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¿Es El Gasto Público en Programas Sociales Regresivo en El Perú?
¿Es El Gasto Público en Programas Sociales Regresivo en El Perú?
en el Perú?
Álvaro Monge – University of Sussex, Enrique Vásquez – Universidad del Pacifico y Diego Winkelried – University of Cambridge
Foto CIES
El objetivo principal del presente estudio es evaluar
los efectos distributivos de la intervención pública en
el Perú en cuatro de los programas más emblemáticos
del país: Vaso de Leche (VL), Comedores Populares
(CP), Desayunos Escolares (DE) y el Seguro Integral de
Salud (SIS). El enfoque sugerido en este documento per-
mite estudiar simultáneamente programas de distinta
naturaleza (nutricionales y de salud) y con diferentes
objetivos, al ubicar el impacto sobre el gasto de las
familias como la unidad de análisis (esto es, en térmi-
nos monetarios). Asimismo, el enfoque establece un
vínculo natural entre la gestión de los programas y sus
La ineludible responsabilidad por parte del Estado es hacer que los pro-
efectos sobre la distribución del gasto, es decir, si esta gramas sociales lleguen a quienes deben llegar y en las cantidades y
gestión induce un componente regresivo. dimensiones presupuestadas para ello.
descriptivo
Los datos utilizados provienen de la Encuesta Nacio-
nal de Hogares (ENAHO) de los años 2001 a 2007.
Con estos datos se desarrolla una descripción de las
tendencias de mediano plazo de los indicadores tra-
dicionales de gestión: infiltración y de subcobertura.
Llámese, en términos generales, “pobre” a quien
califica para participar en un PS (perteneciente a la
población objetivo del programa) y “participante”
al usuario o beneficiario del PS. Un infiltrado es un
participante que es no pobre, mientras que el caso
contrario, un pobre que no es participante, se vincula
con la subcobertura.
VASO DE LECHE COMEDOR POPULAR
20 20 19 60
19 18 18 55 53 54 55
52 52 51 49 51 49
16
15 14 14 44 42
13 41 39
13 40
11 11
10 10
10
20
5
0 0
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
DESAYUNO ESCOLAR SEGURO INTEGRAL DE SALUD
51 51 48
20 50 47
17 17 17 41
15 15 40 38
15 13 35 33 35 35
13 12 12 12
11 10 30 28
10 9 22
7 20
5 10
0 0
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Figura 2
VASO DE LECHE COMEDOR POPULAR
15,6
15 14,6 14,7 4 3,6
13,5 3,5
12,8
11,6 3,1
11,1 3 2,7 2,9
2,7 2,7
10
8,3 8,5 7,9 8,0
7,7
2
5,2 5,4 1,5
5 1,1 1,2
0,9 1,1 1,0
1 0,8
0 0
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
DESAYUNO ESCOLAR SEGURO INTEGRAL DE SALUD
8 7,7 25 23,6
21,6
6,2 20,1 19,1
5,7 6,0 6,0 6,0 20
6 17,2
4,9 15,7
15
4
10 7,5
2,3
2 1,7 4,9 5,0 4,3 4,4 5,5
1,0 1,2 1,3 1,2 5
0,8
0 0
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Participantes Infiltrados Participantes Infiltrados
Se observa un reducido impacto entre los participan- Entre los pobres no extremos, el impacto oscila entre
tes pobres (dentro de la población objetivo y aquellos el 30 y el 15 por ciento, mientras que para aquellos
correctamente focalizados), que oscila entre 3 y 5 apenas por encima de la línea el ahorro en el gasto
por ciento. Es posible entender este hallazgo si es difícilmente supera el 10%. De este modo, el pro-
que el PS analizado tiene más relevancia en términos grama revela un gran potencial como estrategia de
nutricionales o de asistencia escolar del niño receptor compensación social en el corto plazo (alto impacto
que en términos monetarios para el hogar. En tal caso, entre los más pobres), y los esfuerzos en la gestión
la evaluación del impacto de este programa como del mismo para obtener un impacto progresivo en
sistema de compensación social debería abordar, ade- términos distributivos serían menores (bajo impacto
más, otras áreas de vulnerabilidad social. entre los no pobres). Por ello, se sostiene que la tasa
de infiltración por sí misma no debería generar pro-
Asimismo, el ahorro en términos porcentuales es blemas “graves” de regresividad. No obstante, la alta
comparable entre los infiltrados por pobreza y los subcobertura de este programa limita resultados más
beneficiarios más pobres (población objetivo y aque- auspiciosos en términos distributivos. Al dejarse de
llos correctamente focalizados). Nótese que ello, en lado a una importante proporción de la población
términos absolutos, significa un impacto mayor para objetivo, el elevado impacto individual del programa
los grupos de mayor ingreso. Este sería el aspecto que
condicionaría el impacto distributivo del programa y
Foto CIES
Figura 3
Distribución del EMI total según gasto per cápita (% del EMI total entre participantes)
VASO DE LECHE COMEDOR POPULAR
15 15
2004 2004
2007 2007
10 10
5 5
0 0
-85
-75
-65
-55
-45
-35
-25
-15
-5
+5
+15
+25
+35
+45
+55
+65
+75
+85
+95
+110
+130
-85
-75
-65
-55
-45
-35
-25
-15
-5
+5
+15
+25
+35
+45
+55
+65
+75
+85
+95
+110
+130
DESAYUNO ESCOLAR SEGURO INTEGRAL DE SALUD
15 15
2004 2004
2007 2007
10 10
5 5
0 0
-85
-75
-65
-55
-45
-35
-25
-15
-5
+5
+15
+25
+35
+45
+55
+65
+75
+85
+95
+110
+130
-85
-75
-65
-55
-45
-35
-25
-15
-5
+5
+15
+25
+35
+45
+55
+65
+75
+85
+95
+110
+130
Foto CIES
tra que la mayor densidad del impacto ocurre a la
izquierda de la línea de pobreza, mientras que en
términos de la figura 3 los beneficios acumulados de
los programas son recibidos, en su mayoría, por los
individuos pobres. En concreto, los beneficios totales
entre los más pobres se ubican alrededor del 60%,
mientras que alcanzan hasta el 80% en el caso del
SIS y se reducen hasta el 58% para el VL. Por ello, se
sostiene que el SIS es progresivo y los PS alimentarios
estudiados serían apenas progresivos. Estos resulta- Los beneficios
totales entre
dos son consistentes con Chacaltana (2001), Lavado los más pobres
(2007), y Yamada y Castro (2007). se ubican
alrededor del
60%, mientras
que alcanzan
hasta el 80%
Conclusiones en el caso
del SIS y se
reducen hasta
Destaca la baja cobertura en todos los Programas el 58% para
Sociales, lo que ciertamente es más grave en el caso el VL.
de los CP. Dado su potencial de beneficios hacia
los pobres, tolerar niveles tan altos de subcobertura
genera pérdidas sociales muy elevadas para el país. En
Recomendaciones
el resto de programas, las tasas de subcobertura son Se proponen cinco reformas de corto plazo para
significativamente menores, pero no por ello menos potenciar la progresividad del gasto social. Todas ellas
preocupantes. son consistentes con objetivos de mediano plazo defi-
nidos a partir de sistemas integrales de ayuda.
Se presencian elevados niveles de infiltración, lo que
reviste mayor gravedad para el VL y para los DE. En
ambos casos, el problema se evidencia principalmente (1) Ejecutar reformas en los CP con el
por los efectos distributivos que genera la filtración en objetivo de aumentar su cobertura pero
estos programas, ya que si bien los CP y el SIS también a través de un adecuado sistema de
presentan tasas (por conteo) relativamente altas, el
patrón de impactos de estos programas a lo largo de
identificación de beneficiarios
la distribución del gasto hace que el significado de Los CP representan una intervención donde la ges-
este problema en términos distributivos sea de menor tión es particularmente deficiente pero con beneficios
importancia. potenciales elevados. Además, es tan baja la participa-
ción en los CP que podría considerarse un programa
En un contexto de reducción sostenida de las tasas de en las etapas iniciales de su implementación. En esta
pobreza, se sugiere que los problemas de infiltración situación, pequeños avances en la reducción de la
de los PS analizados persisten debido a deficientes subcobertura podrían generar efectos significativos
sistemas de graduación de beneficiarios, además de en términos de la progresividad del gasto social. Para
patrones de impacto que incentivan a los “antiguos” avanzar en este camino, se podrían utilizar el Sistema
pobres (presumiblemente con niveles de vulnerabi- de Focalización de Hogares (Sisfoh), desarrollado por
lidad todavía elevados) a seguir beneficiándose de
los programas. Asimismo, aunque menos evidente
por el tipo de diagnóstico utilizado, la desviación «Los problemas de infiltración
del beneficio del VL al interior del hogar estaría de los PS analizados persisten
contribuyendo a las tasas de infiltración observadas.
Sin embargo, a pesar de que este problema puede
debido a deficientes sistemas
acarrear consecuencias en términos de resultados de graduación de beneficiarios,
en nutrición, ello no es necesariamente cierto en además de patrones de impacto
términos distributivos. De este modo, si es que el
gobierno desea potenciar el efecto progresivo de
que incentivan a los “antiguos”
los PS la solución a estos tres problemas debería pobres a seguir beneficiándose de
incluirse en la agenda de corto plazo. los programas»