Por una ley de regulacin de acceso a la

vivienda digna
Situacin actual de la vivienda
Segn el Censo 2011, en ese entonces en Uruguay
haba 1.163.748 hogares.
A travs de la Encuesta Continua de Hogares (ECH)
del 2012 la tenencia de vivienda los hogares
uruguayos tienen la siguiente distribucin en
cuanto a tenencia:
1%
21%

19%

59%

Propietario

Inquilino

Ocupante con Permiso

Ocupante sin permiso

A travs de los Censos se puede observar que las

formas de tenencia ms seguras, como son el
propietario pagando y el propietario que ya pag
vienen disminuyendo en el total.
Adems, las formas ms inseguras de tenencia de
vivienda golpean principalmente a los sectores de
menores ingresos, dado que para los hogares del
20% de ingreso menores ms de uno de cada tres
hogares es ocupantes, mientras que esa cifra para
los
hogares de mayores ingresos es slo de un 10,5%.
Para ver a las viviendas en trminos de su calidad,
si seguimos los criterios del MIDES en su Reporte
Social 2013, un 46% de los hogares tenan baja o
muy baja habitabilidad en 2012. Esto implica que
son hogares que habitan en viviendas con

problemas en su estructura y/o en su conservacin.

En el otro extremo slo una de cada tres viviendas
tena una buena situacin en cuanto a materiales y
en la conservacin.
Otro indicador importante es la cantidad de
hogares en situacin de hacinamiento. Se entiende
que existe hacinamiento cuando el ratio entre
cantidad de personas en la vivienda y la cantidad
de habitaciones que no son bao ni cocina, da
mayor a dos. En 2011, 64.000 hogares que abarcan
a 336.000 personas, se encontraban en situacin
de hacinamiento en su vivienda.
En trminos de acceso a servicios bsicos, en 2011
existan 84.000 hogares sin acceso adecuado a
saneamiento, unos 40.000 con abastecimiento
inadecuado de agua y unos 10.000 aun sin
electricidad.
84.000saneami
ento

64.000hacina
miento

250.000
viviendas con
problemas
serios

40.000agua
potable

10.000electrici
dad

Las diferencias se hacen notar adems en los

hogares segn sus ingresos. Mientras el 38% de los
hogares de menores ingresos tiene muy mala
habitabilidad en su vivienda, slo un 5% de los de
mayores ingresos la tiene. Adems de que los
hogares de mayores ingresos prcticamente no
presentan
problemas
en
trminos
de

hacinamiento, saneamiento o acceso al agua

potable.
Si a la dificultad en el acceso a los servicios bsicos
se le suman los hogares con problemas en la
materialidad de su vivienda se llega a los 250.000,
que implican 850.000 personas.1
Una realidad que ha impactado especialmente en
este invierno ha sido las muertes por incendios en
viviendas precarias, las que alcanzaron a las 30 en
lo que va del invierno.

Evolucin de los alquileres

Los alquileres han tenido una evolucin particular
en los ltimos aos. Su aumento ha sido
considerable, esto se ha traducido en un aumento
en el esfuerzo que realizan los hogares para poder
acceder a una vivienda a travs de este medio.
200
Alquiler -IPC

190
180

IMS

170
160

130
120
110

may-16

dic-15

jul-15

feb-15

set-14

abr-14

nov-13

jun-13

ago-12

ene-13

mar-12

100

oct-11

Segn la ECH 2014, un 3,9% de los hogares

destinaba ms de un 30% de su ingreso a el pago
de su vivienda, ya sea por alquiler o por pago de
hipoteca.
El 30% es considerado como un umbral para
determinar que ese hogar est realizando un
esfuerzo excesivo para pagar su vivienda. Para
Montevideo esos nmeros son mayores,
alcanzando a 5,7% de los hogares inquilinos por
encima de ese umbral y al 6,4% de los propietarios
por encima de ese nivel.

La cantidad de viviendas vacas que estn en

condiciones de ser ocupadas, es de una magnitud
muy importante.

140

may-11

SI los aumentos de alquileres se mantienen en esta

manera, sern necesarios mayores aumentos
salariales para poder mantener, ni siquiera
aumentar, el nivel de compra de los salarios de los
hogares.

Viviendas vacas

IPC General

150

dic-10

La brecha entre el crecimiento de los salarios y los

alquileres parece profundizarse con el tiempo,
siendo enero los meses en donde los aumentos
salariales permiten acortar la distancia, pero que
no se mantiene a lo largo del ao.

Segn los datos del Censo 2011, en Uruguay hay

101.065 viviendas vacas que potencialmente
utilizables. Estas viviendas incluyen las viviendas
que estn en venta, en construccin o reparacin, y
las que no les fue identificado otro uso (se excluyen
las viviendas de temporada).

Como muestra la grfica, los alquileres han tenido

desde 2010 aumentos mayores que el ndice de
Precios al Consumo.

De estas viviendas vacas 34.398 es decir un 34% se

encuentran en Montevideo, mientras que las
restantes 66.667 el 66% en el Interior.

Cuando se compara con el nivel de salarios, los

alquileres han crecido ya desde segundo semestre
de 2012 por encima del nivel de salarios, esto
implica que el poder de compra de los hogares
uruguayos ha cado en trminos de alquileres.

El siguiente cuadro resume la cantidad de viviendas

vacas por departamento:

Estos datos fueron extrados a partir del Reporte Social

2013 del MIDES, y de datos de elaboracin propia a
partir de la ECH 2014.

Total
Colonia
Tacuaremb
Rocha
Florida
Lavalleja
Treinta y Tres
Paysand
Rivera
Durazno
Ro Negro
Montevideo
San Jos
Cerro Largo
Soriano
Canelones
Maldonado
Artigas
Flores
Salto
0,0%

2,0%

4,0%

6,0%

8,0%

Dficit Habitacional y Viviendas

Vacas

El siguiente grfico resume el ratio entre viviendas

desocupadas potencialmente habitables y la
cantidad de viviendas (tanto ocupadas como
desocupadas, como aprox. al parque habitacional)
en el departamento:
Para Colonia, por ejemplo, implica que 7 de cada
100 viviendas en el departamento en 2011 estaban
vacas y en condiciones de ser habitadas.
Esta cantidad de viviendas vacas en el parque
habitacional es considerada alto a nivel
internacional.

Es posible determinar tambin una medida del

dficit habitacional en Uruguay. El dficit se
compone de dos componentes principales: el
dficit cuantitativo (cantidad) y el de cualitativo
(calidad).
El dficit cuantitativo refiere a la cantidad de
viviendas
necesarias
para
que
cada hogar tenga su vivienda. Actualmente hay
hogares que por necesidad enfrentan la realidad de
compartir su vivienda con uno o ms hogares. Si
quisiramos que a cada hogar le correspondiese
una vivienda, entonces haran falta segn estudios2
en base a el Censo 2011, aproximadamente 30.000
viviendas.
Para calcular el dficit por calidad, una manera de
calcularlo es a travs de la calidad de materiales de
las viviendas. Si una vivienda presenta problemas
muy graves en trminos de materiales (pisos o

Domnguez y Martnez (2014) Dficit y Asequibilidad

de la vivienda. Teora, Empiria y Consideraciones de
Poltica. Aplicacin al caso uruguayo.

techos de materiales no resistentes3) se

considerar como una vivienda con dficit de
calidad4. Siguiendo los mismos estudios que para el
dficit de cantidad, hay un dficit cualitativo de
47.000 viviendas.
Si con base a estos clculos incluimos a las
viviendas vacas, restndolas a la cantidad de
viviendas en dficit, entonces se llega a un
supervit habitacional.
Es decir, que en Uruguay la cantidad de viviendas
vacas es tal que permitira que exista una vivienda
para cada hogar y que no existan hogares en
viviendas altamente precarias.

30.000

47.000
Dfict
Calidad
101.000
Viviendas
Vacas

Dficit
cantidad

24.000
Superavit
Habitacional
Es posible afirmar que Uruguay tiene un supervit
habitacional.
Esto no implica que no haya hogares en fuerte
problemas en cuanto a vivienda, como antes se
mostr, sino que el problema de la vivienda puede
estar ms relacionado con el acceso de las
viviendas que ya existen y no tanto con la
necesidad de construccin de vivienda nueva.

Propuesta
La propuesta se
fundamentales:
-

basa

en

cuatro

pilares

La regulacin del precio de alquiler.

Expansin del sistema de garantas.
Establecimiento de un programa de
asistencia al alquiler.
Multas a los propietarios de viviendas
vacas.

Regulacin del alquiler

Se establece un tope para el alquiler a el monto
mensual anualizado de 4% sobre su valor catastral.
Por ejemplo, si una vivienda tiene un valor de
catastro de U$S 120.000, para ser puesta en
alquiler el tope establecera un mximo de U$S 400
dlares, aproximadamente $ 12.000 de alquiler por
mes.
A su vez, de manera de asegurar que los alquileres
no mantengan el aumento desmedido por sobre los
salarios, se establece un tope a la actualizacin de
su valor, la que no podr en ningn caso superar la
variacin en el ndice Medio de Salarios.
De esta manera se espera:
Baja generalizada en los alquileres. Dado que se
establece un tope de alquileres, en base a clculos
prospectivos se espera que la mayora de los
alquileres tengan una revaluacin en trminos
reales a la baja.
Combate a comportamientos depredatorios hacia
los hogares. La regulacin tambin establece una
medida contra impulsos especulativos y
depredadores, en donde a costilla de los hogares se
mantienen artificialmente y sin sustento, precios de
alquileres excepcionalmente altos.

Materiales livianos en paredes y techos y piso no

resistente, Paredes de barro o adobe, techo liviano y
piso resistente, Paredes de barro o adobe, techo
liviano y piso no resistente, Materiales de desecho en
paredes o techos y Otras combinaciones de
materiales.
4
Tambin se ajusta por obsolescencia el parque
habitacional segn Casacuberta y Gandelman, por un
2,5%. Lo que refleja una vida til del parque habitacional
de 40 aos.

En muchos mercados de alquileres de las ciudades

uruguayas, en particular en el interior, existen
agentes que son responsables por gran parte de la
construccin de nuevas viviendas. El poder de
mercado que tienen estas empresas, permite que
existan rentas extraordinarias, control sobre la
oferta de viviendas y, control el precio final de

alquiler de las viviendas. Ajustar el nivel de

ganancia que se puede obtener trabajara para que
no se extraiga una renta extraordinaria a base del
esfuerzo de los hogares.
Aliviar la carga sobre los hogares ms pobres. Los
hogares de menores ingresos son los que ms
comprometidos se encuentran en trminos del
esfuerzo que hacen para acceder a una vivienda.
Estos hogares son los que menos opcin tienen a la
hora de elegir donde vivir. Un aumento de su
alquiler o el no encontrar una vivienda que este a
su nivel de ingresos, determina que opten por las
opciones ms inseguras de tenencia, como es ser
ocupantes.
El encontrarse en la lnea entre una vivienda digna
y caer en la ocupacin determina que estos
hogares se les extraiga la mayor renta que estn
dispuestos a pagar, existiendo niveles de esfuerzo
para afrontar los alquileres para estos hogares que
no enfrentan los hogares de mayores ingresos.
Asegurar el poder de compra de los hogares en
trminos de vivienda. El poder limitar el aumento
en la renovacin de los alquileres a como mximo
la variacin en los salarios, permite una mayor
seguridad para los hogares de que podrn afrontar
el pago en el alquiler al cabo del primer perodo.
Desarticular
potenciales
efectos
de
la
gentrificacin sobre los alquileres. La regulacin
general de los alquileres permitira adems
inhabilitar procesos de rpido aumento de alquiler
localizados en barrios o zonas particulares. Estos
procesos tienden a tener efectos nocivos en la
poblacin residente, dado que se ven forzados a
tener que afrontar un alquiler sensiblemente ms
alto o directamente a mudarse.
Potenciar el mercado de alquileres frente a la
ocupacin irregular. Es esperable que hogares que
hoy se encuentran ocupando al no encontrar
viviendas accesibles, al hacer ms accesible los
alquileres puedan optar por un alquiler formal.
Esto constituira un dinamizador del mercado de
alquileres.

Direccionar la inversin privada hacia calidad. El

catastro, por cmo est construido su clculo,
prioriza las condiciones fsicas concretas de la
vivienda para establecer su valor, por sobre otros
aspectos ms subjetivos que surgen cuando se
determina su precio de mercado.
El establecer al catastro como parmetro permitir
obtener una renta mayor por alquiler a aquellos
inmuebles que tengan mejores condiciones
materiales. Mientras que aquellos inmuebles que
hoy basan su valor de alquiler en cuestiones ms
subjetivas y voltiles, como puede ser procesos de
gentrificacin, o aumentos de demanda en
determinados tipos de vivienda, tendran que
ajustar su valor de alquiler a un parmetro con
mayor sustento en parmetros de la economa real.
El efecto tambin se dara para aquellos inversores
que desean comprar un inmueble para ponerlo en
alquiler. Al tener una ganancia mxima por ao, un
inversor no comprar un inmueble que tenga un
precio muy superior al valor de catastro. Porque no
podr obtener un retorno tan alto para cubrir su
inversin, por lo que optar por aquellos inmuebles
que cuyo precio de venta est ms relacionado con
el valor real de la vivienda, el del catastro.
De esta manera se tiende a establecer un
reconocimiento a aquella inversin que represente
un mayor valor agregado para la sociedad.
Entonces, lejos de desincentivar la inversin en el
mercado de alquileres se lo potencia hacia lo
socialmente ms estimado.

Generalizacin de las garantas

Actualmente existe una gran cantidad de
trabajadores que no pueden acceder a una garanta
a travs del estado.
Frente a la necesidad de contar con garantas para
acceder a un alquiler, muchas veces se termina
optando por sistema de garantas privados, con el
esfuerzo extra que representa para los hogares.
Por ello resulta importante extender el sistema de
garantas creado a partir de la ley 9.624 a todos los
trabajadores, jubilados, y pensionistas, de
cualquiera de las cajas estatales y paraestatales.

De esta manera se espera:

Disminuir la tenencia insegura en los hogares.
Familias que antes no podan acceder a una
garanta privada porque les resultaba muy onerosa
y se vean obligados a optar por medidas ms
inseguras de tenencia, pueden plantearse pasar a
un alquiler si tienen un sistema de garantas ms
seguro.
Disminuir el esfuerzo econmico de los hogares de
tenencia insegura. Los hogares ocupantes sufren
de inseguridad en si van a poder continuar
habitando la vivienda en la que se encuentran por
un periodo de corto y mediano plazo, adems de
estar vulnerables a eventuales aumentos
discrecionales y desmedidos del alquiler que tienen
que afrontar. Esto lleva a que estos hogares no
puedan contar con una planificacin mnima de sus
ingresos, teniendo que destinar a cuestiones de
vivienda ingresos que no tenan previstos.
Si los hogares dejan de ser ocupantes y pasan al
sistema formal de alquiler, pueden entonces
acceder a un sistema regulado en donde tienen
mayor seguridad en cuanto a los gastos por
concepto de vivienda que tendrn que afrontar.
Aportar mayores seguridades al mercado de
alquileres. Al hacer extensible a toda la poblacin
el sistema de garanta provista por el estado se
asegura el acceso a una garanta a una importante
cantidad de hogares que antes tal vez no podan
acceder a una. De esta manera tanto los hogares
como los propietarios contarn con mayor
seguridad a la hora de alquilar.
Esto podr incentivar a propietarios a alquilar dado
que pueden tener menores incertidumbres sobre si
recibirn su alquiler.

Sistema de asistencia al pago de alquiler

Se propone un programa que brinde una asistencia
a el pago de alquileres de los hogares que estn
ms vulnerados en el ejercicio de sus derechos.
Estos hogares se establecen como los que perciben
un ingreso, ya sea estable o no, de menos de 8.000
UI (Unidades Indexadas) y que estn destinando

ms del 25% de ingreso a el pago de su vivienda. As

u vez estos hogares debern estar en rgimen de
ocupantes o tener al menos una NBI (Necesidad
Bsica Insatisfecha) como las determina el MIDES.
Luego de un proceso de seleccin se le otorgar la
asistencia al pago de alquiler de una nueva
vivienda, la cual ser elegida por el hogar y, luego
de ser chequeada en trminos de estndares de
calidad por personal gubernamental, podr pasar a
firmarse un contrato entre las partes.
Este programa adems plantea el trabajo en torno
a complejos habitacionales, de manera de varios
hogares bajo esta asistencia pueden habitar en un
mismo complejo habitacional, junto con otros
hogares no beneficiarios. En todos los casos se
establece un mximo en la proporcin de hogares
que pueden ser beneficiarios en un mismo
complejo.
En este programa se propone la eventual inclusin
de viviendas construidas bajo la ley de Vivienda de
Inters Social. El planteo de incluir estas viviendas
se hara a partir de que los proyectos sean
presentados para ser amparados bajo la ley de VIS,
no afectndose a las ya construidas ni aprobadas.
De esta manera se espera:
Mejorar el acceso a la vivienda digna de hogares
vulnerables. Los hogares beneficiarios del
programa tendran una mejora directa en la calidad
de la vivienda que habitaran. Dado que pasaran a
vivir en una vivienda en donde no tendran
Necesidades Bsicas Insatisfechas, de manera
totalmente regulada, y realizando un esfuerzo no
excesivo para pagar el alquiler.
Combatir la segregacin residencial. Con este
programa se brinda posibilidades de movilidad de
los hogares de sus barrios originales a destinos en
donde de otra manera no podran acceder. Es un
fenmeno al que no escapa Uruguay que las
dinmicas capitalistas en los mercados de vivienda
determinan que las ciudades se vuelven cada ms
desintegradas, fraccionadas, con barrios que se
vuelven altamente homogneos y cerrados a el
intercambio con otros.

Este programa es una importante iniciativa contra

la creciente homogenizacin que se presenta en
muchas de las ciudades uruguayas.
Aumentar el impacto social de las viviendas
construidas bajo la ley de VIS. Con este programa
se brinda la posibilidad de asegurar el acceso de
hogares necesitados a viviendas construidas con
importantes excepciones fiscales.
Aumentar la integracin social. Para que los
complejos habitacionales, tanto los de la ley de VIS
como para el resto, no se vuelvan marginalizados
por el entorno y de manera de aumentar la
integracin social es que se plantea un tope de la
proporcin de las viviendas que pueden estar en
este programa para cada complejo habitacional.

Multa a propietarios de viviendas ociosas

En el marco de hogares sin vivienda digna y el
esfuerzo que tienen que hacer los hogares para
acceder a una vivienda, el que existan inmuebles
vacos sin razones ms que las del mercado,
constituye una injusticia tica a ser corregida.
Las lgicas de mercado hoy establecen como
perfectamente
posible
poder
mantener
deliberadamente desocupadas viviendas con fines
especulativos.
Por ello, y en base a la experiencia internacional, se
propone una multa a los propietarios de inmuebles
vacos sin razn justificada.
La multa estar basada en el valor de catastro del
inmueble, y su monto depender del tiempo en el
que el inmueble haya estado deshabitado de
manera injustificada y de la cantidad de viviendas
en infraccin que tenga un mismo propietario.
De esta manera se espera:
Reducir la cantidad de viviendas vacas a nivel
nacional. Esta ley, con alcance nacional constituir
un incentivo a las ms de 100.000 viviendas vacas
en el pas para que se vuelquen al mercado.
Mayor cantidad de viviendas cumpliendo su
funcin social. La reduccin de viviendas ociosas
permitira priorizar la funcin social de las mismas,

la de brindar un hbitat para los hogares, antes que

su funcin como mercanca u objeto de inversin.
Impactar en los precios de la vivienda. Si bien la
totalidad de las viviendas identificadas como vacas
no estn en condiciones de ser habitadas
inmediatamente, que una parte de ella se vuelquen
al mercado de manera conjunta podr provocar un
impacto a la baja en los precios de las viviendas,
aumentando el acceso a vivienda de los hogares. En
conjunto con la regulacin de alquileres, permitira
adems que las viviendas no se vuelquen al
mercado con precios inaccesibles, lo que minara el
efecto de la ley, sino que adems lo hagan con un
precio razonable para los hogares.
Disminuir inequidades de competencia en el
mercado
de
construccin
de
vivienda.
Actualmente una empresa constructora de gran
magnitud puede permitirse mantener parte de su
stock de viviendas ociosas hasta entender que es el
momento preciso para lanzarlas al mercado. Esto
es una ventaja frente a inversores pequeos, lo que
determina una mayor concertacin de la
construccin de viviendas en menos manos. Con
esta multa se nivela un poco ms la competencia
entre los ms grandes y los inversores menores.

Diputado Lic. Gerardo Nez Fallabrino

Equipo tcnico poltico de vivienda:

scar Andrade
Sebastin Olivera
Ec. Rodrigo Martnez
Dra. Irup Caraballo
Arq. Nelson Tras
Juan Da Silva
Gerardo Surez
Daniele Pendezzini
Comisin de Vivienda y Territorio CEDA