. Su escaso desarrollo constituye
uno de los principales obstculos para el cumplimiento de las
prioridades de las polticas pblicas, establecidas como compromisos
gubernamentales en los planes o agendas de desarrollo.
Marco presupuestario
Los marcos de gasto a mediano plazo ofrecen un instrumento

de presupuesto que permite disear e implementar polticas ms
realistas, cuyo plazo puede oscilar entre 3 y 5 aos, de los cuales
el primero es el que figura en el presupuesto y los siguientes
representan proyecciones.
Marco fiscal
Como los pases suelen tener presupuestos estructurados de
acuerdo con sectores (ministerios) de gasto y no de acuerdo con

una estructura programtica, no es sencillo establecer vnculos
directos entre los objetivos de la poltica y la forma en que esta debe
financiarse para cumplir sus objetivos.
de gasto pblico a nivel agregado. El marco presupuestario explicita

los niveles de gasto a funciones o reas estratgicas. El presupuesto
plurianual cuenta con estimaciones de gasto por instituciones
ejecutoras de gasto y programas, mientras que el presupuesto
plurianual por resultados asocia metas especficas que surgen de los
planes de desarrollo. Aunque esta ltima categora puede parecer
ptima, debido a la volatilidad de las finanzas pblicas y a la falta de
institucionalidad, la mayora de los pases han desarrollado marcos
agregados (macro o fiscales, lo que en s ha representado un avance
extraordinario) y los menos utilizan los presupuestos plurianuales
por resultados.
Marco macro
Una vez definidas las estrategias y planes nacionales de desarrollo,

los marcos de gasto de mediano plazo resultan fundamentales para
vincular el diseo de las polticas, la planificacin y el presupuesto.
Una poltica consta de programas y medidas que se llevarn a cabo
ms all de un ejercicio presupuestario y que generalmente incidirn
en los costos de aos futuros.
Proyecciones de resultados
63
9. Consolidar la gestin pblica para lograr resultados de desarrollo
Como se observa en el grfico III.1, a las preguntas Las metas del
plan nacional de desarrollo son el referente principal para el proceso

de presupuestacin de las entidades pblicas?, y El proceso de
formulacin del presupuesto se inserta en un marco de gasto de
mediano plazo?, los pases respondieron afirmativamente para
la mitad de los programas presupuestarios. En ambas preguntas,
la varianza es enorme, pues en Honduras y Cuba, por ejemplo, la
respuesta es de entre un 80% y un 100%, mientras que en Panam y
Costa Rica es tan solo de entre un 10% y un 20%.
En relacin con la tercera pregunta, en el 38% de los casos, en
promedio, existe un grado de responsabilizacin de los organismos
y entidades pblicas respecto de las metas definidas en el plan de
desarrollo. Nuevamente la varianza de las respuestas es muy alta,
pues en Cuba, el Brasil y Honduras las autoridades presupuestarias
consideran que la responsabilizacin es efectiva para ms del 80%
de los programas, mientras que en el Ecuador, Guatemala y El
Salvador, el porcentaje es inferior al 20%.
El procesamiento de la encuesta se refiere a los diez pases que contestaron la

encuesta: Brasil, Costa Rica, Cuba, Ecuador, El Salvador, Honduras, Guatemala,
Panam, Paraguay y Repblica Dominicana. Los resultados detallados pueden
consultarse [en lnea] www.ilpes.cl.
64
Grfico III.1
AMRICA LATINA Y EL CARIBE (10 PASES): LA INTEGRACIN ENTRE PLAN
Y PRESUPUESTO, 2011
(En porcentajes)
Las metas del plan
nacional de desarrollo
son el referente principal
para el proceso de
planificacin y
presupuestacin de las
entidades pblicas?
El proceso de
formulacin del
presupuesto se inserta
en el marco de gasto de
mediano plazo?
Pregunta
En sus tareas de seguimiento de las prcticas de planificacin,

presupuesto y gestin de los pases de Amrica Latina y el Caribe,
en 2011 el ILPES realiz una encuesta a directivos de presupuesto2
para conocer el estado actual de las prcticas presupuestarias y su
relacin con los procesos de planificacin y de evaluacin. Aunque
se dispone de respuestas detalladas de solo diez pases, se ilustran
a continuacin los resultados medios obtenidos, que muestran tanto
las debilidades como las fortalezas de estos procesos.
20
40
60
El no cumplimiento de
una meta asociada al plan
nacional de desarrollo tiene
consecuencias para el
organismo responsable?
Fuente: Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificacin Econmica y Social (ILPES), sobre la base de
encuestas a directivos de presupuesto de diez pases de la regin.
Un desafo clave se refiere a la capacidad de las instituciones

para definir correctamente los objetivos y lograr alinearse con los
compromisos establecidos en los planes nacionales de desarrollo. Sin
embargo, en la mayor parte de los pases de la regin, la planificacin
estratgica institucional a nivel de ministerios, programas o entidades
carece de marcos metodolgicos claros y de atributos gerenciales
que permitan responsabilizarse de los resultados comprometidos.
As, solo en un 38% de las entidades se establecen acuerdos
institucionales para cumplir con los lineamientos del plan nacional

de desarrollo y, a su vez, los procesos de planificacin estratgica de
los ministerios se realizan anualmente en un 50% de las entidades,
en promedio, segn se desprende de la encuesta a directivos
presupuestarios (vase el grfico III.2).
Grfico III.2
AMRICA LATINA Y EL CARIBE (10 PASES): PLANIFICACIN ESTRATGICA
INSTITUCIONAL Y PRESUPUESTO, 2011
(En porcentajes)
En qu porcentaje del
presupuesto se establecen
acuerdos institucionales
para las metas del plan
nacional de desarrollo?
Pregunta
La planificacin
estratgica institucional se
utiliza en la programacin
presupuestaria de las
entidades pblicas?
Qu porcentaje del total
de los ministerios realiza
procesos de planificacin
estratgica anualmente?
0
20
40
60
Adems, los procesos de planificacin estratgica no cuentan con

insercin institucional y se observa que el principal problema es la
capacidad de aplicar lineamientos eficaces que incorporen el proceso
de planificacin en las rutinas organizacionales, con vinculacin
al presupuesto y con incentivos claros que lleven a las entidades a
movilizarse para alcanzar los objetivos.
La debilidad de los acuerdos institucionales en las

administraciones pblicas de la regin es consistente con las
dificultades para implementar un presupuesto basado en
resultados (Garca Lpez y Garca Moreno, 2010), a pesar del amplio
financiamiento otorgado por los organismos internacionales a estas
reformas en toda la regin.
El presupuesto basado en resultados consiste en promover la

implementacin de un proceso que busca que los decisores clave
consideren en forma sistemtica los objetivos previstos, as como los
resultados alcanzados por los programas y las polticas pblicas a lo
largo de todo el ciclo presupuestario (Ua, 2010).
A un nivel ms operativo, el presupuesto basado en resultados
implica institucionalizar la generacin de informacin de

desempeo. Su implementacin requiere reformas concretas en el
ciclo presupuestario; implica cambiar de un ciclo presupuestario
basado en la formulacin, discusin, ejecucin y evaluacin de
partidas presupuestarias (salarios, viticos, insumos, entre otros),
con bajo nivel de participacin de las reas productivas, a un
ciclo presupuestario basado en los niveles de bienes y servicios
(productos) que las instituciones proveen a los ciudadanos (por
ejemplo, raciones alimentarias, becas, vacunas, entre otros) y
que cuenta con un mayor nivel de participacin de las reas
productivas de las instituciones.
Los decisores clave son los responsables de definir sus solicitudes
presupuestarias sobre la base de niveles de produccin de bienes y

servicios. Este cambio de enfoque puede provocar un aumento de
la calidad del ciclo presupuestario: es posible, en teora, asignar
recursos en funcin de las prioridades de las polticas y analizar
el impacto de los aumentos o disminuciones de recursos sobre los
niveles de produccin de bienes y servicios pblicos.
Es importante proceder a una revisin sistemtica de la
alineacin de los objetivos y resultados de los programas con las

metas intersectoriales o prioridades, para lo cual la evaluacin debe
pasar a ser parte intrnseca del proceso presupuestario.
65
10. Evaluar polticas y programas pblicos
Un segundo nivel debe ser programtico, abocado a la evaluacin
de programas presupuestarios y de la calidad de los servicios. En

las experiencias de la regin, se ha puesto la atencin en la eficacia,
la eficiencia y la calidad del gasto, con nfasis en la medicin de
resultados y la calidad de los servicios pblicos ofrecidos.
El nivel agregado de la evaluacin de las polticas pblicas
apunta a una dimensin superior, relacionada con la toma de

decisiones estratgicas, la legitimacin social de la accin pblica
y la gobernabilidad. Por su parte, el nivel programtico apunta a
revisar los resultados de corto plazo de los programas y proyectos,
su cobertura y acceso y la calidad de los bienes y servicios que
se proveen. Ambos tipos de evaluacin son complementarios y
constituyen diferentes dimensiones de la prctica de la evaluacin,
pero comparten una misma filosofa (medir la creacin de valor
pblico) y parte de las herramientas.
Desde esta perspectiva, la evaluacin es una herramienta
generadora de confianza y de garanta en la gestin pblica y, al

mismo tiempo, es un instrumento de buen gobierno y de mejora
continua en las polticas y servicios orientados a los ciudadanos. Lo
expuesto plantea exigencias en cuanto a la revisin de las prioridades
de las polticas pblicas y de las formas de gestin pblica y por
tanto al sustento y funcin de un sistema articulado y virtuoso de
planificacin, asignacin de presupuesto y evaluacin. En algunos
pases como Mxico y Chile, se han dado pasos significativos para
incorporar nociones y normas que quiebren la aproximacin neutral
a las polticas en la planificacin asociada a la gestin presupuestaria.
Por eso se ha dispuesto que los servicios gubernamentales deben
incluir informacin desagregada sobre sus beneficiarios, explicitar los
66
objetivos de gnero e incluso cumplir metas asociadas a incentivos,

como en el caso del Sistema de Enfoque de Gnero del Programa de
Mejoramiento de la Gestin de Chile, implementado a partir de 1992
por ms de 158 servicios pblicos y liderado por el Servicio Nacional
de la Mujer (SERNAM) y la Direccin de Presupuestos (DIPRES).
De acuerdo con la encuesta a responsables de presupuesto de la
regin, la informacin sobre desempeo es utilizada en promedio

por un 40% de las entidades y hay pases donde este proceso es
integral (Costa Rica) y otros (por ejemplo el Paraguay y Panam)
en los que no existe discusin en torno a indicadores y evaluaciones
institucionales o programticas especficas a la hora de elaborar el
presupuesto (vase el grfico III.3).
De esta manera, los propios organismos presupuestarios detectan
falencias en el ciclo de gestin pblica y evidencian la dificultad

de integrar los procesos de planificacin global, institucional y de
seguimiento del desempeo en la asignacin de recursos.
Grfico III.3
AMRICA LATINA Y EL CARIBE (10 PASES): INFORMACIN DE DESEMPEO
Y PRESUPUESTO, 2011
(En porcentajes)
La informacin sobre
desempeo es til para
los rganos rectores
que solicitan la
informacin?
La informacin sobre
desempeo es parte
de la discusin
presupuestaria?
Pregunta
En trminos generales, la actividad de evaluacin (que alimenta

la asignacin presupuestaria, las decisiones sobre prioridades
pblicas y la rendicin de cuentas desde una ptica de impacto,
eficacia, eficiencia y calidad) debe plantearse en dos niveles (Bello,
2010). Un primer nivel debe ser agregado, centrado en el seguimiento
de los impactos y de los resultados intermedios de las metas de
largo plazo. Este tipo de evaluacin, ms agregada, ha tenido un
desarrollo bastante limitado en Amrica Latina y es parte integral
de la planificacin para el desarrollo.
20
40
60
Qu porcentaje del
gasto incorpora
informacin de
desempeo en la ley
de presupuestos?
11. Elaborar presupuestos ms transparentes
Los datos para 2010 muestran brechas significativas entre los
pases, aunque ha habido grandes progresos en los ltimos aos.

Como se observa en el grfico III.4, los pases de la regin tienen un
importante desafo en materia de transparencia presupuestaria.
Por otra parte, la informacin de desempeo de la gestin
presupuestaria, que incluye indicadores de eficiencia, eficacia,

economa y calidad y antecedentes sobre la evaluacin de programas
pblicos, es relativamente poco utilizada en la regin por los actores
sociales. En efecto, como se seala en el grfico III.5, la pregunta con
respecto al uso de la informacin del desempeo en el presupuesto
por parte de los actores (entidades pblicas, Congreso/Parlamento y
ciudadanos) arroj valores que fluctan entre un 30% y un 41%. Esto
ltimo coincide con otras encuestas y estudios que revelan que una
de las principales debilidades en los esfuerzos por avanzar hacia
una gestin y presupuesto orientados a los resultados es el escaso
involucramiento de los legisladores y los ciudadanos.
Grfico III.4
AMRICA LATINA (PASES SELECCIONADOS): NDICE DE PRESUPUESTO ABIERTO, 2010
(En porcentajes)
Argentina
Brasil
Chile
Colombia
Costa Rica
Ecuador
El Salvador
Guatemala
Honduras
Mxico
Nicaragua
Per
Repblica Dominicana
0
10
20
30
40
50
60
70
80
IPA
Fuente: International Budget Partnership (IBP), 2010.
Grfico III.5
AMRICA LATINA Y EL CARIBE (10 PASES): PRESUPUESTO E INFORMACIN DE
DESEMPEO, 2011
(En porcentajes)
La informacin sobre
desempeo (indicadores,
evaluaciones, etc.) es til
para la toma de decisiones
de cuentas del Congreso?
La informacin sobre
para las entidades
(ministerios/programas)
que procesan la informacin?
Pregunta
Una condicin necesaria para asegurar la transparencia de la

accin gubernamental es que los distintos actores conozcan el destino
de los fondos pblicos, as como los resultados obtenidos por su
gestin. Un referente internacional sobre el grado de transparencia
presupuestaria es la encuesta que realiza el International Budget
Partnership (IBP), con la que se intenta promover la participacin
de la sociedad civil en el proceso presupuestario. La encuesta de
presupuesto abierto es un estudio independiente y comparado de la
transparencia presupuestaria y de la rendicin de cuentas y se basa
en un cuestionario por medio del cual se evala el acceso pblico a
la informacin presupuestaria, la participacin pblica en el proceso
presupuestario y la capacidad de las instituciones de supervisin de
exigir cuentas al poder ejecutivo.
La informacin sobre
para los usuarios ciudadanos?
10
20
30
40
50
67
12. Construir gobiernos abiertos
Tres conceptos inherentes al gobierno abierto son la transparencia,

la participacin y la colaboracin (vase el diagrama III.4).
Diagrama III.4
CONSTRUCCIN DEL GOBIERNO ABIERTO
La transparencia consiste en poner la informacin gubernamental
a disposicin del pblico, es decir, exponerla al escrutinio de la

sociedad. La transparencia no implica un acto de rendir cuentas a
una persona especfica, sino la prctica democrtica de colocar la
informacin gubernamental en la vitrina pblica, para que la gente
pueda revisarla, analizarla y, si procede, usarla como mecanismo de
sancin. Promueve la rendicin de cuentas y proporciona al pblico
informacin acerca de la gestin del gobierno.
Algunos pases cuentan con dos modalidades de transparencia
para presentar y solicitar la informacin: transparencia activa
y transparencia pasiva. La transparencia activa es la obligacin
por parte de los rganos del Estado de entregar informacin til,
oportuna y relevante, de manera permanente en los sitios web
institucionales, sin mediar requerimiento alguno por parte de la
ciudadana. La transparencia pasiva, por su parte, es el derecho
de acceso a la informacin y supone la obligacin por parte de los
rganos del Estado de responder a las solicitudes formuladas por
cualquier persona, conforme a lo establecido por ley.
TRANSPARENCIA
OPEN
DATA
Los pases de la regin estn, en distintos ritmos y alcances,
elaborando sus propias leyes de transparencia y acceso a la

informacin pblica, que configuran derechos para los ciudadanos y
que podrn ser, por tanto, exigibles ante los tribunales. La Argentina,
el Brasil, Chile, Mxico, Panam, el Paraguay y el Per, entre otros
pases, ya cuentan con proyectos de ley o leyes que dictan normas de
transparencia en la gestin pblica.
En la regin se han adoptado medidas para fomentar la
transparencia y fortalecer la integridad. Es fundamental contar

con un nivel de transparencia satisfactorio durante todo el ciclo de
contratacin pblica, a fin de minimizar el riesgo de gestin indebida
de los fondos pblicos. En pases que destinan ms del 5% de su
PIB a la contratacin pblica, es fundamental publicar informacin
relacionada con la contratacin pblica, dar seguimiento en lnea al
gasto en contratacin y contar con portales de transparencia.
Las nuevas tecnologas de la informacin y de las comunicaciones
pueden ayudar a tener un sector pblico ms flexible, dinmico y

transparente. Aprovechar al mximo las nuevas tecnologas puede
68
COLABORACIN
PARTICIPACIN
ayudar a los pases de Amrica Latina a acortar distancias con otros

pases ms avanzados en materia de transparencia.
Puesto que estas tecnologas a menudo requieren nuevas
estructuras, se podran obtener beneficios adicionales con un

engranaje administrativo ms centrado en el usuario. Esto
forma parte de un nuevo paradigma que implica una revolucin
tecnolgica con la que se podran lograr cambios significativos
(CEPAL/OCDE, 2011).
Una administracin pblica colaborativa debe impulsar el
trabajo en red para otorgar valor pblico a los dems actores. Esto
se adquiere gracias a la utilizacin de valores y de una actitud
abierta para lograr eficacia, eficiencia, transparencia, colaboracin,
participacin, corresponsabilidad, reutilizacin del conocimiento
pblico y dilogo con todos los actores.
Sin lugar a dudas, el acceso y uso de la informacin pblica est
cambiando la manera en que los ciudadanos se relacionan con los
gobiernos, no solo porque las polticas de apertura de datos pblicos

(open data) (Naser y Concha, 2011) contribuyen a generar una mayor
transparencia y colaboracin, sino por la infinidad de aplicaciones
existentes que agregan valor a las iniciativas pblicas y contribuyen a
la toma de decisiones de la comunidad y de las instancias polticas.
Debido a las insospechadas consecuencias e impactos que esta
nueva ola tendr en los pases de la regin, cambiar el rumbo que

hasta ahora segua la evolucin del gobierno electrnico, al ampliar
su alcance ms all de la mera simplificacin de trmites y de la
mayor transparencia de la gestin. En este contexto, el desafo ms
interesante es poder llevar en forma real y tangible los beneficios de
la apertura de informacin al ciudadano.
Pese a que dicha apertura es una tendencia relativamente
reciente, ya son varios los pases que estn apostando por esta
nueva forma de entregar los servicios por parte de la administracin
pblica. En este sentido, se han creado organizaciones precisamente
para ayudar a las administraciones y organismos pblicos, as como
al sector tecnolgico, en la publicacin de su informacin, de forma
tal que cumplan con su funcin de servicio pblico, se ajusten a la
normativa vigente y se maximice el potencial de reutilizacin de la
informacin por parte de terceros.
Espaa posee varios ejemplos de buenas prcticas en apertura
de datos pblicos. Uno de ellos es Open Data Euskadi, que ha sido

la primera administracin de Espaa en ofrecer en internet la
informacin pblica. Otras iniciativas de apertura de datos pblicos
en Espaa se encuentran en las comunidades autnomas de
Asturias, Catalua, Extremadura y Navarra. Por su parte, algunos
ayuntamientos tambin han desarrollado iniciativas, como por
ejemplo Gijn, Zaragoza, Lrida, Badalona, Barcelona y Crdoba.
Los pases de la regin recin estn dando sus primeros pasos
hacia las polticas de apertura de datos. Pases como el Brasil, Chile,

Colombia y Mxico han comenzado a generar iniciativas impulsadas
por sus respectivas leyes de transparencia y acceso a la informacin
pblica. No obstante, an son escasos los ejemplos claros de apertura
de datos.
En cualquier caso, es evidente que estos esfuerzos sern letra
muerta si no se abordan los problemas estructurales de las finanzas

pblicas. En la regin, son funciones primordiales de la gestin
pblica la ampliacin de los recursos disponibles, la consolidacin
del papel redistributivo de gastos e ingresos pblicos y la bsqueda
de pactos fiscales en pro de la igualdad.
69
13. Ampliar los espacios fiscales y los recursos disponibles

Grfico III.6
AMRICA LATINA: CALIDAD DEL GASTO PBLICO, 1990-2010
A. Deuda
100
90
La inversin pblica se ha incrementado en casi toda la regin.

En este contexto de recuperacin de espacios fiscales, es factible
entonces priorizar los gastos que tienen efectos positivos en el
crecimiento econmico, el empleo formal y el acceso a los bienes
pblicos.
80
Sin duda, la tarea de mejorar la calidad del gasto pblico en

Amrica Latina depende de la inversin sostenida en capital fsico y
humano y en conocimiento. No obstante, los gobiernos, adems de
gastar bien, necesitan recaudar fondos para poder hacer frente a los
imperativos del desarrollo.
30
60
50
40
20
10
A medida que los pases se desarrollan, la base tributaria se hace

ms amplia y el sistema tributario ms progresivo, lo que redunda
en un crculo virtuoso entre crecimiento, gasto pblico, nivel de
impuestos y progresividad del sistema. De esta manera, la cantidad
y calidad de los ingresos fiscales percibidos por los gobiernos tienen
amplias repercusiones en toda la economa y en la propia eficiencia
del gasto pblico.
Deuda externa
2008
2006
2004
2002
2000
1998
Con frecuencia se argumenta que los impuestos son un obstculo
para el crecimiento econmico. Sin embargo, hay pases que han

crecido de forma satisfactoria con altos niveles de impuestos,
mientras que otros tienen un desempeo macroeconmico mediocre
y una presin tributaria reducida.
1996
0
1994
70
1990
1992
En la ltima dcada, a pesar de la crisis reciente, los progresos en

materia de finanzas pblicas son destacables, en especial el aumento
de los ingresos fiscales. Asimismo, la deuda pblica pas de niveles
cercanos al 80% del PIB en 1990 a tasas en torno al 30% en los aos
recientes y ha cambiado asimismo su composicin, con un mayor
peso relativo de la deuda interna (vase el grfico III.6).
Deuda interna
B. Gasto pblico
30
25
20
15
10
5
Gasto corriente
2010
2008
2006
2004
2002
2000
1998
1996
1994
1992
1990
Gasto de capital
Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de datos oficiales.
70
AMRICA LATINA, ESPAA Y PORTUGAL: COMPOSICIN DE LOS INGRESOS TRIBUTARIOS, 2009

45
40
35
30
25
20
15
10
Bienes y servicios
Mxico
Guatemala
Rep.
Dominicana
El Salvador
Paraguay
Per
Venezuela
(Rep. Bol. de)
Honduras
Panam
Chile
Colombia
Ecuador
Costa Rica
Nicaragua
Rentas
Bolivia (Est.
Plur. de)
Uruguay
Espaa
Argentina
Brasil
5
Portugal
El imperativo de la sostenibilidad ambiental
exige evaluar tambin los impactos ambientales

de la estructura fiscal. Algunos pases han
logrado, mediante reformas fiscales, cambiar
los comportamientos de los agentes econmicos
hacia la proteccin o menor degradacin del
medio ambiente y a la vez reducir gastos y generar
recursos fiscales.
Grfico III.7
Cuba
Los desafos de recaudacin son enormes, tal

como se seal en el primer captulo (vase el
grfico III.7). Por una parte, en pases como Bolivia
(Estado Plurinacional de), Chile, el Ecuador,
Mxico y Venezuela (Repblica Bolivariana
de), la estructura fiscal descansa sobre ingresos
provenientes de materias primas no renovables,
sujetas a una alta volatilidad de sus precios y, en
algunos casos, a la previsible reduccin de estos
recursos en el mediano plazo. Por otra parte, con la
excepcin de la Argentina, el Brasil y el Uruguay,
el nivel de recaudacin tributaria es inferior al
20% del PIB, a todas luces insuficiente para hacer
frente a los desafos del desarrollo.
Contribuciones sociales
Fuente: Para Amrica Latina: base de datos CEPALSTAT; para el resto de los pases: Organizacin de Cooperacin y Desarrollo
Econmicos (OCDE), Revenue Statistics 1965-2009, 2010.
71
14. Consolidar el papel redistributivo de las finanzas pblicas
El nivel de desigualdad de ingresos en Amrica Latina, medido

por los coeficientes de Gini antes de impuestos y transferencias
directas (ingreso de mercado), no est demasiado alejado de los
niveles de la OCDE. De hecho, en pases como Alemania, Francia,
Italia y Portugal, los coeficientes de Gini antes de la accin fiscal
superan 0,50. En cambio, las diferencias son muy marcadas cuando
se incluyen los efectos de la redistribucin de los sistemas tributarios
y de las transferencias directas (vase el grfico III.8).
Grfico III.8
La accin fiscal directa reduce 20 puntos de Gini (esto es, ms
de un 40%) las desigualdades de ingresos en los pases citados. Un

tercio de este efecto se explica por la progresividad de los sistemas
tributarios, mientras que el resto representa el impacto de las
transferencias monetarias a los grupos de menores ingresos, sobre
todo a los mayores de 65 aos (OCDE, 2009). El impacto sobre la
pobreza tambin es directo y contundente: en los pases de la OCDE,
antes de impuestos y transferencias, la pobreza relativa es del 50%;
despus de la accin fiscal esta cifra es solo del 15%.
Argentina
Tanto el nivel como la composicin del gasto pblico de Amrica
Latina distan de ser redistributivos. Cabe destacar, por ejemplo, que

la cobertura media de pensiones a jubilados en Amrica Latina es de
apenas un 33% e incluso en muchos pases dicha cifra no supera el
10% de la poblacin mayor. Las asignaciones de recursos mediante
transferencias y subsidios son poco significativas (aproximadamente
del 7% del PIB) en comparacin con los pases de la OCDE, cuyo
gasto medio en este rubro es cercano al 17% del PIB. Otra manera
de observar este efecto distributivo es estimando directamente
el impacto de las variables que afectan de manera significativa al
coeficiente de Gini, entre las que se destacan el gasto social y la
educacin (Afonso, Schuknecht y Tanzi, 2008, para los pases de la
OCDE y Gonzlez y Martner, 2010, para Amrica Latina).
La estructura impositiva tampoco favorece el rol distributivo de
las finanzas pblicas. Como se ha sealado, el menor peso relativo

del impuesto a la renta explica, en parte, la regresividad de los
sistemas tributarios de Amrica Latina y el Caribe.
Suele afirmarse que el exceso de impuestos directos y de
contribuciones sociales puede ser apropiado para la redistribucin
72
AMRICA LATINA Y LA OCDE (PASES SELECCIONADOS): NDICE DE GINI ANTES Y

DESPUS DE IMPUESTOS Y TRANSFERENCIAS
Alemania
Francia
Italia
Portugal
OCDE
Brasil
Chile
Colombia
Mxico
Per
0
0,1
0,2
0,3
0,4
0,5
0,6
ndice de Gini
Antes de impuestos y transferencias
Despus de impuestos y transferencias
Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL) y Organizacin de Cooperacin y
Desarrollo Econmicos (OCDE), 2011.
del ingreso pero perjudicial para el crecimiento econmico y el

empleo. Se puede aseverar que en Amrica Latina el problema es
inverso; no se ha dado el suficiente papel a los sistemas tributarios
en su rol redistributivo y, por tanto, no pueden representar un
obstculo para el crecimiento.
Tal como seala Kakwani (1977), el efecto de los cambios en la
distribucin del ingreso resultantes de los impuestos no depende

solo de su grado de progresividad, sino de la recaudacin promedio.
En el grfico III.9 se ilustra el punto: existe en Amrica Latina un
casillero vaco fiscal (ocupado por los pases ms desarrollados),
ya que incluso los pases con tasas tributarias ms elevadas (la
Argentina y el Brasil) tienen igualmente una composicin sesgada a
los impuestos indirectos. Como es evidente, los sistemas sern ms
progresivos en la medida en que sean capaces de hacer contribuir
a las rentas privadas transitorias provenientes, por ejemplo, de los
precios altos de las materias primas.
Grfico III.9
Tal como se observa en el cuadro III.6, los niveles de gasto
tributario difieren mucho entre pases, aunque son significativos en

todos los pases estudiados. En el Brasil, Chile, Guatemala y Mxico
se observa una mayor concentracin de los gastos tributarios en el
impuesto a la renta, mientras que las concesiones en el IVA tienen
mayor relevancia en la Argentina y Colombia.
AMRICA LATINA Y EL CARIBE Y LA OCDE (PASES SELECCIONADOS): NIVEL

Y COMPOSICIN DE LOS INGRESOS TRIBUTARIOS
(En porcentajes del PIB y coeficientes)
0,9
Recaudacin directa / Recaudacin total (%)
Por debajo del 50%
Por encima del 50%
1,0
A pesar de estas barreras, durante el perodo 1990-2009, en
promedio, la recaudacin del impuesto a la renta casi se duplic, ya

que aument de un 2,6% a un 4,9% del PIB. De todas maneras, si bien
el crecimiento fue proporcionalmente mayor en los ltimos cinco
aos del perodo, este impuesto solo represent el 24,7% del total
recaudado en 2009.
0,8
0,7
Espaa
0,6
OCDE
Mxico
Panam
0,5
Portugal
Per
Colombia
Ecuador Nicaragua
Brasil
Argentina
Chile Uruguay Bolivia
Costa Rica
(Est.
Plur.
de)
Honduras
Rep. Dominicana
Guatemala
Paraguay
0,4
Dado que este impuesto est concentrado en las personas
jurdicas (sociedades), su incremento se vincula, sobre todo, a los

ingresos obtenidos por las empresas mineras y petroleras. El nivel
impositivo sigue siendo bajo en comparacin con los estndares
internacionales, particularmente en lo que se refiere al impuesto a
las personas fsicas.
El Salvador
0,3
0,2
Cuba
0,1
0,0
10
15
20
25
30
35
40
Recaudacin tributaria total (% del PIB)

Por debajo del promedio de Amrica Latina
Por encima del promedio de Amrica Latina
Fuente: Para Amrica Latina y el Caribe: base de datos CEPALSTAT; para el resto de los pases: Organizacin
de Cooperacin y Desarrollo Econmicos (OCDE), Revenue Statistics 1965-2009, 2010.
La escasa recaudacin por concepto de impuestos directos

obedece, en gran medida, a una base imponible estrecha y a altos
niveles de incumplimiento. En un estudio realizado para varios
pases de la regin, Jimnez, Gmez Sabaini y Podest (2010)
observaron que las tasas de evasin del impuesto a la renta se sitan
entre el 40% y el 65%, aproximadamente. Sus causas son el elevado
grado de informalidad de la economa, el incumplimiento tributario,
el complejo diseo del propio sistema tributario y la existencia de
gastos tributarios (exenciones, bsicamente).
Asimismo, llama la atencin el bajo nivel de la imposicin
patrimonial, de apenas el 0,6% del PIB en promedio (un 3,6% del

total de la recaudacin para 2009), y cuyo fortalecimiento constituye
uno de los desafos pendientes de la regin, en particular, a nivel
de los gobiernos subnacionales. Por otra parte, en la dcada actual
se ha observado el surgimiento de otros tributos aplicados sobre
bases extraordinarias, como por ejemplo el impuesto al dbito y
crdito bancario, el impuesto a las transacciones financieras y otros
similares, que suponen casi un punto del PIB, en promedio (un 4,3%
del total de la recaudacin).
En aquellos pases donde los impuestos al consumo son los
que predominan, los sectores de menores ingresos pagan, en

proporcin, una fraccin mayor de los impuestos que gravan los
bienes de primera necesidad. Por ello, no sorprende el hecho de que
los actuales sistemas tributarios de la regin sean incluso regresivos,
por cuanto la distribucin del ingreso, una vez considerada la accin
de los impuestos, es peor que la primaria.
73
De esta forma, en trminos de equidad, se puede decir que se

ha priorizado la equidad horizontal (los agentes con igual potencial
recaudatorio deben soportar la misma carga tributaria) por sobre
la equidad vertical (los agentes deberan tener una carga tributaria
proporcional a su capacidad contributiva), que sigue siendo una
tarea pendiente en la regin. Sin embargo, existen algunas iniciativas
tributarias tendientes a dotar a los sistemas impositivos de mayor
equidad, como por ejemplo la implementada por el Uruguay en 2007
(vase el recuadro III.2).
Cuadro III.6
AMRICA LATINA (PASES SELECCIONADOS): GASTOS TRIBUTARIOS, 2001-2009
Pas
2001
2003
2005
2007
2009
Argentina
3,0
2,4
2,2
2,2
2,1
Brasil
1,5
1,7
1,7
2,3
3,2
Chile
4,4
3,9
4,4
4,9
3,9
--
--
3,7
3,5
--
12,3
12,5
8,4
8,6
--
Mxico
--
6,1
6,3
5,4
--
Per
--
--
2,7
2,2
1,8
Colombia
Guatemala
los pases.
74
Recuadro III.2
EL URUGUAY Y LA REFORMA TRIBUTARIA DE 2007: UNA APUESTA POR LA EQUIDAD
El Uruguay puso en marcha un nuevo sistema tributario el 1

de julio de 2007. Por los objetivos perseguidos y los cambios
realizados, la reforma constituy un hito en la historia tributaria
del pas. A diferencia de ocasiones anteriores, el principal objetivo
de la reforma no fue incrementar la recaudacin fiscal, sino
dotar al sistema tributario de mayor equidad. Bsicamente, las
modificaciones estaban destinadas a la imposicin sobre las rentas
y el consumo, as como a las contribuciones a la seguridad social.
Asimismo, se progres en otros temas relevantes como la fiscalidad
internacional y la transparencia en los gastos tributarios. Desde un
principio, la reforma no fue concebida por las autoridades como un
acto aislado, sino como un proceso gradual con visin estratgica
orientado a la consecucin de los objetivos propuestos.
El anterior sistema tributario estaba conformado por numerosos
impuestos heredados de sucesivas reformas. Por un lado, la
imposicin a la renta personal era de tipo cedular pero incompleto,
en el que diversos impuestos gravaban algunas rentas a tasas
diferentes, mientras que otras rentas no eran alcanzadas. A su vez,
esta imposicin se complementaba con otros impuestos menores
poco eficientes que restaban calidad al sistema. En su conjunto,
el tipo cedular violaba el principio de equidad horizontal, no
aseguraba la equidad vertical y creaba mltiples posibilidades
de arbitraje. Por otro lado, las elevadas tasas del IVA convivan
con una base imponible estrecha, mientas que las contribuciones
a la seguridad social presentaban asimetras sectoriales, tanto en
el sector pblico como en el privado. De esta manera, el sistema
impositivo en su conjunto se fue tornando complejo e ineficiente,
se deterior la calidad de su diseo, se redujo el poder recaudatorio
al tiempo que aumentaban los costos administrativos y de
fiscalizacin, y se increment la regresividad.
En la eleccin del diseo del nuevo sistema tributario
intervinieron varias razones, entre las que pesaron: a) asegurar la
sostenibilidad fiscal manteniendo la presin tributaria existente;
b) asegurar la equidad horizontal y vertical; c) fomentar el empleo
y la inversin; d) evitar la deslocalizacin del ahorro manteniendo

el secreto bancario (tributario), pero sin que el pas quedase
considerado como paraso fiscal, y e) recuperar la calidad en el
diseo del sistema tributario eliminando impuestos poco eficientes
y de altos costos de administracin y cumplimiento.
Uno de los mayores desafos de la reforma de julio de 2007 fue
la implantacin de una nueva imposicin sobre la renta. Se dise
un impuesto sencillo y de tipo dual, que priorizase la equidad
efectiva frente a la equidad terica que podra haber dado un
impuesto tradicional sinttico. El nuevo impuesto a la renta dual a
la uruguaya import del sistema nrdico el gravar separadamente
las rentas del trabajo de las rentas del capital, las primeras con
tasas progresivas, las segundas con una tasa proporcional. La tasa
marginal inferior que grava las rentas del trabajo es igual a la que
grava los rendimientos de capital, mientras que la tasa marginal
mxima aplicada a las rentas del trabajo es igual a la tasa que grava
las rentas (netas) empresariales. A diferencia del modelo nrdico,
se limit la posibilidad de arbitraje tributario entre los diferentes
tipos de renta y naturaleza jurdica de los contribuyentes. El
sistema dual a la uruguaya tom tambin algunos elementos
del impuesto de tasa uniforme al fijar un mnimo no imponible y
limitar el nmero de deducciones, lo que facilita su administracin
y evita la erosin de la base imponible.
De este modo, quedaron aseguradas la equidad horizontal, al
gravar todas las rentas, sin generar impactos en el ahorro ni en la
oferta laboral, y la equidad vertical, al relacionar la carga tributaria
con la capacidad contributiva, ya que el mnimo no imponible deja
exento al 60% de la poblacin y ms del 80% del impuesto a la
renta es pagado por el 20% ms rico de los hogares. Adems, la
recaudacin del impuesto a la renta dual financia la reduccin de
la tributacin indirecta propuesta por la reforma, con lo que se
consigue, adems, que el sistema tributario en su conjunto se torne
progresivo y distributivo.
Fuente: Alberto Barreix y Jernimo Roca, Reforzando un pilar fiscal: el impuesto a la renta dual a la uruguaya, Revista de la CEPAL, N 92, Santiago de Chile, Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe
(CEPAL), 2007; y lvaro Romano, La reforma tributaria en Uruguay: un proceso hacia la equidad, diciembre de 2008.
75
15. Hacia un pacto fiscal por la igualdad
Un pacto fiscal es el acuerdo sociopoltico bsico que legitima

el papel del Estado y el mbito y alcance de las responsabilidades
gubernamentales en la esfera econmica y social (CEPAL, 1998). La
ausencia de un patrn generalmente aceptado de lo que deben ser
sus objetivos erosiona cualquier grado de consenso sobre la cuanta
y el origen de los recursos que debe administrar el Estado, as como
cules deben ser las reglas para su asignacin y utilizacin.
Un acuerdo poltico explcito o implcito de los distintos sectores
sociales sobre qu debe hacer el Estado ayuda a legitimar el nivel,

composicin y tendencia del gasto pblico y de la carga tributaria
necesaria para su financiamiento. Desarrollar una visin estratgica
de mediano y largo plazo, construir alianzas entre agentes y disear
una nueva ecuacin entre el Estado, el mercado y la ciudadana son
elementos fundacionales del pacto fiscal.
Las implicaciones polticas de un pacto fiscal van mucho ms all
de lo que podra derivarse de reformas tributarias o presupuestarias

tradicionales. As, la idea de pacto fiscal se asocia al diseo explcito
y consensuado de una ruta de navegacin de mediano y largo
plazo y a la recuperacin de la nocin de planificacin del desarrollo
(y para el desarrollo).
Esto es, a su vez, la expresin de un diseo ms ambicioso e
integral de las polticas pblicas. En particular, la sociedad suele
confiar al Estado un papel crucial en la promocin de la equidad y el
pacto fiscal resulta incompleto e insatisfactorio si ese papel se omite,
se descuida o se cumple de forma insuficiente.
Estos pactos pueden ser globales o bien abordar un sector
concreto como la educacin, el empleo decente, la proteccin social o

la infraestructura, o bien articularse en torno a una idea convocante
como la igualdad, la seguridad ciudadana o la lucha contra la
pobreza. Los legisladores cumplen un papel fundamental en estos
pactos, en la definicin de las polticas pblicas, en su articulacin
con el presupuesto y en la negociacin de reformas tributarias que
apunten a mejorar los sistemas impositivos.
Por el lado de los ingresos, es indudable que, por distintas
razones, no se han llevado a cabo la mayor parte de las reformas

necesarias para aumentar el nivel de recaudacin, eliminar los
impuestos que alteran la neutralidad econmica y reducir las
76
inequidades existentes en la distribucin de la carga tributaria

entre los distintos niveles de ingreso.
Esta aparente inmovilidad obedece a la propia realidad poltica
de los pases y al escaso desarrollo institucional y capacidad de

gestin de las administraciones tributarias. En los hechos, ambos
elementos no son totalmente independientes y no resulta casual que,
en los pases donde las lites son ms fuertes, las administraciones
tributarias sean ms dbiles.
La extensin de la desigualdad de ingresos en la regin ha
influenciado la actual realidad del sistema tributario, lo que genera

un crculo vicioso de desigualdad de ingresos y regresividad
tributaria, en lugar de un crculo virtuoso que posibilite, mediante
el esquema tributario, la correccin de los grandes desequilibrios
de ingreso.
Desde la ptica poltica, es evidente que la desigualdad social
puede promover el surgimiento de grupos de lites que buscan

minimizar su carga tributaria relativa, ya sea mediante el control del
proceso legislativo o procurando que se legislen normas tributarias
con esos efectos.
En la fase expansiva caracterizada por un crecimiento sin
precedentes de los ingresos fiscales, el panorama de reformas

fue bastante reducido. Al cumplirse o sobrepasarse las metas de
recaudacin, los incentivos para cambiar los sistemas tributarios
disminuyeron considerablemente. De hecho, la discusin sobre la
inequidad de los sistemas se redujo a algunos crculos acadmicos
y no trasunt en proyectos legislativos tendientes a modificar los
defectos observados, que por lo dems son ampliamente conocidos.
Por estas y otras razones, la economa poltica de las reformas se
ha transformado en el principal obstculo para la conformacin de
sistemas tributarios que den sustento al pacto fiscal (Gmez Sabaini
y Martner, 2010).
Actualmente, la idea de un pacto fiscal parece encontrar un
ambiente ms propicio en la regin. Dos razones, al menos, explican

esta mayor disposicin. Por un lado, la evidencia, luego de la crisis de
2008, de que el gasto pblico constituye una poderosa herramienta de
contencin de los efectos ms perjudiciales de la volatilidad externa
(cada del empleo, de los ingresos y del consumo). Por otro lado, el
conocimiento de que las finanzas pblicas de calidad, respaldadas

por instituciones slidas y una capacidad adecuada de gestin
pblica, contribuyen de manera complementaria a la equidad, a la
cohesin social y al desarrollo productivo.
Los mejores marcos fiscales, desde prcticas presupuestarias
transparentes hasta reglas fiscales de segunda generacin, pueden
ser ingredientes fundamentales de este pacto fiscal y ayudar a
facilitar su economa poltica. Es especialmente relevante impulsar
la transparencia y la eficiencia en el sector pblico. Los poderes
legislativos y las contraloras habrn de reforzar sus papeles

fiscalizadores para asegurar la eficiencia en los casos en que sea
importante gastar mucho.
Los mejores marcos fiscales deben asegurar una suficiente
movilizacin de recursos internos, lo que convierte as al sistema

tributario en una herramienta eficaz para el desarrollo. Si el pacto
fiscal se fundamenta en la necesidad de financiar las polticas
pblicas mediante el incremento de la carga tributaria, habr que
aumentar la confianza ciudadana en el buen uso de estos recursos.
77
Reflexin final
Una nueva arquitectura estatal:

Orientaciones para cerrar brechas y abrir caminos
Cules son, en sntesis, los desafos de la nueva arquitectura estatal, de cara a los pilares del desarrollo
que se plantearon en el captulo II?
En primer lugar, el Estado debe garantizar un entorno macroeconmico adecuado para prevenir
y enfrentar la volatilidad y robustecer las economas mediante el uso de los instrumentos
disponibles (financieros, fiscales y cambiarios) y as promover un patrn de crecimiento hacia un
mayor dinamismo productivo con empleo de calidad, es decir, con derechos.
En segundo lugar, el Estado debe tener cumplir un papel protagnico a la hora de promover
cambios en la matriz productiva, a fin de propiciar una mayor incorporacin de tecnologa y una
menor intensidad de carbono e impulsar polticas eficaces destinadas a reducir las brechas de
productividad entre los distintos sectores y niveles de la estructura productiva.
En tercer lugar, el Estado debe hacer un enrgico esfuerzo por reducir las disparidades territoriales,
tanto en el mbito de las capacidades productivas, la articulacin con mercados ampliados,
la convergencia y el acceso a servicios como en cuanto a los niveles de bienestar. Debido a la
diversidad de instituciones y actores que inciden en el desarrollo territorial, es imperativo avanzar
hacia pactos de cohesin territorial que permitan aunar esfuerzos de promocin del desarrollo
regional y local desde arriba y desde abajo. Revertir la situacin de desigualdad territorial supone
tambin remontar la madeja de la desigualdad general. De all la importancia de contar con
polticas pblicas de Estado, respaldadas por pactos entre los actores de los distintos niveles de
desagregacin territorial y orientadas a promover una mayor igualdad.
En cuarto lugar, el Estado debe impulsar polticas activas y pasivas en el mbito del empleo y del
cuidado, a fin de prevenir el desempleo, cerrar las brechas de ingresos laborales como mecanismo
clave de promocin de la igualdad e incrementar las tasas de participacin y empleo. Se requieren
polticas de Estado fuertes para mejorar la calidad del empleo y las capacidades de la fuerza de
trabajo y polticas de salario mnimo, de apoyo productivo y de proteccin del sector informal.
En quinto lugar, el Estado debe intervenir de manera ms decidida en el mbito social, para
garantizar un mayor acceso al bienestar y un mayor desarrollo de las capacidades de los sectores
ms rezagados y vulnerables, lo que contribuye sustancialmente a cerrar las brechas sociales.
En materia social, el rol del Estado es clave en los pilares de proteccin y promocin. Se propone
disear y establecer un sistema de proteccin social bsico universal (seguridad de ingresos
y salud bsicos). Para ello, el Estado debe generar o potenciar los mecanismos solidarios de
proteccin social no contributivos, ampliar la oferta de programas asistenciales, conciliar trabajo
remunerado y no remunerado y facilitar el ingreso de las mujeres al mercado laboral.
Todo lo anterior plantea una interrogante, en particular, sobre el nivel de recursos con que cuentan
los gobiernos de la regin. El nivel de gasto pblico est condicionado por la capacidad recaudatoria de
los pases. La tributacin constituye, en este sentido, el espacio de poltica decisivo para incrementar la
81
Reflexin final: Una nueva arquitectura estatal: Orientaciones para cerrar brechas y abrir caminos
capacidad financiera del Estado que le permite cumplir su rol proactivo en la promocin del desarrollo y
la igualdad social, tal como se ha planteado en los captulos precedentes.
Tambin aqu hay preguntas importantes que plantearse sobre la gobernabilidad de los recursos
naturales. Si al menos, para el caso de los pases sudamericanos, el auge de las materias primas parece
ser una tendencia, es ineludible incorporar al debate social el uso de los ingresos provenientes de la
explotacin de los recursos naturales.
Finalmente, en el mbito poltico, el Estado cumple un rol protagnico al que no puede renunciar.
Se trata, en este caso, de velar por ms democracia y ms igualdad, dos caras de la misma moneda.
Desde el punto de vista de la democracia, el Estado debe apostar por mejorar la calidad de la poltica
en cuanto a sus procedimientos, por formular agendas estratgicas que reflejen la deliberacin de un
amplio espectro de actores, y por escuchar la voluntad popular, que se traduzca en pactos que otorguen
legitimidad y garanticen la aplicacin de polticas en el mediano y largo plazo. En materia de igualdad,
el Estado debe ocuparse de incrementar la participacin de los sectores ms vulnerables y excluidos de
los beneficios del crecimiento. Para ello, la igualdad ciudadana igualdad de derechos, de voz pblica,
de sujetos plenos es el vnculo en el que la poltica se eslabona con la igualdad social.
Es aqu donde la democracia debe mostrar sus progresos, su acumulacin de aprendizajes. En este
sentido, cabe sealar la importancia de los pactos sociales, para no supeditar las polticas a los ritmos
electorales y a los cambios de gobierno; la viabilidad fiscal, que debe estar calibrada con el enfoque
de derechos ciudadanos, sobre todo derechos sociales; el crecimiento, orientado de tal modo que se
traduzca en ms y mejor empleo y, por ltimo, los cambios en materia de gnero y de generacin, que
deben plasmarse en una nueva arquitectura que armonice la economa del cuidado con la participacin
laboral, las ventanas de oportunidades que ofrece la transicin demogrfica y la previsin de riesgos de
esa transicin.
Se ha demostrado que la ecuacin entre mercado, Estado y sociedad que ha prevalecido desde
hace tres dcadas es incapaz de responder a los retos globales de hoy y maana. El desafo, entonces,
es situar al Estado en el lugar que le cabe de cara al futuro.
La consideracin del pacto fiscal antes mencionado refuerza la importancia de construir pactos
sociales para avanzar hacia la nueva ecuacin entre Estado, mercado y sociedad que se propone en La hora
de la igualdad (CEPAL, 2010a). Un pacto para la igualdad es, fundamentalmente, un pacto orientado a
la redistribucin del ingreso y otros activos, as como a la superacin de la profunda heterogeneidad
estructural.
Sin la legitimidad y solidez poltica que ofrecen los acuerdos entre los diversos actores, las reformas
propuestas corren el riesgo de quedar confinadas al cajn sellado del voluntarismo y las buenas
intenciones.
La construccin de pactos sociales exige cambios en la poltica y un Estado ms proactivo. El pacto,
ms que un resultado, es un proceso. En este proceso son necesarios los debates y acuerdos sobre
proyectos de convivencia a largo plazo y el sacrificio de intereses inmediatos en aras del bien comn. Se
trata de legitimar nuevamente la poltica, y en ese intento estn en juego tanto la democracia como una
insercin externa ms equitativa en un mundo cada vez ms globalizado.
82
El desarrollo, tal como lo vivimos, lo pensamos o lo hemos padecido, ha llegado a un punto de inflexin.
La crisis financiera y sus efectos sociales, as como la amenaza del cambio climtico, han puesto un gran
signo de interrogacin sobre el alcance de los paradigmas productivo y econmico que predominaron
en las dcadas precedentes. Ante ello, los ciudadanos buscan refugio y gua en sus Estados y en un
ordenamiento internacional ms justo. Sin una nueva arquitectura estatal que se haga cargo del nuevo
contexto, de las nuevas realidades que surgen de la crisis, de los imperativos que plantea la agenda de
igualdad de derechos y de los desafos que representa el cambio climtico, no habr futuro.
He aqu el mayor desafo para nuestra generacin: formular polticas mejor integradas, ampliar
libertades, construir igualdad, profundizar la democracia, forjar solidaridad entre las clases medias
y las populares, crear esperanza con visin de futuro y claridad intergeneracional, todo ello a partir
del aprendizaje y avance civilizatorio acumulado a lo largo del siglo XX, pero con las herramientas,
transparencia y velocidades que demanda el siglo XXI.
83
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89

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Alicia Brcena

Brechas por cerrar

8. Medio ambiente y cambio climtico

11. Brechas fiscales

Caminos por abrir

1. Desafos de una macroeconoma para el desarrollo

3. Polticas para una mayor igualdad y cohesin territorial

4. Empleo con derechos

Desafos de la gestin pblica

1. Compartir visiones y estrategias de largo plazo

2. Construir la ruta al desarrollo

3. Definir prioridades en la agenda

5. Adaptarse al cambio climtico

6. Medir los resultados de la actividad gubernamental

7. Formular las prioridades en el presupuesto

8. Desarrollar marcos de gasto de mediano plazo y presupuestos plurianuales

9. Consolidar la gestin pblica para resultados de desarrollo

10. Evaluar polticas y programas pblicos

11. Elaborar presupuestos ms transparentes

12. Construir gobiernos abiertos

13. Ampliar los espacios fiscales y los recursos disponibles

14. Consolidar el papel redistributivo de las finanzas pblicas

15. Hacia un pacto fiscal por la igualdad

son patentes los progresos en materia de planificacin y de asignacin plurianual. La funcin de

Brechas por cerrar

Una manera de ilustrar las brechas de desarrollo de Amrica

Las brechas sociales tambin se reflejan en los indicadores

Sin duda, una de las razones de estas brechas de bienestar tiene

PIB per cpita (en precios de

Distribucin de ingreso (Gini)

Gasto pblico social per cpita

Gasto pblico social

19 770 25 129 26 855

Carga tributaria, incluidas

3 331,3 4 357,4 5 223,3

16 299 21 102 21 661

1 697,3 3 350,6 4 166,8

Brechas por cerrar

AMRICA LATINA, ESPAA Y PORTUGAL: PIB POR

AMRICA LATINA, ESPAA Y PORTUGAL: ESPERANZA

AMRICA LATINA, ESPAA Y PORTUGAL: NDICE

Amrica Latina y el Caribe

Amrica Latina y el Caribe

Amrica Latina y el Caribe

Fuente: Banco Mundial, base de datos World dataBank y Cepal.

Fuente: Naciones Unidas, World Population Prospects: the 2008

Fuente: Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD),

AMRICA LATINA, ESPAA Y PORTUGAL: PROMEDIO DE

AMRICA LATINA, ESPAA Y PORTUGAL: INDICADOR

AMRICA LATINA, ESPAA Y PORTUGAL: GASTO

Amrica Latina y el Caribe

Fuente: Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD),

Fuente: Organizacin de Cooperacin y Desarrollo Econmicos

El promedio para el ao 2000 incluye: Argentina, Brasil, Chile,

Amrica Latina y el Caribe

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe

Iberoamrica ha tenido una evolucin dispar en su crecimiento

Los pases de Amrica Latina y el Caribe sufrieron, en cambio,

El hecho de que Espaa y Portugal hayan estado en el epicentro

de las turbulencias recientes no puede hacer olvidar el tremendo

los que se destaca la tasa de inversin. En Amrica Latina, la tasa de

vigencia del consenso de Washington, la tasa de inversin estuvo

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