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El procedimiento administrativo:
concepto, naturaleza y principios
generales. Fases del procedimiento.
Los recursos administrativos.
La jurisdiccin
contencioso-administrativa.
Referencias Legislativas
Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Rgimen Jurdico de las
Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo
Comn.
Ley 29/1998, de 13 de julio, de la Jurisdiccin ContenciosoAdministrativa.
Organizacin Pblica
Guin-resumen
9-2
1.
1.1.
Objeto
El procedimiento administrativo comn, sin perjuicio de las especialidades derivada de la organizacin propia de las Comunidades Autnomas.
1.2.
Estructura y contenido
Artculos y disposiciones: 146 artculos, 21 disposiciones adicionales, 3 disposiciones transitorias, 1 disposicin derogatoria y 1 disposicin final.
9-3
Organizacin Pblica
Preliminar
I.
II.
III.
De los interesados.
I: Normas generales.
II: Trminos y plazos.
I:
II:
III:
IV:
Disposiciones administrativas.
Requisitos de los actos administrativos.
Eficacia de los actos.
Nulidad y anulabilidad.
I:
II:
III:
IV:
V:
I: Revisin de oficio.
II: Recursos administrativos.
I: Disposiciones generales.
II: Reclamacin previa a la va judicial civil.
III: Reclamacin previa a la va judicial laboral.
V.
X.
1.3.
De la responsabilidad de las
Administraciones Pblicas y sus
autoridades y dems personal a
su servicio
mbito de aplicacin
1.3.1. Subjetivo
La LRJ-PAC se aplica a las Administraciones Pblicas. Dada la amplitud
que el concepto puede llegar a tener, la Ley ha querido delimitar su mbito
(art. 2) que para su mejor comprensin podramos estructurar en los tres bloques siguientes:
9-4
a)
b)
Administracin territorial:
Administracin institucional
Las Entidades de Derecho Pblico con personalidad jurdica propia vinculadas o
dependientes de cualquiera de las Administraciones Pblicas que tambin tienen a estos efectos la consideracin de Administracin Pblica sujetarn su actividad a esta Ley cuando ejerzan potestades administrativas, sometindose en el
resto de su actividad a lo que dispongan sus normas de creacin.
c)
Administracin corporativa
A ella se refiere la disposicin transitoria primera al indicar que las Corporaciones representativas de intereses econmicos y profesionales ajustarn su actuacin a su legislacin especfica. En tanto no se complete esta legislacin les sern
de aplicacin las prescripciones de la Ley en lo que proceda.
1.3.2.Objetivo
La LRJ-PAC es de aplicacin supletoria en determinados supuestos en que intervienen
las Administraciones Pblicas; asimismo no se aplicar en determinadas situaciones en que
su regulacin se establece por medio de normas diferentes, excluyndose dichos situaciones de su mbito de aplicacin.
Estas situaciones especiales se encuentran reflejadas en el siguiente cuadro.
9-5
Organizacin Pblica
PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS
PROCEDIMIENTO
GENERAL
PROCEDIMIENTOS
ESPECIALES
REGULADOS EN LA LRJ-PAC:
Las reclamaciones previas al ejercicio de las acciones civiles y laborales (arts. 120 a 126).
Sancionador (arts. 127 a 138).
De responsabilidad patrimonial de las Administraciones Pblicas (arts. 139 a 146).
NO REGULADOS EN LA LRJ-PAC:
En materia tributaria: se rigen por la Ley General Tributaria y normas propias de los tributos. Supletoriamente se aplicar la LRJ-PAC (Disp. Adic. 5).
Impugnacin de actos de Seguridad Social y Desempleo: se regularn por lo dispuesto en
la Ley de la Jurisdiccin Social.
Gestin recaudatoria de la Seguridad Social: se regular por lo dispuesto en su normativa especfica (Disp. Adic. 6.2).
Procedimiento sancionador en el orden social (laboral y Seguridad Social): tambin se
regir por su normativa especfica, y, subsidiariamente por la LRJ-PAC (Disp. Adic. 7).
Procedimiento disciplinario contra el personal al servicio de la Administracin: queda
fuera de la aplicacin de la LRJ-PAC (Disp. Adic. 8).
Procedimiento de extranjera, regulado en la Ley Orgnica 4/2000, y supletoriamente por
la LRJ-PAC (Disp. Adic. 19).
Procedimientos para la imposicin de sanciones por instrucciones en materia de trfico,
circulacin de vehculos a motor y seguridad vial. Se rigen por su legislacin especfica y
supletoriamente por la LRJ-PAC (Disp. Adic. 8 bis).
2.
2.1.
9-6
SU RGIMEN
JURDICO
POR
SU
TRAMITACIN
POR
2.2.
SU NATURALEZA
DE
PROCEDIMIENTOS
En ausencia de definicin legal actual, podemos identificar el procedimiento, siguiendo los trminos de la antigua Ley de Procedimiento Administrativo de 1958, como el cauce formal de la serie de actos en que se concreta la actuacin administrativa para la consecucin de un fin o como el
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Organizacin Pblica
conjunto de actos y de trmites que la administracin efecta para adoptar decisiones jurdicas. Los expedientes se formarn mediante la agregacin sucesiva de cuantos documentos, pruebas, dictmenes, decretos, acuerdos, notificaciones y dems diligencias deban
integrarlos.
2.3.
2.4.
Principios generales
9-8
2.
Las Administraciones Pblicas, en sus relaciones, se rigen por el principio de cooperacin y colaboracin, y en su actuacin por los criterios de eficiencia y servicio a los ciudadanos.
3.
4.
5.
Asimismo, debe tenerse en cuenta la previsin del artculo 39 bis. Dicho artculo seala que las Administraciones Pblicas que en el ejercicio de sus respectivas competencias
establezcan medidas que limiten el ejercicio de derechos individuales o colectivos o exijan
el cumplimiento de requisitos para el desarrollo de una actividad, debern elegir la medida menos restrictiva y motivar su necesidad para la proteccin del inters pblico as como
justificar su adecuacin para lograr los fines que se persiguen, sin que en ningn caso se
produzcan diferencias de trato discriminatorias.
Principio de economa procesal y eficacia administrativa: adems de ser reconocido en la Constitucin (art. 103), los arts. 74 y 75 de la LRJ-PAC tratan estos
principios (impulsin simultnea de expedientes, celeridad).
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Organizacin Pblica
Principio de cooperacin, coordinacin y colaboracin, que se manifiestan posibilitando el que los ciudadanos puedan presentar las solicitudes, escritos y comunicaciones que dirijan a las Administraciones Pblicas en los registros de cualquier rgano administrativo que pertenezca a la Administracin General del
Estado o a la de cualquier Administracin de las Comunidades Autnomas. A tal
efecto, se prev que, mediante convenio de colaboracin entre las Administraciones Pblicas, se implanten sistemas de intercomunicacin y coordinacin de
registros que garanticen la compatibilidad informtica y la transmisin telemtica de los asientos.
Respecto a la colaboracin, una muestra clara de este principio es el art. 39,
segn el cual los interesados en un procedimiento que conozcan datos que permitan identificar a otros interesados que no hayan comparecido en l tienen el
deber de proporcionrselos a la Administracin actuante.
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Gratuidad del procedimiento: la Ley no contiene ningn precepto sobre la gratuidad del procedimiento administrativo, pero sta se desprende, en principio, y
como regla general, del carcter inquisitivo de aqul.
PRINCIPIOS
1. Constitucionales
2. LRJ-PAC
3. Doctrina
2.5.
DEL
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
1.
2.
3.
4.
5.
Eficacia.
Jerarqua.
Descentralizacin.
Desconcentracin.
Coordinacin.
1.
2.
3.
4.
5.
6.
Objetividad.
Legalidad.
Cooperacin.
Personalidad jurdica nica.
Buena fe y confianza legtima.
Transparencia y participacin.
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
Contradictorio.
In dubio pro actione.
Oficialidad.
Legitimacin.
Imparcialidad.
Economa procesal.
Publicidad.
Gratuidad.
2.5.1. La Administracin
La Administracin realiza sus funciones a travs de rganos cuyo titular ha de estar
legitimado para actuar como tal y no incurrir en ninguna causa de abstencin.
En este ltimo supuesto podr ser recusado. Analizaremos separadamente los conceptos expuestos.
A) Legitimacin
El titular del rgano debe reunir los requisitos necesarios (nombramiento, toma de
posesin, etc.) para actuar en nombre de la Administracin.
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Organizacin Pblica
Tener parentesco de consanguinidad dentro del cuarto grado o de afinidad dentro del segundo, con cualquiera de los interesados, con los administradores de
entidades o sociedades interesadas y tambin con los asesores, representantes
legales o mandatarios que intervengan en el procedimiento, as como compartir
despacho profesional o estar asociado con stos para el asesoramiento, la representacin o el mandato.
Tener amistad ntima o enemistad manifiesta con alguna de las personas mencionadas en el apartado anterior.
Los rganos superiores podrn ordenar a las personas en quienes se d alguna de las
circunstancias sealadas que se abstengan de toda intervencin en el expediente.
La actuacin de autoridades y personal al servicio de las Administraciones Pblicas en
los que concurran motivos de abstencin no implicar, necesariamente, la invalidez de los
actos en que hayan intervenido.
La no abstencin en los casos en que proceda dar lugar a responsabilidad.
D) Recusacin
Es evidente que, si la autoridad o funcionario afectado por alguna de las citadas causas no se abstiene de intervenir, el interesado, en cualquier momento de la tramitacin del
procedimiento, podr promover recusacin que se sustanciar de la siguiente forma:
Contra las resoluciones adoptadas en esta materia no cabr recurso, sin perjuicio
de la posibilidad de alegar la recusacin al interponer el recurso que proceda contra el acto que termine el procedimiento.
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Organizacin Pblica
B) Concepto de interesado
Manifestacin del principio de legitimacin, la ley exige una especial relacin o vinculacin con el objeto del procedimiento para poder intervenir en l. Es lo que se denomina el
interesado que como administrado cualificado se diferencia del administrado simple en la
afectacin ms directa que tiene en su esfera jurdica por la actuacin administrativa.
As la Ley distingue entre quien promueve el procedimiento (legitimacin activa) y
quien no lo promueve (legitimacin pasiva) haciendo la distincin en este ltimo caso
entre tener derechos afectados o tan solo un inters legtimo. Veamos los tres casos:
a)
b)
Los que, sin haber iniciado el procedimiento, tengan derechos que puedan resultar afectados por la decisin que en el mismo se adopte.
c)
Por otra parte, las asociaciones y organizaciones representativas de intereses econmicos y sociales, sern titulares de intereses legtimos colectivos en los trminos que la Ley
reconozca.
Por ltimo, en referencia a la transmisin de la titularidad de una situacin jurdica la
Ley seala que cuando la condicin de interesado derivase de alguna relacin jurdica
transmisible, el derecho habiente suceder en tal condicin cualquiera que sea el estado
del procedimiento.
C) Representacin
Los interesados con capacidad de obrar podrn actuar por medio de representante,
entendindose con ste las actuaciones administrativas, salvo manifestacin expresa en
contra del interesado.
Cualquier persona con capacidad de obrar podr actuar en representacin de otra ante
las Administraciones Pblicas.
Para formular solicitudes, entablar recursos, desistir de acciones y renunciar a derechos
en nombre de otra persona, deber acreditarse la representacin por cualquier medio vlido en derecho que deje constancia fidedigna, o mediante declaracin en comparecencia
personal del interesado (esto ltimo denominado en derecho acreditacin apud acta).
Para los actos y gestiones de mero trmite se presumir aquella representacin (p e. para
formular alegaciones o proponer pruebas).
La falta o insuficiente acreditacin de la representacin no impedir que
se tenga por realizado el acto de que se trate, siempre que se aporte aqulla o
se subsane el defecto dentro del plazo de diez das que deber conceder al efecto el rgano administrativo, o de un plazo superior cuando las circunstancias del
caso as lo requieran.
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D) Pluralidad de interesados
Cuando en una solicitud, escrito o comunicacin figuren varios interesados, las actuaciones a que den lugar se efectuarn con el representante o el interesado que expresamente
hayan sealado y, en su defecto, con el que figure en primer trmino.
E) Identificacin de interesados
Si durante la instruccin de un procedimiento que no haya tenido publicidad en
forma legal, se advierte la existencia de personas que sean titulares de derechos o intereses
legtimos y directos cuya identificacin resulte del expediente y que puedan resultar afectados por la resolucin que se dicte, se comunicar a dichas personas la tramitacin del
procedimiento.
INTERESADOS
CAPACIDAD
DE
OBRAR
INTERESADOS
Legitimacin pasiva:
- Siendo titular de un derecho: siempre interesado sin personacin.
- Acreditar un inters legtimo: personacin antes de la finalizacin.
Relacin jurdica
transmisible
Pluralidad de
interesados
Su identificacin
Requisito del
representante
Acreditacin
REPRESENTACIN
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Organizacin Pblica
2.6.
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a)
A conocer, en cualquier momento, el estado de la tramitacin de los procedimientos en la que tengan la condicin de interesados, y obtener copias de documentos contenidos en ellos.
b)
A identificar a las autoridades y personal al servicio de las Administraciones Pblicas bajo cuya responsabilidad se tramiten los procedimientos.
c)
d)
e)
A formular alegaciones y a aportar documentos en cualquier fase del procedimiento anterior al trmite de audiencia, que debern ser tenidos en cuenta por
el rgano competente al redactar la propuesta de resolucin.
f)
A no presentar documentos no exigidos por las normas aplicables al procedimiento de que se trate, o que ya se encuentren en poder de la Administracin actuante.
g)
h)
i)
A ser tratados con respeto y deferencia por las autoridades y funcionarios, que
habrn de facilitarles el ejercicio de sus derechos y el cumplimiento de sus obligaciones.
j)
k)
2.7.
a)
b)
c)
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Organizacin Pblica
2.8.
2.9.
De acuerdo con el art. 39 bis LRJ-PAC, las Administraciones Pblicas que en el ejercicio de sus respectivas competencias establezcan medidas que limiten el ejercicio de derechos individuales o colectivos o exijan el cumplimiento de requisitos para el desarrollo de
una actividad, debern elegir la medida menos restrictiva, motivar su necesidad para la proteccin del inters pblico as como justificar su adecuacin para lograr los fines que se persiguen, sin que en ningn caso se produzcan diferencias de trato discriminatorias.
Las Administraciones Pblicas velarn por el cumplimiento de los requisitos aplicables
segn la legislacin correspondiente, para lo cual podrn comprobar, verificar, investigar e
inspeccionar los hechos, actos, elementos, actividades, estimaciones y dems circunstancias que se produzcan.
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2.10.2. Cmputo
Se establecen unas normas muy precisas sobre el cmputo de los plazos, teniendo en
cuenta las especialidades de las Comunidades Autnomas y Administracin Local cuando
las diversas actuaciones se inician en un lugar y se complementan en otros, reduciendo los
problemas de cmputo cuando aparecen festividades locales o de las Comunidades Autnomas.
As, el art. 48 establece:
1.
Siempre que por Ley o normativa europea no se exprese otra cosa, cuando los
plazos se sealen por das, se entiende que stos son hbiles, excluyndose del
cmputo los domingos y los declarados festivos.
Cuando los plazos se sealen por das naturales, se har constar esta circunstancia en las correspondientes notificaciones.
2.
3.
4.
Los plazos expresados en das se contarn a partir del da siguiente a aqul en que
tenga lugar la notificacin o publicacin del acto de que se trate, o desde el
siguiente a aqul en que se produzca la estimacin o desestimacin por silencio
administrativo.
5.
Cuando un da fuese hbil en el Municipio o Comunidad Autnoma en que residiese el interesado, e inhbil en la sede del rgano administrativo, o a la inversa,
se considerar inhbil en todo caso.
6.
7.
La Administracin General del Estado y las Administraciones de las Comunidades Autnomas, con sujecin al calendario laboral oficial, fijarn en su respectivo mbito el calendario de das inhbiles a efectos de cmputos de plazos. El
calendario aprobado por las Comunidades Autnomas comprender los das inhbiles de las Entidades que integran la Administracin
Local correspondiente a su mbito territorial, a las que ser de aplicacin.
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Organizacin Pblica
CMPUTO
se entienden hbiles.
DE LA
DURACIN DEL
PLAZO
DEL
CMPUTO
REGLAS
GENERALES
1. Si un da es hbil donde reside el interesado e inhbil en la sede del rgano administrativo, o viceversa, ser inhbil.
2 La Admn. General del Estado y las de las CCAA, con sujeccin al calendario laboral oficial, fijarn los das inhbiles en sus respectivos mbitos.
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A los efectos del cmputo de plazo fijado en das hbiles o naturales, y en lo que
se refiere a cumplimiento de plazos por los interesados, la presentacin en un da
inhbil se entender realizada en la primera hora del primer da hbil siguiente,
salvo que una norma permita expresamente la recepcin en da inhbil.
El inicio del cmputo de los plazos que hayan de cumplir los rganos administrativos y entidades de derecho pblico vendr determinado por la fecha y hora
de presentacin en el propio registro o por la fecha y hora de entrada en el registro del destinatario. En todo caso, la fecha efectiva de inicio del cmputo de plazos deber ser comunicada a quien present el escrito, solicitud o comunicacin.
Cada sede electrnica en la que est disponible un registro electrnico determinar, atendiendo al mbito territorial en el que ejerce sus competencias el titular
de aquella, los das que se considerarn inhbiles a los efectos de los apartados
anteriores. En todo caso, no ser de aplicacin a los registros electrnicos lo dispuesto en el art. 48.5 LRJ-PAC (cuando un da fuese hbil en el municipio o
Comunidad Autnoma en que residiese el interesado, e inhbil en la sede del
rgano administrativo, o a la inversa, se considerar inhbil en todo caso).
2.10.4. Ampliacin
Los plazos, por otra parte, podrn ser ampliados, y as el art. 49 establece:
1.
2.
3.
Organizacin Pblica
No cabr recurso alguno contra el acuerdo que declare la aplicacin de la tramitacin de urgencia al procedimiento.
2.11.1. Oficialidad
El procedimiento, sometido al criterio de celeridad, se impulsar de oficio en todos
sus trmites (art. 74.1).
Por tanto el funcionario o autoridad que tenga encomendada la instruccin de un procedimiento debe pasar de una actuacin a otra cuando se cumplan los plazos o requisitos
legales: proseguir la tramitacin sin que deba mediar ninguna solicitud al respecto por
parte de los interesados.
2.11.2. Igualdad
La igualdad se aplica por el art. 74.2 a los propios expedientes en los siguientes trminos:
9-22
Se acordarn en un solo acto todos los trmites que, por su naturaleza, admitan una impulsin simultnea y no sea obligado su cumplimiento sucesivo.
2.
Al solicitar los trmites que deban ser cumplidos por otros rganos, deber consignarse en la comunicacin cursada el plazo legal establecido al efecto (art. 75).
Se trata de dar mayor rapidez a los procedimientos. Las comunicaciones a las que hace
referencia el apartado 2 se relacionan con el art. 19.
La comunicacin entre los rganos administrativos pertenecientes a una misma
Administracin Pblica se efectuar siempre directamente, sin traslados ni reproducciones
a travs de rganos intermedios.
Lo que se persigue, en suma, es evitar demoras innecesarias.
Los trmites que deban ser cumplimentados por los interesados debern realizarse en el plazo de diez das a partir de la notificacin del correspondiente acto,
salvo en el caso de que en la norma correspondiente se fije plazo distinto.
Cuando en cualquier momento se considere que alguno de los actos de los interesados no rene los requisitos necesarios, la Administracin lo pondr en conocimiento de su autor, concedindole un plazo de diez das para cumplimentarlo.
3.
3.1.
Organizacin Pblica
claro que el ltimo, el dedicado a la ejecucin, no se configura como fase del procedimiento en la medida en que sustantivamente estamos ante un procedimiento diferenciado que
trae causa de una resolucin administrativa previa que no ha sido cumplida voluntariamente
por el ciudadano, y por lo tanto, en l pueden ser apreciadas las distintas fases del procedimiento (iniciacin, instruccin y finalizacin). Sirva como ejemplo el procedimiento de
apremio. Respecto a la ordenacin, la cuestin no es pacfica en la doctrina y as nos encontramos con autores que la defienden como fase y otros que no. Quizs en este punto deberamos decantarnos por la segunda postura en la medida en que en el iter procedimental,
la ordenacin no tiene una ubicuidad temporal puesto que se trata simplemente de la enunciacin de principios inspiradores de la tramitacin que van a tener lugar a lo largo de todo
el procedimiento en su conjunto. De ah que debamos de considerar como fases del procedimiento realmente tres:
a)
b)
Fase de instruccin: introducidos los hechos con la iniciacin, habrn de ser acreditados, cotejados, contrastados y probados y a ellos se orienta esta fase de esclarecimiento, comprobacin y determinacin de los datos y hechos relevantes para
poder dictar la decisin final, esto es, la resolucin.
c)
Fase de finalizacin: la forma normal de conclusin del procedimiento es la resolucin, pero coexisten con ellas las formas anormales (desistimiento, renuncia y
caducidad) y la terminacin especial del art. 88 que permite a la Administracin
suscribir acuerdos con los interesados para la satisfaccin del inters pblico.
3.2.
Iniciacin
Propia iniciativa.
Por denuncia.
9-24
Nombre y apellidos del interesado y, en su caso, de la persona que lo represente, as como la identificacin del medio preferente o del lugar que se seale a
efectos de notificaciones.
b)
c)
Lugar y fecha.
d)
e)
Presentacin conjunta
Cuando las pretensiones correspondientes a una pluralidad de persona tengan un
contenido y fundamento idntico o sustancialmente similar, podrn ser formuladas en una
nica solicitud, salvo que las normas reguladoras de los procedimientos especficos dispongan otra cosa.
Resguardo de presentacin
De las solicitudes, comunicaciones y escritos que presenten los interesados en las oficinas de la Administracin, podrn stos exigir el correspondiente recibo que acredite la
fecha de presentacin, admitindose como tal una copia en la que figure la fecha de presentacin anotada por la oficina.
Modelos normalizados
Las Administraciones Pblicas debern establecer modelos y sistemas normalizados de
solicitudes cuando se trate de procedimientos que impliquen la resolucin numerosa de
una serie de procedimientos. Los modelos mencionados estarn a disposicin de los ciudadanos en las dependencias administrativas.
Los solicitantes podrn acompaar los elementos que estimen convenientes para precisar o completar los datos del modelo, los cuales debern ser admitidos y tenidos en cuenta por el rgano al que se dirijan.
Lugares de presentacin
En relacin con este punto, es conveniente decir que en virtud del principio de ventanilla nica recogido en el art. 38.4 de la ley, una instancia
puede ser presentada en los siguientes registros:
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Organizacin Pblica
En los registros de cualquier rgano administrativo, que pertenezca a la Administracin General del Estado, a la de cualquier Administracin de las Comunidades Autnomas, a la de cualquier Administracin de las Diputaciones Provinciales, Cabildos y Consejos Insulares, a los Ayuntamientos de los Municipios del
art. 121 LRBRL, o a la del resto de las entidades que integran la Administracin
Local si, en este ltimo caso, se hubiese suscrito el oportuno convenio.
9-26
Los requisitos a los que se refiere el prrafo anterior debern estar recogidos de
manera expresa, clara y precisa en la correspondiente declaracin responsable.
Organizacin Pblica
B) Medidas anticipadas
Antes de la iniciacin del procedimiento administrativo, el rgano competente, de oficio o a instancia de parte, en los casos de urgencia y para la proteccin provisional de los
intereses implicados, podr adaptar las medidas correspondientes en los supuestos previstos expresamente por una norma de rango de Ley.
Las medidas provisionales debern ser confirmadas, modificadas o levantadas en el
acuerdo de iniciacin del procedimiento, que deber efectuarse dentro de los quince das
siguientes a su adopcin, el cual podr ser objeto del recurso que proceda.
En todo caso, dichas medidas quedarn sin efecto si no se inicia el procedimiento en
dicho plazo o cuando el acuerdo de iniciacin no contenga un pronunciamiento expreso
acerca de las mismas.
C) Lmites
No se podrn adoptar medidas provisionales que puedan causar perjuicio de difcil o
imposible reparacin a los interesados o que impliquen violacin de derechos amparados
por las leyes.
D) Modificacin y extincin
Las medidas provisionales podrn ser alzadas o modificadas durante la tramitacin del
procedimiento, de oficio o a instancia de parte, en virtud de circunstancias sobrevenidas o
que no pudieron ser tenidas en cuanta en el momento de su adopcin.
En todo caso, se extinguirn con la eficacia de la resolucin administrativa que ponga
fin al procedimiento correspondiente.
3.2.5.Acumulacin de procedimientos
El rgano administrativo que inicie o tramite un procedimiento, cualquiera que haya
sido la forma de su iniciacin, podr disponer su acumulacin a otros con los que guarde
identidad sustancial o ntima conexin. Contra el acuerdo de acumulacin no proceder
recurso alguno.
9-28
INICIACIN
De oficio
Acuerdo
Contenido
Modelos
normalizados
Errores
Lugares de
presentacin
3.3.
PROCEDIMIENTO
Mediante
instancia
Medidas
provisionales
DEL
Instruccin
3.3.1. Concepto
Seala la Ley que los actos de instruccin necesarios para la determinacin, conocimiento y comprobacin de los datos en virtud de los cuales deba pronunciarse la resolucin, se realizarn de oficio por el rgano que tramite el procedimiento, sin perjuicio del
derecho de los interesados a proponer aquellas actuaciones que requieran su intervencin
o constituyan trmites legal o reglamentariamente establecidos.
Los resultados de los sondeos y encuestas de opinin que se incorporen
a la instruccin de un procedimiento debern reunir las garantas legalmente
9-29
Organizacin Pblica
establecidas para estas tcnicas de informacin as como la identificacin tcnica del procedimiento seguido para la obtencin de estos resultados.
3.3.2. Alegaciones
Podran ser definidas como valoraciones o documentos que los interesados aportan a
la tramitacin del expediente para que sus puntos de vista o apreciaciones tambin sean
tenidos en cuenta por el rgano competente.
La Ley al regularlas en el art. 79 hace una diferenciacin entre aquellas que guardan
relacin con el objeto mismo de la tramitacin (alegaciones en sentido estricto) y aquellas
otras que guardan relacin no con el fondo sino con la forma de tramitacin (alegaciones
en queja).
As, en relacin con las primeras, los interesados podrn, en cualquier momento del
procedimiento anterior al trmite de audiencia, aducir alegaciones y aportar documentos
u otros elementos de juicio. Unos y otros sern tenidos en cuenta por el rgano competente al redactar la correspondiente propuesta de resolucin.
Sin embargo, en relacin con las segundas, seala la Ley que en todo momento
podrn los interesados alegar los defectos de tramitacin y, en especial, los que supongan
paralizacin, infraccin de los plazos preceptivamente sealados o la omisin de trmites
que pueden ser subsanados antes de la resolucin definitiva del asunto. Dichas alegaciones podrn dar lugar, si hubiere razones para ello, a la exigencia de la correspondiente responsabilidad disciplinaria.
3.3.3. La prueba
A) Concepto
La prueba es aquella actividad que se desarrolla durante el procedimiento para acreditar la realidad de los hechos y, en su caso, la vigencia y existencia de las normas aplicables, cuando lo uno y lo otro constituyen presupuestos ineludibles de la resolucin que ha
de dictarse.
B) Medios y duracin
Los hechos relevantes para la decisin de un procedimiento podrn acreditarse por
cualquier medio de prueba admisible en Derecho.
Cuando la Administracin no tenga por ciertos los hechos alegados por los interesados o la naturaleza del procedimiento lo exija, el instructor del mismo acordar la apertura de un perodo de prueba por un plazo no superior a treinta
das ni inferior a diez, a fin de que puedan practicarse cuantas juzgue pertinentes.
9-30
El instructor del procedimiento slo podr rechazar las pruebas propuestas por los
interesados cuando sean manifiestamente improcedentes o innecesarias, mediante resolucin motivada.
C) La prctica de la prueba y su coste
La Administracin comunicar a los interesados, con antelacin suficiente, el inicio de
las actuaciones necesarias para la realizacin de las pruebas que hayan sido admitidas.
En la notificacin se consignar el lugar, fecha y hora en que se practicar la prueba, con
la advertencia, en su caso, de que el interesado puede nombrar tcnicos para que le asistan.
En los casos en que, a peticin del interesado, deban efectuarse pruebas cuya realizacin implique gastos que no deba soportar la Administracin, sta podr exigir el anticipo
de los mismos, a reserva de la liquidacin definitiva, una vez practicada la prueba. La liquidacin de los gastos se practicar uniendo los comprobantes que acrediten la realidad y
cuanta de los mismos.
Organizacin Pblica
D) Consecuencias de la no emisin
De no emitirse el informe en el plazo sealado, y sin perjuicio de la responsabilidad
en que incurra el responsable de la demora, se podr proseguir las actuaciones cualquiera
que sea el carcter del informe solicitado, excepto en los supuestos de informes preceptivos que sean determinantes para la resolucin del procedimiento, en cuyo caso se podr
interrumpir el plazo de los trmites sucesivos.
Si el informe debiera ser emitido por una Administracin Pblica distinta de la que
tramita el procedimiento en orden a expresar el punto de vista correspondiente a sus competencias respectivas, y transcurriera el plazo sin que aqul se hubiera evacuado, se podrn
proseguir las actuaciones. El informe emitido fuera de plazo podr no ser tenido en cuenta al adoptar la correspondiente resolucin.
go el art. 84 de la Ley ha previsto que se pueda prescindir del trmite de audiencia cuando no figuren en el procedimiento ni sean tenidos en cuenta en la resolucin otros
hechos ni otras alegaciones y pruebas que las aducidas por el interesado.
C) Actuacin de los interesados
Los actos de instruccin que requieran la intervencin de los interesados habrn de
practicarse en la forma que resulte ms cmoda para ellos y sea compatible, en la medida
de lo posible, con sus obligaciones laborales o profesionales.
Los interesados podrn, en todo caso, actuar asistidos de asesor cuando lo consideren
conveniente en defensa de sus intereses.
En cualquier caso, el rgano instructor adoptar las medidas necesarias para lograr el
pleno respeto a los principios de contradiccin y de igualdad de los interesados en el procedimiento.
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Organizacin Pblica
D) Comparecencia e incomparecencia
La incomparecencia en este trmite no impedir a los interesados interponer los recursos procedentes contra la resolucin definitiva del procedimiento.
La comparecencia en el trmite de informacin pblica no otorga, por s misma, la
condicin de interesado. No obstante quienes presenten alegaciones u observaciones en
este trmite tienen derecho a obtener de la Administracin una respuesta razonada, que
podr ser comn para todas aquellas alegaciones que planteen cuestiones sustancialmente iguales.
E) Otros cauces de participacin
Conforme a lo dispuesto en las Leyes, las Administraciones Pblicas podrn establecer otras formas, medios y cauces de participacin de los ciudadanos, directamente o a travs de las organizaciones y asociaciones reconocidas por la Ley en el procedimiento de elaboracin de las disposiciones y actos administrativos.
La normativa especfica de ciertos procedimientos impone este trmite. As ocurre, por
ejemplo, en materia de expropiacin forzosa, aprobacin de planes urbansticos, etc.
9-34
Los interesados podrn, en todo caso actuar asistidos de asesor cuando lo consideren conveniente en defensa de sus intereses.
INSTRUCCIN
DEL
PROCEDIMIENTO
Arts. 78 a 86
Fase del procedimiento constituida por las actuaciones tendentes a
comprobar los datos en que se basar la resolucin final.
Alegaciones
Pruebas
Informes
Se solicitarn los que sean preceptivos, por establecerlo as una norma, y los que
se juzguen necesarios, concretando los aspectos sobre los que se pide dictamen.
Sern facultativos y no vinculantes, salvo que una norma diga lo contrario.
Debern emitirse en 10 das, si una norma o el resto de los plazos del procedimiento no permiten o exigen uno ms largo o ms corto.
Cuando no se emitan dentro de plazo, podrn continuarse las actuaciones si no
se trata de informes preceptivos determinantes de la resolucin.
Audiencia
Consiste en dar a conocer al interesado la documentacin obrante en el expediente, para que pueda presentar alegaciones y aportar los documentos justificativos que estime pertinentes.
Se efectuar una vez instruido el expediente y antes de redactar la propuesta de
resolucin, por un plazo no inferior a 10 das ni superior a 15.
Slo se podr prescindir de dicho trmite cuando no figuren en el expediente
hechos, alegaciones o pruebas distintos de los aportados por el interesado.
Informacin
pblica
9-35
Organizacin Pblica
3.4.
Terminacin
1. Pondrn fin al procedimiento la resolucin, el desistimiento, la renuncia al derecho en que se funde la solicitud, cuando tal renuncia no est prohibida por el
Ordenamiento Jurdico, y la declaracin de caducidad.
2.
Por su parte, el art. 88 enuncia otra forma de terminacin del procedimiento: la terminacin convencional.
3.4.1. La resolucin
A) Contenido de la resolucin
Por lo que hace al contenido de la resolucin, hay que sealar las reglas que al efecto
estn contenidas en el art. 89 de la LRJ-PAC, que disponen:
Las resoluciones contendrn la decisin, que ser motivada en los casos a que se
refiere el art. 54. Expresarn, adems, los recursos que contra la misma procedan,
rgano administrativo o judicial ante el que hubieran de presentarse y plazo para
interponerlos, sin perjuicio de que los interesados puedan ejercitar cualquier otro
que estimen oportuno.
La resolucin que ponga fin al procedimiento decidir todas las cuestiones planteadas por los interesados y aquellas otras derivadas del mismo.
Cuando se trate de cuestiones conexas que no hubieran sido planteadas por los interesados, el rgano competente podr pronunciarse sobre las mismas, ponindolo antes de manifiesto a aqullos por
9-36
un plazo no superior a quince das, para que formulen las alegaciones que estimen pertinentes y aporten, en su caso, los medios de prueba.
En el art. 89.2 LRJ-PAC se insiste en el principio de congruencia prohibiendo la reformatio in peius, es decir, que con motivo de una peticin se pueda agravar la situacin inicial del interesado.
Con estas reglas transcritas queda claro el alcance del principio de congruencia procesal, es decir, la exigencia de una exacta adecuacin entre lo que se pide por las partes y
lo que ha de fallarse por el Juez o Tribunal.
C) Resolucin expresa tarda
Las Administraciones Pblicas deben resolver en el plazo fijado el procedimiento
correspondiente y en cualquier caso, cuando no se establezca otra cosa, deben hacerlo en
el plazo de tres meses.
Tambin es posible que la Administracin, por la causa que sea, incumpla esos plazos, entrando en juego el silencio administrativo, sin perjuicio de la obligacin de resolver expresamente, prevista en el art. 43.4, tal y como veremos ms adelante.
D) Motivacin
Las resoluciones contienen la decisin, que debe ser motivada en los siguientes casos:
a)
b)
c)
Los que se separen del criterio seguido en actuaciones precedentes o del dictamen de rganos consultivos.
d)
Los acuerdos de suspensin de actos, cualquiera que sea el motivo de sta, as como
la adopcin de medidas provisionales previstas en los arts 72 y 136 LRJ-PAC.
e)
f)
g)
Organizacin Pblica
b)
En los iniciados a solicitud del interesado, desde la fecha en que la solicitud haya
tenido entrada en el registro del rgano competente para su tramitacin.
G) Relaciones de procedimientos
Las Administraciones pblicas deben publicar y mantener actualizadas, a
efectos informativos, las relaciones de procedimientos, con indicacin de los
plazos mximos de duracin de los mismos, as como de los efectos que produzca el silencio administrativo.
9-38
Cuando deba requerirse a cualquier interesado para la subsanacin de deficiencias y la aportacin de documentos y otros elementos de juicio necesarios, por
el tiempo que medie entre la notificacin del requerimiento y su efectivo cumplimiento por el destinatario, o, en su defecto, el transcurso del plazo concedido,
todo ello sin perjuicio de lo previsto en el art. 71 LRJ-PAC.
b)
c)
d)
e)
Cuando se inicien negociaciones con vistas a la conclusin de un pacto o convenio en los trminos previstos en el art. 88 LRJ-PAC, desde la declaracin formal al respecto y hasta la conclusin sin efecto, en su caso, de las referidas negociaciones que se constatar mediante declaracin formulada por la
Administracin o los interesados.
Organizacin Pblica
superior jerrquico del rgano competente para resolver, a propuesta de ste, podrn habilitar los medios personales y materiales para cumplir con el despacho adecuado y en plazo.
K) Ampliacin de plazos para resolver y notificar
Excepcionalmente, podr acordarse la ampliacin del plazo mximo de resolucin y
notificacin mediante motivacin clara de las circunstancias concurrentes y slo una vez
agotados todos los medios a disposicin posibles.
De acordarse, finalmente, la ampliacin del plazo mximo, ste no podr ser superior
al establecido para la tramitacin del procedimiento.
Contra el acuerdo que resuelva sobre la ampliacin de plazos, que deber ser notificado a los interesados, no cabr recurso alguno.
L) Personas responsables del cumplimiento de estas obligaciones
El personal al servicio de las Administraciones pblicas que tenga a su cargo el despacho de los asuntos, as como los titulares de los rganos administrativos competentes para
instruir y resolver son directamente responsables, en el mbito de sus competencias, del
cumplimiento de la obligacin legal de dictar resolucin expresa en plazo.
El incumplimiento de dicha obligacin dar lugar a la exigencia de responsabilidad
disciplinaria, sin perjuicio a la que hubiere lugar de acuerdo con la normativa vigente.
M) Responsabilidad de la tramitacin
Segn el art. 41 LRJ-PAC, los titulares de las unidades administrativas y el personal al
servicio de las Administraciones Pblicas que tuviese a su cargo la resolucin o el despacho
de los asuntos sern responsables directos de su tramitacin.
Los interesados podrn solicitar, de producirse el hecho o el acto que motive la indemnizacin o de manifestarse el efecto lesivo, la exigencia de la responsabilidad a la Administracin Pblica que corresponda.
Tanto el desistimiento como la renuncia podrn hacerse por cualquier medio que permita su constancia.
La Administracin aceptar de plano el desistimiento o la renuncia, y declara concluso el procedimiento salvo que, habindose personado en el mismo terceros interesados,
instasen stos su continuacin en el plazo de diez das desde que fueron notificados del
desistimiento.
Si la cuestin suscitada por la incoacin del procedimiento entraase inters general
o fuera conveniente sustanciarla para su definicin y esclarecimiento, la Administracin
podr limitar los efectos del desistimiento o la renuncia al interesado y seguir el procedimiento. Es sta manifestacin clara del principio in dubio pro actione y de defensa del inters general que posibilita la continuacin de oficio del procedimiento.
En ambos casos est la Administracin obligada a dictar resolucin para constatar la
declaracin de voluntad efectuada y dar por concluso el procedimiento.
Pueden ser efectuadas por medio de representante, en cuyo caso ser preceptiva la
acreditacin.
B) Diferencias
El desistimiento es de la peticin concreta, lo que no priva al interesado de plantear de nuevo la misma pretensin, siempre que el plazo para la misma no haya
transcurrido.
La renuncia lo es a un derecho subjetivo, no pudiendo plantearse de nuevo pretensin alguna sobre el derecho renunciado.
3.4.3. Caducidad
Hablamos ahora de la conclusin del procedimiento administrativo por causa imputable a la parte interesada en procedimientos por l iniciados. El art. 92 exige a esta terminacin anormal los siguientes requisitos:
Que una vez producida la paralizacin y requerido el interesado para que acte,
dicha actividad no se produzca en un plazo de tres meses.
Ante la ausencia de actividad, la Administracin acordar el archivo de las actuaciones, notificndoselo al interesado. Contra la resolucin que declare la caducidad procedern los recursos pertinentes. Insiste adems la ley en que no podr
acordarse la caducidad por la simple inactividad del interesado en la cumplimentacin de trmites, siempre que no sean indispensables para dictar reso9-41
Organizacin Pblica
lucin. Dicha inactividad no tendr otro efecto que la prdida de su derecho al referido trmite, esto es, se regira por las previsiones de ordenacin sobre cumplimiento de trmites.
Dos ltimos apuntes ms efecta la ley. Por una parte, respecto a los efectos sobre la
prescripcin, indica que la caducidad no producir por s sola la prescripcin de las acciones del particular o de la Administracin, pero los procedimientos caducados no interrumpirn el plazo de prescripcin. Por otra, en relacin al principio in dubio pro actione vuelve a establecerse la misma clusula que en desistimiento y renuncia puesto que
podr no ser aplicable la caducidad en el supuesto de que la cuestin suscitada afecte al
inters general, o fuera conveniente sustanciarla para su definicin y esclarecimiento.
TERMINACIN
Expresa
RESOLUCIN
Presunta
DEL
PROCEDIMIENTO
Resolver las cuestiones planteadas por los interesados y las que se deriven del expediente.
Debe ser congruente con la peticin formulada, y no puede agravar la situacin inicial
del interesado.
Contendr la decisin, que ser motivada, en su caso, y expresar los recursos que procedan y el plazo de presentacin de los mismos.
La Administracin no se negar a resolver alegando silencio o insuficiencia de preceptos legales, aunque podr no admitir solicitudes de reconocimiento de derechos no
previstos en el ordenamiento jurdico o carentes de fundamento.
SILENCIO POSITIVO:
El interesado podr entender estimada la solicitud.
Es la regla general: slo ser negativo en los casos previstos expresamente (ver silencio
negativo).
Tiene consideracin de acto finalizador del procedimiento.
Puede acreditarse por cualquier medio, incluido certificado, el cual deber emitirse en
el plazo mximo de 15 das.
Procede efectos desde el vencimiento del plazo en que debi dictarse y notificarse la
resolucin.
La resolucin expresa posterior, en su caso, ser siempre confirmatoria.
SILENCIO NEGATIVO:
El interesado podr entender desestimada la solicitud.
Slo se producir:
1) Cuando lo establezca una norma con rango de ley por razones imperiosas de inters general o de Derecho de la Unin Europea.
2) Si se ejercita el derecho de peticin (art. 29 de la Constitucin).
3) Si la estimacin acarrease transferencia de facultades relativas al dominio o al servicio pblico.
4) En los procedimientos de impugnacin de actos y disposiciones (regla general).
5) Cuando se trate de procedimientos iniciados de oficio de los que pudiesen derivar
derechos para los interesados.
Permite interponer el recurso que proceda.
Acreditacin y momento de produccin de efectos: igual que arriba.
La resolucin expresa posterior, en su caso, podr confirmar o no la denegacin.
Y RENUNCIA
CADUCIDAD
DESISTIMIENTO
9-43
Organizacin Pblica
9-44
b)
9-45
Organizacin Pblica
SILENCIO ADMINISTRATIVO
Art. 43
POSITIVO
NEGATIVO
3.5. Ejecucin
3.5.1. Ideas generales
A) La ejecutividad: el ttulo ejecutivo
Las Administraciones Pblicas no iniciarn ninguna actuacin material de ejecucin
de resoluciones que limite derechos de los particulares sin que previamente haya sido
adoptada la resolucin que le sirva de fundamento jurdico. El rgano que ordene un acto
de ejecucin material de resoluciones estar obligado a notificar al particular interesado la
resolucin que autorice la actuacin administrativa.
Los actos de las Administraciones Pblicas sujetos al Derecho Administrativo sern
inmediatamente ejecutivos, salvo que se suspenda de acuerdo con la ley (p.e. como consecuencia de un recurso) o que una disposicin establezca lo contrario o necesiten aprobacin o autorizacin superior (supuestos stos de eficacia demorada).
B) La ejecutoriedad: la ejecucin forzosa
Las Administraciones Pblicas a travs de sus rganos competentes en
cada caso, podrn proceder previo apercibimiento, a la ejecucin forzosa de
9-46
Ejecucin subsidiaria.
Multa coercitiva.
9-47
Organizacin Pblica
La multa coercitiva es independiente de las sanciones que puedan imponerse con tal
carcter y compatible con ellas.
E) Compulsin sobre las personas
Los actos administrativos que impongan una obligacin personalsima de
no hacer o soportar podrn ser ejecutados por compulsin directa sobre las personas en los casos en que la Ley expresamente lo autorice, y dentro siempre del
respeto debido a su dignidad y a los derechos reconocidos en la Constitucin.
9-48
DE
EJECUCIN
REQUISITOS
Acto ejecutivo.
Previo apercibimiento.
Notificacin del ttulo jurdico que sirve de fundamento a la ejecucin.
Que no se exija la intervencin de los tribunales.
PRINCIPIOS
Apremio sobre
el matrimonio
Ejecucin
subsidaria
MEDIOS
Multa
coercitiva
Compulsin
sobre las
personas
3.6.
Organizacin Pblica
La eficacia quedar demorada cuando as lo exija el contenido del acto o est supeditada a su notificacin, publicacin o aprobacin superior.
La Ley establece en el art. 58.1 qu actos deben ser notificados a los interesados:
INICIACIN
ORDENACIN
INSTRUCCIN
TERMINACIN
- Normal.- Resolucin
- Anormal:
Desistimiento.- De la solicitud
Renuncia.- Al derecho
Caducidad.- 3 meses
Imposibilidad material de continuar el procedimiento por causas sobrevenidas.
- Especial.- Convencional: pactos, convenios, contratos o acuerdos.
- Presunta.- Silencio administrativo.
EJECUCIN
9-50
4.
4.1.
Se definen los recursos administrativos como actos del administrado mediante los
que ste pide a la propia Administracin la revocacin o reforma de un acto simple o de
una disposicin de carcter general de rango inferior a la ley en base a un ttulo jurdico
especfico.
En este concepto no se incluyen las peticiones, las quejas y las reclamaciones contra
resoluciones provisionales.
En todo caso, debe quedar claro que se trata de recursos que se interponen ante la
propia Administracin. De ah su calificacin de recursos administrativos.
Las notas que caracterizan a los recursos son, por tanto, las siguientes:
No suponen una peticin graciable, sino un recurso contra un acto o reglamento previos, que debe ser resuelto por ampararse en un ttulo jurdico especfico
(el derecho subjetivo o el inters legtimo lesionados).
4.2.
1. Contra las resoluciones y los actos de trmite, si estos ltimos deciden directa o
indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el
procedimiento, producen indefensin o perjuicio irreparable a derechos e intereses legtimos, podrn interponerse por los interesados los recursos de alzada y
potestativo de reposicin, que cabr fundar en cualquiera de los motivos de nulidad o anulabilidad previstos en los arts. 62 y 63 de esta Ley.
La oposicin a los restantes actos de trmite podr alegarse por los interesados
para su consideracin en la resolucin que ponga fin al procedimiento.
2.
Las leyes podrn sustituir el recurso de alzada, en supuestos o mbitos sectoriales determinados, y cuando la especificidad de la materia as lo justifique, por
otros procedimientos de impugnacin, reclamacin, conciliacin,
mediacin y arbitraje, ante rganos colegiados o comisiones especficas no sometidas a instrucciones jerrquicas, con respeto a los
9-51
Organizacin Pblica
4.
4.3.
Legitimacin
4.4.
9-52
4.4.1. Preparacin
Constituye un trmite tpicamente procesal, que raramente se presenta en la tipologa
general de los recursos administrativos. Tiene como finalidad solicitar que se pongan de
manifiesto al interesado las actuaciones que integran el expediente administrativo, al objeto
de proporcionarle los antecedentes necesarios para la interposicin del recurso. Esta fase existe en las denominadas reclamaciones econmico-administrativas, como luego veremos.
4.4.2. Interposicin
El procedimiento se inicia siempre a instancia de parte mediante el escrito de interposicin, en el que se harn constar los extremos que establece el art. 110:
b)
c)
Lugar, fecha, firma del recurrente, identificacin del medio y, en su caso, del
lugar que se seale a efectos de notificaciones.
d)
e)
2.
El error en la calificacin del recurso por parte del recurrente no ser obstculo
para su tramitacin, siempre que se deduzca su verdadero carcter.
3.
Los vicios y defectos que hagan anulable un acto no podrn ser alegados por
quienes los hubieren causado.
9-53
Organizacin Pblica
Otro de los efectos o regla general de los recursos es que su interposicin no suspender la ejecucin del acto impugnado, no obstante, como ya mencionamos, el art. 111,
que regula la suspensin, establece que:
1. La interposicin de cualquier recurso, excepto en los casos en que una disposicin establezca lo contrario, no suspender la ejecucin del acto impugnado.
2.
b)
3.
La ejecucin del acto impugnado se entender suspendida si transcurridos treinta das desde que la solicitud de suspensin haya tenido entrada en el registro del
rgano competente para decidir sobre la misma, ste no ha dictado resolucin
expresa al respecto. En estos casos no ser de aplicacin lo establecido en el art.
42.4, segundo prrafo, de esta Ley.
4.
5.
Especial referencia hay que hacer al trmite de audiencia, teniendo en cuenta lo que
se dispone, por expresa remisin al mismo, en el art. 112 LRJ-PAC, cuando dice:
Si hubiera otros interesados se les dar, en todo caso, traslado del recurso para
que en el plazo antes citado aleguen cuanto estimen procedente.
3.
1. La resolucin del recurso estimar en todo o en parte o desestimar las pretensiones formuladas en el mismo o declarar su inadmisin.
2.
Adems, la terminacin del recurso puede tener lugar por las mismas causas que todo
procedimiento administrativo, es decir, el desistimiento, la renuncia y la caducidad.
En el procedimiento administrativo el principio de congruencia entre el petitum del
recurso y la resolucin no guarda la misma rigidez que en el ordenamiento procesal. El art.
113.3 dispone a estos efectos:
9-55
Organizacin Pblica
9-56
No puede reformarse in peius el acto recurrido, en ningn caso, una vez aceptado el desistimiento del afectado, ya que en tal supuesto el acto en cuestin se ha
hecho firme.
FASES
1.PREPARACIN
DEL RECURSO
Representacin.
Legitimacin.
2. RECURRENTE
2. Legitimacin
2.INTERPOSICIN
1. Nombre y apellidos.
2. Lugar de notificaciones.
3. ESCRITO
DE
INTERPOSICIN
4. EFECTOS
3.INSTRUCCIN
Y ORDENACIN
9-57
Organizacin Pblica
RESOLUCIN
1. Estimatoria
En todo.
En parte.
1. Contenido
2. Desestimatoria
1.EXPRESA
En todo.
En parte.
1. Contenido
2.PRESUNTA
1. Estimatoria.
2. Desestimatoria.
3.CONCILIACIN,
MEDIACIN Y
ARBITRAJE
4.OTRAS
FOMRAS DE
2. rgano competente
2. Comisiones especficas.
1. Desistimiento.
TERMINACIN DEL
2. Renuncia.
PROCEDIMIENTO
3. Caducidad.
4.5.
1. rganos colegiados.
El recurso de alzada
9-58
1. Las resoluciones y actos a que se refiere el art. 107.1, cuando no pongan fin a la
va administrativa, podrn ser recurridos en alzada ante el rgano superior jerrquico del que los dict. A estos efectos, los tribunales y rganos de seleccin del
personal al servicio de las Administraciones Pblicas y cualesquiera otros que, en
el seno de stas, acten con autonoma funcional, se considerarn dependientes
del rgano al que estn adscritos o, en su defecto, del que haya nombrado al Presidente de los mismos.
2.
El recurso podr interponerse ante el rgano que dict el acto que se impugna o
ante el competente para resolverlo.
Si el recurso se hubiera interpuesto ante el rgano que dict el acto impugnado,
ste deber remitirlo al competente en el plazo de diez das, con su informe y con
una copia completa y ordenada del expediente.
El titular del rgano que dict el acto recurrido ser responsable directo del cumplimiento de lo previsto en el prrafo anterior.
4.5.3. Plazos
El art. 115 establece:
1. El plazo para la interposicin del recurso de alzada ser de un mes, si el acto fuera
expreso.
Si no lo fuera, el plazo ser de tres meses y se contar, para el solicitante y otros
posibles interesados, a partir del da siguiente a aquel en que, de acuerdo con su
normativa especfica, se produzcan los efectos del silencio administrativo.
Transcurridos dichos plazos sin haberse interpuesto el recurso, la resolucin ser
firme a todos los efectos.
2.
El plazo mximo para dictar y notificar la resolucin ser de tres meses. Transcurrido este plazo sin que recaiga resolucin, se podr entender desestimado el
recurso, salvo en el supuesto previsto en el art. 43.1, segundo prrafo.
3.
Contra la resolucin de un recurso de alzada no cabr ningn otro recurso administrativo, salvo el recurso extraordinario de revisin en los casos establecidos en
el art. 118.1.
9-59
Organizacin Pblica
RECURSO
REGULACIN
POSITIVA
Art. 107
LRJ-PAC.
OBJETO
1 Resoluciones
2 Actos de trmite
cuando:
Decidan directa o
indirectamente el
fondo del asunto.
Determinen la
imposibilidad de
continuarlo.
Produzcan indefensin.
Causen un perjuicio
irreparable a los
intereses legtimos.
ANTE
MOTIVOS
Motivos de
nulidad o
anulabilidad
DE
ALZADA
QUIN
ANTE
QUIN
SE RECURRE
SE INTERPONE
Arts. 62 y 63
LRJ-PAC.
PLAZO
PARA
INTERPONER
Si es expreso =
1 mes.
Si es presunto
= 3 meses
desde acto presunto.
PLAZO
PARA
RESOLVER
3 meses
(si transcurre
dicho plazo se
entiende
desestimado
quedando
abierta la va
jurisdiccional).
4.6.
4.6.3. Plazos
Los plazos de interposicin y resolucin del recurso de reposicin aparecen regulados
en el art. 117, que establece:
REGULACIN
POSITIVA
4.7.
OBJETO
MOTIVOS
Motivos de
nulidad o
anulabilidad.
Arts. 62 y 63
LRJ-PAC.
ANTE
DE
REPOSICIN
QUIN
ANTE
QUIN
PLAZO
PARA
PLAZO
PARA
SE RECURRE
SE INTERPONE
INTERPONER
RESOLVER
Ante el
mismo
rgano que
los haya
dictado.
Ante el mismo
rgano que
haya dictado.
Si es expreso
= 1 mes.
Si es presunto
= 3 meses.
1 mes.
Organizacin Pblica
A su regulacin destina la Ley dos artculos, el 118 y el 119 (Seccin Cuarta del Captulo II del Ttulo VII), que estudiaremos a continuacin sistemticamente.
1. Contra los actos firmes en va administrativa, podr interponerse el recurso extraordinario de revisin ante el rgano administrativo que los dict, que tambin
ser el competente para su resolucin, cuando concurra alguna de las circunstancias siguientes:
1.
2.
3.
Que en la resolucin hayan influido esencialmente documentos o testimonios declarados falsos por sentencia judicial firme, anterior o posterior a
aquella resolucin.
4.
El recurso extraordinario de revisin se interpondr cuando se trate de la causa primera, dentro de los cuatro aos siguientes a la fecha de la notificacin de la resolucin impugnada. En los dems casos el plazo ser de tres meses, a contar desde el
conocimiento de los documentos o desde que la sentencia judicial qued firme.
El art. 118.3 establece:
9-62
4.7.5. Resolucin
El art. 119 establece:
1. El rgano competente para la resolucin del recurso podr acordar motivadamente la inadmisin a trmite, sin necesidad de recabar dictamen del Consejo
de Estado u rgano consultivo de la Comunidad Autnoma, cuando el mismo
no se funde en alguna de las causas previstas en el apartado primero del artculo anterior o en el supuesto de que se hubiesen desestimado en cuanto al fondo
otros recursos sustancialmente iguales.
2.
3.
Transcurrido el plazo de tres meses desde la interposicin del recurso extraordinario de revisin sin haberse dictado y notificado la resolucin, se entender desestimado, quedando expedita la va jurisdiccional contenciosoadministrativa.
RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIN
REGULACIN
POSITIVA
Art. 118
LRJ-PAC.
OBJETO
MOTIVOS
Actos firmes
en va
administrativa.
1Que al dictarlo se
hubiera incurrido
en error de hecho.
2Que aparezcan
documentos de
valor esencial para
la resolucin aunque sean posteriores.
3Que en la resolucin hayan influido
documentos o testimonios declarados falsos por sentencia judicial.
4Que resolucin se
haya dictado como
consecuencia prevaricacin, cohecho, violencia o
maquinacin fraudulenta.
ANTE
QUIN
ANTE
QUIN
SE RECURRE
SE INTERPONE
Ante el
rgano
administrativo
que los dict.
Ante el
rgano
administrativo
que los dict.
PLAZO
PARA
PLAZO
PARA
INTERPONER
RESOLVER
3 meses, si no
desestimado
quedando
expedita la va
jurisdiccional.
9-63
9-64
REVISIN
REPOSICIN
ALZADA
Error de hecho.
Aparicin de documentos de valor
esencial para la resolucin.
Documentos o testimonios declarados falsos por sentencia firme.
Prevaricacin, cohecho, violencia,
etc., declarados por sentencia firme.
2
3
4
Plazo:
Motivos:
1
Plazo:
1 mes, si el acto recurrido fuese expreso.
INTERPOSICIN
Actos firmes.
que en alzada.
tiva.
parable.
Que no pongan fin a la va administrativa.
Que, supuestamente, incurran en cualquier
motivo de nulidad o de anulabilidad.
Resoluciones.
Actos de trmite que:
Decidan el fondo del asunto.
OBJETO
trativo.
Plazo: 3 meses.
el acto.
Plazo: 1 mes.
el acto.
contencioso-administrativo y, en su caso,
el extraordinario de revisin.
Plazo: 3 meses.
dict el acto.
Organizacin Pblica
5.
La jurisdiccin contencioso-administrativa
5.1.
Introduccin
5.2.
Lo anteriormente expuesto induce a concluir que la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa constituye un mecanismo de fiscalizacin o control de la legalidad de la actuacin administrativa, por parte de los rganos judiciales.
El origen de dicha potestad jurisdiccional deriva del propio texto constitucional. En
efecto, la vigente Constitucin espaola de 1978 dedica a la cuestin analizada, entre
otros, los siguientes preceptos:
El control de la actividad de los rganos de las Comunidades Autnomas se ejercer: ... por la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa, el de la administracin
autnoma y sus normas reglamentarias (art. 153.c)).
Organizacin Pblica
Teniendo en cuenta tales preceptos, as como el art. 1 LJCA, el recurso contenciosoadministrativo es un autntico procedimiento jurisdiccional, que se ejercita ante los Juzgados y Tribunales de dicho orden judicial, en relacin con la actuacin de las Administraciones Pblicas sujeta al Derecho administrativo, con las disposiciones generales de rango
inferior a la ley y con los Decretos legislativos cuando excedan los lmites de la delegacin.
5.3.
Continuidad y profunda renovacin: la reforma es a la vez continuista y profundamente renovadora. Continuista porque mantiene la naturaleza estrictamente
judicial que la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa ya tena en la legislacin
anterior y que la Constitucin ha venido a consolidar definitivamente; porque
mantiene asimismo el carcter de juicio entre partes que el recurso contenciosoadministrativo tiene y su doble finalidad de garanta individual y control del
sometimiento de la Administracin al Derecho, y porque se ha querido conservar, conscientemente, todo aquello que en la prctica ha funcionado bien, de
conformidad con los imperativos constitucionales.
5.4.
mbito y extensin
9-66
Los actos y disposiciones en materia de personal, administracin y gestin patrimonial sujetos al Derecho pblico adoptados por los rganos competentes del
Congreso de los Diputados, del Senado, del Tribunal Constitucional, del Tribunal de Cuentas y del Defensor del Pueblo, as como de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autnomas y de las instituciones autonmicas anlogas
al Tribunal de Cuentas y al Defensor del Pueblo.
Los recursos directos o indirectos que se interpongan contra las Normas Forales
fiscales de las Juntas Generales de los Territorios Histricos de lava, Guipzcoa
y Vizcaya, que correspondern, en exclusiva, al Tribunal Constitucional en los trminos establecidos por la disposicin adicional quinta de su Ley
Orgnica.
9-67
Organizacin Pblica
5.5.
Organizacin jurisdiccional
Juzgados de lo Contencioso-Administrativo.
Sala 3 del
TRIBUNAL SUPREMO
Sala de lo Contencioso-Administrativo de la
AUDIENCIA NACIONAL
Sala de lo Contencioso-Administrativo de los
La LJCA considera prioritaria la adecuacin de los aspectos organizativos de la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa a las demandas sociales y al gravsimo problema planteado por la avalancha de recursos.
Una de las novedades ms importantes en este captulo consiste en la
regulacin de las competencias de los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo, creados por la LOPJ en su redaccin originaria de 1985. Se regu9-68
lan, adems, las competencias de los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo, creados, en 1998, para contribuir a paliar la sobrecarga de trabajo de rganos jurisdiccionales muy saturados.
5.5.2. Competencias
Una vez enumerados los rganos de la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa,
deben analizarse las competencias atribuidas a cada uno de ellos.
A) Los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo
Segn la LOPJ, en cada provincia, con jurisdiccin, en toda ella y sede en su capital,
habr uno o ms Juzgados de lo Contencioso-Administrativo. No obstante, cuando el volumen de asuntos lo requiera, se podrn establecer uno o ms de tales Juzgados en las poblaciones que por ley se determine.
Las competencias de los mismos se pueden agrupar en tres bloques, siguiendo lo estipulado en el art. 8 de la LJCA.
a)
b)
c)
Organizacin Pblica
e)
2.
En nica o primera instancia contra los actos de los rganos centrales de la Administracin General del Estado en los supuestos de sanciones administrativas que
consistan en multas no superiores a 60.000 euros y en ceses de actividades o privacin de ejercicio de derechos que no excedan de seis meses.
3.
4.
En primera o nica instancia, de los recursos contra las resoluciones dictadas por
los Ministros y Secretarios de Estado en materia de responsabilidad patrimonial
cuando lo reclamado no exceda de 30.050 euros.
5.
En primera instancia, de las resoluciones que acuerden la inadmisin de las peticiones de asilo poltico.
6.
Corresponder a los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo, la autorizacin a que se refiere el art. 8.2 de la Ley 34/2002 as como autorizar la ejecucin de los
actos adoptados por la Seccin Segunda de la Comisin de Propiedad Intelectual para que
se interrumpa la prestacin de servicios de la sociedad de la informacin o para que se retiren contenidos que vulneren la propiedad intelectual, en aplicacin de la Ley 34/2002, de
11 de julio, de Servicios de la Sociedad de la informacin y de Comercio Electrnico.
C) Las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superiores
de Justicia
El Tribunal Superior de Justicia de cada Comunidad Autnoma culminar la organizacin judicial en el mbito territorial de aqulla, sin perjuicio de la jurisdiccin
que corresponda al Tribunal Supremo. Tomar el nombre de la Comunidad
Autnoma y extender su jurisdiccin al mbito territorial de sta.
9-71
Organizacin Pblica
Las atribuciones de las Salas de lo Contencioso de los Tribunales Superiores de Justicia, reguladas en el art. 10 de la LJCA, son:
a)
9-72
Los actos de las Entidades locales y de las Administraciones de las Comunidades Autnomas, cuyo conocimiento no est atribuido a los Juzgados de
lo Contencioso-Administrativo.
Los actos y disposiciones de los rganos de gobierno de las asambleas legislativas de las Comunidades Autnomas, y de las instituciones autonmicas
anlogas al Tribunal de Cuentas y al Defensor del Pueblo, en materia de personal, administracin y gestin patrimonial.
Los actos y resoluciones dictados por los Tribunales Econmico-administrativos regionales y locales que pongan fin a la va econmico-administrativa.
Los actos y disposiciones de las Juntas Electorales Provinciales y de Comunidades Autnomas, as como los recursos contencioso-electorales contra
acuerdos de las Juntas Electorales sobre proclamacin de electos y eleccin
y proclamacin de Presidentes de Corporaciones locales, en los trminos de
la legislacin electoral.
Los convenios entre Administraciones Pblicas cuyas competencias se ejerzan en el mbito territorial de la correspondiente Comunidad Autnoma.
b)
En va de recurso:
Finalmente, cabe resaltar que tambin resuelven las cuestiones de competencia suscitadas entre los Juzgados de lo Contencioso con sede en la Comunidad Autnoma.
D) La Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional
La Audiencia Nacional, con sede en la villa de Madrid, tiene jurisdiccin en toda Espaa.
Las competencias ms relevantes de dicha Sala de lo Contencioso (art. 11 LJCA) son:
a)
De los recursos que se deduzcan en relacin con las disposiciones generales y los actos de los Ministros y de los Secretarios de Estado en general y en materia de personal cuando se refieran al nacimiento o extincin
de la relacin de servicio de funcionarios de carrera. Asimismo conocer
de los recursos contra los actos de cualesquiera rganos centrales del
Ministerio de Defensa referidos a ascensos, orden y antigedad en el
escalafonamiento y destinos.
De los recursos en relacin con los convenios entre Administraciones Pblicas no atribuidos a los Tribunales Superiores de Justicia.
Organizacin Pblica
b)
De los recursos contra los actos del Banco de Espaa y del Fondo de Reestructuracin Ordenada Bancaria adoptados conforme a lo previsto en la Ley
9/2012, de 14 de noviembre, de reestructuracin y resolucin de entidades
de crdito.
En va de recurso:
Revisin. Conocer de los recursos de revisin contra sentencias firmes dictadas por tales Juzgados.
Por ltimo, debe tenerse en cuenta que dicha Sala tambin resuelve las cuestiones de
competencia suscitadas entre los Juzgados Centrales de lo Contencioso.
E)
El Tribunal Supremo, con sede en la villa de Madrid, es el rgano jurisdiccional superior en todos los rdenes, salvo lo dispuesto en materia de garantas constitucionales y
tiene jurisdiccin en toda Espaa.
Entre las competencias de su Sala Tercera, cabe destacar, segn el art. 12 de la LJCA,
las siguientes:
a)
9-74
b)
Los recursos de revisin contra sentencias firmes dictadas por las Salas de lo
Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia, de la
Audiencia Nacional y del Tribunal Supremo, salvo lo dispuesto en el art.
61.1.1 LOPJ.
Finalmente, con nimo de simplificar el anlisis y estudio de dicha distribucin de competencias, se recogen las ms relevantes en el siguiente grfico:
JUZGADOS
DE LO
CONTENCIOSO
JUZGADOS
CENTRALES
DE LO
CONTENCIOSO
Recursos contra actos de Entidades Locales, salvo impugnaciones de instrumentos de planeamiento urbanstico.
Recursos contra actos de la Administracin Autonmica, en:
Cuestiones de personal, salvo que afecten al nacimiento o extincin de la relacin funcionarial.
Multas de no ms de 60.000 euros, y ceses de actividades o privacin de ejercicio de
derechos que no excedan de seis meses.
Reclamaciones por responsabilidad patrimonial cuya cuanta no exceda de 30.050
euros.
Recursos contra disposiones y actos de la Administracin Perifrica del Estado, salvo si su
cuanta supera los 60.000 euros, y de las Comunidades Autnomas.
Recursos contra actos dictados por Ministros y Secretarios de Estado en materia de personal, salvo que afecten al nacimiento o extincin de la relacin funcionarial.
Recursos contra actos de los rganos centrales del Estado que:
Impongan multas de no + de 60.000 euros.
Impongan sanciones de no + de 6 meses de privacin del ejercicio de derechos.
Recursos contra resoluciones de Ministros y Secretarios de Estado en materia de responsabilidad patrimonial cuando no exceda de 30.050 euros.
Resoluciones que acuerden la inadmisin de las peticiones de asilo poltico.
En nica o primera instancia, de las resoluciones que, en va de fiscalizacin, sean dictadas por el Tribunal Administrativo del Deporte en materia de disciplina deportiva.
9-75
Organizacin Pblica
SALAS DE LO
CONTENCIOSO DE
LOS TRIBUNALES
SUPERIORES DE
JUSTICIA
En nica instancia contra actos de las Entidades Locales y de las Comunidades Autnomas no atribuidos a los Juzgados de lo Contencioso.
En nica instancia contra disposiciones generales de las citadas Administraciones.
Los actos y disposiciones de los rganos de gobierno de las Asambleas legislativas de las
Comunidades Autnomas, y de las instituciones autonmicas anlogas al Tribunal de Cuentas y al Defensor del Pueblo, en materia de personal, administracin y gestin patrimonial.
Los actos y resoluciones dictados por los Tribunales Econmico-Administrativos Regionales y Locales que pongan fin a la va econmico-administrativa.
Las resoluciones dictadas por el Tribunal Econmico-Administrativo Central en materia
de tributos de cedidos.
Los actos y disposiciones de las Juntas Electorales Provinciales y de Comunidades Autnomas, as como los recursos contencioso-electorales contra acuerdos de las Juntas Electorales sobre proclamacin de electos y eleccin y proclamacin de Presidentes de Corporaciones locales en los trminos de la legislacin electoral.
Los convenios entre Administraciones Pblicas cuyas competencias se ejerzan en el mbito territorial de la correspondiente Comunidad Autnoma.
Reguladora del Derecho de Reunin.
Los actos y resoluciones dictados por rganos de la Administracin General del Estado,
cuya competencia se extienda a todo el territorio nacional, y cuyo nivel orgnico sea inferior a Ministro o Secretario de Estado en materias de personal, propiedades especiales y
expropiacin forzosa.
Los actos y resoluciones de los rganos de las Comunidades Autnomas competentes
para la aplicacin de la Ley de Defensa de la Competencia.
Las resoluciones dictadas por el rgano competente para la resolucin de recursos en materia de contratacin previstos en el art. 41 del TRLCSP, en relacin con los contratos incluidos
en el mbito competencial de las Comunidades Autnomas o de las Corporaciones locales.
Las resoluciones dictadas por los Tribunales Administrativos Territoriales de Recursos
Contractuales.
Cualesquiera otras actuaciones administrativas no atribuidas expresamente a la competencia de otros rganos de este orden jurisdiccional.
Apelacin contra sentencias de los Juzgados de lo Contencioso.
Recurso de revisin contra sentencias firmes de los citados Juzgados.
Cuestiones de competencia entre tales Juzgados.
AUDIENCIA
NACIONAL
SALA 3 DEL
TRIBUNAL
SUPREMO
Recursos contra actos y disposiciones del Consejo de Ministros y de las Comisiones Delegadas del Gobierno.
Recursos de casacin de cualquier modalidad.
Recurso de revisin contra sentencias firmes dictadas por las Salas de lo Contencioso de los TSJ, Audiencia Nacional y del Tribunal Supremo, salvo lo dispuesto en el art. 61.1.1 de la LOPJ.
SALA DE LO
CONT.-ADMVO.
DE LA
9-76
5.6.
5.6.3. Legitimacin
A) Concepto
La legitimacin es la relacin que existe entre la persona que demanda y
el objeto del proceso (legitimacin activa), o entre dicho objeto del proceso y
la persona que es demandada (legitimacin pasiva).
9-77
Organizacin Pblica
B) Clases de legitimacin
a)
Legitimacin activa
Estn legitimados ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo, segn
el art. 19:
Las corporaciones, asociaciones, sindicatos y grupos y entidades que resulten afectados o estn legalmente habilitados para la defensa de los derechos
e intereses legtimos colectivos.
La Administracin del Estado, cuando ostente un derecho o inters legtimo, para impugnar los actos y disposiciones de la Administracin de las
Comunidades Autnomas y de los Organismos pblicos vinculados a stas,
as como los de las Entidades locales.
Las Entidades de Derecho pblico con personalidad jurdica propia vinculadas o dependientes de cualquiera de las Administraciones pblicas, para
impugnar los actos o disposiciones que afecten al mbito de sus fines.
Cualquier ciudadano, en ejercicio de la accin popular, en los casos expresamente previstos por las leyes.
9-78
Tendrn legitimacin para recurrir ante el orden jurisdiccional contenciosoadministrativo las resoluciones del Tribunal Administrativo del Deporte que
se dicten en asuntos de disciplina deportiva en materia de dopaje, todas las
personas mencionadas en el art. 40.4 de la Ley Orgnica de Proteccin de
la Salud del Deportista y Lucha contra el Dopaje en la Actividad Deportiva.
b)
Las Entidades de Derecho pblico que sean dependientes o estn vinculadas al Estado, las Comunidades Autnomas o las Entidades locales, respecto de la actividad de la Administracin de la que dependan. Se exceptan
aquellos a los que por ley se haya dotado de un estatuto especfico de autonoma respecto de dicha Administracin.
Legitimacin pasiva
Se considera parte demandada:
Organizacin Pblica
Personas o Administraciones favorecidas por el acto objeto del recurso especial en materia de contratacin.
En los recursos contra las decisiones adoptadas por los rganos administrativos a los
que corresponde resolver los recursos especiales y las reclamaciones en materia de contratacin a que se refiere la legislacin de Contratos del Sector Pblico los citados rganos no
tendrn la consideracin de parte demandada, sindolo las personas o Administraciones
favorecidas por el acto objeto del recurso, o que se personen en tal concepto, conforme a
lo dispuesto en el artculo 49.
Si el demandante fundara sus pretensiones en la ilegalidad de una disposicin general, se considerar tambin parte demandada a la Administracin autora de la misma, aunque no proceda de ella la actuacin recurrida.
De lo anteriormente expuesto se deduce que la legislacin actual no establece ninguna diferencia entre la legitimacin por derecho subjetivo y por inters legtimo, desapareciendo, por ello, en nuestro Derecho la figura del coadyuvante.
En sus actuaciones ante rganos unipersonales, las partes podrn conferir su representacin a un Procurador y sern asistidas, en todo caso, por Abogado. Cuando las partes confieran su representacin al Abogado, ser a ste a quien se notifiquen las actuaciones.
En sus actuaciones ante rganos colegiados, las partes debern conferir su representacin a un Procurador y ser asistidas por Abogado.
B) Representacin y defensa de la Administracin
La representacin y defensa del Estado y dems entes pblicos constituye ahora, tras
la modificacin introducida en la LOPJ por Ley Orgnica 19/2003, el Ttulo IV del Libro
VII de esta norma bsica, integrando exclusivamente el artculo 551.
Segn ste, la representacin y defensa del Estado y de sus organismos
autnomos, as como la de los rganos constitucionales cuyas normas internas no establezcan un rgimen especial propio, corresponder a los Abogados
9-80
del Estado integrados en el servicio jurdico del Estado. stos mismos podrn representar
tambin a los restantes organismos y entidades pblicos, sociedades mercantiles estatales
y fundaciones con participacin estatal, en los trminos de la Ley de Asistencia Jurdica al
Estado e Instituciones Pblicas. Sin embargo, la representacin y defensa de las entidades
gestoras y de la Tesorera General de la Seguridad Social corresponder a los Letrados de la
Administracin de la Seguridad Social, sin perjuicio de que se pueda encomendar a abogado colegiado. Del mismo modo, la representacin y defensa de las Cortes Generales, del
Congreso de los Diputados, del Senado, de la Junta Electoral Central y de los rganos e instituciones vinculados o dependientes de aqullas corresponder a los Letrados de las Cortes Generales integrados en las secretarias generales respectivas. Por su parte, la representacin y defensa de las comunidades autnomas y las de los entes locales correspondern
a los letrados que sirvan en los servicios jurdicos de dichas administraciones, salvo que
designen abogado colegiado o la soliciten de la Abogaca del Estado en los trminos de la
Ley de Asistencia Jurdica al Estado e Instituciones Pblicas.
5.7.
La LJCA trata de superar la tradicional y restringida concepcin del recurso contencioso-administrativo como una revisin judicial de actos administrativos previos y de abrir
definitivamente las puertas para obtener justicia frente a cualquier comportamiento ilcito
de la Administracin.
Este planteamiento implica que, en razn de su objeto, se establezcan cuatro modalidades del recurso:
Organizacin Pblica
En cualquier caso, para que un acto sea recurrible en va contenciosa, se exige que
ponga fin a la va administrativa -en el tema anterior se especific qu actos cumplen tal
requisito-. En caso contrario deber interponerse el recurso de alzada, tambin analizado
en el tema precedente. Una vez resuelto ste, de forma expresa o presunta, quedar expedita la va contenciosa.
B) Actos inimpugnables
Segn el art. 28, no es admisible el recurso contencioso-administrativo respecto de:
9-82
9-83
Organizacin Pblica
OBJETO
DEL RECURSO
Expresos o presuntos
Definitivos
Que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto.
De trmite
ACTOS
ADMINISTRATIVOS
Inimpugnables
DISPOSICIONES
GENERALES
INACTIVIDAD
ADMINISTRATIVA
ACTUACIONES
EN
VA DE HECHO
5.8.
Si el acto proviniera de la Administracin del Estado, lo ser el Ministro correspondiente (art. 13.11 de la LOFAGE, modificado en diciembre de 1998).
Si el acto procediese de una Comunidad Autnoma, la competencia corresponder al rgano previsto en la legislacin autonmica.
9-85
Organizacin Pblica
9-86
a)
b)
Recurso contra actuaciones en va de hecho: si el recurso contencioso-administrativo se dirigiera contra una actuacin en va de hecho, el plazo para interponer
el recurso ser de diez das a contar desde el da siguiente a la terminacin del
plazo de diez das siguientes a la presentacin del requerimiento. Si no hubiere
requerimiento, el plazo ser de veinte das desde el da en que se inici la actuacin administrativa en va de hecho.
c)
d)
e)
9-87
Organizacin Pblica
Hechas las notificaciones, se enviar el expediente al Juzgado o Tribunal, incorporando la justificacin del emplazamiento o emplazamientos efectuados, salvo que no hubieran podido practicarse dentro del plazo fijado para la remisin del expediente, en cuyo caso
ste se enviar sin demora, y la justificacin de los emplazamientos una vez se ultimen.
Recibido el expediente, el Secretario judicial, a la vista del resultado de las actuaciones
administrativas y del contenido del escrito de interposicin y documentos anejos, comprobar que se han efectuado las debidas notificaciones para emplazamiento y, si advirtiere que son incompletas, ordenar a la Administracin que se practiquen las necesarias para
asegurar la defensa de los interesados que sean identificables.
Cuando no hubiera sido posible emplazar a algn interesado en el domicilio que conste, el Secretario judicial mandar insertar el correspondiente edicto en el peridico oficial
que proceda atendiendo al mbito territorial de competencia del rgano autor de la actividad administrativa recurrida. Los emplazados por edictos podrn personarse hasta el
momento en que hubiere de drseles traslado para contestar a la demanda.
El emplazamiento de los demandados en el recurso de lesividad se efectuar personalmente por plazo de nueve das.
El emplazamiento de la Administracin se entender efectuado por la reclamacin del
expediente.
Las Administraciones Pblicas se entendern personadas por el envo del expediente.
El Juzgado o Sala, tras el examen del expediente administrativo, declarar no haber
lugar a la admisin del recurso cuando constare de modo inequvoco y manifiesto:
admitir el escrito de demanda, y producir sus efectos legales, si se presentare dentro del
da en que se notifique el auto.
Presentada la demanda, el Secretario judicial dar traslado de la misma, con entrega
del expediente administrativo, a las partes demandadas que hubieran comparecido, para
que la contesten en el plazo de veinte das. Si la demanda se hubiere formalizado sin haberse recibido el expediente administrativo, emplazar a la Administracin demandada para
contestar, apercibindola de que no se admitir la contestacin si no va acompaada de
dicho expediente.
Si el defensor de la Administracin demandada estima que la disposicin o actuacin
administrativa recurrida pudiera no ajustarse a Derecho, podr solicitar la suspensin del
procedimiento por un plazo de veinte das para comunicar su parecer razonado a aqulla.
El Secretario judicial, previa audiencia del demandante, acordar lo procedente.
La contestacin se formular primero por la Administracin demandada. Cuando
hubieren de hacerlo, adems de la Administracin, otros demandados, y aunque no actuaren bajo una misma direccin, la contestacin se formular simultneamente por todos
ellos. En este caso no habr lugar a la entrega del expediente administrativo, que ser puesto de manifiesto en la Oficina judicial, pero s de la copia del mismo, con los gastos a cargo
de estos demandados.
Si la Administracin demandada fuere una entidad local y no se hubiere personado
en el proceso pese a haber sido emplazada, se le dar no obstante traslado de la demanda
para que, en el plazo de veinte das, pueda designar representante en juicio o comunicar al
rgano judicial, por escrito, los fundamentos por los que estimare improcedente la pretensin del actor.
5.8.5. Prueba
Solamente se podr pedir el recibimiento del proceso a prueba por medio de otros,
en los escritos de demanda y contestacin y en los de alegaciones complementarias. En
dichos escritos debern expresarse en forma ordenada los puntos de hecho sobre los que
haya de versar la prueba y los medios de prueba que se propongan.
Si de la contestacin a la demanda resultaran nuevos hechos de trascendencia para la
resolucin del pleito, el recurrente podr pedir el recibimiento a prueba y expresar los
medios de prueba que se propongan dentro de los cinco das siguientes a aquel en que se
haya dado traslado de la misma, sin perjuicio de que pueda hacer uso de su derecho a
aportar documentos.
Se recibir el proceso a prueba cuando exista disconformidad en los hechos y stos
fueran de trascendencia, a juicio del rgano jurisdiccional, para la resolucin del pleito.
Si el objeto del recurso fuera una sancin administrativa o disciplinaria, el
proceso se recibir siempre a prueba cuando exista disconformidad en los
hechos.
9-89
Organizacin Pblica
La prueba se desarrollar con arreglo a las normas generales establecidas para el proceso civil, siendo el plazo para practicarla de treinta das. No obstante, se podrn aportar al
proceso las pruebas practicadas fuera de este plazo por causas no imputables a la parte que
las propuso.
Las Salas podrn delegar en uno de sus Magistrados o en un Juzgado de lo Contencioso-Administrativo la prctica de todas o algunas de las diligencias probatorias, y
el representante en autos de la Administracin podr, a su vez, delegar en un funcionario pblico de la misma la facultad de intervenir en la prctica de pruebas.
En el acto de emisin de la prueba pericial, el Juez otorgar, a peticin de cualquiera
de las partes, un plazo no superior a cinco das para que las partes puedan solicitar aclaraciones al dictamen emitido.
De acuerdo con las leyes procesales, en aquellos procedimientos en los que las alegaciones de la parte actora se fundamenten en actuaciones discriminatorias por razn del
sexo, corresponder al demandado probar la ausencia de discriminacin en las medidas
adoptadas y su proporcionalidad.
A los efectos de lo dispuesto en el prrafo anterior, el rgano judicial, a instancia de
parte, podr recabar, si lo estimase til y pertinente, informe o dictamen de los organismos
pblicos competentes.
El Juez o Tribunal podr acordar de oficio el recibimiento a prueba y disponer la prctica de cuantas estime pertinentes para la ms acertada decisin del asunto.
Finalizado el perodo de prueba, y hasta que el pleito sea declarado concluso para sentencia, el rgano jurisdiccional podr tambin acordar la prctica de cualquier diligencia de
prueba que estimare necesaria.
Las partes tendrn intervencin en las pruebas que se practiquen al amparo de lo previsto en los dos apartados anteriores.
Salvo que en esta Ley se disponga otra cosa, las partes podrn solicitar que se celebre vista, que se presenten conclusiones o que el pleito sea declarado concluso, sin ms
trmites, para sentencia (art. 62).
Dicha solicitud habr de formularse por medio de otro s en los escritos de demanda
o contestacin o por escrito presentado en el plazo de cinco das contados desde que se
notifique la diligencia de ordenacin declarando concluso el perodo de prueba.
El Secretario judicial proveer segn lo que coincidentemente hayan solicitado las partes. En otro caso, slo acordar la celebracin de vista o la for-
9-90
mulacin de conclusiones escritas cuando lo solicite el demandante o cuando, habindose practicado prueba, lo solicite cualquiera de las partes.
Si las partes no hubieran formulado solicitud alguna el Juez o Tribunal, excepcionalmente, atendida la ndole del asunto, podr acordar la celebracin de vista o la formulacin de conclusiones escritas.
B) Celebracin de la vista
En el acto de la vista, se dar la palabra a las partes por su orden para que de forma
sucinta expongan sus alegaciones. El Juez o el Presidente de la Sala, por s o a travs del
Magistrado ponente, podr invitar a los defensores de las partes, antes o despus de los
informes orales, a que concreten los hechos y puntualicen, aclaren o rectifiquen cuanto sea
preciso para delimitar el objeto del debate.
C) Presentacin del escrito de conclusiones
Cuando se acuerde el trmite de conclusiones, las partes presentarn unas alegaciones sucintas acerca de los hechos, la prueba practicada y los fundamentos jurdicos en que
apoyen sus pretensiones.
El plazo para formular el escrito ser de diez das sucesivos para los demandantes y
demandados, siendo simultneo para cada uno de estos grupos de partes si en alguno de
ellos hubiere comparecido ms de una persona y no actuaran unidos bajo una misma
representacin.
Celebrada la vista o presentadas las conclusiones, el Juez o Tribunal declarar que el
pleito ha quedado concluso para sentencia, salvo que acuerde la prctica de nuevas diligencias, cuyo caso dicha declaracin se har inmediatamente despus de que finalice la
prctica de la diligencia o diligencias de prueba acordadas.
En el acto de la vista o en el escrito de conclusiones no podrn plantearse cuestiones
que no hayan sido suscitadas en los escritos de demanda y contestacin.
Organizacin Pblica
Cuando el Juez o Tribunal apreciase que la sentencia no podr dictarse dentro del
plazo indicado, lo razonar debidamente y sealar una fecha posterior concreta en la que
se dictar la misma, notificndolo a las partes.
La sentencia podr declarar la inadmisibilidad del recurso o la estimacin o desestimacin del mismo. Tambin se pronunciar respecto de las costas.
La sentencia desestimar el recurso cuando se ajusten a Derecho la disposicin, acto
o actuacin impugnados.
La sentencia estimar el recurso contencioso-administrativo cuando la disposicin, la
actuacin o el acto incurrieran en cualquier infraccin del ordenamiento jurdico, incluso
la desviacin de poder.
Se entiende por desviacin de poder el ejercicio de potestades administrativas para
fines distintos de los fijados por el ordenamiento jurdico.
Cuando la sentencia estimase el recurso contencioso-administrativo:
Si la medida consistiera en la emisin de un acto o en la prctica de una actuacin jurdicamente obligatoria, la sentencia podr establecer plazo para que se
cumpla el fallo.
B) El desistimiento
El recurrente podr desistir del recurso en cualquier momento anterior a la sentencia.
Para que el desistimiento del representante en juicio produzca efectos ser necesario
que lo ratifique el recurrente o que est autorizado para ello. Si desistiere la
Administracin pblica, habr de presentarse testimonio del acuerdo adoptado por el rgano competente con arreglo a los requisitos exigidos por las leyes
o reglamentos respectivos.
9-92
El Secretario judicial dar traslado a las dems partes, y en los supuestos de accin
popular al Ministerio Fiscal, por plazo comn de cinco das. Si prestaren su conformidad
al desistimiento o no se opusieren a l, dictar decreto en el que declarar terminado el
procedimiento, ordenando el archivo de los autos y la devolucin del expediente administrativo a la oficina de procedencia.
En otro caso, o cuando apreciare dao para el inters pblico, dar cuenta al Juez o
Tribunal para que resuelva lo que proceda. Si fueren varios los recurrentes, el procedimiento continuar respecto de aquellos que no hubieren desistido.
El desistimiento no implicar necesariamente la condena en costas.
Cuando se hubiera desistido del recurso porque la Administracin demandada hubiera reconocido totalmente en va administrativa las pretensiones del demandante, y despus
la Administracin dictase un nuevo acto total o parcialmente revocatorio del reconocimiento, el actor podr pedir que contine el procedimiento en el estado en que se encontrase, extendindose al acto revocatorio. Si el Juez o Tribunal lo estimase conveniente, conceder a las partes un plazo comn de diez das para que formulen por escrito alegaciones
complementarias sobre la revocacin.
Desistido un recurso de apelacin o de casacin, el Secretario judicial sin ms trmites declarar terminado el procedimiento por decreto, ordenando el archivo de los autos y
la devolucin de las actuaciones recibidas al rgano jurisdiccional de procedencia.
C) El allanamiento
El allanamiento lo puede realizar el demandado o demandados. Si tal posicin la
ocupa la Administracin -supuesto habitual-, habr de presentarse testimonio en los trminos del epgrafe anterior.
Producido el allanamiento, el Juez o Tribunal, sin ms trmites, dictar sentencia de
conformidad con las pretensiones del demandante, salvo si ello supusiere infraccin manifiesta del ordenamiento jurdico, en cuyo caso el rgano jurisdiccional comunicar a las
partes los motivos que pudieran oponerse a la estimacin de las pretensiones y las oir por
plazo comn de diez das, dictando luego la sentencia que estime ajustada a Derecho.
Si fueren varios los demandados, el procedimiento seguir respecto de aquellos que
no se hubiesen allanado.
D) Reconocimiento en va administrativa de las pretensiones del demandante
Si, interpuesto recurso contencioso-administrativo, la Administracin demandada
reconociese totalmente en va administrativa las pretensiones del demandante, cualquiera de las partes podr ponerlo en conocimiento del Juez o Tribunal, cuando la Administracin no lo hiciera.
9-93
Organizacin Pblica
El Secretario judicial mandar or a las partes por plazo comn de cinco das y, previa
comprobacin de lo alegado, el Juez o Tribunal dictar auto en el que declarar terminado
el procedimiento y ordenar el archivo del recurso y la devolucin del expediente administrativo, si el reconocimiento no infringiera manifiestamente el ordenamiento jurdico.
En este ltimo acto dictar sentencia ajustada a Derecho.
E)
9-94
EL
TRMITES
RECURSO
CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
Requisitos
previos
Ley 29/1998
ESCRITO
DE
INTERPOSICIN
Agotar la va administrativa.
Recurso de alzada en su caso.
Declaracin previa de lesividad,
si la Administracin pretende la
anulacin de un acto.
Reclamacin previa, si se recurre
frente a la inactividad administrativa.
Publicacin
EXPEDIENTE
EMPLAZAMIENTOS
REMISIN
DEMANDA
CONTESTACIN
Se puede pedir el recibimiento del pleito a prueba en los escritos de demanda, contestacin y de alegaciones complementarias.
Se desarrollar con arreglo a las normas del proceso civil.
Plazo de 30 das.
PRUEBA
VISTA
CONCLUSIONES
TERMINACIN
Sentencia
9-95
Organizacin Pblica
a)
Que los interesados se encuentren en idntica situacin jurdica que los favorecidos
por el fallo.
b)
Que el juez o tribunal sentenciador fuera tambin competente, por razn del territorio, para conocer de sus pretensiones de reconocimiento de dicha situacin individualizada.
c)
5.9.
Iniciacin
El recurso se iniciar por demanda, a la que se acompaar el documento o
documentos en que el actor funde su derecho y aquellos previstos en el art. 45.2.
Presentada la demanda, el Secretario judicial, apreciada la jurisdiccin y competencia objetiva del Tribunal, admitir la demanda. En otro caso, dar cuenta a
ste para que resuelva lo que proceda.
Admitida la demanda, el Secretario judicial acordar su traslado al demandado, citando a las partes para la celebracin de vista, con indicacin de da y
hora, y requerir a la Administracin demandada que remita el expediente
administrativo con al menos quince das de antelacin del trmino sealado
para la vista. En el sealamiento de las vistas atender a los criterios establecidos en el art. 182 LEC.
No obstante, si el actor pide por otros en su demanda que el recurso se falle sin
necesidad de recibimiento a prueba ni tampoco de vista, el Secretario judicial
dar traslado de la misma a las partes demandadas para que la contesten en el
plazo de veinte das, con el apercibimiento a que se refiere el apartado primero
del artculo 54. Las partes demandadas podrn, dentro de los diez
primeros das del plazo para contestar a la demanda, solicitar la celebracin de la vista. En dicho caso el Secretario judicial citar a las
partes al acto conforme a lo previsto en el prrafo anterior. En caso
9-97
Organizacin Pblica
Celebracin de la vista
Si las partes no comparecieren o lo hiciere slo el demandado, el Juez o Tribunal tendr al actor por desistido del recurso y le condenar en costas.
Sentencia
El Juez dictar sentencia en el plazo de diez das desde la celebracin de la vista.
Documentacin de la vista
La vista se documentar en la forma establecida en los apartados 3 y
4 del art. 63.
9-99
Organizacin Pblica
Si los mecanismos de garanta previstos en el apartado anterior no se pudiesen utilizar debern consignarse en el acta los siguientes extremos: nmero y clase de procedimiento; lugar y fecha de celebracin; tiempo de duracin, asistentes al acto; alegaciones
de las partes; resoluciones que adopte el Juez o Tribunal; as como las circunstancias e incidencias que no pudieran constar en aquel soporte. A este acta se incorporarn los soportes de la grabacin de las sesiones.
Cuando no se pudiesen utilizar los medios de registro por cualquier causa, el Secretario judicial extender acta de cada sesin, en la que se har constar:
a)
b)
Breve resumen de las alegaciones de las partes, medios de prueba propuestos por
ellas, declaracin expresa de su pertinencia o impertinencia, razones de la denegacin y protesta, en su caso.
c)
Relacin circunstanciada de los documentos presentados, o datos suficientes que permitan identificarlos, en el caso de que su excesivo nmero haga
desaconsejable la citada relacin.
Resumen suficiente de los informes periciales, as como tambin de la resolucin del Juez en torno a las propuestas de recusacin de los peritos.
d)
e)
9-101
Organizacin Pblica
1.
2.
3.
9-102
4.
5.
6.
7.
De acuerdo con la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, sern anulables los actos que:
a) Tengan contenido imposible.
b) Sean dictados careciendo total y absolutamente del procedimiento legalmente
establecido.
c) Los que incurran en desviacin de poder.
d) Otorguen derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisicin.
8.