Ministerio de Planificacin y Cooperacin

Divisin de Planificacin, Estudios e Inversin

Departamento de Inversiones

Metodologa de Proyectos
de Agua Potable

MIDEPLAN / Metodologa de Proyectos de Agua Potable

1 Antecedentes Generales del Sector............................................................................................ 3

1.1 Descripcin del Sector ........................................................................................................... 3
a) Agua Potable Urbana ........................................................................................................... 3
b) Agua Potable Rural.............................................................................................................. 4
1.2 Definicin de un sistema de agua potable .............................................................................. 4
a) Subsistema de Captacin y Tratamiento de agua potable .................................................... 5
b) subsistema de distribucin de agua potable......................................................................... 5
c) Subsistema intradomiciliario................................................................................................ 5
1.3 Tipologas de Proyectos de Agua Potable.............................................................................. 6
a) Proyectos de instalacin....................................................................................................... 6
b) Proyectos de ampliacin de la oferta ................................................................................... 7
c) Proyectos de mejoramiento.................................................................................................. 7
d) Proyectos de reposicin....................................................................................................... 7
1.4 Ciclo de vida de los Proyectos de Agua Potable .................................................................... 7
a) Preinversin.......................................................................................................................... 7
b) Inversin.............................................................................................................................. 8
c) Operacin............................................................................................................................. 8
2 Preparacin de Proyectos de Agua Potable ............................................................................ 10
2.1 Descripcin y Diagnstico del Sistema Actual.................................................................... 10
a) Antecedentes generales del rea de influencia ................................................................... 10
b) Estudio de la oferta actual.................................................................................................. 10
c) Estudio de la demanda ....................................................................................................... 11
2.2 Optimizacin de la Situacin actual..................................................................................... 11
2.3 Balance Oferta-Demanda ..................................................................................................... 11
2.4 Estudio de Alternativas ........................................................................................................ 12
2.5 Evaluacin de las alternativas.............................................................................................. 12
3 Metodologa de Evaluacin Social de Proyectos de Agua Potable ....................................... 13
3.1 Aspectos Generales de la Evaluacin................................................................................... 13
a) Monopolio Natural y Tarificacin..................................................................................... 13
b) Demanda de Agua Potable ................................................................................................. 16
c) Necesidades Bsicas........................................................................................................... 18
d) Racionamiento ................................................................................................................... 18
e) Precio Lmite...................................................................................................................... 19
3.2 Valoracin de Beneficios y Costos de los Proyectos de Agua Potable................................ 19
a) Identificacin de Beneficios Brutos de un Proyecto de Agua Potable............................... 19
b) Identificacin de Costos en un Proyecto de Agua Potable ................................................ 19
c) Medicin y Valorizacin de Beneficios Brutos................................................................. 21
3.3 Indicadores y modelo de evaluacin.................................................................................... 26

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1 Antecedentes Generales del Sector

1.1 Descripcin del Sector
Los sistemas de abastecimiento de agua potable se distinguen en urbanos y rurales. Mientras en el
sector urbano la responsabilidad del servicio recae en las empresas sanitarias, en el sector rural el
Ministerio de Obras Pblicas (MOP), a travs del Departamento de Programas Sanitarios
dependiente de la Direccin de Planeamiento, es el responsable del desarrollo del Programa
Nacional de Agua Potable Rural, referido a las localidades rurales concentradas 1 . Cabe destacar
que, en 1997, de los 14,7 millones de habitantes del pas, el 85% reside en el sector urbano y el
15% restante en el sector rural2 .

a) Agua Potable Urbana

Las empresas sanitarias, concesionarias del servicio de agua potable y de la recoleccin y
disposicin de aguas servidas en el sector urbano, son fiscalizadas y controladas por la
Superintendencia de Servicios Sanitarios (SISS), que es el organismo encargado de establecer
normas, otorgar las concesiones, aprobar los planes de desarrollo de las empresas sanitarias y
fijar las tarifas del sector. Las empresas deben dar cumplimiento a sus Plan de Desarrollo y tienen
la obligatoriedad de dar servicio en su rea de concesin y la tarifa que cobran se fija con criterio
de Costo Marginal de Largo Plazo. El marco legal del sector sanitario est principalmente
constituido por los siguientes cuerpos legales: Ley General de Servicios Sanitarios (DFL N
382/88), Ley de tarifas de servicios sanitarios (DFL MOP N 70/88), Ley de Subsidio al pago de
consumo de agua potable y servicio de alcantarillado (Ley N 18.778) y Ley que crea la
Superintendencia de Servicios Sanitarios (Ley 18.902)
El 99% de la poblacin urbana del pas demandan el servicio de slo 17 empresas sanitarias y el
restante 1%, recibe servicios sanitarios de 36 empresas pequeas con menos de 10.000 clientes
cada una. A diciembre de 1997, la cobertura de agua potable en el sector urbano es de 99.3%3 . En
el grupo de las 17 empresas, existen 13 empresas sanitarias estatales que son filiales CORFO y
pertenecen al Sistema Administrador de Empresas (SAE), las que atienden en su conjunto al 92%
de la poblacin urbana del pas (11,4 millones de habitantes), y sus inversiones en agua potable
son financiadas bsicamente con fondos propios. Dada la cobertura de agua potable
(prcticamente el 100%), los proyectos de inversin que las empresas postulan en esta materia
corresponden bsicamente a ampliaciones, mejoramientos y reposiciones de redes, estanques,
plantas de tratamiento de los sistemas existentes, o bien, a proyectos que permitan abastecer a una
nueva rea de concesin.

Localidad Concentrada: Localidad con una poblacin mayor a 150 habitantes, y con una densidad de al menos 15
viviendas por kilmetro de red.
2
Informe de Gestin del Sector Sanitario, SISS, 1996-1997.
3
Fuente: Informe de Gestin del Sector Sanitario, SISS, 1996-1997.

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b) Agua Potable Rural

Respecto al sector rural, en general se conoce como localidad a una unidad poblacional cuyos
habitantes tienen como actividad predominante la realizacin de labores de carcter agrcola,
extractivas, pecuarias o pequeas industrias muy rudimentarias. En general, la poblacin rural
dispone de escasos medios econmicos y generalmente la familia es la unidad de produccin y
consumo a la vez. Presenta una marcada dependencia de los centros urbanos ms cercanos en
relacin a lo laboral, administrativo, educacional y asistencial.
En Chile, 61% de la poblacin rural reside en localidades rurales concentradas, es decir, 1,4
millones de habitantes. El programa de Agua Potable Rural (APR), destinado a dotar del servicio
de agua potable a las localidades concentradas, se inici en 1964, teniendo actualmente como
organismo responsable al Departamento de Programas Sanitarios del MOP. A diciembre de 1997
la cobertura de agua potable en el sector rural concentrado alcanza al 75,3%4 . A los servicios de
APR se les aplica parcialmente la normativa contenida en el DFL N 382, de 1988 del MOP, Ley
General de Servicios Sanitarios; estando excluidos del rgimen de explotacin bajo concesin y
del rgimen tarifario aplicado a los servicios pblicos que entregan el servicio a travs de las
redes exigidas por la urbanizacin (empresas sanitarias concesionarias).
Los proyectos de agua potable rural surgen del programa elaborado por el MOP. La propiedad de
los sistemas de APR es estatal y la administracin y operacin de los mismos est a cargo
principalmente de sistemas de administracin comunitaria, denominados Comits de APR,
asociados a cada sistema o servicio de APR. Un componente clave en la estructura organizacional
del Programa de APR es la Unidad Tcnica, que acta a nivel regional y que bsicamente
corresponde a la empresa sanitaria estatal de la regin y en algunas regiones a la Direccin de
Riego. Estos organismos tcnicos son contratados para prestar asesora tcnica, y como tales, son
responsables de la ejecucin del proyecto (desde su fase de preinversin hasta la recepcin de la
obra) y de asistir tcnicamente al Comit de APR durante la operacin del proyecto ejecutado.
A esta fecha (Abril 1999), se encuentra prximo a entrar en vigencia el Subsidio a la Inversin en
sistemas de APR, con lo cual se podr asistir con recursos al Comit para llevar a cabo proyectos
de distinta naturaleza en los sistemas de APR existentes (rehabilitaciones, ampliaciones, etc.). En
este sentido, cobra importancia la tarifa de agua que paga la comunidad, ya que es una variable
que incidir en el aporte que pueda realizar el Comit de APR, y por ende, en las condiciones que
presente dicho comit para postular al subsidio.

1.2 Definicin de un sistema de agua potable

Se denomina sistema de abastecimiento de agua potable al conjunto de obras de captacin,
tratamiento, conduccin, regulacin, distribucin y suministro intradomiciliario de agua potable.
Un sistema de abastecimiento de agua potable se puede subdividir en tres subsistemas:

Fuente: dem nota 3.

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a) Subsistema de Captacin y Tratamiento de agua potable

Corresponde al sistema de produccin y consiste en captar agua cruda desde las fuentes de la
naturaleza, sean stas superficiales o subterrneas y conducirla mediante gravedad o impulsin
hacia la Planta de Tratamiento, o directamente al sistema de distribucin (estanques de
distribucin) cuando el agua cruda no requiere tratamiento y slo cloracin. En la planta de
tratamiento se realiza el proceso de potabilizacin del agua cruda mediante procesos mecnicos y
qumicos, entregando como producto de salida, agua potable.

b) subsistema de distribucin de agua potable

Consiste en portear el agua potable desde la planta de tratamiento o estanques de distribucin, por
medio de conducciones, y entregarla en la entrada de la casa o industria del usuario, (antes del
medidor) mediante una red de tuberas. Este sistema comprende conducciones, red de tuberas de
distinto dimetro, estanques y plantas de elevacin, en caso de ser requerida su impulsin.

c) Subsistema intradomiciliario
Son obras destinadas a conducir el agua potable desde la entrada de la casa o industria hasta los
artefactos sanitarios ubicados en su interior. Se compone del arranque y medidor ms todas las
instalaciones interiores. Estas inversiones normalmente son pagadas por el usuario directamente a
la compaa de agua potable y no a travs de la tarifa.
En la tarifa, los elementos que componen un sistema de agua potable son los siguientes:

Captaciones (subterrneas o superficiales)

Plantas elevadoras
Plantas de Tratamiento
conducciones (impulsiones o aducciones)
Estanques de regulacin
Matrices
Redes
Conexiones domiciliarias

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ESQUEMA DE UN SISTEMA DE AGUA POTABLE

MATRICES

ARRANQUE
REGULAR

IMPULSIN

PLANTA DE
TRATAMIENTO
ADUCCIN

CAPTACIN
PLANTA ELEVADORA
(opcional)

1.3 Tipologas de Proyectos de Agua Potable

Tanto para el sector urbano como rural es posible distinguir cuatro tipos de proyectos:
a) Proyectos de instalacin
Su objetivo es dotar de un sistema de abastecimiento de agua potable a una localidad desprovista
totalmente de ste. Sin embargo, siendo el agua potable un bien impredecible para el ser humano,
siempre existe algn sistema de abastecimiento individual, es decir, acarreo (camin aljibe). Por
lo tanto, este tipo de proyecto consiste en reemplazar un sistema individual por uno colectivo de
mejor calidad, entendiendo por calidad las caractersticas fsico-qumicas del agua y la presin
que entrega el sistema a los usuarios. Este proyecto es tpico del rea rural donde el nivel de
cobertura es ms bajo, en trminos relativos. Un proyecto de instalacin comprende obras de
captacin, conduccin, almacenamiento, desinfeccin y distribucin; con sus respectivas
conexiones domiciliarias y medidores, las que reemplazan a algn sistema de abastecimiento
artesanal existente.

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b) Proyectos de ampliacin de la oferta

Su objetivo es incrementar la oferta mxima del sistema de abastecimiento de agua potable para
hacer frente al crecimiento de la demanda, para lo cual debe invertirse en proyectos de captacin,
tratamiento o distribucin, dependiendo de donde se ubique el cuello de botella del sistema. Las
obras ms tpicas en estos proyectos corresponden a la construccin de redes de distribucin,
conexiones domiciliarias y en algunos casos, nuevas captaciones.

c) Proyectos de mejoramiento
Su objetivo es mejorar la calidad del servicio (presin, calidad del agua) y/o disminuir las
prdidas fsicas y comerciales. Para ello se deben realizar acciones de distinto tipo, algunas de las
cuales implican obras fsicas de infraestructura y otras proyectos de tipo administrativo como
empadronamiento de usuarios, por ejemplo. En muchos casos, en los proyectos de mejoramiento
se reemplazan elementos que aumentan la oferta o capacidad del sistema, para cubrir futuras
demandas de la poblacin. Por ello, este tipo de proyectos se evala econmicamente
considerando los aumentos de capacidad, siendo anlogo a un proyecto de ampliacin.
En proyectos de mejoramiento las obras ms tpicas corresponden a la construccin de una planta
de tratamiento, la construccin de un estanque de regulacin y racionalizacin de las redes de
distribucin.

d) Proyectos de reposicin
Comprende la renovacin total o parcial de obras existentes y en operacin. Se genera cuando un
sistema, o parte de l, ha cumplido su vida til. Las obras de reemplazo pueden contemplar desde
la construccin de una nueva captacin hasta la construccin de la red de distribucin.

1.4 Ciclo de vida de los Proyectos de Agua Potable

Como en todo proyecto de inversin, en el ciclo de vida de un proyecto de agua potable, se
distinguen las tres grandes fases: Preinversin, Inversin y Operacin.

a) Preinversin
Esta es una fase de estudio, tambin llamada evaluacin ex-ante, cuyo objetivo es determinar la
conveniencia de implementar la iniciativa de inversin en anlisis y como tal, busca entregar un
criterio de decisin acertado respecto de su ejecucin.
En general, las etapas iniciales de la preinversin de un proyecto de agua potable (desarrollo de la
idea y del perfil del proyecto), son desarrolladas por los organismos responsables del servicio de
agua potable (empresas sanitarias o unidades tcnicas, para los sistemas urbanos y rurales,
respectivamente). Cuando es necesario obtener mayor conocimiento de la viabilidad tcnica, el
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proyecto pasa a la etapa de prefactibilidad. Cuando se estudian proyectos de instalacin del

servicio de agua potable o de nuevas fuentes de captacin, es necesario llevar a cabo los estudios
hidrogeolgicos y de fuentes. Esos estudios permiten por una parte definir las condiciones
hidrogeolgicas, la disponibilidad de los recursos hdricos tanto superficiales como subterrneos,
y adems conocer la ubicacin de la fuente de abastecimiento y la seguridad de la permanencia
del recurso. Cuando la fuente es de tipo subterrnea, se perfora un pozo a fin de conocer las
condiciones de calidad (anlisis fsico-qumico) y cantidad (capacidad mxima, tiempo de
recarga). Lo anterior, para saber si la nueva fuente permitir entregar el caudal necesario para
satisfacer la demanda proyectada.
Finalmente, si todava no se alcanza a tener certeza necesaria, y el carcter o tamao del proyecto
as lo ameritan, ser necesario pasar a la etapa de factibilidad para documentar mejor una
decisin. En esta etapa se estudian con mayor grado de profundidad las posibles alternativas de
proyectos que permitan dar solucin al problema identificado en el estudio de diagnstico. El
objetivo de esta etapa es definir la alternativa que continuar en estudio. En esta etapa se abordan
aspectos legales, analizar factibilidad de terrenos y servidumbres necesarios para la realizacin
del proyecto y estudios necesarios para asegurar la viabilidad tcnica del proyecto, como por
ejemplo estudios de suelos para definir trazados.

b) Inversin
La fase de inversin est compuesta por las etapas de Diseo y Ejecucin. En esta fase se
concretan los proyectos que pasaron exitosamente el filtro de la preinversin.
Esta fase comienza con la realizacin del Diseo, referido a la elaboracin de la ingeniera de
detalle de la alternativa seleccionada en la etapa anterior. En esta etapa adems debe considerarse
la realizacin del estudio ambiental y la compra de terrenos, requisitos necesarios para postular a
la etapa de ejecucin de la obra.
La labor de evaluacin que est asociada a esta fase, es el llamado seguimiento fsico-financiero
o planificacin de obras, que tienen por objeto controlar que las inversiones se ajustan, en
cuanto a montos y plazos, a lo previsto en los estudios en la etapa de preinversin.
La fase de Ejecucin se refiere a la construccin de las obras definidas en la etapa de diseo del
proyecto, y que finalmente dan solucin al problema detectado en el estudio de diagnstico.

c) Operacin
Esta fase comienza cuando se inaugura la obra, o cuando efectivamente se pone en marcha el
proyecto.
Es en esta etapa cuando empiezan a generar los beneficios socioeconmicos identificados en los
estudios de preinversin, adems de los gastos de operacin normales del proyecto.

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Despus de un perodo de tiempo en que el proyecto est funcionando, corresponder realizar los
estudios de evaluacin ex post. Estos estudios estn destinados a analizar si el funcionamiento
del proyecto corresponde o no a las previsiones hechas con anterioridad en la etapa de
preinversin. A partir de sus conclusiones se pueden formular acciones tendientes a reencaminar
el proyecto, si se han detectado desviaciones significativas respecto a lo planificado. Otras
conclusiones se pueden usar para mejorar los estudios de otros proyectos similares, a ejecutar en
el futuro.

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2 Preparacin de Proyectos de Agua Potable

Para proyectos de agua potable urbana, las principales fuentes de informacin son las empresas
sanitarias. Para los proyectos del mbito rural, las fuentes de informacin corresponden a los
Comits de Agua Potable Rural y a las Unidades Tcnicas.
Cualquiera sea la etapa a la que se postula, un proyecto de agua potable debe ser preparado de
acuerdo a la siguiente pauta general:

2.1 Descripcin y Diagnstico del Sistema Actual

El objetivo del diagnstico es identificar y establecer, en base a un conocimiento tcnico, la
magnitud del problema, los resultados esperados del proyecto, los potenciales beneficiarios, la
capacidad (oferta) que presenta el sistema actual y la demanda esperada en el horizonte de
evaluacin (20 o 25 aos, dependiendo si se trata de un proyecto rural o urbano,
respectivamente).
Los principales antecedentes del diagnstico son:
a) Antecedentes generales del rea de influencia
Permiten un conocimiento de aquellas variables, que si bien no estn directamente relacionadas
con el servicio de agua potable, dan un marco de referencia en el cual se efectuar y operar el
proyecto. Los antecedentes mnimos que deben sealarse son el nombre y la ubicacin dela
localidad; caractersticas geogrficas e hidrologa de la regin; calidad del terreno; vas de
comunicacin; caractersticas climticas; actividades laborales predominantes; nivel de ingresos;
organizaciones comunitarias existentes, servicios pblicos y equipamiento dela localidad;
urbanizacin y condiciones sanitarias existentes (forma de abastecimiento actual de agua y
disposicin de excretas); antecedentes demogrficos; nmero y tipo de viviendas de la localidad,
etc.

b) Estudio de la oferta actual

En el caso de un proyecto de instalacin, se debe caracterizar el sistema de abastecimiento
existente, clasificndolo de acuerdo al sistema de obtencin de agua; y adems en determinar el
costo o precio del agua puesta en la vivienda, y la cantidad demandada a ese precio. Dicho precio
corresponde al precio lmite, concepto que se utilizar en la teora de evaluacin.
En caso de los proyectos de ampliacin del servicio y/o reposicin, el diagnstico se realiza por
cada componente del sistema existente, desde el punto de vista fsico y operativo, identificando
su capacidad (de produccin, tratamiento, regulacin, distribucin), longitud de la red, estado de
conservacin, vida til remanente, volumen producido, volumen facturado y nivel de prdidas.

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Adems, se debe precisar las caractersticas fsico-qumicas del agua y presin del agua en toda la
red.

c) Estudio de la demanda
Para determinar la demanda actual, se estudian los grupos de consumidores de caractersticas
homogneas, considerando el tipo de consumo (comercial, residencial e industrial), la cobertura
actual del servicio y la facturacin promedio mensual para cada grupo definido. Se analiza y
estima la demanda futura por grupo de consumidor, en base al crecimiento esperado dela
poblacin, a la cobertura proyectada y a la dotacin de consumo esperada. Los consumos
comerciales se proyectan proporcionalmente al crecimiento de los residenciales, y los consumos
industriales se proyectan de acuerdo al crecimiento del rubro.
En la proyeccin de la demanda, la variable relevante es la poblacin y su tasa de crecimiento. al
respecto, se sugiere utilizar una tasa de crecimiento de 2% anual. No obstante, se podra
modificar la tasa indicada, de acuerdo a lo observado en terreno u otro tipo de consideracin,
situacin que debe explicitarse.

2.2 Optimizacin de la Situacin actual

La optimizacin del sistema existente incluye acciones como:

Incorporacin de los proyectos que la comunidad o entidad a cargo del servicio ha

decidido ejecutar y cuya ejecucin est programada.
Optimizacin del servicio, ejecutando inversiones marginales menores que permitan una
adecuada mantencin y operacin del servicio existente.
Aplicacin de medidas administrativas factibles que mejoren la calidad del servicio
entregado.
Tarificacin.

La optimizacin puede aumentar la oferta de agua del sistema existente o mejorar la distribucin
de la misma oferta. Para fines de evaluacin del proyecto mejoramiento y/o ampliacin del
servicio, dichas acciones.
En proyectos de instalacin de servicios, no corresponde optimizar el sistema existente ya que
ste se reemplaza (a no ser que se deje como sistema de emergencia).

2.3 Balance Oferta-Demanda

En este punto corresponde comparar la demanda proyectada de agua potable versus la oferta
resultante de la optimizacin de la situacin actual, para un perodo de 20 o 25 aos, segn se
trate de un proyecto urbano o rural, respectivamente. El objetivo de este anlisis es conocer los

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dficit que pudieran producirse para cada componente del sistema, y el ao en que stos se
presentan, lo que permite definir y dimensionar correctamente el proyecto.

2.4 Estudio de Alternativas

A partir de las conclusiones de los anlisis anteriores surgen la o las alternativas de solucin. Si
existe ms de una alternativa de solucin y todas presentan los mismos beneficios, se debe
seleccionar aquella que resulte con mnimo Costo Anual Equivalente.
Cabe destacar que, en proyectos de instalacin y ampliacin que considere nuevas fuentes de
agua, la fuente de agua que se incorpora al proyecto es conocida por un estudio previo (Estudio
de fuentes). Si se detecta ms de una fuente factible, se plantean alternativas tcnicas.
En general, las distintas alternativas tcnicas se relacionan con el tipo de abastecimiento de agua:
superficial,, subterrnea o ambas; o una conexin a redes de servicios ya existentes. Si la fuente
es nueva, el estudio del proyecto se debe respaldar con un informe hidrogeolgico del rea.
Adems, es necesario analizar si es necesario tramitar la obtencin de nuevos derechos de agua y
analizar la factibilidad de conseguirlos. Si existe la posibilidad de conectarse a redes de servicios
existentes, se debe verificar la factibilidad tcnica, incluyendo copia del informe correspondiente.
El estudio de fuentes de agua debe incluir adems, los siguientes aspectos: anlisis de aguas y
factibilidad de suministro de energa elctrica para los casos que se consulten instalaciones
elctricas, mecnica de suelos y otros.
Adems del tema de la fuente, para el caso de nuevas captaciones, se debe considerar la
factibilidad de obtener terrenos y servidumbres segn se consideren en la o las alternativas que
se planteen, a objeto de que efectivamente se trate de proyectos tcnicamente viables.

2.5 Evaluacin de las alternativas

Los proyectos tendientes a aumentar el consumo debido a un aumento en la capacidad del
sistema, como es el caso de los proyectos de instalacin, ampliacin y mejoramiento, se evalan
socialmente utilizando el modelo de evaluacin MESAP, justificando los valores usados en la
entrada de datos del modelo.

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3 Metodologa de Evaluacin Social de Proyectos de Agua

Potable
La evaluacin social que se realiza para tomar la decisin de invertir en proyectos de agua
potable, se basa en el criterio de beneficio-costo, para el caso de las tres primeras tipologas de
proyectos (instalacin, ampliacin y mejoramiento). Para el caso de los proyectos de reposicin
se efecta el anlisis de costo mnimo.
El horizonte de evaluacin considerado para evaluar proyectos de agua potable en el sector
urbano es de 25 aos o 20 aos para proyectos rurales. La incorporacin del valor residual de la
inversin depende del valor econmico que tengan las obras al fin del perodo de evaluacin.

3.1 Aspectos Generales de la Evaluacin

a) Monopolio Natural y Tarificacin
Los sistemas urbanos de abastecimiento de agua potable se ubican dentro de los denominados
monopolios naturales, los que se caracterizan por:

Producir un bien no transable;

Presentar significativas economas de escala en la inversin;
Requerir de montos de inversin elevados.

Esto plantea el tema de cmo compatibilizar la ventaja social de disponer de una sola empresa
operando que permita aprovechar las significativas economas de escala, con la prdida neta de
bienestar que implica la operacin de un monopolio, dada su ineficiencia.
La respuesta ha consistido en quitar a las empresas de agua potable la posibilidad de fijar su
precio de venta, asumiendo dicha labor el Estado, a travs de la Superintendencia de Servicios
Sanitarios. De esta forma el monopolio no puede ejercer su poder monoplico, buscndose una
asignacin ms eficiente de los recursos.
As surge como algo relevante la forma de tarificar, distinguindose al menos tres formas. stas
son:
i) Tarificacin segn costo marginal de corto plazo: es la forma eficiente socialmente de
tarificar pues el precio corresponde exactamente al costo social de abastecimiento. El precio de
venta debe corresponder a:

Los costos marginales de produccin (abastecimiento) en tanto exista oferta de agua para
satisfacer la cantidad demandada a ese precio;
Al precio de restriccin en tanto la cantidad demandada exceda a la oferta mxima de
agua que el sistema puede producir. El grfico N 1 ilustra lo anterior.

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$ / m3

Oferta
Mxima

p2
CmgS Produccin = p1

D2
D1

q1

q2

q2

m3 / t

Grfico N 1: Tarificacin segn costo marginal de corto plazo.

En el ao 1, si se cobra el costo marginal social de produccin, p1 , la cantidad demandada ser de

q1 , la que podr ser proporcionada por la empresa de agua potable, ya que su capacidad de
produccin es superior: q2 . Por tanto, el precio de eficiencia ser el costo marginal de produccin.
sin embargo el en el ao 2, dado el crecimiento de la demanda sera q2 , cantidad fsicamente
imposible de satisfacer pues la capacidad mxima de produccin es menor. En este caso, la
cantidad demandada debe ser racionada la forma eficiente de hacerlo es a travs de subir el precio
a p2 , que se constituye en el costo marginal social; en efecto, la nica manera de producir un
metro cbico de agua potable adicional, cuando no hay capacidad de produccin disponible, es
quitndoselo a algn consumidor y , por lo tanto, ste sufre una prdida de consumo valorizada
en el beneficio marginal social de ese m3 no consumido, representado por la altura de la demanda
para la unidad marginal q2 , es decir, p2 .
El principal inconveniente de este esquema de tarificacin es que los precios reales del agua son
inestables; en el ao 1 son bajos para despus empezar a crecer a partir del ao 2 hacia niveles
sumamente elevados hasta que se alcance el momento ptimo social de ampliar la oferta, es decir,
trasladar hacia la derecha la oferta mxima mediante un proyecto; una vez ampliada la oferta, los
precios bajan significativamente para luego comenzar a subir nuevamente con el crecimiento de
la demanda en el tiempo.
ii) Tarificacin segn costo marginal social de largo plazo: es el criterio aplicado en Chile,
para los sistemas urbanos, y surge como una opcin destinada a evitar el inconveniente de
inestabilidad de precios. En la visin de largo plazo todos los costos son variables, incluyendo la
inversin, y la tarifa que se fija permite recuperar todos los costos y obtener una rentabilidad
normal, o sea, VAN = 0 (se gana el costo de oportunidad representado por la tasa de descuento).
La condicin para que esta tarifa no vare en trminos reales, es que la cantidad demandada a esa
tarifa siempre encuentre oferta; esto significa que el plan de inversiones en ampliacin no se gua
por el criterio de momento socialmente ptimo sino por una relacin fsica: m3 demandados

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MIDEPLAN / Metodologa de Proyectos de Agua Potable

versus m3 ofrecidos. En rigor, se invierte antes del momento socialmente ptimo. El grfico N 2
ilustra este esquema de tarificacin.

Oferta
mxima 1

$ / m3

Oferta
mxima 2

PLP
CMgS Produccin

D2
D1
m3 / t
q1

q2

Grfico N 2: Tarificacin segn costo marginal de largo plazo.

En el ao 1 al precio PLP se consumen q1 metros cbicos de agua; en el ao 2 la cantidad

demandada sube a q2 , la cual no puede ser satisfecha con la Oferta Mxima 1, lo que llevara a
racionar por precio; por tanto, en el ao 2 ya debe estar operando un proyecto de ampliacin que
eleve la capacidad de produccin a Oferta Mxima 2, de tal suerte de poder entregar los q2 metros
cbicos demandados.
iii) Otro esquema de tarificacin: los anteriores esquemas de tarificacin se basan en principios
de eficiencia econmica; sin embargo, la realidad de Amrica Latina es que existen otros
sistemas de tarificacin, siendo lo predominante esquemas que cobran tarifas diferentes a
usuarios que enfrentan iguales costos de abastecimiento, principio de ineficacia en la asignacin
de recursos, diferenciacin basada en consideraciones redistributivas: las tarifas varan
directamente con el nivel de ingreso de los usuarios.
Para los servicio rurales se establece que el precio debe financiar al menos los costos de
administracin, mantenimiento y de operacin del sistema, adems deber permitir formar un
fondo de financiamiento para la reposicin de equipos. Por ello, la fijacin del precio del agua en
el sector rural responde a otro esquema de tarificacin.

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b) Demanda de Agua Potable

La demanda de agua potable vara segn el tipo de consumidor:

Consumidor residencial;
Consumidores industriales;
Consumidores comerciales.

Por tanto, las estimaciones de demanda se realizan por tipo de consumidor, obtenindose la
demanda agregada a travs de la suma horizontal de las demandas de cada tipo de consumidor.
Cada grupo puede subdividirse en caso que ello permita una mejor estimacin de la demanda
agregada (ejemplo: consumidores residenciales nuevos y consumidores residenciales ya
conectados).
Adicionalmente, la demanda puede presentar variacin estacional, como es el caso de Chile; en
este caso, habr una curva de demanda para perodo punta y otra para perodo no punta por cada
tipo de consumidor.
El agua potable es un bien normal con elasticidad precio de la demanda negativa y elasticidad
ingreso positiva. La elasticidad precio de la demanda por grupo de consumidor fue determinada
en el estudio realizado en 1995 5 .
La curva de demanda por agua potable es creciente en funcin del tiempo calendario, ya que
depende de variables que crecen con el tiempo calendario como son la poblacin y el nivel de
ingresos. Por tanto la estimacin de la tasa de crecimiento de cada tipo de usuario depender de la
evolucin esperada de esas variables.
En evaluacin de proyectos de agua potable, siguiendo los lineamientos de Terry Powers 6 se han
distinguido tres formas posibles para la curva de demanda:

5
6

Tipo 1: es una recta con un desplazamiento no paralelo, rotando sobre el corte con la
ordenada; la elasticidad precio de la demanda permanece constante para un mismo precio.
El grfico N 3 ilustra ese tipo de curva.

Estudio de demanda de agua potable en localidades urbanas y rurales INECON, 1995.

Fuente: Modelo de simulacin de obras Pblicas, Terry Powers.

16

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$ / m3

ep-d

D3
D2
D1
m3 / t

Grfico N 3: Curva de demanda tipo 1.

Tipo 2: Es una recta que se traslada en forma paralela, tal como se muestra en el Grfico
N 4.
$ / m3

D3
D1

D2
m3 / t

Grfico N 4: Curva de demanda tipo 2.

Tipo 3: Es una hiprbole que se caracteriza por tener igual elasticidad en todos sus puntos,
siendo su ecuacin la siguiente:
Qd = A x pe, donde:

A = coeficiente que define la curva hiperblica

p = precio por metro cbico que enfrenta el consumidor
e = elasticidad precio de la demanda
El Grfico N 5 presenta la curva tipo 3.
17

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$ / m3

D3
D2
D1
m3 / t

Grfico N 5: Curva de demanda tipo 3.

En el estudio de demanda desarrollado en 1995 se determin que, para el caso chileno, la curva
de demanda de agua potable corresponde a una hiprbole.
Conociendo la forma de la curva, el punto actual de precio y consumo (p0 y Q0 ), la elasticidad
precio de la demanda para ese punto y la tasa de crecimiento de sta, es posible estimar la curva
de demanda y proyectarla en el tiempo.

c) Necesidades Bsicas
El agua potable es un bien que forma parte de las denominadas necesidades bsicas de una
familia, sobre la base de las cuales se define el concepto de pobreza. Toda familia debe poder
alcanzar el consumo mnimo de agua potable, que se asume equivalente al establecido para la
aplicacin del subsidio al consumo vigente (15 m3 /arranque / mes y 20 m3 /arranque / mes para
zonas rurales y urbanas, respectivamente), definiendo como familia pobre a aquella que no
alcanza dicho consumo mnimo de agua potable y otros bienes integrantes de la canasta bsica.
Particularmente en Chile, los consumidores rurales no conectados al sistema pblico de agua
potable, que se abastecen de alguna fuente alternativa (acarreo, pozos manuales o camiones
aljibes), presentan niveles de consumo por debajo de los consumos mnimos que definen el
umbral de pobreza, de acuerdo al enfoque de necesidades bsicas.

d) Racionamiento
Cuando el sistema de agua potable no es capaz de satisfacer la cantidad demandada al precio de
mercado, es necesario distribuir la oferta de agua entre los consumidores. Para ello, existen dos
criterios: racionar por precio, es decir, dejar que el mercado acte libremente elevando el precio
de venta del agua hasta el nivel en que la cantidad demandada se iguala con la cantidad ofrecida;
o racionar administrativamente, ya sea en forma proporcional (donde cada grupo de beneficiarios

18

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recibe una cantidad de agua proporcional a su participacin en la demanda total del sistema, en el
ltimo ao previo al racionamiento), o en forma planificada (cada grupo de beneficiarios recibe
una cantidad de agua de acuerdo a una proporcin definida por el evaluador).

e) Precio Lmite
El precio lmite corresponde al costo de abastecimiento o precio que paga el consumidor por el
agua obtenida de la fuente alternativa. Este precio coloca un lmite a los beneficios del proyecto,
en cuanto excluye de ellos la porcin del excedente del consumidor por sobre dicho precio, ya
que en tanto en la situacin sin proyecto como en la situacin con proyecto, jams el precio podr
exceder al precio lmite pues, en ese caso, los consumidores abandonan el sistema de agua
potable y se van a la fuente alternativa. Esto representa la aplicacin prctica del principio de
evaluacin de proyectos que dice que los beneficios de un proyecto no pueden exceder el mnimo
costo de obtener igual beneficio por un medio alternativo.

3.2 Valoracin de Beneficios y Costos de los Proyectos de Agua Potable

a) Identificacin de Beneficios Brutos de un Proyecto de Agua Potable
Desde el punto de vista social, la aplicacin de la metodologa general de evaluacin a los
proyectos de agua potable, muestra dos fuentes de beneficios sociales para un proyecto:

Beneficios por mayor consumo de agua potable posibilitado por el incremento de la

disponibilidad de agua generada por el proyecto.
Liberacin de recursos utilizados en la produccin sin proyecto cuando se trata de
proyectos de instalacin, mejoramiento y tambin ampliacin slo cuando el proyecto
modifica los costos marginales de produccin.

Desde el punto de vista privado, los beneficios brutos corresponden a los ingresos monetarios
que obtiene el proyecto por la venta del agua potable que produce. Pueden presentarse situaciones
en que el precio de la situacin sin proyecto disminuya con la realizacin del proyecto al aliviarse
el racionamiento existente; en este caso, se produce un menor ingreso por la venta de la
produccin de agua de la situacin sin proyecto a un menor precio, los que se restan del ingreso
del proyecto, pudiendo ser el resultado neto de signo positivo o negativo (caso de racionamiento
por precio).

b) Identificacin de Costos en un Proyecto de Agua Potable

En un proyecto de agua se presentan costos de preinversin, inversin y operacin. Los primeros
se refieren al costo de los estudios de prefactibilidad, factibilidad, estudios hidrolgicos, de
suelos, estudios ambientales, terrenos (en algunos casos se consideran en la etapa de diseo),
derechos de agua, asesora externa, etc.; y su inclusin en la evaluacin depender de la etapa en
la que se encuentre el estudio del proyecto.

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i) Costos de inversin: la funcin de produccin indica la necesidad de contar con

infraestructura y equipamiento para el acto de producir y distribuir agua potable. Ello
corresponde a la inversin del proyecto, la que constituye un incremento del stock de capital
existente en la situacin sin proyecto, constituyendo un costo relevante para el proyecto.
Captaciones, conducciones, bombas de impulsin, redes de distribucin son obras tpicas de un
proyecto de agua potable y entre sus componentes de costos pueden estar el acondicionamiento
del terreno, obras civiles, equipamiento, asesora y/o inspeccin tcnica, entre otros.
ii) Costos de operacin: se registran a lo largo de la vida til del proyecto y son los que permiten
el funcionamiento y la mantencin del sistema, clasificndose en:
Costos marginales de produccin: en proyectos de agua potable, normalmente se trabaja con
costos marginales de produccin constantes para un tamao dado, en virtud de que corresponden
a productos qumicos, energa y agua cruda, cuyo valor por metro cbico prcticamente no vara.
En los procesos de ampliacin, al variar el tamao de la planta, la tendencia es que los costos
marginales se incrementen pues las nuevas fuentes de agua tienden a estar ms lejos y el costo de
extraccin es superior. El grfico N 7 ilustra lo anterior:
$ / m3
Oferta
Mxima 1

Oferta
Mxima 2

Oferta
Mxima 3

Cmg de Prod. 3
Cmg de Prod. 2

Cmg de Prod. 1

m3 / t

Grfico N 7: Costos marginales de produccin de agua potable

Costos fijos de produccin incrementales: segn se seal corresponden a los costos fijos
adicionales a los que ya incurre la empresa de agua potable, que se generan con motivo del
proyecto; corresponden a mano de obra, manutencin de equipos y gastos generales adicionales.
Los costos sociales resultan de ajustar los costos privados segn los factores de correccin que
corresponda a cada uno de los componentes de costos del proyecto en estudio (mano de obra,
divisa).

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c) Medicin y Valorizacin de Beneficios Brutos

A continuacin se graficarn los beneficios de cada una de las tipologas de proyectos, antes
definidas. Para ser consecuente con el modelo de evaluacin social de proyectos de agua potable,
MESAP, en los grficos se identificarn los beneficios brutos de cada proyecto. El grfico de
costos es similar para todas las tipologas y corresponde al ilustrado en el punto anterior.
i) Proyectos de instalacin: Los proyectos de instalacin producen un doble efecto: por una
parte, desplazan la fuente de abastecimiento utilizada en la situacin sin proyecto, liberando
recursos, y por otra parte, posibilitan un mayor consumo al incrementar la disponibilidad de agua
y disminuir su costo para el usuario.
El tipo de tarificacin slo incidir en el nivel de consumo con proyecto pues el consumo sin
proyecto depende del precio sin proyecto, es decir, del costo de abastecerse de una fuente
alternativa.
A modo de ejemplo, en el Grfico N 8, se muestra el beneficio bruto de un proyecto de
instalacin, bajo el esquema de tarificacin de Costo Marginal Social de Corto Plazo, es decir, el
precio de venta con proyecto corresponde al costo marginal de produccin.
$ / m3

Ps/p = CmgProds/p

Pc/p = CmgProdc/p

Dda.

qs/p

qc/p

Grfico N 8: Beneficio bruto de un proyecto de instalacin

Identificacin: Beneficio por liberacin de recursos

Beneficio por mayor consumo
Medicin: Produccin liberada = 0qs/p
Incremento de consumo = qc/p qs/p
Valoracin: ps/pAqs/p0 + ABqc/pqs/pA

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En algunos proyectos de instalacin es posible agregar un beneficio adicional a los descritos. Este
se refiere a la externalidad positiva en el consumo de los pobres. Esta externalidad se produce
cuando el proyecto de instalacin beneficia a grupos de familias pobres la que, debido a la
realizacin del proyecto, incrementan su consumo pero quedan con un nivel menor al consumo
mnimo. Cuando ello acontece, el incremento del consumo hasta alcanzar los niveles mnimos
genera un beneficio directo por mayor consumo para los consumidores pobres beneficiados, pero
adems, provoca una externalidad positiva en los ciudadanos no pobres, la cual se manifiesta en
la existencia de una disposicin a pagar de stos por disminuir la pobreza. En virtud de ello, la
curva de demanda privada de los pobres por agua potable difiere de la curva de demanda social
de los pobres, siendo mayores los beneficios sociales que los beneficios privados.
Una forma prctica de aproximarse al problema es asimilar la curva de demanda social de los
pobres a la curva de demanda privada de la familia perteneciente al primer grupo no pobre (el
percentil de menor ingreso entre los no pobres), es decir, aquella familia que se encuentra
exactamente en el nivel de consumo mnimo.
El Grfico N 9 muestra el rea correspondiente a la externalidad atribuible a un proyecto que
incrementa el consumo de agua potable de una familia pobre.

$ / m3
A

PLmite

Dsocial

Pc/p

Dprivada
m3 / t

Qs/p

Qc/p

QMnnimo

Grfico N 9: Externalidad por incremento de consumo en familia pobre.

Segn se observa en el Grfico N 9, tanto la demanda privada como social se vuelven rectas
horizontales al alcanzar el precio lmite (en los puntos A y B respectivamente). Por lo tanto, la
externalidad que genera el incremento del consumo de los pobres desde qs/p a qc/p , debido a la
realizacin del proyecto, corresponde al rea comprendida entre las curvas de demanda social y
privada para el incremento del consumo sealado: ABCE.
La valorizacin monetaria de esa externalidad debe sumarse al BN antes calculado para obtener
los beneficios sociales totales del proyecto del o los grupos pobres. Obviamente para los grupos
identificados como no pobres dicha externalidad no existe.
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ii) Proyectos de ampliacin: Los proyectos de ampliacin producen un incremento de la

disponibilidad de agua potable provocando un incremento del consumo en relacin a la situacin
sin proyecto. Este mayor consumo ser realizado por los clientes antiguos de la empresa de agua
potable. Sin embargo, es posible que adems, se produzca la incorporacin de nuevos usuarios
(los que actualmente se abastecen de una fuente alternativa), incrementando la cobertura, con lo
cual resulta un proyecto mixto de ampliacin-instalacin. En virtud de ello, los beneficios se
deben identificar, medir y valorar en forma separada para los clientes antiguos (tpicamente
ampliacin) y los clientes nuevos (tpicamente instalacin).
Adicionalmente, en los clientes nuevos se puede generar la externalidad positiva en el consumo,
sealada anteriormente, si se trata de consumidores pobres. En el caso de los consumidores
antiguos, la existencia en Chile de una ley de subsidios que eleva los consumos hasta el mnimo
si pertenecen a los grupos de pobreza, tiene como consecuencia la inexistencia de la externalidad
para estos consumidores antiguos.
Se identifican los beneficios de los clientes antiguos solamente, pues los correspondientes a los
clientes nuevos se identificaron en los grficos de los proyectos de instalacin. Se supondr que
el racionamiento administrativo no se sabe a priori los metros cbicos racionados, pues depende
del esquema de racionamiento elegido.
En el Grfico N 10, se identifican los beneficios brutos de un proyecto de ampliacin, para el
caso de tarificacin segn costo marginal de corto plazo.

$ / m3

Oferta
Mximas/p

Oferta
Mxima c/p

Ps/p

Pc/p = CmgProdc/p

Dda.
m3 / t

qs/p

qc/p

Grfico N 10: Beneficios Brutos de un proyecto de ampliacin

Identificacin: Beneficio por mayor consumo

Medicin: Incremento de consumo = qc/p qs/p
Valoracin: Abqc/p qs/p A
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iii) Proyectos de mejoramiento: Los proyectos de mejoramiento tienen por objetivo mejorar la
calidad del servicio (presin, calidad del agua) y/o disminuir las prdidas fsicas y comerciales.
Para ello se deben realizar acciones de distinto tipo, administrativo como empadronamiento de
usuarios, por ejemplo.
Proyectos que mejoran la calidad del servicio: La calidad del servicio de agua potable se
encuentra normada en sus aspectos principales relativos a condiciones de salubridad y presin del
agua. En este sentido, el deber de los prestadores es dar cumplimiento a la norma y para ello,
deben realizarse los proyectos correspondientes, los que se evalan por la metodologa del
mnimo costo.
En virtud de ello, estos proyectos tienen un fuerte componente tcnico, siendo la evaluacin
econmica muy sencilla, ya que slo se basa en los costos de inversin, operacin y
manutencin, cuya estimacin se basa en los estudios de ingeniera. Por tratarse de proyectos que
se repiten en el tiempo y que pueden tener diferentes vidas tiles, se sugiere utilizar aquel que
presente el menor CAE (Costo Anual Equivalente) como criterio de eleccin.
Proyectos que disminuyen prdidas de agua: El segundo tipo de proyectos de mejoramiento se
refiere a aquellos que disminuyen prdidas fsicas y/o comerciales, con el objeto de mejorar la
eficacia productiva, logrando dos resultados:

Disminuir el costo marginal de produccin de cada metro cbico de agua potable

entregado a nivel de consumidor;
Aumentar la oferta mxima pues se dispone de ms agua potable a nivel de consumidor,
con el mismo volumen de captacin.

La disminucin de prdidas comerciales no tiene beneficios sociales por incorporacin al

consumo, ya que el agua es consumida en la situacin sin proyecto; sus nicos beneficios
corresponden a la liberacin de recursos netos que el menor consumo de los clandestinos produce
al pasar desde un precio cero a un precio positivo. Su beneficio ms importante es desde el punto
de vista privado, en cuanto hay un incremento de los ingresos por la transformacin de los
clandestinos en clientes que s pagan su consumo.
Beneficios Brutos: El impacto sobre los costos marginales sociales de produccin y la oferta
mxima del sistema, genera los siguientes beneficios brutos:

Liberacin de recursos;
Incremento del consumo;
Postergacin de inversiones.

Grficamente slo se representarn los beneficios por liberacin de recursos y por incremento del
consumo, dada la dificultad para representar los beneficios por postergacin de inversiones.
Bajo el esquema de tarificacin segn costo marginal de corto plazo, la disminucin del costo
marginal de produccin se traspasa al precio de venta, por lo que ste baja.

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En el Grfico N 11, se presentan los aos 0, sin racionamiento en la situacin sin proyecto,
cubriendo as ambos casos.
Oferta
MximaS/P

$ / m3

ps/p1

A
A

ps/p0 = CmgSProds/p
pc/p = CmgSProdc/p

Oferta
MximaC/P

D0

qs/p0

qc/p0

D1

qs/p1

qc/p1

m3 / t

Grfico N 11: Beneficio Bruto de un proyecto de mejoramiento.

AO 0
Identificacin: Liberacin de recursos
Mayor consumo
Medicin: Produccin que libera recursos = 0qs/p0
Incremento de consumo = qc/p0 qs/p0
Valorizacin: p s/p0Aqs/p00 + Abqc/p0qs/p0A
AO 1
Identificacin: Liberacin de recursos
Mayor consumo
Medicin: Produccin que libera recursos = 0qs/p1
Incremento de consumo = qc/p1 qs/p1
Valoracin: ps/p0qs/p1 + ABqc/p1qs/p1A

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3.3 Indicadores y modelo de evaluacin

Los proyectos que se analizan con el criterio de beneficio- costo; es decir los de instalacin,
ampliacin y mejoramiento; se evalan utilizando el modelo de evaluacin social de proyectos de
agua potable, MESAP, el que permite adems la evaluacin privada. El modelo se basa en la
metodologa anteriormente descrita y utiliza valores que han sido entregados por defecto, tales
como elasticidad, precios lmites, tasa de descuento. Las elasticidades incorporadas en el modelo
se obtuvieron del estudio de la demanda de agua potable elaborado en 1995.
La evaluacin a travs del MESAP entrega los siguientes indicadores econmicos:

VAN social y privado,

TIR social y privada,
Momento ptimo de ejecucin social y privada,
Tasa de rentabilidad inmediata social y privada,
Costo incremental de desarrollo.

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