Apuntes Exoneraciones Fiscales Nicaragua

apuntes sobre
exoneraciones
fiscales en Nicaragua
Contenido
Resumen Ejecutivo
Pg. 5
1. Introduccin
Pg. 9
Pg. 11
1.1 Caractersticas y alcance del trabajo
2. Marco conceptual
Pg. 13
3. Las exoneraciones a nivel centroamericano
Pg. 15
4. En Nicaragua: Quin paga impuestos y quin no?
Pg. 19
Pg. 22
Pg. 26
4.1 El Gasto Tributario

4.2 Quines no pagan impuestos?
Conclusiones
Pg. 33
Recomendaciones
Pg. 35
Bibliografa
Pg. 37
A p u n t e s s o b r e e x o n e r a c i o n e s f i s c a l e s e n N i c a r a g ua
Resumen Ejecutivo
El sistema tributario nicaragense tiene demasiadas exoneraciones o tratamientos especiales
que hacen que la base de contribuyentes sea estrecha. Unido a esto y a que las recaudaciones
en el pas dependen ms de impuestos indirectos -que gravan el consumo- que de los tributos
directos -como el IR que grava el capital-, el sistema se cataloga como regresivo a pesar de que
se evidencian notables avances en los ltimos aos.
Es vlido tambin destacar, sin embargo, que un Impuesto sobre la Renta (IR) mal formulado
o aplicado convierte de la misma manera a los sistemas tributarios en regresivos.
En 2008, amparado en artculos constitucionales, en leyes ordinarias y en decretos, el Estado
exoner 415.6 millones de dlares (8,736 millones de crdobas), cifra que equivale al 6.6% del
Producto Interno Bruto del Pas, segn cifras oficiales y clculos realizados por el IEEPP.
Lo exonerado durante 20081, sobrepasa al presupuesto del Ministerio de Salud (Minsa) que
para este ao no llega a los seis mil millones de crdobas.
El gasto tributario de 2008 sobrepasa ampliamente el presupuesto de educacin y es an
mayor que el dficit presupuestario de 2010 que es de 8 mil 830 millones 775 mil 024 crdobas.
De aqu se deduce que el sistema tributario otorga excesivas exoneraciones o tratos preferenciales y no se mide con exactitud el beneficio que esas acciones le dejan al pas.
www.ieepp.org
Direccin y Coordinacin:
Claudia Pineda Gadea
En opinin de muchos expertos no es correcto que el pas destine excesivos privilegios

mientras corre, ao con ao, en busca de ayuda internacional o a endeudarse para financiar el
presupuesto.
Elaboracin e Investigacin:
Ismael Lpez Ocampo
Las exoneraciones, exenciones o tratamientos preferenciales han sido otorgadas por el Estado
para incentivar a algn sector de la economa y para atraer inversin (nacional o internacional),
en el caso de las inversiones tursticas, zonas francas y energticas.
Revisin:
Simen Rizo Briceo
Armando Navarrete Mena
Uno de los principales sealamientos en contra de los incentivos hacia estos sectores se centra
en varios aspectos:
Diseo Grfico:
Lenin Membreo Gudiel
CONTACTO
Instituto de Estudios Estratgicos y Polticas Pblicas
Lomas de San Juan, del Gimnasio Hrcules, 4c. al sur, 1 c.
al Este, caso No. 152
Apartado Postal: LM202
Managua, Nicaragua
Telfono: (505) 2278 6535 Fax: (505) 2255 5181
El IEEPP es el nico responsable por el

contenido y las opiniones expresadas en esta
publicacin, los cuales, no necesariamente
reflejan las opiniones ni los puntos de vistas de
quienes auspician esta publicacin.
1. Las inversiones de zona franca, en el caso especfico de las maquilas, no le dejan

valor agregado al pas, ms que el empleo formal. Y la exoneracin del IR que reciben
dichos inversionistas, en realidad es un subsidio que Nicaragua otorga a sus pases
de procedencia, que casi siempre son naciones donde impera un sistema de renta
mundial, donde cobran IR a sus empresas independientemente de donde hayan
obtenido sus ganancias.
1 Se estudi 2008 y no 2009 porque fue para ese ao que contamos con todas las estadsticas disponibles, sin embargo, dado que el PIB se mantuvo
esttico y que las recaudaciones apenas subieron este ao 1.3% en comparacin con 2008, lo exonerado no debe variar mucho.
I n s t i t u t o d e E s t u d i o s E s t r at g i c o s y P o l t i c a s P b l i c a s
2. No existe un control exhaustivo por parte del Estado de las exoneraciones que otorga
y por tanto no se puede medir el beneficio que le han dejado al pas.
3. Las exoneraciones deberan tener su lmite en el tiempo. En Nicaragua lo tienen pero
hay exenciones donde las empresas pueden seguir recibiendo privilegios despus del
tiempo estipulado.
4. Las zonas francas y turismo son de los sectores ms dinmicos de la economa, lo
que los convierte en un potencial recaudatorio. Si se exoneran esos sectores, la carga
impositiva recae en sectores que no son dinmicos, es decir en los ms dbiles.
5. El 6.6% del PIB (U$415.6) como gasto tributario que Nicaragua otorg en 2008 es una
cifra demasiado grande para una economa tan pequea como la nicaragense.
A parte de estos sectores, en Nicaragua pueden calificarse las exoneraciones sociales: son
aquellas cuyo objetivo es beneficiar a los sectores ms pobres, a los de menores ingresos. Sin
embargo, se termina beneficiando tambin a sectores ms pudientes.
Dos ejemplos:
1. En Nicaragua estn exonerados de IVA aquellos clientes que consumen menos de
300 kw/h al mes, sin embargo, en ese rango estn incluidos sectores del pas que con
sus ingresos podran pagar el 15% del IVA en su factura. Y quienes consumen entre
300 y 1000 kw/h al mes slo pagan 8% de IVA.
2. La mayora de productos de la canasta bsica estn exonerados de IVA, sin
embargo, est accin cuyo objetivo es beneficiar la dieta de los ms pobres termina
beneficiando a otros sectores. Ejemplo: el aceite de oliva no paga impuestos igual
que el aceite normal que se vende en los mercados y supermercados.
Pero tambin obtienen beneficios fiscales el cuerpo diplomtico, transportistas, universidades, ONG, organismos internacionales y el Estado y como parte de ste, tienen beneficios la
Polica y el Ejrcito para importar y vender mercadera en dos supermercados y una tienda, libre
de impuestos.
Pero quin puede asegurar que en la tienda o superes de la Polica y el Ejrcito no compran
mercadera libre de impuestos personas que no son, no fueron, ni tienen a un familiar militar o
polica? O quin asegura que los neumticos o los repuestos que ingresaron al pas exonerados
de impuestos para el sector transporte no se revendan en el mercado negro?
De aqu se desprende que los crticos de las exoneraciones argumenten que stas crean competencias desleales y mercados paralelos que benefician a otros sectores y no a los ms pobres.
Una de las recomendaciones de estudios de organismos financieros internaciones ha girado

en torno a que el Estado puede seguir con sus intentos de beneficiar a los pobres pero va gasto.
Es decir, cobrar la totalidad de los impuestos y luego destinarla a los sectores vulnerables. Por
ejemplo, a militares y policas quitarles el incentivo de comprar mercadera y otros productos
libres de impuestos, pero como compensacin aumentarles el salario.
Lo mismo hacer con los otros sectores que reciben tratamientos especiales. Esto para que
los sectores de ms alto ingresos paguen sus impuestos en correspondencia con sus ganancias.
1. Introduccin
Este trabajo ha sido motivado por el debate que origin la propuesta de reforma tributaria
que el gobierno plante en concertacin durante 2009. En el centro del debate se encuentra el
tema de las exoneraciones y tratos preferenciales tributarios como una cantera potencial para
incrementar los ingresos del gobierno, reducindolos o eliminndolos.
Esto se traduce en una alternativa ms atractiva que algunos sectores apoyan, frente a las
opciones que tiene el gobierno de aumentar o crear nuevos impuestos, con los mismos fines.
Con este trabajo el Instituto de Estudios Estratgicos y Polticas Pblicas (IEEPP) no pretende
agotar el tema ni abarcar todos los ngulos que ofrece una eventual poltica de desmantelamiento de las exoneraciones en el pas. Primero, porque al igual que otros investigadores que abordaron este tpico, nos encontramos con informacin limitada para el estudio; segundo, porque es
a travs del debate tcnico que se podr generar una posicin concertada que beneficie al pas, y
tercero porque, adems del aspecto tcnico, tambin tiene un costo poltico, que habra que ver
si el gobierno est dispuesto a enfrentarlo en un ao preelectoral.
A nivel internacional se ha demostrado que el objetivo principal por el cual nacieron las
exoneraciones, que es atraer inversin extrajera directa, no obedece precisamente a estos tratamientos tributarios diferenciados2. Son otros determinantes que definen las decisiones de
inversin en el mercado.
En muchos pases el abuso de las exoneraciones ha creado incentivos perversos en contra de
los objetivos de mediano y largo plazo perseguidos por la poltica fiscal, que en esencia es el
crecimiento econmico sostenible, la estabilidad y la reduccin de la pobreza. Sin embargo, es
ms fcil enunciar estos principios que lograrlos en la prctica. Por el contrario, la experiencia
de muchos pases en desarrollo demuestra que la subsistencia de muchos negocios descansa en
el otorgamiento prolongado de incentivos fiscales.
En Amrica Latina, contrario a lo esperado, esto ha contribuido a concentrar la riqueza en
grupos privilegiados en contra del principio distributivo y de equidad que persigue la poltica
fiscal. Por otra parte, la no claridad del beneficio neto de estos incentivos, pone en duda la efectividad del mecanismo de exoneracin de impuesto.
Por esta razn, ya muchos pases iniciaron un proceso de desmantelamiento de estos beneficios fiscales con miras a fortalecer el presupuesto pblico generando mayores flujos de ingresos
para el gobierno.
2 Wisecarver, Daniel y otros (2005), La Reforma del Impuesto sobre la Renta en Centroamrica en Cumplimiento al Mandato de la OMC. San Salvador,
El Salvador. Escuela Superior de Economa y Negocios, ESEN.
10
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1.1 Caractersticas y alcance del trabajo

Los programas que apoya el Fondo Monetario Internacional (FMI) han ido en esta lnea,
pues este enfoque permite reducir la dependencia del endeudamiento para financiar las brechas
fiscales, genera una mayor capacidad distributiva por la va del gasto, y reduce los efectos perversos que sobre la economa de mercado tienen muchas de las exoneraciones otorgadas.
El alcance de este trabajo ha sido limitado principalmente por la poca informacin disponible
sobre el tema. Todos los estudios, investigaciones y anlisis que sobre exoneraciones han llevado
a cabo organismos internacionales, consultores particulares, y estudiosos del aspecto fiscal, se
han encontrado con este problema.
Desde 1990 Nicaragua ha estado inmersa en lograr la sostenibilidad de las finanzas pblicas.
En el recorrido ha ido quemando etapas de gran importancia para este objetivo. Primero se
parti por reducir el tamao del Estado, segundo por arreglar el tamao de su deuda externa, y
tercero se avanz hacia un sistema tributario ms coherente con los objetivos sealados. Detrs
de esto se ha contado con el apoyo de la comunidad internacional, y hasta ahora con el apoyo
poltico para llevar a cabo las reformas tributarias.
Tomando en cuenta estas limitaciones el IEEPP pretende brindar una visin sobre la situacin
del gasto tributario en Nicaragua, identificando a la vez reas a mejorar y procesos a continuar.
Hablar sobre exoneraciones fiscales en un pas que tiene grandes brechas presupuestarias que se
han agravado frente a la crisis econmica mundial es de vital importancia en estos momentos.
En 2004 Nicaragua logr el punto de culminacin de la iniciativa HIPC3 y con ello la condonacin de la deuda externa, la cual fue acompaada por polticas disciplinarias del gasto.
Paralelamente entre 2000 y 2008 se centr la atencin en la poltica tributaria, teniendo como
objetivo principal el aumento de la recaudacin.
En este periodo se llevaron a cabo varias reformas tributarias que hicieron crecer los ingresos pasando de 13.8% del PIB en 1999 a 17.8% del PIB en 20084. Sin embargo, a pesar de que el
dficit fiscal se redujo de 9.8% en 2001 a 4.1% en 20085, los prstamos y donaciones externas
sigue siendo determinantes para financiar el presupuesto.
De esta manera Nicaragua que no puede financiar su presupuesto y que tiene un PIB pequeo de 6,365.4 millones de dlares debera limitar las exoneraciones. En este mismo sentido, el
tamao del sector informal y el valor agregado generado por los pequeos negocios, es importante a la hora de considerar la base tributaria del pas y la poltica de tratamientos preferenciales de impuestos.
Frente a estas consideraciones es importante continuar estudiando el tema de las exoneraciones en el sistema tributario nicaragense. Con el riesgo de ser repetitivos, con otros trabajos
relacionados, el IEEPP desea plantear un documento que motive la continuacin del debate, que
facilite el intercambio de esfuerzos entre el gobierno, expertos, sector privado, sociedad civil y
comunidad internacional para lograr un clima de concertacin ms propicio en la discusin de
una reforma tributaria ms estructural y ms equitativa.
3 Iniciativa Para Pases Pobres Altamente Endeudados (por sus siglas en ingls), mediante la cual Nicaragua, Honduras y Bolivia en Amrica Latina,
lograron que le perdonaran parte de su deuda externa, a cambio de ordenarse financieramente, entre otros requisitos.
4 Segn informacin oficial disponibles en instancias pblicas como el MHCP y BCN.
5 Ibd.
La manera en que han surgido la mayora de las exoneraciones otorgadas tiene su base en la
proliferacin de leyes que tratan de beneficiar a algn sector. Esto dificulta el registro, ordenamiento, administracin y evaluacin de las mismas.
En la medida que estas leyes tienen un carcter global o confuso, se dificulta la identificacin
del beneficiario y el factor de discrecionalidad crece. Esto se complica an ms si se considera
que muchas otras exoneraciones provienen de la reciprocidad de convenios internacionales y de
compromisos sociales, religiosos y polticos.
La falta de informacin detallada de quin se beneficia con estos tratamientos preferenciales
est asociada tambin al dficit tecnolgico que reflejan an las cuentas fiscales, especialmente
en lo que se refiere a la administracin sistematizada de los impuestos y exoneraciones.
En materia de registro de los sectores exonerados y de los sectores que pagan impuestos, an
no existe una estadstica cruzada que refleje el beneficio neto de los sectores que conforman la
base tributaria del pas. El gobierno con el apoyo de organismos internacionales se encuentra
inmerso en un proyecto para modernizar el registro estadstico de los impuestos y sus temas
correlacionados, como las exoneraciones.
No obstante, el IEEPP desea enfatizar con este trabajo que las opciones para incrementar
los ingresos del gobierno en un entorno de crisis mundial, pasa necesariamente por la revisin
del gasto tributario. Para ello, el trabajo que se presenta ha requerido de una metodologa que
integran los puntos relevantes de otros estudios, las estadsticas disponibles, y la construccin
de indicadores, y un anlisis referencial con las experiencias de otros pases.
A la par de lo anterior, el IEEPP recibi el beneficio de contar con las opiniones de expertos.
En este sentido se encontr un consenso de la necesidad de revisar a fondo la poltica, el marco
legal, los objetivos y criterios para otorgar exoneraciones, exenciones, y cualquier otro tratamiento preferencial tributario.
12
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2. Marco conceptual
As mismo, se solicit informacin a las instituciones del gobierno, parte de la cual ya haba
sido publicada, otra en proceso preliminar, y otra informacin que no fue respondida. Todas
las solicitudes que hizo el IEEPP a las instituciones del Estado, se hicieron amparadas en la Ley
de Acceso a la Informacin Pblica.
Las exoneraciones o incentivos fiscales que el Estado otorga son impuestos a los que renuncia
para as incentivar a determinado sector de la economa. Significa que el Estado no cobra los
impuestos correspondientes, o una parte de ellos a determinados sectores con el objetivo de
atraer inversiones internas y externas que favorezcan el desarrollo de los mismos.
El IEEPP agradece a todos aquellos profesionales que respondieran a nuestras inquietudes, a

las instituciones del gobierno que brindaron informacin y aquellos organismos que nos facilitaron antecedentes sobre el tema. Sin esta colaboracin este trabajo no hubiera sido posible.
Se espera que el trade off entre estos incentivos al sector privado y el beneficio esperado
por el gobierno se refleja en generacin de empleo, aumento de exportaciones, y crecimiento del
PIB, con lo cual el gobierno a la vez amplia la base econmica de los impuestos, y puede lograr
compensar el costo incurrido. A esta dinmica del no pago de impuesto por la va legal, se le
conoce como gasto tributario6.
Con el reto de continuar contribuyendo al debate profesional sobre asuntos fiscales, el IEEPP
presenta este pequeo aporte para alimentar el proceso de concertacin nacional sobre el tema
de los impuestos y sus tratamientos diferenciados.
Los incentivos fiscales surgieron con mayor auge en la dcada del 60 y 70 para atraer Inversin
Extranjera Directa (IED). Sin embargo, varios estudios han sealado que los tratamientos especiales o incentivos no es lo nico que toman en cuenta los inversionistas para invertir en un
pas7, pues la estabilidad poltica, respeto a la propiedad intelectual, mano de obra calificada,
cercana de mercados, acceso a materias primas, entre otros componentes, es tomado en cuenta
cuando deciden llevar a cabo su inversin8.
En 1961, cuando se comenzaba a hablar de incentivos, H.J Robinson9 revel que las autoridades gubernamentales consideraban indispensable los incentivos fiscales para atraer IED,
mientras que ejecutivos de empresas multinacionales no lo consideraban as. Robinson concluy que empresas que inician operaciones prefieren privilegios fiscales que reduzcan sus costos
de operacin o valoran ms incentivos relacionados con la depreciacin de sus activos, en vez
incentivos que les grave con tasa cero su utilidad10.
En muchos casos, los incentivos fiscales generan distorsiones importantes en la economa.
Crean inequidad porque el impuesto que les es exonerado a unos, terminan pagndolo otros,
contribuyendo as a tener un sistema tributario regresivo, injusto e insostenible. Asimismo,
frente a la dificultad de someter a rendicin de cuenta a los beneficiarios de las exoneraciones
ni al rigor de la reglas de transparencias, se tiende a crear mercados paralelos y competencias
desleales en el mercado, que al final terminan beneficiando a terceros para quienes no estn
destinados.
6 Gasto tributario ha sido un trmino utilizado globalmente por economistas y expertos fiscales, bajo la premisa de que los impuestos que el Estado
no cobra, en realidad es asumido como un gasto, un aporte del fisco para que el sector beneficiado con la exoneracin se desarrolle y beneficie al
pas en general.
7 En la Reforma del Impuesto sobre la Renta en Centroamrica en Cumplimiento al Mandato de la OMC, Daniel Wisecarver y otros, citan por lo menos
tres estudios que resaltan dicha tendencia.
8 Ver. Foreign Direct Investment in Developing Countries: What Economists (Donot) Know and What Policymakers Should (Not) Do. Centre for
International Trade, Economics & Environment. 2002.
9 El estudio de Robinson The Motivation and Flow of Private Foreign Investment, ha sido citado en el estudio La Reforma del Impuesto sobre la
Renta en Centroamrica en Cumplimiento al Mandato de la OMC de Daniel Wisecarvers y otros de la Escuela Superior de Economa y Negocios de
San Salvador, El Salvador.
10 Ibd.
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3. Las exoneraciones a nivel centroamericano

Por su parte, los defensores del sistema aducen que los incentivos fiscales y tratamientos
especiales inciden en la competitividad de la economa, crean puestos de trabajo, aumentan las
exportaciones y aportan a otras instancias del Estado como el INSS, INATEC, etctera.
Sin embargo, como ya se ha sealado, unos pases son ms competitivos que otros, no porque tengan exoneraciones sino porque gozan de mejores niveles tecnolgicos, tienen mejor
infraestructura vial, portuaria, de comunicacin, y un sistema moderno de administracin de
recursos11.
Contrario a lo que se cree, la competitividad no est directamente asociada a ningn tipo de
exoneracin y ms bien dichos incentivos pueden esconder debilidades sectoriales, y el pobre
desarrollo empresarial de un pas.
Por lo anterior, desde hace muchos aos la tendencia mundial gira alrededor del desmantelamientos de estos sistemas y de las aperturas de las economas para impulsar el desarrollo econmico12. No obstante, en pases de menos desarrollo permanecen con mayor resistencia estos
mecanismos de incentivos. Las experiencias de algunos muestran que ese es un objetivo que
no puede lograrse en el corto plazo y que conlleva un proceso de largo alcance que trae consigo
costos polticos frente al arraigo de los beneficios tributarios.
Los incentivos fiscales han sido una constante a lo largo de la historia de Centroamrica.
Fueron pensados originalmente para desarrollar actividades cuyo costo de inversin era elevado
y donde el Estado no tena experiencia ni recursos para iniciarlos13. Sin embargo, es a raz del
Tratado General de Integracin Econmica Centroamericano en los sesenta, que se promulgaron leyes que crearon incentivos especiales a la industria pesada, textil y farmacutica, denominadas industrias de integracin.
El modelo de industrializacin, en base a la sustitucin de importaciones, prevaleca como la
poltica regional a seguir en esa poca. La legislacin para desarrollar las industrias consisti,
entre otras cosas, en la proteccin del mercado interno para bienes manufacturados en el exterior y mediante incentivos a la creacin de industrias para que sus productos sustituyeran a los
que anteriormente se importaban14.
Una de las medidas fue cerrar las fronteras a productos manufacturados para que la naciente
industria pudiera abastecer el consumo local, mientras se estableca y adquira experiencia y
comenzaba a exportar. Este modelo fue impulsado en el marco de las polticas de la CEPAL.
Este modelo sucumbi frente a la globalizacin de las economas del mundo que requera de
la mayor apertura hacia el exterior, contrario a lo que se practic en los sesenta. La filosof a de
que las nacientes industrias locales requeran de ciertos periodos prolongados para aprender
a utilizar tecnologa y adquirir habilidades para competir con los productos importados se fue
desmantelando con facilidad en muchos pases, pero con resistencia en aquellos menos desarrollados15.
En esta poca moderna, diversos estudios16, han coincidido en que Centroamrica requiere
avanzar en reformas tributarias que conduzcan a un menor proteccionismo de parte del Estado
a sus sectores econmicos. La crisis financiera mundial profundiz este sentimiento, y casi
todos los pases del rea entraron a revisar sus sistemas impositivos, pasando necesariamente
por la discusin del desmantelamiento de los beneficios tributarios.
Actualmente las recaudaciones tributarias a nivel regional se aproximan a un nivel de 13.5%
del PIB, mientras que los gastos pblicos promedian hasta 18%17. En trminos generales la carga
tributaria en Centroamrica depende ms de impuestos indirectos (ISC, IVA) que del impuesto
a la renta, en este sentido el sistema se califica como regresivo18.
13 Vallecillo, Ren: Estudio y Anlisis del Sacrificio Fiscal en Nicaragua, 2004.
14 Ibd.
15 ICEFI: La Poltica Fiscal en la Encrucijada, 2007.
11 Wisecarver, Daniel y otros (2005), La reforma del Impuesto sobre la Renta en Centroamrica en Cumplimiento al mandato de la OMC.
16 Entre estos estudios se encuentran: Equidad Fiscal en Amrica Latina, y Recaudar Para Crecer, ambos editados por el BID, entre otros estudios.
12 Jimnez, Juan Pablo y Podest, Andrea (sf), Inversin, incentivos fiscales y gastos tributarios en Amrica Latina. Comisin Econmica para Amrica
Latina, CEPAL.
18 ICEFI: La Poltica Fiscal en la encrucijada, 2007.
17 Datos manejados por el Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales, ICEFI, que hace monitoreos sobre recaudaciones y gastos pblicos en el rea.
16
Esta tendencia se mostr pronunciada entre 1990 y 2002 cuando las tasas de IR, tanto de las
empresas como de las personas naturales, se redujeron de 40 a 30% en promedio. En ese periodo
la recaudacin total por impuestos directos represent a nivel de la regin el 24% de las recaudaciones totales, mientras que la recaudacin indirecta represent el 76%.
Para atraer inversin y generar empleos, la regin se enfrasc en una guerra de incentivos
fiscales, que en la mayora de los casos incentivaron la inversin en maquilas, que en otro tipo
de inversin con alto valor agregado, como s lo logr Costa Rica19.
En trminos generales es cierto que las zonas francas han tenido su impacto en las exportaciones y en la generacin de empleos, pero a cambio los Estados han tenido que sacrificar su
potencial de recaudacin tributaria.
Segn el Banco Interamericano de Desarrollo20, este procedimiento complic an ms el control de los impuestos y propici altos niveles de evasin de los mismos. Pero adicionalmente, el
rgimen tributario se convirti en un refugio para el capital nacional que busc proteccin en
las zonas francas, a veces en asociacin con grupos extranjeros.
Est claro que en pases con altos niveles de desempleo, la industria maquila resulta atractiva.
Sin embargo, estas no han demostrado ser la panacea del desarrollo sostenido, por el contrario
cuando las condiciones del pas receptor cambian emigran fcilmente hacia otras naciones con
mejores perspectivas para sus negocios de bajos costos.
Hoy el debate en Centroamrica se centra en cmo desmantelar los incentivos que han perdurado por dcadas, con el menor costo posible. La discusin en el rea ha aceptado el hecho de
que mientras mayores sean los incentivos fiscales, mayor ser la carga tributaria para aquellos
sectores no exonerados, para as obtener el mismo monto de recaudacin.
En otras palabras, lo que los estados perdonan por un lado lo cobrarn por otro. En sntesis
eso significa que el sistema tributario ser ms regresivo, menos equitativo y ms injusto.
Una muestra del camino a recorrer, est representado por la cantidad de exoneraciones existentes en el rea y por la variedad de sectores afectados. Esto obliga a establecer procesos de
concertacin para reducir los costos polticos.
19 Costa Rica tiene fbricas maquiladoras, pero tambin tiene mucha inversin, bajo la figura de zonas francas, de fbricas de chip o microchip para
productos de alto valor tecnolgico.
20 BID: Recaudar para Crecer.- Bases para la Reforma Tributaria en Centroamrica, 2005.
17
Sin embargo, no existen reformas tributarias sin costo alguno. Pensando en el futuro, el rea
tendr que sacrificar la subsistencia de algunos sectores, para dar paso a otros de mayor potencial y con sostenibilidad en el largo plazo. Los pases ms rezagados debern pensar en invertir
en infraestructura, energa elctrica, programas tecnolgicos, entrenamiento de mano de obra,
y otras reformas estructurales que aumentan la competitividad de la economa. De esta manera
los incentivos fiscales sern secundarios para atraer la inversin extranjera directa.
Los efectos de la crisis financiera internacional, ha puesto a prueba los sistemas tributarios
de Centroamrica. La brusca cada de los ingresos fiscales durante 2009 puso de manifiesto la
necesidad de revisar el gasto tributario, como una alternativa para aumentar los ingresos sin
recurrir a nuevos impuestos, por las mismas condiciones que impone la crisis. Esto ha planteado
un verdadero desafo para los pases del rea. El ICEFI resume en su libro La Poltica Fiscal en
la Encrucijada, el norte a seguir:
a. Aumentar la recaudacin tributaria: esto significa incluir a aquellos sectores ms
dinmicos de la economa que no pagan impuestos.
b. Fortalecer la tributacin directa: especialmente el impuesto a la renta, tomando en
cuenta que su nivel es muy bajo cuando se compara con otros pases.
c. Asegurar que los sistemas tributarios se perciban como justos, y que no faciliten la
competencia desleal o la evasin.
19
4. En Nicaragua: Quin paga impuestos

y quin no?
La base tributaria de Nicaragua descans durante 2009, en 58,394 contribuyentes y casi el
60% de los impuestos totales se recaudaron en dos sectores: Industria y Comercio, segn estadsticas de la DGI.
En 2009 de cada 100 crdobas que el pas percibi en concepto de ingresos tributarios, 64.6
crdobas vinieron de impuestos indirectos21, que gravan el consumo, y 35.6 del IR, considerado
un impuesto directo que grava el capital.
Esto nos da una idea del grado regresivo del sistema tributario nicaragense. Las estadsticas
muestran que se grava con mayor grado el consumo por ser el de ms fcil aplicacin, administracin y seguimiento.
En menor grado se grava la generacin de riqueza como los activos y la renta, porque resulta
ms difcil determinar y medir con propiedad la riqueza que generan las empresas y las personas, a excepcin del impuesto del IR que se aplica a los asalariados.
Problemas de registros, catastro, valoracin de activos, contables y prcticas de evasin de
impuestos, dificultan la aplicacin de los impuestos directos.
Esto tambin genera un problema de inequidad porque no siempre el que genera ms riquezas paga ms impuesto. En cambio, los sectores de menores ingresos destinan la mayor parte
de sus disponibilidades al consumo, dejando poco margen para el ahorro, contrario de lo que
pasa con los sectores de mayor poder adquisitivo, los cuales destinan menos proporcin de sus
ingresos al consumo, generando mayor capacidad de ahorro.
Segn Jernimo Roca22, la distribucin del ingreso en Nicaragua es todava uno de los peores
de Amrica Latina a pesar de que los impuestos directos, es decir, el que grava la renta tanto
empresarial como personal, se multiplicaron por tres, en porcentajes del PIB entre 1994 y 2006,
pasando de 1.6 al 6.9%. El IEEPP tomando como referencia el nuevo PIB encontr que estos
porcentajes variaron de 2.2% del PIB en 1999 a 5.7% en 2008. Esto muestra los efectos de las
reformas tributarias introducidas durante el periodo. Lo que demuestra que el pas ha venido
haciendo un esfuerzo por recomponer su estructura tributaria.
Sin embargo, como contraparte, los ingresos por IVA pasaron de representar, en el mismo
periodo, 3% a casi el 7% del PIB23 (El IEEPP encontr 5.7% del PIB en 1999 y 7.3% en 2008).
21 Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico: Informe de Liquidacin del Presupuesto General de la Repblica 2009.
22 BID: Equidad Fiscal en Amrica Latina (captulo Nicaragua).
23 Ibd.
20
Es decir, mientras se haca un esfuerzo por hacer al sistema menos regresivo, el consumo
continuaba siendo la principal fuente de los ingresos del gobierno.
Esta tendencia no slo est soportada por el aumento del tamao de la economa, sino tambin por medidas que ampliaron la base tributaria del consumo, (gravmenes de varios productos que antes no pagaban IVA o ISC y ahora s).
El IR, como ya se seal, es el nico impuesto progresivo porque grava la riqueza. Y en
Nicaragua se mira un avance en ese sentido. En 2009 el 35.5%, de los ingresos tributarios del
pas fueron por ese tributo, incrementndose ms que en 2008 cuando represent el 32.3% de
las recaudaciones por concepto de impuesto.
Sin embargo, una buena parte de lo recaudado por el IR provino de las retenciones ejecutadas
por empleadores a los trabajadores.
Y aqu hay un punto que llama la atencin: una empresa aporta el 30% de sus ganancias anuales, pero el trabajador puede aportar hasta el mismo porcentaje de su salario mensual24 que no
necesariamente es su ganancia.
Por otra parte, a las personas jurdicas se les permite deducir sus costos de operacin (recibos
de servicios bsicos, nmina salarial, donaciones) y hasta un porcentaje alto de su IR si distribuyen ganancias entre sus trabajadores.
Este mismo mecanismo tambin se les aplica a aquellos profesionales que tributan bajo la
figura de servicios profesionales, a quienes se les permite deducir algunos de los costos en los
que incurren para realizar sus labores. Por ejemplo, combustibles, compras de libros, fotocopias
etctera.
A las empresas tambin se les permite que cuando han pagado impuestos y distribuyen utilidades entre los socios, stos tributen el 10% de sus ganancias. Esto sin embargo, se aplica a
partir de enero de 2010 cuando entraron en vigencias las reformas tributarias impulsadas por
el gobierno el ao pasado.
Esto significa que, hasta antes de 2010, si la empresa tena 10 socios y gan 10 millones de
dlares en un ao fiscal, cada socio como persona natural podra recibir un milln y no declarar nada al fisco. En cambio, al trabajador que gana ms de 75 mil crdobas, se le quita de una
sola vez un porcentaje de su salario sin permitrsele hacer deducciones como gastos mdicos,
combustibles, telfono, pago de colegiatura de sus hijos, recibos de servicios bsicos, etctera.
Se ha llegado a proponer que al asalariado pueda deducrsele a cuenta de IR gastos mdicos

y educativos como un mecanismo extra para librarle su carga impositiva, como se hace en El
Salvador donde se les permite a las personas naturales deducir hasta 5 mil dlares por gastos
mdicos y otros 5 mil ms por colegiatura de hijos no mayores de 25 aos. O en Costa Rica
donde al trabajador se le aplica una tasa de IR dependiendo del nmero de familiares bajo su
tutela.
Por esta razn el IR, considerado como el nico impuesto progresivo, amenaza con convertirse en regresivo por gravar ms a los asalariados que a las empresas.
Pero aparte de los asalariados y consumidores, la base tributaria nicaragense descansa en
unos pocos sectores.
La siguiente pirmide de la tributacin nicaragense, demuestra la concentracin sectorial de
los ingresos tributarios en la industria y el comercio, y en menor proporcin el sistema financiero. No todos los ingresos tributarios estn registrados de forma sectorial, en los estudios del
FMI (2000), de Artana (2005) y del gobierno (2009), propuesta de ley de concertacin tributaria,
se incorporaron tablas de los impuestos por sectores de forma parcial, con las cuales hemos
ilustrado este trabajo.
PIRMIDE GLOBAL DE LA TRIBUTACIN EN NICARAGUA
Millones de Crdobas/Contribuyentes
INDICADOR PER CAPITA C$257.629
Mill.
CS$
No
Cont.
114
259
339
589
79
751
2,244
94
Transporte
Servicio
1,325
1,549
1,705
4,824
Financiero
2,054
3,726
Comercio
3,893
43,253
Industria
4,922
1,718
TOTAL
15,044
58,394
15,044 / 58,394
Minera
Construccin
Agricultura
Electricidad
16,000
14,000
12,000
10,000
8,000
6,000
4,000
2,000
BASE TRIBUTARIA
0
Fuente: MHCP
24 Dependiendo de cunto sea su salario puede aportar desde el 10% hasta el 30% del mismo.
21
22
23
4.1. El Gasto Tributario

El sistema tributario nicaragense refleja varios problemas estructurales que impiden que la
economa tenga mayor rendimiento en trminos de ingresos tributarios. Entre estas deficiencias, resalta la pronunciada variedad de exenciones, exoneraciones y tratamientos especiales en
el cobro de los tributos; la concentracin de los impuestos en unos cuantos sectores, y un fuerte
ndice de evasin fiscal.
Diversos estudios de organismos y expertos internacionales, instituciones acadmicas, etctera, han explicado la necesidad de revisar el sistema nicaragense.
En 2002 cuando se discuta el artculo cuarto del reglamento del FMI que manda a los pases
a estabilizar su deuda y a mantener una poltica cambiaria estable-, este organismo calific el
sistema tributario nicaragense de la siguiente manera: El sistema es ineficiente e inequitativo
con un amplio sistema de exenciones y exoneraciones y tratos especiales, que hacen que el sistema sea dif cil de administrar y poco transparente25.
Esta opinin se bas en un estudio que con anterioridad (2000) haba realizado el FMI para
medir el sacrificio fiscal que generaba dichos tratamiento preferenciales. Este estudio reflej que
la prdida fiscal por tributos indirectos era equivalente al 55% de las recaudaciones totales de
199926 y representaba el 10.5% del PIB.
Otros estudios27 se centraron en las exenciones y exoneraciones que otorga la DGI y la DGA,
calculando que para el periodo 2002-2004, las exoneraciones otorgadas por ambas instituciones
anduvo por el orden de los 13,840 millones de crdobas (C$8,666 millones de la DGI y C$5,174
de la DGA), equivalente al 49% de las recaudaciones tributarias de ese periodo, que a su vez
representaron el 7.2% del PIB.
En el caso de la DGI, el sacrificio fiscal se calcul para cada impuesto (IR, IVA, ISC), sumando los crditos tributarios a los sectores, devoluciones, tasa cero, operaciones exoneradas,
etctera. Para el caso de la DGA, se consider el valor CIF de las importaciones exentas y se les
aplic DAI, ISC e IVA.
En 2005 el economista argentino Daniel Artana elabor un estudio28 considerado el ms
completo sobre el gasto tributario, utilizando una metodologa acorde con las prcticas internacionales, que contempl el beneficio del gasto tributario a determinado sector y el ingreso que
el Estado obtendra si eliminaba los beneficios.
25 FMI: Staff Report for the 2002 Article IV Consultation and Requests for a Three-Year Arrangement Under the Poverty Reduction and Growth Facility
and for Interim Assistance Under the Enhanced Initiative for Heavily Indebted Poor Countries. Pg. 10.
26 Banco Central de Nicaragua, Informe Anual 2004. Captulo IV: Finanzas Pblicas. Pg. 110.
27 Dichos estudios han sido citados por el Informe Anual de 2004 del BCN, ver pgina 111.
28 Informe sobre Efectos de las Reformas Tributarias 2003, Exoneraciones y Proyecciones Fiscales 2006-2010.
El estudio concluy que si en Nicaragua no hubiese evasin fiscal y se gravaran a la vez todas
las exenciones, el sistema impositivo local pudiese recaudar alrededor del 11% del PIB. Se estim
que de ese potencial, el 60% se pierde por evasiones y el resto por la aplicacin de exoneraciones
y exenciones. Esto llev a definir que como porcentaje del PIB el gasto tributario andaba por el
4%.
El gasto tributario actual calculado por el IEEPP

Una estimacin gruesa elaborada por el IEEPP, muestra que el nivel de gasto tributario del
sistema nicaragense pudo haber ascendido en 2008 hasta eL 6.6% del PIB, equivalente a 415.6
millones de dlares., entre impuestos directos e indirectos. La tabla adjunta muestra que el
sacrificio fiscal por prdida de ingresos del gobierno era del 41% en 1999, es decir, que por cada
crdoba de potencial recaudatorio que la economa brindaba, se exoneraban 41 centavos. Sin
embargo, dado la implementacin de las diferentes reformas tributarias que el gobierno impuls
durante el periodo, este sacrificio se redujo a 27 centavos en 2008.
Segn cifras oficiales del Ministerio de Hacienda el gasto tributario en 2002 era de 6.27%
del PIB, lo que significa que como porcentaje del PIB no es tan significativo la diferencia con el
clculo del IEEPP y que ha disminuido en comparacin con 2005 y 2006 (de 2007 no hay informacin). Sin embargo, esto tendra mucho que ver con que el PIB se ha mantenido estancado
en los ltimos aos.
Pero s, hay una diferencia en torno a los montos. Por ejemplo, en 2002 fueron 252.61 millones de dlares los exonerados y en 2006, 403.47 millones, segn informacin oficial. Para 2008,
los clculos del IEEPP son de 415.6 millones de dlares.
Exoneraciones totales
Aos
Total C$
Total US$
% PIB
2002
2003
2004
2005
2006
2008*
3,600
3,822
4,793
5,850
7,089
8,050.96
252.61
253.01
300.74
349.6
403.47
415.6
6.27
6.17
6.69
7.12
7.51
6.6
Fuente: Equidad Fiscal en Nicaragua. Ovidio Reyes. MHCP. Julio 2009.

*: Calculos elaborado por IEEPP.
24
De acuerdo con el FMI, en 1999 el gasto tributario asociado al consumo y a las importaciones
ascenda a 10.5% del PIB (US$235.5 millones) entre exoneraciones otorgadas por IGV, IEC, DAI
y ATP.
La recaudacin potencial fue calculada en 29.9% del PIB. Estas estimaciones se redujeron a
7.8% del PIB (US$291.0 millones) en cuanto a potencial recaudatorio se refiere al ser ajustadas
con el nuevo PIB.
El IEEPP ha calculado que para 2008 las exoneraciones indirectas comparadas con los clculos de 1999, ascendieron a 6.2% del PIB (US$393.0 millones), lo que refleja que en el transcurso
de periodo el gasto tributario en lo que a ese impuesto se refiere, se redujo en 1.6 puntos porcentuales del PIB.
25
Exoneraciones totales de la DGA

3,000.0
2,500.0
2,409.3
2,000.0
1,757.5
1,500.0
TOTAL
1,105.9
1,000.0
881.0
500.0
-
1,164.6
993.4
521.7
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
Fuente: Ovidio Reyes. MHCP. Junio 2009
El supuesto bsico de estas estimaciones es que el potencial de recaudacin aumenta a la par

que aumenta el tamao de la economa. Dado que durante el periodo 1999-2008, la economa
estuvo creciendo a una tasa promedio anual de casi 4.0%, y que el cambio de base del clculo
del PIB demostr que haba una subvaloracin del producto, se procedi ajustar el potencial de
recaudacin por lnea de impuesto calculado por el FMI29 para 1999, en el trabajo que present
en marzo 2000.
Posteriormente, la recaudacin potencial para 2008 se calcul utilizando la tasa de crecimiento acumulado del PIB real durante el periodo 1999-2008.
La informacin brindada por el MHCP en sus presentaciones del proyecto de Ley de
Concertacin Tributaria, demuestra que las exoneraciones otorgadas por la DGA durante 2008
representaron el 2% del PIB. De este total, el 50% fueron otorgados al sector produccin de
bienes y servicios.
En la grfica siguiente se muestra la tendencia de las exoneraciones otorgadas por la DGA,
las cuales se duplicaron entre 2006 y 2008, en trminos nominales.
29 FMI.- Nicaragua: Tratamientos Especiales en la Tributacin al Consumo y a las Importaciones, Lorenzo Figliuoli, Erik Haindl y Osvaldo Schenone,
Marzo 2000.
Esto significara que si la DGA otorg el 2% de todas las exoneraciones de 2008, la DGI que
es la institucin por ley encargada de cobrar tributos- exoner en impuestos el 4.6% del PIB en
el mismo periodo.
Si se toma en cuenta que el consumo agregado en trminos reales aument en 40.2% entre
1999 y 2008, producto del boom crediticio y remesas familiares, y las recaudaciones efectivas
del IVA y el ISC en trminos del PIB lo hicieron en menor forma, mostrara que las exoneraciones que recaud la DGI estaran an por debajo del potencial recaudatorio que ha generado la
economa, como lo muestran los clculos del IEEPP.
La tabla siguiente muestra que el sacrificio fiscal por prdida de ingresos del gobierno era del
41% en 1999, es decir, que por cada crdoba de potencial recaudatorio que la economa brindaba, se exoneraban 41 centavos. Sin embargo, dado la implementacin de las diferentes reformas
tributarias que el gobierno impuls durante el periodo, este sacrificio se redujo a 27 centavos
en 2008.
26
NICARAGUA: CALCULO DEL GASTO TRIBUTARIO 1999-2008

1999 *1
2008 *2
Recaudacion
Efectiva
Exoneraciones
Recaudacion
Potencial
Total Gasto Tributario
6116.3
4235.9
10352.2
21674.5
8050.5
29725
40.9
27.1
(En Millones de US$)
517.9
358.7
876.6
1119
415.6
1534.6
40.9
27.1
CONCEPTO
Recaudacion
Efectiva
Exoneraciones
% Sacrificio Fiscal
Recaudacion
Potencial
1999
2008
MILLONES DE CORDOBAS
Total Sin IR
5130.4
3437.3
8567.7
14671.1
7617.7
22288.8
40.1
34.2
(En Millones de US$)
434.4
291.1
725.5
757.4
393.3
1150.7
40.1
34.2
Impuesto al Valor
Agregado (IVA)*3
2622.6
1918.5
4541.1
8948.8
2738.9
11687.7
42.2
23.4
Impuesto Selectivo al
Consumo (ISC)*4
1955.4
969.3
2924.7
4518.3
3752.2
8270.5
33.1
45.4
Derechos Arancelarios a
la Importacion (DAI)
447.8
355
802.8
1093.4
928.6
2022
44.2
45.9
Impuestos Sobre
la Renta (IR)*5
985.9
798.6
1784.5
7003.4
432.8
7436.2
44.8
5.8
Otros*6
104.6
194.4
299
110.6
198
308.6
65
64.2
Total
13.8
9.6
23.4
17.6
6.6
24.2
41
27.2
Total sin IR
11.6
7.8
19.4
11.9
6.2
18.1
40.1
34.4
Impuesto al Valor
Agregados (IVA)*3
5.9
4.3
10.3
7.3
2.2
9.5
42.2
23.4
Impuesto Selectivo al
Consumo (ISC)*4
4.4
2.2
6.6
3.7
6.7
33.1
45.4
Derechos Arancelarios a
la Importacion (DAI)
1.0
0.8
1.8
0.9
0.8
1.6
44.2
45.9
44.8
5.8
65
70.1
EN POR CIENTO DEL PIB
Impuesto Sobre
la Renta (IR)*5
2.2
1.8
5.7
0.4
Otros*6
0.2
0.4
0.7
0.1
0.2
0.3
INFORMACION SOPORTE
PIB nominal, serie 1994
44197.8
PIB nominal, serie 1980
26500.3
PIB real,serie 1994
26008.9
PIB real,serie 1980
24018.2
Tipo de Cambio promedio
1.668 Factor
123307.3
179
1.083 Factor
34986.8
34.5
1. Sector Agropecuario: El sector agropecuario no paga en Nicaragua DAI, ISC, IVA y

tiene una tasa especial de IR en el caso de los productores que tranzan en la Bolsa
Agropecuaria (BAGSA). Sin embargo, ese rgimen especial donde a cada productor
se le retiene entre 1.530 y 2% de sus transacciones, es bien cuestionado31.
Slo en 2008 en BAGSA se transaron alrededor de 870 millones de dlares32 y no se
sabe quines o qu empresas o productor transaron sus productos en dicho centro.
BAGSA fue pensada para que ah tranzaran pequeos productores, con poco
conocimiento contable y sin la costumbre de declarar impuestos33. Los crticos
argumentan que el sistema se ha ido desvirtuado y que ahora tranzan ah los grandes
productores, que por ley deberan pagar el 30% de sus ganancias anuales34.
Pero las crticas de los tratamientos especiales para el sector agropecuario no
terminan ah. El sector agropecuario slo aporta el 2%35 de las recaudaciones totales
del pas cuando representa aproximadamente el 27% del del PIB.
2. Sector Turismo: Cuando Artana comenz a revisar las estadsticas del sistema de
exoneraciones en Nicaragua y se encontr con que el Estado aportaba hasta el 60%
de la inversin turstica no dud en calificar al Estado nicaragense como el socio
tonto del turismo. Significa que el dueo original del proyecto paga el 40% del costo
de su inversin y luego se queda con el 100% de las acciones. El Estado por su parte,
aporta el 60% a cambio de que la inversin genere empleos y contribuya a elevar el
PIB, lo que en consecuencia, hace que la Ley de Inversin Turstica sea catalogada
como una de las ms generosas de Centroamrica.
La Ley 306 del Turismo fue aprobada en 1999, con un perfil amplio que contempla
incentivos fiscales para las empresas de transporte acutico, areo y terrestre, as
como hoteles, restaurantes, discotecas, casinos y otros.

11.8
Promedio
Anual
19.37
3.8
64
*1 El potencial de recaudacion de 1999 en terminos del PIB calculado por el FMI, se ajusto con el factr de expacion del nuevo PIB real de 1.083. Esto
hizo variar las exoneraciones calculadas por el FMI en terminos nominales. Ver FMI: Tratamientos especiales en la tributacion al Consumo
*2 La Recaudacion potencial de 2008 se calculo, ajustando el potencial de 1999, por el factor de expancion 1.345 que resulto del crecimiento del PIB
real en el periodo 1999-2008, con excepcion del IR y otros. Se supone el potencial de recaudacion aumenta a la par del crecimiento de la economia
*3 antes impuesto General a la venta (IGV)
*4 Antes Impuesto Especial al Consumo (IEC)
*5 el potencial de recaudacion del IR se calculo partiendo del nivel de recaudacion ajustandolo con el nuevo PIB y suponiendo que la relacion entre
recaudacion efectiva y recaudacion potencial es la misma que reflejan las otras lineas en su conjunto.
*6 Incluye: ATP, timbres, y 35% a Honduras
4.2 Quines no pagan impuestos?

En Nicaragua los sectores que no pagan impuestos por ley son muchos y estn diversificados.
An cuando no se tiene un clculo sectorial de las exoneraciones, es bien sabido que mltiples
leyes para favorecer y estimular el crecimiento de algunos sectores, han determinado un listado
de instituciones, bienes y servicios exonerados. No obstante de la falta de informacin, puede
mencionarse que los sectores que destacan con los beneficios tributarios son el sector agropecuario, turismo y zonas francas.
27
Hasta diciembre pasado, el Estado nicaragense haba aprobado 473.9 millones

dlares en inversin libre de impuestos, segn un reporte de INTUR solicitado por el
IEEPP.
Cabe mencionar que el incentivo fiscal a este sector ha atrado ms a inversionistas

nacionales que a la inversin extranjera directa. Al cierre de 200836, el 80% de los
proyectos que haba aprobado el INTUR desde 1999 eran de capital nacional con
un monto de inversin de 290.5 millones de dlares. En cambio, slo se cuentan 89
proyectos de origen extranjero con inversiones por el orden de 162.2 millones de
dlares. Por otra parte, el promedio por proyecto de un nacional es de US$816 mil y
el promedio por proyecto de un extranjero de US$1.8 milln.
30 Antes de la reforma que entr en vigencia en enero de este ao, en BAGSA se pagaban entre 1 y 2%.
31 Lo han cuestionado tributaristas como Julio Francisco Bez y economistas como Adolfo Acevedo, por considerar que el sistema ha sido desvirtuado,
pues no existe un control sobre qu productores son los que tranzan en BAGSA.
32 Estadsticas manejadas por Julio Francisco Bez, publicadas por Elosa Ibarra en www. correoparaciegos.com
33 Vallecillo, Ren, entrevista con el IEEPP.
34 Acevedo, Adolfo. entrevista con el IEEPP.
35 Ver boletn de 2008 del BCN. Pg. 37.
36 Ver Anuario Estadstico del INTUR de 2008, disponible en www.intur.gob.ni
28
Pro-Nicaragua, una agencia de promocin de inversiones, valora que los salarios

promedio que pagan las franquicias internacionales de servicios de alojamiento,
alimentos y bebidas en Nicaragua les permiten contar con altos mrgenes de
ganancia en el corto plazo y al mismo tiempo ofrecer un excelente servicio al cliente
gracias a la fuerza laboral calificada y los costos laborales competitivos37.
El INTUR maneja que son 8 mil los empleados directos en el sector turismo a los que
habra que agregarle los tres empleos adicionales que se crean por cada indirecto.
Qu les ofrece Nicaragua a los inversionistas?

Nicaragua le ofrece a quienes quieran realizar inversiones tursticas en el pas, exoneracin
por 10 aos de hasta el 80% del IR. Este beneficio puede ampliarse hasta en 90% si el proyecto
est situado en las llamadas Zonas Especiales de Desarrollo y en 100% si clasifica y est aprobado bajo el rgimen de Paradores, unos pequeos hoteles que estaran ubicados a orillas de
carreteras donde el turista pueda detenerse a descansar una noche y luego continuar su viaje.
En trminos generales, si al finalizar el rgimen especial de 10 aos, un inversionista decide
reinvertir por lo menos el 35% del valor de la inversin aprobada originalmente, podra recibir
todos los beneficios por 10 aos ms.
Para jubilados extranjeros que quieran asentarse en el pas, el sistema nicaragense tambin
es bien generoso: hay exoneracin de pagos de impuestos por ganancias fuera del pas (es decir
por el pago de su pensin), importar menaje de casa hasta por 10 mil dlares, un vehculo libre
de impuestos cada 5 aos, entre otros beneficios.
3. Sector Zona Franca. El boom de las zonas francas comenz desde los noventa siendo
el sector de ms rpido de desarrollo38 bajo un escudo fiscal de proteccin que
incluye exoneraciones de IR, DAI, ISC, entre otros. Segn un clculo realizado por el
economista Daniel Artana, por cada inversin de zona franca el Estado de Nicaragua
aporta, con todos los beneficios que otorga, hasta el 38% de la inversin. En 2006 el
sector lleg a totalizar casi los 1 mil millones de dlares en exportaciones, cuando
histricamente slo exportaban 500 millones. Esto se tradujo en mayor nmero de
empleos y en la apertura de importantes fbricas.
29
Los defensores de ese rgimen aducen que el mximo beneficio que dejan las
empresas de zonas francas al pas es la generacin de empleos. Una empresa
promedio de 3,000 trabajadores tiene una planilla al mes de 8.4 millones de
crdobas. Son ms de 8 millones que generan 2% a INATEC, y 6.25 al INSS, aparte de
lo que aporta la patronal. Y adems son ms de ocho millones que se inyectan a la
economa y que incentivan el consumo. Actualmente, las empresas de zonas francas
generan 73 mil puestos de trabajo y el salario promedio mensual anda por los 3 mil
crdobas39 (142 dlares aproximadamente).
Uno de los cuestionamientos ms recurrente a las empresas de zonas francas es que
estn exoneradas del pago de IR40. Es decir que no aportan al fisco por sus ganancias
en el pas. Para algunos crticos los inversionistas de zonas francas son ganadores de
renta que el Estado termina subsidiando va exoneracin del IR. Pues el subsidio que
el Estado otorga, en realidad beneficia al fisco del pas de origen de dicha empresa,
donde se rigen por un sistema de renta mundial, que significa que ellos cobran IR
a sus empresas independientemente de donde hayan obtenido sus ganancias. Eso
significa que si en Nicaragua les perdonan ese tributo en sus pases de origen no.
Otros por su parte, piensan que las zonas francas no podran operar sin privilegios
fiscales. Los defensores del rgimen41 alegan que esos privilegios fueron creados no
por Nicaragua si no por un conjunto de pases que hoy son la OMC, que vieron a los
incentivos como un mecanismo para desarrollar a pases pobres.

Y a propsito de la OMC, esta organizacin ha prohibido las exoneraciones a las

exportaciones que gozan las zonas francas -porque las considera un subsidio
encubierto- a partir de 2010 para aquellos pases cuyos ingresos per cpita es menor
a 1,000 dlares al ao42. Actualmente, Guatemala, El Salvador y Costa Rica han
pedido una prrroga para seguir aplicando exoneraciones de importaciones hasta el
2015.
Pero esto, contrario a ser un problema para las empresas de zona franca, lo estn
viendo como unan buena noticia, pues dicen que esos 1,000 dlares de ingresos
per cpita de 1995 son 1,800 dlares de ahora. Es decir, que Nicaragua podr seguir
aplicando las exoneraciones hasta que no llegue a esa meta. Y cuando lo haga podr
pedir prrroga. Eso significa que puede llegar un momento en que el nico pas que
aplique subsidios a las importaciones sea Nicaragua y por eso, atraer esa inversin
que est en los otros pases. Sobre todo porque los salarios que pagan las empresas
de zona francas en Nicaragua son los ms bajos del rea.
37 Pro-Nicaragua. Nicaragua la decisin correcta. Pg. 13

38 Basta ver que sus exportaciones crecieron rpidamente hasta el punto de rondar los 1000 millones de dlares.
39 Datos dados a conocer por Dean Garca, Director ejecutivo de ANITEC, en una entrevista con el IEEPP.
40 Esta exoneracin de IR lo han cuestionado expertos internacionales y locales como Adolfo Acevedo, Nstor Avendao, entre otros.
37 Pro-Nicaragua. Nicaragua la decisin correcta. Pg. 13
38 Basta ver que sus exportaciones crecieron rpidamente hasta el punto de rondar los 1000 millones de dlares.
41 Entre los que destacan funcionarios de las empresas de zonas francas o de las asociaciones como Dean Garca, director ejecutivo de la Asociacin
Nicaragense de Empresas Textileras, ANITEC.
42 En Centroamrica slo Honduras y Nicaragua aplican para seguir otorgando beneficios a las exportaciones de Zona Franca, pues esos 1000 dlares
de ingresos per cpita de 1995, significan casi 2 mil dlares de ahora.
30
Sin embargo, aparte de la inversin extranjera, la inversin de capital nacional se

ha incrementado. Actualmente el 40% de las empresas que operan bajo el rgimen
de zona franca son de origen nacional. Y sus inversiones, no necesariamente son en
textiles. Estn invirtiendo en el sector agrcola y en el rea de tabacos.
4. Sector social: Hasta los ms acrrimos crticos de las exoneraciones fiscales43 opinan
que las nicas exoneraciones que deben mantenerse son las sociales, la que benefician
a los pobres, o a la sociedad en su conjunto. Este es el caso de las exoneraciones a
los medicamentos, equipo mdico, tiles escolares y material educativo, servicios
pblicos, y los bienes de la canasta bsica, entre otros. A pesar del consenso de
beneficiar al sector social con exoneraciones, se cuestiona la manera en que se hace,
porque al final muchos mecanismos utilizados terminan beneficiando a los sectores
que no son objetivo de la poltica de proteccin44.
Un ejemplo de esto son las exoneraciones a la canasta bsica, como sucede en
Nicaragua con 53 productos considerados de primera necesidad. Sin embargo, este
tipo de proteccin beneficia a los que tienen mayor poder adquisitivo y que s podran
pagar impuestos. Frente a esto se ha generado una tendencia regional a gravar gran
parte de estos productos, es decir cobrar los impuestos correspondientes y luego
tratar de retribuirlos a travs de beneficios sociales a la poblacin de menos recursos.
En El Salvador se gravan todos los productos de la canasta bsica. En Nicaragua ya se
inici el proceso de concertacin, sobre el tema.
Otro ejemplo es la exoneracin total por IVA en la factura de energa elctrica para
los clientes que consumen menos de 300 kw/h al mes y parcial (slo pagan el 8%
en concepto de IVA) para quienes consumen entre 300 y 1000 kw/h al mes. Estos
rangos son muy generosos, pues gran parte de las familias con ingresos medios estn
cubiertos por esta medida.
Las exoneraciones al sector transporte es otro ejemplo a destacar. La intencin de
incentivar el buen servicio del transporte de pasajeros y beneficiar principalmente,
a la poblacin de escasos recursos, que utiliza este servicio en todo el pas, slo ha
quedado como una aspiracin continua, a pesar de las fuertes exoneraciones que se
le otorgan al sector a travs de sus cooperativas. Muchos de los bienes exonerados a
este sector han terminado generando mercados paralelos en neumticos, repuestos,
etc., mientras el servicio no mejora.
43 Entre estos crticos sobresalen Julio Francisco Bez, Nstor Avendao, entre otros.
44 FMI: Nicaragua; Tratamientos Especiales en la Tributacin al Consumo y a las Importaciones, 2000.
31
5. El Estado no paga impuesto: El Estado est exonerado por todas sus compras
internas y sus importaciones. Si se considera que el Estado es un importador neto de
bienes y servicios, la prdida de ingresos es importante. Esta prctica es generalizada
en todos los pases, dado que se considera que lo que se recaudara cobrando los
impuestos tendra que asignarse al gasto para mantener en trminos reales sus
niveles. No obstante, dentro del mismo Estado puede justificarse el sacrificio fiscal
para las instituciones que estn ligadas al sector social.
Pero al igual que en el sector privado, en el Estado se crean beneficios paralelos que
terminan beneficiando a terceros que deberan pagar sus impuestos. Este es el caso
de las tiendas o supermercados libres de impuestos que manejan la Polica Nacional
y el Ejrcito. Ambas instituciones, tambin importan mercadera libre de impuestos
para sus establecimientos, as como neumticos, repuestos y combustibles para sus
equipos. No est en discusin la existencia de estos establecimientos, sino el riesgo
de crear mercados paralelos que beneficien a otros. Algunos crticos a estas prcticas,
sugieren que es mejor ir por la va del mejoramiento salarial que por mecanismos
compensatorios, siempre riesgosos de que se salgan de su objetivo original.
6. Otros beneficiarios: Como se dijo el listado es largo, pero cuando se discute una
reforma tributaria siempre salta la pregunta a quin quitarle las exoneraciones. En
este caso los sectores levantan su bandera de defensa y en casi todos los casos se
tornan emblemticas las exoneraciones y los sectores lo reclaman como un derecho,
y no como un beneficio temporal que el gobierno otorga.
En este contexto, donde es fcil tomar bandera poltica contra el gobierno (o
viceversa), sectores que no pagan impuestos como los diplomticos45, medios de
comunicacin, iglesias, organismos no gubernamentales, universidades, cooperativas,
Cruz Roja, Bomberos, pequeas empresas, academias, y una diversidad de sectores,
ofrecen una resistencia amparados en leyes, decretos, o convenios internacionales,
que termina generando un costo poltico en contra de la estabilidad del pas. Esto
termina confirmando que cuando un beneficio se arraiga, su desmantelamiento se
torna difcil.
45 En enero de 2010, la DGI cambi la forma de otorgar los beneficios a los diplomticos: cambi el famoso crnet diplomtico y lo sustituy por un
mecanismo de devolucin. Esto en el caso de las exoneraciones por IVA.
32
33
Conclusiones
La necesidad del gobierno central de obtener mayores recursos para financiar el presupuesto
es un componente importante para que durante 2010 se discuta una concertacin tributaria
profunda y consensuada, que permita hacer un anlisis de cules son aquellas exoneraciones o
tratos tributarios preferenciales que le estn haciendo bien al pas y a cules habr que ponerles
un alto.
La reforma tributaria es una necesidad del pas. Dicha reforma tendr que encaminarse por
derogar beneficios tributarios y ampliar as la base de contribuyentes (actualmente de 58 mil) y
por ende los ingresos.
El gasto tributario calculado por el IEEPP en 415.6 millones de dlares (8,736 millones de
crdobas) durante 2008, es una cifra muy alta para una economa tan pequea como la nicaragense.
Como porcentaje del PIB el gasto tributario (calculado en 6.6% del PIB) de 2008 sobrepasa
ampliamente los presupuestos de salud y educacin, y es an mayor que el dficit presupuestario
de 2010 que es de 8 mil 830 millones 775 mil 024 crdobas.
Por la abundancia de tratos preferenciales, Nicaragua sin embargo, cuenta con un potencial
de recaudacin al cual apelar sin necesidad de crear o incrementar tributos.
Dicho potencial de recaudacin puede servir para cerrar la brecha fiscal ante el retiro de la
cooperacin internacional y para reducir la posibilidad de que el pas siga endeudndose para
financiar sus gastos.
La prdida de ingreso por la carga del gasto tributario no se justifica cuando esta prdida es
sustituida por endeudamiento interno y externo, mucho menos en tiempos de recesin econmica que afecta a los sectores ms vulnerables del pas.
Otra de las caractersticas del sistema tributario es que aparte de tener mltiples beneficios
para un sinnmero de sectores tambin tiene un rezago importante en materia tecnolgica,
mecanismos de medicin y seguimiento.
El hecho de no poder cuantificar el beneficio neto que las exoneraciones le dejan al pas -ms
all de exportaciones y nmero de empleos- reflejan ms que poca voluntad poltica para dar
a conocer la informacin, un obsoleto sistema de registro y de codificacin apropiada de los
beneficiarios de los incentivos fiscales.
Si se quiere avanzar para desmantelar el sistema de exoneraciones se tendr que ponerles un
alto en el camino a un sinnmero de leyes que las establecen.
34
Recomendaciones
El alto deber ser para que en torno a las exoneraciones, exenciones o tratos preferenciales,
los poderes del Estado se coordinen ya sea para derogarlas o bien establecer lmites en el tiempo. Y aqu tendr que participar tambin, por supuesto, el sector privado, beneficiario de dicho
rgimen.
Las exoneraciones fiscales o tratos preferenciales crean distorsiones en la economa, mercados paralelos y competencia desleal.
Quin puede asegurar que en la tienda o superes de la Polica y el Ejrcito no compran mercadera libre de impuestos personas que no son, no fueron no tienen a un familiar militar o polica? O quien asegura que la llanta o los repuestos que entraron al pas exonerados de impuestos
no alimenten el mercado negro?
1. Discutir una reforma tributaria integral, que no sea un parche a la Ley de Equidad
Fiscal. Las anteriores propuestas que el Ejecutivo ha presentado a la Asamblea
Nacional, han sido interpretadas de manera diferente por los diputados, surgiendo
hbridos que terminan complicando el esquema de incentivos. Muchos intereses son
afectados con este tipo de iniciativas, y el sector privado negocia con el gobierno,
pero tambin cabildea en la Asamblea para buscar un escudo protector. Para esto
se recomienda antes de hacer la propuesta formal, contar con capital poltico en el
Parlamento para tener xito en una reforma tributaria de largo alcance.
2. Ponerle un lmite en el tiempo a las exoneraciones. Es decir que gradualmente se
vayan reduciendo o eliminando. Para las que ya estn enraizadas, podra aplicarse un
calendario de reduccin hasta su total eliminacin. Para los nuevos otorgamientos,
podra establecerse un periodo determinado no mayor de cinco aos.
3. Buscar ayuda tcnica en la comunidad internacional, sobre todo en lo relativo al
clculo del potencial recaudatorio de los sectores que componen la base econmica
del pas y medir y registrar los incentivos fiscales, ser importante a la hora de medir
la efectividad de los mismos.
4. Una vez que hayan cumplido el primer tiempo de exoneraciones, mantenerles las
mismas, siempre y cuando los inversionistas se comprometan a aumentar su capital
de inversin y la capacidad productiva y de la misma manera el nmero de empleos.
5. Levantar un registro para ver cuntas empresas de zona franca provienen de pases
donde aplican el sistema de renta mundial, que significa que dichas naciones cobran
IR a sus empresas independientemente de dnde hayan obtenido sus ganancias. Esto
para que Nicaragua analice eliminar los subsidios sobre la renta, porque de todos
modos el impuesto que estas empresas no paguen aqu, s los pagaran en sus pases
de origen.
6. Eliminar gradualmente las exoneraciones y cobrar todos los impuestos en su
totalidad e inyectar ayuda luego a travs del gasto.
35
36
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n Garca, Dean, director ejecutivo de ANITEC. Diciembre de 2009.
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Vallecillo, Ren, economista. Diciembre de 2009.
n Omar Oporta, director jurdico de INTUR. Diciembre de 2009.
39
Con el auspicio de la
Real Embajada de Dinamarca y Embajada de Finlandia

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apuntes sobre

1.1 Caractersticas y alcance del trabajo

3. Las exoneraciones a nivel centroamericano

4. En Nicaragua: Quin paga impuestos y quin no?

4.1 El Gasto Tributario

En opinin de muchos expertos no es correcto que el pas destine excesivos privilegios

El IEEPP es el nico responsable por el

1. Las inversiones de zona franca, en el caso especfico de las maquilas, no le dejan

Una de las recomendaciones de estudios de organismos financieros internaciones ha girado

1.1 Caractersticas y alcance del trabajo

El IEEPP agradece a todos aquellos profesionales que respondieran a nuestras inquietudes, a

3. Las exoneraciones a nivel centroamericano

18 ICEFI: La Poltica Fiscal en la encrucijada, 2007.

4. En Nicaragua: Quin paga impuestos

Se ha llegado a proponer que al asalariado pueda deducrsele a cuenta de IR gastos mdicos

4.1. El Gasto Tributario

El gasto tributario actual calculado por el IEEPP

Fuente: Equidad Fiscal en Nicaragua. Ovidio Reyes. MHCP. Julio 2009.

Exoneraciones totales de la DGA

Fuente: Ovidio Reyes. MHCP. Junio 2009

El supuesto bsico de estas estimaciones es que el potencial de recaudacin aumenta a la par

NICARAGUA: CALCULO DEL GASTO TRIBUTARIO 1999-2008

Total Gasto Tributario

(En Millones de US$)

(En Millones de US$)

EN POR CIENTO DEL PIB

PIB nominal, serie 1994

PIB nominal, serie 1980

PIB real,serie 1994

PIB real,serie 1980

Tipo de Cambio promedio

1. Sector Agropecuario: El sector agropecuario no paga en Nicaragua DAI, ISC, IVA y

4.2 Quines no pagan impuestos?

Hasta diciembre pasado, el Estado nicaragense haba aprobado 473.9 millones

Cabe mencionar que el incentivo fiscal a este sector ha atrado ms a inversionistas

Pro-Nicaragua, una agencia de promocin de inversiones, valora que los salarios

Qu les ofrece Nicaragua a los inversionistas?

Y a propsito de la OMC, esta organizacin ha prohibido las exoneraciones a las

37 Pro-Nicaragua. Nicaragua la decisin correcta. Pg. 13

Sin embargo, aparte de la inversin extranjera, la inversin de capital nacional se

Exoneraciones y Proyecciones Fiscales 2006-2010. Managua, Nicaragua, Presidencia

tributaria en Centroamrica. Washington, D.C. Banco Interamericano de Desarrollo,

n Agosin, Manuel R. y otros (2004), Panorama Tributario de los Pases

Centroamericanos y opciones de reforma. Washington, DC. Banco Interamericano

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