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Problemas Publicos y Agenda de Gobierno PDF
Problemas Publicos y Agenda de Gobierno PDF
agenda de gobierno
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PROBLEMAS PUBLICaS
agenda de gobierno
CHARLES D. ELDER, ROGER W. COBB
BARBARA J. NELSON, ANTHONY DOWNS
HORST W. J. RITTEL, MELVIN M. WEBBER
MARK H. MODRE, EUGENE BARDACH
PETER J. MAY, HUGH HECLD
F. AGUILAR VILLANUEVA
estudio introductorio y edicin
LUIS
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MXICO
MCMxcm
GRUPO EDITORIAL
ISBN; 968-842-320-3
IMPRESO EN MXICO PRINTED IN MEXICO
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Los EDITORES
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LUIS
F. AGUILAR VILLANUEVA
Presentacin
[7 ]
PRESENTACIN
la auto estima a una disciplina publiadministrativa demasiado [amular y hasta servil en su programa de investigacin.
La "Coleccin de Poltica Pblica", que se pretende abierta y se
obliga a publicaciones anuales, abre con cinco antologas. Todas
contienen y traducen autores estadounidenses, porque ellos son los
pioneros, promotores e investigadores de los estudios de polticas pblicas. Son los cimientos sobre los que hay que construir y, puesto
que se trata de ciencia y poltica, las referencias fundamentales a
reafirmar, discutir, impugnar, desarrollar, reajustar. Las policy
sciences pertenecen a la "sociedad abierta", no son piezas intelectuales de sociedades cerradas en una visin integrista del mundo y
de s mismas. Espero que ya no existan en nuestro medio los predispuestos a calificar el anlisis de poltica pblica como propaganda
del imperialismo. Sera viejo y triste; tambin lo sera su apologa
candorosa y su presentacin como la frmula dorada para solucionar los males del mundo. El tono proftico y redentor de las ciencias
sociales, tan caracterstico y dominante de los aos sesenta y setenta,
ya no impresiona a nadie. A nadie, en sus cinco sentidos, se le ocurre
pensar que la poltica o las polticas puedan ser redentoras y resolutorias. Es una disciplina que se pretende cientfica y racionalizadora de las decisiones pblicas de gobierno; espera ser medida con
la vara cientfica y racional. De todos modos, en los cinco volmenes
ahorapublicados se ofrecen textos que dan una visin realista y compleja de la disciplina, sus logrosy fracasos, sus afinidades, diferencias
y polmicas. No se ofrece al lector un panorama uniforme, integrado
y confortable de la disciplina, que pudiera despertar falsas expectativas intelectuales y prcticas.
Como toda antologa, la seleccin es lamentablemente una exclusin. Muchos textos interesantes fueron pensados pero no escogidos. El propsito ha sido mostrar el mundo de la disciplina, picar
la curiosidad por explorarlo, no ser exhaustivo. Las bibliografas que
acompaan los diferentes ensayos compensarn las omisiones y abrirn nuevas interrogantes y pistas. En general, trat de seleccionar
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textos que adems de ser una referencia permanente en los desarrollos de la disciplina, rebasaran la circunstancia norteamericana y
tuvieran la fecundidad de los conceptos y enunciados generales, tiles para la investigacin y formulacin de las polticas en otros contextos.
En el primer volumen, El estudio de las polticas pblicas, se
traducen textos fontales de su nacimiento y ensayos que reconstruyen
su desarrollo, orientaciones, alcances y debilidades. En el segundo
volumen, La hechura de las polticas, se traducen textos bsicos y
multicitados sobre la nocin de poltica pblica, los modelos de anlisis y decisin de polticas, as como las polmicas ineludibles entre
razn y transaccin, clculo y consenso, que son inherentes a la elaboracin de las polticas en sociedades plurales y competitivas. En
el tercer volumen, Problemas pblicos y Agenda de gobierno, desde
la premisa de que la poltica pblica no es la gran decisin instantnea en la cspide del estado, sino un proceso, una serie compleja
de decisiones, en la que se entremezclan las iniciativas de las organizaciones sociales y las de las instancias gubernamentales, se abordan las primeras etapas y tramos de la hechura de la poltica: cmo
los gobiernos forman su agenda y deciden que una cierta cuestin o
demanda es de inters pblico; cmo definen y explican los problemas pblicos a atender; cmo construyen y ponderan las opciones
de accin para encararlos. En el cuarto volumen, La implementacin de las polticas, se traducen textos fundamentales sobre la puesta en prctica de las polticas: las mejores decisiones pblicas pueden
desfigurarse en su proceso de realizacin y, en consecuencia, cules
estrategias seguir para evitar desvos e incumplimientos.
En cada volumen los textos seleccionados son precedidos por
una introduccin que es un ensayo temtico ms que un comentario
pormenorizado de los textos. En la introduccin se contextualizan y
plantean las preguntas clave, se sealan las lneas de discusin y
respuesta, no sin apuntar aqu y all deficiencias. Por ltimo, conviene advertir, para evitar sesgos que perjudiquen la recepcin de la
PRESENTACiN
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disciplina, que el significado terico y prctico de las ciencias o anlisis de ICL'I polticas se fundamenta en la exigencia de racionalidad
de la elaboracin de las polticas y no en la manera como concibamos, ustedes o yo, las relaciones entre estado y sociedad, la naturaleza de las funciones del estado y el mbito de su intervencin. Para
la validez de su ejercicio intelectual, el programa de investigacin de
las ciencias o anlisis de polticas no necesita comprometerse unilateralmente con alguna especfica preferencia conceptual y valorativa sobre el estado o la accin gubernamental. Basta el reclamo
enteramente ciudadano de legalidad y eficiencia de los gobiernos en
el cumplimiento de sus funciones constitucionales . La coloracin
valorativa ms especifica est toda ella a cargo del investigador, bajo
el impulso de lCL'I polmicas y posiciones polticas de gobernantes y
ciudadanos.
Los productos de la vida acadmica, como los de la vida poltica,
resultan siempre de una accin colectiva, aunque la responsabilidad
de los,autores y los actores, siempre individuales, sea ineludible. Por
ello, los reconocimientos y agradecimientos a colegas y colaboradores son merecidamente obligados. El ITAM (Instituto Tecnolgico
Autnomo de Mxico) y particularmente su rector, Lic. Javier Beristin, han brindado su simpata y apoyo a esta empresa intelectual.
A esta institucin acadmica se debe la creacin en 1987 de la primera Maestra en Polticas Pblicas en Mxico. Ha sido para m
una distincin participar en su diseo, revisin y docencia. Varios
de los textos que aqu se presentan fueron expuestos y discutidos con
las cuatro generaciones de estudiantes de la maestra. Mencin especial merecen los profesores Federico Estvez, Arturo Fernndez,
Leopoldo Gomez, Ricardo Samaniego, a quienes debo buenas palabras e ideas en el trayecto. Tampoco puedo dejar de mencionar al
crculo de profesores de la UAM (Universidad Autnoma Metropolitanai-Xochimilco, F. Baza, M. Canto, P. Moreno, F. Surez, G.
Valenti, R. Vergara con quienes a lo largo de dos aos, los martes
por la tarde, coment y discut ms terica que tecnolgicamente los
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PRESENTACIN
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Estudio introductorio
l. El proceso de la poltica
s DOMINANTE EN los estudios de poltica pblica considerar
que la poltica es un proceso que se desenvuelve por etapas,
cada una de las cuales posee sus actores, restricciones, decisiones,
desarrollos y resultados propios, influye en las dems y es afectada
por lo que sucede en las otras. La nocin de policy process es
propiamente un dispositivo analtico, intelectualmente construido,
para fines de modelacin, ordenamiento, explicacin y prescripcin de una poltica. Como tal pertenece al orden lgico ms que
al cronolgico, por lo que no entiende ser la representacin descriptiva de una secuencia de tiempos y sucesos que efectivamente
suceden uno tras otro. Las etapas del proceso denotan slo los
componentes lgicamente necesarios e interdependientes de toda
poltica, integrados a la manera de proceso, y de ninguna manera
eventos sucesivos y realmente separahles. En la prctica las "etapas" pueden sohreponerse y suponerse unas a las otras, condensarse alrededor de una de ellas, anticiparse o atrasarse, repetirse.
Separar en diversos tramos la elaboracin de una poltica es algo
artificial y puede ser hasta desviante, si deja la impresin o recomienda que se proceda etapa tras etapa, prohibiendo avanzar a la
suhsiguiente a menos que se haya completado la precedente. En
suma, la separacin analtica no debe ser confundida con una separacin real, una secuencia temporal.
Fue el mismo Harold D. Lasswell (1971) quien habl de un
"modelo del proceso de decisin" y lo entendi como una "se-
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ESTUDIO INTRODUCTORIO
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Como bien observa DeLeon (1988: 30), esta visin de la poltica como proceso ha ocasionado que las "etapas hayan recibido
en ciertos momentos un exagerado nfasis y se hayan vuelto palabras mgicas", si bien "han sido elementos clave para el desarrollo del campo". En efecto, en los aos sesenta, cuando los gobiernos
reformistas de Kennedy y Johnson declararon "La Guerra a la
Pobreza", la policy initiation, la fase de definicin de los problemas
sociales y la de formulacin de los programas, fue el principal
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objeto de estudio y recomendacin. La necesidad de actuar y revertir una historia vergonzosa de injusticia y discriminacin obligaba a localizar los aspectos ms graves de la cuestin social y a
descubrir sus factores causales determinantes, para pasar rpidamente a disear programas de accin que trataran de removerlos
o atenuarlos. En ese momento, el clculo de las consecuencias
directas e indirectas de las acciones gubernamentales, aunque no
ausente, fue optimista. La complejidad de los problemas sociales
y la improcedencia de los programas fue empero un descubrimiento doloroso y aleccionador en el momento que las evaluaciones
dejaron ver incumplimientos, dispendios, improvisaciones, ineficiencias. En ese momento la policy evaluation, ms que el diseo
y la seleccin de opciones, se volvi el tema clave. Se pens que
polticas. Los "sistemas de polticas" (policy systems son, por un lado, realicades dadas,
objetivas, con caractersticas, lmites y dinmica propia; por otro lado, son productos ele
decisiones de los sujetos, reelaborables en sus componentes. Las diferentes "etapas" son
slo manifestaciones diversas de la interaccin entre los diversos elementos activos del
sistema (Dunn, 1981: cap. 3). Por su pane, Lindblom (1980) advierte crticamente que
las diversas etapas del llamado proceso de la poltica manifiestan y plantean reiteradamente las mismas cuestiones y que stas (conflicto, cooperacin o ajuste, anlisis racional
o transaccin poltica, burocracia o pluralismo) son el objeto propio y principalde estudio.
Ms an, la idea de policy process suele incorporar el supuesto o sugerir la imagen de
que la hechura de la poltica sea un "proceso ordenado, racional, a la manera de un
escrito, con su prlogo, desarrollo y final, lgicamente articulados"; la poltica es, en carnbio, un proceso desaliado, desordenado (untidy processy; en el que se mezclan y sobreponen sin cuidado y claridad varios problemas y respuestas, varios actores, la decisin y
la imposicin, la actividad intencional y la inercia. Por eso, muy cercano en las palabras
pero muy lejano en el concepto, prefiere hablar de policy-making process, en el sentido
politizado de describir y explicar el proceso mediante el cual las fuerzas polticas se arreglan y, al hacerlo, confeccionan de hecho la poltica (Lindblom, 1980: cap. 1).
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ESTUDIO INTRODUCTORIO
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TABLA
1.
Caractersticas/Uso
Fase
Iniciacin
Estimacin
Seleccin
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ESTUDIO INTRODUCTORIO
TABLA 1 (Continuacin)
Fase
Implementacin
Caractoisticostllso
Evaluacin
Comparacin entre los niveles esperados de rendimiento y los ocurridos, conforme a los criterios
establecidos.
Fijacin de responsabilidades para los incumplimientos notorios.
Terminacin
Fuente: Brewer y Del.eon, The Foundations o[ Polic Ana~'sis, The Dorsey Press, 1983, p. 20.
2. La formacin de la agenda
Innumerables problemas, provenientes de muchos puntos del estado, con situaciones y causas heterogneas, que afectan a un mayor o menor nmero de personas, fluyen cotidianamente hacia el
gobierno en busca de atencin y solucin. Algunos problemas son
de inters general, como los relativos a la seguridad de personas
y patrimonios; otros problemas son de inters particular, comoIos
relativos a las necesidades materiales de algunos grupos social-
TABLA 2.
Formacin de
la agenda
Iproduce I
Agenda
de Gobierno
Iconduce a I
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Formulacin
y legitimacin
de la poltica
(programas)
[ioduce
Las proposiciones de la
poltica (fines, metas y
medios de efectuacin)
Iconduce a I
Implementacin
de la poltica
Iproduce
conduce a
Acciones de
la poltica
1. Efectos de la poltica
2. Evaluacin de los efectos
3. Decisiones sobre
el futuro de la poltica
(programas)
lo American
ESTUDIO INTRODUCTORIO
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mente desprotegidos. Algunos problemas son respaldados por organizaciones poderosas y argumentos culturalmente significativos;
otros cuentan con voces dispersas e introducen argumentos alternativos a los comnmente usados. Frente a algunos problemas hay
rpido y mayoritario consenso entre los ciudadanos, en otros cas-Os
las opiniones se dividen. Algunos problemas caen dentro del permetro de las obligaciones constitucionales del estado y exigen
slo el cumplimiento cabal de las responsabilidades estatales;
otros problemas rebasan las fronteras establecidas, pero no cejan
de reclamar la intervencin estatal. Algunos son problemas relativamente sencillos y localizados, con respuestas disponibles; otros
son problemas complejos, de escala, interdependientes, que no son
tratables aisladamente. Unos son problemas de rutina, programables; otros son inditos, a encarar con medidas innovadoras. En
suma, las relaciones cotidianas entre sociedad y estado toman la
forma de problemas y soluciones, demandas y ofertas, conflictos
y arbitrajes, necesidades y satisfactores. El estado es concebido en
su origen y funcin como el encargado de resolver los problemas
que las relaciones entre los privados ocasionan o que son incapaces de resolver. Por ello mismo, el mbito del inters y responsahilidad de los privados y el mbito del inters y responsabilidad
del estado -lo que es de la propia libertad y utilidad y lo que es
del Csar- estn en exploracin y ajuste permanente, extendindose o angostndose.
No todos los problemas, sin embargo, logran llamar la atencin gubernamental y despertar su iniciativa. No todos logran
con la misma facilidad y certeza formar parte del temario de los
asuntos pblicos y colocarse entre los asuntos prioritarios del
gobierno. Algunas cuestiones que para los afectados resultan de
inters vital y que para muchos observadores pueden ser calificadas de inters pblico, son descartadas desde sus primeros pasos en busca de la atencin de la sociedad y del gobierno, o bien
son desfiguradas y desactivadas durante su trayecto en busca de
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ESTIJDIO INTRODUCTORIO
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ESTUDIO INTRODUCTORIO
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ESTUDIO INTRODUCTORIO
mentas gubernamentales directos: propiedad, gasto, empresa y administracin pblica. Las actuales liberalizaciones, privatizaciones, des(re)regulaciones, desconcentraci ones, descentralizaciones,
administraciones delegadas, contratadas o compartidas... son expresiones y efectos de un manejo ms ordenado de su agenda por
parte de gobiernos menos dispuestos a regular todo, entrometerse
en todo, controlar todo, resolver todo. La filtracin de las cuestiones se vuelve entonces una actividad estratgica, en la medida
en que decidir si una cuestin amerita ser objeto de la accin gubernamental significa comprometerse y poner en juego los recursos del estado.
\~ Por agenda de gobierno suele entenderse en la literatura el
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conjunto
de problemas, demand
as, cuestiones,
asuntos, que los
gobernantes han seleccionado y ordenado como objetos de su
accin y, ms propiamente, como objetos sobre los que han decidido que deben actuar o han considerado que tienen que actuar. ste es el punto esencial de la definicin. Sin embargo, hay
definiciones de la agenda que se interesan ms en el proceso de
su elaboracin y conformacin e incluyen tambin el conjunto
de problemas al que el gobierno ha decidido prestarles atencin
(tomar en consideracin, estudiar), el conjunto de definiciones de
esos problemas y hasta el conjunto de opciones de accin que el
gobierno revisa para atender los problemas. En efecto, el que
una demanda, problema, cuestin o asunto llegue a ser considerado como punto o tema de la agenda de gobierno supone analticamente decisiones antecedentes: la decisin de prestarle
atencin, la elaboracin y seleccin de su definicin, la elaboracin y seleccin de una opcin de accin. Estas varias decisiones
pueden ser cronolgicamente sucesivas, pero lgica y analticamente son condiciones interdependientes y necesarias para llegar a la decisin de que hay que actuar y hacer algo. El gobierno
decide actuar slo sobre lo que previamente ha llamado y fijado
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su atencin. A su vez, las ideas y valoraciones que se tienen de .// /
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la composicin y causas del problema son determinantes para decidir prestarles atencin y para decidir la accin o la inaccin: para
decidir, primero, si el asunto en atencin debe ser agenda de gobierno y para decidir despus si puede ser tratado con alguna de
las opciones de accin a la mano del gobierno; en efecto, definir
un problema es de alguna manera delimitar la probabilidad, tipo
y alcance de su solucin. Por ello, en interdependencia con la definicin del problema, el gobierno tiene que revisar sus posibles
cursos de accin y considerar si puede hacer efectivamente algo
(y con cules costos): si tiene sentido su accin. En suma, la atencin, definicin y tratabilidad del problema son componentes determinantes del proceso por el cual el problema (asunto, cuestin,
demanda) alcanza su carcter de agendum: algo sobre laque se
debe actuar. Estructuracin de la agenda, definicin del problema,
anlisis de las opciones de accin son as actividades interdependientes.
La agenda poltico-administrativa est integrada por las demandas que los formulado res de las polticas han escogido o
respecto de las cuales se sienten obligados a actuar (Anderson,
1984: 47).
Se puede llamar propiamente formacin de la agenda al proceso mediante el cual las demandas de varios grupos de la
poblacin se transforman en asuntos que compiten por alcanzar la atencin seria de las autoridades pblicas (Cobb, Ross,
1976: 126).
Por formacin de la agenda se entiende el proceso a travs del
cual problemas y cuestiones llegan a llamar la atencin seria
y activa del gobierno como asuntos posibles de poltica pblica.
La importancia del proceso se debe bsicamente a dos hechos.
Primero, la capacidad de atencin de los gobiernos es limitada:
son siempre ms los asuntos en liza por la atencin del gobierno que los que el gobierno considera efectivamente. Segundo,
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las cuestiones que los miembros de una comunidad poltica perciben comnmente como merecedoras de la atencin pblica y
como asuntos que caen dentro de la jurisdiccin legtima de la
autoridad gubernamental existente. Toda comunidad poltica, local, estatal y nacional, tiene su propia agenda sistmica". El segundo tipo de agenda es la institucional, gubernamental o formal,
la cual puede ser definida como "el conjunto de asuntos explcitamente aceptados para consideracin seria y activa por parte de
los encargados de tomar las decisiones. Por lo tanto, cualquier
conjunto de asuntos aceptados por cualquier organismo guberna- ')
mental en el nivel local, estatal o nacional constituir una agenda \
institucional" (Cobb y Elder, 1986: 115-116; Cobb y Ross, 1976)
126).
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Esta distincin es necesaria y aporta una visin ms compleja
de la construccin de la agenda de gobierno. Muchos asuntos pueden
haber alcanzado atencin, visibilidad o inters en una comunidad
poltica, haber sido considerados por la mayora de los ciudadanos
como asuntos pblicos que merecen el involucrarniento del gobierno por caer dentro del mbito de las obligaciones constitucionales
del estado y ser materia de la competencia gubernamental y, sin
embargo, no logran llegar a ser objeto de consideracin seria y
activa de ayuntamientos, ejecutivos, legisladores, jueces, burocracias. Tambin muchos asuntos significativos, sustentables como
pblicos, se desvanecen si no logran visibilidad, difusin, aceptabilidad en la comunidad poltica o si se les descalifica como ajenos
y contradictorios a la letra y al espritu constitucional. Todo sistema poltico, por su constitucin, cultura, ideologa, visin de la
historia nacional, por sus corrientes de opinin, lugares comunes,
prejuicios, tiene fronteras precisas que filtran los conflictos y los
problemas, los califican y descalifican, los valoran o rechazan. Esta
selectividad del sistema poltico es determinante para que las demandas avancen y convenzan al gobierno de su validez. Normalmente los gobiernos reflejan en sus actos los lmites, las tendencias
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una demanda o necesidad no necesariamente conflictiva, el modelo parte con la idea de que la conflictividad actual o potencial
de un asunto en la comunidad poltica es el factor que favorece
su expansin y difusin. Asuntos inofensivos, que no desatan enfrentamientos, quedarn circunscritos en su localidad y pasarn
inobservados. Slo demandas, asuntos, reivindicaciones, problemas, actual o potencialmente conflictivos, son los candidatos. Deben entonces convertirse en un issue, en una cuestin de carcter
controvertido y polmico: "un conflicto entre dos o ms grupos
identificables sobre asuntos procedurales o sustantivos, que tienen
que ver con la distribucin de posiciones o recursos" (1983: 111).
Acontecimientos sociales que sirven de "mecanismos de disparo" (catstrofes, cambios tecnolgicos, sucesos econmicos, crmenes, elecciones...) y actores sociales que se encargan de
convertirlos en cuestiones y ofrecer su primera definicin, los "ini1 ciadores", son el primer paso del trayecto. Las caractersticas de
la definicin son tambin factores que favorecen o impiden la difusin del problema entre un mayor nmero de ciudadanos. El
grado de especificidad de una definicin, su mbito de significacin social, su relevancia temporal, su complejidad tcnica y la
existencia de precedentes regulan su avance y rapidez. Por consiguiente, las cuestiones definidas genrica y sencillamente, sin tecnicismos, que presentan aspectos nuevos y de significacin
duradera para grandes nmeros ele poblacin, son las que tienen
mayor probabilidad de expandirse al gran pblico y de involucrar10. 3 Esta probabilidad aumenta si la exposicin, difusin y argumentacin de la definicin emplea lenguajes y smbolos cultural mente
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arraigados, dotados de una carga emocional profunda, que suscitan actitudes de aprobacin o reprobacin intensa entre los ciudadanos. Obviamente si la cuestin entra en el circuito de los
medios masivos, escritos y electrnicos, se facilitar en principio
su difusin al conjunto de una comunidad poltica (Cobb y Elder,
1983: caps.)
El trayecto culmina cuando la definicin de una cuestin, despus de inevitables ajustes y depuraciones a lo largo de su polmico camino, se coloca en el orden del da de la comunidad
poltica. En este momento, la cuestin puede ser llamada pblica
y se coloca como reclamo ciudadano frente al gobierno, exigiendo
un lugar en la agenda formal de sus organizaciones y programas.
-LA manera de conclusin, se propone la hiptesis comprobable de
que cuanto ms amplio sea el pblico al que se ha expandido una
cuestin, mayor ser la probabilidad de que presione efectivamente al gobierno y se coloque en la agenda formal. En efecto,
si la cuestin ha logrado difundirse entre los ciudadanos de la
comunidad poltica local o nacional, cuenta entonces con toda
la fuerza para levantar una presin masiva sobre el gobierno y
exigir se le preste seria atencin y se analice la manera de atenderla. No necesariamente desemboca el trayecto en una definicin unnimemente compartida por la ciudadana entera. El
trayecto de la cuestin hacia la agenda poltica es en realidad
una confrontacin de decisiones y el resultado en que remata el
recorrido suele ser la aceptacin colectiva de que existe un problema insoportable y de que sociedad y/o gobierno tienen que
hacer algo. Se comparte una definicin genrica y una lnea gruesa de accin pero suele persistir el desacuerdo sobre la composicin y alcance del problema, sobre las causas que lo ocasionan
y la manera de abordarlo. En realidad se difunde la cuestin ms
que la solucin, aunque la definicin que se ha ido perfilando
en medio del pblico tambin prefigura el esquema de respuesta: "se est frente a un issue cuando el pblico con un problema
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busca o solicita la accin gubernamental, pero hay desacuerdo pblico sobre cul es la mejor solucin del problema" (Eyestone,
1978: 3).
De hecho que una determinada cuestin haya despertado la
atencin de los ciudadanos y se le haya considerado objeto de
inters pblico, digno y necesario de tratamiento gubernamental,
no se sigue sin ms que el gobierno lo integre a su agenda y menos an que le asigne carcter prioritario. Averiguar y modelar
cmo se forma la agenda gubernamental formal es un segundo
orden de discusin e investigacin. El gobierno puede ser un iniciador de cuestiones en la comunidad poltica y seguramente participa en la expansin o freno de determinados asuntos a travs
de sus discursos, medios de informacin, organizaciones, lderes
e intelectuales afines. Los gobiernos no suelen comportarse pasiva
y reactivamente, dejando que las cuestiones se configuren y definan dentro del juego de las fuerzas sociales. Intervienen estratgicamente en la vida pblica tratando de dar forma a las cuestiones
a la luz de sus posibilidades reales de intervencin. De todos modos, al final de la agenda pblica las cuestiones de la comunidad
poltica estn frente a los gobiernos. Procede entonces preguntarse y conjeturar cul es el comportamiento que el gobierno sigue
para decidir que debe prestar atencin a las cuestiones, analizarlas
y hacer algo por ellas. Tanto Cobb y Elder, como Kingdon (1984,
cap. 4), otro especialista en este tema, coinciden en sealar que
el establecimiento de la agenda formal del gobierno es un proceso
decisional que las ms de las veces es contingente, tornadizo. Rara
vez el proceso est bien estructurado. En la mayor parte de las
"issues areas" el proceso decisorio d.el gobierno es inestable, mala
o laxamente estructurado, sin un patrn de comportamiento, que
en mucho se asemeja a las "anarquas organizadas" que deciden
segn "el modelo de bote de basura" o de "papelera" (Garbage
Can Model), expuesto por Cohen, March y Olsen (1972, 1974,
1976).
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sidad de los demandantes y los participantes en la toma de decisiones, de acuerdo con la complejidad y conflictualidad de la cuestin, de acuerdo con la informacin, conocimiento, tecnologa y
tiempo que disponen, los gobiernos construyen su definicin del
problema, establecen los objetivos a lograr en el tratamiento del
problema, disean los instrumentos y programas de abordaje,
identifican sus operadores, comunicadores y aliados.
En suma, la decisin gubernamental de introducir en su agenda asuntos pblicos especficos va a depender de si el gobierno se
encuentra o no en una oportunidad de eleccin favorable (pocos
asuntos, obligaciones bsicas desahogadas, tiempo, recursos, ausencia de demandas contradictorias...), si las cuestiones y demandas
son o no tratables (hay experiencia, analogas, informacin, teoras, tecnologas, recursos, personal competente), si los participantes
en la toma de decisiones estn o no interesados en intervenir en
la cuestin por muchas razones (polticas, morales, econmicas,
de mbito de jurisdiccin). Esto obliga a un diagnstico fino de
las "corrientes" que corren dentro de las organizaciones polticas
y gubernamentales con intencionalidades y dinmicas relativamente autnomas. Por ejemplo, si los funcionarios participantes
en la decisin estn resueltos a hacerse cargo de un problema
candente, respaldado por los . . iudadanos, aunque sus esquemas de
respuesta sean dudosos y parcialmente eficaces, se configurar una
oportunidad de eleccin favorable a la aceptacin del problema y
a ubicarlo como prioritario. En cambio, si el problema no ha logrado an encender la opinin pblica, si los que se encargan de
elaborar la poltica estn absorbidos por otros asuntos, aunque tal
vez posean tcnicas de tratamiento probadas en su eficacia y cuenten con operadores competentes, la probabilidad de que una cuestin sea elegida como tema prioritario ser mucho menor. Dicho
clsicamente, el gobierno sigue siendo el arte de lo posible, la
capacidad de hacer crecer los proyectos y desahogar los conflictos
en el marco de las limitaciones inescapables de la realidad.
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Sin embargo, aunque en mucho las decisiones pblicas se caractericen por la contingencia, los sistemas polticos y los gobiernos de manera deliberada o espontnea han ido creando pautas,
conductos, tiempos, organizaciones y liderazgos para regular tanto
el flujo de las demandas pblicas como el de las respuestas gubernamentales. Ordenan las demandas, encuadran los conflictos
intra e intergrupales, definen los problemas, disean y construyen
las alternativas polticas. Esta regulacin formal e informal de la
agenda ha ayudado a estructurar el proceso, fijando condiciones
y parmetros, aunque sin poder cancelar de todo su carcter libre y
plurimorfo.
El punto no es que el acceso a la agenda sea simplemente un
asunto accidental, sino que es producto de un proceso complejo
y laxamente estructurado. El que una cuestin logre colocarse
exitosamente en la agenda depende de una convergencia apropiada de gentes, problemas, soluciones y oportunidades de
eleccin, pero el comportamiento de cada uno de estos elementos es virtualmente incierto. Es posible empero reducir el
mbito de incertidumbre a travs de varios factores de contexto que son de ayuda para estructurar el proceso y restringir el
rango de su variabilidad potencial (Cobb y Elder, 1984: 118).
Los "factores de contexto" que establecen los lmites de variabilidad del acceso a la agenda son los que tratan de estabilizar las
corrientes de problemas, demandas, grupos y decisiones que fluyen ininterrumpidamente entre sociedad y gobierno. Cotidiana es
la interlocucin entre las organizaciones sociales y los poderes del
estado. Obviamente el grado de estabilidad e inestabilidad poltica
depende en gran medida de la fluidez y cauce de ese incesante ir
y venir de cuestiones y respuestas, demanda y oferta pblica. Por
ello, los sistemas polticos tratan de estabilizar las organizaciones
de inters, los canales de interlocucin, el universo de los asuntos
a debatir, delimitando el mbito de lo poltica y fiscalmente posi-
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ble. Es as que el flujo de los problemas pblicos rumbo a la agenda formal es regulado por las preferencias propensiones y hasta
proclividades y prejuicios del sistema poltico-administrativo en
general y de las oficinas gubernamentales particulares. Por poderosos motivos histricos, ideolgicos, polticos y constitucionales,
los sistemas se han estructurado con referencia a ciertos valores,
ideas y fuerzas sociales, que demarcan los lmites de su accin
legtima, los inclinan hacia ciertas cuestiones y los hacen refractarias a otras. Son sistemas acotados y predispuestos. No todo es
posible y permisible, no todo es y debe ser objeto de su accin.
La deslegitimacin y crisis interna son los riesgos y efectos de
traspasar los lmites y olvidar la tendencia del sistema, su idiosincrasia. Leyes, valores, ideas, compromisos histricos, delimitan el
universo de los problemas a calificar como pblicos y de competencia gubernamental. Hay mayor sensibilidad por ciertos asuntos
y grupos, a la vez que reticencia y hasta hostilidad ante otros. Los
gobiernos activistas estn predispuestos a acoger todo tipo de demanda, los limitados sern ms cautos y selectivos. Pero la misma
actitud se observa en las dependencias gubernamentales. Debido
a sus mbitos de jurisdiccin formal, historia de decisiones, afinidades polticas, clientela y derechohabientes, convicciones personales de los directivos, procedimientos establecidos, incentivos...,
cada una de las oficinas tienen su visin propia acerca de lo que
es su funcin, responsabilidad, prioridad, compromiso, obligacin. Este sesgo del sistema y de las dependencias pblicas cumple la funcin de filtrar selectivamente la corriente de los
problemas y demandas que se levantan desde la sociedad. Hay
pues una reduccin de la multiplicidad y variabilidad, por lo que
se configura un patrn de atendibilidad y aceptabilidad de las
cuestiones pblicas.
Lo mismo ocurre con las soluciones en busca de problemas.
En un momento dado hay un universo disponible de respuestas
lcitas y viables, correspondientes a los criterios valorativos y tc-
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(sociedades, barras, colegios ...) se volvieron indispensables e influyentes en los dos extremos de la interlocucin poltico-administrativa: en las organizaciones sociales para elaborar las demandas y en las agencias gubernamentales para elaborar las respuestas.
Pensar que grupos de inters, aun si poderossimos, pueden prescindir de la mediacin cientfico-tcnica para validar sus problemas,
colocando sin rodeos sus asuntos en la agenda de gobierno, recuerda fases muy envejecidas y simplonas de estado y administracin
pblica. Para poder hoy colocar determinados asuntos como prioridad de gobierno se requieren slidos conocimientos, clculos muy
elaborados y evidencia relevante.
Ahora bien, las "redes de cuestiones" estn integradas por todos
estos expertos y profesionales en especficos asuntos (fiscales, agrcolas, comerciales, ecolgicos, educativos, de energa y de salud
pblica...) que actan tanto en la sociedad como en el gobierno,
que comparten conocimientos, tecnologas y habilidades, se comunican sistemticamente y se entienden rpidamente. Estos especialistas tienden a estructurar las cuestiones de poltica y a
disear las opciones de poltica con marcos y referencias similares,
abogan por el mismo esquema de solucin de problemas, conforman organizaciones bastante cohesionadas y relativamente autnomas respecto de los juegos de poder de los gobernantes en turno
y de los intereses sociales organizados, debido a lazos educativos,
respeto intelectual recproco, trato profesional y distincin social
con base en la reputacin intelectual. Aunque esta red se entrelaza
con la lgica de los intereses de los grupos y con la lgica de
gobierno de las autoridades, su especificidad y superioridad es el
conocimiento de la cuestin pblica en discusin. Por consiguiente,
es determinante su influencia en la formulacin de la poltica, por
cuanto son los que definen el problema, ofrecen informacin,
construyen las opciones, escogen los instrumentos, establecen los
criterios e ndices de rendimientos. A la existencia de estas redes
de expertos en las diferentes cuestiones que sociedad y gobierno
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mentales competentes que le den cabida entre sus acciones prioritarias (Cobb y Ross, 1976: 127). Puede ser que en su conjunto
un determinado sistema poltico se incline hacia uno y otro modelo, creando un cierto estilo o patrn en la formacin de su agenda; en la prctica, cada rea de cuestiones tiende a desarrollar su
propio patrn.
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~r definicin del problema se entienden los procesos mediante los cuales una cuestin (problema, oportunidad, tendencia),
ya aprobada y colocada en la agenda de la poltica pblica, es
estudiada, explorada, organizada y posiblemente cuantificada
por los interesados, quienes no raramente actan en el marco
de una definicin de autoridad, aceptable provisionalmente en
trminos de sus probables causas, componentes y consecuencias (Hogwood y Gunn, 1984: 108).'\
~
't9Pien define es quien decide" es una mxima que quiere subrayar el hecho de que los grupos sociales y/o gubernamentales que
han tenido la capacidad de ofrecer el planteamiento y la definicin
acePta~11 de la cuestin son los que influyen efectivamente en la
decisin Pero, quiere decir tambin que la manera como se ha
definido un asunto pblico condiciona la configuracin de los instrumentos, modos y objetivos de la decisin pblica, las opciones
de accin. No es lo mismo definir, la pobreza como explotacion,
que como ausencia de igualdad de oportunidades o rezago cultural... Sus componentes y factores causales son diversos y perfilan
polticas diversas. Tambin averiguar quin es quin en la definicin del problema es de gran inters poltico y administrativo, por
cuanto permite saber quines son los que tienen una influencia
decisoria determinante en una cierta rea de asuntos y saber si su
influencia descansa en algn tipo de informacin, conocimiento y
destreza profesional o si, en cambio, se basa simplemente en la
fuerza de su posicin econmica o poltica, al margen de toda
informacin objetiva o argumentacin racional. Tal vez ms en
detalle, permite saber si el grupo influyente no ha dado acaso forma a un "pensamiento de grupo" que analiza y decide de acuerdo
con un "mapa cognitivo" compartido.'
s Muchos autores, estudiosos de la dinmica de grupo, han insistido con evidencia
favorable que en el planteamiento de los problemas, en la construccin de opciones y en
la eleccin juegan un papel determinante el Groupthink y el Cognuive Map de los decisores
de las polticas. Los decisores actan con restricciones psicosociales, motivacionales y cog-
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En efecto, los miembros de los "tringulos de hierro", "subgobiernos", "redes de cuestiones" o del crculo decisorio ltimo,
debido a orgenes sociales y educativos similares y a vnculos emocionales de lealtad e identificacin que desarrollan a lo largo de
sus interacciones y responsabilidades comunes, tienden a seleccionar los mismos problemas, se aficionan a plantear y analizar las
cuestiones desde una misma ptica e instrumental, buscan reiteradamente los mismos elementos y las mismas correlaciones causales, y en consecuencia se inclinan por un mismo formato de
respuesta y por un determinado diseo de poltica\ Los gobiernos
corren el riesgo de ser rehenes no slo de grupos ere inters poderossimos sino tambin de sus esquemas mentales. La fuerte
cohesin de una lite poltica puede estrechar y estereotipar sus
fuentes de informacin, sus anlisis de los problemas y las opciones polticas, sus procedimientos de clculo de las consecuencias
y su percepcin de las restriccion~Sus "sistemas de creencias"
(conceptos y creencias causales) pueden prejuzgar todo el trabajo
noscitivas en el uso de la informacin y del conocimiento cientfico. Por "pensamiento de
grupo" (Janis), se entiende la manera de pensar de los individuos intensamente involucrados en un grupo y que se caracteriza por el hecho de que "su deseo de unanimidad e
identfficacin anula su inters por evaluar realistamente las opciones de accin ... Es un
deterioro de la eficiencia mental, de la percepcin de la realidad y del juicio moral, debido
a las presiones internas del grupo" (Janis, 1972: 'J). La integracin, ms que la discordancia
y la discusin se vuelve la norma de los miembros de un grupo cohesionado e ntimo. Por
otro lado, desde el correcto supuesto de que la toma de decisiones es una eleccin entre
alternativas de accin y que stas implican juicios causales, Axelrod habla de "mapas
cognoscitivos" de la lire poltica, para designar especficamente "los conceptos y creencias
causales" en los que los decision-makrrs basan el clculo de las consecuencias de sus
posibles actos y, a la postre, su eleccin. "Se disea el mapa cognoscitivo para capturar
cul estructura de afirmaciones causales sustenta una persona respecto de un particular
campo de politicas y para generar las consecuencias que se seguiran de esa estructura"
(Axelrod, 1976: 58). Los decisores en la definicin de los problemas pblicos yen el diseo
de las polticas se comportan de acuerdo con un mapa ele relaciones causales, que para
ellos puede tener el valor de teora probada o de hiptesis de trabajo. Reconstruir el
mapa de la lite permite comprender y explicar sus polticas pasadas, as como anticipar
sus comportamientos futuros. Vase: Janis, Irving 1,. (1'J72): Victims 01 Groupthink. a
psychological Study (~f Foreign Palie)' Decisions and Fiascoes, Houghton Mifflin, Bastan
(1982): Groupthink: Ps)'ehologieal Studies oI Poliey Decisions and Fiascoes, Houghton
Mifflin, Boston. Axelrod, Robert, ed. (1976): Structure 01 Decision: The Cognitive Maps
01 Political Elites, Princeton Unversity Press,
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tos externos, realidades objetivas, sino "construcciones", datos seleccionados y caracterizados con referencia a ciertos esquemas
cognoscitivos y valorativos de los sujetos que los observan o experimentan, el problema pblico manifiesta toda su complejidad
y variabilidad, particularmente en el marco de sociedades abiertas,
plurales y gobiernos democrticos. Los problemas pblicos no son
independientes de las valoraciones y las perspectivas de los ciudadanos y sus organizaciones. Se constituyen en el momento en
que ciertos acontecimientos o situaciones se ponen en relacin
con determinados valores o determinados supuestos cognoscitivos
de los sujetos que los viven. Les es propio entonces una naturaleza
subjetiva, relativa y artificial. No hay problemas "en s", no existen
objetivamente. Son construcciones sociales, polticas, de la realidad. Hay sobrada evidencia de cmo las mismas situaciones de la
comunidad poltica (robos y asaltos, drogadiccin, contaminacin,
educacin y salud pblica...) sean calificadas y clasificadas de diversa manera por los diversos grupos con diversos intereses y poderes. Para algunos es problema, para otros no; para uno es
problema por ciertos aspectos y efectos, para otros el problema
consiste en otros aspectos y efectos, para unos el problema es de
altsima prioridad, para otros es asunto de rutina. El problema se
vuelve entonces una cuestin: se debate sobre sus componentes,
causas, consecuencias y planteamiento. Se debate acerca de los
pasos a dar para resolver el problema y acerca de si su definicin
y planteamiento sea correcta, de manera que se pueda resolver.
El problema de la definicin de los problemas pblicos es entonces doble. Por un lado, enfrenta la dificultad de construir y estructurar una definicin aceptable, que supere los escollos de la
polmica y pueda alcanzar de alguna manera consenso; por el
otro, debe conducir a una definicin operativa que d pie y espacio
a una intervencin pblica viable con los instrumentos y recursos a
disposicin del gobierno.
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del problema" que puede ser representado en estado inicial, intermedio y final del problema; pueden indicar las operaciones que
de manera correcta o incorrecta llevan' de un estado al otro del
problema; ofrecen la informacin necesaria para realizar las operaciones de clculo y transitar de un estado al otro. En suma, un
problema bien estructurado tiene la caracterstica de contar con
un "soluconador general de problema", es decir, cualquiera conocedor de su estructura tiene en principio la capacidad de resolverlo.
En contraste, un problema "mal estructurado" es obviamente el que
carece de las caractersticas mencionadas. No se requiere mucha
informacin para saher que muchos problemas pblicos, no todos,
al final de su construccin, poseen una estructura laxa, imprecisa,
que dificulta al pblico y al gobierno saber qu resolver, cmo
resolverlo, y saber si las operaciones efectuadas llegaron a resolverlo. En efecto, el planteamiento de muchos problemas pblicos
no indica cul es su criterio de solucin y cules sus operaciones
de solucin, cul es su mbito y alcance, cules sus diferentes estados de solucin. Por ejemplo, en muchas definiciones y planteamientos del problema de educacin bsica no se sabe con
exactitud si se trata de un problema educativo estricto o de uno
familiar y social, dnde termina el problema educativo y comienza
el familiar o el psicolgico. Tampoco se sabe si con base en las
acciones llevadas a cabo se ha avanzado, retrocedido o despistado
en el ataque al desempleo, al problema de la pobreza; ni tampoco
si los problemas de la contaminacin, la igualdad de oportunidades laborales para las mujeres, la administracin de justicia, han
sido resueltos, por la dificultad de definir aceptablemente un estado final del problema y contar con un criterio preciso de solucin. Cul podr ser sta: la desaparicin emprica de los hechos
valorativamente descalificados, la modificacin de las preferencias
de los afectados, la modificacin de sus percepciones va informacin nueva, el juicio tcnico de expertos, el consenso, el cumplimiento de un mandato legal?
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problemas del desarrollo, la pobreza, la injusticia, la contaminacin... Frecuentemente, la nica manera de luchar contra la pobreza, cuya estructura contiene componentes incancelables de
naturaleza cultural, tnica y psicolgica, es seleccionar los componentes gubernamentalmente tratables, para los que se tienen ciertas reglas de solucin y hasta ndices de eficiencia, tal vez articular
y sincronizar los diversos abordajes particulares, pero no comenzar por involucrarse en los componentes elusivos, improcesables.
Por esto, el ataque a la pobreza se desagrega en varias actividades
que miran a solucionar los problemas particulares de infraestructura (caminos, luz, agua), de educacin (construccin de escuela,
dotacin de libros), de salud (vacunas, consultas, curaciones), problemas todos ms abordables, sobre las que se tiene una larga
historia de intervencin, y se conocen los costos y se manejan las
tcnicas de solucin. En cambio, se dejan de lado o se aplazan las
cuestiones ms escabrosas, interdependientes, con ingredientes
propios del mbito familiar, de la cultura de grupo, de la tica o
la motivacin psicosocial de las personas.
Sin embargo, no todos estn de acuerdo en que sea siempre
correcta la estrategia analtica de fraccionar el problema mayor
en problemas menores, tratables por separado, con teoras y tcnicas clistintas entre s, con diversos tiempos. Hay buenas razones
para considerar que, frente a determinados problemas pblicos,
este tipo de abordaje analtico de los problemas podra confundir
los sntomas con las causas y ocasionar mayores y ms graves problemas. A esta clase de problemas perteneceran, por ejemplo, las
patologas macroeconrnicas. La inflacin sera un problema cuyos componentes son aislables analticamente, pero en la realidad
son fenmenos interdependientes, razn por la cual el tratamiento
diferenciado y desarticulado de sus diversos componentes (moneda,
tarifas, salarios, tasas de inters y cambio, precios, etctera), sin
una estrategia integral de ataque, se condena al fracaso y agrava
el problema. En efecto, los problemas pblicos resultan de ml-
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tiples relaciones sociales que se enlazan con otras relaciones sociales y stas con otras, de comportamientos influidos por los comportamientos actuales o esperados de otros actores y el de stos
por el comportamiento de otros ms. No dan lugar a realidades
separables o tratables por separado.
Los sistemas de problemas no son entidades mecnicas; son
sistemas propositivos, teleolgicos., Esto significa que los sistemas de problemas -crimen, pobreza, desempleo, intlacin,
energa, contaminacin, salud- no pueden ser seccionados en
subconjuntos independientes sin correr el riesgo de producir
la solucin correcta de un problema equivocado. Una caracterstica de los sistemas de problemas es que el todo es mayor
que la suma de sus partes, es algo cualitativamente diferente
(Dunn, 1981: 100).
En efecto, a diferencia de la mayor parte de los problemas
naturales, llamados de "complejidad desorganizada", los problemas pblicos son de "complejidad organizada". Segn esta distincin de Weaver (1948), las ciencias explican bien los problemas
recurrentes y han sido tambin capaces de desarrollar tcnicas estadsticas de probabilidad para enfrentar situaciones de "complejidad organizada", es decir, aquellas en las que "es muy grande el
nmero de variables, muchas variables tienen individualmente un
comportamiento errtico o tal vez desconocido, pero... el sistema
en su totalidad posee un cierto orden y ciertas propiedades generales analizables" (: 538). Esta estructuracin estadstica que permite ordenar el problema en torno a comportamientos esperados
probabilsticamente y en promedio no es, en cambio, pertinente
para los problemas de los sistemas sociales contemporneos, pertenecientes al tipo de "complejidad organizada", a saber, "problemas que implican tratar simultneamente con un nmero
razonable de factores que se interrelacionan en un todo orgnico" (: 539), que tienen s una forma complicada de relacin pero
66
no errtica ni al azar y, por ende, donde el ordenamiento estadstico es inadecuado o insuficiente. Es entonces determinante para
estructurar bien el problema pblico descubrir la organizacin de
las relaciones entre los componentes: su conexin e interdependencia. Cules son los componentes que se relacionan, en cules
mbitos, con cul tipo de relacin? Ahora bien, a estas preguntas
buscan dar todava respuesta las teoras y mtodos de las ciencias
sociales. Es fcil criticar la estrategia "mecnica", propuesta por
Simon, pero las estrategias "orgnicas", "totalizadoras", no suelen
ser muy operativas. De todos modos, las polticas pblicas conocen
muy bien, debido a sus lmites y fracasos de intervencin, cundo
los problemas pblicos son problemas de problemas, se engarcen
unos con otros dificultando soluciones exhaustivas y cortantes. 10
Importante es entonces saber estructurar o plantear los problemas, para no hallar la solucin correcta al problema equivocado. La historia de las decisiones pblicas es una coleccin de este
"error de tercer tipo"." Ahora bien, plantear correctamente los
problemas significa un muy depurado ejercicio lgico y cientfico.
Se trata nada menos que de la formacin de los conceptos sociales
10 Para profundizar en este tema desde el punto de vista organizacional, vese Donald
Chisholm: "Ill-Structured Problmes, informal mechanisms, and the design of public organizarions", en Bureaucracy and Pub/ic Choice, J.E. Lane, ed. (1989), Sage, Londres. Siguiendo la propuesta de descomposicin de Simon (1973) Y reconociendo la dificultad de
abordar los problemas pblicos complejos por medio de organizaciones de estructura
burocrtica, Chisholm analiza y sugiere que los problemas pblicos "mal estructurados"
sigan esquemas organizacionales flexibles, adaptativos, no rgidamente conectados. En
contraste, los problemas "bien estructurados en lo particular", aunque no en su totalidad,
al ser desagregados y manejables, pueden ser tratados por las diversas divisiones y departamentos de la burocracia pblica; sin embargo, la coordinacin de sus actividades es vital
para que el tratamiento segmentado colabore a la solucin del problema mayor. Para ello
sugiere introducir "mecanismos informales: canales de comunicacin, normas o convenciones de comportamiento y contratos", que crearan intencionalmente un sistema descentralizado (formal e informal) de accin pblica y permitiran un mejor abordaje del
problema en sus aspectos particulares y en sus interdependencias.
11 El "error de tercer tipo" consiste en resolver el problema equivocado, debido a
que se formul la hiptesis causal correcta pero para atacar el hecho-efecto conceptualizado incorrectamente. El "error etc primer tipo" consiste en rechazar la hiptesis nula
correcta. El "error de segundo tipo" en aceptar la hiptesis nula falsa, incorrecta. Situaciones todas que ocurren en las polticas pblicas.
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perteneciente a esa clase de hechos, es una testarudez que los gobiernos pagan caro. Es el caso de polticas que se devoran los
recursos pblicos al tratar problemas "tragamonedas", porque fueron stos errneamente definidos y planteados. O es el caso de
polticas regulatorias que reglamentan asfixiantemente la conducta, aumentan las prohibiciones e incrementan las penas y multas,
pero sin conseguir que ocurran los sucesos deseados. Blancos
equivocados para proyectiles certeros. Por ejemplo, plantear el
problema de la deficiencia en la educacin bsica como de naturaleza didctica, mientras puede ser organizacional o laboral, o el
de la produccin agrcola como jurdico (derechos de propiedad),
mientras es tal vez tcnico. O el de la contaminacin urbana como
producto de las fuentes mviles mientras es de fuentes fijas industriales. O bien confeccionar los problemas de manera que se privilegien las medidas econmicas distributivas pero no las polticas
regulatorias. O creer que todo se debe a falta de incentivos econmicos individualizados...
Estructurar bien un problema es entonces producir tal definicin del hecho calificado como problema, que pueda volverse el
sujeto u objeto de un enunciado causal. Hay que estructurarlo
como "causa de" o "efecto de". Se corre el riesgo de que se anticipe una falsa solucin, por incorporar audazmente una hiptesis
causal incorrecta, pero es la nica manera de que el planteamiento
de un problema prctico tenga sentido. Cognoscitivamente el estado de la cuestin no cambia porque el gobierno, ante la incertidumbre causal de su actuar, concierte de manera inteligente la
definicin del problema con los demandantes o los afectados, para
compartir riesgos y responsabilidades en su actuacin. No se puede
actuar para modificar una situacin-problema sin incluir explcita
o implcitamente un enunciado causal adems de un concepto del
problema. En muchas circunstancias apremiantes, los gobiernos
debern actuar por razones morales, jurdicas, polticas, operando
con dbiles razones cognoscitivas. En estos casos, las polticas p-
ESTUDIO INTRODUCTORIO
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blicas muestran con toda claridad que son slo conjeturas causales
sujetas a prueba, hiptesis de actuacin susceptibles de error."
Intervenciones gubernamentales que deben ocurrir pero pueden
fallar. La obligacin y la eficacia no son siempre coincidentes. Las
polticas pblicas son "hiptesis de trabajo, no programas a seguir
y ejecutar rgidamente. Las polticas sern experimentales en el sentido en que debern ser objeto de observacin constante y experta
para conocer las consecuencias que ocasionan cuando se ponen en
accin" (Dewey, 1987: 202-3).
Sociedad y gobierno deben reconocer la situacin de incertidumbre o de riesgo que acompaa a muchas decisiones pblicas.
En muchos campos de accin es ms probable el error que el
acierto, el fracaso que el xito. Esta probabilidad es explicable y
justificable por la naturaleza rebelde de los problemas pblicos.
Me gusta decir que los problemas pblicos estn hechos de los
problemas que los privados no han podido resolver. Aado empero que el gobierno no tiene una ciencia superior, una capacidad
lgica y cientfica trascendente a la informacin y talento de la
sociedad. Tal vez por su superior capacidad de reglamentacin y
coaccin, por la magnitud de los recursos que es capaz de movilizar, los gobiernos puedan resolver problemas que los ciudadanos
en lo individual o mediante sus organizaciones son incapaces de
resolver. En el fondo, la coaccin y la generosidad en la asignacin
de recursos funcionan si se ha podido probar que son las condiciones causales que posibilitan la efectuacin de los sucesos deseados por gobierno y sociedad. Pero, tarde o temprano los
gobiernos encaran problemas complejos y severos que requieren
12 Para la concepcin de las polticas como hiptesis, vese M. Landau (1973): "On
the Concept 01' a Self-correcting Organization", en.PlIblic Adf~!nistration ~eview, vol. 33;
M. Landau (1977): "The Proper Domain of Polcy Analysis , en Amencan Journal 01
Politicnl Science, vol. 21, mayo (traducido al espaol en la Antologa 1: El Estudio de las
Polticas Pblicas). A. Wildavsky (197 9: cap. 16) G. Majone (1980): "Policies as Theories", en Omega, nm. 2. Muchos otros autores interesados en el aprendizaje organizacional y que estudian las organizaciones como estrategias de solucin de problemas.
70
planteamientos cognoscitivos muy elaborados, para los que la sociedad (cientficos, tcnicos, intelectuales, universidades y centros
de investigacin, despachos de consultora...) no han creado an
informacin, conocimiento y tecnologas. En este momento se
viven problemas colectivos sin respuestas colectivas. Problemas
que la sociedad genera y que la sociedad, no obstante sus libertades individuales y sus poderes colectivos, no acierta an a resolver. Entonces ms que en ningn otro momento se exige la
comunicacin y entendimiento entre gobierno y sociedad, ofrecer los mejores argumentos de por qu se elige un determinado
curso de accin. u En estos momentos sociedad y gobierno entienden claramente que "pblico" quiere decir mucho ms que
simplemente "civil" (para los entusiastas de la "resurreccin de
la sociedad civil") y ms, mucho ms, que simplemente "gubernamental" (para los que, en fuerza de la inercia de la tradicin
poltica, entendieron los asuntos pblicos como los actos de autoridad del gobierno).
La poltica pblica emerge, entonces, como una tarea colectiva
que incorpora conjunta y corresponsablemente la iniciativa social
y la gubernamental, pues ante ciertos problemas se adolece terica y tecnolgicamente de una lnea segura de respuesta. Por ende, como una estrategia susceptible de error y frustracin. Sobre
todo, como una estrategia capaz de aprender de sus errores y de
no repetirlos insensatamente. Si algo ensea el difcil arte de estructurar bien las espinosos problemas pblicos, es darse cuenta
de que es ms decisivo para el buen gobierno contar con organi13
Majone (llJl-;lJ) quien muestra la necesidad de superar la visin "decisionista racional" del
anlisis de polticas, cada vez menos operativa en la solucin de los problemas pblicos
complejos, y la de introducir complementariamente una visin "posdecisional" argumentativa. Ante las dificultades inocultables de ciertas cuestiones, es necesario explicar persuasrvamente las razones que condujeron a tomar una cierta decisin, de manera que el
pblico interesado entienda y tal vez comparta instrumentos y objetivos de la decisin
gubernamental. Vese la Introduccin a la Antologa: Anlisis y Diseo de Polticas, M.A.
Porra, Mxico, llJlJ1.
ESTUDIO INTRODUCTORIO
71
Bibliografa
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72
LUIS
F.
AGLJILAR VILLANLJEVA
Problemas pblicos
y agenda
de gobierno
Tercera antologa
1. FORMACIN DE LA AGENDA.
EL CASO DE LA POLTICA DE LOS ANCIANOS
CHARLES D. ELDER y ROGER W. COBB
DE LOS EDITORES
.Advertencia
Los TRES PRIMEROS TEXTOS tratan temas relativos al momento crucial de la formacin de la agenda de su gobierno. El primer artculo de Charles D. Elder y Roger W. Cobb, dos expertos
respetadsimos en este tema, Formacin de la agenda: el caso de
la poltica de los ancianos (1984), y el de Barbara J. Nelson: La
formacin de una agenda: el caso del maltrato a los nios (1978),
ofrecen claves analticas para entender los procesos polticos y culturales que subyacen en la decisin primera del gobierno de hacerse cargo de una cierta cuestin a la que otorga naturaleza
pblica. El ciclo de atencin a los problemas sociales: los altibajos
de la ecologa (1972) de Antony Downs es un artculo sugerente
y muy citado en la literatura especializada, que muestra cmo los
ires y venires de la atencin del pblico ciudadano son determinantes para que los problemas puedan o no colocarse como prioridades de la agenda de gobierno
Hay otros cuatro textos, relativos a la definicin de los complejsimos problemas pblicos, que no slo enumeran las dificultades de la tarea, sino aportan indicaciones para mejorar el
abordaje analtico y explicativo de los problemas. Al artculo de
Horst W. J. Rittel y Melvin N. Webber, Dilemas de una teora
general de planeacin (1973), que enlista las principales dificultades en el planteamiento de las cuestiones pblicas, sigue el artculo analticamente ejemplar y rnulticitado de Mark H. Moore,
Anatoma del problema de la herona: un ejercicio de definicin de
problemas (1976), y el aleccionador de Eugene Bardach, Problemas de la definicin de problemas en el anlisis de polticas (1981).
[ 75]
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ADVERTENCIA
Acerca del impacto que en la formulacin de las varias opciones de poltica tiene la definicin del problema, trata el artculo
de Peter J. May, Claves para disear opciones de polticas (1981).
La antologa cierra con el ensayo de Hugh Hedo sobre Las redes
de asuntos y el poder ejecutivo (1978); los especialistas en especficos asuntos pblicos, activos en la sociedad y en el gobierno, son
determinantes para que ciertas cuestiones alcancen rango pblico
y motiven al gobierno a entrar en accin.
Los textos seleccionados tienen tambin el propsito de dejar
ver cmo opera el mtodo de los estudios de caso, dominante no
slo en las investigaciones acadmicas, sino particularmente en
los anlisis profesionales, orientados a la toma de decisiones de
polticas especficas.
1. Formacin de la agenda.
El caso de la poltica de los ancianos *
78
elecciones polticas posteriores y para afirmar una concepcin particular de la realidad. Por lo tanto, las decisiones que se adopten
durante el proceso de formacin de la agenda tienen consecuencias muy profundas, en el sentido de que pueden afectar la vida
de las personase influir en su interpretacin de la realidad social.
La poltica hacia los ancianos y, en particular, las controversias
sobre el estado de necesidad de los ancianos y las obligaciones de
la sociedad hacia ellos son un ejemplo muy ilustrativo de cun
importante es, en el proceso de la poltica, la eleccin de los problemas y de las definiciones. Por mucho tiempo, se consider
que los problemas del envejecimiento y de los ancianos formaban parte de la vida natural y que haba que resolverlos en el
mbito individual, segn cada caso. Se convirtieron en problemas
pblicos slo cuando se empez a definir a la vejez como una
categora social distinta, compuesta por personas que en razn
de su edad merecan derechos y consideraciones especiales. No
vamos a detallar el desarrollo de esta nueva definicin (vase
Achenbaum, 1983) quese plasm claramente en la Ley del Seguro Social de 1935.
La aceptacin de esta nueva concepcin de la vejez fue paulatina y conllev algunas reservas. Sin duda, su legitimidad se apoy en la misma Ley del Seguro Social y en su concepto de
seguridad social. Al comienzo, el envejecimiento y las personas
ancianas no eran gran problema para el gobierno. Pero, en los
aos sesenta se propag la definicin de los ancianos corno un
grupo nico que mereca consideracin especial. La importancia
de este desarrollo, en trminos de polticas pblicas, se reflej
intensamente en 1965 con la aprobacin del programa de Atencin Mdica (Medicare) y el programa de Ingreso Suplementario
(Supplemental Security Income, SSI) para los que estuvieran ya en
el Seguro Social. Estos dos programas son el resultado de dos
propuestas rechazadas de asistencia social para la poblacin en
general: el seguro nacional de salud y el ingreso mnimo garanti-
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Medicare fue una solucin loca desde el punto de vista racional. Seleccionamos precisamente al grupo -los ancianos- ms
claro, que requera ms atencin mdica y que se beneficiaba
menos de ella y que, por lo tanto, desde el punto de vista social,
produca la recompensa ms baja de todas. Pero lo hicimos
porque era la nica opcin polticamente viable en esa poca.
No era racional empezar un programa nacional de salud pblica con esta poblacin, pero as lo decidimos.
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empleo de la edad y no de la necesidad como criterio de asignacin de derechos (vase Neugarten, 1982) y la idea de que es ms
coherente encontrar el apoyo poltico invocando los beneficios del
derecho que las situaciones de necesidad (Cohen, 1981). En este
punto son objeto de discusin no slo creencias empricas sino
concepciones de la obligacin moral.
Qu cosa pensamos de la vejez y de los ancianos, y qu tipo
de respuestas damos a sus problemas, es el fondo de la cuestin.
Como Estes (1979) observa: "Los problemas ms graves que enfrentan los ancianos son, en gran parte, problemas socialmente
construidos desde una concepcin de la vejez y de los ancianos".
Es entonces inevitable elegir una definicin. Las elecciones que
guiarn las polticas pblicas de la vejez empiezan con la definicin del problema. En gran parte, en esto consiste el proceso de
formacin de la agenda.
1. La formacin de la agenda
82
Para poder caracterizar un proceso tan difuso de toma de decisiones, Cohen y sus colegas (Cohen y March, 1974, March y Olson,
1976) han ofrecido el modelo "bote de basura" (Garbage-Can Model), que es potencialmente de gran utilidad para entender la diversidad y la dinmica general del proceso de formacin de la
agenda. A la luz de su marco conceptual, las decisiones son vistas
como el resultado de una confluencia de cuatro corrientes relativamente independientes: las personas, los problemas, las soluciones
y las oportunidades de eleccin. Aunque el flujo de estos elementos pueda estructurarse institucionalizando los papeles y las prcticas, las decisiones son vistas como el resultado de intersecciones
aleatorias entre los elementos de estas cuatro corrientes. La formacin de la agenda pocas veces es tan casual como el modelo
"bote de basura" sugiere, pero el modelo ayuda a entender su
potencial fluidez.
Frecuentemente, la formacin de la agenda implica todo un
conjunto cambiante de actores, los cuales vienen y van, determinando el tiempo que dedican al proyecto a la luz de los otros
asuntos que deben y quieren atender. Hay problemas que piden
atencin y no la reciben por falta de soluciones u oportunidades.
y de la misma manera hay siempre "soluciones" flotando en el
aire, en busca de problemas a resolver. Las oportunidades a elegir
siempre estn limitadas por la presin de las obligaciones previas
y por todo un cmulo de demandas contradictorias. En consecuencia, la manera como se conjugan los cuatro elementos para lograr
que un determinado problema llegue a la agenda formal puede
ser completamente fortuita. De la misma manera, muchos problemas pueden ser descartados en el camino al buscar afanosamente
la combinacin apropiada de los elementos en tiempo y lugar.
El punto fundamental no consiste en que el acceso a la agenda
gubernamental suceda por azar, sino que tiende a ser el producto
de un complejo proceso que frecuentemente posee una estructura
informal y laxa. El xito depende de la convergencia apropiada de
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personas, problemas, soluciones y oportunidades de eleccin. Cada uno de estos elementos es potencialmente incierto. Empero,
se puede reducir la incertidumbre por medio de una variedad de
factores contextuales que ayudan a estructurar el proceso y a limitar el rango de las variaciones probables. Aqu consideramos
tambin algunos de estos factores contextuales y examinaremos
sus elementos bsicos, as como la manera en la que se relacionan
entre s.
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el acuerdo que exista entre los varios participantes en el subsistema (vase Wilson, 1980). Algunos subsistemas pueden operar segn un paradigma bien articulado, tal como el modelo de
seguridad social que los actores decisivos del seguro social apoyaron durante mucho tiempo. Otros se guan sencillamente por las
prcticas del pasado y los patrones rutinarios de administracin.
En cualquiera de los dos casos, los problemas y las soluciones
tienden a definirse a partir de modificaciones incrementales de
las polticas existentes.
Problemas nuevos y redefiniciones importantes de las polticas, si caen fuera del dominio de estos subsistemas o desafan
sus acuerdos bsicos, difcilmente podrn abrirse paso y alcanzar
un lugar en la agenda formal. Probablemente slo una campaa
agresiva y la movilizacin del inters del pblico pueda derribar
estos obstculos y llevar a la agenda de gobierno problemas nuevos y nuevas definiciones de problemas. Estas movilizaciones
suelen tambin cuestionar los supuestos derechos de ciertas personas o grupos y amenazan con sanciones electorales a las autoridades y sus funcionarios. La movilizacin de apoyo requiere
obviamente de personas dispuestas a invertir su tiempo y su dinero en la promocin y defensa de ciertas cuestiones concretas.
Estas personas, llamadas "empresarios de asuntos" (issue entrepreneurs) por Eyestone (1978), se encuentran fuera y dentro del
gobierno. Sus motivos pueden ser varios, conviccin personal,
compromisos ideolgicos, necesidades de trabajo o sencillamente la promocin de s mismos. En cualquier caso, estas personas
desempean frecuentemente un papel crucial en las actividades
de apoyo y en la canalizacin de ideas y demandas hacia la agenda del gohierno. Las autoridades elegidas y los aspirantes a puestos de autoridad juegan a menudo el papel de empresarios y
estn siempre muy atentos a las oportunidades que se presenten
(Walker, 1979). Particularmente los funcionarios actan como
empresarios de polticas.
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Tarea muy exigente y a menudo frustrante es tratar de movilizar los apoyos necesarios para llamar la atencin activa del gobierno y para superar los obstculos que impiden considerar con
seriedad los problemas que desbordan los canales establecidos.
Por consiguiente, para desafiar los entendimientos y arreglos prevaleciente en los subsistemas o subgobiernos. Como dijimos anteriormente, los problemas de las polticas pblicas no emergen
directamente de las situaciones. Requieren interpretacin y definicin. Por tanto, "el carcter de problema de un fenmeno suele
ser el que ocasiona conflictos entre las partes interesadas que luchan por definir (o descartar la definicin de) un asunto que se
considera objeto de accin pblica" (Gusfield, 1981).
Definir un problema es seleccionar y destacar ciertas realidades y hacer valoraciones sobre ellas. Tal vez las realidades
reflejan los hechos de la situacin. Pero los hechos que se consideran relevantes dependen necesariamente del marco de referencia y de las teoras implcitas de las personas que evalan
la situacin. Ms an, aunque compartiramos un marco comn
de referencia, pocas veces los hechos relevantes son plenamente conocidos o conocibles. Frecuentemente hay que utilizar inferencias, presuposiciones y hasta imaginacin, para formarnos
una idea de ellos.
Este punto es claramente ilustrado en el estudio de Cook
(1982a. 1982b) que describe y explica la aparicin y desaparicin
del delito y de la vejez como temas importantes de las polticas
pblicas durante los aos sesenta. Ella sugiere que el clima general de opinin era favorable a este particular problema, porque
fusionaba tres preocupaciones que haban ocupado la atencin de
los funcionarios durante la dcada de los aos sesenta y principios
de los setenta, a saber, los delitos, las vctimas y la vejez. La combinacin resultante era tan poderosa, que gan fcil acceso a la
agenda del gobierno por medio de un proceso que Cook caracteriza como "voz convergente". Grupos diferentes, dentro y fuera
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La calidad de problema de un fenmeno depende de la posibilidad de percibir su solucin. Aunque normalmente tendemos a
pensar que los problemas son los que generan las soluciones, en
un sentido muy real son las "soluciones" las que hacen posibles
los problemas. Una situacin que no tiene una solucin concebible
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posiciones, es decir, tener soluciones (corno mnimo) y problemas" (Eyestone, 1979). El flujo de las soluciones en la formacin
de la agenda, por lo tanto, probablemente terminar por girar alrededor de algunas rutinas ms o menos sencillas, que privilegian
lo que ya ha sido probado (o por lo menos, no desacreditado).
Por esto, los ajustes incrementales son los ms comunes, como
tambin la estrategia de "copiar al vecino".
La preferencia por lo familiar no impide que se apliquen soluciones imaginativas o novedosas, pero las ideas nuevas no son
fcilmente aceptables y frecuentemente llegan al cunocimiento
pblico slo despus de un largo periodo de incubacin (vase
Polsby, 1984). E inclusive, cuando salen a la luz, requieren que
dedicados promotores las cuiden y guen sus pasos hacia la agenda;
stos son frecuentemente expertos empresarios de polticas, listos
a explotar las oportunidades de eleccin.
5. El flujo de las
oportunidades de eleccin
En gran parte la agenda del gobierno est ocupada por compromisos anteriores y por las obligaciones permanentes del estado
(vase Walker, 1977). Esta situacin, combinada con las presiones
de los dems problemas. hace que sean muy limitadas las oportunidades para introducir problemas nuevos en la agenda y, por
ende, se vuelve muy importante el sentido del tiempo. La receptividad de los funcionarios vara segn las cambiantes circunstancias del ambiente poltico. Las condiciones que facilitan la
entrada de un problema a la agenda son a veces fugaces y pasajeras. Tienen que encontrarse en el mismo lugar y al mismo tiempo el problema, su "solucin" y las personas indicadas (las que
estn polticamente bien ubicadas y dispuestas a presionar en favor de una cierta cuestin), para no dejar pasar una oportunidad
que tal vez no regrese durante mucho tiempo. En vista de que
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de las polticas existentes generalmente enfrentar dificultades para ganar y retener la atencin de los decisores del gobierno. Se
puede entender que los lderes polticos sean renuentes a invertir
su tiempo, energa y capital poltico para promover cuestiones con
poca probabilidad de xito y con expectativas muy bajas de utilidad poltica en el corto plazo. El trabajo de los empresarios de
polticas es tratar de modificar esta situacin. Aunque no puedan
forzar las oportunidades, pueden hacer mucho para asegurar que
todos los elementos necesarios estn disponibles y para explotar
efectivamente las oportunidades que se presenten. Esto quiere decir que ellos tienen que tratar de establecer una conexin entre
un problema y su solucin, que sea poltica y econmicamente
viable, a la vez que movilizar el apoyo suficiente para que convenga a los dirigentes polticos prestar atencin al problema. Tambin tienen que estar vigilantes a las oportunidades y preparados
para aprovecharlas, aunque eso obligue a redefinir el problema.
Por ejemplo, la atencin en casa de los ancianos no tiene por qu
definirse solamente en trminos de las necesidades de los ancianos, tambin puede presentarse como una manera de bajar los
costos mdicos.
La fuerza de los eventos puede abrir oportunidades de eleccin y catapultar un problema hacia la agenda del gobierno. Un
evento dramtico, o toda una combinacin de circunstancias, pueden tener el efecto de suscitar poderosamente la atencin sobre
el problema. Si la situacin requiere adems accin urgente es
una cuestin de interpretacin. En este sentido, las crisis y los
escndalos son siempre construcciones sociales. Si los empresarios
de las polticas pblicas tienen la idea de utilizar ciertos eventos,
entonces tienen que dar un significado social a estos eventos. En
palabras de Polsby (1984):
Para muchas personas... en especial dirigentes, las crisis crean
oportunidades: las expectativas son altas, los ciudadanos ordi-
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Conclusiones
El proceso de formacin de la agenda que hemos intentado presentar es un proceso complejo y, muchas veces, desordenado. Para
quienes aprecian la innovacin y sienten la necesidad urgente de
actuar, el proceso Puede ser muy frustrante. A pesar de todo, es
importante reconocer que las apuestas en el proceso son muy altas
y que un solo xito, aunque sea parcial, puede compensar muchos
fracasos. Debido a que las oportunidades de ganar acceso a la
agenda son limitadas, los que desean efectuar reformas deben estar bien preparados para aprovechar las oportunidades cuando y
donde se presentan. Una cosa es perder la oportunidad, pero otra
quiz peor es ganar con una propuesta mal planteada y concebida.
Puede entonces ser una victoria prrica que envenene las aguas
de futuras reformas. Para terminar, un consejo de Nelson Polsby
(1984):
Posiblemente el error ms comn de los observadores y participantes que lUchan por una innovacin es rendirse prematuramente y medir el avance slo en trminos de corto plazo,
desanimarse, y caer en la tentacin de emplear estrategias que
son gratificantes momentneamente pero destructivas en el
mediano plazo.
La persistencia, sazonada con paciencia, siempre gana.
Bibliografa
Daniel, (1978). polities and the Professors. Washington, D.C.
Brookings Institution.
ACHENBAUM, W. Andrew, (1983). Shades of Gray. Boston, Little Brown,
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BROOKES, Warren, ( 1983). "Affluent Elderly's Political Clout," Detroit
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AARON,
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BARBARAJ. NELSON
CON LA ASISTENCIA DE THOMAS LINDENFELD
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BARBARA J. NELSON
constitua un asunto de poltica pblica y no un problema ocasional de los trabajadores sociales. Durante los tres siglos que van
del caso de John Walker a las propuestas de 1957, las respuestas
al maltrato y abandono de los nios vinieron del sector privado,
principalmente de las sociedades de proteccin, nacidas en los ltimos aos del siglo XIX. Desde que aparecieron las propuestas de
1957, elproblema del maltrato y abandono de los nios [abreviado
PMAN en adelante] ha llegado a ocupar un lugar destacado en las
agendas de la burocracia federal, de las legislaturas estatales y del
Congreso.
Este trabajo se concentra en averiguar cmo el PMAN se ha
transformado de una preocupacin de caridad privada en un asunto pbico de bienestar social. Trata de investigar el proceso de
creacin de los asuntos pblicos y de la formacin de una agenda,
estudiando de paso la manera como la carga poltica, econmica
y moral de abordar el PMAN se transfiere de la caridad privada al
gobierno. Por lo tanto, es un estudio de caso sobre la primera
etapa del proceso de las polticas pblicas, a saber, de cmo ocurre
que el gran nmero de problemas que el gobierno podra en principio considerar como objeto de su accin pase a ser un nmero
ms reducido de problemas a considerar de hecho.
Conceptualizar y estudiar
la fonnacin de una agenda
Gran parte de la indagacin de poltica pblica se ha dirigido a
saber cmo se resuelven los problemas y no tanto qu problemas
llegan a ser objeto de intervencin gubernamental. El proceso por
medio del cual los conflictos y las preocupaciones llegan a recibir
atencin gubernamental y a ser candidatos de resolucin potencial
por parte del sector pblico, se le ha denominado "formacin o
fijacin de la agenda" (Cobb y Elder, 1972; Cobb et al., 1976;
Walker, 1974; McCoombs y Shaw, 1972). Cobb y Elder (1972: 85)
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BARBARA J. NELSON
de inters, un bajo nivel de eficiencia, las burocracias y una habilidad cada vez mayor en la recaudacin se combinan para hacer
posible el aumento del gasto discrecional del gobierno. Aunque
las consideraciones de crecimiento econmico son muy importantes en la formacin de la agenda, la escuela de la eleccin pblica
slo indica las categoras principales donde es de esperarse un
mayor gasto (por ejemplo, en el sector de servicios) sin especificar
suficientemente cules son los problemas o clases de asuntos que
podrn recibir un gasto mayor.
Un segundo enfoque en la formacin de la agenda presta atencin a los ciclos o trayectorias de los problemas. Cobb, Keith Ross
y Ross (1976: 127) definen la trayectoria de los asuntos en trminos de iniciacin, especificacin, expansin y entrada del problema. Proponen tres patrones de trayectorias segn que los actores
principales se uhiquen dentro o fuera del gobierno, y segn el
grado en que soliciten el apoyo de los ciudadanos y de los servidores pblicos. Otros enfatizan el tiempo de atencin que presten
a los problemas el pblico y en especial de los medios de comunicacin masiva (Downs, 1972; Nadel, 1976). Los periodistas profesionales constantemente analizan en qu medida la cobertura
adicional de un asunto podra resultar excesiva, con la consiguiente prdida de inters del pblico (Lazarsfed y Merton, 1971).
Este enfoque tiene sus races en la investigacin de los grupos
de inters, que tiende a subrayar la naturaleza conflictiva del proceso de formacin de la agenda. En este enfoque, la bsqueda de
un lugar en la agenda gubernamental para un asunto es representada corno una lucha en los pasillos del poder que combaten
quienes contienden por obtener los favores del gobierno. Desafortunademente esta caracterizacin de la formacin de la agenda
es engaosa en muchas polticas sociales. Un segmento importante
en la formacin de la agenda de asuntos sociales est tipificada
por la discusin de Kotz (1969) sobre el inicio del programa asistencial de los cupones de alimentos, que provoc muchas discu-
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BARBARA J. NELSON
cuestin. Es importante enfatizar que, desde el punto de vista analtico, la decisin de tomar en consideracin un asunto es distinta
de la decisin que elige entre varias opciones de accin competitivas para tratarlo. Tienen que prevalecer dos condiciones para
que se adopte un asunto. Primera, los decisores tienen que compartir la percepcin de que es responsabilidad gubernamental legitima actuar en el asunto en cuestin. Segunda, tienen que creer
que, en caso de adoptar el asunto, es posible encontrar una respuesta apropiada para abordarlo. En la etapa 3), priorizacin del
asunto, se reordena la agenda existente para dar cabida al asunto
nuevo. La priorizacin no es simplemente intercalar el nuevo
asunto entre los ms viejos. Un nuevo asunto puede desalojar a
uno o ms asuntos anteriores o puede provocar que se atene la
intensidad ele la consieleracin que se presta a los asuntos ms
antiguos. Si el inters en el asunto ms reciente no se mantiene
(etapa 4), el asunto nunca alcanzar el punto de la decisin sustantiva. Asimismo, para que un asunto permanezca en la agenda
una vez que ha obtenido atencin y quiz respuesta debe mantener sus merecimientos y seguir formando parte de las ideas con
vigencia (Walker, 1974: 2). Si una cuestin no conserva esta caracterstica por un largo plazo, no podr incorporarse duraderamente a las preocupaciones gubernamentales. Esta falla no es
necesariamente trgica. La agenda del gobierno estara increblemente congestionada si no existiera ningn mecanismo para remover de ella el sinfn de problemas que ya no convocan el inters
general.
La investigacin de las varias etapas del proceso de formacin
de la agenda implica responder a cuatro cuestiones metodolgicas:
a) cmo construir definiciones operativas de estas etapas, b) cmo
separar la formacin-fijacin de la agenda de otras fases del proceso de la poltica, c) cmo seleccionar los casos de estudio, d)
cmo descubrir y formular las hiptesis.
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el problema, tambin cuenta con el hecho de que los asuntos cientfico/tcnicos permiten con mayor frecuencia soluciones mecnicas, que los asuntos sociales. En el nivel de la tercera dimensin,
los asuntos internos o internacionales se definen no slo por la
base de su rea geogrfica, sino por el tradicional carcter de pblico o secreto que rodea su proceso de dicisin.
Obviamente los actores participantes en la promocin y seleccin de las cuestiones no las definen todos de la misma manera.
En efecto, un comn denominador de todas las investigaciones
sobre formacin de agenda es descubrir que la manera de definir
y marcar (labeling) las cuestiones es decisiva para determinar el
tipo de atencin que merecern. Una de las tcticas ms frecuentes de caracterizacin, que usan los interesados en ciertos asuntos,
es tratar de presentarlos como "asuntos de valencia", de gran consenso afectivo. ste fue el caso de la cuestin del abuso y maltrato
a los nios.
La figura 1 muestra esta tipologa de identificacin de los casos. Como en toda figuracin de los conceptos, las lneas divisorias
entre las dimensiones es ms drstica y rgida que en la realidad.
Internacional
Interno
Social
Social
Cientfico /
Tcnico
Cientfico /
Tcnico
---[Valencia
Abuso y
Maltrato de
los nios
I
I
-T
-t---
[Posicin]
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BARBARA J. NELSON
El reconocimiento gubernamental
del maltrato y abandono de los nios
El reconocimienro gubernamental del PMAN se bas parcialmente en una disposicin cultural e institucional, en una condicin estructural propicia al cambio, como dice Smelser (1962).
En general, el crecimiento del sector pblico, particularmente
en el rea de servicios y beneficios sociales (Tarschys, 1975), ha
aumentado la cobertura y la extensin de la intervencin gubernamental en las vidas de sus ciudadanos. Sin embargo, es, ms
bien, cclica la disposicin del gobierno a aceptar nuevas responsabilidades o aumentar las existentes. El gobierno crece no slo
en tiempos de guerra, sino tambin en pocas en que la justicia
social es una preocupacin poltica de importancia. Al revs, el
gobierno se contrae cuando la eficiencia tiene un elevado inters
poltico.
Al final de los aos cincuenta, a raz del movimiento de los
derechos civiles, comenz un largo periodo de preocupacin relativa por los varios asuntos de equidad y justicia social. Las reformas de 1962 a la Ley de Seguridad Social disponan que en
todos los condados y localidades de los estados se proporcionaran servicios asistenciales a los nios, de modo que los intereses
de los nios pasaron a formar parte del ciclo de la equidad. A
estas reformas sucedi la "Guerra contra la Pobreza", que mostr la importancia de ofrecer servicios idneos a los nios como
un mtodo para eliminar la pobreza. El ciclo de la equidad recibi un fuerte impulso con la tesis In re Gault de la Suprema
Corte en 1967, que concedi a los nios la proteccin de la Ley
de los Derechos Fundamentales. Ms tarde, el trabajo de meses
para dar forma a la Ley Integral de Desarrollo Infantil (finalmente vetada por el presidente Nixon) educ a los congresistas
a entender la importancia de cubrir adecuadamente las necesidades de todos los nios.
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La formacin de la agenda
en la Oficina Infantil de gobierno
En 1874, con el famoso caso de Mary Ellen, el maltrato a los nios
recibi por vez primera la atencin de los medios de comunicacin.
Mary Ellen, una sirvienta/hija adoptada, fue maltratada por sus
tutores. Para liberarla de esta situacin, Henry Bergh -por cierto,
fundador de la Sociedad para la Prevencin de la Crueldad con
los Animales- levant acta contra sus supuestos tu tores. La hase
legal del caso no fue el viejo argumento de que como miembro
del reino animal, Mary ElIen mereca proteccin; Bergh, en vez de
eso, recurri a la disposicin de homine replegiando, derivada
de una antigua ley inglesa, que permite transferir la custodia de
una persona a otra (Thomas, 1972: 307-3(8). El caso hizo furor y
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BARBARA J. NELSON
precipit la formacin de la Sociedad Neoyorquina para la Prevencin de la Crueldad con los Nios. En poco tiempo se formaron otras sociedades en varias de las ciudades del Este y hacia
fines del siglo XIX y principios del xx, frecuentemente dichas sociedades recibieron de los estados el encargo de recibir y reubicar
"nios desamparados, abandonados y 'nios-problema'" (.Thomas,
1972: 311). Tan poderosos fueron algunos de estos grupos que,
por ejemplo, se lleg a considerar ilegal interferir con el trabajo
de la mencionada Sociedad Neoyorquina. De esta manera, varias
legislaturas del Este fueron las primeras instituciones pblicas en
reconocer al f'MAN. En el espritu de la poca, la responsabilidad
de atender estos casos fue encargada por los estados a los grupos
privados.
Ochenta aos despus del caso de Mary Ellen, prcticamente
haba dejado de existir el movimiento caritativo de las asociaciones privadas. Practicar la caridad sobre bases morales ya no tena
la misma vigencia social. La Gran Depresin hizo que los fondos
de caridad fueran reemplazados por los recursos pblicos disponibles en los diferentes programas que abarcaba la Ley de Seguridad Social (Trattner, 1974: 228-229). Los trabajadores sociales
dejaron de obligar a sus clientes a que aceptaran los servicios y
comenzaron a responder a las necesidades expresadas por la poblacin. El resultado del cambio en las fuentes de recursos y en
los mtodos de servicio fue una clientela de clase media cada vez
ms organizada. Para fines de la Segunda Guerra Mundial prcticamente haha desaparecido el inters por los servicios de proteccin a los nios.
Entonces qu fue lo que provoc el inters del CH en un asunto que gradualmente haba terminado por perder apoyo? El inters no se origin en el CH. SU respuesta fue ms hien una reaccin
favorable a las investigaciones que haba llevado adelante la Asociacin Humanstica Norteamericana (AHA, por sus siglas en ingls), grupo caritativo dedicado a la proteccin de nios y animales.
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BARBARA]. NELSON
importantes para precipitar la respuesta estatal. A fines de la dcada de los aos cincuenta, el doctor C. Henry Kempe, destacado
pediatra del Hospital General de Denver y de la Escuela de Medicina en la Universidad de Colorado recibi apoyo del CB para
estudiar, junto con sus colegas, el maltrato fsico de los nios.[...].
Kempe present en varias ocasiones los resultados de su investigacin. La primera fue en las reuniones de la Academia Norteamericana de Pediatra en noviembre de 1961. Como miembro,
durante mucho tiempo, del comit que formulaba el programa,
de actividades de la academia, Kempe tuvo oportunidad de organizar un seminario sobre el maltrato fsico de los nios. Los miembros del comit le sugirieron que el ttulo subrayaba el carcter
de un comportamiento legalmente responsable y socialmente atpico y que poda ocasionar que algunos miembros tuvieran cautela
para asistir al seminario. Kempe estuvo de acuerdo y cambi el
nombre del seminario en "Sndrome del Nio Golpeado". Con un
solo trazo etiquet el problema de una manera que haca de lado
los aspectos annimos y resaltaba los aspectos mdicos. Desde una
perspectiva de formacin de agenda, el efecto de la etiquetacin
es siempre relevante.
En 1962, Kempe y sus asociados publicaron "El sndrome del
nio golpeado" en el.Tournal of the American Medical Association.
El artculo y el editorial que lo acompa pasmaron a la profesin
mdica. El pequeo nmero de artculos mdicos y de los trabajadores sociales, antes de este ao, u omitieron el problema en el
ttulo o utilizaron el trmino asustador, maltrato a los nios. En
continuidad con el exitoso seminario de la Academia Norteamericana de Pediatra, el bien titulado artculo de Kempe, en una
revista prestigiada, dio legitimidad profesional al problema. La
cobertura nacional de los medios al problema data de la publicacin de este artculo.
En el mismo ao de 1962, el CB patrocin una conferencia con
el propsito de presentar las investigaciones de Kempe a un grupo
119
de abogados, mdicos y trabajadores sociales interesados. La conferencia recomend que el ca bosquejara el modelo de notificacin obligatoria de maltrato a los nios y recomend tambin que
este borrador fuera difundido en los estados con una fuerte recomendacin en favor de su adopcin. Dicho modelo de ley fue escrito y distribuido ampliamente en 1963. Por medio de esta accin
se mont la segunda fase de la campaa, alcanzar las agendas de
las cincuenta legislaturas estatales.
Despus de distribuir el modelo de la ley de notificacin, el
en mantuvo su apoyo y su inters en la investigacin sobre el tema,
mediante estudios de alcance nacional. Cinco aos despus, el investigador principal, David G. Gil, public los resultados de la
investigacin bajo el ttulo Violence Against Children: Physical
Child Abuse in the United States. Del mismo modo que el trabajo
de Kempe, este libro fue ledo con gran inters por los profesionales como por los legos. De esta manera, la investigacin apoyada
por el CH, proporcion a los servidores pblicos -y al pblico en
general- informacin pertinente relativa a la existencia y extensin del maltrato infantil, con alto nivel acadmico y sin amarillismo. Esta informacin decisiva legitim la demanda de una nueva
legislacin.
Las investigaciones patrocinadas por el en tuvieron el efecto
no slo de mantener el problema ante los ojos del pblico, sino
tambin mantener al mismo eH con vida. Creado por una ley del
Congreso en 1912 para investigar y documentar las condiciones
prevalecientes entre los nios estadounidenses, el mbito de competencia del en fue limitado por quienes se oponan a cualquier
intento gubernamental de controlar la crianza de la juventud. Y
aunque el eH nunca amenaz la autoridad de los padres, el hecho
es que no respondi positivamente a la autoridad institucional. A
partir de 1967, fue subordinado al Departamento de Servicios Sociales y Rehabilitacin (SRS, por sus siglas en ingls) dentro del
HEW. En 1968 y en 1969, Mary Switzer, administradora del SRS
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BARBARA J. NELSON
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La formacin de la agenda
en las legislaturas estatales
En 1963 el CB public y difundi su folleto:"El nio maltratado:
directrices y sugerencias de lenguaje para legislar acerca de la notificacin del nio fsicamente maltratado". Este folleto no lleg
a los legisladores estatales, sino que recorri la ruta habitual de
difusin del CB entre las instancias estatales responsables del bienestar infantil y los grupos privados interesados en la cuestin,
aunque indudablemente algunos folletos llegaron a manos de los
legisladores interesados. De manera independiente, otros legisladores tambin se informaron de los avances en este campo. Armados con las directrices establecidas por el CB, los miembros de
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algunas organizaciones caritativas del sector privado, acompaados por representantes de varios grupos profesionales, se acercaron a los legisladores de varios estados. Como resultado directo
de esta campaa, en 1963, el mismo ao de publicacin de las
directrices, dieciocho estados reconocieron el maltrato infantil como un asunto pblico y presentaron iniciativas de ley. Trece estados aprobaron leyes en la materia y para 1967 todos los estados
haban aprobado algn tipo de legislacin reconociendo como
problema pblico el maltrato a los nios.
En slo cuatro aos todos los estados aprobaron leyes para
notificar estos casos, una tasa de adopcin cinco veces ms rpida
que el promedio de otras innovaciones legales entre 1933 y 1966
(Walker, 1969: 895).
De manera semejante al CB, el tiempo que pas entre el establecimiento de la agenda y la accin fue tan corto en muchos estados que es difcil mantener la distincin emprica entre
reconocimiento de la cuestin y respuesta. El anlisis de las trece
primeras leyes sobre maltrato a los nios nos ayuda a entender
por qu el reconocimiento del asunto se transform tan rpidamente en accin institucional. Igualmente, un anlisis de los muchos modelos y directrices que siguieron a los que propuso el CB
demuestra por qu la difusin ocurri tan rpidamente.
En 1967, tocios los estados haban respondido al problema del
maltrato (y a veces del abandono) de los nios estableciendo leyes
de notificacin voluntaria u obligatoria. Sin embargo, de las primeras trece leyes estatales en esta materia slo diez eran leyes de
notificacin. Las otras tres definan el delito de maltrato infantil
y discutan los lmites de la sentencia correspondiente. Ocho leyes
fueron incorporadas en los cdigos penales y cinco fueron ubicadas dentro de los captulos relativos al bienestar pblico o a la
administracin general. IJ1inois fue empero el nico estado que
destin fondos para la implementacin de su ley sobre maltrato a
los nios.
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ya no pueden considerarse meramente como invocaciones de valores pblicos. Reflejan, adems, los juicios colectivos de expertos
acerca de cmo sustentar y examinar esta responsabilidad pblica.
Qu cosa provoc los cambios continuos en las leyes mencionadas? Las revisiones para incorporar las opiniones profesionales
prevalecientes slo explican una parte de dicha actividad. Otros
cambios resultaron de la disposicin legislativa federal contenida
en la Ley para la Prevencin y Tratamiento del Maltrato a los
Nios (CAPTA, por sus siglas en ingls), aprobada en 1974, que
exigi a los estados que, para recibir fondos discrecionales, promulgaran leyes de notificacin enteramente conformes con una
lista de estrictas normas profesionales. En virtud del grado de detalle en los requerimientos, en estos momentos slo cuarenta y
dos estados tienen leyes que cumplan con los requisitos federales.
Para ayudar a los estados que, en 1977, no haban podido cumplir
con los requisitos, el Centro Nacional para Nios Maltratados y
Abandonados (creacin de la CAPTA y dependiente del CB) prepar un borrador de modelo legislativo. Algunos juristas acadmicos
y analistas de polticas lo han criticado como demasiado largo y
pesado para ser adoptado por los estados. Por tanto, puede ser
que este modelo de ley no pueda impulsar la adopcin de cambios
en las leyes estatales de denuncia como haba esperado el Centro
Nacional.
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respuesta probablemente puede interpretarse a la luz de las presiones de diversas fuentes que experimentaron los miembros del
personal profesional en la GCD y en el CE. Los integrantes profesionales del personal simpatizaban con la necesidad de acciones
fuertes para prevenir y tratar el maltrato a los nios. Estaban conscientes tambin, desde el principio del proceso legislativo, de que
se promulgara una nueva ley. Al mismo tiempo, tenan la obligacin de presentar el punto de vista de la Administracin frente a
cualquier legislacin especfica en este asunto. El sentimiento lleg a ser tan fuerte que un miembro del personal, el doctor Frederick Green, entonces director asociado del CB, se neg a dar
testimonio en contra del proyecto de ley. Al creer que no debera
conservar su puesto si no poda apoyar a la Administracin, prefiri renunciar, slo esper hasta la terminacin de las audiencias
senatoriales a fin de no politizar el asunto. Otros profesionales de
la Administracin confesaron su incomodidad frente al conflicto
entre sus creencias profesionales y los requerimientos de los papeles institucionales. Con estos ejemplos, se destaca un punto de
especial importancia en los asuntos de valencia, stos dan un respiro en la acrimonia de la vida poltica normal. Si no ocurre este
efecto, los funcionarios probablemente estn menos dispuestos a
ver un asunto como no controversial. Si la poltica es la ocupacin
coticliana, un asunto tiene que tener un consenso dentro de la
esfera de uno mismo al igual que dentro de la sociedad para que
se consiclere como un verdadero asunto de valencia.
Conclusin
Como se mencion en la introduccin, esta investigacin fue diseada para organizar las hiptesis, es decir, para evaluar qu
hiptesis o grupos de ellas son especialmente tiles para comprender la formacin de una agenda. Recorrimos la burocracia
federal, las legislaturas estatales y el Congreso, con el fin de saber
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destac los aspectos mdicos del asunto. En los foros gubernamentales, sin embargo, casi uniformente se etiquet el asunto como "maltrato a los nios". La transformacin fue deliberada.
Result del hecho de que los partidarios del asunto descubrieron
que "maltrato a los nios" era una expresin que suscitaba mayor
consenso entre las lites polticas porque denotaba el comportamiento ms extremo. Las audiencias senatoriales de 1973 ejemplificaron la necesidad poltica de mantener la etiqueta "maltrato
a los nios". Durante una discusin entre un investigador, el doctor David Gil, y el senador Jennings Randolph, ste objet la insistencia de Gil en que cualquier castigo corporal constitua
maltrato. La disciplina fsica, sostuvo, no constituye maltrato.
"Pienso, agreg, que si tuviramos que tomar partido preferira
zurrar a los nios antes que mimarlos". El ejemplo demuestra que
cuando el maltrato a los nios fue explcitamente expandido para
incluir algo ms que la conducta deliberadamente brutal, el asunto
perda su calidad de valencia.
El poderoso papel de la etiqueta "maltrato a los nios" tambin demuestra una caracterstica ms general de la manera de
nombrar los asuntos: las etiquetas que se aplican a los problemas
llevan un mensaje implcito para los que no estn directamente
interesados y para quienes s 10 estn. Por ejemplo, la mayora de
los profesionales coincidieron en que la desatencin de los nios
era ms difundida y difcil de corregir que el maltrato, pero el
hecho es que la desatencin y el descuido fueron menospreciados
en el momento de formar la agenda. Los promotores que abogaban para que el gobierno reconociera y emprendiera un programa
activo en contra del maltrato a los nios, deliberadamente enfatizaron los aspectos del asunto en los que exista ms consenso y
las emociones ms fuertes, es decir, el maltrato y no el descuido
o la desatencin. Esta estrategia captura y da confianza al pblico
desatento. El pblico permanece desatento al recibir mensajes
que reafirman sus imgenes ideales de la vida poltica. De esta
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manera, en la arena poltica, la etiquetacin frecuentemente enfatiza los aspectos de valencia en los asuntos. Sin embargo, la estrategia de emplear etiquetas de valencia tiene dos debilidades.
Primero, si la etiqueta es una falsificacin, el pblico atento puede
denunciarla. Segundo, las imgenes de la organizacin poltica
ideal varan entre las personas y en el curso del tiempo, por lo
que encontrar una duradera y adecuada etiqueta de valencia puede ser difcil. Las etiquetas de los asuntos, entonces, deben ponerse con gran sabidura poltica.
El caso del maltrato infantil nos permite tambin comentar el
uso de los asuntos de valencia en el desarrollo de las carreras
personales y en la sobrevivencia de las instituciones. Al discutir
las campaas electorales, Campbell y asociados (1966: 170-1) sugieren que los asuntos de valencia son los mejores para armar una
campaa. Podemos sugerir, adems, que una de las ventajas de
los ya elegidos es la oportunidad que tienen para promover el
reconocimiento institucional de los asuntos de valencia. Mondale,
por ejemplo, se benefici polticamente de actuar como el campen
de la respuesta federal al maltrato infantil, obtuvo cobertura nacional de los medios masivos y probablemente un mayor renombre. Los legisladores estatales obtuvieron beneficios similares por
su adhesin al asunto. La oportunidad de hacer avanzar las propias
carreras polticas mediante la promocin de asuntos de valencia
ocasion que al asunto del maltrato infantil tuviera un liderazgo.
Sin esta conduccin, el asunto seguramente habra muerto.
El descubrimiento de las ventajas polticas que comporta asociarse con asuntos de valencia suscitan muchas preguntas para investigaciones ulteriores. Necesitamos saber, por ejemplo, cules
son los determinantes de la combinacin de asuntos de posicin
y de valencia en una unidad gubernamental en un tiempo dado;
qu clase de polticos (caballos de trabajo o caballos de exposicin) son capaces de reconocer por primera vez los asuntos de
valencia y si estos asuntos tienen la "funcin latente" (Gans, 1972)
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La congestin y el deterioro del ambiente pueden destruir permanentemente ciertas importantes comodidades si no reciben
atencin a tiempo. Ms an, el nivel de ansiedad, personal y social,
ha aumentado durante los ltimos aos. Soy de la opinin que
esta situacin es el resultado de las tensiones provocadas por la
velocidad acelerada de los cambios tecnolgicos y sociales, junto
con el aumento en la comunicacin mundial a travs de los medios
de comunicacin. Estos cambios, con mucha razn, han despertado preocupaciones genuinas y serias entre millones de personas.
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desde los primeros cristianos hasta las Panteras Negras de los aos
sesenta se benefician con sus mrtires. Sin embargo, hasta los
smbolos ms poderosos pierden atractivo, cuando se les repite
reiteradamente. La vista conmovedora de un soldado muerto o
de una gaviota empapada ele petrleo crudo pierde fuerza despus de repetirse una docena de veces. Algunas de las amenazas
ms peligrosas al ambiente son empero completamente invisibles. En consecuencia, nuestra propensin por corregir lo visible
puede conducir a que nos preocupemos de problemas relativamente menores, dejando sin solucin los que son mucho ms
peligrosos.
Otra razn para que el inters por la contaminacin perdure
es que se trata de un problema que afecta a casi todo el mundo.
No tiene ningn efecto discriminador desde el punto de vista poltico, y esto hace que los polticos persigan las soluciones sin temer repercusiones adversas. Se puede decir que el ataque a los
problemas ambientales es menos riesgoso que la lucha contra el
racismo o la pobreza; en efecto, enfrentar estos ltimos problemas
provocara nada menos que la hostilidad de bloques muy significativos de votantes quienes se benefician de los sufrimientos de
los dems o que, por lo menos, no se sienten lo suficientemente
amenazados por el problema, como para estar en favor de un gasto
pblico importante, con el fin de reducirlos.
Un tercer punto en favor del problema del ambiente es que
gran parte de la "culpa" de la contaminacin puede atribuirse a
un pequeo grupo de "villanos" cuyo poder y riqueza los convierte
en excelentes chivos expiatorios. Los defensores del ambiente, por
lo tanto, pueden atacar valientemente a estos chivos expiatorios
sin echarse encima a la mayora de los ciudadanos. Adems, este
pequeo grupo tiene efectivamente el poder para reducir la contaminacin en un grado muy importante, en caso de que lo deseara. Si los responsables de las empresas ms importantes de la
industria automotriz, de la generacin de la energa elctrica y del
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suministro de los energticos estuvieran dispuestos a cambiar significativamente sus prcticas, los niveles de contaminacin podran descender aceleradamente. Este hecho se ha comprobado
en muchas localidades.
Siempre es ms fcil encontrar apoyo para las empresas que
buscan resolver problemas, si se puede echar la culpa a un nmero
reducido de "enemigos pblicos" como lo demuestra el xito de
Ralph Nader. Esta tctica es especialmente eficaz si los "enemigos" tienen riqueza y poder exagerados, si tal vez se visten de
manera excntrica y tienen modales raros, hablan con obscenidades o demuestran cualquier otra caracterstica fuera de lo comn.
Esto permite que la sociedad descargue su indignacin en estos
grupos pequeos, sin tener que admitir la necesidad de modificar
su propio comportamiento. Es ms fcil encontrar grupos de chivos expiatorios en casi todos los problemas de la contaminacin,
que en los dems problemas sociales importantes, como la pobreza, la falta de vivienda digna o el racismo. Resolver estos ltimos
problemas implicara la modificacin del comportamiento de millones de estadounidenses, aceptar un nivel ms alto de impuestos,
o ambas cosas.
La posibilidad de llegar a encontrar soluciones tecnolgicas
para los problemas ambientales frecuentemente logra que el problema perdure en la atencin del pblico. Si se puede eliminar la
contaminacin por medio de cambios tecnolgicos, no hay por qu
modificar las actitudes bsicas, las expectativas y las normas de conducta de la mayora de la gente. Las dificultades traumticas de
todo cambio institucional importante pueden eliminars,e por la "magia" de los mejoramientos tecnolgicos en los motores de los automviles, por nuevos aparatos que purifiquen el, agua, por una
composicin qumica ms adecuada de los energticos y por un mayor nmero de instalaciones para el tratamiento de las aguas negras.
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El financiamiento de la lucha
contra la contaminacin
Otro aspecto de los esfuerzos contra la contaminacin que puede
contribuir a fortalecer el apoyo poltico es el hecho de que gran
parte del costo puede transferirse al pblico en la forma de precios
ms altos de los productos y no de mayores impuestos. En consecuencia, los polticos pueden exigir que se apliquen normas costosas
para limpiar el ambiente, sin pagar el alto costo poltico que implica
reunir los fondos necesarios por medio de impuestos ms altos. Es
cierto que la contaminacin del agua frecuentemente es el resultado
de actividades de las dependencias pblicas, como es el caso de los
defectuosos sistemas municipales de tratamiento de las aguas negras, y que los remedios realmente eficaces contra este tipo de contaminacin exigen un nivel ms alto de impuestos o, por lo menos,
precios mayores de los servicios pblicos. Pero la mayor parte de
los costos que comporta la reduccin de la contaminacin puede
aadirse a los precios de los productos y, de esta manera, transferirse calladamente al consumidor final del producto. Esta es la manera menos dolorosa para liquidar la cuenta de muchos graves
problemas sociales. En contraste, la resolucin de la mayora de los
ms graves problemas sociales requiere una redistribucin masiva
del ingreso, lo cual es posible solamente por medio de mayores
impuestos y transferencias ms altas o mayores subsidios directos.
Ejemplos de este tipo de problemas son la pobreza, la vivienda de
los barrios populares, los bajos niveles de salud pblica en las zonas
pobres y el transporte pblico inadecuado.
La mayora de los ecologistas se oponen a que el pago por un
ambiente ms limpio suceda por medio de precios ms altos en
los productos. Ellos prefieren alcanzar su meta por medio de normas que obliguen a las empresas contaminantes a absorber los
costos de su accin, aun si ello significa disminuir sus utilidades.
En casos de las empresas oligopolsticas como la automotriz y la
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han comenzado a adquirir una slida competencia profesional. Pareciera como si el pblico ciudadano se comportara perversamente, tolerando un cierto profesionalismo que es en realidad un
amateurismo disfrazado y condenando el profesionalismo que por
fin parece ser capaz de desempear bien su tarea. Hayan sido o
no perversos los legos en su relacin con los profesionales, lo cierto es que algunos de los que provocaron la confrontacin eran
originalmente intelectuales. El movimiento antiprofesional surge,
en parte, de una reconceptualizacin de la tarea de los profesionales. Pero lo motivan tambin imperativos de orden histrico,
dado que los cambios en la sociedad reclaman nuevos modos de
intervencin.
Anteriormente se pensaba que la labor de los profesionales
consista en resolver una serie de problemas que se consideraban
accesibles, comprensibles y de fcil consenso. Al profesional se le
contrataba para eliminar aquellas condiciones que la opinin pblica consideraba indeseables. Obviamente los profesionales contaban con un historial bastante espectacular. En efecto, la ciudad
y la sociedad urbana contemporneas son un claro ejemplo de las
proezas de los profesionales. Las calles han sido pavimentadas y
las carreteras conectan todos los lugares; hay casas para la mayora
de las personas; se han resuelto muchos problemas de salud; casi
todas las viviendas poseen agua potable; el drenaje expulsa las
impurezas; hay escuelas y hospitales en la mayora de los distritos,
etctera. Los logros del siglo pasado en estos renglones han sido
realmente fenomenales, no importa qu tan limitadas hayan sido
las aspiraciones de quienes los idearon.
Pero, ahora que ya han sido resueltos estos problemas sencillos, hemos tenido que dirigir nuestra atencin hacia otros, ms
complicados y difciles. Los indicadores de eficiencia que alguna
vez fueron tiles para exigir rendimientos y logros, enfrentan ahora el reto del renovado inters en la equidad de las polticas. Pero
tambin, el consenso (aparente o no), que permiti en el pasado
163
I. Formulacion de metas
La bsqueda de metas especficas se inici, con ms fuerza, al
inicio de la dcada de los sesenta. En 1960, en una publicacin de
RAND, Charles J. Hitch peda "aprender a mirar nuestros objetivos
de la misma manera crtica y profesional con que miramos nuestros modelos y nuestros insumos".' El trabajo posterior del anlisis
de sistemas reafirm esta aseveracin. Fue as que muchos, en un
gran nmero de reas, se dedicaron a redefinir los sistemas que
estudiaban con un lenguaje de verbos, no de sustantivos -preguntando "Qu hacen los sistemas?" y no "Cmo estn constituidos?"- Y se plantearon despus la pregunta ms difcil: "Qu
l Charles J. Hitch, On the Choice of Objeclives in System Studies. Santa Mnica,
California: Corporacin RAND, 1960, 1955, p. 19.
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biente. Todos estos movimientos chocaban con los procesos fundamentales del sistema de la sociedad norteamericana contempornea. Con un estilo diferente al utilizado por los analistas de
sistemas y los comisionados presidenciales, los participantes en
estos levantamientos buscaban reestructurar los sistemas de valores y de metas que determinaban la distribucin del producto social y moldeaban las grandes directrices de la poltica nacional.
El anlisis de sistemas, las comisiones de estudio de metas, el
sistema del presupuesto por programas, los indicadores sociales, los
distintos levantamientos, el Programa contra la Pobreza, las Ciudades Modelo, las preocupaciones actuales respecto de la calidad del
medio ambiente y de la vida en las ciudades urbanas, la bsqueda
de nuevas religiones entre la juventud contempornea y el creciente
atractivo de la planeacin, son movimientos que parecen estar motivados por una bsqueda comn. Todos ellos, con sus muy particulares y peculiares estilos, estn pidiendo que se clarifiquen los
propsitos, se redefinan los problemas, se reordenen las prioridades
para ajustarlas a los propsitos establecidos, se diseen nuevas acciones para llegar a las metas, se reorienten las profesiones hacia
los resultados de sus actividades ms que hacia los insumos que
utilizan y, en fin, se redistribuyan los productos de los programas
gubernamentales entre los diversos pblicos competidores.
Un sentimiento profundo de optimismo parece haber impulsado todos estos movimientos de bsqueda de instrumentos para
establecer con claridad las directrices. Pero la fe tradicional de los
norteamericanos en que el progreso est garantizado se ha ido
erosionando por estas oleadas que derriban las viejas creencias en
la bondad inherente del orden social y en la benevolencia intrnseca de la historia. La ingenuidad ha muerto. Su lugar lo ocupa
una nueva concepcin de la historia futura que, rechazando todo
historicismo, busca nuevos modos de desarrollar las capacidades
intelectuales e inventivas del ser humano.
166
Estas creencias se manifiestan de dos maneras bastante contradictorias. Por un lado, existe confianza en la maleabilidad sin
lmites de la historia futura por medio de la planeacin inteligente:
-la razn, el discurso racional y la negociacin civilizada. Por otro
lado, hay quienes proponen la "aproximacin emocional", el compromiso compasivo y la accin dramtica, incluso que se reviva el
misticismo para derrotar a El Sistema, considerado como la fuente
del mal, del sufrimiento y la miseria.
La Ilustracin puede estar acercndose a su madurez plena en
este fin de siglo o puede estar en su lecho de muerte. Muchos
parecen creer que est en nuestras manos perfeccionar la historia
futura -que podemos deliberadamente cambiar los resultados futuros de acuerdo con nuestros deseos- o tambin que ya no habr
ninguna historia futura. Algunos se han instalado en un profundo
pesimismo, otros simplemente se han resignado. Para estas personas es claro que planear sistemas sociales extensos resulta imposible dada la prdida de libertad y de justicia que implica. Por
lo tanto, para ellos debera ser la anarqua la meta final de la
planeacin, ya que el propsito de sta es la eliminacin de cualquier tipo de gobierno sobre los seres humanos. Existe otro grupo
que ha llegado a la conclusin de que la libertad y la justicia son
lujos que la sociedad moderna no se puede dar y que deberan
ser sustituidos con valores "cibernticamente factibles".
Al profesionalismo siempre se la ha entendido como el instrumento ms importante para llegar a la perfeccin y como el agente
de sustento del tradicional optimismo norteamericano. Con base
en la ciencia moderna, todas las profesiones han entendido ser un
medio de aplicacin de los conocimientos cientficos. En efecto,
cada profesin ha sido vista como una pieza de ingeniera. La planeacin y las recin llegadas ciencias de polticas se encuentran
entre las ms optimistas de las profesiones. Sus representantes se
niegan a creer que la planeacin para el mejoramiento sea imposible, no importa qu tan graves sean los problemas presentados
167
por los modos de planeacin pasados y presentes. No han abandonado la esperanza de que los instrumentos de perfeccionamiento
puedan ser perfeccionados. Y es en este punto en donde queremos
detenernos, en un esfuerzo por preguntarnos si las profesiones
sociales estn efectivamente dotadas con los recursos necesarios
para llevar a cabo lo que se espera de ellas.
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mente lo correcto. Esto quiere decir que hemos aprendido a cuestionar los resultados de las acciones y a enmarcar los problemas
en sistemas de valores. Asimismo, hemos aprendido a ver los procesos sociales como eslabones que vinculan a los sistemas abiertos
en grandes redes interdependientes de sistemas, donde los productos de uno se convierten en los recursos del otro. Esta armazn
estructural hace menos evidente la ubicacin del centro de los
problemas, por lo mismo, hace ms difcil saber cmo y dnde
intervenir, en el caso que sepamos qu es exactamente lo que
estamos buscando. Tambin somos ms sensibles a las repercusiones que genera la accin de resolver el problema en algn nodo
de una red y ya no nos sorprende encontrarnos con que esto puede
provocar problemas mucho ms severos en algn otro nodo. Es
as que nos hemos visto obligados a ampliar las fronteras de los
sistemas que trabajamos, en un intento por abarcar e interiorizar
todas estas externalidades.
Este fue sin duda el estilo profesional de los analistas de sistemas, quienes son los pioneros de los especialistas en' solucin
de problemas. Con demasiada confianza, los primeros analistas de
sistemas se declararon listos para hacerse cargo de cualquier cosa
que los dems consideraran un problema: es decir, para diagnosticar la naturaleza oculta del problema y, despus, de haber expuesto su verdadera naturaleza, para cortar hbilmente de raz sus
causas. Dos dcadas de experiencia han erosionado esta gran confianza. Los analistas se han venido dando cuenta del bajo grado de
validez de sus modelos, y ellos mismos se han visto atrapados por
las mismas dificultades de diagnstico que agobian a sus clientes.
A estas alturas, hemos empezado a darnos cuenta de que uno
de los problemas de ms difcil tratamiento es, precisamente, la
definicin y localizacin de los problemas: saber qu es lo que
diferencia una condicin observada de una condicin deseada y
encontrar en las complejas redes causales el lugar exacto donde
radica el problema. Otra dificultad, igualmente complicada, es
169
identificar las acciones que pudieran ser efectivas para acortar las
distancias entre lo que es y lo que debe ser. Conforme buscamos
mejorar la efectividad de las acciones para poder obtener los resultados preferidos, las fronteras de los sistemas se estrechan. Y
conforme nos volvemos ms conocedores de las complejidades de
los sistemas sociales abiertos, es ms complicado volver funcional
la idea de planeacin.
Son muchos actualmente los que tienen una imagen de cmo
sera el funcionamiento de un sistema de planeacin idealizado.
Se le ve como un continuo proceso ciberntico de gobierno que
incorpora de manera sistemtica y simultneamente procesos para
averiguar las metas, para identificar los problemas, para pronosticar los cambios incontrolables del contexto, para inventar estrategias alternativas, tcticas y acciones escalonadas, para descubrir
otras opciones de accin alternativas y plausibles y otras consecuencias, para evaluar alternativamente las estimaciones de resultados, para supervisar estadsticamente las condiciones de los
pblicos y de Ios sistemas que se consideren afines, para retroalimentar con informacin los canales donde se simulan y toman las
decisiones, todo con el fin de poder corregir los eventuales errores. Este conjunto de pasos nos resulta familiar, dado que comprende los modelos clsicos y modernos de planeacin. Sabemos
tambin que tal sistema de planeacin es inalcanzable, aun cuando
pareciera que nos acercamos a l. Incluso es cuestionable si tal
sistema de planeacin sea deseable.
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comporta la pluralidad de polticas hace imposible perseguir metas unitarias, y as sucesivamente. Las dificultades asociadas a la
racionalidad son tantas, que hasta ahora no hemos sido capaces
de desenredar los hilos de la madeja. Esto se debe, en parte, a
que el paradigma clsico de la ciencia y la ingeniera -paradigma
en que se ha sustentado el profesionalismo moderno- no se puede
aplicar sin ms a los problemas de los sistemas sociales abiertos.
Una de las razones por las que el pblico ha atacado a las profesiones sociales es, en nuestra opinin, que los estilos cognoscitivos
y operativos de las profesiones -que imitan el estilo cognoscitivo
de la ciencia y el estilo operativo de la ingeniera- no han surtido
efecto en un amplio espectro de problemas sociales. Los clientes
legos se quejan porque los planificadores y otros profesionales
afines no han sido capaces de solucionar los problemas que ellos
mismos dijeron que podan resolver. Queremos sugerir con esto
que los profesionistas sociales extraviaron el camino al asumir que
podan funcionar como cientficos aplicados, es decir, que podan
solucionar los problemas con la misma clase de mecanismos con
que los cientficos resuelven los suyos. Un error muy grave.
La clase de problemas que enfrentan los planificadores -problemas sociales- son esencialmente diferentes de los problemas
que tratan los cientficos y tal vez algunos tipos de ingenieros. Los
problemas de planeacin son intrnsecamente retorcidos, enredados, rebeldes, maosos (wicked).
A diferencia de los problemas de las ciencias que son de suyo
naturales, definibles, separables y susceptibles de solucin, los problemas de la planeacin gubernamental -especialmente los que
tienen que ver con la planeacin social y de las polticas- son de
suyo mal definidos y su "re-solucin" descansa en juicios polticos
elusivos. (Los problemas sociales nunca se solucionan. En el mejor
de los casos se re-suelven una y otra vez.) A continuacin ofrecemos un ejemplo que sirva para aclarar la diferencia que queremos
establecer.
171
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Pero esto no es posible con los problemas retorcidos. La informacin que se requiere para entender el problema depende de
la idea que uno tenga de cmo solucionarlo. Es decir, para describir
detalladamente un problema enredado, uno tiene de antemano
que realizar un inventario exhaustivo de todas las soluciones concebibles. La razn es que todas las preguntas que se hagan para
obtener informacin adicional dependen del entendimiento que
se tenga del problema y de su resolucin en un determinado momento. El entendimiento del problema y la resolucin del mismo
son cuestiones concomitantes. As pues, para poder anticipar todas
las preguntas (para tener a la mano y desde el principio toda la
informacin que se requiere para la solucin), es necesario tener
conocimiento de todas las soluciones concebibles.
Por ejemplo, qu se requiere para identificar la naturaleza
del problema de la pobreza? Acaso pobreza quiere decir ingresos
bajos? En parte s. Pero, cules son las causas determinantes de
un ingreso bajo? Una deficiencia en la economa regional y nacional o deficiencias en las habilidades ocupacionales y cognoscitivas de la fuerza de trabajo? Si la causa es esto ltimo, entonces
el planteamiento del problema y de su solucin deben incluir los
procesos educativos. Pero entonces, en qu parte del sistema
educativo est el problema? y qu significado tendra "mejorar
el sistema educativo"? O es que el problema de la pobreza radica
en que hay una deficiencia en la salud fsica y mental? Si es as,
deberemos aadir estas etiologas a nuestro paquete de informacin y buscar una causa plausible en los servicios de salud. Hay
alguna carencia cultural relacionada con el problema de la pobreza?, algn defecto en la percepcin espacial?, problemas de
identidad yoica?, habilidades polticas y sociales deficientes? ...Si
podemos formular el problema rastreando sus posibles causas -de
modo que podemos decir "[Ah! He .ah la raz del asunto", es
decir, indicar las causas profundas que establecen la diferencia
entre las condiciones que "son" y las que "deberan ser"- entonces
173
habremos, tambin, formulado una solucin. Encontrar el problema es entonces la misma cosa que encontrar la solucin; el problema no se puede definir hasta que se haya encontrado la
solucin.
ll.a formulacin de un problema retorcido es el problema! El
proceso de formular el problema y de concebir la solucin (O la
re-solucin) son idnticos, dado que toda especificacin de un
problema es una especificacin del camino a seguir para tratarlo.
De este modo, si reconocemos que parte del problema son los
servicios deficientes en salud mental, entonces el "mejoramiento
de los servicios de salud mental" es la especificacin de la solucin. Si como paso siguiente declaramos que la falta de centros
comunitarios es una deficiencia del sistema de servicios de salud
mental, entonces "proveer de centros comunitarios" es la siguiente especificacin de solucin. Si se trata de tratamiento inadecuado dentro de los centros comunitarios, entonces el lugar de la
solucin puede ser mejorar el entrenamiento del personal con el
fin de mejorar la terapia, etctera.
Esta propiedad arroja cierta luz sobre la utilidad del famoso
"enfoque de sistemas" para abordar los problemas enredados. Los
clsicos mtodos del "enfoque de sistemas" utilizados por los programas militares y espaciales se basan en la hiptesis de que un
proyecto de planeacin se puede ordenar en fases distintas. Todos
los textos de ingeniera de sistemas empiezan con una enumeracin de estas fases: "entender los problemas o la misin", "reunir
informacin", "analizar la informacin", "sintetizar la informacin
y esperar la oportunidad creativa", "elaborar la solucin". Sin embargo, para problemas enredados este tipo de esquema no funciona. No se puede entender un problema sin tener conocimiento
del contexto en el que ocurre; no se puede buscar inteligentemente informacin sin la orientacin de un concepto de solucin; no
se puede primero entender y luego resolver. El enfoque de sistemas de "la primera generacin" no es adecuado para abordar los
174
problemas enredados y maosos. Las aproximaciones de la "segunda generacin" deben basarse en un modelo de planeacin
que implique un proceso argumentativo en el curso del cual emerja gradualmente entre los participantes una imagen del problema
y de la solucin, producto de numerosos juicios, sometidos a pruebas crticas. Los mtodos de la investigacin de operaciones juegan
sin duda un papel preponderante en los mtodos de aproximacin
de la primera generacin; pero se vuelven funcionales slo despus
de que se han tomado las decisiones ms importantes, es decir,
despus de que el problema ha sido domesticado.
Considrese un modelo de optimizacin. Aqu es necesario
incluir la definicin del espacio de solucin, el sistema de restricciones y la medida de rendimiento como una funcin de la planeacin y como variables contextuales. Pero establecer y delimitar
el espacio de solucin y construir la medida de rendimiento es
precisamente la parte ,enredada del problema. Muy probablemente este punto sea ms esencial que los restantes pasos en
busca de una solucin que sea ptima en relacin a la medida de
rendimiento y a la restriccin del sistema.
2. Los problemas retorcidos carecen de reglas que determinen
su trmino.
Cuando un jugador de ajedrez resuelve una jugada o cuando un
matemtico resuelve una ecuacin sabe en qu momento ha logrado su cometido. Hay criterios que establecen cundo se ha llegado
a la o a una solucin. No sucede as con los problemas de planeacin. Porque (de acuerdo con la Proposicin 1) el proceso de resolver el problema es idntico al proceso de entender su naturaleza,
porque no existen criterios para entender suficientemente su naturaleza y porque las cadenas causales que unen los sistemas abiertos
e interactuantes no tienen un trmino, el planificador podr siempre
tratar de hacer lo mejor que pueda, aun si esfuerzos adicionales
aumenten las posibilidades de encontrar una mejor solucin.
175
176
despus de ser puesta en prctica, generar oleadas de consecuencias que tendrn efecto durante un largo -virtualmente indefinido- periodo. Ms an, el impacto de las consecuencias de una
solucin puede tener repercusiones que sobrepasen, con mucho,
las ventajas buscadas o las ventajas logradas hasta el momento.
En tales casos, habra sido mejor si el plan no se hubiera llevado
a cabo.
El impacto de las consecuencias no puede ser apreciado en su
totalidad sino hasta que las oleadas de repercusiones han pasado
por completo. Adems no hay manera de rastrear todas las olas a
travs de todas las vidas que resultaron afectadas por la solucin
en el lapso considerado.
5. Toda solucin a un problema retorcido es una "operacin
de un solo golpe". Ya que no hay oportunidades de aprender mediante ensayo y error sobre la marcha, cualquier intento es altamente significativo.
En las ciencias y en campos como el de las matemticas, el
ajedrez, la solucin de rompecabezas o el diseo mecnico de ingeniera, quien resuelve el problema puede intentar varios caminos sin incurrir en penalidades. Cualquiera que sea el resultado
de la experimentacin individual, no afectar mayormente al sistema-sujeto o al curso de los acontecimientos sociales. Es muy
poco probable que la victoria o derrota de un ajedrecista tenga
consecuencias sobre otras partidas o bien sobre personas que no
juegan ajedrez.
Con los problemas enredados, empero, toda solucin implementada tiene consecuencias. Deja huellas que no pueden borrarse. No se puede construir una carretera para ver cmo funciona
y despus corregirla cuando se ve que no funciona. Las grandes
obras pblicas son, en los hechos, irreversibles y las consecuencias
que generan tienen una larga vida promedio. La vida de muchas
personas se vern irreversiblemente afectadas y mucho tambin
177
178
179
180
181
nes posteriores de sus roles. No debe entonces resultar sorprendente que los miembros de una organizacin tiendan a visualizar
los problemas en un nivel ms bajo al que les corresponde. Si se
le pregunta a un jefe de polica cules SO."1 los problemas de su
organizacin, es muy probable que responda que necesitan un mejor "hardware" y dejen de lado otros problemas ms sustantivos.
9. La existencia de discrepancias ante un problema retorcido
puede explicarse de muchas maneras. La eleccin de la explicacin determina la naturaleza de la resolucin del problema.
La "violencia callejera" puede explicarse de muchas maneras:
pocos policas, demasiados delincuentes, leyes inadecuadas, muchos policas, falta de cultura, desigualdad de oportunidades, demasiadas armas, aberraciones frenolgicas, etctera. Cul es la
correcta? No existe ninguna regla o procedimiento que determine
cul explicacin o combinacin de explicaciones sea la correcta.
La razn es que cuando se trata de problemas enredados hay muchas ms maneras de refutar una hiptesis que tratndose de cuestiones cientficas.
La manera usual de manejar evidencia conflictiva en la ciencia
es la siguiente: "Bajo condiciones e y asumiendo que la hiptesis
H es correcta, debe ocurrir el efecto E. Ahora bien, dada C, E no
ocurre. En consecuencia H se debe refutar." Sin embargo, en el
contexto de los problemas enredados s se admiten modalidades
adicionales: uno puede negar que el efecto E haya ocurrido, o se
puede explicar el que E no haya ocurrido introduciendo otros procesos sin: tener que abandonar H. He aqu un ejemplo. Asumamos
que alguien elige explicar la violencia callejera diciendo que hay
pocos policas. Este supuesto se convierte en la base de un plan
operativo y se aumentan las fuerzas policiacas. Asumamos despus
que en los aos siguientes aumenta el nmero de arrestos, pero
un aumento ligeramente ms bajo que el aumento del PNB. Ha
ocurridoentonces el efecto E? Ha disminuido la violencia calle-
182
jera al aumentar la fuerza policiaca? Si la respuesta es no, se pueden argumentar varias razones no cientficas para rescatar la hiptesis H ("Aumentar la fuerza policiaca reduce la violencia
callejera"): "Si no hubiramos aumentado el nmero de oficiales,
el aumento en los delitos sera an mayor"; "Este caso es una
excepcin a la regla H ya que hubo un flujo irregular de elementos
criminales; "An no es tiempo para sentir los efectos de la medida"; etctera. Pero tambin la respuesta: "S, E ha ocurrido" se
puede defender: "aument el nmero de arrestos", etctera.
Cuando se trata de problemas enredados, las maneras de razonar en un argumento son mucho ms ricas que las que se permiten en un discurso cientfico. Dada la naturaleza esencialmente
nica del problema (vase la Proposicin 7) y el no poder realizar
una experimentacin rigurosa (vase la Proposicin 5), no es posible poner H realmente a prueba. Es decir, la eleccin de una
explicacin es arbitraria en sentido lgico. De hecho, el criterio
que rige la eleccin tiene que ver con la actitud. La gente elige
aquellas explicaciones que le parecen ms plausibles. No sera
muy exagerado decir que todos escogen la explicacin que mejor
cuadre con sus intenciones y que mejor encaje con los proyectos
de accin disponibles. La "visin del mundo" del analista es el
factor determinante para explicar una discrepancia y, por lo tanto,
pa. a resolver un problema enredado.
10. El planificador no tiene derecho a equivocarse.
Como dice Karl Popper en La Lgica de la Investigacin Cientifica.' Es principio de la ciencia que las soluciones de los problemas sean slo hiptesis que se ofrecen para ser refutadas. No hay
pruebas para la hiptesis, slo hay refutaciones potenciales. Entre
ms una hiptesis resista a los intentos de refutacin, su "corrobaracin" es mejor. En consecuencia, la comunidad cientfica no
culpa a sus miembros por postular hiptesis que sern posterior4
183
mente refutadas -en tanto que el autor se someta a las reglas del
juego. En contraste, en el mundo de la planeacin y de los problemas enredados no se tolera esta inmunidad. Aqu la meta no
es encontrar la verdad, sino mejorar las condiciones de vida del
mundo en el que la gente vive. Los planificadores son responsables
de las consecuencias que sus actos generan; sus efectos pueden
ser de gran importancia para aquellas personas que los sufren.
Entonces nos vemos obligados a concluir que los problemas
que los planificadores manejan son enredados e incorregibles,
ya que desafan todo intento por delimitar sus fronteras e identificar sus causas y, as, exponer su naturaleza problemtica. El
planificador que trabaja con sistemas abiertos se ve atrapado en
la ambigedad de sus tejidos causales. Ms an, sus supuestas
soluciones suelen ser mal entendidas y cuestionadas, debido a los
dilemas que implica el pluralismo del pblico contemporneo, el
cual examina las propuestas y los propsitos a la luz de diferentes
y contradictorias jerarquas valorativas. Examinemos estos dilemas.
184
185
ciedad. Tampoco poseemos una teora que nos diga qu distribucin del producto social es la mejor -sea que esos productos se
expresen en el ingreso de dinero, ingreso de informacin, de oportunidades culturales. Nos hemos dado cuenta de que el concepto
de producto social no es muy significativo; probablemente no exista
una medida agregada para el bienestar de una sociedad altamente
diversificada, si esta medida ha de ser objetiva e imparcial. La
ciencia social ha sido incapaz de descubrir una funcin de bienestar social que pueda indicarnos qu decisiones contribuiran a un
mejor estado social. En cambio, hemos tenido que confiar en los
axiomas del individualismo que subyacen en la teora econmica
y poltica, deduciendo, en efecto, que el beneficio del gran pblico
resulta de la suma de elecciones individuales. Y aun as, sabemos
que esto no ocurre necesariamente de este modo, como lo demuestran dramticamente las experiencias actuales del problema
de la contaminacin.
Tambin sabemos que muchos procesos sociales tienen la caracterstica de los juegos de suma cero. Mientras la poblacin se
vuelve cada vez ms plural, las diferencias intergrupales pueden
ser vistas como un reflejo de rivalidades intergrupales del tipo
"suma cero". Si es as, las perspectivas de inventar estrategias de
desarrollo de suma positiva sern cada vez ms difciles.
Tal vez podamos ilustrar esto. Hace pocos aos, exista en Estados Unidos un consenso casi universal en cuanto a que el pleno
empleo, una alta productividad y una distribucin amplia de bienes al consumidor era una estrategia de desarrollo en la que todos
eran ganadores. Este consenso se encuentra muy erosionado actualmente. En este momento en que se pagan remedos de salarios
a los pobres, a los estudiantes universitarios y a los jubilados, as
como a receptores ms tradicionales que no tienen ingresos, nuestras concepciones del empleo y el pleno empleo han tenido que
revisarse. En este momento, en el que se sabe que las materias
primas que entran en la economa acaban como desechos residua-
186
les que contaminan la capa atmosfrica y los ros, muchos empiezan a preocuparse por. la produccin manufacturera; y ahora que
algunas nuevas religiones de la clase media exorcizan los bienes
terrenales en favor de "bienes comunes" menos tangibles, se reta
a la sociedad de consumo -aunque de manera extraa por aquellos
que estaban a la zaga. Lo que alguna vez fue una estrategia clara
de "todos ganamos", que tena un estatus casi de truismo, se ha
convertido ahora en una fuente de discrepancias y polmicas entre
los subpblicos.
0, si este ejemplo parece demasiado generalizador, pinsese
en la clase de conflictos intergrupales implcitos en la renovacin
urbana, la construccin de carreteras o el diseo curricular de las
escuelas pblicas. Nuestra observacin no se refiere slo al hecho
de que estn cambiando los valores. Eso es harto verdadero, y las
probabilidades de cambios paramtricos son suficientemente
grandes como para avasallar al ms atento de los observadores de
las normas contemporneas. Lo que queremos destacar es que
esta diversidad de valores es ya una propiedad intrnseca de diferentes grupos de individuos -que lo que satisface a unos puede
ser aberrante para otros, que lo que para unos implica la solucin
a un problema para otros representa la aparicin de un problema.
Bajo estas circunstancias, y ante la ausencia de una teora social
global o de una tica social global, no hay manera de decir qu
grupo tiene la razn o a qu grupo se le deben cumplir sus demandas.
Una aproximacin tradicional para reconciliar los valores sociales y la eleccin individual consiste en encomendar la toma de
decisiones a los conocedores y expertos profesionales y polticos.
Pero independientemente de que uno crea que esto es ticamente
tolerable o no, esperamos haber dejado claro que semejante tctica slo es una peticin de principio, ya que no existen respuestas
libres de valores ni verdaderas o falsas para ninguno de los problemas enredados y maosos que enfrenta el gobierno. Sustituir
187
MARK H. MaaRE
* Publicado originalmente con el ttulo "Anatomy of the Heroin Problem: An Exercisc in Problcm Definition", en Policy Analysis, no. 2, 1976, pp. 639-662. Traduccin al
espaol de Marco Antonio Mena.
190
MARK H. MOORE
II
I
I
I
191
I
!
i
1
192
MARK H, MOORE
193
CUADRO 1
ATRIBUTOS DEL PROl3LEMA DE LA HERONA
EJ
l'-'0'biHd""
IIntoxicacin
Efectos
en
usuarios
Independencia
econmica
Dignidad
y
autonoma
Responsabilidades
convencionales
Satisfaccin
en la vida
,,3
! Alan Tbalinger, "A Study oC Deaths oCNarcotic Users in New York City, 1969". New York: Heallb Service Administratio n,
New York Ciry Departament oC Heallh, Heallb Researcb Training Program, 1970.
2 U. S., C.ongress, House, Select Committe on Crime, DMlgs in o",' seJrools, audiencias ante el Select Committe on criroe,
92d Cong., 2d sess., 1972 Testimonio de Micbael M. Baden, M.D.
3 Vinccnt Dole ~t al., "Narcotic Blockade", Archives of /1II~ma/ Medicine 118, octubre 1966: 305.
4 Jobn Langrod, "Secondary Drug Abuse Among Heroin Users", Intemational Ioumal of lile Addictions 5, nm. 4, diciembre
1970: 614.
S Ajan Craig Leslie, "A Benefit-Cost Analysis of New York Ciiy's Heroin addiction problems and programs, 1971", Mate
riales de Investigacin y Docencia, Cambridge, Mass.: Programa de Polticas Pblicas, John Fitzgerald Kennedy Scbool of 00vemmenl, Harvard University, 1972 La estimacin se hace al lomar la distribucin de ocupaciones en una muestra de adictos en
los programas de tratamiento de la Addiction Services Agency, multiplicada por la media de ingreso de Estados Unidos y luego
ajustada por el sesgo incorporado en la muestra.
/)Richard D. Brotman y Alfred M. Freedman, Continuiti..s and Discontinuities in
Process of Patient Car.. far Narcolic
Addicts, New York: New York Medical College, 1965, p. 105
1""
1/biJ., p. 114.
8 Mark H. Moore, EC0I10l1';....$ of Heroin Distribution, Materiales de Investigacin y Docencia, Cambridge, Mass.: Programa
de Polticas Pblicas, Jobn Fitzgerald Kennedy School ,'C Government, Harvard University, 1971. Vase tambin Singer, <Ihe
Vitality oC Mytbical Numbers", 171ft PI/bue Inte,....<I, nm. 2.1, primavera 1971.
9 Paula Kleinman '! Deborah S. David, "Protection against Crime in a Ghetto Community", New York: Columbia University,
julio 1972, tabla D-1.
10 Wilam H. McGlotbin et al.,AIt"1'IIativ~ Approache:< lo Opiate Addiction COIIII'o/: Cost, B<"Ilejits and Potential. Wasb.ngton,
D. C.: Bureau oC NarcotraCics and Dangerous Drugs, U.S. Departament of Justice, 1972, apndice B, p. 10.
11New York Cily Addiction Services Ageney, COIIlp"..IIe.nsive Plan[01' COIIIl'o/ ofDrug Abuse and A,IJietion. New York, 1973,
pp. 13-14.
12New York Cily Human Resources Administration, Narcoti<' Acldi.,tiOll PublicAssistonce. New York, octubre 1973, p. 22
13 New York Cily Criminal Justice Co-ordinating Council, /972 Cnminal Justice Plan New York, 1973, PI). 6-9.
14 Vase, entre otros, Dennis Aronowitz, "Civil Commitment oCNarcotic Addicts", Columbia Law RCl'i(!W 67, nm. 3, marzo
1967; AJbert B. Logan, "Maya Man Be Punished because He l. 1Il?" Ame"caJl Bar Associalio;, Ioumal. octubre 1966; "Due
Process for the NarcotraCic Addict? Tbe New York Compulsory Commitment Procedures", New YOI'k University Law R...view 43.
pp. 117293; "Civil Commitment of Narcotic Addicts", Yale Law Ioumal 76, 1967: 1160.
CUADRO
[o[menes
Costos privados
de proteccin
Miedo y
ansiedad
Conl'Wo I
Servicios especiales
a los consumidores
IEfectos
len otros
Porcin de scrvicios generales
Recursos
pblicos
Moral
de la
sociedad
1 (Continuacin)
Estado de los
derechos civiles
Poder del
crimen organizado
----,
Integridad de
las leyes
Grado de
movilidad social
"Los consumidores vienen de hogares de mejores condiciones sociales y econmicas que los no consumidores" .16
--------------------------------15 New York Slale Comrnission <>0 Investigatioo. Narcotics la", En[oralllelll in New York City, New York, 1972, pp. 13839.
161sidor Chein et al., Thc road /0 Il. Nl'W York: Basic Ilooks. 1964. pp. 12627.
196
MARX H. MOORE
t97
198
MARK H. MOORE
199
Las polticas que difieren segn sus mbitos se dividen, a veces vagamente, entre las que atacan "sntomas" del problema de
la herona y las que atacan sus "causas de raz". Supuestamente,
las polticas que atacan sntomas estn diseadas principalmente
para reducir el consumo de quines la usan actualmente (vase
la cuarta columna del cuadro 2). Las polticas que atacan las
causas tienen mbitos ms amplios: buscan modificar ms aspectos de la conducta, no solamente el consumo de herona, y extender su influencia a una porcin mayor de la poblacin total
(columna 1).
La clasificacin en trminos de sntomas y causas desata en
seguida la controversia sobre los mritos relativos de los programas especficos. Supone que las posiciones que atacan slo sntomas son cnicas, pasajeras, ineficientes, en otras palabras
indeseables, y que las polticas que atacan causas son evidentemente superiores.
Hay algo de instinto aqu. Si uno define ampliamente los objetivos de la poltica sobre la herona como 10 hago yo. se alcanza
a juzgar intuitivamente que las polticas que se han limitado a
reducir el consumo de herona de los actuales consumidores no
van a tener un impacto sustancial en el problema. Gran parte de
la conducta negativa y de la infeliz condicin de los consumidores
persistira a pesar de la reduccin del consumo de herona. Muchas personas cuya conducta deseamos modificar -hijos.padres,
esposas, vecinos- seguiran fuera de nuestro alcance. Pero, as co-
MARK H. MOORE
200
CUADRO 2.
MBITO DE LOS INSTRUMENTOS DE POLTICAS ALTERNATIVAS
Polticas que influyen Polticas que influyen Polticas que influyen Polticas que influyen
en un amplio rango solamente en el
en un amplio rango solamente en el
consumo de herona de conducta
consumo de herona
de conducta
1
Macropolticas
de empleo
Desintoxicacin
ambulatoria
Programas
de bienestar
Programas de
educacin
sobre drogas
Tratamiento "sin
esqueleto", o
desarticulado a
base de metadn
Programas de
salud pblica
Programas
antipobreza
Psicoterapia
individual
y programas
Programas de
inmunizacin
antagonista
temprana
Libertad bajo
palabra y
condicional
Programas de
capacitacin
Prohibicin de tratos
discriminatorios en
las contrataciones
Programas de
delincuencia juvenil
Programas de
empleo asegurado
Crceles y prisiones
mo es un error confiar totalmente en polticas estrechas, es tambin un error confiar totalmente en las muy amplias. Hay dos razones para creer que las polticas amplias fracasan. Primero, tales
polticas han tenido en general efectos mucho ms dbiles que los
esperados en la conducta y la condicin global de vida de la gente;
muchos de los grandes programas sociales de la dcada de los aos
sesenta fracasaron en su intento de mejorar la vida de las personas
a las se intentaba servir. Ya pasaron los tiempos de la gran con-
201
202
MARK H. MOORE
Los instrumentos de polticas enlistados en la segunda columna del cuadro 2 afectan a la poblacin en general y buscan influir
en las conductas slo con relacin al consumo de herona. Por
definicin, los programas de este mbito particular son programas
preventivos: estn dirigidos a la gente que ahora consume herona
y buscan reducir la probabilidad de su uso en el futuro.
El mbito de estos programas seala un problema en su diseo: cmo podemos concentrarnos en los que son vulnerables al
uso de herona y no dispersar sus efectos entre la poblacin? En
efecto, es difcil distinguir al vulnerable del inmune; por ello, fra-
203
Los
PROGRAMAS DE SUPERVISIN:
204
MARK H. MOORE
Los programas supervisados se distinguen naturalmente respecto de los que brindan "tratamiento" y de los que son de "custodia". Hay varias connotaciones fuertes asociadas a esta clasificacin. Una es que los programas de tratamiento tienen ms posibilidad de brindar mejoras amplias y duraderas a la vida de los
consumidores. Los programas de custodia pueden tal vez lograr
una influencia amplia o una limitada, pero se asume que el efecto
slo dura mientras el consumidor permanezca participando en el
programa o bajo supervisin directa. Una segunda connotacin es
que los programas de tratamiento tienen que ver principalmente
con la salud y la dignidad individuales de los consumidores y slo
de manera secundaria con la proteccin del resto de la sociedad
frente a los efectos de su desafortunada situacin. En consecuencia, se asume que brindan servicios extensos de rehabilitacin y
solamente un mnimo de custodia. Se piensa que los programas
de custodia tienen que ver principalmente con la proteccin de la
sociedad y slo de manera secundaria con la salud y la dignidad
de los consumidores individuales; de acuerdo con esto, se asume
que brindan ms control sobre la vida de los consumidores y menos servicios de rehabilitacin. Finalmente, una tercera connotacin es que, mientras los consumidores voluntariamente buscan
programas de tratamiento, se les debe obligar a participar en los
programas de custodia.
De nuevo, hay observaciones y juicios en esta distincin natural
que, sin embargo, podra ser engaosa. La clasificacin apresurada
de un programa puede llevarnos a suponer la presencia de caractersticas que el programa no tiene de hecho, o puede llevarnos a
confiar demasiado en estas suposiciones. El cuadro 3 presenta una
clasificacin convencional de programas bajo las categoras de tratamiento y custodia, y luego explora la naturaleza de los programas de manera ms explcita atendiendo a las siguientes cinco
preguntas:
- qu tan amplio es el cambio a alcanzar en la conducta?
205
206
MARK H. MOORE
CUADRO
Enfoque
convencional
Efectos en
consumidores
\'.1'. efectos
en otros
Disposicin
de los consumidores para
voluntarios
Gran efecto
en ambos
Baja
Principalmente
en otros
Baja
amplia
y corta
Servicios
modestos;
alta
supervisin
Moderadamente
amplia
y corta
Servicios
modestos;
modesta
supervisin
Efectos
moderados
en ambos
Alta
Moderadamente
amplia
y corta
Pocos
servicios
modesta
supervisin
Efcctos
moderados
en ambos
Bajo nivel
de ambos
Pocos efectos
en ambos
Amplia y
corta
Bajo nivel
de ambos
Principalmente en
otros
Nivel de
Programas de Programas de Extensin
servicios y
supervisin
tratamiento
y
durabilidad * supervisin
de la
influencia
Nivel alto
Amplia y
1. Comuni1.Comunide ambos
corta
dades teradades tera-
puticas
puticas
2.Instalacienes de
rehabilitacin de
la NACC
2. Instalaciones de
rehabilitacin de la
NACC
3. Tratamiento con
3. Tratamiento con
metadn
metadn
4. Tratamiento con
metadn sin
servicios
auxiliares
4. Tratamiento con
metadn sin
servicios
auxiliares
Moderadrmente
Programas de 6. Crceles
y prisiones
control
1. Crceles
y prisiones
.,
Alta
2. Libertad
bajo palabra
7. Libertad
bajo palabra
Amplia y
moderadamente
corta
Servicios
modestos;
alta
supervisin
Efectos
moderados
en ambos
3. Libertad
condicional
8. Libertad
condicional
Amplia y
moderadamente
larga
Servicios
modestos;
alta
supervisin
Efectos
moderados
en ambos
* La durabilidad se refiere al periodo en el que los cambios de conducta se mantienen despus de que
cesa la supervisin directa
208
MARK H. MOORE
209
Pequeos cambios en los tamaos relativos de estos flujos pueden llevar a diferencias sorprendentemente grandes en el nmero
de consumidores tolerados dentro de los prximos cinco o diez
aos. En consecuencia, cada uno de estos flujos debera ser un
blanco importante de los programas y polticas de gobierno.
En general, los objetivos del gobierno deberan expandir los
flujos hacia afuera de la poblacin y reducir los flujos hacia adentro. La obvia excepcin es el objetivo de reducir la tasa a la que
los consumidores mueren: las muertes de consumidores constituyen el mayor costo del problema de la herona y seala el fracaso
de los programas gubernamentales.
c. Factores que influyen en la conducta y en la condicin de
los consumidores.
Comnmente suponemos que el principal factor de la conducta y la condicin del consumidor de herona es su grado de consumo. Si de repente dejara de consumirla, disfrutara de mejor
salud, tendra ms dinero para pagar la renta de su habitacin o
comprar comida, y cometera menos delitos. La creencia de que
el consumo de herona en s mismo influye profundamente en la
conducta del consumidor es la principal razn de que veamos las
consecuencias directas de su conducta, como el costa del uso de
herona, y dejemos de considerar la pobreza, la discriminacin o
las inequitativas oportunidades de educacin. Pero, mientras que
sera claramente equivocado suponer que el uso de herona no
tiene efecto alguno en la condicin y la conducta del consumidor,
sera un error mayor suponer que el uso de la droga, en s mismo,
explica todo su estado."
8 Ya identifiqu antes esta cuestin como una de las que persistentemente se entrometen en cualquier anlisis del problema de herona y que afecta las suposiciones sobre
la eficiencia de los diversos instrumentos de polticas. Para recapitular brevemente; si el
consumo de herona causa la mala conducta del consumidor, entonces la poltica debera
ser simplemente la reduccin del consumo por medio de la desintoxicacin y tratamientos
de metadn. Si la provocan las habilidades previas del consumidor, sus actitudes, y sus
hbitos, entonces podramos invertir en capacitacin, remorivacin, y la provisin de detalladas rutinas diarias por medio de comunidades teraputicas y trabajo con alojamiento.
Si el conjunto de oportunidades disponibles determina la conducta del consumidor, po-
210
MARK H. MOORE
Sociedad
Ex adictos
211
Abst inencia
Voluntaria
Re afdas
-f--
Consumidores
no supervisados
Escapes
Poblacin
susceptible
p
r
o
g
r
a
m
a
Crceles
f---
Consumidores
internados
en hospitales
psiquitricos
"--
d
e
s
u
p
e
r
Tipos de consumidores
Farrnacodc-
Tratamientos
con
"--
mctadn
Broche
alegre
pendiente
Aficionado
Conformista
Adicto
Maduro
Trafagn
Consumido
i
Comunidades
teraputicas
-"--
Muertes
212
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214
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215
216
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Conclusiones
La forma apropiada de probar la definicin de un problema de
polticas es averiguar si tiene valor heurstico para investigar el
problema y hacer recomendaciones de polticas. Frecuentemente este valor heurstico deriva de la especificacin de categoras
analticas "intermedias" y una identificacin explcita de las relaciones lgicas y empricas que las unen. Las categoras analticas "intermedias" exponen y sugieren diferencias de detalle
pero organizan las reglas de comparacin. La especificacin de
los eslabones lgicos y empricos alertan al analista sobre redundancias, efectos complementarios importantes y oportunidades
perdidas. Si hay muchas categoras sugerentes, y si los lazos lgicos y empricos son intrincados pero bien definidos, entonces
la agenda del analista se llena de cuestiones interesantes a considerar y de importantes efectos a rastrear. Si es capaz de actuar
inteligente e imaginativamente a lo largo de la formacin de la
agenda es otro asunto; pero, no podramos atribuir su fracaso a
una definicin superficial y ad hoc del problema. Espero que la
definicin propuesta en este artculo haga que el estudio por
otros analistas del problema de la herona sea tan interesante
como lo fue para m.
Apndice
Los "conformistas" (conformists; pocas drogas y pocos delitos, son consumidores de herona casi por accidente. Experimentan con herona y
se vuelven levemente adictos, psicolgica y fisiolgicamente. No poseen
largos historiales de consumo y rara vez usan otras drogas. Su uso moderado de herona Y. sus actitudes convencionales suponen que son capaces de retener empleos legales. Pueden tener antecedentes penales
por uso de drogas pero raras veces se los arresta por delitos contra personas o propiedades. Aqu se incluyen muchos de los consumidores de
fines de semana que nunca desarrollan un fuerte deseo de drogarse sis-
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6. Problemas de la definicin
de problemas en
el anlisis de politicas:
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2. Evaluacin de los
sentimientos ciudadanos
La dificultad tcnica de acotar un "problema" de tal forma que
incluya al mismo tiempo sus mejores soluciones conduce a la falacia de que el analista es dueo de los problemas con los que
trata. En cambio, en su mayora, la materia prima de los problemas
de polticas se origina en los sentimientos de afliccin, descontento, molestia o infelicidad de alguna parte de la ciudadana. Y esta
materia prima sigue siendo propiedad de los que la originan y
viven, independientemente de la elaboracin mental que realice
el analista. Por consiguiente, un paso a cumplir regularmente en el
proceso de elaboracin mental debera ser la estimacin de la extensin, intensidad y calidad de los sentimientos de la gente sobre
! Tambin existe suboptimizacin inadecuada cuando el analista elige lindes demasiado grandes para un problema y equivoca la "mejor" solucin en uno o varios problemas
ms pequeos contenidos en l.
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de polticas pblicas. Fragmentos de definicin del problema, teorizaciones casuales y propuestas de remedios son elementos del
compuesto retrico llamado "asunto" o "cuestin" (issue), que
suele expresarse en palabras o frases, tales como la "cuestin energtica" o la "cuestin del control de armas". En general, aunque
no siempre, una "cuestin" denota discrepancia de opinin sobre
cules son los remedios apropiados al problema y cules los factores causales en la raz del problema. As, una "cuestin" raramente se define o se percibe exactamente de la misma manera
como la definen o la perciben quienes participan en el dilogo
poltico con el fin de encontrarle una respuesta.
El analista trabaja inmerso en esta ambigua situacin, frecuentemente polmica y emotiva, tratando de clarificar "el problema"
y buscando remedios plausibles y aceptables. Por consiguiente, es
altamente deseable que la bsqueda de remedios no est innecesariamente impregnada de explicaciones o prescripciones implcitas que se hayan colado de contrabando en la definicin del
"problema". La definicin del problema debe ser tan sobria e imparcial como sea posible. Entonces, la primera tarea del analista
es "desempacar el asunto" (to unpackage the issue), o sea, tirar
por la borda los subrepticios elementos causales y prescriptivos e
identificar los sentimientos de malestar, incomodidad, etctera
que constituyen "el problema" o "problemas".'
La "cuestin energtica" puede significar problemas de escasez a corto y largo plazo, interrupcin del suministro de petrleo
procedente del extranjero, altos precios a corto o largo plazo, dependencia nacional respecto de pases inestables y/o exportadores
hostiles. Sin embargo, conviene que uno evite enmarcar la defini3 Debo decir que no todas las "cuestiones" necesitan desempacarse; con algunas es
sencillo empezar a trabajar. Por ejemplo, "la cuestin del transporte en autobuses"
es casi definicin de problemas pura. Las figuras retricas sobre la "cuestin" no dicen
casi nada sobre las causas y slo una cosa sobre los posibles "remedios": "ms transporte
en autobuses" o "menos transporte en autobuses", depende del problema que corresponda resolver. Lo mismo pasa con la "cuestin del aborto", la "cuestin de la inflacin" y
la "cuestin del impuesto al patrimonio", por nombrar slo algunos.
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Una eterna cuestin en Oakland, California (y tambin en algunas otras ciudades), son "las casas abandonadas" del centro de
la ciudad. Esta cuestin tambin es excesiva en sus teorizaciones
causales implcitas y muy dbil en la definicin del problema. Las
casas abandonadas preocupan principalmente a los vecinos que
temen que stas den lugar a conductas delictivas, vandalismo, piromana, y otras clases de degradacin comunitaria. Esto puede o
no ser verdad; pero, en caso de que lo sea, se pueden considerar
otras acciones que no necesariamente tienen que referirse al
"abandono" en s mismo. Si el "asunto de las casas abandonadas"
contiene slo elementos de definicin del problema, el problema
podra ser la "excesiva" cantidad de viviendas o su "prematura"
disminucin. Incluso en este caso, est implcito un cierto grado
de teorizacin causal, porque el abandono podra, tal vez, no considerarse problemtico si se tomara sencillamente como parte del
ciclo normal de vida de los vecindarios.
El "problema de la herona" es en especial un reto analtico
muy difcil por muchas razones; una de ellas es que de entrada se
intenta hacer pasar esta "cuestin" como un "problema" ya bien
definido; la fina diseccin practicada por Mark Moore de la "anatoma" del problema, muestra que ste es principalmente una maraa de hiptesis sobre los efectos problemticos que el uso de la
herona comporta para diversas clases de consumidores y no consumidores. Por consiguiente, el "problema de la herona" perder
fuerza en la medida que estos efectos sean falsos o slo parcialmente ciertos.' Cuidadosamente, Moore evita incluir en la definicin del problema la "solucin" de reducir el nmero o mejorar
la conducta de los consumidores de herona, aunque concluya que
estos son los "objetivos estratgicos" correctos de cualquier poltica escogida para lidiar con la gran variedad de problemas provocados por el uso de herona.
4 Mark H. Moore, "Anatomy of the heroin problem: An exercise in problem definition", Policy Analysis, vol. 2, nm. 4, otoo 1976, pp. 639-662.
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alguna razn para que el punto de vista del analista sobre el "problema", en este caso "no problema", pueda sustituir el del trabajador-ciudadano. Yo creo que s. Hay muchas y diferentes formas
de razonar para llegar a esta conclusin, cosa que tal vez podra
alejarnos demasiado, pero la siguiente debera ser suficiente: si la
posicin de los trabajadores de cero accidentes fuera realmente
la que va a orientar la poltica, los resultados seran francamente
desalentadores para todos, hasta para los tfabajadores, debido a
la enorme cantidad de recursos econmicos que se tendran que
reasignar para evitar totalmente los accidentes. La posicin econmica del analista, en contraste, conducira a resultados mucho
ms aceptables. Por consiguiente, la nica razn del analista para
sustituir la opinin de los trabajadores con su propia teora y sus
corolarios sobre el carcter de "no problema" de ciertos accidentes de trabajo, es que l est (o debera estar) preparado para
argumentar que su teora podra tambin ser la de los trabajadores, si stos fueran capaces de entender las consecuencias de un
punto de vista competitivo acerca del mundo.
Considrese, ahora, la preocupacin de unos rancheros cuya
forma de vida se ve amenazada por la explotacin de yacimientos
carbonferos en algunas partes de las Grandes Planicies del Norte;
deberan constituir sus sentimientos de angustia y amargura un
legtimo problema de polticas? Los rancheros no dudaran en insistir que s, pero el analista de polticas ser un poco ms escptico. Despus de todo, no nos absorbe a todos por igual el ritmo
del cambio social?, por qu, entonces, deberan estos rancheros
estar exentos de tales riesgos? Seguramente no se habran quejado
si se hubieran beneficiado con una ganancia inesperada en lugar
de prdidas, cosa que ciertamente podra ocurrir a los propietarios afortunados con una tierra rica en depsitos de carbn (o
tambin con quien pasara a ser dueo del yacimiento).
De nuevo, el analista tiene razn en sustituir su posicin de
"no problema" por la de los rancheros. La justificacin comienza
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5. Conclusin
En este trabajo trat de esbozar brevemente algunas dificultades
que se presentan al "definir los problemas" en el anlisis de polticas. stas son: definir los lmites del problema para evitar la
suboptimizacin inadecuada en la bsqueda de su solucin; evaluar el mbito, carcter, e intensidad de los sentimientos ciudadanos acerca de situaciones o condiciones consideradas problemticas; "desempacar" una buena definicin del problema del paquete
5 No se deberan rechazar siempre estos reclamos y demandas. En polticas pblicas,
as como en derecho, la equidad debe mitigar "la ley" y la misericordia debe templar la
justicia. Las preguntas difciles son aquellas de cundo y qu tanto.
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Concepciones errneas acerca del proceso de solucin de problemas han generado el mito de creer que siempre existe la solucin para un problema dado y que la labor del analista consiste
en descubrir tal solucin. En realidad, las opciones de poltica no
son ms que hiptesis tentativas acerca de cules cursos de accin
pueden conducir a resolver los diferentes aspectos de los problemas existentes, de modo que en el resultado final las condiciones
experimenten un avance .sustancial respecto de las condiciones iniciales. Y aunque es factible concebir una multiplicidad de respuestas posibles para cualquier cantidad de aspectos que contenga un
problema, en realidad slo unas cuantas pasan la difcil prueba de
incluir en su propuesta de solucin las dimensiones polticas, legales, administrativas y econmicas de toda poltica. La tarea del
analista consiste en elaborar varios cursos de accin conforme a
criterios relevantes, para luego dilucidar cul de stos es el ms
adecuado. Consideremos ahora dos errores frecuentes de concepcin que derrotan la labor de los analistas, a saber, la idea de que
"los problemas definen las soluciones" y "de que existe una mejor
opcin".
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Limitada
Moderada
Amplia
Rango de
actividades
de los presos
Actividades
institucionales
y de apoyo
Actividades institucionales
y de apoyo; educacin
vocacional limitada
Actividades institucionales
y de apoyo; educacin
vocacional y acadmica;
programas estructurados
de recreacin
Requerimientos
individuales de
participacin
Participacin obligada
de 10 horas por da
Participacin mnima
obligada de 4 horas
por da
Participacin voluntaria
Beneficios de
participacin
Sin remuneracin,
castigo por no
participar
Pago y consideraciones
verbales
Horario de
actividades
Compatible, 10 horas
de disponibilidad
por da
Escalonado, 12 horas de
disponibilidad por da
Ofrecimientos mltiples,
16 horas de disponibilidad
por da
Vigilancia y/o
supervisin
Semiprofesionales
supervisan las actividades
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programas de la crcel, los beneficios por participar en varias actividades, los horarios de las actividades y la clase de personal que
se encargar de supervisarlos. En el nmero de las posibles manipulaciones expuestas en la Tabla 1, se toma como un hecho que
las autoridades carcelarias estn dispuestas a considerar acciones
relativamente liberales (como la participacin voluntaria en los
programas de trabajo) y acciones ms conservadoras (como trabajo obligatorio).
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ses. El riesgo de cualquier analoga es, por supuesto, el de clasificar mallos problemas. En efecto se puede clasificar el problema
como si fuera similar a otros, sin serlo.
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Incentivos
Desincentivas
Participacin
forzosa
Rango de actividades
de los presos
Moderado
Amplio
Moderado
Limitado
Requerimientos de
participacin
Participacin
voluntaria
Participacin
voluntaria
Participacin
obligatoria de
4 horas por da
Participacin
obligatoria de
10 horas por da
Beneficios de
Pago nominal
por algunas
actividades
Pago y
consideraciones
verbales
Castigo por no
participar
Pago nominal
Ofrecimientos
mltiples
Compatible
Escalonada
participacin
porciona recompensas a los prisioneros por participar en las actividades programadas. La segunda es una estrategia de "desincentivos" que induce a alguna clase de participacin e incluye sanciones
justas por no participar. La tercera es una "participacin forzosa"
en un nmero ilimitado de actividades.
No hay nada mgico en este conjunto de acciones en particular.
Otros analistas podran elaborar con facilidad combinaciones
completamente distintas e igualmente factibles. Si no se dispone
de ms detalles sobre el contexto del problema -actitudes de los
presos, aceptacin de los cambios por parte de los directivos, restricciones de costos, etctera- no se puede comprobar adecuadamente la correccin de las estrategias como para formular despus
juicios sobre cul de las distintas alternativas sera aceptable. Ms
an, en el cuadro 2, deberan aumentarse los detalles de cada variable con el fin de poder evaluar factores clave tales como el
costo y la posibilidad de aceptacin poltica de cada una de las
estrategias. Por ejemplo, uno necesitara saber el monto del pago,
el nmero de prisioneros participantes, etctera, para calcular los
costos de las polticas de "incentivos" y de "participacin forzosa".
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En resumen, la falta de especificidad en el conocimiento del contexto que ocasiona el problema del ocio tiende a impedir un anlisis posterior de lo que, a primera vista, parece un problema
sencillo.
A pesar de estas limitaciones, el ejemplo de la prisin ilustra
el proceso de cmo se pueden armar opciones y algunos puntos
determinantes del proceso. En primer lugar, es fundamental la
aseveracin de que no existe una respuesta correcta a un problema: lo nico cierto es que algunas combinaciones de elementos
son "mejores" que otras en su balance y con referencia a un criterio especfico. Segundo, las estrategias son combinaciones apelmazadas de varios componentes de las polticas, no paquetes
pulcramente ordenados. Y tercero, las estrategias son combinaciones de los diferentes niveles de las variables de una poltica,
no cursos nicos de accin.
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Tales elecciones no son, en general, tan difciles de hacer. Aunque puedan existir diferencias entre las distintas estrategias, hay
algunas que pueden resultar relativamente poco importantes. Por
ejemplo, una comparacin entre diez planes distintos para elevar
la calidad de las instalaciones portuarias de una ciudad, donde una
de las variables es la profundidad de un canal, puede convertirse
en una comparacin entre menos planes pero con nfasis mayores en la profundidad del canal. De igual modo, las opciones que
difieren slo en trminos de variables relativamente poco importantes pueden combinarse eliminando esas variables. As, por
ejemplo, el tipo de personal supervisor puede eliminarse de las
estrategias alternativas para resolver el problema del tiempo de
ocio de los presos.
No hay un nmero ideal para la cantidad de estrategias alternativas que deben tomarse en cuenta, aunque la prctica parece
dictar que tres o cinco alternativas son un nmero razonable para
ser tomadas en consideracin en algn momento dado. Obviamente, hay situaciones en las que se puedan tomar en consideracin
un nmero menor de estrategias (como cuando slo se pueden
poner en prctica una o dos alternativas), y otras en que se requiere un nmero mayor (digamos, un esfuerzo por elaborar muchas variaciones de intervencin social de carcter experimental).
Lo peor que se puede hacer es crear tres estrategias para tener
nicamente tres estrategias y ubicarse en el medio, pues esto significa cometer el pecado de "fingir alternativas".
Conclusiones
Este repaso de los escollos ms comunes en la elaboracin de
opciones de poltica y la descripcin que hicimos de los procesos
para disear estrategias nos proporcionan una ayuda mucho ms
constructiva que la simple y llana recomendacin de "ser creativo", predominante en la literatura actual del anlisis de polticas.
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Tener un conocimiento de algunos de los pecados en los que incurren los analistas al elaborar opciones -clasificar mal los problemas, aplicar soluciones conocidas, prescribir acciones de
"arriba hacia abajo", simular opciones y hacer todo al mismo tiempo-, proporciona pautas para lo que no se debe hacer al elaborar
las opciones de poltica. El proceso aqu descrito implica seguir
dos pasos: a saber, identificar primero las "intervenciones factibles" y luego armar estrategias en el marco de esas posibles intervenciones. El uso de este paradigma no sustituye la falta de
talento o de otras habilidades, pero s ofrece un conjunto de medios que contribuyen a desarrollar la capacidad propia de conceptualizar las acciones posibles y de convertir esas acciones en
estrategias adecuadas con objeto de responder a los problemas de
polticas.
Adems de proporcionar algunas claves para la elaboracin
de opciones de poltica, habl tambin sobre varios errores de
concepcin relativos a las funciones de los analistas y al significado de las opciones de poltica. En particular, hice nfasis en
que dos de estos errores conceptuales -"lqs problemas definen
las soluciones" y "existe una alternativa mejor"- han contribuido
al mito de que existe la solucin para un problema y han sido
ocasin para que los analistas caigan en trampas diversas al elaborar sus opciones. La exposicin de tales mitos y de sus escollos
ofrece una base para aprender la manera como no deben elaborarse las opciones de poltica. Creo que este descubrimiento es
una gua ms valiosa para los analistas que el dominar un paradigma que cree poder dirigir sin titubeos toda la elaboracin y
armado de las opciones de poltica.
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HUGH HECLO
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Desgaste en el centro
La estrategia de responder a las aspiraciones de progreso sin aumentar la maquinaria administrativa y mediante intermediarios ha
tenido xito en un sentido: ha salvado a los responsables de las
polticas en Washington de tener que lidiar con lo que de otro
modo hubiera sido una enorme burocracia de dimensiones nacionales. No obstante, lejos de simplificar las operaciones, este "xito"
ha complicado de manera importante la conexin entre administracin y poltica. Al carecer de mandatos electorales propios, los
administradores polticos han tenido siempre una posicin ambivalente en el gobierno norteamericano. Cualquier programa nuevo y ambicioso, cualquier innovacin inteligente de administracin
indirecta, ha profundizado esta ambivalencia.
Lo que est ocurriendo en el nivel nacional es un peculiar
efecto de "estira y afloja" en la relacin entre la poltica democrtica y la institucin ejecutiva. Por un lado, el crecimiento del
gobierno ha ido logrando cada vez ms que las diversas preocu* El autor introduce enseguida un largo apartado sobre el crecimiento del gobierno.
La ampliacin de las polticas pblicas se expresa en el crecimiento del gobierno que, en
el caso norteamericano, est asociado con una burocracia bsicamente estable. Este hecho
se explica porque: a) los costos de las polticas se traducen en aumentos del presupuesto,
y b) el Ejecutivo Federal pone en prctica sus polticas a travs de administracin indirecta,
es decir, va organizaciones y agentes intermediarios. En estas condiciones, las tareas de
conduccin poltica revisten dificultades importantes en lo que respecta al manejo del
dinero y a la eficacia econmica y poltica de un gobierno que opera a control remoto en
un ambiente de expertos polticos de polticas. [N. del E.]
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HUGH HECL
paciones sobre polticas se ubiquen fuera de la estructura del gobierno federal en el conjunto de los numerosos grupos de intermediarios, interesados en ciertas cuestiones. Por otro lado, los requerimientos para dirigir un sistema tan complicado han hecho que
la conduccin presidencial se aparte del ciudadano y del poltico
comunes, cuyo entendimiento de las cosas no es ni tcnico ni especializado. Vale la pena observar ms de cerca el mecanismo por
medio del cual es posible politizar la vida organizacional y despolitizar la conduccin democrtica.
Tonos SE UNEN
[...] A medida que el gobierno incorpor ms y ms asuntos
difciles y extraos de polticas, ha habido una movilizacin inesperada de grupos. Estos grupos pidieron lgicamente parte de la
ganancia y clamaron por un lugar en el proceso de elaboracin de
las polticas de su inters, con el efecto de dispersar el foco de la
conduccin poltica y administrativa. [...]
En resumen, las nuevas iniciativas de financiamiento y regulacin federal han infundido la dimensin de la poltica pblica en
las organizaciones viejas y nuevas, especialmente entre los grupos
de inters que actan como intermediarios y administradores,
Adems, el creciente nmero de intervenciones compensatorias
por parte del gobierno ha ayudado a generar un clima benfico
para que cada vez ms grupos puedan exigir que se interceda en
su favor. Lo verdaderamente importante no es que las organizaciones se estn afianzando en Washington sino el hecho de que
los problemas de polticas hayan venido a ocupar tantos y tan diversos aspectos de la vida organizacional de los Estados Unidos.
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la confianza del gobierno en la administracin indirecta han favorecido el desarrollo de subculturas especializadas, integradas por
diligentes observadores de las polticas con un alto nivel de conocimiento. Algunos de estos individuos tienen ttulos profesionales,
otros no. Lo que todos ellos tienen en comn es una comprensin
detallada de asuntos especializados, debido a que siguen con atencin permanente los diversos debates sobre las polticas.
Algunos de estos cambios se manifiestan en la propia fuerza
de trabajo del gobierno. Se han vuelto menos importantes los empleados que se encargan de las tareas rutinarias asociadas con la
administracin directa. En contraste, han cobrado importancia
funcionarios con las habilidades tcnicas y de supervisin necesarias para vigilar el trabajo de otros. El surgimiento de actividades
federales internas durante los aos sesenta y setenta pudo entonces no haber propiciado mayormente el crecimiento del nmero
total de la burocracia, pero s increment marcadamente los niveles medios y medios altos de los funcionarios pblicos. Comparado con el incremento del 18 por ciento que experiment- el
empleo pblico, los puestos ejecutivos de nivel medio en el gobierno aumentaron aproximadamente 90 por ciento desde 1960.
Algunos de estos cambios se deben a la baja inflacin de los ttulos
y constancias, tanto en las organizaciones privadas como en las
pblicas. Sin embargo, varios estudios de caso de los aos sesenta
sugeran que el aumento ocurrido en la burocracia de Washington
se poda rastrear a partir de los nuevos y amplios programas pblicos de esa dcada.' Como efecto general de estos cambios en
las polticas, se han elevado los requerimientos de habilidades
tcnicas y capacidad de supervisin de alto nivel y, por lo tanto,
se prefiere a los ingenieros especializados ms que a los tcnicos
de rutina, a los administradores de reclamaciones contra los seguros
ms que a los examinadores de las reclamaciones y as sucesiva2 Mckinsey and Company, Inc. "Strengtbening Control of Grade Escalaton" (Office
of Management and Budget Archives, junio de 1966).
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vs (como se hara en la poltica estndar o en los modelos econmicos), dejando que los intereses definan las posiciones a tomar
con respecto a los problemas.
Las "redes de asuntos" actan en muchos niveles, desde una
minora que habla en las consultas locales de planeacin hasta el
renombrado profesor que recibe una silenciosa llamada de la Casa
Blanca para invitarlo a dar una rpida "charla" sobre alguna poltica. El precio de entrar en una u otra red es escuchar, observar,
leer, debatir y tratar de actuar de cara a problemas particulares
de polticas. Los grupos poderosos de inters pueden tener su representacin en las redes de problemas, pero tambin la tienen los
individuos, internos o externos al gobierno, que tienen la reputacin de ser buenos conocedores de la materia. Los profesionistas
pueden ser tambin miembros prominentes, pero los verdaderos
expertos en una red son los que poseen habilidad en el tratamiento
de los asuntos, es decir, aquellos que conocen las interioridades
de un debate especfico sobre una poltica, sin importar su formacin y entrenamiento profesional. Ms que tcnicos expertos, los
miembros de una red son activistas polticos que se conocen unos
a otros a travs de sus respectivas militancias. Por consiguiente,
los que llegan a ocupar las posiciones del liderazgo son "polticos
de polticas" (policy politicians) -expertos en utilizar expertos, en
emplear a los proveedores de conocimiento en un mundo que
padece hambre de decisiones correctas.
En tiempos pasados -cuando se asuma que el principal problema del gobierno era realizar lo correcto ms que saber qu era
lo correcto- el conocimiento de las polticas se poda encontrar,
vagamente formulado, en los varios proverbios sobre administracin pblica Se pensaba que los funcionarios pblicos tenan que
saber cmo ejecutar y llevar a cabo las decisiones. Se exiga que su
poder fuera proporcional a su responsabilidad. Hoy en da, los
administradores de polticas no necesitan ya ejecutar en el sentido
estricto de la palabra, pero s tienen que tomar decisiones impor-
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HUGH HECLO
to no necesariamente conduzca a acuerdos. Por lo tanto, en segundo lugar, las redes pueden o no formar un grupo de accin
(crear una coalicin) o un grupo con creencias comunes (convertirse en una organizacin convencional de inters). Es a travs de
estas redes de personas que se reconocen unas a otras como conocedoras y expertas o, al menos, como personas que saben buscar
las respuestas, que los asuntos de polticas pblicas se depuran, se
discute la evidencia y se elaboran las alternativas, aunque las ms
de las veces sea de manera desorganizada y sin coordinacin.
Ou es una red de asuntos? Resulta difcil describirla con
precisin, porque en un momento dado puede estar funcionando
slo una parte de la red y al paso del tiempo se pueden intensificar o desvanecer las distintas conexiones entre los intermediarios de las polticas y las burocracias del Ejecutivo y del
Congreso. Por ejemplo, no existe una nica red de polticas en
salud, sino ms bien una serie de personas que saben y estn
interesadas en los mecanismos de control de precios, las tcnicas
de seguros, los programas nutricionales, los planes de pago anticipado, etctera.
El debate sobre las polticas de energa ofrece diversos ejemplos de esta interaccin caleidoscpica de las siempre cambiantes redes de asuntos. La propuesta inicial de poltica energtica
de la administracin Carter fue elaborada por expertos muy ligados a redes cuya preocupacin fundamental era la conservacin. Muy pronto qued claro que quienes estaban preocupados
por polticas macroeconmicas haban sido rebasados ampliamente por los planificadores. Fue necesario llevar a cabo enmiendas de ltimo minuto a la propuesta presentada al
Congreso, cosa que reactiv las redes de los economistas y periodistas econmicos. Pero tan pronto empezaron las deliberaciones en el Congreso, se hizo evidente que estaba condenado
al fracaso todo intento por definir el debate sobre energa en
trminos de la clsica confrontacin entre las grandes compaas
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Los tecnopoliticos
Los nuevos y mltiples compromisos del gobierno en los ltimos
veinte aos han propiciado un juego de influencias extendido y
difuso. Los tringulos de hierro y algunas otras configuraciones
polticas pueden englobar a unos cuantos participantes, pero cualquier rea de polticas abarca muchos otros especialistas. Ms que
nunca, la elaboracin de polticas se est convirtiendo en una actividad propia de los expertos, de sus redes y de sus redes de redes.
En una situacin aS, la distincin entre la estructura gubernamental y su entorno tiende a borrarse.
Los administradores de polticas, al igual que las burocracias
que ellos vigilan, estn atrapados por la tendencia a especializarse
en ciertos asuntos, a la vez que la responsabilidad se reparte cada
vez ms entre grandes nmeros de intermediarios de polticas. La
especializacin puede tener muy poco que ver con una formacin
estrictamente profesional. Y los portavoces de los grupos de inters no necesitan ocupar puestos de eleccin. En vez de polticos
de partido, los polticos ejecutivos de nuestros das tienden a ser
"polticos de polticas" (policy politicians), capaces de moverse entre las diversas redes, reconocidos y apreciados como conocedores
4 Para una explicacin completa de casos particulares, vese por ejemplo, Martha
Derthick Policy-Making for Social Security Washington D.C., Brookings Institution, proxima publicacin; Daniel Mazmanian y Jeanne Nienaber, Enviromentalism, Participation
and the Corps of Engineers: A Study of Organizational Change Washington, D. e, Broaking Institution, 1978. Para el caso de la seguridad del trfico, vese Jack L. Walter,
"Setting the Agenda in the U.S. Senate", British Iournal ofPolitical Science, voL7 (1977),
pp.432-45.
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de los asuntos que la red maneja, pero no identificados con posiciones que pudieran resultar polmicas. Su reputacin entre "los
que saben" los hace elegibles para los nombramientos presidenciales. Su sensibilidad a los asuntos ms delicados es el secreto de
su aceptacin. Ni profesional en la materia ni amateur talentoso,
el moderno candidato a ocupar el liderazgo de la burocracia es
un hombrecon oficio en los asuntos de polticas. [...]
Cmo desentraar esta telaraa de ejecutivos polticos?
Existe, sin lugar a dudas, gran discrecin en el ascenso de las
personas a los puestos directivos y en la manera en que se relacionan unos con otros. Porque las redes de asuntos comparten
informacin no slo sobre los problemas de las polticas, sino
tambin sobre las personas. Es ms bien raro el caso de altos
ejecutivos que mantengan una identificacin irrestricta con grupos de inters especficos o que posean ttulos que los acrediten
como figuras dirigentes de su profesin. Ms bien se trata de
personas que tienen una amplia reputacin en reas particulares
de la poltica pblica. Las fluidas redes de asuntos en las que se
mueven pueden ser consideradas como proto-burocracias. Hay
una serie de jerarquas y niveles que estas personas escalan para
llegar a posiciones de mayor renombre y reconocimiento, pero
generalmente estas jerarquas no estn dentro del territorio de una
misma organizacin. Se trata, desde luego, de un mundo de burocracias en gran escala pero entrelazado con laxas asociaciones
personales donde las reputaciones se adquieren mediante comunicacin verbal. Esta reputacin depende poco de lo que, en trminos weberianos, sera una evaluacin burocrticamente
racional del desempeo objetivo o de lo que el politlogo pudiera apreciar como su cuota de poder individual. Y depende
mucho menos de las opiniones que pudiera tener el electorado.
Lo que finalmente importa son las evaluaciones que las personas
como ellos hacen respecto a qu tan bien este tecnopoltico principiante maneja, sus 'tareas en el gobierno. [...]
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nario ejecutivo de hoyes, ms bien, una persona que conoce perfectamente la naturaleza de ciertos asuntos particulares y que se
mueve entre redes de personas que se interesan seriamente por
los mismos problemas.
Pero, cules son las implicaciones para el gobierno y la poltica de estos cambios? El veredicto no puede ser unilateral, aunque sea slo porque la direccin poltica de la burocracia sirve
para muy diversos propsitos. De cualquier modo, se pueden encontrar por lo menos tres ventajas importantes en el sistema que
est emergiendo.
Primero, la confianza en las redes de asuntos yen los polticos
de polticas es congruente con algunos de los cambios ms importantes de la sociedad. El votante comn parece estar menos limitado por la identificacin partidaria y se siente ms atrado por
un estilo de poltica basada en asuntos, orientada a problemas. Se
dice que las organizaciones de partido han cado en un estado de
decadencia y que se han vuelto incapaces de proveer al gobierno
con directivos altamente calificados. Si el gobierno est comprometido a intervenir en reas cada vez ms especializadas y complejas: resulta til acudir a los expertos y especialistas en polticas
para el manejo pblico de estos programas. Ms an, la congruencia entre el liderazgo ejecutivo y el electorado, ambos desinteresados en la poltica de los partidos, puede ser de gran ayuda para
estabilizar una sociedad en rpido cambio. Dado que nadie sabe
exactamente cmo resolver el rompecabezas de las varias polticas, los polticos de polticas tienen la cualidad importante de estar
siempre dispuestos a atender las varias cuestiones, pero sin enredarse en ninguna ramificacin poltica comprometedora.
En el gobierno, las operaciones de la redes de asuntos tienen
una segunda ventaja: vincular el Congreso con el poder Ejecutivo,
cosa que resulta ya muy difcil de lograr a los partidos polticos.
Por muchos aos, los reformistas han buscado revivir la idea de
que la disciplina de partido es un medio til para acortar la ds-
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de energa (igual que en otras reas de poltica como seguroszndicos, reformas asistenciales, estrategia de limitacin de armamento, seguridad en el empleo, etctera) tienden a compartir el
mismo repertorio analtico al abordar los asuntos. Igual que suceda con los polticos de partido de antao, los polticos de polticas
pueden no estar de acuerdo, pero entienden la visin del mundo
de los dems y su manera de argumentar en favor o en contra de
determinadas decisiones de polticas.
Una tercera ventaja es el hecho de que cada vez es ms amplio
el mbito de maniobra que tienen los ejecutivos polticos gracias
a este desarticulado juego de influencia. Si las autoridades designadas fueran simplemente embajadores de grupos de inters claramente definidos, o si las polticas estuvieran monopolizadas por
los tringulos de hierro, las oportunidades para el liderazgo ejecutivo burocrtico seran muy pocas. De hecho, la proliferacin
de los intermediarios administrativos y de las redes de expertos
en polticas ofrecen nuevos recursos estratgicos a los directivos
pblicos, es decir, nuevas oportunidades para que separen y recombinen sus distintas fuentes de apoyo o de oposicin en ciertos
asuntos especficos de polticas. Por supuesto, existen lmites para
que un poltico ejecutivo "compre" a los grupos de electores, pero
la tendencia general ha sido ir ampliando cada vez ms esos lmites. Obviamente, un ministro del trabajo prestar mayor atencin
a lo que la AFL-CIO tiene que decir, pero existen muchas otras
voces que no podr ms que escuchar. Adems de or al movimiento sindical, prestar tambin atencin a los grupos de minoras preocupados por empleos, a los funcionarios locales y
estatales que administran programas departamentales, a los grupos de consumidores interesados en conocer los efectos de los
salarios sobre la inflacin, a los empleados que laboran en condiciones de inseguridad, etctera. Por ejemplo, el antiguo secretario
de Transporte William Coleman ensanch su margen de maniobra
para manejar el problema del aterrizaje de aviones supersnicos,
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ser til y eficiente, ms han aumentado los sentimientos de impotencia y desamparo del pblico.
No hay duda de que son muchos los factores involucrados en
estos cambios de la actitud pblica. La cuestin es que la creciente
preponderancia de las redes de asuntos tiende a agravar los problemas de legitimidad y de desencanto pblico. Los activistas de
polticas empero tienen poco inters en reconocer este hecho desagradable: sus sistemas tan influyentes en la elaboracin de polticas inteligentes tienden a obstaculizar la poltica democrtica.
Cuatro son, por lo menos, las razones.
Complejidad. La competencia poltica democrtica se basa en
la idea de que hay que simplificar la complejidad poltica en un
nmero reducido de elecciones comprensibles. En contraste, las
distintas redes de asuntos tienen especial inters en volver complejo lo que pareca simple. Los que se encargan de los asuntos
particulares de las polticas reconocen, al paso de los aos, que
los objetivos de las polticas son generalmente vagos y que sus
resultados son difciles de medir. Frecuentemente las acciones que
son pertinentes para un cierto objetivo de poltica resultan ser
incongruentes con los objetivos de otra. A fin de ganarse la reputacin de experto y conocedor, se debe ser capaz de hacer malabares con estas complejidades y presionar a los dems tecncratas
de las redes de asuntos para que hagan otro tanto.
Consenso. Uno de los propsitos claros de la poltica democrtica es llegar, despus de un debate abierto, a consensos entre los diversos puntos de vista. Ya sea que haya intercambios
entre los diversos asuntos o que se combinen asuntos relacionados,
la meta es alcanzar un acuerdo. Los activistas de polticas pueden
recomendar tericamente la concertacin y el consenso, pero lo
que en realidad hacen sus redes de asuntos es procesar los desacuerdos. La meta es llegar a una buena poltica, a un resultado
correcto en el tratamiento de una cuestin. Pero dado que este
punto es el que precisamente desata la polmica entre los cono-
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polticas y suele contrariar a los que han estado pugnando celosamente por impulsar un cierto asunto. Desparramar la culpa entre
los dems amenaza a otros en las redes establecidas y puede hacer
creer ilusoriamente que la nueva direccin de gobierno puede garantizar mejores resultados. La vaguedad en cuanto-a lo que se
debe hacer permite que se ajusten sobre la marcha las polticas,
de acuerdo con la mayor o menor intensidad de opinin de los
especialistas en el tema. Ahora bien, es poco probable que esta
conducta aumente la confianza del ciudadano en sus dirigentes.
La nueva generacin de polticos de polticas es fra precisamente
porque las redes de asuntos son calientes.
Cierre. Parte de la genialidad de la poltica democrtica es su
capacidad para llegar a soluciones pacficas a travs del voto poniendo un trmino al debate y dando inicio a la accin. Por el
contrario, los incentivos de la nueva tecnocracia experta en polticas funcionan en contra de un cierre del debate. Estudios y hallazgos nuevos pueden traerse en todo momento a colacin. Las
mayores recompensas de estos grupos altamente intelectualizados
van a terminar en manos de los que desafan exitosamente el conocimiento establecido y aceptado. Las redes prosperan a travs
de un continuo escrutinio de las diversas propuestas de cursos de
accin alternativos para polticas particulares y decaen si abandonan el escepticismo y aceptan que hay que hacer algo.
Por las razones anteriores se puede afirmar que lo que es bueno para la elaboracin de las polticas (en el sentido de involucrar
a personas conocedoras y a analistas rigurosos) puede ser malo
para la poltica democrtica. Esta tecnocracia de polticas en ascenso tiende, como ha dicho Henry Aaron con referencia a la
investigacin en ciencias sociales, a "erosionar la confianza sobre
la que se construyen las coaliciones polticas"." Debemos contentarnos con esta confianza pura y simple? Probablemente no;
10 Henry Aaron, Politics and The Professors, Washington, D.C.Bookings Institution,
1978, p. 159.
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observadores expertos de asuntos, pero que para el ciudadano comn (con el que los funcionarios polticos no tiene casi ningn
contacto) no tengan absolutamente ningn sentido o sean en su
opinin tonteras fuera de la realidad. Ya que los funcionarios
polticos no tienen que someterse al juicio del electorado, la fuente principal de la responsabilidad democrtica cae en el presidente
y en el Congreso. Ahora bien, los problemas del presidente y la
creciente burocracia de especialistas al servicio del Congreso hacen que las probabilidades de lograr un aparato ejecutivo democrticamente responsable sean, en el mejor de los casos, muy
pobres.
Tal vez no sea necesario preocuparnos. Puede ser que todo lo
que estamos presenciando no sea ms que una conmocin temporal provocada por una generacin de polticas reformistas.
Con el tiempo, es posible que el proceso expansivo de las polticas entre de nuevo en reflujo, a medida que los grupos y redes
recaigan en las triangulaciones de poder ms comunes y conocidas.
Sin embargo, tambin puede darse el caso, ms factible, de
que los cambios perduren. En primer lugar, en Washington, hay
demasiados equipos expertos en elaboracin de polticas como para ver un pronto regreso a los ciclos de calma en el gobierno federal y de experimentacin poltica en los gobiernos estatales. El
gobierno central, rodeado por estas redes de especialistas de polticas, probablemente tenga ya la capacidad de llevar a cabo iniciativas de polticas con continuidad. En segundo lugar, parece no
haber muchas maneras de frenar y mucho menos de revertir las
expectativas de nuevas polticas, inducidas por la mentalidad reformista de intenciones compensatorias. Cambiar los compromisos emprendidos por la ltima generacin representara llevar a
cabo una enorme obra de redistribucin, y es muy posible que
esto genere sacudimientos mayores en el proceso de las polticas.
Una vez que se acepte que lo que importa son las prdidas rela-
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tivas ms que las absolutas, se puede contar con los cruzados para
emprender.
Un tercera razn por la que nuestras polticas y nuestra administracin no podrn volver a ser las mismas, radica en el hecho
de que ya hay un gran nmero de polticas acumuladas. Tener que
elaborar polticas en un entorno sobrecargado con compromisos
pblicos y programas aumenta la posibilidad de impactos mltiples e indirectos entre una poltica y otra, de muchas tensiones
entre las diferentes perspectivas, de muchas movilizaciones de varios grupos. Este estado de complejidad y de impredecibilidad
crea un escenario poco favorable a cualquier intento de regresar
a los grupos tradicionales de inters poltico.
Para concluir, imagine que se gobierna en una situacin donde
los recursos polticos de corto plazo giran alrededor de una serie
de asuntos particulares en continuo cambio y en donde las personas que estn atentas a estos asuntos no pueden evitar que sus
urgentes demandas vayan ms all de los recursos que ellas mismas pueden ofrecer. Imagnese tambin que entre ms gente se
comporte de esta manera menos apoyo y entendimiento se recibir de los pblicos de apoyo que tienen los recursos de largo
plazo que se necesitan. Atrapada entre los cnicos y los verdaderos
creyentes, la elaboracin de la poltica no podr ms que evolucionar hacia niveles de insolubilidad. En efecto, no es fcil para
una sociedad politizarse y al mismo tiempo despolitizar la conduccin gubernamental. En los Estados Unidos puede estar sucediendo justamente esto.
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Indice
Presentacin
Luis F. Aguilar Villanueva
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Estudio Introductorio
Luis F. Aguilar Villanueva
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. . . . . 13
. . . . . 75
Barbara J. Nelson . . . . . . . . . . . . .
3. El ciclo de atencin a los problemas sociales.
Los altibajos de la ecologa
Anthony Downs
.
. . . . . 105
.......
. 137
. 157
NDICE
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GRUPO EDITORIAL
ISBN: 968-842-320-3
MAP: 270032-01