Estudio Telefonía Móvil

Direccin de Estudios Sectoriales
85113-059-05
ESTADO ACTUAL DEL SERVICIO DE TELEFONA MVIL EN COLOMBIA
Elabor: [Adela Liseth Oliveros Rivera]
Fecha:[Febrero 26 de 2010]
Ubicacin: [scift 11]
Revisin #1: [Ingrid Judith Obregn ]
Fecha de la revisin: [19 de marzo de 2010
Revisin#2.[Juan Pablo Ramrez Leuro]
Fecha de la revisin: [Abril 21 de 2010]
Revisin#2: Comit DES
Fecha de la revisin: [Mayo 31 de 2010]
TABLA DE CONTENIDO
I1.
2.
CONTEXTO DEL MERCADO ................................................................................................. 4

La Telefona Mvil en el contexto internacional ........................................................................ 4
Evolucin del servicio en Colombia ........................................................................................... 8
II1.
LOS OPERADORES DEL SERVICIO EN COLOMBIA ....................................................... 17

Accionistas de los Actuales operadores en Colombia .............................................................. 18
COMCEL - AMRICA MVIL ............................................................................................. 18
TELEFNICA MVILES MOVISTAR .............................................................................. 19
TIGO COLOMBIA MVIL ................................................................................................. 20
2. Caractersticas generales de prestacin del servicio en Colombia ........................................... 21
IIISUPERVISIN EN LA PRESTACIN DEL SERVICIO ................................................. 22
1. Acciones adelantadas por las entidades responsables de la prestacin del servicio ................. 22
Ministerio de Tecnologas de la Informacin y las Comunicaciones ....................................... 22
Comisin de Regulacin de Comunicaciones- CRC ............................................................... 24
Superintendencia de Industria y Comercio- SIC ...................................................................... 27
2. Observaciones realizadas en informes de auditora de la CGR ................................................ 31
Ministerio de Comunicaciones ................................................................................................. 31
Superintendencia de Industria y Comercio ............................................................................... 32
Comisin de Regulacin de Comunicaciones .......................................................................... 33
IVPERSPECTIVAS Y CONSIDERACIONES FINALES DEL SERVICIO DE TELEFONA
MVIL .............................................................................................................................................. 35
V- BIBLIOGRAFIA... 39
INTRODUCCIN
El presente estudio complementa el documento base presentado a la ciudadana y usuarios en

general del servicio de telefona mvil en el desarrollo de la Agenda Ciudadana Proteccin al
Usuario del Servicio de Telefona Mvil, realizada en la ciudad de Bogot los das 5 y 6 de
noviembre de 2009 y, organizada por la Contralora General de la Repblica (CGR) en cooperacin
con el Gobierno Real de los Pases Bajos, con el propsito central de, mediante un ejercicio
deliberativo con los usuarios de telefona mvil, identificar la problemtica que actualmente se
presenta en la prestacin del que hoy puede considerarse el servicio telecomunicaciones con mayor
crecimiento y nmero de abonados en el pas, que a diciembre de 2009 registr 41.154.630 lneas
activas, es decir, 210 mil lneas menos en relacin con el 2008.
En este contexto y con el importante nivel de cobertura cobra especial relevancia la gestin
que deben adelantar las diferentes instituciones pblicas para garantizar la adecuada prestacin del
servicio, tal como lo concibe la Constitucin Poltica y el actual marco legal. Resulta de gran
trascendencia determinar las debilidades tanto en las entidades pblicas como en los operadores que
pueden limitar la adecuada prestacin del servicio a fin de establecer acciones concretas, por parte de
los actores involucrados, que conlleven a un mejoramiento en la prestacin del servicio de telefona
mvil en el pas.
El documento contiene cuatro grandes partes; la primera presenta una visin del contexto del
mercado de telefona mvil en el nivel internacional y nacional teniendo en cuenta los indicadores
ms comunes de evolucin del servicio tales como, densidad telefnica medida en nmero de lneas
por cada 100 habitantes, minutos de uso por mes (MOU) e ingreso generado por usuario (ARPU),
claves para evaluar la evolucin del servicio en cualquier pas. La segunda parte hace referencia a los
principales operadores del servicio en Colombia, COMCEL, MOVISTAR y TIGO, incluyendo una
breve descripcin de sus socios extranjeros y la distribucin del mercado nacional de telefona mvil
entre ellos. En la tercera parte se hace un recuento de la gestin adelantada por las diferentes
entidades del Estado responsables de la adecuada prestacin de este servicio de telecomunicaciones,
como tambin las observaciones hechas por la CGR en diferentes procesos auditores relacionadas

con la adecuada prestacin del servicio y el cumplimiento a los compromisos contractuales de los
operadores. Por ltimo, el documento presenta reflexiones sobre hacia donde debe ir el servicio
desde la misma perspectiva internacional y las conclusiones de los principales aspectos crticos
observados a lo largo del estudio que son susceptibles de ajuste para garantizar a travs de las
entidades pblicas responsables, una mejor prestacin del servicio. Conclusiones que son
complementadas con la problemtica identificada por los usuarios asistentes a la Agenda Ciudadana
organizada por la CGR.
I.
CONTEXTO DEL MERCADO
1. La Telefona Mvil en el contexto internacional

Indudablemente las telecomunicaciones como componente fundamental de las Tecnologas
de la Informacin y las Comunicaciones (TIC) 1, durante la ltima dcada se han consolidado
como uno de los sectores de desarrollo econmico ms dinmico y, por su carcter transversal
constituyen el soporte para impulsar los dems sectores generando mayor productividad, mejores
flujos de informacin y conocimiento en las sociedades modernas.
Segn las tendencias observadas en el nivel mundial, de acuerdo con el informe sectorial de
la Comisin de Regulacin de Comunicaciones (CRC) de septiembre de 2009, el nmero de
suscriptores de servicios de telefona mvil sigue incrementndose. Para el segundo trimestre de
2009 el nmero alcanzado fue de 4.300 millones de suscripciones al servicio de telefona mvil. La
distribucin, a junio de 2009, muestra que el mayor porcentaje se concentra en Asia con un 44,12%,
regin donde existen aproximadamente 1.900 millones de lneas, seguido por Europa Occidental con
13,35%, 570 millones de lneas, Amrica latina pas del cuarto lugar (diciembre 2008) al tercero
(junio 2009) con un 11,20% equivalente a 482 millones de lneas activas seguida muy de cerca por
Europa Oriental con 10,85%, 467 millones de lneas. De otra parte, frica tiene un 9,64% de la
distribucin mundial con 415 millones de usuarios, seguido por Amrica del Norte con 6,95%, 298
millones de lneas y, por ltimo, Medio Oriente con el 3,89% equivalente a 167 millones de lneas2.
Para comienzos de 2009 la Unin Internacional de Telecomunicaciones (UIT) estim que el
81% del total de conexiones mviles en el nivel mundial utilizaba tecnologa GSM3, con un nmero
cercano a 3.470 mil millones, aumentando en ms de 508 millones de conexiones en comparacin
con el segundo trimestre de 2008. En Amrica los usuarios mviles alcanzaron un total de 780
millones en junio de 2009, de acuerdo con las proyecciones del nmero de usuarios mviles a nivel
1 Las Tecnologas de la Informacin y las Comunicaciones (en adelante TIC), son el conjunto de recursos, herramientas,
equipos, programas informticos, aplicaciones, redes y medios, que permiten la compilacin, procesamiento,
almacenamiento, transmisin de informacin como: voz, datos, texto, vdeo e imgenes. Artculo 6 de la Ley 1341 de
2009
2
Distribucin Mundial de Suscriptores Mviles. Recuperado el 24 de agosto de 2009, del sitio Web de 3G Amrica
3
GSM: Sistema Global para las Comunicaciones Mviles, su sigla en ingls GSM, proviene de "Groupe Special Mobile")
es un sistema estndar, completamente definido, para la comunicacin mediante telfonos mviles que incorporan
tecnologa digital.

mundial realizada por Telecoms & Media4, se estima que para el ao 2014 el nmero total de
usuarios mviles sera de aproximadamente 6.300 millones.
De otra parte, segn la UIT la densidad de la telefona mvil por cada 100 habitantes a nivel
mundial se encontraba en promedio para el 2008 en 59.74 lneas, y pas de 1.417 millones de lneas
en 2003 a 4.045 millones de lneas en el 2008. El pas con mayor densidad de telefona mvil en el
mundo para el 2008 fue Emiratos rabes Unidos con 208.65 lneas por cada 100 habitantes, en el
cuadro 1, se observa los 20 primeros pases en el mundo con mayor nmero de lneas por cada 100
habitantes como tambin la densidad de telefona mvil en los pases de Amrica Latina. Tabla 1
Tabla 1
PASESCONMAYORDENSIDADDETELEFONAMVILEN2008
PUESTO
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
ENELMUNDO
EMIRATOSARABESUNIDOS
ESTONIA
No.Lineasx
100hab.
Poblacin
Total
Densidadx
2
Km
PIBper
cpita(US$) PUESTO
2007
AMRICALATINA
No.Lineasx
100hab.
Poblacin
Total
Densidadx
Km
PIBper
cpita(US$)
2007
208,65
4,480,000
60
41,289
ARGENTINA
116,61
39,880,000
14
6,643
188,2
1,340,000
30
15,561
PANAMA
115,19
3,400,000
43
5,904
3,336
BAHREIN
185,77
780,000
1173
24,286
ELSALVADOR
113,32
6,130,000
287
MACAO(China)
177,24
530,000
32,886
37,256
URUGUAY
104,73
3,350,000
18
6,915
HONGKONG(China)
165,85
6,980,000
6,575
29,818
GUATEMALA
109,22
13,690,000
126
2,548
ITALIA
151,57
59,600,000
198
35,686
VENEZUELA
96,31
28,120,000
31
8,247
BARBADOS
159,09
260,000
593
13,393
PARAGUAY
95,46
6,240,000
15
1,959
ANTIGUAYBARBUDA
157,67
90,000
196
13,346
COLOMBIA
91,9
45,010,000
40
4,684
LITUANIA
151,24
3,320,000
51
11,425
ECUADOR
85,61
13,480,000
29
3,432
DOMINICA
149,66
70,000
89
5,011
10
CHILE
88,05
16,800,000
22
9,853
LUXEMBURGO
147,11
480,000
186
104,208
11
HONDURAS
84,86
7,320,000
65
1,731
ARABIASAUDITA
142,85
25,200,000
10
15,288
12
BRASIL
78,47 191,970,000
23
7,017
MALDIVIA
142,82
310,000
1,024
3,505
13
PERU
72,66
28,840,000
22
3,826
RUSIA
141,11 141,390,000
PORTUGAL
139,64
10,680,000
9,119
14
REP.DOMINICANA
72,45
9,950,000
205
4,179
117
20,965
15
MEXICO
69,37 108,560,000
55
9,516
BULGARIA
138,3
7,590,000
SINGAPUR
138,13
4,620,000
68
5,176
16
NICARAGUA
54,84
5,670,000
47
1,017
7,492
37,228
17
BOLIVA
49,82
9,690,000
REPUBLICACHECA
133,54
10,320,000
1,378
131
16,941
18
COSTARICA
41,75
4,520,000
89
5,891
CROACIA
132,95
QATAR
131,39
4,420,000
78
13,225
19
HAITI
32,4
9,880,000
356
641
1,280,000
112
62,451
20
CUBA
2,96
11,200,000
98
1,684
Fuente: UIT www.itu.int/ITU-D/ICTEYE/Indicators Elabor CGR DES Infraestructura
Adems, se observa la marcada diferencia que existe entre la densidad del servicio de
telefona mvil de los pases de la regin latinoamericana con relacin a los 20 primeros pases de
mayor densidad en el mundo. Argentina, el pas con la mayor densidad en la regin apenas lleg a
las 116 lneas por cada 100 habitantes y, aunque la gran mayora de pases latinoamericanos estn
por encima del promedio mundial (59.74 lneas por cada 100 habitantes), si se puede determinar que
la marcada diferencia de coberturas y aumento en la densidad de lneas mviles en los pases con
mayores densidades por cada 100 habitantes en el mundo depende en gran medida de factores tales
4
Global Cellular Technology Forecast. Recuperado el 24 de agosto de 2009 del sitio Web de 3G Amricas

como capacidad de pago de los usuarios, crecimiento poblacional, as como de la extensin y
topografa de los pases. De todas formas es muy clara la tendencia en el crecimiento de la cobertura
de este servicio no slo en el nivel mundial, sino tambin para Amrica Latina.
Tabla 2
CUADROCOMPARATIVODELCONSUMODETELEFONAMVILENPASESDEAMRICALATINAA2008
PAIS
MOUsxMes
MOUsxMes
Prepago
ARGENTINA
BRASIL
CHILE
COLOMBIA
MXICO
PER
PROMEDIOAMRICALATINA
Pospago
61
47
66
81
94
63
56
Prepago
225
214
401
319
582
236
340
PIBPERCAPITA
US$2007
%DEUSUARIOS
72,90%
79,90%
76,60%
83,10%
89,00%
87,80%
78,00%
Pospago
27,10%
20,10%
23,40%
16,90%
11,00%
12,20%
22,00%
$ 6.643
$ 7.017
$ 9.853
$ 4.684
$ 9.516
$ 3.826
$ 6.468
Fuente: The Competitive Intelligence Unit CRC5 Clculos CGR (DES Infraestructura y Telecomunicaciones).
En un anlisis comparativo ms detallado para una muestra de pases de la regin

latinoamericana (Tabla 2) se observa que el consumo del servicio de telefona mvil se ha
concentrado bajo la modalidad prepago, donde el promedio latinoamericano para 2008 fue del 78%
y 89% en Mxico, pas que registr el mayor ndice de concentracin de abonados mviles bajo esta
modalidad de prestacin del servicio, sin embargo llama la atencin que el promedio de consumo de
minutos en un mes por usuario (MOU Minutes of Use) en esta modalidad de servicio es bajo en
comparacin con el promedio de consumo al mes por usuario en la modalidad pospago, consumo
seis veces mayor al usuario que accede al servicio bajo la opcin de prepago. Mxico se ubica con
los mejores indicadores de MOU en ambas modalidades de servicio y Brasil registra menores
minutos consumidos. Colombia se halla en un punto intermedio, el MOU prepago est por encima
del promedio latinoamericano, pero por debajo del promedio para el MOU en pospago.
Se tomaron como valores de referencia para los clculos realizados en este estudio los datos elaborados por el centro de
consultora en regulacin de Mxico The Competitive Intelligence Unit - CIU y presentados por su Director Ernesto
Piedras en el Taller Internacional de Regulacin organizado por la CRC en la ciudad de Cartagena Colombia el 26 de
octubre de 2009.
Tabla 3
TARIFASCOMPARATIVASDEVALORPORMINUTO
PAIS
ARGENTINA
BRASIL
CHILE
COLOMBIA
MXICO
PER
PROMEDIOAMRICALATINA
MOUPONDERADO
PrepagoPospago ARPUUS$xMes
Minutosxmes
105
81
144
121
144
84
118
10,58
14,28
15,09
7,82
11,73
11,73
12,91
PAGOUS$
/MINUTO
10,03
17,72
10,45
6,45
8,12
13,9
10,9
%DEGASTOEN
TM
1,91%
2,44%
1,84%
2,00%
1,48%
3,68%
2,40%
Fuente: The Competitive Intelligence Unit CRC6 Clculos CGR (DES Infraestructura y Telecomunicaciones)7 Cifras a 2008
En relacin con el comportamiento del costo del servicio, en la Tabla 3 se observa una
muestra de pases latinoamericanos que mostr los siguientes resultados: al ponderar el MOU por
usuario entre la modalidad prepago y pospago, el promedio baja significativamente por el efecto de
la concentracin de usuarios en la modalidad prepago a 118 minutos al mes, donde Chile y Mxico
registran el MOU ponderado ms alto y Brasil el ms bajo. Colombia super la media en el nivel
latinoamericano por tres minutos ms por mes. En cuanto al ingreso promedio por lnea (ARPU) se
observa que Chile es el pas con mejor ARPU al mes, con un poco mas de USD 15 y Colombia el
pas que registr el menor ARPU, corresponde a casi USD 8, tres dlares menos en relacin con el
promedio, lo que podra llevar a concluir que la tendencia del consumo del servicio lo est
determinando en parte el precio del minuto en el mercado por lo tanto, la capacidad de pago del
usuario influye en sus posibilidades de consumo.
Este hecho se refleja en el comportamiento observado para el caso colombiano, donde el
ARPU es el ms bajo en la muestra y el MOU est solo por tres minutos ms por mes por encima de
la media; ndices que pueden explicarse por los efectos del PIB per cpita de Colombia que se
encuentra dentro de los pases latinoamericanos de la muestra por debajo del promedio
latinoamericano (Tabla 2), y que se complementa con los resultados del costo por minuto dado en
centavos de dlar, (el ms bajo fue el de Colombia que se encuentra en un promedio de 6 centavos
Se tomaron como valores de referencia para los clculos realizados en este estudio los datos elaborados por el centro de
consultora en regulacin de Mxico The Competitive Intelligence Unit - CIU y presentados por su Director Ernesto
Piedras en el Taller Internacional de Regulacin organizado por la CRC en la ciudad de Cartagena Colombia el 26 de
octubre de 2009.
7
Para los datos de ingresos por lnea en Colombia los valores tomados por el CIU incluyen los ingresos por ventas de
equipos terminales.

de dlar, por debajo del promedio de la regin que es de casi 11 centavos de dlar, por su parte
Brasil registr el minuto ms costoso con casi 18 centavos de dlar).
En este mismo sentido el porcentaje de participacin del gasto en telefona mvil en la
regin latinoamericana representa en promedio el 2.40% del PIB per cpita, Per registr el
porcentaje ms alto de gasto en servicio de telefona mvil (TM) en relacin con su PIB per cpita
con 3,68%, seguido por Brasil con un porcentaje de gasto de 2,44% y Mxico el pas que registr la
menor proporcin de gasto en telefona mvil.
Como resultado de estos ndices se puede concluir que el pas con indicadores econmicos
ms favorables en la prestacin del servicio de telefona mvil fue Mxico por tener el MOU ms
alto por usuario y una tarifa por minuto por debajo del promedio, y el pas donde se registra el
servicio ms costoso y como consecuencia con las menores tasas de consumo est Brasil. Colombia
resulta en un punto intermedio y su comportamiento futuro estar determinado por el precio del
servicio y la capacidad de pago del usuario principalmente.
2. Evolucin del servicio en Colombia
Colombia no ha sido la excepcin en el acelerado proceso de transformacin de las

telecomunicaciones. El servicio de telefona mvil celular (TMC) ha registrado los mayores niveles
de crecimiento en cobertura y generacin de ingresos tanto para la industria como para la Nacin
como ningn otro servicio de telecomunicaciones. Esta es la razn por la que en el nivel mundial la
tendencia en el desarrollo tecnolgico se ha focalizado en este servicio con el propsito de ofrecer
servicios multimedia de manera convergente mediante la oferta de nuevos portafolios de servicios , mejorando paralelamente los estndares de calidad y cubriendo nuevas necesidades surgidas con la
evolucin de las TIC.
Las telecomunicaciones en el pas de acuerdo con los clculos realizados por el Ministerio de
Tecnologas de la Informacin y las Comunicaciones (TIC), alcanzaron en el 20098 ingresos por
valor de $24,03 billones, de los cuales el 37% correspondieron a la telefona mvil equivalente a
$9,05 billones9, un 5% ms del registrado en el 2008, ao en el que registr ingresos por $8.6
billones.
Informacin presentada en la Audiencia Pblica de Rendicin de Cuentas del MINTIC, el da 6 de mayo de 2010.
Este dato incluye los ingresos por venta de terminales que no hacen parte de la base de autoliquidacin de la
contraprestacin del 5% al Fondo TIC del Ministerio de las TIC.

No obstante lo anterior, el comportamiento del nmero de suscriptores de este servicio tuvo
una leve reduccin al final del 2009, de acuerdo con los reportes de contraprestacin del Ministerio
de las TIC a diciembre de 2009 (Tabla 4), este servicio termin con 41,15 millones de abonados,
equivalente a un 1% menos en relacin con el 2008 que registr 41,36 millones en este servicio.
Dicha reduccin de suscriptores afect como ms adelante se explica los ingresos de
contraprestacin al Fondo de Tecnologas de la Informacin y las Comunicaciones (TIC), a pesar
que los ingresos para los operadores, por lo menos para Comcel y TIGO, no se vieron afectados,
situacin que se explica en el crecimiento de usuarios para estos dos operadores en el ltimo ao y
en la forma de liquidacin de la contraprestacin al Fondo TIC.
De acuerdo con lo establecido en los contratos de concesin, la liquidacin del valor de la
contraprestacin se realiza teniendo en cuenta solamente los ingresos brutos generados por la
prestacin de servicios obtenidos exclusivamente de la operacin y prestacin del servicio de
telefona mvil celular (TMC), es decir no se toma el valor total de los ingresos facturados de los
operadores del servicio, sino solamente sobre los ingresos brutos generados por servicios que hacen
uso directo del espectro, es decir conexin o suscripcin del servicio, ingresos por cargos bsicos
peridicos, ingresos por consumo e ingresos por servicios suplementarios (mensajera), no incluye la
venta de terminales y equipos, los saldos no consumidos de tarjetas prepago, servicio de roaming
internacional, descuentos y devoluciones por cargos bsicos y los pagos efectuados a otros
operadores como los de la red fija local y larga distancia.
Tabla 4
ABONADOSTELEFONAMVILENTREDIC31DE2008YDIC31DE2009
OPERADOR
TIGO
MOVISTAR
COMCEL
TOTAL
USUARIOSDIC/09 USUARIOSDIC31/08 DIFERENCIA20092008

4.516.509 4.012.102 504.407
8.964.575 9.963.095 (998.520)
27.673.546 27.389.556 283.990
41.154.630 41.364.753 (210.123)
%CRECIMIENTO
11%
11%
1%
1%
Fuente: MinTic Fondo Tic - Clculos CGR Des Infraestructura y Telecomunicaciones
Los operadores de telefona mvil (TM) deben cancelar al Fondo de Tecnologas de la

Informacin y las Comunicaciones (FonTIC) una contraprestacin del 5% sobre los ingresos brutos
antes relacionados, valor que deben pagar dentro de los primeros 15 das calendario de cada trimestre
vencido. Para la vigencia 2009 se evidenci que dichos ingresos se redujeron en un 3% en
comparacin con los percibidos por el Fondo del servicio de TM en el 2008. (Tabla 5), equivalente a

una diferencia de $7.759 millones. La reduccin se explica por la disminucin de los 210.123
abonados al servicio en el 2009 (Tabla 4). Sin embargo, cotejando la proporcin en la reduccin del
total de abonados al servicio no resulta ser muy significativa para al menos dos de los tres operadores
presentes en el mercado, adems, se observa que la disminucin afect de manera directa a un solo
operador, lo que si contrasta con la reduccin de los ingresos pblicos en relacin con los del
mercado en general, en tal sentido es importante resaltar que los ingresos del Fondo TIC dependen
de forma importante de la contraprestacin de la telefona mvil (TM), para la vigencia 2009 los
ingresos de TM representaron aproximadamente un 60% de los ingresos totales causados del Fondo
para dicha vigencia.
Tabla 5
TIGO
COMPORTAMIENTOCONTRAPRESTACIN5%DELATMC
MONTO
CONTRAPRESTACINA
ACUMULADODURANTELA CRCIMIENTOENTRE2009
PARTICIPACIN
CONTRAPRESTACIN
DICDE2008
CONCESINDIC2009
2008
PORCENTUALA2009
DICDE2009
$32.544.729.000 $33.238.048.000 $174.018.179.000
2%
10%
MOVISTAR
$78.230.747.000 $68.482.369.636 $614.401.590.880
14%
34%
COMCEL
$177.334.381.000 $178.629.808.000 $1.033.980.372.536
1%
57%
TOTAL
$288.109.857.000 $280.350.225.636 $1.822.400.142.416
3%
100%
OPERADOR
La reduccin de los recursos generados por la telefona mvil TM al Fondo, afect de

forma general la tendencia creciente que los recursos del Fondo vena registrando desde el ao 2005
(Grfica 1), situacin que evidencia la alta vulnerabilidad de los recursos del Fondo frente al
comportamiento de los ingresos que generan la prestacin del servicio de telefona mvil en el pas, a
este hecho se suma que los operadores de este servicio ya comienzan a tener una importante
participacin en el mercado de valor agregado a travs del servicio de internet mvil, servicio que
gener alrededor del 20% de los ingresos totales del sector pero que realiza pagos de compensacin
al Fondo en una proporcin menor que la TM, aproximadamente del 3% sobre los ingresos netos
causados.
En la Grafica 1 se presenta los ingresos del Fondo entre el ao 2005 y el 2009, se observa
que para el periodo 2005 - 2008 el comportamiento fue creciente, pero para el ao 2009, se observa
una disminucin en $15.453 millones frente a los ingresos del ao 2008, equivalente a un poco ms
del 3%, proporcin que coincide con la disminucin del pago de la contraprestacin del servicio de
TM en el 2009: Dicha disminucin es probable que pueda ser ms grande en la prximas vigencia,
debido a que con la reciente expedicin de la Resolucin 290 del Ministerio de TIC de marzo de
10

2010, se estableci de acuerdo con la nueva Ley de TIC 1341 de 2009, como nuevo porcentaje de
contraprestacin a partir del 31 de enero de 2010 para todos los operadores de servicios de
telecomunicaciones el 2.2% sobre los ingresos brutos causados y relacionados con la operacin de
cada servicio, esta norma se excluye del pago de contraprestacin los ingresos por venta de
terminales. Esta nueva situacin legal establece un proceso de transicin para los operadores de
telefona mvil, dado que ellos deben definir si se acogen a este nuevo rgimen o continan bajo la
Ley 37 de 1993, norma que dio origen a los actuales contratos de concesin de TM.
Grfica 1
RecaudoEfectivodeIngresosFondoTIC
Millonesdepesoscorrientes
479.716
482.494
467.041
381.764
276.794
2005
2006
2007
2008
2009
Fuente: Estados Financieros FONDO TIC Elabor CGR Des Infraestructura
Retomando el comportamiento de los abonados al servicio de TM para la vigencia 2009

(Tabla 4), el operador que registr la mayor reduccin de abonados al servicio y por ende de ingresos
de contraprestacin al Fondo TIC fue MOVISTAR, perdi 998.520 abonados y la contraprestacin
que pag al Fondo se redujo en un 14%, equivalente a $9.748 millones. De otra parte, el operador
que ms creci en abonados y por consiguiente increment en un 2% su pago por contraprestacin al
Fondo de TIC fue TIGO (Colombia Mvil), sus abonados aumentaron en un 11%, equivalente a
504.407 nuevos abonados lo que signific un incremento de la contraprestacin por valor de $1.295
millones. Por su parte COMCEL, contino en la misma tendencia, aumentando el nmero de
abonados en 283.990, crecimiento que lo mantiene como el operador dominante del mercado de TM
en Colombia. Como se observa en la grfica 1 es el operador que aporta la mayor proporcin de
11

recursos de contraprestacin al Fondo equivalente al 57% y a su vez concentra el 67% de los
abonados totales al servicio (Grficas 2 y 3).
Grfica 2
DISTRIBUCINCONTRAPRESTACIN POROPERADOR A2009
10%
34%
57%
TIGO
MOVISTAR
COMCEL
En menos de una dcada la telefona mvil paso de ser un artculo suntuario a uno de
primera necesidad sin diferenciar condicin socioeconmica alguna. El 85% de los usuarios actuales
en promedio accede al servicio bajo la modalidad prepago y el 15% restante bajo la modalidad
pospago (Tabla 6); del total de abonados para 2006 de acuerdo con ASOCEL10, aproximadamente el
72% de usuarios se ubica en estratos 1, 2 y 3 y el 28% en estratos 4, 5 y 6.
Tal como se mostr en la Tabla 2 de agregados en prepago y pospago el consumo promedio
por mes de minutos MOU de los usuarios de la modalidad prepago es bajo; para Colombia en 2008
fue 81 minutos al mes, es decir, que la mayor parte de usuarios acceden a una terminal mvil para
recibir llamadas ms que para realizarlas. El operador con esta modalidad de prestacin del servicio
aumenta fcilmente el volumen de sus ventas de minutos y activaciones de nuevas lneas, porque el
costo por minuto para el usuario prepago siempre va a ser ms alto que para el usuario pospago, lo
cual afecta directamente su cantidad de consumo de minutos al mes, sin embargo, si no existiera esta
modalidad de servicio la mayor parte de la poblacin no hubiera podido acceder al mismo.
10
Asociacin de la Industria Celular de Colombia Conformada por COMCEL y MOVISTAR. Desafortunadamente ni el

DANE ni el SIUST de la CRT no se cuenta con informacin desagregada por estratos de las actuales .lneas mviles
activas.
12
Tabla 6
DISTRIBUCINABONADOSDICIEMBRE31DE2009
OPERADOR
TIGO
MOVISTAR
COMCEL
PROMEDIO
PREPAGO
3.886.518
7.203.217
23.726.122
34.815.857
%
86%
80%
86%
85%
POSPAGO
629.991
1.761.358
3.947.424
6.338.773
%
14%
20%
14%
15%
En un anlisis realizado por la CGR a la evolucin de la tarifa por minuto del servicio de
telefona mvil en Colombia entre el segundo trimestre de 2007 y el segundo trimestre de 2009
(Tabla 7), se observa que el comportamiento general del costo por minuto ha tenido tendencia
decreciente. En el periodo analizado se comenz con una tarifa de $74 por minuto y un MOU por
mes de 216 minutos y al final del periodo analizado se termin con una tarifa de $41 por minuto y un
MOU de 288 minutos, esto represent una reduccin de la tarifa del 44% y un aumento en el uso de
minutos mensuales del 33%, situacin que trajo como efecto positivo el incremento en casi 10
millones de nuevos abonados y el aumento en promedio de 72 minutos por usuario al mes, lo que
conllev a incrementar los ingresos de los operadores y, a su vez, de los recursos del Fondo TIC en
la proporcin legalmente establecida.
Este comportamiento se explica en gran medida por el efecto que generan las economas de
escala que aplican los operadores presentes en el mercado, especialmente el operador dominante, que
les permite mantener un importante margen de ganancia y a su vez ir bajando gradualmente la tarifa
como un incentivo al incremento del consumo del servicio, sin que se vea afectado su nivel de
ingreso y rentabilidad. En realidad esta situacin se convierte en un estrategia de maximizacin de
ganancias donde aparentemente el usuario se est beneficiando, pero que al estar la mayor
proporcin de usuarios en la modalidad prepago, contribuye a la disminucin de riesgos para el
operador, de lo cual se puede concluir que este tipo de servicio no genera riesgos de cartera y reduce
costos fijos en el uso y disponibilidad de su red.
13
Tabla 7
EVOLUCINDELATARIFADELSERVICIOTMENCOLOMBIA
TRIMESTRE
2T2007
3T2007
4T2007
1T2008
2T2008
3T2008
4T2008
1T2009
2T2009
MOUMinutos ARPU/MES
PESOS/MINUTO
Mes
Pesos2009
216
223
235
250
261
276
279
278
288
15906
16158
15342
14248
13071
12556
12504
11833
11805
74
72
65
57
50
45
45
43
41
Fuente: SIUST Clculos CGR DES Infraestructura y Telecomunicaciones
Colombia registr para el ao 2008 alrededor de 180 mil millones de minutos por los
diferentes servicios de voz. La telefona mvil fue el servicio lder registr el 76% del total de
minutos consumidos equivalente a 123 mil millones de minutos, la telefona fija tuvo el 20% y el
servicio de larga distancia particip con un 4% del total del trfico de telecomunicaciones de voz.
De otra parte, el crecimiento del trfico de voz en el servicio de telefona mvil creci en
promedio entre el 2007 y 2008 en un 33% anual, mientras que la telefona fija local disminuy en un
4% por ao, mantenindose estable el trfico de voz a travs del servicio de larga distancia. Estas
cifras corroboran el liderazgo del servicio de TM en el sector.
El significativo incremento de usuarios y consumo de la telefona mvil planteo la necesidad
de adelantar estudios para determinar el comportamiento del mercado de los servicios de
telecomunicaciones con especial nfasis en el mercado de la telefona mvil, teniendo presente que
es un mercado de carcter oligopolio, con alta concentracin del mercado y una alta penetracin del
servicio en los diferentes segmentos de poblacin. En dos de los estudios adelantados se presentan
mediciones de la elasticidad 11 de la demanda del servicio de telefona mvil en el pas, con el fin de
sentar fundamentos para tomar decisiones en materia de poltica pblica o regulatoria.
11
Hay algunos bienes cuya demanda es muy sensible al precio, pequeas variaciones en su precio provocan grandes
variaciones en la cantidad demandada. Se dice de ellos que tienen demanda elstica. Los bienes que, por el contrario, son
poco sensibles al precio son los de demanda inelstica o rgida. En stos pueden producirse grandes variaciones en los
precios sin que los consumidores varen las cantidades que demandan. La elasticidad de la demanda se mide calculando el
14
En el estudio adelantado por el Ministerio de Comunicaciones (hoy Ministerio de las

TIC), contratado con la empresa consultora Econmica Consultores sobre las
Telecomunicaciones Sociales finalizado en junio de 2008, se presenta una medicin de la
elasticidad para el servicio de telefona mvil de 1.27, lo que significaba que entre los
servicios medidos en ese entonces era el que presentaba mayor elasticidad del servicio12,
informacin que contrasta con los resultados de las mediciones presentadas por la Comisin
de Regulacin de Comunicaciones CRC en el estudio Resultados del anlisis cuantitativo
para la definicin de los mercados relevantes de telecomunicaciones, de octubre de 2008,
donde se presenta un valor de elasticidad para el servicio de telefona mvil de -0.5413, valor
que lleva a concluir que segn los clculos realizados por la CRC la elasticidad de este
servicio se encontr en la zona de inelasticidad de la demanda a este servicio.
Lo anterior lleva necesariamente a concluir que es preciso que ambas entidades del
Estado, responsables de la adecuada prestacin de servicio y de la proteccin de los
derechos de los usuarios, definan un valor nico y confiable para este indicador que
establece las bases de las condiciones tarifarias y de prdida o generacin de bienestar para
el usuario en la prestacin del servicio de telecomunicaciones que actualmente registra el
mayor crecimiento y penetracin en el pas. Situacin que aunada a la alta concentracin del
mercado de telefona mvil favorece el aumento de las condiciones de oligopolio ms
cercano a un monopolio con bajos niveles de competencia y si la elasticidad de la demanda
de este servicio se ha tornado ms inelstica esto puede significar una mayor vulnerabilidad
del usuario frente al poder de monopolio de los operadores presentes en el mercado, donde
es el usuario quien va a sacrificar en mayor medida su bienestar en favor de la utilidad del
operador.
porcentaje en que vara la cantidad demandada de un bien cuando su precio vara en un uno por ciento. Si el
resultado de la operacin es mayor que uno, la demanda de ese bien es elstica; si el resultado est entre cero y uno, su
demanda es inelstica. Fuente: www.eumed.net/cursecon/4/elasticidad-demanda.htm.
12
MINISTERIO DE COMUNICACONES ECONMICA CONSULTORES. Informe Final, Las Telecomunicaciones

Sociales. Proyecto PNUD/00043970. 23 de junio de 2008. Pg 149 Elasticidad de telefona Fija: 0.30, larga distancia 0.97 y
valor agregado 1.01. Estudio referido a la CGR por el Mincom mediante oficio 001185 de noviembre 5 de 2008.
13
CRT. Estudio Regulacin. Octubre de 2008. Pg 9.
15
Los elementos antes analizados tienen influencia tanto en el comportamiento de

consumo del usuario de servicios de telecomunicaciones tan masivos como la telefona
mvil como en su propia calidad de vida. En tal sentido, la Universidad Nacional expres en
un estudio de 2006 lo siguiente: un anlisis de las consecuencias de la entrada al mercado
masivo de la telefona mvil, muestra que se modific algunas costumbres de la sociedad,
con lo que se puede decir que el cambio social debido a la entrada de nuevas tecnologas en
Colombia es un hecho, y que en aproximadamente una dcada de entrada de estos servicios,
los dispositivos mviles se convirtieron de un dispositivo de lujo a una herramienta de
comunicacin masiva14. De igual forma, tambin llama la atencin la paradoja que si la
telefona mvil no es un servicio suntuario, es una realidad que los costos por minuto de
comunicacin no son menores al de la telefona fija, pero el valor agregado de la telefona
mvil hace que el mercado adquiera este tipo de servicios; a pesar que se podra pensar que
estos servicios son de consumo sectorizado en la poblacin colombiana, se puede ver que
por lo contrario, los sectores con menores ingresos son los mayores usuarios de esta
tecnologa15.
Un avance importante a nivel de la gestin regulatoria de la CRC se dio con la expedicin de
la Resolucin 2058 de 2009, ms conocida como la Resolucin de Mercados Relevantes, donde se
estableci como operador dominante del mercado de telefona mvil al operador COMCEL, razn
por la que esta entidad a partir de enero de 2010 comenz a regularlo, estableciendo topes a las
tarifas de conexin de llamadas salientes por parte de sus abonados a redes de otros operadores,
conocidas en el sector como tarifa Off Net, por lo tanto se esperaba una reduccin tarifaria para los
usuarios de este operador a partir de febrero de 2010 que podra llegar a ser de $103 por minuto.
A mediados de abril del presente ao el Ministerio de TIC inici una investigacin a este
operador por indicios de no reflejar la reduccin tarifaria esperada. Los efectos sobre la generacin
de competencia que se pretenden con esta medida regulatoria se vern con el tiempo, por lo que es
importante la realizacin de seguimiento permanente y adecuado sobre el cumplimiento de esta
norma mediante indicadores medibles y demostrables, vale la pena resaltar que este un hecho que
14
UNIVERSIDAD NACIONAL: m-Learning - Servicios mviles para la comunidad acadmica. Direccin Nacional de
Servicios
Acadmicos
Virtuales
29
de
Noviembre
de
2006
http://www.virtual.unal.edu.co/unvPortal/articles/ArticlesViewer.do? reqCode=viewDetails&idArticle=6
15
Ibid.
16

sienta un precedente regulatorio importante de un ente regulador frente a una empresa tan fuerte de
telefona mvil como lo es COMCEL, tanto en Colombia como en Amrica Latina.
Para un servicio de telecomunicaciones como la telefona mvil donde el nmero de

lneas en servicio reportadas por los operadores representa ms del 80% de la poblacin
colombiana, de acuerdo con la encuesta del DANE Uso y penetracin de Tecnologas de la
Informacin y la Comunicacin (TIC) en hogares y personas de 2009 se reporta que el
83.8% de los hogares colombianos poseen un telfono celular16 y el reporte de la Unin
Internacional de Telecomunicaciones UIT de 2008 determin que por cada 100 habitantes
en Colombia hay 91.9 lneas mviles (Tabla 1) , el tema de proteccin al usuario de este
servicio de telecomunicaciones ha venido tomando especial relevancia, y es por ello que la
adecuada prestacin de un servicio pblico como lo es la telefona mvil (Ley 1341 de 2009
Artculo 10) es una gran responsabilidad y reto para las autoridades competentes del
Estado colombiano, que deben orientar su gestin en favor de este propsito, de acuerdo con
lo establecido en los artculos 334 y 365 de la Constitucin Poltica de 1991.
II.
LOS OPERADORES DEL SERVICIO EN COLOMBIA

El Estado colombiano en observancia de los artculo 75, 101 y 102 de la Constitucin
Poltica de 1991, regulado mediante la Ley 37 de 1993, a comienzos de 1994 concesion el servicio
de telefona mvil celular. En la actualidad existen tres contratos de concesin vigentes para la
prestacin de este servicio en territorio nacional.
Los contratos de concesin vigentes para prestar el servicio de telefona mvil celular y PCS
fueron suscritos con Telefnica Mviles con su marca MOVISTAR y Amrica Mvil con su marca
COMCEL, hasta el ao 2014 y el suscrito con Colombia Mvil con su marca TIGO hasta el 2013. A
la fecha estos operadores han entregado aportes mediante el pago de la contraprestacin al Fondo de
las TIC17, por el equivalente a 5% del total de sus ingresos brutos excepto los ingresos por equipos
terminales y saldos no consumidos, por valor de $1,82 billones hasta diciembre de 2009 distribuidos
as; $174.018 millones por parte de TIGO equivalente al 11%, $614.401 millones por parte de
16
En la encuesta de 2003 solo el 17.7% de los hogares reportaron tener un telfono celular.
La Ley 1341 de 2009 (Art. 16), tambin estableci una nueva denominacin para el Ministerio de
Comunicaciones, quedando como Ministerio de las Tecnologas de la Informacin y las Comunicaciones
TIC. Este Ministerio administra el Fondo TIC, cuyo representante legal es el Viceministro.
17
17

MOVISTAR equivalente al 22% y $1,03 billones por COMCEL equivalente al 67% (Grfica 3 y
Tabla 5).
Los recursos de contraprestacin producto de estos contratos de concesin que pagan los
operadores al Fondo de las TIC, son destinados principalmente a financiar programas sociales del
Estado en telecomunicaciones, tales como Compartel, Agenda de Conectividad, Gobierno en Lnea y
Computadores para Educar, entre otros.
Grfica 3
1. Accionistas de los Actuales operadores en Colombia

COMCEL - AMRICA MVIL
Desde el mes de noviembre de 2000 COMCEL present cambios en su composicin
accionara al convertirse en su principal accionista la empresa Amrica Mvil S.A. de C.V. de
Mxico. A finales de 2001 se anunci un acuerdo de intencin para la redistribucin de activos
dentro de Telecom Amricas Ltda18., en el cual Amrica Mvil se quedara con la operacin de
Colombia, mientras que Telecom Amricas concentrara su operacin en el mercado de Brasil. El
18
Sociedad Filial de Amrica Mvil que tiene operacin en otros pases de Amrica Latina, entre ellos Brasil.
18

acuerdo de intencin se complet el 12 de febrero de 2002 y desde ese momento, Amrica Mvil
qued con el 95.7% de participacin en COMCEL a travs de diferentes vehculos de inversin.19
Amrica Mvil, paso de 35 mil clientes celulares cuando se privatiz en 1990 a tener en el
2008 ms de 182.7 millones de suscriptores celulares en 17 pases de Amrica Latina siendo pionera
e inventora en el nivel mundial del sistema de prepago en telefona celular, solucin que revolucion
el mercado mexicano, latinoamericano y mundial en la venta de mviles. Hoy Amrica Mvil es el
quinto operador mundial superada por China Mobile, Vodafone, China Telecom y Telefnica.
El 12 de marzo de 2007, el peridico El Universal de Mxico, public que la Organizacin
para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OCDE) confirm hoy que las tarifas de la telefona
en Mxico continan situadas entre las ms bajas de los treinta pases que integran ese organismo
internacional. Adems, sostuvo que en el pas la competencia en el sector es 'insuficiente' porque
Telfonos de Mxico (Telmex), en telefona fija, y Telcel, en mvil, ambas propiedad del mexicano
Carlos Slim, mantienen posiciones claramente dominantes, situacin muy similar actualmente en
Colombia.20
Las compaas subsidiarias de Amrica Mvil en Latinoamrica son TRACFONE que opera
en los Estados Unidos, TELCEL con operaciones en Mxico, CLARO que opera en Guatemala, El
Salvador, Nicaragua, Honduras, Puerto Rico, Repblica Dominicana, Jamaica, Panam, Per, Brasil,
Chile, Argentina, Uruguay y Uruguay; PORTA en Ecuador y COMCEL en Colombia.
TELEFNICA MVILES MOVISTAR

Telefnica de Espaa es el dueo y nico accionista de MOVISTAR21, adquiri su operacin
en 2005 comprando la empresa al grupo americano de comunicaciones Bellsouth, a travs de su
firma Telefnica S.A. que es un operador de telefona mvil, telefona fija y de ADSL22,
multinacional con sede central en Madrid, Espaa. Telefnica es uno de los operadores integrados de
telecomunicaciones lder a nivel mundial en la provisin de soluciones de comunicacin,
19
www.comcel.com/Secciones/Detalles.Tra
http://es.wikipedia.org/wiki/Carlos_Slim - http://finance.yahoo.com/
21
http://www.telefonica.com.co/index.php?idContent=221&idCategory=301.Febrero 1 de 2010
22
ADSL: son las siglas de Asymmetric Digital Subscriber Line ("Lnea de Suscripcin Digital Asimtrica"). ADSL es un
tipo de lnea DSL. Consiste en una transmisin de datos digitales (la transmisin es analgica) apoyada en el par
simtrico de cobre que lleva la lnea telefnica convencional
20
19

informacin y entretenimiento, con presencia en Europa, frica, Latinoamrica y, desde 2010, en
Asia.
En Espaa, el Grupo cuenta con ms de 80 aos de experiencia desde su constitucin en
1924, ocupa la tercera posicin en el sector de telecomunicaciones en el nivel mundial por
capitalizacin burstil, la primera como operador europeo integrado, y tambin la tercera en el
ranking Eurostoc 50 que agrupa las mayores compaas de la zona Euro. Actualmente lidera el
mercado en Argentina, Chile, Per y cuenta con operaciones relevantes en Brasil, Colombia,
Ecuador, El Salvador, Guatemala, Mxico, Marruecos, Nicaragua, Panam, Puerto Rico, Uruguay y
Venezuela. En Europa, tiene presencia, adems de Espaa, en el Reino Unido, Irlanda, Alemania,
Repblica Checa y Eslovaquia.
El Grupo cotiza en las principales bolsas nacionales y extranjeras, y cuenta con ms de 1.5
millones de accionistas segn registros individualizados a favor tanto de personas naturales como
jurdicas. Es la propietaria de la divisin de telefona mvil llamada legalmente "Telefnica
Mviles", y ms conocida con sus nombres comerciales Movistar y O2. En la actualidad es la nica
empresa espaola en la lista de las 50 empresas ms grandes del mundo. En Espaa, Telefnica se
sita como la empresa ms grande del pas en valor burstil y en base accionaria (1.5 millones de
accionistas en 2008). Cuenta con presencia en 25 pases y un promedio de 257.000 empleados, con
ingresos de 41.721 millones de euros y 205,88 millones de abonados en telefona mvil a septiembre
de 2009.23
TIGO COLOMBIA MVIL
El principal accionista de este operador es la firma Millicom International Cellular, de
origen sueco, fundada en 1982 y actualmente con sede principal en Luxemburgo, cuenta con 30
millones de abonados y tiene presencia en 17 pases de economas emergentes en Amrica Latina y
frica. Desarrolla operaciones en servicios de telefona mvil, internet y televisin satelital.
Tiene principalmente operaciones en Amrica Central y el Caribe, Millicom tambin es el

dueo de Amnet, empresa que ofrece televisin por cable y servicios de banda ancha en Costa Rica,
Honduras y El Salvador, y servicios de datos empresariales en Guatemala y Nicaragua.
23
www.telefonica.com/es/about_telefonica/html/quienessomos/quienessomos.shtml
20
Su marca comercial TIGO, fue lanzada en Colombia en el 2006, en sustitucin de la marca

nacional antigua de Colombia Mvil OLA, Millicom posee el 51% de las acciones de Colombia
Mvil, el porcentaje restante pertenece a EPM y ETB. Inici la operacin con 3,6 millones de
usuarios. A septiembre de 2009 contaba en el nivel mundial con 31.8 millones de abonados un 20%
ms en comparacin con el 2008, solamente en Amrica Latina registr 15 millones de abonados.
2. Caractersticas generales de prestacin del servicio en Colombia

Es importante tener presente que el elemento clave para la prestacin del servicio de
telefona mvil es la cobertura de la red de los diferentes operadores (Tabla 8), los tipos de servicio
ofrecidos y su calidad; a septiembre de 2009 los operadores en promedio tienen una cobertura del
84% de los municipios del pas y la diferencia entre ellos no es muy marcada en la red GSM, en
relacin con la de 3.5G24, por su parte COMCEL presenta una importante cobertura de ms del 80%
del total de los municipios del pas. La verificacin, vigilancia y control de la cobertura de la red de
cada operador es responsabilidad del Ministerio de las TIC, funcin legal esencial para poder
garantizar al usuario que el operador realmente ofrece el servicio que vende.
El aumento de la cobertura es un hecho que en parte se explica por la competencia de
penetracin en mercados menos centralizados, particularmente en los ltimos dos aos, a raz de la
saturacin comercial que se presenta en los mercados de las principales ciudades del pas.
Tabla 8
COBERTURAGEOGRFICAOPERADORESTELEFONAMVIL
OPERADOR
TIGO
MOVISTAR
COMCEL
MUNICIPIOSCONRED
MUNICIPIOSCONRED3.5G
GSM
903
63
923
67
932
963
Fuente: Portales de Internet de los Operadores Septiembre de 2009- Elabor CGR DES Infra y Telcom.
24
3.5 G: G (o 3-G) es la abreviacin de tercera-generacin en telefona mvil. Los servicios asociados con la tercera
generacin proporcionan la posibilidad de transferir tanto voz y datos (una llamada telefnica) y datos no-voz (como la
descarga de programas, intercambio de email, y mensajera instantnea).
21

Otro elemento clave para la adecuada prestacin del servicio es la provisin por parte del
operador de informacin clara, oportuna y veraz del servicio a todos sus usuarios; en este sentido la
atencin al usuario para resolver sus inquietudes, peticiones, quejas o reclamos es un instrumento
que facilita en gran medida una adecuada prestacin del servicio. En la Tabla 9 se observa la oferta, a
junio de 2009, de los centros de atencin al cliente de los tres operadores presentes en el mercado a
lo largo y ancho del territorio nacional. Se destaca que el operador con menos usuarios,
paradjicamente es el que ofrece el mayor nmero de centros de atencin a sus clientes.
Tabla 9
CENTROSDEATENCINACLIENTES
OPERADOR
TIGO
MOVISTAR
COMCEL
CANTIDADCENTROS
105
30
70
Fuente: SIC - Datos para el mes de junio de 2009
Aspectos como los antes mencionados son los que las diferentes entidades pblicas
responsables deben verificar para as poder garantizar a los ciudadanos que se est cumpliendo
cabalmente con los mandatos constitucionales y legales. A continuacin se presenta un breve barrido
de la gestin adelantada por las diferentes instituciones responsables del funcionamiento y prestacin
del servicio de telefona mvil en Colombia.
III.
SUPERVISIN EN LA PRESTACIN DEL SERVICIO
1. Acciones adelantadas por las entidades responsables de la prestacin del servicio
Ministerio de Tecnologas de la Informacin y las Comunicaciones-TIC

El Ministerio de las TIC tiene como funcin legal la vigilancia y control del espectro
radioelctrico (Artculo18, Numeral 6, Ley 1341 de 2009), mientras se reglamenta la nueva Ley de
TIC, incluyendo todo lo relacionado con la Agencia Nacional del Espectro - ANE25; particularmente
25
La Ley 1341 de 2009, en el artculo 25 crea la Agencia Nacional del Espectro - ANE, como Unidad Administrativa
Especial del orden nacional, adscrita al Ministerios de Tecnologas de la Informacin y las Comunicaciones, sin personera
jurdica, con autonoma tcnica, administrativa y financiera. Que entre otras funciones (Art.26, numerales 3 y 5), debe
22

mediante Decreto 1620 de 2003 debe atribuir, asignar, gestionar y controlar el espectro radioelctrico
con excepcin de lo dispuesto en artculo 76 de la Constitucin Poltica, para evitar prcticas
monopolsticas, fomentar la competencia y el pluralismo informativo26; ejercer las funciones de
inspeccin, vigilancia y control respecto del cumplimiento de los regmenes de telecomunicaciones,
del rgimen de obligaciones a cargo de los concesionarios y dems personas que presten o utilicen
los servicios del sector comunicaciones para con el Ministerio de Comunicaciones y Fondo de
Comunicaciones27,.funciones que debe realizar a travs de la Direccin de Vigilancia y Control28.
En efecto el Ministerio para dar cumplimiento legal a sus funciones de vigilancia y control,
anualmente contrata interventoras con firmas especializadas en consultora a fin de verificar el
cumplimiento de los compromisos contractuales de los concesionarios en materia financiera, legal y
tcnica. En 2008 se adelant un contrato de Interventora y en el 2009 cuatro ms por valor de
$5.806 millones, equivalente al 2% del valor de los aportes pagados por los operadores en el 2008.
Los contratos de concesin vigentes para la prestacin del servicio de telefona mvil en
Colombia, incluyen un Anexo Tcnico, en el que quedan establecidos los indicadores del grado de
servicio de la red de telefona mvil y sus componentes, as como los parmetros y metodologa de
medicin de dichos indicadores. Entre otros aspectos se incluyen: grados de servicio mnimo,
cobertura, plan de mantenimiento, obligatoriedad de presentacin de informes trimestrales del estado
de la red por parte de cada operador y confiabilidad del sistema.
Del documento antes mencionado llama la atencin de la CGR que, contractualmente, se
tenga establecido con carcter de confidencialidad la informacin de cobertura por municipios y
veredas de los operadores celulares, mientras que en sus propios portales de internet esta informacin
es pblica e inclusive hace parte de la publicidad para el mercadeo de sus servicios entre usuarios;
dicha informacin debe ser verificada por el Ministerio y por la SIC, a fin de prevenir publicidad
engaosa de la cobertura que ofrecen los operadores.
De otra parte, al ser el estado de la red un elemento fundamental para la prestacin del
servicio y la garanta sobre la calidad del mismo al usuario, la condicin de confidencialidad estara
limitando, posiblemente, la misma competencia del Ministerio en cuanto a ejercer la vigilancia y
control sobre las condiciones tcnicas de la prestacin del servicio por parte de los operadores de
estudiar y proponer esquemas ptimos de vigilancia y control del espectro radioelctrico, como tambin realizar la gestin
tcnica del espectro radioelctrico.
26
Art 2, numeral 9
27
Art 12, numeral 7
28
Antes de la Ley 1341 esta Direccin se denominaba Direccin de Administracin de Recursos de Comunicaciones
DARC.
23

telefona mvil, y es la razn por la que los resultados del seguimiento que hace el Ministerio sobre
dichas redes no se dan a conocer a los usuarios del servicio. Es as como esta condicin, limita y
dificulta la recopilacin de pruebas tcnicas que puedan ayudar a resolver en parte las quejas de los
usuarios relacionadas con aspectos tcnicos del servicio, a su vez genera asimetras de informacin
tanto en el nivel de usuarios como de los diferentes controles institucionales que no pueden divulgar
a la opinin pblica los resultados de los seguimientos y evaluaciones realizadas a la red de estos
operadores.
Comisin de Regulacin de Comunicaciones- CRC
El actual marco legal para el desarrollo de las funciones de la CRC relacionadas con la
proteccin de los usuarios de los servicios de comunicaciones se enmarca en primer lugar en los
artculos 53 y 54 de la Ley de TIC, cuya reglamentacin est pendiente de expedirse, por lo que se
sigue aplicando el rgimen establecido en la Resolucin CRT No. 1732 de 2007, Por la cual se
expide el Rgimen de Proteccin de los Derechos de los Suscriptores y/o Usuarios de los Servicios
de Telecomunicaciones. Representa un paso afortunado para los usuarios el que se haya elevado a
Ley de la Repblica el rgimen que ampara sus derechos frente a los operadores.
Existe gran expectativa sobre la nueva reglamentacin en esta materia, la cual debe contemplar
las premisas que garanticen mecanismos efectivos e integrales para una efectiva y oportuna defensa
del consumidor de servicios de telecomunicaciones como tambin la calidad en la prestacin de los
servicios.
En virtud al rgimen vigente la CRC (antes CRT), adelant un estudio de medicin del
indicador Nivel de Satisfaccin del Usuario (NSU) para el servicio de telefona mvil celular
vigencia 2008, a travs de la firma de investigacin de mercados Consenso S.A.
El estudio se realiz bajo las modalidades de prestacin del servicio, es decir en pospago y
prepago para los operadores AVANTEL29, TIGO, MOVISTAR y COMCEL, en el que fueron
aplicadas las metodologas previamente establecidas por la CRT.
Los resultados del estudio se presentan de acuerdo con la calificacin promedio otorgada por
los usuarios entrevistados telefnicamente, organizados bajo seis grandes categoras (Tabla 10 y 11)
29
Avantel ofrece servicio mvil trunking
24

y, con un resultado global promedio de la calificacin NSU para cada uno de los operadores
analizados30.
Tabla 10
RESUMENRESULTADOSNSUPREPAGO
CATEGORA
1CALIDADENLACOMUNICACIN
2PERSONALYPROCEDIMIENTOSDESERVICIOAL
CLIENTE
3ATENCINYRESPUESTASAS OLICITUDES,
COLSULTAS YRECLAMOS
AVANTEL TIGO MOVISTAR COMCEL

71,9
68,9
76,4
81,3
81,8
75,3
76,1
81,8
76,8
70,9
73,3
77,1
4INFORMACINDEPLANESYPROMOCIONES
70,4
74,8
78,1
75,9
5RECARGADELS ERVICIO
71,6
85,3
83,6
82,7
6RELACINCOSTOBENEFICIO
71,8
77,5
76,1
77,4
Fuente: Encuesta NSU CRT y Consenso Elaboracin cuadro CGR

Mejorcalificacin
Pe or ca lifica cin
Tabla 11
RESUMENRESULTADOSNSUPOSPAGO
CATEGORA
AVANTEL TIGO MOVISTAR COMCEL
1CALIDADENLACOMUNICACIN
2PERSONALYPROCEDIMIENTOSDE
SERVICIOALCLIENTE
75,4
73,3
75,3
74,6
79,2
75
77,8
75,1
3ATENCINYRESPUESTASASOLICITUDES,
COLSULTASYRECLAMOS
73,7
69,7
74,1
72,2
4INFORMACINDEPLANESYPROMOCIONES
73
73,9
70
72,3
5FACTURACIN
79,5
79,1
75,3
78,3
6RELACINCOSTOBENEFICIO
75,3
74,1
73,1
70,5
Fuente: Encuesta NSU CRT y Consenso Elaboracin cuadro CGR
31
Los resultados del NSU para cada operador (Tabla 12 y 13), de acuerdo con la escala de
calificacin del estudio, los cuatro operadores se ubican en un promedio ponderado dentro de la
escala de bueno para el servicio pospago y, en el servicio prepago dos operadores se ubican con un
NSU dentro de la escala de bueno y dos en la de muy bueno.
30
De acuerdo con los datos de la ficha tcnica del estudio, se entrevistaron usuarios del servicio de telefona mvil, de
bases de datos zonificadas proporcionadas por cada operador, con ms de tres meses de antigedad. Muestreo aleatorio con
asignacin proporcional a la distribucin geogrfica (departamentos) de los usuarios de cada operador en el pas
31
La escala de calificacin del estudio es: 0: muy mala 25: mala 50: regular 75: buena 100: muy buena
25
Tabla 12
NSUPospago2008
Operador
Tigo
Comcel
Movistar
Avantel
NSUpromedio
72,8
73,3
73,6
DesviacionEstandar
13,04
12,63
13,46
TamaoMuestra
107
106
144
74,8
12,57
97
%ENCUESTADOSNSU<50 %ENCUESTADOSNSU<75
REGULAR
BUENO
4,02
3,25
3,98
56,70
55,35
54,14
2,43
50,63
Tabla 13
NSUPrepago2008
Operador
Avantel
Tigo
Movistar
Comcel
NSUpromedio
73,6
73,8
76,7
78,2
DesviacionEstandar
13,57
11,88
12,13
TamaoMuestra
118
71
87
10,92
82
%ENCUESTADOSNSU<50 %ENCUESTADOSNSU<75
REGULAR
BUENO
4,10
2,26
1,39
54,11
54,02
44,43
0,49
38,47
Fuente: (Tabla 12 y 13) Encuesta NSU CRT y Consenso Elaboracin cuadro y clculos porcentaje CGR
La CGR al revisar la escala de calificacin utilizada en la encuesta, calcul el porcentaje de

usuarios entrevistados en el estudio que respondieron por debajo de la calificacin bueno para cada
operador, y encontr que para casi todos los casos ms del 50% de los entrevistados calificaron el
servicio por debajo de bueno. Adicionalmente es cuestionable calificar como bueno a partir de un
puntaje de 75, debera ser una calificacin ms cercana a 100 para evitar el riesgo de sobrestimar la
calidad de la prestacin del servicio.
De otro lado, la CRC ha expedido durante la vigencia 2009 dos resoluciones que pueden
generar importantes beneficios al usuario de telefona mvil: la Resolucin 2156 de 2009, ms
conocida como la Resolucin fijo mvil, mediante la cual a partir del 1 septiembre se redujo en
ms de un 30% el valor de la tarifa a pagar por la realizacin de llamadas desde la red fija a la mvil,
es decir, que el minuto pas a tener un costo de $198. No obstante lo anterior, esta actuacin
regulatoria resulta un poco tarda pues, en los ltimos tres aos se han venido reduciendo las lneas
fijas y, prcticamente, la comunicacin mvil ha sustituido en buena parte a la telefona fija, en
particular el trfico de llamadas de larga distancia nacional.
La segunda resolucin expedida, la controvertida Resolucin 2058 de 2009, en la que se
establecieron las condiciones para determinar los mercados relevantes en el sector de
telecomunicaciones y, determinar como operador dominante del mercado colombiano de telefona
mvil a COMCEL. Es la, razn por la cual este operador se somete a una regulacin ex ante que
26

implica el establecimiento de controles por parte del regulador en las tarifas aplicadas a los usuarios,
tanto para la realizacin de llamadas dentro de su propia red (On Net) como para las llamadas a redes
de otros operadores (Off Net), a fin de evitar prcticas restrictivas de la competencia y abuso de su
posicin dominante en el mercado.
Superintendencia de Industria y Comercio- SIC
De acuerdo con la nueva Ley de las TIC y la Circular expedida por el Ministerio de las TIC
00003 del 20 de agosto de 2009 la SIC es la entidad competente para ejercer las funciones de
inspeccin, vigilancia y control de los diferentes operadores de telecomunicaciones a excepcin del
servicio de televisin, por ende, es el rgano del Estado colombiano responsable de la proteccin de
los usuarios y suscriptores de dichos servicios.
En tal sentido, su marco de accin se encuentra definido por la Resolucin 1732 de 2007,
mediante la cual detalladamente, se establecen las condiciones de prestacin del servicio a los
usuarios, las obligaciones de reporte de informacin a la SIC y los mecanismos de atencin al
usuario, entre otros aspectos. En cumplimiento de estas disposiciones la SIC programa anualmente
un cronograma de visitas de inspeccin con el fin de verificar las disposiciones del rgimen de
proteccin a los usuarios, adicionalmente, cuenta con el instructivo contenido en la Circular nica de
la SIC, y en caso de identificarse irregularidades en la informacin reportada se procede a iniciar la
investigacin correspondiente.
La entidad ha implementado otra serie de mecanismos para la difusin de sus funciones y del
rgimen de proteccin a los usuarios de los servicios de telecomunicaciones, tales como: creacin de
un folleto de informacin denominado Servicios no domiciliarios de telecomunicaciones cmo
presentar una peticin, queja o reclamo?, publicacin del compendio de Doctrina y Jurisprudencia
de Servicios no Domiciliarios de Telecomunicaciones e informacin con una gua de preguntas
frecuentes de los usuarios de los servicios en mencin en su portal de internet www.sic.gov.co.
La entidad cuenta con un pequeo grupo de trabajo para atender un universo importante de
peticiones, quejas y reclamos (PQR), silencios administrativos positivos (SAP) y diversas
investigaciones de la prestacin del servicio de telefona mvil en el pas, pero no cuenta con una
Delegada de dedicacin exclusiva para el ejercicio de inspeccin, vigilancia y control de un servicio
que ha penetrado ms del 70% de la poblacin colombiana, como la telefona mvil - TM.
27

Durante el ejercicio de sus funciones legales la SIC ha venido conformando una importante
informacin estadstica de las actuaciones adelantadas sobre los operadores de telefona mvil,
obteniendo los siguientes resultados:
Ha impuesto sanciones entre el 2004 y junio de 2009 por valor de $8.104 millones, donde el
operador ms sancionado ha sido Telefnica Mviles MOVISTAR con $2.798 millones (ver
grfica 4),AVANTEL ha sido el operador con menor monto de sanciones $803 millones.
Grfica 4
DISTRIBUCIN DE MONTO DE LAS SANCIONES 2004 JUNIO 2009
10%
35%
25%
30%
AVANTELS.A
COLOMBIAMVILS.A
COMCELS.A
TELEFNICAMVILESCOLOMBIAS.A.
Fuente: SIC Clculos CGR
Las principales causas de sancin obedecen a la conformacin de silencios administrativos

positivos (SAP), por la no respuesta o respuesta de fondo, al no resolver las quejas y reclamos
adelantados por los usuarios a los operadores. Entre el 2006 y junio de 2009 la SIC ha recibido un
total de 628.951 PQR32 de usuarios de telefona mvil, de las cuales 6.943 se conformaron en SAP
(Tabla 15 y 16), las sanciones impuestas por este motivo suman $4.828 millones (Tabla 14), el
operador que ha pagado el mayor valor de sanciones por esa razn en el periodo observado fue
Colombia Mvil TIGO, equivalente al 64.2% del total de las sanciones impuestas.
32
El total de PQR recibidas por el operador se distribuyen as: MOVISTAR 41%, COMCEL 35% y TIGO 24%.
28
Grfica 5
DISTRIBUCIN DE LAS CAUSAS DE LAS SANCIONES IMPUESTAS 2004 JUNIO 2009
0,3%
30%
60%
6%
5%
OperanciadelSilencioAdministrativoPositivo
Publicidadengaosayconincentivos
Incumplimientoregulacinproteccinsuscriptores
RecursosdeApelacin
Otrassanciones
Fuente: SIC Clculos CGR
La segunda causa de sancin de los operadores de telefona mvil tiene que ver con los
recursos de apelacin, cuyo monto pagado por los diferentes operadores fue de $2.418 millones. La
SIC ha resuelto entre 2004 y junio de 2009, 19.362 recursos de apelacin para el servicio de telefona
mvil, de los cuales el 51.8% fueron de COMCEL (Tabla 14).
Tabla 14
VALORMULTASPORTIPODESANCINDE2005A2009*
OperanciadelSilencioAdministrativoPositivo
Publicidadengaosayconincentivos
IncumplimientoregulacinproteccinsuscriptoresSNDT
RecursosdeApelacin
Otrassanciones
TOTAL
$4.828.227.134
$467.860.000
$370.074.500
$2.418.188.400
$20.400.000
$8.104.750.034
Fuente: SIC Clculos CGR - * cifras a junio de 2009 Pesos corrientes
Las causas ms frecuentes y que ms se destacan de los recursos de apelacin resueltos por
la SIC son Otras causas de quejas con un 45% del total de los recursos33, seguido por la facturacin
indebida que representa el 24.7% y en tercer lugar se ubica la negacin de llamadas de fijo a mvil
con un 18%.
33
La informacin se presenta de acuerdo con las categoras establecidas por la misma SIC, en la categora de Otros, la SIC incluye
diversos motivos de la queja presentada al operador que no ameritan abrir una categora especial y adems complejizara el seguimiento de
las mismas, por lo que decidi agruparlas bajo esa denominacin.
29

Tabla 15
CONSOLIDADO RECURSOS DE APELACIN RECIBIDOS POR LA SIC ENTRE 2004 - 2009*
TIPO DE QUEJA
COMCEL
Negacin de llamadas de fijo a mvil
TELEFONICA COLOMBIA
TOTAL
AVANTEL
MVILES
MVIL
RECURSOS
PARTICIPACIN
PORCENTUAL
1.120
1.177
325
871
3.493
18,0%
Negacin de llamadas de mvil a mvil
41
65
14
11
131
0,7%
Terminacin de Contrato
398
232
75
13
718
3,7%
2.420
1.305
1.004
44
4.773
24,7%
Facturacin Indebida
No Abono Oportuno
25
28
18
71
0,4%
Reporte Centrales de Riesgo
166
139
54
362
1,9%
0,0%
Desconocimiento Cesin Contrato

Deficiencia en la Calidad y Prestacin del
servicio
114
161
223
500
2,6%
Cargos por suspensin en el Servicio
70
32
19
121
0,6%
Tarifas
21
10
34
0,2%
Cambio de Plan
Cobro indebido de servicios
complementarios
89
55
86
231
1,2%
Otros
TOTAL POR OPERADOR
169
33
11
213
1,1%
5.403
1.669
1.548
88
8.708
45,0%
10.039
4.902
3.388
1.033
19.362
Fuente: SIC Clculos CGR - * cifras a junio de 2009 Clculos CGR Infraestructura y Telecomunicaciones.
En relacin con los SAP se observa que los principales aspectos de queja para que proceda
este recurso a favor del usuario son nuevamente la Otras causas de queja con un 38.8%, seguida por
la facturacin indebida que representa el 30.9% y en tercer trmino la deficiencia en la calidad y
prestacin del servicio con un 10.1%.
Tabla 16
CONSOLIDADO SILENCIOS ADMINISTRATIVOS POSITIVOS RECIBIDOS POR LA SIC ENTRE 2004 - 2009*
TIPO DE QUEJA
COMCEL
PARTICIPACIN
TELEFONICA COLOMBIA
AVANTEL TOTAL SAP
PORCENTUAL
MVILES
MVIL
Negacin de llamadas de fijo a mvil
88
171
45
35
339
Negacin de llamadas de mvil a mvil
0,1%
Terminacin de Contrato
136
138
238
518
7,5%
Facturacin Indebida
323
231
1.579
10
2.143
30,9%
No Abono Oportuno
0,0%
129
69
107
305
4,4%
0,0%
Reporte Centrales de Riesgo

Desconocimiento Cesin Contrato
Deficiencia en la Calidad y Prestacin del servicio
4,9%
108
47
547
703
10,1%
Cargos por suspensin en el Servicio
11
0,2%
Tarifas
14
0,2%
Cambio de Plan
37
30
92
160
2,3%
Cobro indebido de servicios complementarios
20
16
44
0,6%
Otros
508
347
1.827
14
2.696
38,8%
1.360
1.062
4.454
67
6.943
TOTAL POR OPERADOR
Fuente: SIC Clculos CGR - * cifras a junio de 2009 Clculos CGR Infraestructura y Telecomunicaciones.
Al contrastar los resultados de la encuesta NSU realizada por la CRT para 2008 y los
resultados de los indicadores de la gestin adelantada por la SIC, se observa que para el caso del
NSU Pospago, las calificaciones ms altas estuvieron en la categora de facturacin, sin embargo
este aspecto se ubica entre las tres principales causas de quejas, recursos y SAP que ha resuelto la
30

SIC en los ltimos cinco aos, lo anterior, se puede considerar como el principal motivo de queja de
los usuarios de telefona mvil. La otra causa relevante que conlleva a la presentacin frecuente de
PQR por parte de los usuarios est relacionada con aspectos tcnicos de la prestacin del servicio. En
la encuesta NSU la peor calificacin en la modalidad prepago que concentra la mayor parte de los
usuarios de telefona mvil justamente se ubica en la categora de calidad de la comunicacin,
seguida de la calificacin dada a la categora atencin y respuesta a solicitudes, quejas y reclamos en
la modalidad pospago, resultado que guarda coherencia con la cantidad de SAP y recursos de
apelacin atendidos por la SIC a favor de los usuarios y el mismo monto de la sanciones impuestas a
los operadores.
Actualmente en la entidad se adelanta un proceso de reestructuracin en el grupo de trabajo
de telecomunicaciones para asumir las nuevas funciones de vigilancia y control sobre el servicio de
telefona fija de acuerdo con la Ley 1341 de 2009 y, as fortalecer este grupo que cuenta con un
importante universo de operadores de servicios de comunicaciones para vigilar y controlar.
2. Observaciones realizadas en informes de auditora de la CGR
Dentro de los hallazgos de las auditoras realizadas a los actores institucionales responsables
de la adecuada prestacin del servicio, se han detectado falencias que limitan su adecuada gestin
para garantizar una mejor prestacin de, quizs, el servicio de telecomunicaciones que mayor
impacto econmico y de desarrollo genera sobre una importante porcin de la poblacin colombiana.
A continuacin se resumen los ms relevantes.
Ministerio de Comunicaciones - TIC
En el informe de auditora al Ministerio de la vigencia 2006 se estableci una observacin
relacionada con la verificacin de la informacin financiera de los operadores sobre la cual ellos
realizan la autoliquidacin del valor de la contraprestacin, a travs de los contratos de Interventora
que se adelantan para este fin. La CGR consider que los informes de Interventora dejaban
incertidumbre sobre la confiabilidad de los mtodos que el operador aplica para el clculo de la
contraprestacin, al parecer se tiene en cuenta los ingresos que entran efectivamente y no los
causados o facturados34.
34
CGR Delegada de Infraestructura. Informe Auditora vigencia 2006, de julio de 2007. Observacin N.18. Pg 32.
31

En el informe de auditora - vigencia 2007- al Fondo de Comunicaciones se estableci que se
presentan debilidades en la administracin, gestin y control de recursos de comunicaciones, por no
evidenciarse la utilizacin de un enfoque sistmico para determinar con mayor claridad la
problemtica asociada a estos procesos, observacin que est directamente relacionada con la
vigilancia
control
del
espectro
electromagntico
para
los
diferentes
servicios
de
telecomunicaciones, incluyendo el espectro utilizado por los operadores de telefona mvil.

Nuevamente en el informe de la vigencia 2007 al Ministerio, se observ que la entidad no realiza
verificacin de la informacin financiera presentada por los operadores de Telefona Mvil Celular
TMC y PCS a la entidad con los estados financieros definitivos de esos operadores, por lo cual las
diferencias que se presentan entre esas dos fuentes no resultan fcilmente explicables, situacin que
podra afectar los recursos de contraprestacin que estos operadores deben cancelar al Fondo.
La Auditora que actualmente se realiza en el Ministerio de TIC, debe presentar un concepto
sobre el avance y cumplimiento del Plan de Mejoramiento que la entidad estableci para subsanar las
observaciones planteadas en las vigencias anteriores en relacin con su gestin de vigilancia y
control sobre el cumplimiento de las obligaciones contractuales por parte de los operadores del
servicio de telefona mvil.
Superintendencia de Industria y Comercio

En el informe de auditora de la CGR a la gestin de la SIC - vigencia 2008- se hizo la
siguiente observacin, se ha venido cuestionando, en trminos generales, las deficiencias en la
atencin oportuna de los diferentes servicios prestados por la SIC, ante lo cual, la misma entidad ha
insistido en la falta de recurso humano, lo que permite inferir que la estructura organizacional no est
acorde con los necesidades que le permitan dar cumplimiento a su misin.
Esta circunstancia obedecera a deficiencias en el fortalecimiento de las reas misionales que
han requerido apoyo a travs de proyectos de inversin, particularmente con la contratacin de
servicios personales. Por lo anterior, y teniendo en cuenta el aumento importante en la demanda de
servicios y el traslado del sector de telecomunicaciones de la SSPD a la SIC, es posible que en el
mediano plazo la gestin institucional en atencin de servicios no presente un mejoramiento
significativo en el medida que aumentan sus vigilados y su planta de personal no se ajuste a esa
nueva realidad.
32

En la Auditora que se adelanta para la vigencia 2009 se estableci una lnea de autora
enfocada en la verificacin de la gestin de la SIC respecto a la proteccin de los derechos de los
usuarios del servicio de telefona mvil bajo el nuevo marco de Ley para el sector.
Comisin de Regulacin de Comunicaciones
En el ltimo informe de auditora realizado a la an CRT -vigencia 2008- se determin

incumplimiento al Plan de Mejoramiento suscrito en 2008, dado que la CRT defini como accin de
mejora elaborar un estudio que permitiera decidir si era pertinente o no entrar a regular el tiempo de
vigencia de las tarjetas prepago de telefona mvil una vez han comenzado a ser utilizadas. La CGR
dio por no cumplida la accin, por cuanto la entidad present un documento en el que revisa la
regulacin existente y concluye que no se requiere una regulacin diferente. La CGR, en ese
momento consider que dicho documento no constituye un instrumento suficiente para tomar una
decisin ya que no incluye aspectos tan importantes como la misin de la institucin regulatoria, y
tampoco tuvo en cuenta la trascendencia que tiene el segmento prepago en el mercado de la telefona
mvil. La observacin concluyente y que presenta cifras que estiman el valor de saldos no
consumidos en la modalidad prepago del servicio de telefona mvil por parte de la CGR en dicho
informe de auditora, se resume as:
Un indicio del estado de esta relacin se encuentra en la proporcin que ocupan los
ingresos que reciben los operadores por saldos no consumidos frente al monto que anualmente
giran a la Nacin por concepto de contraprestacin al Fondo de Comunicaciones. En el caso de
Comcel, esta proporcin represent el 19,5% en 2005, el 16,8% en 2006 y el 13.7% durante 2007.
Dos cosas en concreto se pueden concluir de estas cifras, la primera es que una parte de la
contraprestacin que recibe la Nacin no proviene del operador sino directamente de los
ciudadanos, lo cual es inconsecuente con los presupuestos del contrato de concesin pblica. La
segunda es que la Nacin, para el caso concreto de Comcel, dej de percibir en 2005 $870 millones,
en 2006 $1163 millones y en 2007 $1364 millones, porque en cada uno de esos aos el operador
percibi respectivamente, $17.408 millones, $23.260 millones, $27.280 millones por saldos no
consumidos, valores que fueron excluidos de sus ingresos brutos para el clculo de la
contraprestacin, porque segn el contrato de concesin, en ese clculo entrarn solamente
aquellos ingresos que supongan el uso del espectro electromagntico. Esta prdida no se habra
33

presentado si el operador hubiera prestado el servicio que los usuarios le pagaron y que por
vencimiento del plazo no pudieron disfrutar. En este sentido, resulta necesario saber cul es la
medida regulatoria ms acorde con los intereses pblicos puestos en juego en esta clase de
concesiones pblicas. Este anlisis tampoco hizo parte del documento entregado por la CRT en
cumplimiento del plan de mejoramiento35.
En tal sentido, preocupa a la CGR que los ingresos que actualmente reciben los operadores
por saldos no consumidos podran constituir una manifestacin de un posible abuso de posicin
dominante de stos frente a los usuarios. Complementa analizando aspectos como: el peso de los
usuarios prepago que representan el 80% de los usuarios, posibles acuerdos y formacin de
carteles, la ineficacia del actual mecanismo para que el usuario pueda restituir los saldos no
consumidos de las tarjetas, la relacin entre el riesgo y el propsito de la institucin regulatoria, la
vigencia del principio de justicia y el enriquecimiento sin justa causa, el establecimiento de clusulas
abusivas y, el objeto principal de la concesin frente la cual se debe proteger los intereses pblicos
mediante la prestacin de un servicio pblico como lo es la telefona mvil.
De esta forma se hace indispensable establecer si las actuales vigencias de las tarjetas
prepago y los montos de los ingresos por saldos no consumidos constituyen en s mismos fallas del
mercado o si son generadores de las mismas. Ahora bien, un elemento final que debera considerarse
hace referencia a lo que est sucediendo en el segmento de abonados pospago, porque es posible que
las problemticas para la modalidad prepago, se manifiesten tambin en este conjunto de usuarios.
Es de tanta trascendencia esta problemtica que, actualmente en el Congreso de la Repblica
cursa para su debate y aprobacin en la Comisin Sexta de Senado el Proyecto de Ley 09 de 2009,
mediante el cual se busca proteger a los usuarios de telefona mvil frente al cobro de saldos no
consumidos por parte de los operadores mviles en las tarjetas prepago, cobrando por segundos.
Vale la pena revisar cules seran las tarifas o topes que se fijaran y si realmente constituira una
solucin efectiva a esta problemtica.
35
CGR Delegada de Infraestructura. Informe de Auditora, Comisin de Regulacin de Telecomunicaciones CRT,

vigencia 2008. Bogot, Junio de 2009.Pg 15.
34
IV.
PERSPECTIVAS Y CONSIDERACIONES FINALES DEL SERVICIO DE

TELEFONA MVIL
En el mediano plazo, dado que los servicios de telecomunicaciones y particularmente la
telefona mvil, por la gran capacidad de desarrollo tecnolgico y dinamismo, tendr una gran
diversificacin de su portafolio de servicios, caracterizado por una marcada tendencia hacia la
movilidad y la multimedia. En este escenario el reto para los agentes reguladores y para el mismo
diseo de la poltica pblica es ms complejo an, porque entre mas hayan desarrollos tecnolgicos y
constantes innovaciones en la forma de prestacin de los servicios de telecomunicaciones, la labor de
regulacin deber ser igualmente flexible y dinmica, el regulador debe iniciar una gestin de
regulacin efectiva e integral para estas redes de nueva generacin de servicios (NGN), cuyos
desarrollos podran aumentar la brecha digital36 por posible aumento en el costo de acceso al
servicio, y concentracin de los nuevos servicios en las zonas urbanas y econmicamente atractivas
para el operador, de igual forma el regulador debe aumentar sus esfuerzos para garantizar
condiciones adecuadas de prestacin del servicio y de incremento de la competencia en el mercado,
dada la marcada tendencia de oligopolio en el servicio de telefona mvil.
El nuevo marco de Ley establece una coyuntura decisiva para el futuro del sector, teniendo
en cuenta que los operadores de telefona mvil an operan con los contratos concebidos bajo
regmenes legales anteriores como la Ley 37 de 1993 y la 555 de 2000 las cuales fueron derogadas
por la Ley 1341 de 2009, el reto institucional en este sentido es mayor porque la Ley 1341 impone
nuevos esquemas de contribucin al Fondo de las TIC y nuevos marcos regulatorios en materia de
competencia y proteccin al usuario de los diferentes servicios de telecomunicaciones, que debern
armonizarse con las condiciones contractuales establecidas varias aos atrs con estos operadores.
En este contexto vale la pena resaltar planteamientos de perspectiva para el sector de las TIC
y las telecomunicaciones, no solo en Colombia sino a nivel mundial, presentados en el Taller de
Regulacin organizado por la CRC en octubre de 2009 en la ciudad de Cartagena. Dichos
planteamientos resaltan en primer lugar el carcter acelerado y dinmico de servicios como la
telefona mvil, realidad que se constituye en un reto para el ente regulador y en general para las
instituciones pblicas garantes de una adecuada prestacin del servicio, es de resaltar que los
36
El trmino brecha digital se refiere a la diferencia entre quienes se benefician con el uso de las telecomunicaciones (o
brecha de TIC, quienes se benefician con el uso de las tecnologas de la informacin y las comunicaciones), y quienes no,
sea porque no tienen acceso a ellas por falta de capacidad de pago, porque no tienen acceso a los medios, o porque no saben
cmo utilizarlas.
35

operadores mviles ahora son operadores de servicios de valor agregado que da a da adquieren
protagonismo en la prestacin de un servicio clave para la competitividad y el desarrollo econmico
como el Internet Mvil, lo que significara un nuevo posicionamiento diferente al servicio de voz de
estos operadores en otro mercado estratgico para el desarrollo de las Tecnologas de la Informacin
y las Comunicaciones - TIC en el pas.
La movilidad es una de las principales caractersticas de las redes de nueva generacin y de
redes coma las de telefona mvil, lo cual las convierte en una de las principales herramientas para
suplir necesidades en los mbitos comerciales y de desarrollo humano en general.
En el marco del Taller mencionado quedaron planteadas las siguientes tareas urgentes para la
regulacin en los pases latinoamericanos:
i. Regulacin con oportunidad, en tanto es importante para la optimizacin del beneficio social.
ii. Desarrollo de la TV mvil.
iii. Portabilidad como un derecho del consumidor.
iv. Uso de los recursos disponibles, compartir infraestructura bajo un concepto de convergencia de
redes.
v. Regulacin especfica para redes de nueva generacin.
Para el logro de estos propsitos es necesario avanzar hacia un rgimen regulador nico, no
obstante, los rpidos progresos tecnolgicos y que la regulacin no ha llegado al mismo estado de
madurez para que la actividad regulatoria sea ms efectiva y oportuna, asegure la equidad, la
seguridad nacional, y sea transversal con el crecimiento econmico, el empleo, y por ende, con el
bienestar social en general.
En el nivel institucional se observan los siguientes aspectos a fortalecer en funcin de una
mejor prestacin del servicio de telefona mvil y en general de los servicios de telecomunicaciones:
Es urgente y necesario que las entidades del Estado responsables de la adecuada prestacin
del servicio de telefona mvil en Colombia, adopten mecanismos que promuevan su
fortalecimiento institucional para que cada una, desde su rol legal, desempee una gestin
ms eficiente y oportuna, que garantice la adecuada proteccin de los derechos de los
usuarios y suscriptores de este importante servicio de telecomunicaciones.
Se requiere una adecuada y eficiente coordinacin interinstitucional mediante la cual se

apoyen y coordinen acciones de inspeccin, vigilancia y control sobre el servicio y,
asimismo, se establezcan pautas para la definicin y ajuste del marco regulatorio del servicio
de telefona mvil, y de los lineamientos de poltica pblica, amparado en el proceso de
36

convergencia que viene determinando el accionar de la industria de las TIC en el marco de la
nueva Ley de TIC.
Es preciso llegar a acuerdos entre la institucionalidad pblica responsable y los operadores,

con miras a futuras prrrogas, que beneficien tanto al operador pero sobre todo al usuario, ya
que en la medida que se muestre satisfecho por el servicio que recibe, asimismo, se
beneficiara la industria. A mayor nivel de satisfaccin del usuario se estimula un mayor
consumo y confianza en el servicio en condiciones de asequibilidad y equidad en su
prestacin. Para este fin es fundamental tomar medidas regulatorias y de poltica pblica
frente a la evidente concentracin del mercado y para evitar abusos de posicin dominante
de los operadores frente al usuario o entre los mismos operadores presentes en el mercado
colombiano.
Es necesario que los operadores mejoren en el menor tiempo posible la prestacin de sus
servicios, principalmente en aspectos tcnicos relacionados con la calidad del servicio,
capacidad y saturacin de sus redes soporte, procesos de facturacin y recarga de tarjetas,
como tambin en la atencin y solucin oportuna de las peticiones, quejas y reclamos de los
usuarios.
Las entidades responsables del Estado, en especial la SIC, podran dar una mejor orientacin
y conocimiento a los usuarios de este servicio a travs de medios de mayor difusin de la
informacin, ya que no se percibe una amplia divulgacin de los derechos de los usuarios,
quienes desconocen en gran parte la existencia de un rgimen legal de proteccin.
Se espera que con la entrada en operacin de la portabilidad numrica (Ley 1245 de 2008) a
ms tardar en diciembre de 2012, se favorezca a los usuarios con mejores condiciones de
libertad de movilidad y escogencia de operador y, a su vez se aumente los niveles de
competencia en este mercado y se mejore en los niveles de concentracin del mercado de
telefona mvil.
Es urgente que el Ministerio de TIC en el marco de la reglamentacin de la Ley de TIC

expida la correspondiente al Rgimen de Proteccin al Usuario de los servicios de
Telecomunicaciones y, se busque una armonizacin en esta materia con los actuales
contratos de concesin.
Por ltimo, vale la pena destacar en el contexto del presente estudio, que travs de la Agenda
Ciudadana sobre Proteccin al Usuario del servicio de Telefona Mvil Celular adelantada por la
37

CGR en noviembre de 2009 los usuarios de este servicio presentes en el evento, identificaron
principalmente las siguientes dificultades que afectan la adecuada prestacin del servicio y las cuales
corroboran en gran parte las dificultades observadas desde el control fiscal :
Desconocimiento e inaplicacin de los derechos y obligaciones de los usuarios de la
telefona mvil en el pas.
No se cuenta con mecanismos efectivos que permitan garantizar un efectivo control
social y la participacin ciudadana en la prestacin de este servicio.
Ausencia de mecanismos de respuesta e informacin oportuna para los usuarios del
servicio.
Se requiere una regulacin ms efectiva en materia de control a posibles abusos de
posicin dominante en el mercado de telefona mvil y mayor intervencin del Estado en
la definicin de los costos de las tarifas, debido a que son aspectos que afectan
finalmente de forma directa al usuario.
Falta de definicin por parte de las autoridades competentes del Estado de parmetros
mnimos, unificados y efectivos de la calidad de prestacin de este servicio. Este aspecto
debe ser contemplado desde la misma concepcin y elaboracin de los correspondientes
contratos de concesin con cada uno de los operadores del servicio.
El reto para la agenda pblica ahora ms que garantizar el aumento anual en cierto porcentaje de
lneas mviles es garantizar calidad en el servicio en relacin con la seal, cobertura y servicio al
cliente, como tambin de promocionar un acceso al servicio en condiciones de equidad para no
aumentar an ms las brechas sociales y digitales en el pas.
38
V.
BIBLIOGRAFIA
COMISIN DE REGULACIN DE COMUNICACIONES (CRC). Informe sectorial de

telecomunicaciones N0. 13, Bogot -septiembre de 2009.
COMISIN DE REGULACIN DE TELECOMUNICACIONES (CRT). Estudio,
Resultados del anlisis cuantitativo para la definicin de los mercados relevantes en
telecomunicaciones. Bogot, octubre de 2009.
COMISIN DE REGULACIN DE TELECOMUNICACIONES (CRT). Resolucin de
1732 Por la cual se expide el Rgimen de Proteccin de los Derechos de los suscriptores
y/o usuarios de los servicios de telecomunicaciones. Bogot, septiembre 17 de 2007.
COMISIN DE REGULACIN DE TELECOMUNICACIONES (CRT). Resolucin 2156,
Por la cual se modifica el artculo 5.8.2 de la Resolucin CRT 087 de 1992 modificado por
la Resolucin CRT 1296 de 2005. Bogot, 24 de julio 2009.
CONGRESO DE LA REPBLICA. Ley 1245, Por medio de la cual se establece la

obligacin de implementar la portabilidad numrica y se dictan otras disposiciones. Bogot,
octubre 6 de 2008.
CONGRESO DE LA REPBLICA. Ley 1341. Por la cual se definen principios y

conceptos sobre la sociedad de la informacin y la organizacin de las tecnologas de la
informacin y las comunicaciones - TIC-, se crea la Agencia Nacional de Espectro y se
dictan otras disposiciones". Bogot, julio 30 de 2009.
CONTRALORIA GENERAL DE LA REPBLICA (CGR). Delegada de Infraestructura

CDIFTCEYDR DES. Documento Base para Agenda Ciudadana Proteccin a los usuarios
del servicio de telefona mvil. Bogot, noviembre 5 de 2009.

CDIFTCEYDR- Informe Auditora Gubernamental con Enfoque Integral, Comisin de
Regulacin de Telecomunicaciones, vigencia 2008. Bogot, Junio de 2009.

CDIFTCEYDR- Informe Auditora Gubernamental con Enfoque Integral, Ministerio de
Comunicaciones vigencia 2006. Bogot, Julio de 2007.

CDIFTCEYDR- Informe Auditora Gubernamental con Enfoque Integral, Superintendencia
de Industria y Comercio SIC vigencia 2008. Bogot, Julio de 2009
MINISTERIO DE COMUNICACIONES. ECONMICA CONSULTORES. Informe

Final, estudio Las Telecomunicaciones Sociales. Proyecto PNUD/00043970. Bogot, 23
de junio de 2008.
39

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LOS OPERADORES DEL SERVICIO EN COLOMBIA ....................................................... 17

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CONTEXTO DEL MERCADO

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En un anlisis comparativo ms detallado para una muestra de pases de la regin

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Colombia no ha sido la excepcin en el acelerado proceso de transformacin de las

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USUARIOSDIC/09 USUARIOSDIC31/08 DIFERENCIA20092008

Fuente: MinTic Fondo Tic - Clculos CGR Des Infraestructura y Telecomunicaciones

Los operadores de telefona mvil (TM) deben cancelar al Fondo de Tecnologas de la

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$78.230.747.000 $68.482.369.636 $614.401.590.880

$177.334.381.000 $178.629.808.000 $1.033.980.372.536

$288.109.857.000 $280.350.225.636 $1.822.400.142.416

Fuente: MinTic Fondo Tic - Clculos CGR Des Infraestructura y Telecomunicaciones

La reduccin de los recursos generados por la telefona mvil TM al Fondo, afect de

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Fuente: Estados Financieros FONDO TIC Elabor CGR Des Infraestructura

Retomando el comportamiento de los abonados al servicio de TM para la vigencia 2009

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