Artculos

Artculos

Participacin,
Transparencia y
Probidad
Patricio Orellana Vargas

RESUMEN
Los avances cientficos indican que el universo est constituido por redes de informacin y que sta
se transmite sin interferencias en los mbitos fsico y biolgico, sin embargo, en la sociedad humana
han dificultado estos procesos por la existencia de un fenmeno propio de lo humano: el poder. La
desigualdad desconoce que somos iguales en derechos y en la administracin como proceso, se monopoliza la informacin y se considera a personas de tres categoras distintas: jefes, servidores y
usuarios que tienen distinta informacin y diferente posibilidad de acceder a ella, aunque las personas son esencialmente seres lingisticos que intercambian informacin. La imposibilidad de acceder
a la informacin determina que no haya participacin en el poder y ste slo es de algunas personas.
Este poder exclusivo genera las posibilidades de desviar recursos pblicos hacia fines privados y
genera el fenmeno de la corrupcin. La participacin, la transparencia y la probidad constituyen un
crculo virtuoso que permite al individuo ser efectivamente persona con dignidad.
<PARTICIPACIN> <TRANSPARENCIA> <PROBIDAD> <TICA> <LENGUAJE>
<ADMINISTRACIN PBLICA> <BUROCRACIA> <USUARIOS> <JEFES>
<FUNCIONARIOS> <CONFIANZA>

ABSTRACT
Scientific progresses suggest that the universe is formed by information nets. This information is
transmitted with no interference in the physic and biologic environments. However, the human society
has made this process difficult due to the existence of a problem inherent to the human nature: the
power. The obvious inequality among humans disregards the fact that we are equal in our rights and
also in the administration as a process. The information is being monopolized and three categories of
people are considered: bosses, servants and beneficiaries who have different sets of information and
different degrees of access to it, although humans are linguistic beings that exchange information.
The impossibility to have access to the information determines the power itself and it leads to this
power to be held by few people. This exclusive power generates the possibility to deviate public
resources to the privates which leads to corruptive practices. Participation, transparency and probity
constitute the virtuous circle that allows the individual to become a person with dignity.

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50

ESTADO, GOBIERNO, GESTIN PBLICA. Revista Chilena de Administracin Pblica

Participacin, Transparencia y Probidad

Patricio Orellana Vargas

PARTICIPACIN

cin industrial y magistralmente descrita

por Adam Smith, par ta del supuesto que

La conclusin a que han llegado los

los trabajadores eran analfabetos y que

investigadores de las ciencias pesadas es

era imposible que pudieran hacer apor-

que el universo es par ticipativo . Sin em-

tes a la direccin de la empresa, sta

bargo, los hombres hemos ido aprendien-

quedaba a cargo de los empresarios y

do la necesidad de la par ticipacin a tra-

capataces que tenan la instruccin y la

vs de un largo proceso de experiencias

educacin necesaria para hacerlo.

difciles.

instruccin y educacin se han masifica-

hasta hace una dcada la par ticipacin

do. La sociedad tradicional basada en el

tena una connotacin exclusivamente

autoritarismo ha devenido en sociedades

poltica. El sistema capitalista y especfi-

democrticas. Pero a la empresa le ha

camente el modelo burocrtico exaltaban

costado entender estos cambios, aunque

el rol de hroe y del lder, ya sea el em-

actualmente las nuevas tendencias de la

presario o el jefe. Gran par te del xito de

Administracin tienen una concepcin di-

una empresa de cualquier tipo se deba a

ferente del hombre y conciben que el fe-

ese lder, de all la preocupacin esen-

nmeno administrativo debe dejar de ser

cial de la Economa y de la Administra-

la relacin de mando y subordinacin 2. La

cin en los lderes innovadores y caris-

pirmide administrativa, que era la repre-

mticos.

sentacin grfica de la organizacin, est

En el fondo de estas concepciones

obsoleta. As como se derrumb la mura-

estaba la percepcin de la diferencia en

lla de Berln, la pirmide administrativa se

clases de las personas, unas dotadas de

ha derrumbado definitivamente, a pesar

vir tudes para mandar y dirigir y otras des-

de los esfuerzos que muchos hacen para

tinadas a obedecer.

mantenerla en pie. La nueva organizacin

La instruccin y la educacin estu-

es plana y en red.

vieron destinadas a una lite reducida que

En consecuencia, los cambios inelu-

era la que poda ascender a los puestos

dibles han determinado que la Adminis-

de mando. De esta manera, esa diferen-

tracin recupere su esencia de coopera-

ciacin era objetivada. La empresa mo-

cin 3 , que haba sido desplazada por el

derna, creada en la poca de la revolu-

autoritarismo.

1
2

VoI.II N5

Pero los tiempos han cambiado. La

En el campo de la Administracin,

Vase al respecto: Fritjop Capra, El punto crucial. Ciencia, sociedad y cultura naciente, Buenos
Aires, Editorial Estaciones, 1999.
La participacin es el trasfondo de los nuevos conceptos y tendencias en Administracin como:
e m p o w e r m e n t , c o u n t e r b u re a u c r a c y, a p l a n a m i e n t o d e e s t r u c t u r a s o d e s e s t r u c t u r a c i n ,
desjerarquizacin, organizacin en redes, gerencia participativa, centralizacin en el usuario, learning
organization, etc.
Hay una avalancha de autores que estn aportando al desarrollo de la teora de la participacin,
empezando por su precursor de la gerencia participativa, William P. Anthony, actualmente seguida por
pensadores no slo del rea de la Administracin, como Peters, Drucker, Menzel, Phillips, Gates,
Sakaiya, Osborne y Gaebler, Hammer, etc. En Amrica Latina estn Motta, Hax, Vignolo, Kliksberg,
Carlos Ramrez y otros. Especial importancia tienen las nuevas tendencias incorporadas en los ltimos
libros de la Fundacin Drucker y editados por Rowan Gibson, Frances Hesselbein, Marshal Goldsmith,
Richard Beckhard y otros. Tambin hay manuales publicados por el BID, la OECD y el Banco Mundial.
2003-2004

51

Artculos

Otra tendencia que lleva la misma

lenguaje. El lenguaje es lo que per mite

direccin es comprender que la adminis-

al hombre crearse a s mismo y como ser

tracin es una relacin entre personas.

lingstico es social porque lo lingsti-

Esto que parece evidente, slo est sien-

co slo puede ser colectivo. En este sen-

do entendido en las ltimas dcadas. Las

tido, las empresas son redes conversa-

visiones for males que subyacen en el

cionales. La conversacin ocurre cuan-

modelo burocrtico (que en ltima ins-

do hablamos y escuchamos, incluso

tancia es un sistema de dominacin,

cuando estamos solos, pero en general

como lo definiera Max Weber) no se pre-

es un fenmeno social de relacin que

sentan como relaciones humanas, sino

est estrechamente ligado al poder, sin

entre cargos, estructuras, funciones, etc.

lenguaje el poder no existe.

Contemplando la historia de la Adminis-

La empresa (o cualquier organiza-

tracin parece increble que slo hacia

cin humana) en consecuencia es con-

1928 surgi una escuela administrativa,

versaciones y fuente de poder. El hom-

que basada en investigaciones y experi-

bre puede constr uir su propia vida (tie-

mentos, como el de Hawthor ne, lleg a

ne liber tad) y poder de creacin. La

establecer la orientacin de las relacio-

creacin que corresponde es, segn

nes humanas, sin que eso quiera decir

Nietzsche, hacer del hombre una obra

que afectara a la organizacin jerrqui-

de ar te.

ca o burocrtica, pero fue un paso ade-

La empresa tradicional o burocrti-

lante en el sentido de reconocer que en

ca es mando y control. Est basada en

la administracin tenan cabida aunque

el miedo. La empresa del futuro 5 (de hoy

estuviesen prohibidos los sentimientos,

en los pases avanzados), exige perso-

los grupos, las crticas, el entusiasmo, la

nas con conocimientos y no son las de

apata, lo infor mal. En ltima instancia lo

antao. El conocimiento genera confian-

humano.

za y exige confianza. La empresa moder-

Pero la Escuela de las Relaciones

Humanas no lleg a sostener que la Administracin fuera un fenmeno de rela-

na es una empresa de conocimiento y sin

confianza no puede existir.
E l c o n o c i m i e n t o a s u ve z ex i g e i n -

cin humana, no lleg a tanto. Slo sos-

fo r m a c i n y l a e m p r e s a m o d e r n a e s

tuvo que deban tenerse en cuenta los

tambin de infor macin, que es la base

factores humanos para mejorar la pro-

d e l c o n o c i m i e n t o. L a e m p r e s a t r a d i c i o -

ductividad. De manera que esta aproxi-

n a l t e n a e l c o n o c i m i e n t o y l a i n fo r m a -

macin se agot en el desarrollo de tc-

cin, pero limitados a los altos niveles.

nicas de manipulacin del ser humano

A h o ra e s a e m p r e s a n o t i e n e n i n g u n a

para lograr ese deseado incremento de

p o s i b i l i d a d d e c o m p e t i r, p o r q u e a h o ra

la productividad.

todos y cada uno de los miembros de

La par ticipacin, como teora admi-

l a e m p r e s a s o n p e r s o n a s y p a ra s e r l o

nistrativa, va mucho ms all. Par te de

necesitan confianza y la confianza se

la concepcin del ser humano como per-

logra compar tiendo el conocimiento y la

sona (no como individuo), es decir que

infor macin.

tiene dignidad en una comunidad. En su

El trabajador actual es un trabaja-

esencia los seres humanos son seres lin-

dor del conocimiento, es una persona y

gsticos 4 . Lo que define al hombre es el

est inmerso en la empresa que genera

4
5

Este enfoque se basa en el libro: Rafael Echeverra, Ontologa del lenguaje, Santiago, Dolmen ediciones,
1998, quinta edicin.
La teora de la confianza en la empresa ha sido desarrollada en: Rafael Echeverra, La empresa
emergente, la confianza y los desafos de la transformacin, Buenos Aires, 2000, Granica.

La empresa tradicional
o burocrtica es mando
y control. Est basada
en el miedo. La empresa
del futuro5 (de hoy en
los pases avanzados),
exige personas con
conocimientos y no son
las de antao. El
conocimiento genera
confianza y exige
confianza. La empresa
moderna es una
empresa de
conocimiento y sin
confianza no puede
existir.

52

ESTADO, GOBIERNO, GESTIN PBLICA. Revista Chilena de Administracin Pblica

poder. La par ticipacin en esencia es te-

r idad y los de capacitacin, los que ge-

ner poder, es tener acceso a las deci-

neralmente no funcionan y tratan mate-

siones que afectarn la vida del traba-

r ias de escasa relacin con el problema

jador (el xito o fracaso de la empresa).

del poder.

La base de la par ticipacin es el acce-

En el caso del sector pblico la par-

so a la infor macin, porque no se pue-

ticipacin es ineludible en una sociedad

de par ticipar inteligentemente sin tener

democrtica, ya que el ser vicio pblico

infor macin para procesar la. Pero que

es de todos, lo que significa que la par-

esto no llame a engaos. No hay diver-

ticipacin no se reduce slo a los tra-

En el caso especfico de

sas clases de par ticipacin, slo hay

bajadores, sino que necesar iamente

la Administracin

una: tener acceso a las decisiones y

debe incluir a los usuar ios 7 .

Pblica chilena, uno de

contr ibuir en ellas. Hay requer imientos

sus rasgos ms tpicos

para que la par ticipacin sea efectiva,

TRANSPARENCIA

es el secretismo. Los

pero no basta quedarse en los requer i-

jefes, hasta de los ms

mientos para creer que eso es par tici-

L a p a r t i c i p a c i n d e i g n o ra n t e s e n

bajos niveles, ocultan la

pacin. La par ticipacin existe slo en

e l p o d e r s l o e s a p a r e n t e, p o r q u e n o

el poder.

t i e n e n n a d a q u e a p o r t a r. Pe r o e l t ra b a -

informacin a sus
subordinados, porque,

En Chile, tanto la empresa pr ivada

j a d o r m o d e r n o n o e s i g n o ra n t e, t i e n e

segn dicen es

como el sector pblico se han acostum-

q u e s a b e r p a ra a p o r t a r. D e a l l l a i m -

confidencial. Eso rodea

brado al autor itar ismo y es uno de los

por tancia de la capacitacin y el entre-

su poder de un aura de

factores que impide su moder nizacin.

namiento permanente de la empresa y

misterio que creen que

Para el Proyecto de Moder nizacin de

la necesidad bsica del acceso a la in-

los fortalece.

la Gestin Pblica del gobier no, el su-

for macin.

puesto que encuadra toda su accin es

Ta n t o e n l a e m p r e s a p r i va d a c o m o

que el modelo burocrtico es adminis-

e n e l s e c t o r p bl i c o, s e c r e e q u e h ay

t r a c i n . E l m o d e l o b u r o c r t i c o, p a r a

p l e n a i n fo r m a c i n y a m e nu d o s e e d i -

ellos no es una opcin, sino que es lo

t a n r ev i s t a s y fo l l e t o s i n fo r m a t i vo s .

natural, lo obligator io, porque descono-

Pero, en general, esas expresiones son

c e n o t ra s o p c i o n e s. H a s t a a h o ra h a n

s i m p l e s vo l a d o r e s d e l u c e s p a ra a p a -

sido incapaces de abr ir las puer tas al

r e n t a r d e q u e s e i n fo r m a , p o r q u e s e

pensamiento renovador en Administra-

r e f i e r e n a t e m a s i r r e l eva n t e s.

cin, incluyendo a sus mentores nor te-

En el caso especfico de la Admi-

amer icanos e ingleses. Para este Pro-

nistracin Pblica chilena, uno de sus

yecto 6 hay tipos de par ticipacin:

rasgos ms tpicos es el secretismo. Los

de infor macin y opinin

jefes, hasta de los ms bajos niveles,

de conocimiento y aceptacin

ocultan la infor macin a sus subordina-

de anlisis y proposicin

dos porque, segn dicen, es confiden-

de conocimiento, anlisis, proposi-

cial. Eso rodea su poder de un aura de

cin, trabajo conjunto y evaluacin

En estos tipos, el problema del

H ay m u c h a s a n c d o t a s s o b r e e l

poder es inexistente, por lo tanto la par-

s e c r e t i s m o e n l a a d m i n i s t ra c i n p bl i -

ticipacin que se ofrece es inexistente.

c a c h i l e n a : l a p l a n i f i c a c i n e s t ra t g i c a

Actualmente se seala como logros de

es una tcnica que requiere par ticipa-

la par ticipacin a los comits de segu-

c i n y q u e l o s o b j e t i vo s y m e t a s s e a n

6
7

VoI.II N5

mister io que creen que los for talece.

Comit Interministerial de la Modernizacin de la Gestin Pblica, Programa de calidad de servicio y

participacin ciudadana, Santiago, Comit, s.f.
Banco Interamericano de Desarrollo, Libro de consulta sobre participacin, en REVISTA CHILENA
DE ADMINISTRACIN PBLICA, N 21, Santiago, octubre del 2000.
2003-2004

Artculos

conocidas por todos, sin embargo, hace

r e n t a n n o ve r l a s y a s , o f i c i a l m e n t e, n o

a l g u n o s a o s u n s e r v i c i o d e l Es t a d o

ex i s t e n y l a ve r d a d o f i c i a l n o e s l a r e a -

c o n t ra t a u n a e m p r e s a d e a s e s o r e s

lidad. La transparencia consiste enton-

para hacer el mencionado plan. Una vez

c e s e n q u e t o d o s s e p a n l o s h e c h o s,

que estuvo ter minado, el director guar-

e s p e c i a l m e n t e l a c o mu n i d a d u o p i n i n

d l o s t o m o s d e l p l a n b a j o l l ave, p o r -

pblica.

q u e c o n s i d e ra b a q u e e ra u n d o c u m e n -

Un par de ejemplos al canto: en

t o s e c r e t o. U n f u n c i o n a r i o d e u n mi n i s -

Chile los gerentes de las empresas p-

t e r i o s o l i c i t i n fo r m a c i n a l s u b s e c r e -

bl i c a s n o s e c o n s i d e ra n s e r v i d o r e s p -

t a r i o p a ra s a b e r l a s o r i e n t a c i o n e s g e -

bl i c o s y s u s r e mu n e r a c i o n e s s o n f i j a -

nerales: resultado, se le orden que to-

das por el mercado y se mantienen

mara sus vacaciones y que fuera a con-

e n e l m s e s t r i c t o s e c r e t o.

s u l t a r a u n s i q u i a t ra .
E s t a fa l t a d e t ra n s p a r e n c i a e s t o -

Por qu es as?

t a l e n r e l a c i n a l o s u s u a r i o s. H ay mu c h o t e m o r e n t r e e l l o s a l s o l i c i t a r i n fo r -

Po r q u e s i s e c o n o c e n , g e n e r a n

macin, porque la respuesta puede ser

gra n d e s e s c n d a l o s. E n p r i m e r l u g a r

u n t e m p o ra l d e d e nu e s t o s.

porque los mercados que fijan sus

E s t a fa l t a d e i n fo r m a c i n n o s l o

remuneraciones no existen ya que ha-

impide la par ticipacin sino que es la

bitualmente se las fijan ellos mismos

b a s e d e l a c o r r u p c i n a d m i n i s t ra t i va ,

(como gr upo de cada empresa). El es-

porque sta slo se desarrolla en la os-

cndalo de las indemnizaciones cono-

c u r i d a d y b a j o l a o p a c i d a d m ayo r p o s i -

cido en Chile es la punta del iceberg.

bl e. E s l o m i s m o q u e o c u r r a c o n l a s

Ellos mismos se fijaban indemnizacio-

v i o l a c i o n e s de l o s d e r e c h o s h u m a n o s,

nes gigantescas en caso de despido, las

e l l a s s l o s o n p o s i bl e s e n l a o s c u r i d a d

q u e e ra n t o t a l m e n t e s u p e r i o r e s a l a s

tenebrosa, por ello Mar tin Luther King

que establece el Cdigo del Trabajo y

deca: En lugar a someterme a la

muy super iores a las pagadas por las

crueldad subrepticia en centenares de

empresas pr ivadas a cargos similares.

oscuras celdas de pr isiones y en incon-

Esta corr upcin de acuerdo a la

t a bl e s c a l l e j o n e s s o m b r o s, o bl i g a r a a

ley slo pudo cuestionarse cuando los

mi opresor a cometer sus actos bruta-

trabajadores de Correos las dieron a co-

les a la luz del da, en tanto que el res-

n o c e r p bl i c a m e n t e . H a s t a e n t o n c e s

t o d e l mu n d o t e n d r a l o s o j o s p u e s t o s

eran conocidas por todos... pero nadie

en l.

las conoca. Este fenmeno fue sinteti-

E l m o d e l o bu r o c r t i c o, e n t e o r a
implica que cada funcionario conoce las

zado por el Presidente Lagos como

ser virse del ser vicio pblico.

reglas que lo rigen y sabe en conse-

Otro caso era el de los funcionarios

c u e n c i a c u l e s s o n s u s d e b e r e s y d e -

pblicos, que durante su jor nada de tra-

r e c h o s, e s t o s e c u m p l e fo r m a l m e n t e,

bajo realizaban otras actividades aje-

p e r o l a i n fo r m a c i n o p e ra t i va , r e s p e c -

nas, como dictar clases. Todos lo sa-

t o d e l o q u e s e h a c e, s u s f i n e s, c o s t o s,

ban, pero nadie lo saba, de manera

c a l i d a d , e t c . , e s t g e n e ra l m e n t e o c u l -

que estos funcionar ios faltaban 10 20

t a , a s c o m o l a s p o l t i c a s. A d e m s e n

horas a su trabajo en la semana y figu-

C h i l e ex i s t e l a p a ra d o j a q u e l o q u e t o -

raban como que estuvieron cumpliendo

d o s s a b e n , n a d i e l o s a b e, e s d e c i r, h ay

sus funciones, aun cuando la ley esti-

v i c i o s o p r c t i c a s c o n o c i d a s p o r t o d o s,

pula que deberan haber sido autor iza-

pero los encargados de corregir las apa-

dos para realizar esas actividades pa-

53

54

ESTADO, GOBIERNO, GESTIN PBLICA. Revista Chilena de Administracin Pblica

ralelas y adems reemplazar las horas

de ausencia (horas gr ises).

var ios pr incipios en tor no a ella, pero a

continuacin reconoce que puede haber

Slo la transparencia per mite el ac-

infor macin reser vada o secreta y para

ceso a la infor macin, sin la cual no hay

preser var los derechos del ciudadano

par ticipacin. Slo con transparencia se

establece acciones legales ante los tr i-

evita la corr upcin.

bunales. Es decir, rodea la infor macin

El reconocimiento de la impor tancia

de una malla de laberintos judiciales que

La Ley de Probidad y

de la transparencia es destacada por un

pocos estarn dispuestos a seguir por

Transparencia, dictada

senador, quien siempre sostuvo que so-

su costo y lentitud. El resultado de la ley

recientemente en Chile,

bre cada gasto pblico hay que poner mil

de la transparencia en Chile fue la ma-

enfrenta el problema de

ojos. A pesar de que como lo reconoce

yor opacidad posible, reemplazando la

la transparencia y

Fucault, el ojo del Estado est en todas

infor macin sustancial por infor macin

reconoce su

par tes, parece que ese gran ojo no ve

banal y for mal.

significacin. Establece

las grandes corrupciones porque sus de-

varios principios en

bilidades ticas nublan su vista.

La informacin es monopolizada por

los altos niveles por la falta de confian-

torno a ella, pero a

La impor tancia de la transparencia

za en las otras personas y porque en sus

continuacin reconoce

es fundamental, tanto para la par ticipa-

mentes funciona el modelo burocrtico

que puede haber

cin como para la probidad. Sin embar-

que divide a las personas en dos clases:

informacin reservada o

go, en la cultura nacional se protege el

las que mandan y las que obedecen,

secreta y para preservar

secreto y la reser va. A menudo se le re-

unas infor madas y las otras no.

los derechos del

emplaza por el r umor irresponsable. Si

La infor macin debe llegar a todos

ciudadano establece

alguien dice voy a denunciar este acto

los niveles, sin filtraciones ni alteracio-

acciones legales ante

de corr upcin lo ms probable es que

nes porque mientras ms la procesen

los tribunales. Es decir,

surjan presiones de todos lados para

mayores y mejores propuestas existirn.

rodea la informacin de

que no se haga, incluyendo a los mis-

Lo que interesa es la infor macin

una malla de laberintos

mos afectados. Unos protegen al corrup-

impor tante en relacin al tema tratado.

judiciales que pocos

to por solidar idad, por espr itu de cuer-

En mater ia de probidad, los gobier nos

estarn dispuestos a

po, por amiguismo, para no daar a la

destacan que hay infor macin disponi-

seguir por su costo y

familia inocente, para no desprestigiar

ble sobre el gasto pblico: basta ver los

lentitud

a la institucin afectada, por sensibili-

presupuestos y los balances. Sin embar-

dad, por justificaciones de todo tipo. Al

go, para los efectos del control de pro-

final el denunciante es repudiado por

bidad esa infor macin es muy endeble

todos y el corr upto queda protegido por

por ser macro y la corr upcin es siem-

el silencio.

pre micro.

Esta cultura es tpicamente victo-

En el mundo fsico y biolgico se

r i a n a : d e c l a m a r p r i n c i p i o s y p ra c t i c a r

demuestra que la infor macin es esen-

b a j e z a s. L a h i p o c r e s a e s u n e s t ra t o

cial. Hay exper imentos en fsica suba-

pr incipal de la cultura chilena.

tmica que demuestran que par tes de

L a d i f u s i n d e l a i n fo r m a c i n n o

tomos que giran en un sentido mien-

slo es bsica para la par ticipacin y la

tras sus opuestos giran en otro, es una

probidad. Es la base de la democracia.

infor macin per manentemente actuali-

La Ley de Probidad y Transparen-

zada, porque exper imentalmente se le

cia, dictada recientemente en Chile, en-

puede cambiar la direccin del giro a un

frenta el problema de la transparencia

elemento para que el otro gire en for ma

y reconoce su significacin. Establece

opuesta, esto ocurre, incluso si uno de

VoI.II N5

Se espera que las nuevas y estrictas normas sobre contratacin de personas naturales a honorarios a
que se refiere el artculo 5 de la Ley N 19.896 (Diario Oficial de 3.09.03), contribuir a terminar
definitivamente con estas nefastas prcticas.
2003-2004

Artculos

los elementos est a distancias sidera-

ms grande para el desarrollo de los

les. La infor macin es transmitida fuera

pueblos 11 . En el reciente infor me de Pe-

del tiempo y en cualquier espacio. En

r iodistas Frente a la Corr upcin 12 (PFC)

biologa se haba pensado que la infor-

se establece que la corrupcin fue uno

macin estaba concentrada en un cen-

de los temas ms abordados por los me-

tro director del organismo, como el ce-

dios de comunicacin latinoamer ica-

rebro, y llegaba a sus componentes r-

nos 13 . Si recordamos la historia recien-

ganos, tejidos y clulas. Hoy se sabe

t e, l a s c r i s i s o c u r r i d a s e n A r g e n t i n a ,

que cada clula tiene la infor macin del

Mxico, Per, Ecuador, Venezuela, Gua-

todo y la gentica ha demostrado que

temala, Bolivia, Brasil, Hait, Ecuador,

en la clula se tiene no slo toda la in-

Honduras, El Salvador, etc. son distin-

for macin del individuo, sino de su pa-

tas, pero todas tienen un denominador

sado y hasta del apor te que har al fu-

comn: la corr upcin poltica y adminis-

turo al generarse nuevos individuos des-

trativa. Esta corrupcin est ntimamen-

cendientes. Para algunos fsicos el uni-

te relacionada con el trfico de drogas

verso es una red de relaciones de infor-

y ar mas, el terror ismo y el lavado de di-

macin. 10

nero confor me a PFC.

En ese universo poblado de infor-

En el mencionado infor me se rela-

macin, los seres humanos hemos tra-

tan los casos de corr upcin ms desta-

tado de ir contra natura intentado escon-

cados del ao 2001. Son tantos y tan es-

der, segregar, filtrar, monopolizar, ter-

candalosos que la conclusin es que la

giversar y manipular la infor macin, por-

corr upcin est generalizada en nues-

que hay un fenmeno estr ictamente hu-

tra regin y que el cinismo de los dos

mano que lo genera: el poder.

pr incipales gr upos que se aprovechan

de ella, la clase poltica civil (CPC) y la

PROBIDAD

clase poltica militar (CPM), al controlar el poder tienden un manto de opaci-

La probidad, vista desde la perspectiva del sector pblico es el cumplimien-

dad sobre los hechos y poster ior mente

un sobremanto de impunidad.

to de los fines del ser vicio pblico, evi-

En muchos de estos casos, los que

tando cualquier desviacin de recursos

encabezan la corr upcin son los presi-

hacia fines ajenos a estos fines socia-

dentes y los generales (Argentina, Mxi-

les. La negacin de la probidad pblica

co, Guatemala, Ecuador, Per. Bolivia,

es la corrupcin poltica y administrati-

H o n d u ra s, N i c a ra g u a , Pa n a m , Pa ra -

va, que ocurre cuando los recursos p-

guay y Repblica Dominicana). En los

blicos son desviados a fines par ticulares

r e s t a n t e s p a s e s l o s i nvo l u c r a d o s e n

ajenos a los fines del ser vicio pblico.

actos de corrupcin son polticos impor-

La corr upcin es el mal de nuestra

tantes, especialmente ministros y par-

poca en Amr ica Latina. El Presidente

lamentar ios (Costa Rica, Colombia, El

del CELAM, obispo scar Rodrguez, ha

Salvador, Ur uguay y Venezuela). En los

dicho: La corrupcin es la amenaza

casos denunciados que han sido proce-

9
10
11
12
13

Conforme a Capra, opus cit. y Margaret J. Wheatley, El liderazgo y la nueva ciencia. La organizacin
vista desde las fronteras del siglo XX, Buenos Aires, Ediciones Granica, 1994.
dem.
Vase: CELAM-CIEDLA, Probidad o corrupcin?, Un desafo pblico y privado, Santiago,
CELAM.CIEDLA, 1997.
Periodistas Frente a la Corrupcin, Corrupcin latinoamericana: los casos ms destacados en 2001,
San Salvador, Probidad, 2002 (http://probidad.org/regional/memorias/2001//).
dem, Pg 1.

55

56

ESTADO, GOBIERNO, GESTIN PBLICA. Revista Chilena de Administracin Pblica

La participacin es la
base de una sociedad
efectivamente
democrtica, para que
haya efectiva
participacin se
requiere transparencia
(slo hay participacin
inteligente cuando se
puede procesar
informacin). A su vez,
la transparencia es la
base de la probidad:
slo una sociedad
informada del gasto
pblico puede
fiscalizarlo.

sados por la justicia, los presuntos cul-

mino para lograr par ticipacin y la par-

pables han quedado en liber tad por ino-

ticipacin de los funcionarios y usuarios

perancia de los tr ibunales o por abier ta

en el ser vicio pblico es el mejor proce-

desidia. Los per iodistas y organizacio-

so de fiscalizacin posible, resultando

nes civiles que han denunciado los ca-

as lo que se persigue: la probidad.

sos de corr upcin, en cambio, han su-

No por casualidad las sociedades

fr ido ataque de turbas y hasta asesina-

donde existen mayores niveles de par-

to de per iodistas.

ticipacin (pases escandinavos) y altos

Chile no est incluido en este in-

niveles de transparencia (pases nrdi-

for me, ya que ste se ha centrado en

cos y otros de Europa Occidental) la co-

los pases donde la corr upcin es ma-

rr upcin es menor.

yor, lo que no necesar iamente significa

Sin embargo, es necesar io retomar

que estemos libres de corr upcin, sino

el hilo inicial del contenido de la Admi-

que en Chile est en niveles menores,

nistracin (el campo donde se da la co-

ya que en nuestro pas las pr incipales

rrupcin pblica) recordando que la Ad-

for mas son la corr upcin de acuerdo a

ministracin es un proceso humano, cu-

la ley (caso indemnizaciones) o for mas

yos actores son los jefes, los ser vido-

solapadas de corr upcin como las ho-

res pblicos y los usuar ios. La probidad

ras grises descritas ms arriba. La gran

y la corr upcin son valores y disvalores

vir tud que presenta Chile en el mbito

que estn en la mente de las personas.

de la probidad-corrupcin es que los

Los jefes son los que se corrompen

presidentes nunca se han enr iquecido

ms fcilmente porque son aquellos los

en el poder y esto ha sido as con pre-

que gozan del poder y el poder es el que

sidentes tanto de derecha, izquierda y

per mite tomar las decisiones per versas

centro. La nica excepcin fue la corrup-

de la corrupcin (los jefes lideran la co-

cin durante la dictadura, ya que en ese

rr upcin, como puede ver ificarse en to-

perodo se tuvo el poder total, no exis-

dos los casos del citado infor me latino-

ti prensa libre (ausencia absoluta de

americano). Siempre se ha pensado que

t ra n s p a r e n c i a ) n i f i s c a l i z a c i n p a r l a -

los lderes son los esenciales, porque

mentar ia, ya que no haba Par lamento.

el modelo burocrtico es jerrquico y los

Los pr incipales escndalos fueron las

jefes son los que hacen y se podra

ventas a vil precio de las empresas p-

pensar que su capacitacin en tica

blicas y los traspasos de dineros pbli-

sera un baluar te para el desarrollo de

cos a personas par ticulares.

la probidad, pero no basta la Probidad

para constr uir el tr ingulo vir tuoso y los

EL TRINGULO VIRTUOSO

jefes son en esencia, por su naturaleza

jerrquica, antipar ticipacin y fer voro-

VoI.II N5

La par ticipacin es la base de una

sos par tidar ios del secretismo, oposito-

s o c i e d a d e fe c t i va m e n t e d e m o c r t i c a ,

res tenaces de la transparencia porque

para que haya efectiva par ticipacin se

consideran que la infor macin es poder

requiere transparencia (slo hay par ti-

y ellos son, en su naturaleza, gozadores

cipacin inteligente cuando se puede

del poder. Por estas razones, los pro-

p r o c e s a r i n fo r m a c i n ) . A s u ve z , l a

gramas ticos encomendados a los je-

transparencia es la base de la probidad:

fes estn destinados al fracaso, gene-

slo una sociedad infor mada del gasto

ralmente se diluyen en el tiempo, aun-

pblico puede fiscalizar lo.

que comienzan con mucha fanfarr ia.

En consecuencia, lo que se sostie-

S e p o d r a p e n s a r q u e u n p r o gra -

ne aqu es que la transparencia es el ca-

ma tico podra comenzar por la capa2003-2004

57

Artculos

c i t a c i n e n t i c a d e l o s j e fe s. L a ex p e -

h a n d e m o s t ra d o s u t o t a l i n o p e ra n c i a ,

r i e n c i a h a d e m o s t ra d o q u e e s o e s i m -

pues implican una revolucin cultural y

posible. Los jefes, por una par te se con-

ya Mao est enterrado.

s i d e r a n p e r s o n a s ya c a p a c i t a d a s y p o r

Los otros agentes del proceso ad-

otra consideran que sus actividades

ministrativo son los ser vidores pblicos.

s o n mu y i m p o r t a n t e s y e s t n s i e m p r e

Los ser vidores pblicos desarrollan su

ocupados.

vida en el ser vicio pblico, no as los je-

En Chile, al restablecer la democra-

fes, que en el caso chileno y latinoame-

cia y convocar a eleccin de concejales

r icano, son impor tados desde el campo

para los municipios, se elabor un pro-

poltico del cual dependen.

grama de capacitacin con nfasis en

La tesis que aqu se sostiene es

tica para todos ellos, ya que iban a ser

que los actores pr incipales son los ser-

los alcaldes de todos los municipios del

vidores pblicos, porque ellos dependen

pas. El Programa comenz en la Casa

de la existencia del ser vicio pblico, que

Los jefes son los que se

de la Moneda (Palacio Presidencial) con

a su vez, dependen de su prestigio, lo

corrompen ms

la presencia de los directivos de las uni-

que per mitir que la sociedad manten-

fcilmente porque son

ve r s i d a d e s n a c i o n a l e s y r e g i o n a l e s y

ga dichos ser vicios o los elimine.

aquellos que gozan del

otras instituciones como la Contralora

Si los ser vidores pblicos son ca-

poder y el poder es el

General de la Repblica. All se estable-

pacitados y se desarrolla su capacidad

que permite tomar las

cieron las ciudades en las cuales se dic-

crtica se transfor marn en los mil ojos

decisiones perversas de

taran los cursos, abarcando todas las

q u e d e b e n ve r i f i c a r e l g a s t o p bl i c o.

la corrupcin (los jefes

regiones del pas. El resultado final fue

Esta capacitacin es el comienzo de la

lideran la corrupcin,

que casi ningn candidato (eran miles)

par ticipacin y requiere transparencia.

como puede verificarse

en todos los casos del

estuvo interesado en capacitacin y el

El supuesto es que si todos los ser-

programa no pudo llevarse a cabo. Otros

vidores pblicos saben que algn jefe

citado informe

cursos destinados a jefaturas fracasan

est haciendo actos de corr upcin, la

latinoamericano).

por inasistencia o porque los jefes man-

for macin tica de los ser vidores ase-

dan a alguno de sus ayudantes como su

gurar que no sern cmplices con su

representante. La excepcin son los cur-

silencio, como ocurre actualmente.

sos de magster que al otorgar un gra-

La capacitacin de los ser vidores

do acadmico y por su alto costo (que

pblicos es el comienzo del proceso y

en estos casos los paga el Estado) s

es una medida muy pragmtica, a con-

i n t e r e s a n v i va m e n t e a l o s j e fe s, p e r o

tinuacin corresponde la divulgacin de

estos cursos no son de capacitacin

la tica en las jefaturas y finalmente en

para el ser vicio.

la sociedad toda, pero a par tir de ejem-

Los otros agentes del proceso des-

plos y exper iencias concretas y no de

crito son los usuarios, quienes tienen un

programas totalizantes como el que ac-

inters global en la probidad, pero no

tualmente se ejecuta en Colombia.

es su preocupacin central y al ser muchos (14 millones en Chile) son un vo-

ADMINISTRACIN Y TICA

lumen difcil de educar en estas materias. En Amrica Latina abundan los pro-

La tesis de fondo es que la Admi-

gramas demaggicos de probidad (ca-

nistracin Pblica (como disciplina)

sos de Venezuela, Colombia, Mxico,

debe tener un componente tico inse-

etc.) en los cuales se sostiene que se

parable como fundamento. Como sabe-

va a educar a toda la sociedad en esas

mos, la Poltica tena el elemento tico

mater ias con especial nfasis en los ni-

y as la entenda Ar istteles y los fil-

os y en las familias. Estos programas

sofos gr iegos y tambin los posteriores.

58

ESTADO, GOBIERNO, GESTIN PBLICA. Revista Chilena de Administracin Pblica

Slo en el Renacimiento, Poltica y tica

que tiene algunas bases, pero que ha sido

se separaron, con el triunfo de las con-

totalmente inundada por el pragmatismo

cepciones de Nicols Maquiavelo.

de la Administracin de Empresas. La

La Administracin naci en la poca

Administracin Pblica puede ser recons-

de la culminacin del mtodo car tesiano

truida teniendo bases en la Filosofa y en

(a comienzos del siglo XX) y nunca con-

la tica. Con estas bases se puede derri-

sider el componente tico. Sin embargo,

bar el modelo burocrtico que caracteri-

hoy, el car tesianismo est en bancarrota

za a las administraciones pblicas de

y s u r g e n o t r o s e n fo q u e s . E l e n fo q u e

Amrica Latina e incorporar los apor tes

holstico, derivado de la fsica moderna,

d e l a a d m i n i s t r a c i n p a r t i c i p a t i va , e l

es el que permite concebir una Adminis-

empowerment, la counter bureaucracy y

tracin que tenga una sustancia tica,

el management crtoco, que se desarro-

especialmente si se desarrolla una disci-

llan en el campo terico, especialmente

plina llamada Administracin Pblica,

en Estados Unidos.

PATRICIO ORELLANA VARGAS

Administrador Pblico, estudios de posgrado en Naciones Unidas (ILPES),
Universidad de Sussex, Instituto de Estudios Sociales de La Haya y Caja Laboral Popular (Mondragn, Espaa). Director de la ENA (Escuela Nacional de
Adiestramiento de Funcionarios Pblicos), Funcionario de Naciones Unidas,
Vicara de la Solidaridad, Comisin Chilena de Derechos Humanos. Profesor
de la Universidad de Chile, ex profesor de la Universidad Catlica de Chile, de
Concepcin, Humanismo Cristiano, ARCIS y Central. Ex Director del Instituto
Probidad. Autor de una docena de libros y numerosos ar tculos de Administracin, Poltica y Derechos Humanos.
Direccin:
patoorellana@vtr.net Pagina WEB es: http://www.geocities.com/probidadenchile

VoI.II N5

2003-2004