AO DE LA CONSOLIDACION DEL MAR DE GRAU

FALCULTAD DE DERECHO Y CIENCIAS POLITICAS

TEMA

EQUIDAD Y JUSTICIA SOCIAL

CATEDRTICO: Lic. JUAN JOSE ORE ROJAS

CTEDRA: GOBERNABILIDAD
ALUMNO:
AHUINCOPA UNOCC, Abel
LIMA PEREZ, Andy
LIPA BARJA, Jhonatan

CICLO :

IX A
HUANCAVELICA-PER
2016

A mis padres por darme el

apoyo incondicional, en todo
momento y en este difcil
camino hacia el xito tanto
econmicamente como en el
aspecto moral.

INTRODUCCION

La Equidad y Justicia Social en Amrica Latina esta temtica es ampliamente investigada

en los mbitos econmico, educacional y laboral, entre otros. En el campo de las polticas
pblicas latinoamericanas, las materias de justicia social y desigualdad son tratadas en las
ltimas dcadas fundamentalmente a travs de la nocin de equidad. Esta orientacin de
poltica es propuesta en la dcada de los noventa por la Comisin Econmica para Amrica
Latina (CEPAL 1990) a los gobiernos de la regin, en el marco de la necesidad de impulsar
la transformacin productiva en un contexto de una mayor competitividad internacional,
buscando conciliar crecimiento, equidad y democracia.
La equidad mejora mediante avances en al menos uno de los tres objetivos siguientes. El
primero es minimizar la proporcin de personas y hogares cuyas condiciones de vida se
ubican por debajo de lo que la sociedad considera aceptable, tanto econmica como social
y polticamente. El segundo es promover el desarrollo de los talentos potenciales existentes
en todos los grupos de la sociedad, eliminando progresivamente los privilegios y las
discriminaciones jurdicamente establecidos, as como la desigualdad de oportunidades de
cualquier tipo, incluyendo aquellas asociadas al origen social, tnico o geogrfico, o bien al
sexo. El tercero es buscar que ni el poder ni la riqueza, ni tampoco los frutos del progreso,
se concentren de tal manera que se restrinja, para las generaciones futuras y presentes, su
mbito de libertad. (CEPAL 1992: 15)
La justicia social consiste en un conjunto de polticas que tienen la misin de resolver
situaciones en las que se plantea desigualdad y exclusin entre el colectivo social de un
lugar determinado. La misin es que a travs de las mismas el estado se haga presente
presentando servicios que les ayuden a estar personas a superar o salir de una situacin de
vulnerabilidad social.
Las polticas sociales latinoamericanas de las ltimas dcadas recurren a la nocin de
equidad para abordar materias relativas a justicia social, desigualdad e inclusin social.
Esta nocin tiene multiplicidad de acepciones que responden a diversas teoras sobre
justicia y enfoques sobre igualdad en poltica pblica.

INDICE

Introduccin4
CAPTULO I: NOCIONES GENERALES
Nociones epistemolgicas.......5

CAPITULO II:
Equidad35
Conclusiones36
Bibliografa..37

CAPITULO III:

CAPITULO IV:

CAPITULO I

EQUIDAD Y JUSTICIA SOCIAL

NOCIONES GENERALES:
SIGNIFICADO DE EQUIDAD SOCIAL
La equidad o igualdad social es un conjunto de ideas, creencias y valores sociales como la
justicia, la igualdad y la dignidad entre distintos grupos sociales.
La equidad social supone la aplicacin de los derechos y obligaciones de las personas de
un modo que se considera justo y equitativo, independientemente del grupo o la clase
social a la que pertenezca cada persona.
Para ello, existen en algunos pases medidas para evitar situaciones de desigualdad social.
La mayora de ellas afectan a la falta de acceso de las personas a derechos fundamentales
como la sanidad o la educacin.
La falta de igualdad de oportunidades suele provocar situaciones que se perpetan de
generacin en generacin. La equidad social no consiste en eliminar las diferencias, sino
en valorarlas y darles un trato equivalente para superar las condiciones que mantienen las
desigualdades sociales.
DEFINICIN DE JUSTICIA SOCIAL
Polticas de estado que se proponen combatir la desigualdad y exclusin social
La justicia social consiste en un conjunto de polticas que tienen la misin de resolver
situaciones en las que se plantea desigualdad y exclusin entre el colectivo social de un
lugar determinado. La misin es que a travs de las mismas el estado se haga presente
presentando servicios que les ayuden a estar personas a superar o salir de una situacin de
vulnerabilidad social.
Cada nacin dispone de herramientas estadsticas que le permiten conocer las zonas
sensibles y afectadas por la falta de justicia social, entonces, hacia all debern destinarse
los mencionados esfuerzos de asistencia para solucionar efectivamente la problemtica.

En una primera instancia se le podr ofrecer a la gente afectada un subsidio pero debemos
destacar que lo ideal es acompaar esta poltica con otra que implique el desarrollo de
puestos de trabajo que adems aseguren la dignidad y la libertad del individuo.
La protesta como mecanismo de lucha social
La manera ms extendida en el mundo a la hora de efectivizar la justicia social cuando el
estado no se ocupa como debera de garantizarla y promoverla es la protesta popular,
normalmente volcada en las calles y en aquellos espacios pblicos de los que no se obtiene
una respuesta.
Origen del concepto
El concepto de Justicia Social es un concepto que surgi hacia mediados del siglo XIX
como consecuencia de la necesidad de lograr un reparto equitativo de los bienes sociales,
porque en una sociedad en la que prima la justicia social, los derechos humanos de los
individuos que habitan en ella sern respetados y las clases sociales ms desprotegidas
contarn con oportunidades de desarrollo.
La justicia social consiste en el compromiso de parte del Estado para compensar las
desigualdades que surgen en el mercado y en otros de los mecanismos de la sociedad. Las
autoridades pertinentes son las que debern garantizar algunas cuestiones y propiciar
algunas condiciones para que este escenario en el cual prime la justicia social sea un hecho
y que por ejemplo todos los ciudadanos tengan la misma posibilidad de desarrollarse
econmicamente, es decir, que no existan pocos multimillonarios y muchsimos pobres.
Porque si por ejemplo un 30 % de la sociedad percibe al mes ganancias de 400 mil pesos y
el 70 % restante, por el contrario y tan solo $ 1.200 al mes, entonces, en este caso no
existir la justicia social.
En tanto, las diversas corrientes de pensamiento proponen diferentes alternativas a la hora
de encarar este problema de la justicia social.
Las propuestas del liberalismo y el socialismo se contraponen en la solucin
El Liberalismo sostiene que la justicia social ser posible si se generan oportunidades y si
se protegen las iniciativas privadas. Por su lado, el Socialismo y la mayora de las
propuestas de izquierda proponen la intervencin del estado para que se logre la justicia

social. Como se aprecia ambas propuestas son absolutamente contrapuestas y

contradictorias.
En fin, propuestas ms propuestas menos, lo cierto y concreto es que aquellos pases que le
brindan una excelente calidad de vida a sus ciudadanos son aquellos que promueven la
justicia social y por supuesto la logran, y debemos decir tambin que la justicia social no
implica sacarle al rico ms y ms para darle al pobre, al que menos tiene, sino que el
hincapi hay que hacerlo en la redistribucin de la riqueza, que sea absolutamente
equitativa para evitar tironeos por ejemplo entre dos sectores sociales. La desigualdad y la
inequidad promovern siempre la violencia y los enfrentamientos sociales entre aquellos
que ms tienen y no quieren perderlo y aquellos que menos tienen y quieren lograr ms.
El concepto de justicia social surgi a mediados del siglo XIX para referirse a la necesidad
de lograr un reparto equitativo de los bienes sociales. En una sociedad con justicia social,
los derechos humanos son respetados y las clases sociales ms desfavorecidas cuentan con
oportunidades de desarrollo.
Para muchos expertos en la materia se considera que el origen de la justicia social se
encuentra en lo que fue la justicia distributiva que estableci en su momento el filsofo
griego Aristteles. La misma vena a dejar patente que era aquella que se encargaba de que
todas las personas pudieran disfrutar y acceder a una serie de bienes imprescindibles como
poda ser la educacin o la alimentacin.
Origen y evolucin del concepto
Histricamente el concepto de "justicia social" aparece relacionado al conflicto que en el
siglo XIX se llam la "cuestin social", es decir, el creciente malestar y reclamo de los
trabajadores que fue creciendo en importancia en todo el mundo a partir de la instalacin
del capitalismo.
La expresin "justicia social" (giustizia sociale) fue acuada por el sacerdote jesuita
italiano Luigi Taparelli, en el libro Saggio teoretico di dritto naturale, appoggiato sul fatto
(Ensayo terico del derecho natural apoyado en los hechos), publicado en 1843, en
Livorno, Italia.
...la justicia social debe igualar de hecho a todos los hombres en lo tocante a los derechos
de humanidad,...

Luigi Taparelli, Ensayo terico del derecho natural apoyado en los hechos (TI: 355), 1843.
Taparelli, considerado uno de los fundadores de la doctrina Social de la Iglesia, cre el
trmino para aplicarlo a los conflictos obreros que se extendieron a raz del establecimiento
del maquinismo y la sociedad industrial. Luigi Taparelli fund sus ideas en una renovacin
del pensamiento tomista y consider que la justicia social era una nocin diferente tanto de
las nociones de justicia conmutativa como de la justicia distributiva, que caracterizan al
pensamiento aristotlico-tomista.
Varias dcadas despus el trmino "justicia social" (social justice) es vuelto a usar en
Inglaterra a fines del siglo XIX, por los socialistas fabianos ingleses. La expresin ya
aparece en los famosos Fabian Essays in Socialism (Ensayos fabianos sobre el socialismo),
publicados en 1889. En el socialismo fabiano, la justicia social desempea el papel de
finalidad tica por excelencia, para guiar la evolucin social mediante cambios no
revolucionarios hacia un sistema de socialdemocracia.
A partir de los fabianos, el concepto de justicia social fue adoptado por la
socialdemocracia, principalmente en Inglaterra, Francia y Argentina. En Inglaterra, el
concepto pas al Partido Laborista ingls, al que la Sociedad Fabiana se integr, y fue
aceptado y retomado por el gobierno liberal a travs de su emergente el Ministro de
Comercio David Lloyd George, cuyo objetivo manifiesto era "lograr la justicia social". En
la misma poca, en Francia, el Partido Socialista a travs de Jean Jaurs, adopta el
concepto de justicia social como parte de su socialismo tico y pacifista. En Argentina, el
Partido Socialista incorpora el concepto a travs de Alfredo Palacios, elegido diputado en
1904, vinculando las ideas de "nuevo derecho" y justicia social.
Luego de la Primera Guerra Mundial, en 1919, se crea la Organizacin Internacional del
Trabajo (OIT) que incorpora la nocin de justicia social a su Constitucin, en la primera
frase, como fundamento indispensable de la paz universal:

Considerando que la paz

universal y permanente solo puede basarse en la justicia social...

Constitucin de la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT) 1919.
En 1931, la nocin de justicia social se incorpora plenamente a la Doctrina social de la
Iglesia Catlica, al utilizarla el papa Po XI en la Encclica Quadragesimo anno. Para Po
XI, la justicia social es un lmite al que debe sujetarse la distribucin de la riqueza en una
sociedad, de modo tal que se reduzca la diferencia entre los ricos y los necesitados:

58. A cada cual, por consiguiente, debe drsele lo suyo en la distribucin de los bienes,
siendo necesario que la particin de los bienes creados se revoque y se ajuste a las normas
del bien comn o de la justicia social, pues cualquier persona sensata ve cun gravsimo
trastorno acarrea consigo esta enorme diferencia actual entre unos pocos cargados de
fabulosas riquezas y la incontable multitud de los necesitados.
Po XI, Encclica Quadragesimo anno, 1931. La aparicin en las primeras dcadas del siglo
XX, del constitucionalismo social, el Estado de bienestar y el derecho laboral, son
cuestiones que rpidamente se vincularon con las ideas de justicia social.
Filosofa del derecho y justicia social
La defensa de los principios de justicia se realiza normalmente por la va de la
argumentacin racional, con base a cuatro tipos de argumento: prctico, por analoga, tico
y de identidad.
El tratamiento del trmino justicia social por las Ciencias Sociales se encuentra en R. L.
Cohen, tomado de justice, social en el 'Dictionary of Sociology' de Oxford. En Internet
puede ubicarse como Social justice. En cuanto a la Filosofa y la Teologa el trmino es
relativamente reciente, pero contiene ya una gran cantidad de trabajos que conforman una
idea post-moderna o contempornea de la justicia social que merece un estudio completo.
Otra fuente es el pensamiento de Joaqun Ruiz-Gimnez en espaol. Es especial y
profusamente tratado en la Doctrina Social Catlica (Encclicas sociales) con el referente
de la Dignidad humana y en la tradicin cristiana por estar vinculado a su concepto del
amor al prjimo. Otras fuentes son: el movimiento sindical, los partidos socialistas
democrticos y los movimientos de Derechos Humanos.
La idea de justicia social late en el 'equilibrio reflexivo' de los principios de justicia de
Rawls: libertades bsicas, principio de diferencia y la accin afirmativa como
discriminacin positiva, basada en la justiciaentendida como equidad, cuestin que ha sido
discutida y parcialmente resuelta por el principio de igualdad de oportunidades, pero no ha
sido desarrollada hasta las acciones y consecuentes legislaciones de los movimientos
humanistas en torno a la discriminacin, la libertad y las Encclicas Sociales: la
distribucin de los frutos del desarrollo y la dignidad humana.

La lucha contra la distribucin desigual de bienes que son de todos, la solicitud o

preocupacin por el bien comn, la idea de que justicia equivale a paz y la conciencia de
ello en los individuos son todos componentes de un sistema social justo. El balance de las
desigualdades sociales en beneficio de los menos favorecidos, dando a la justicia la
categora de equidad, como preocupacin social para el desarrollo humano y de la
sociedad, ya define la nueva situacin de estas cuestiones en la humanidad. Este tipo de
problemas favorece la tentacin del uso de la violencia para combatir situaciones
consideradas socialmente injustas; los problemas principales sealados como ejemplos son
vivienda y desempleo y cuestiones internacionales de calado, que posee un carcter
progresista (acumulativo) y una fundamentacin emprica y racional, desarrollando una
doctrina social basada en estos puntos: desarrollo, solidaridad, dignidad humana e
identidad de cada comunidad.
Como teologa moral, su definicin llega ms all del contrato social: 'los bienes de este
mundo estn originalmente destinados a todos', que forma un conjunto de principios,
criterios de juicio y directrices de accin, 'un compromiso para la justicia segn la funcin,
vocacin y circunstancias de cada uno', (Sollicitudo rei socialis, Juan Pablo II PP.). Se ha
construido ya un modelo de filosofa moral para la sociedad civil y se ha incorporado a la
estructura social a travs de las Ciencias Sociales, es decir, con aportaciones y puntos de
vista de tcnicas multidisciplinarias, variadas.
Da Mundial de la Justicia Social
En 2007 la Asamblea General de las Naciones Unidas, proclam el 20 de febrero de cada
ao como Da Mundial de la Justicia Social. Al fundamentar esa decisin, las Naciones
Unidas han sostenido que "la justicia social es un principio fundamental para la
convivencia pacfica y prspera" y que constituye "el ncleo de nuestra misin global para
promover el desarrollo y la dignidad humana.
En esta materia, la ONU hace referencia a la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT),
organismo especializado que integra el sistema de Naciones Unidas, y en especial al
documento Declaracin sobre la Justicia Social para una Globalizacin Equitativa.
Las Naciones Unidas explican que, las actividades que se desarrollen con motivo del Da
Mundial de la Justicia Social, deben orientarse a "erradicar la pobreza y promover el

empleo pleno y el trabajo decente, la igualdad entre los sexos y el acceso al bienestar social
y la justicia social para todos".
El 20 de febrero es cuando se celebra el Da Internacional de la Justicia Social pues as fue
como lo estableci en el ao 2007 la ONU (Organizacin de las Naciones Unidas). Una
jornada esta que dicha entidad mundial aboga por que se celebre mediante actividades que
lo que hagan sea fomentar la dignidad humana, el desarrollo, el pleno empleo, la igualdad
entre gneros y el bienestar social.
La justicia social implica el compromiso del Estado para compensar las desigualdades que
surgen en el mercado y en otros mecanismos propios de la sociedad. Las autoridades deben
propiciar las condiciones para que toda la sociedad pueda desarrollarse en trminos
econmicos. Esto quiere decir, en otras palabras, que no deberan existir unos pocos
multimillonarios y una gran masa de pobres.
No existe la justicia social si, por ejemplo, el 20% de la sociedad gana ms de 500.000
pesos al mes y el 70% vive con menos de 1.000 pesos mensuales. Existen distintas
corrientes del pensamiento, sin embargo, que proponen diversas formas de encarar estas
desigualdades.
El liberalismo, en general, sostiene que la justicia social est vinculada a la generacin de
oportunidades y a la proteccin de las iniciativas privadas. El socialismo y las propuestas
de izquierda, en cambio, se centran en la intervencin estatal para lograr la justicia social.
Hay quienes sostienen que ciertos mrgenes de ganancia son inmorales en medio de
sociedades empobrecidas y buscan combatir el lucro desmedido a travs de impuestos,
tasas u otras medidas.
Los pases con mejor calidad de vida suelen ser aquellos que promueven la justicia social
ya que la inequidad y las desigualdades generan violencia y promueven los
enfrentamientos sociales.Existe a nivel mundial un amplio nmero de instituciones que
abogan y trabajan precisamente para poder conseguir esa igualdad de distintos aspectos
entre toda la poblacin. As, por ejemplo, tendramos que destacar el papel de Fundacin
Justicia Social, una entidad sin nimo de lucro que se cre en Colombia en el ao 1999 y
que tiene entre sus objetivos: el acceso a la educacin, la defensa de los derechos humanos,
la sostenibilidad de la democracia o la promocin de la paz.

En Espaa, concretamente en Madrid, existe tambin una entidad que tiene el mismo
nombre que la anterior. Se encuentra formada por graduados sociales y tiene como objetivo
el fomentar y el incentivar todo tipo de investigaciones y actuaciones que giran en torno a
la Seguridad Social y al Trabajo.
LA JUSTICIA A TRAVS DE LA HISTORIA
1.1. EN EL PENSAMIENTO ANTIGUO
Al remontarnos a los orgenes ms remotos de la justicia encontramos que la concepcin
que tenan los griegos acerca de la justicia revesta sin duda una gran peculiaridad. As, por
ejemplo Scrates la enfoca desde el conocimiento y la observancia de las leyes que
gobiernan las relaciones entre los hombres. Atisb la diferencia entre lo justo y lo legal,
orientado esto ltimo por el derecho positivo, expuesto a errores e iniquidades; y afirmado
lo primero en el derecho natural, en lo no escrito, en lo bueno y recto. Para Homero y
Hesodo, poetas e imaginativos a la postre, la justicia, personificada en Temis, no es sino
una divinidad en la corte del Olimpo, aureolado por la divinidad. .
Por su parte, Platn y Aristteles centran la justicia sobre la virtud. Para el primero es
aquella que mantiene la unidad, el acuerdo y la armona. En cambio, para el otro filsofo
ofrece aspecto social, que impone a cada uno respetar el bien de los derns.
Para los primeros filsofos, la justicia es una virtud universal. Y ello se ve claramente
evidenciado en la obra Platn, La Repblica, en la cual se dedica al estudio de lo Justo y lo
Injusto, concibi al Estado como un hombre grande (macrontropos); una persona moral
en todo semejante, excepto en las proporciones, a una persona humana. Afirma que las
facultades del hombre son, Inteligencia, la voluntad y los sentidos. A cada uno de estas
facultades le corresponde una virtud: a la inteligencia, la sabidura; a la voluntad, la
fortaleza; y a los sentidos, la templanza. Estas virtudes accesorias son armonizadas por la
justicia que es una virtud total. En el hombre grande llamado Estado, la inteligencia est
representada por los filsofos, la voluntad por los guerreros, y los sentidos por los
artesanos. Conforme a las virtudes de estos estamentos, los filsofos deben gobernar, los
guerreros defender y los artesanos producir bienes materiales. Las virtudes propias de cada
una de estas clases sociales son armonizadas por la justicia a fin de que cada uno cumpla
con sus roles y actividades sin Invadir campos ajenos para evitar la desorganizacin dentro
del estado. Nada sera mas funesto para el Estado que la Invasin de los uno s en las

funciones de los otros, que el carpintero pretendiera ejercer el oficio de zapatero y el

artesano quisiera elevarse a rango de guerrero; la usurpacin de los derechos de otro, azote
del Estado, se llama injusticia; de la que nacen tres vicios opuestos la ignorancia, la
cobarda y la intemperancia. En tanto que Aristteles trata de la justicia en su aspecto
general y particular. Desde el punto de vista general o legal la justicia es el punto de
equilibrio entre los extremos caracterizados por los excesos y los defectos. Este punto de
equilibrio es el "justo medio", La justicia general es la virtud perfecta; la mejor de las
virtudes, pero no absoluta sino en relacin a otro, as por ejemplo, la misma justicia est
entre la injusticia que se comete y la injusticia que se produce,
Ya Aristteles hablaba de una justicia particular, que tiene dos formas: la justicia
distributiva, consistente en el reparto de bienes y cargas de acuerdo a mritos y necesidades
de cada uno; y la justicia diortica, que es una justicia correctiva, que pone nfasis no en
las personas sino en los bienes y cargas con el fin de equipar las prestaciones. Este tipo de
justicia a su vez presenta dos especies: conmutativa, que establece una igualdad entre lo
que se da y lo que se recibe; y judicial, que considera a los Iitigantes en igualdad de
condiciones, asumiendo el juez su rol de imparcial, que exige una paridad dentro del dao
y la reparacin entre el delito y la pena .
"Cicern, en los muchos pasajes de varias de sus obras en las cuales trata el tema de la
justicia, se refiere a sta en funcin de las ideas siguientes: la justicia es algo que debe
realizarse en la sociedad humana consiente en atribuir a cada uno lo suyo".
"Por su parte Santo Toms de Aquino adopta la definicin de justicia de Ulpiano que dice
que "es la constante y perpetua voluntad de dar a cada uno lo suyo". La justicia
conjuntamente con la templanza, la prudencia y la fortaleza son las virtudes cardinales la
justicia implica una cierta igualdad, como lo demuestra su propio nombre porque se ajustan
las cosas que se igualan, y la igualdad es con otro".
En la filosofa ms antigua, nos recuerda Ross, la justicia es la virtud suprema, omni
comprensiva, sin distincin entre el Derecho y la moral. Justicia es el amor al bien o a
Dios. En este sentido el sermn de la montaa: "Bienaventurados los hambrientos y
sedientos de Justicia; porque en ella sern colmados". La justicia es igualdad en la
distribucin o reparto de las ventajas y cargas. Este concepto fue formulado por los
pitagricos en el siglo IV a.C., quienes representaron a la Justicia con el nmero

cuadrado, .en lo que Igual est unido a lo Igual las ventajas o cargas a cuya distribucin se
adule pueden ser salarlos, Impuestos, propiedad, castigo, derechos, deberes, etc.
1.2. EN EL PENSAMIENTO MEDIEVAL
En la edad media, la definicin que se tena acerca de la justicia era que es "una de las
cosas por que mejor y ms enderezada mente se mantiene el mundo y es como fuente de
donde manan todos los derechos. La justicia es raigada virtud que dura siempre en las
voluntades de los hombres justos, y da y comparte a cada uno su derecho e igualmente.
Establece los siguientes mandamientos: Lo que viva el hombre honestamente; que no haga
mal ni dao a otro; que de su derecho a cada uno, y el que los cumple, hace lo que debe a
Dios y as mismo ya los hombres, con quien vive, y cumple y mantiene la justicia".
(Texto que sigue la manifestacin practicada en el derecho romano).
1. 3. EN EL PENSAMIENTO ACTUAL
Actualmente cuando hablamos de justicia, nos referimos a la virtud que consiste en dar a
cada uno lo que le pertenece, considerada sta como uno de las cuatro virtudes cardinales
(junto a la prudencia, fortaleza y templanza). A menudo creemos que la justicia debera ser
sinnimo de Derecho, pero la realidad de los hechos demuestra lo contrario, ya veces el
Derecho deja de ser justo por impulsos motivados en el ambiente. "Luchar por la justicia es
la lucha Interna del Derecho, deca JHERING, dejando en claro que el Derecho no es sino
un medio que sirve para garantizar los Intereses de la vida, ayudar alas necesidades,
realizar sus fines."
Concepto de Justicia
Son muchas las definiciones que se presentan al hablar de Justicia, pues, como bien dice
Perehman, de "entre todas las nociones prestigiadas, la justicia parece una de las mas
Irremediablemente confusas, desde hace miles de aos todos los antagonistas en los
conflictos pblicos y privativos, en las guerras, las revoluciones, los procesos, las querellas
de Intereses, declaran siempre y se esfuerzan por probar que al Justicia est de su parte,
que se Invoca a la justicia siempre que se recurre aun arbitro Inmediatamente uno se da
cuanta de la multiplicidad inverosmil de los sentidos que se dan a esta nocin, y de la
confusin extraordinaria provocada por su uso". Sin embargo, podemos mencionar las
mencionaremos las siguientes definiciones: Para Platn, "la justicia es una virtud superior
y ordenadora de las dems virtudes estableciendo entre ellas una relacin armnica". Por

su parte Aristteles dice lo Justo es lo igual y puesto que lo igual es un medio, la justicia
ser el Justo medio". Ulpiano expresa que "la justicia es la constante y perpetua voluntad
de dar a cada uno lo suyo" Para San Ambrosio la justicia es la madre fecunda de las dems
virtudes. Segn San Agustn, "Dios es la frecuente de toda Justicia expresada en los
mandamientos". Santo Toms manifiesta que la justicia es el hbito por el cual, con
perpetua y constante voluntad es dado a cada cual su derecho. Luego en el criterio de
STAMMLER "la justicia es una Idea de armona permanente y absoluta de la conducta
social". Finalmente Werner expresa que "el principio supremo de la Justicia consiste en
asegurar a cada cual un espacio de libertad dentro del cual pueda desenvolver su
personalidad y transformarse de hombre a persona la Justicia es la ms expresiva e
Impresionante, la ms grandiosa y especfica manifestacin de la moral sobre la tierra".
2.1. ACEPCIONES DE LA PALABRA "JUSTICIA"
"La palabra justicia" ha sido usada en dos acepciones de diferente alcance y extensin,
Incluso por los mismos autores: por una parte la palabra "Justicia" se ha usado y se usa
para designar el criterio ideal o por lo menos el principal criterio ideal del Derecho
(Derecho natural, Derecho racional, Derecho valioso), en suma, la Idea bsica sobre la cual
debe Inspirarse el Derecho. Mas por otra parte ha sido empleada tambin para denotar la
virtud universal comprensiva de todas las dems virtudes: As por ejemplo, en ese sentido
lato para Platn la justicia es la virtud fundamental de la cual se derivan todas las dems
virtudes pues constituye el principio armnico ordenador de stas, el principio que
determina el campo de accin de cada una de las dems virtudes pues constituye el
principio armnico ordenador de stas, el principio que determina el campo de accin de
cada fortaleza o valor para la voluntad y de la templanza para los apetitos y tendencias
sentido estricto como pauta para el Derecho usa, asimismo la palabra "justicia" como
expresin de la virtud total y perfecto, de la cual dice que consiste en una medida de
proporcionalidad de los actos, la cual representa el medio equidistante entre el exceso y el
defecto".
2.1. LOS TRES ASPECTOS DE LA JUSTICIA
"En su sentido subjetivo, la justicia como virtud moral es la virtud suprema,
omnicomprensiva, la expresin del bien absoluto, la santidad, la perfeccin Individual del
ser humano. En sentido, se ha definido como "el hbito del alma, observado en el inters

comn, que da a cada cual su dignidad", o "la constante y perpetua voluntad de dar a cada
uno lo que es suyo" (ULPIANO); O "el hbito segn el cual, con constante y perpetua
voluntad, da a cada cual su derecho".
"En su sentido objetivo la justicia como valor jurdico es la cualidad por la cual un acto
humano es justo, aun cuando no sea acompaado de nimo de justicia, con tal que se
conforme al Derecho, la justicia es simplemente el ajuste de las relaciones sociales con el
ordenamiento jurdico a fin de hacer posible que la vida colectiva se lleve a cabo la menor
friccin posible, o sea, en paz la justicia consiste en dar a cada uno lo que le corresponde
de acuerdo a las condiciones Impuestas, no por la voluntad del agente, sino por el Derecho.
En su aspecto Ideal la justicia es el sentimiento que cada uno lleva consigo en cada lugar y
en cada poca sobre como deben ser los actos humanos y el Derecho. La justicia existe
siempre como una Instancia crtica y valorativa del Derecho, ste no satisface los ideales
de Justicia ms que parcialmente; el Derecho siempre es Imperfecto de la justicia. El
Derecho tiene en la justicia un fin superior que alcanzar, que persistentemente le sirva de
meta y de fundamento".
CLASES DE JUSTICIA
Como se ha venido diciendo a lo largo del trabajo, la justicia en su sentido subjetivo, se
refiere a la virtud, o Ideal, por cuanto corresponde dar a cada uno lo que le corresponde; y
es as como la justicia abraza a todas las dems virtudes.
3.1. JUSTICIA PARTICULAR
Es la que delimita y armoniza los interese individuales en la vida social de la comunidad o
Regula las relaciones de los individuos entre s y las de la sociedad con ellos. Busca el bien
de los Individuos, sin perjuicio de lograr el bien comn. Su necesidad deriva de la
necesidad de mantener el orden social. La justicia particular puede ser conmutativa o
distributiva.
3.1.1. JUSTICIA CONMUTATIVA
Tiene por objeto que exista igualdad entre lo debido y lo que se da; opera all donde hay
dos magnitudes frente a frente. Por ejemplo: prestacin -contraprestacin.
3.1.2. LA JUSTICIA DISTRIBUTIVA

Opera donde varios (por lo menos dos), reciben de un tercero ventajas o la Imposicin de
cargas. Es la debida por la comunidad a sus miembros. Debe estar auxiliada por otros tres
valores fundamentales: bien comn, seguridad jurdica y orden pblico.
3.2. LA JUSTICIA SOCIAL
Tiene el propsito de realizar acciones que benefician a las clases ms necesitadas y una
mejor distribucin de la riqueza que produce un pas para asegurar mejores condiciones de
vida. Se habla de justicia social para incidir en el hecho de que sus destinatarios son las
clases desvalidas y menesterosas.
3.3. LA JUSTICIA JUDICIAL
Es la justicia del caso concreto y lo propiamente del acto de Justicia. La justicia judicial
existe cuando el juez tiene que integrar el Derecho ante las lagunas de Ia ley, haciendo uso
de la analoga o de los principios generales del Derecho, con el fin de encontrar una
solucin justa en el caso concreto.
EL DERECHO Y LA JUSTICIA
A menudo estos dos trminos aparecen como sinnimos, puesto que se aproximan hasta
confundirse casi por completo. Lo ideal es que el Derecho realice cada vez ms la justicia
para que pueda afirmar la dignidad y libertad de todos. La justicia como Ideal orientador
del Derecho es un valor jurdico: el valor supremo de la justicia. No es un valor Individual,
sino un valor social. Es valor fundante de todos los dems valores jurdicos. Hans Kelsen
(19) hablando de Derecho y Justicia en su obra Teora Pura del Derecho, dice: Sin duda, el
derecho positivo puede en ciertos casos autorizar la aplicacin de normas morales. Es decir
que delega en la moral el poder de terminar la conducta por seguir. Puede desde que una
norma moral, la cual tiene una autonoma puramente formal. Luego agrega: el que
considera justo o Injusto un orden jurdico o alguna de sus normas se funda, a menudo, no
sobre una norma simplemente "supuesta" por l".
"La justicia abstracta, como todos los grandes conceptos humanos o algo superiores a lo
humano, presenta tantas Interpretaciones como corrientes del pensamiento. Posee carcter
teolgico en San Agustn, que lo define como Amor al sumo bien, o sea a Dios; se
manifiesta racionalista cuando Platn la basa en la actuacin del propio obrar; de acento
exclusivamente jurdico es la ya transcrita definicin justiniana; y hasta a sido plasmada

como frmula matemtica por los pitagricos, que la representaban como el cuadrado de
un nmero, o multiplicacin de este por s mismo."
En suma, y como ya se dijo, luchar por la justicia, es la lucha Interna del Derecho, y para
que ste cumpla con su cometido no es suficiente que sus operadores alcancen la
excelencia Intelectual, cerebral y racional; tambin es necesario que acompaen a ellas las
virtudes, cualidades o capacidades espirituales o ticas. As es que la justicia, "es
contemplada desde el punto de vista del sujeto que la practica; se trata de una justicia
subjetiva. Pero lo que Interesa ms al Derecho es el punto de vista objetivo de la justicia,
esto es, la contemplacin del acto justo en s mismo, prescindiendo de la persona que lo
realiza, porque el Derecho no se crea para promover la virtud entre los seres humanos, sino
para asegurar la justicia en las relaciones sociales... La justicia objetiva se Identifica con el
Derecho que la realiza obligando a dar a cada uno lo que le corresponde de acuerdo a las
pautas de evaluacin que l contiene, conforme a las cuales se determina la categora o
clase, cuyos miembros deben ser tratados con Igualdad. Son, pues, las normas jurdicas las
que establecen la obligacin de dar a cada uno lo suyo, 10 que le corresponde por
derecho."
Anbal Torres Vsquez, al referirse a la justicia subjetiva, .o sea justicia como valor, y la
justicia objetiva, o justicia como Derecho muestra su disconformidad al decir que pueden
coincidir total o parcialmente, o pueden ser opuestas, y para un mayor entendimiento pone
el siguiente ejemplo: "SI un juez dicta una resolucin dando la razn a quien le
corresponde porque as lo dicta su conciencia y as est dispuesto por el Derecho, entonces
se realiza la justicia tanto en su aspecto objetivo como subjetivo. En cambio, un juez que
en base a una coima o la recomendacin de un tercero o por temor a ciertos grupos de
presin dicta una sentencia dando la razn a quien realmente la tiene, para el Derecho,
realiza un acto justo, porque aplica correctamente la norma, pero para la moral ejecuta un
acto Injusto, pues no es virtuoso ni persigue la perfeccin individual". Esta sera pues una
decisin justa en su sentido objetivo, pero injusta en sentido subjetivo; es decir conforme al
Derecho pero Inmoral.

4.1. LA JUSTICIA EN EL CAMPO JUDICIAL

Es decir, la justicia "orientada hacia el proceso, civil o penal, es principio que se va

afirmando con el correr del tiempo que nadie puede hacerse justicia por su mano, salvo
perder su derecho o empeorar su situacin. No obstante existe una salvedad al caso y se
reconocen determinadas excepciones; como la legtima defensa, el derecho de perseguir al
ladrn infraganti y arrebatarle lo robado, el derecho de retencin en ciertas situaciones
jurdicas..
4.2. SIMBOLISMO DE LA JUSTICIA EN EL DERECHO
La justicia, considerada como el poder de hacer que se ejecute lo que es justo, era
representada entre los antiguos bajo la figura de una matrona con ojos vivos y penetrantes,
para manifestar que los jueces deben examinar con toda exactitud los negocios que se les
someten, antes de pronunciar su sentencia; hoy se la representa con una venda en lo ojos,
una balanza en una mano y una espada en la otra, para denotar que obra sin acepcin de
personas, que examina y pesa el derecho del las partes, y que tiene la fuerza para llevar a
efecto sus decisiones y hacer reinar el reino".
LA JUSTICIA COMO UNA VIRTUD
La justicia como virtud consiste en el hbito o voluntad firme, constante, perpetua y libre
de ser humano de reconocer y otorgar el derecho de los dems. Persona justa es la que
realiza el bien que le Impone la virtud de la justicia. El acto virtuoso es por esencia
libremente determinado y por tanto voluntario. La persona virtuosa realiza perpetua y
constantemente actos justos.
"La justicia no puede ser contemplada solamente desde el punto de vista de la persona que
realiza actos justos, sino tambin desde la perspectiva de sus enlaces sociales. CICERON
dijo que "la justicia es un hbito del alma, observando en el Inters comn, que da a cada
cual su dignidad". Si la, justicia consiste en dar a cada cual lo que le corresponde, entonces
la justicia, a diferencia de las dems virtudes, slo comprende las relaciones
interindividuales. Por consiguiente, la justicia persigue tanto el perfeccionamiento
individual como el bien social, lo que la convierte en la virtud universal o general".
La justicia como virtud es superior al Derecho; abarca. otras virtudes conexas: la religin,
que da a Dios el culto debido; la piedad, que tributa a los padres ya la patria los homenajes
merecidos; el respeto mediante el cual se honra a las personas dignas; la gratitud o
reconocimiento por los beneficios recibidos; la veracidad que impide el engao y la

hipocresa; la liberalidad, que permite auxiliar a los dems y dar de s en beneficio ajeno; la
afabilidad, que torna agradable la convivencia y se inspira en el amor al prjimo y en
respeto que le debemos. SI bien es cierto que el Derecho no concede accin para exigir el
cumplimiento de los deberes que se derivan de estas virtudes, pero tampoco se opone a la
realizacin de tales deberes, denominados obligaciones naturales".
"El ser humano religioso, piadoso, respetuoso, grato, veraz, liberal, afable que da perpetua
y constantemente a los dems lo que le corresponde -culto, piedad, respeto, gratitud,
franqueza, ayuda, gentileza -es una persona justa. Pero mientras estas virtudes tienen como
trmino el propio sujeto que las realiza, la justicia tiene sentido social, se dirige hacia otra
persona. De ah que la justicia se caracteriza por la alteridad, la reciprocidad y el
intercambio".

LA JUSTICIA COMO IDEAL

La justicia no es solamente el ordenamiento positivo vigente, sino tambin el Ideal que el
Derecho aspira realizar. El ser humano tiene un sentido Innato de justicia inspirado en el
comportamiento de las personas y el ordenamiento jurdico". Sin embargo la justicia como
ideal, resulta difcil de concretar en su realidad permanente. La justicia es un Ideal de la
verdad, tiene en la apreciacin de los hombres distintos prismas, y es imposible albergarla
en una ley fsica, inmutable. Producto de la naturaleza humana, la justicia sufre las
mudanzas que le imprimen los distintos pereceres, los cambios de opinin, las diversas
apreciaciones de un fenmeno jurdico dado. .
"Como el ordenamiento jurdico no siempre coincide con la realidad social, es que puede
ser valorado de acuerdo aun nivel de justicia alcanzable por medio de la inteligencia y de la
razn. Este ideal que anida en la conciencia de cada persona (gobernantes, juristas,
polticos, etc.) al final se traduce en la opinin pblica que aspira y presiona por el
perfeccionamiento de las normas que regulan el comportamiento.
La justicia como ideal nunca puede ser alcanzada totalmente, pero, como estrella polar
inasequible, es siempre orientadora del anhelo constante de perfeccionamiento del
Derecho.
JUSTICIA Y MORAL

"Cuando llamamos Justo algo, con esto queremos denotar que se trata de algo moralmente
bueno. Hago moral, en tanto en cuanto viene en cuestin solamente la justicia all donde
opera la voluntad humana. Las cosas y los animales, en tanto que tales no pueden ser ni
justos ni Injustos. Por otra parte, es caracterstico para la Justicia el hecho de que con este
vocablo no slo se designa una voluntad humana, una Intencin, una "virtud" sino tambin
relaciones estructuras e Instituciones creadas por los hombres. Esta primera mediacin
pone ya manifiesto que mediante el concepto de justicia lo moral es ensanchado mas all
del reino Inmediato de la voluntad; y que con este concepto se produce una cierta
objetivacin o dosificacin de lo moral".
LA JUSTICIA Y EL AMOR
"A diferencia de lo que sucede con el amor, la justicia puede servir como norma all donde
se trata de relaciones impersonales, de Instituciones, de leyes de ordenamientos. Porque la
justicia no tiene que ver con la persona misma, sino con la ,,' participacin", que mana de
la persona, en algo diferente de ella, precisamente por eso el predicado "justo" o "Injusto"
se aplica no solamente a los hombres sino a todas aquellas relaciones Interhumanas,
ensambladas, en las cuales se regula la participacin de los miembros de un todo social.
Por esa la Idea de justicia no pertenece a la tica de la persona, sino a la tica de las
ordenaciones o instituciones. Incluso la "virtud" llamada justicia es una virtud referida al
reino de las ordenaciones. Lo mas que se puede pedir a las ordenaciones, de las
instituciones, de las leyes, es que sean justas; mientras que por el contrario, del ser humano
se exige no slo que se comporte con justicia frente a los dems hombres, sino tambin,
adems con amor".

CAPITULO II
II. EL DESARROLLO Y LA POLTICA SOCIAL EN AMRICA LATINA
1. De lo econmico a lo social en el desarrollo
A pesar de la evolucin de la concepcin del desarrollo durante los ltimos decenios, un
enfoque netamente economicista del tema ha prevalecido en las polticas de los gobiernos
latinoamericanos. En la prctica se dejaron de lado las dimensiones del desarrollo que no
estuvieron relacionadas con el crecimiento econmico y, sin exagerar demasiado, podra
decirse que se consider a la poblacin fundamentalmente como recursos humanos,
cuyas necesidades deberan ser atendidas para maximizar su contribucin al crecimiento.
Esto implic tratar a las personas como medios para el progreso econmico, ms que como
sus beneficiarios y como fines del mismo.
El nfasis en alcanzar elevadas tasas de crecimiento econmico se hizo claramente visible
con las reformas de poltica econmica asociadas al ajuste estructural de los aos
ochenta y noventa en la mayora de pases de la regin. Estas reformas otorgaron un papel
central al mercado y a la competencia, y buscaron minimizar el papel que juega el Estado
en la vida econmica, en el desarrollo social, y aun en las cuestiones de ndole poltica en

la regin. As, se trat de erigir al mercado como el nico mecanismo asignador de

recursos y en rbitro inapelable en todos los mbitos de la vida de la regin, desde la
orientacin de las actividades productivas hasta la provisin de servicios sociales. En
algunos casos, se argument tambin que la equidad y la participacin deben entenderse en
trminos de la posibilidad de incorporarse y participar en los diversos mercados de las
economas latinoamericanas.
Sin embargo, las nociones que reducen la igualdad y la participacin ciudadana -y en casos
an ms extremos, la democracia- a una cuestin de competencia en el mercado, puede
verse como impedimento para la exploracin de nuevos enfoques para la Poltica social.
Suponer que la equidad y la igualdad son un asunto de mercado, y que estn sujetas a la ley
de la oferta y la demanda, implica suponer la existencia de las mismas oportunidades para
todos y la existencia de mercados eficientes y con capacidad integradora, condiciones que
an estn muy lejos de lograrse en la regin (recordemos las enormes dificultades que
experiment Inglaterra hace dos siglos para establecer mercados de productos, trabajo y
tierras de dimensin nacional, que han sido admirablemente examinados por Karl Polanyi,
1957). Enfrentar las desigualdades extremas que caracterizan a Amrica Latina ha sido, es
y ser principalmente una tarea del Estado y de la sociedad civil, que no puede
emprenderse exclusivamente desde una lgica de mercado, sobre todo en los casos en que
los mercados no incluyen a la mayora de la poblacin ni abarcan todo el territorio.
La igualdad y la equidad entendidas nicamente en trminos de competencia en los
mercados, sobre todo en el mercado de trabajo, se presentan mediante un discurso
modernizante que contiene dos elementos: la prioridad absoluta del individuo y la
modernizacin entendida como consumo y posesin de bienes materiales. Al dejar de lado
el denso tejido de relaciones humanas que tienen lugar fuera del mercado, esto puede ser
visto como un intento de privatizar lo social, sometiendo las mltiples dimensiones de
las interacciones humanas al lecho de Procusto de las transacciones de mercado, valorando
sus costos y beneficios exclusivamente en trminos monetarios.
No obstante, el funcionamiento de una economa de mercado moderna requiere de mucho
ms que estrategias individualistas de insercin econmica, las cuales, en un contexto de
escasez de puestos de trabajo y deficiencias en los mercados laborales, devienen en
mecanismos de sobrevivencia. En estas circunstancias, son muy limitadas las posibilidades
individuales de ubicarse adecuadamente en la divisin social del trabajo, para de esta

forma lograr acceso a una parte del producto social y al mismo tiempo afirmar la
autoestima y las potencialidades creativas. El buen funcionamiento del mercado slo es
posible si se enmarca en un conjunto de relaciones sociales de mediano y largo plazo, que
van ms all del egosmo inmediatista orientado a obtener las mayores ventajas y
beneficios posibles en el corto plazo, sin importar las consecuencias para los dems. La
confianza, la cooperacin, la solidaridad, el manejo adecuado y pacfico de conflictos, y el
cumplimiento de promesas, entre otros aspectos de las relaciones sociales -a los que se
refiere la nocin de capital social-, son necesarios para el buen funcionamiento de una
economa de mercado eficiente, capaz de acumular y sostenible.
1.1 Crecimiento econmico y desarrollo humano
Tomando en cuenta el nfasis que la concepcin del desarrollo ha puesto en la produccin,
el consumo y la disponibilidad de bienes materiales, no es sorprendente que el Producto
Bruto Interno, que mide el conjunto de bienes y servicios que produce un pas, se haya
erigido en el principal indicador de progreso econmico y social. Sin embargo, la
correlacin entre bienestar humano y crecimiento del Producto Bruto Interno (PBI) ha sido
cuestionada por una variedad de razones. Una de estas crticas se refiere a lo inadecuado
del mtodo de clculo del Producto Bruto Interno, que se utiliza generalmente para medir
el grado de desarrollo, y cuya contabilidad no considera una serie de factores que afectan la
calidad de vida de los habitantes de un pas en la actualidad y en el futuro, por ejemplo: la
utilizacin de recursos naturales no renovables y la destruccin de los recursos naturales
que podran ser renovables.
Otra crtica alude al tema de equidad, ya que el crecimiento econmico acelerado no
necesariamente va acompaado de una mejor distribucin del ingreso y en muchos casos
ha exacerbado la desigualdad de ingresos. Esto hace necesario revisar la idea convencional,
que ha tenido mucha aceptacin en algunos sectores polticos, de que es preciso crecer
primero y distribuir despus. Una tercera crtica se refiere a la relacin entre crecimiento
econmico y las condiciones de vida, dado que los indicadores de bienestar, como la
esperanza de vida al nacer o los niveles de nutricin, no siempre mejoran
proporcionalmente con los aumentos en ingreso y el crecimiento econmico. A raz de
estos cuestionamientos, en la actualidad se est prestando mayor atencin a la necesidad de
construir indicadores del grado de desarrollo que reflejen mejor aspectos tales como
sustentabilidad ambiental, equidad y satisfaccin de necesidades bsicas.

Si bien es preciso reconocer que el crecimiento econmico es una condicin necesaria para
mejorar la calidad de vida, es tambin cierto que las personas buscan algo ms que el
bienestar material para realizarse plenamente. Los seres humanos buscan enriquecer su
vida, entendida sta como el desenvolvimiento en una multiplicidad de dimensiones y
como ubicacin en la sociedad, que determina lo que la gente es y cmo se siente como
persona. Esta realizacin personal involucra, adems, aspectos tales como el
reconocimiento social y el respeto de los dems, el derecho a recibir afecto y amor, la
posibilidad de afirmar la identidad individual y colectiva, y el logro de un nivel adecuado
de autoestima personal. Estos aspectos forman parte de lo que se entiende como lo social
en el sentido ms amplio de la palabra, y de lo que se ha estado dejando de lado en las
polticas de desarrollo de sesgo marcadamente economicista.
Un paso significativo hacia la adopcin de un enfoque ms amplio e integral del desarrollo
de las personas ha sido la adopcin por parte del PNUD del ndice de Desarrollo
Humano como indicador caracterstico de su nueva visin del desarrollo. Con este
indicador, que incluye entre sus componentes al ingreso econmico, pero que considera a
la esperanza de vida al nacer y al nivel de educacin con igual peso para medir el
desarrollo humano, el PNUD trat de promover en sus informes anuales a partir de 1990
una visin ms amplia -pero an- simple del desarrollo humano que trascendiera la
perspectiva economicista. En efecto, el Informe sobre el desarrollo humano-1997 (PNUD,
1997, p. 24) establece una clara distincin entre pobreza humana", producto de la
privacin bsica de opciones y oportunidades, y la pobreza de ingreso, enfatizando que
stas no siempre van juntas. El Informe sobre el desarrollo humano-1996 (PNUD, 1996,
p. 56) ya haba planteado que las personas tambin valoran ciertos beneficios que son
menos materiales. Estos incluyen, por ejemplo, la libertad de movimiento y expresin y el
estar libre de la opresin, violencia y explotacin. Los seres humanos tienen aspiraciones
que no pueden expresarse fcilmente en trminos econmicos tales como un propsito en
la vida, la cohesin social, y el derecho de expresar sus tradiciones y cultura. El PNUD ha
desarrollado, adems, dos ndices complementarios de pobreza humana y de desarrollo
humano y de gnero para aproximarse mejor a la medicin del desarrollo en un sentido
mucho ms adecuado a una a una concepcin ms amplia de lo social.
La necesidad de un tratamiento integrado de los temas sociales con los dems aspectos del
desarrollo, en especial las polticas econmicas, est reflejada claramente en la Declaracin

y en el Programa de Accin de la Cumbre Mundial de Desarrollo Social de Copenhague,

realizada en 1995. Segn el Instituto de Investigacin de las Naciones Unidas para el
Desarrollo Social (UNRISD), los acuerdos alcanzados por los pases miembros de las
Naciones Unidas en esta cumbre ubican a los objetivos sociales como aspectos centrales de
las polticas pblicas en todo nivel (UNRISD, 1998). Entre las recomendaciones de la
Cumbre es posible destacar las siguientes:
Las cuestiones de poltica econmica deben ser analizadas desde la perspectiva de su
impacto social.
El trabajo productivo no remunerado, por ejemplo, el cuidado de los nios, debe ser
incluido en el contexto del empleo productivo libremente elegido.
Debe ampliarse el concepto de pobreza para incluir la falta de acceso a los servicios y
amenidades bsicas, la falta de seguridad y la exclusin de la participacin en la vida de la
comunidad.
La discriminacin y la desigualdad social son facetas significativas de la pobreza; la
reduccin de la pobreza est estrechamente vinculada con la disminucin de las
desigualdades.
La pobreza, la exclusin, y el subempleo y desempleo afectan a todos los pases, tanto en
el norte como en el sur; estos problemas no deben ser vistos aisladamente o en trminos
simplistas.
No existe un modelo para las polticas sociales y econmicas que pueda aplicarse de
manera universal y uniforme.
La participacin de la sociedad civil es fundamental para poner en prctica el Programa
de Accin y las recomendaciones acordadas en la Cumbre.
Desde esta perspectiva ms amplia, que empieza a ser compartida en el mbito
internacional, es preciso considerar a las personas como fines en s del desarrollo, y atender
las diversas dimensiones de los individuos y no slo su faceta de agentes econmicos. Ms
an, cuando se trata de pases heterogneos (como la mayora de los latinoamericanos), las
diferencias con respecto al lugar donde se vive, la situacin de salud y educacin, y de
gnero y edad, entre muchas otras dimensiones, determinan la calidad de vida tanto o ms
que los niveles de ingreso.

Pese a que estas ideas estn ganando terreno al finalizar el siglo XX, persisten an los
sesgos economicistas en la manera como se disean y ponen en prctica las polticas de
desarrollo. La globalizacin econmica y financiera, que impone una severa disciplina en
el comportamiento macroeconmico de los gobiernos, ha contribuido a mantener en un
segundo plano los criterios no econmicos en la formulacin de poltica; por ejemplo,
priorizar la disciplina fiscal y la reduccin del gasto pblico para mantener los flujos de
capitales, antes que el aumento del gasto social. El sesgo marcadamente econmico de lo
que se podra denominar la poltica real de desarrollo contribuye a generar, en la
prctica, una imagen distorsionada de las necesidades y los derechos de las personas, aun
cuando se acepte en principio y en declaraciones pblicas que el aumento del bienestar de
las personas es el objetivo principal de las polticas de desarrollo.

1.2 Hacia la integracin de las polticas sociales y de desarrollo

Si tomamos como punto de partida la perspectiva economicista que considera al desarrollo
corno crecimiento econmico, aumento de productividad o mejoras en el ingreso, es
posible identificar un segundo enfoque, que se aleja de dicha perspectiva y visualiza al
desarrollo como la satisfaccin de necesidades bsicas de la poblacin. Un tercer punto de
vista, ms reciente y ms amplio, se centra en la persona humana en s y considera al
desarrollo como un proceso de expansin de capacidades humanas. Desde esta ltima
perspectiva, la disponibilidad y el acceso a bienes y servicios -aspectos centrales de los
enfoques anteriores- se valoran como instrumentales o como objetivos intermedios.
Aunque no se niega que el crecimiento econmico es un factor importante en el desarrollo,
este punto de vista -asociado principalmente con los aportes de Amartya Sen (vase el
anexo), quien recibi el premio Nobel de economa en 1998 por reintroducir
consideraciones ticas en la teora y las polticas econmicas- a punta ms bien a un
enriquecimiento de la vida humana que no est exclusivamente ligado al aumento de la
produccin de bienes y servicios. As, el desarrollo se medira en trminos de la ampliacin
de las maneras de vivir que personas o grupos tienen la libertad de escoger en realidad.
El pleno desarrollo de la persona humana, definido en trminos de una amplia gama de
capacidades y necesidades, se convierte as en el objetivo central de las polticas sociales.

Esto implica reconocer, no slo en principio sino en la prctica, que existen factores
determinantes de la calidad de vida de las personas que no pertenecen al mbito de lo
econmico. Por ejemplo, algunos aspectos detrs de la persistencia de la pobreza y las
desigualdades son resultado de factores de exclusin poltica y social (discriminacin,
carencia de canales de expresin, limitaciones en el ejercicio de la ciudadana, abuso de
poder) que no estn necesariamente relacionados con diferencias de ingresos o de acceso a
bienes materiales.
Para avanzar hacia la adopcin de un nuevo enfoque de la poltica social es necesario
visualizar las esferas de lo social y lo econmico de una manera ms integrada. Las
polticas econmicas, ambientales, culturales, entre muchas otras, deben examinarse
siempre tomando en cuenta su impacto sobre lo social y el contenido implcito de
poltica social que poseen. A ttulo ilustrativo, si se obliga al sector pblico y privado a
preparar estudios de impacto ambiental como paso previo para aprobar proyectos de
inversin o la puesta en prctica de medidas gubernamentales, podra plantearse la
necesidad de un estudio de Impacto social para examinar la conveniencia de programas a
iniciativas pblicas y privadas. Al adoptar una perspectiva integral del desarrollo, se podra
dejar de lado la distincin entre polticas sociales y las otras polticas gubernamentales para
hablar nicamente de polticas de desarrollo, o de polticas sociales y de desarrollo.
Por ltimo, considerando que las polticas estatales de desarrollo afectan slo algunos de
los factores que definen la calidad de vida, y que tanto el sector privado como las
organizaciones de la sociedad civil juegan un papel importante en la determinacin del
nivel de bienestar de la persona humana, al integrar lo social con lo econmico, las
polticas de desarrollo ya no son vistas como asunto de exclusiva competencia del Estado.
Tanto el sector privado como las organizaciones de la sociedad civil deben tener una
participacin activa en la formulacin de propuestas y en la ejecucin de polticas sociales
y de desarrollo.

III. Hacia un nuevo enfoque para la poltica social y de desarrollo en Amrica Latina
Las secciones anteriores han puesto de manifiesto la necesidad de considerar a la equidad y
a la integracin social como objetivos prioritarios para el desarrollo latinoame ricano en los
primeros decenios del siglo XXI, han sealado Los desafos que enfrenta el desarrollo

social en la regin como consecuencia de la globalizacin, los cambios en la concepcin

del desarrollo y la transicin hacia la sociedad del conocimiento, y tambin han mostrado
cmo han evolucionado las ideas y la prctica del desarrollo social en Amrica Latina.
Desde esta perspectiva, una respuesta adecuada a la situacin social que se nos presenta al
iniciarse un nuevo siglo y un nuevo milenio requiere de nuevos esquemas conceptuales,
que deben ir ms all del enfoque convencional y de los cambios en proceso.
Tomar tiempo articular de manera satisfactoria un nuevo enfoque para la poltica social y
de desarrollo en la regin, principalmente porque ser necesario experimentar con las
nuevas ideas en la prctica y aprender de la experiencia. Con el objetivo de contribuir a la
discusin sobre estos temas, esta seccin sugiere algunos principios y elementos para
articular un nuevo enfoque para la poltica social y de desarrollo en la regin.
1.

Cinco principios para un nuevo enfoque de la poltica social

Los principales planteamientos de las secciones anteriores pueden resumirse en cinco

principios para orientar la bsqued a de un nuevo enfoque para la poltica social y de
desarrollo en Amrica Latina equidad, integracin, diferenciacin, internacionalizacin, y
pluralismo y aprendizaje social cuyo enunciado se complementa con una breve elaboracin
y discusin.
Luego de la dcada perdida de 1980 , durante la cual aumentaron las desigualdades de
ingreso (Psacharopoulos, et al., 1997 ), en el decenio de 1990 la equidad, la satisfaccin de
necesidades y el desarrollo de las capacidades humana s han empezado a ocupar un lugar
prioritario en las preocupaciones de los lderes polticos en la regin, y esta prioridad debe
acentuarse y reforzarse durante los primeros decenios del siglo XXI.
Adems de ser un objetivo social en s mismo, la reduccin de las desigualdades de ingreso
tiene un impacto positivo sobre el crecimiento econmico. Investigaciones recientes han
sealado que una distribucin del ingreso y de los activos ms igualitaria est relacionada
con mayores tasas de crecimiento econmico (Bowman, 1997 ; Birdsall, 1998 ). Esto
contradice los planteamientos que Nicholas Kaldor y Simn Kuznets hicieran hace ms de
cuarenta aos, en el sentido de que la concentracin del ingreso es necesaria para lograr un
alto nivel de ahorro, alimentar la inversin y promover el crecimiento, y de que las
desigualdades de ingreso aumentan significativamente para luego reducirse con el

desplazamiento de trabajadores de sectores de baja productividad hacia sectores de alta

productividad a medida que crece la economa (Birdsall, Ross y Sabot, 1995 ).
Un asunto fundamen tal al examinar el tema de la equidad consiste en determinar lo que
podra considerarse un nivel razonable y tolerable de desigualdad socioeconmica. La
percepcin de lo que constituye un nivel razonable de desigualdad variar de pas a pas
(y tambin al interior de ellos), y est influenciada por valores, expectativas y factores
culturales, as como por el grado en que se dispone de un mnimo de bienes materiales
para toda la poblacin y por las estructuras institucionales que facilitan o dificultan la
movilidad socioeconmica. A su vez, esto nos lleva a temas tales como el balance
apropiado entre la iniciativa individual y la cohesin social. Las presiones competitivas y
la posibilidad de mejorar la propia situacin personal constituyen poderosas fuerzas
motivadoras, pero si no se regulan adecuadamen te conducen inevitablemente a
disparidades socioeconmicas crecientes, las cuales pueden tornarse excesivas y destruir la
cohesin social.
Por otra parte, la estabilidad democrtica est estrechamen te ligada a la equidad mediante
complejas relaciones de causa-efecto, de

tal manera que las prcticas democrticas

-participacin ciudadana , transparencia en el ejercicio del poder poltico, equilibrio de

poderes, rendicin de cuentas, entre otras- ayudan a mejorar la equidad y sta, a su vez,
contribuye a consolidar la democracia. Como lo ha planteado Terry Karl, las democracias
con una alta desigualdad de ingreso especialmente alta son inestables. Es difcil formar o
mantener instituciones democrticas en una sociedad profundam ente dividida por el
ingreso y la riqueza(Karl, 1997 , p. 9).
Sen ha llamado la atencin acerca de que no es suficiente abogar por la equidad y la
igualdad, sino que es necesario responde r a la pregunta: igualdad de qu? (Sen, 1992 ),
sobre todo si se considera no slo la diversidad en las condiciones de vida, sino tambin la
diversidad intrnseca de los seres humanos (diferencias de gnero, edad, habilidades fsicas
y mentales, esquemas de valores, identidades culturales, entre otras). Esto hace necesario
definir un conjunto mnimo de capacidades o funciones que permitan a una persona
escoger y realizar el tipo de vida que desee, y un nivel bsico de satisfaccin de
necesidades para que todas las personas puedan llevar una vida compatible con la dignidad
humana (vase PNUD, 1998 , y el anexo con las contribuciones de Sen y Max-Neef). No
obstante, reconociendo la diversidad de las personas, es preciso asegurar que esta
diversidad no se transforme en desigualdades institucionalizadas, como sucede con la

discriminacin por razones de gnero, edad o raza.

Los esfuerzos para lograr la equidad llevan naturalmente a destacar el papel que juegan la
familia y las relaciones de gnero en el desarrollo de las capacidades humana s. La crianza
durante los primeros aos de la vida de los nios determina, en gran medida, sus
posibilidades de desarrollo fsico, emocional a intelectual en el futuro. En esta etapa de la
vida se define la estructura y el nivel de capacidades bsicas que permite a los seres
humano s desempe arse de manera ms o menos adecuada a lo largo de sus vidas
(Dasgupta, 1996 ). Esto implica considerar el apoyo a las estrategias familiares para
mejorar la crianza como parte de la poltica social, tomando en cuenta aspectos tales como
la promocin de la paternidad responsable (sobre todo en vista del gran nmero de hogares
pobres encabezados por mujeres), diseando medidas para estimular que se compartan las
tareas de crianza entre los padres (y otros miembros de la familia), y poniendo en prctica
polticas para evitar la discriminacin contra gestantes, madres y padres de nios pequeo s
en los centros laborales (Kaluf y Amuras, 1998 ).
Por lo tanto, el primer principio orientador a las polticas sociales y de desarrollo en
Amrica Latina indica que stas deben tener un triple objetivo: (i) garantizar la satisfaccin
de un conjunto mnimo de necesidades y la posibilidad de adquirir las capacidades que
permitan vivir plenamente a toda la poblacin, (ii) reducir las desigualdades extremas de
todo tipo que amenazan destruir la cohesin social en los pases de la regin y que pueden
desembocar en situaciones de violencia, y (iii) promover el pleno desarrollo de la persona
humana en todas sus dimensiones, incluyendo aquellas que van ms all de lo econmico y
material.
Las secciones precedentes han puesto nfasis en la necesidad de adoptar una perspectiva
integral de la poltica social y de desarrollo. Ampliando estas nociones, al hablar de
integracin de la poltica social con otras polticas de desarrollo, es preciso recordar que
lo social puede aludir a: (i) el inters en el bienestar de las personas y de la comunidad,
que se contrapone al inters particular o privado, (ii) un tipo de actividades no remuneradas
que estn al margen de las transacciones econmicas (filantropa, cooperacin, solidaridad,
funcin social de la empresa), (iii) una forma de racionalidad diferente a la econmica
(generar utilidades) y a la poltica (ejercicio del poder), (iv) un tipo de resultados o
consecuencias de actividades en los mbitos poltico y econmico (libertad opresin,
igualdad desigualdad, empleo desempleo, riqueza pobreza, inclusin exclusin), y (v) un

conjunto de polticas pblicas que inciden en el bienestar de las personas consideradas

individualmente o en grupos, en tanto los determinantes de este bienestar no dependan de
acciones que ellos puedan emprender por su cuenta,

y por lo tanto requieren de

intervenciones desde la sociedad en su conjunto y desde el Estado.

El enfoque convencional de la poltica social se refiere principalmente al ltimo de estos
aspectos. Una perspectiva ms amplia que considere a las personas, sea ya individualmente
o en grupos, como fines del desarrollo debe tomar en cuenta los primeros cuatro
significados de lo social. stos trascienden la idea de considerar a las personas como el
objeto de la provisin de servicios sociales, de medidas para generar empleo y mejorar
su calidad, y de intervenciones para reducir la pobreza. Ms an, una nueva perspectiva de
la poltica social entendera a lo social en el sentido ms extenso de la cuestin social o
de la condicin humana , es decir, como asunto de convivencia entre seres humano s y de
bsqued a de un sentido para nuestra existencia contingente.
Un nuevo enfoque no debe aceptar que la estrategia de desarrollo sea definida slo sobre la
base de consideraciones econmicas, a las cuales se aadira posteriormente un conjunto
de polticas sociales como algo complementario y de segundo orden (Emmerij, 1995 ). Es
necesario integrar lo social, lo poltico, lo econmico, lo ambiental y lo cultural, entre otros
aspectos de la vida humana , y reconocer que las polticas en otros campos de desarrollo
tienen un contenido implcito de poltica social que puede neutralizar las medidas dirigidas
explcitamente a mejorar el bienestar de las personas. Por ejemplo, considerando el
ejercicio del poder en su sentido ms amplio, es preciso destacar que toda relacin de
poder entre seres humano s tiene un carcter social, y que toda relacin social incluye
aspectos jerrquicos, de autoridad y de capacidad de influir sobre la vida de otros. Una
relacin de poder determina comportamientos, confiere una posicin social e influye en la
visin que tienen las personas de s mismas. Tomando en cuenta que la calidad de la vida
depende de esos comportamientos, posiciones y percepciones, es imposible desligar las
relaciones de poder de las polticas sociales y de desarrollo (Iguiz, 1998b).
En forma similar, no puede separarse lo econmico de lo poltico. Contra la separacin
propia del mundo jurdico entre el derecho privado (propiedad) y el derecho pblico
(soberana) se ha argumentado que la propiedad sobre las cosas trae consigo un dominio
sobre las personas. Esto era obviamente cierto

en

el mundo medieval, cuando la

propiedad de la tierra vena indisolublemente acompaada por las obligaciones de servicio

de quienes vivan en ella. La posesin de cosas que otro requiere, esencia de la economa

del intercambio, genera en muchos casos una relacin de autoridad y dominio entre quien
posee las cosas y quien las necesita, por lo que las relaciones econmicas no pueden
desligarse de las relaciones jerrquicas. Esto se puede observar claramente en la poltica
social: la propiedad pblica o privada de bienes necesarios para la supervivencia y el
desarrollo de capacidades humana s establece diversas relaciones de autoridad, dominio y
dependen cia, las cuales se expresan en forma ms o menos abierta o sutil. Quizs la
expresin ms conocida de estas interrelaciones asimtricas entre el poder poltico, el
poder econmico y la poltica social es el clientelismo, por el cual quienes ejercen el poder
desde el gobierno buscan granjearse el apoyo poltico de la ciudadan a a cambio de
servicios, recursos, ddivas o prebend as, en muchos casos vinculadas a la provisin de
bienes y servicios para satisfacer necesidades bsicas.
Por estas razones, un nuevo enfoque para la poltica social debera minimizar el papel que
juegan las relaciones de poder de las cuestiones vinculadas al desarrollo social, y en
especial a la reduccin de desigualdades y la provisin de un mnimo de bienes y servicios,
tanto en cantidad como en calidad, que garanticen una vida compatible con la dignidad
humana . Esto implica promover y consolidar una cultura de los derechos ciudadano s,
tanto para las generaciones actuales como para las futuras, as como establecer
mecanismos institucionales para regular el ejercicio del poder poltico y evitar que se
utilice con fines distintos a los del desarrollo social. Recientemente se ha propuesto el
concepto de ciudadan a emancipada

en

contraste

con

el

de

ciudadan a

asistida para distinguir entre dos formas distintas de construir ciudadan a, es decir,
promover el desarrollo de sujetos sociales con plena conciencia de sus deberes y derechos,
en vez de sujetos pasivos a quienes se aplican o se dirigen las polticas sociales
(Amuras y Minujin, 1998 ).
Los seres humano s se desenvuelven en una serie de mbitos -personal y familiar, local y
comuna l, de sujeto social, nacional, y mundial- que se condicionan mutuamen te y se
combinan de maneras muy complejas para determinar los resultados de toda actividad
social (Schuldt, 1995 ). Estos cinco mbitos pueden considerarse como espacios en los
cuales se aprecian las diversas manifestaciones del proceso de desarrollo. En el nivel
personal, el proceso de desarrollo busca alcanzar una creciente satisfaccin de las
necesidades humana s, una potenciacin de las capacidades individuales y familiares, y una
consolidacin de la ciudadan a. En un espacio algo ms amplio, el de las comunidades y
localidades, se trata de multiplicar opciones de vida sobre la base del desarrollo de las

fuerzas productivas en el mbito local, y al mismo tiempo reafirmar el sentido de identidad

cultural que apoya la autoafirmacin y reduce la incertidumbre.
En un tercer mbito, ms extenso an, el desarrollo se manifiesta a travs de la
constitucin,

consolidacin

expansin

de

sujetos

sociales

de

todo

orden

-asociaciones, empresas, agencias, instancias de gobierno, entre muchos otros-, cuya

accin abarca y se proyecta a ms de una localidad. En cuarto lugar, se tiene al Estado
nacin, que es el principal mbito en el cual se desenvuelven los procesos polticos y
macroeconmicos, y dentro del cual se procesan y articulan las demanda s que surgen de
los tres niveles precedentes. Por ltimo, se tiene el mbito del orden global fracturado,
cuyas caractersticas han sido examinada s en la segunda parte de este ensayo, el cual no
slo proporciona el escenario en el cual se desenvuelven las actividades humana s
asociadas a los otros niveles, sino que tambin las moldea y condiciona.
Un nuevo enfoque de poltica social y de desarrollo debe considerar todos estos niveles y
disear medidas de poltica adecuada s para cada uno de ellos. Sin embargo, tomando en
cuenta el sesgo del enfoque convencional para la poltica social, que se ha concentrado casi
exclusivamente en el mbito nacional, es preciso poner mayor nfasis en el nivel de la
comunidad o la localidad, donde es posible atender a la diversidad de situaciones
personales y de grupo en la satisfaccin de necesidades y en el desarrollo de capacidades.
Esto lleva directamente al tema de la descentralizacin de la poltica social, a la definicin
de espacios en escala limitada para el diseo y ejecucin de polticas sociales y de
desarrollo, y al imperativo de la participacin ciudadana en todos los aspectos de la nueva
poltica social y de desarrollo. En este mbito es posible visualizar la integracin de
iniciativas productivas, programas educativos, servicios de salud, actividades culturales,
desarrollo tecnolgico, cuidado del medio ambiente y uso sustentable de los recursos
locales, con el fin de complementar (y aun sustituir parcialmente) al enfoque convencional
de provisin de servicios sociales, promocin del empleo y reduccin de la pobreza
administrados desde el gobierno central. Adems, en el mbito local es posible tomar en
cuenta las diferencias de gnero, edad, grupo tnico, nivel de pobreza, ubicacin
geogrfica y otras caractersticas intrnsecas y circunstanciales que configuran la
diversidad de los grupos sociales, algo que es muy difcil hacer en los otros mbitos de
mayor dimensin.
No obstante, el nfasis que debe darse al nivel de la comunidad o localidad no quiere decir
que se abandon e, en modo alguno , la responsabilidad del gobierno central de establecer

requisitos mnimos y de adoptar medidas para la provisin de servicios sociales bsicos y

para la creacin de capacidades. Las polticas sociales y de desarrollo en el nivel nacional
deben garantizar que toda la poblacin tenga acceso a un nivel adecuado de servicios de
salud, educacin, nutricin y saneamiento, entre otros. Tomar en cuenta las caractersticas
de la situacin social en el mbito local no debe llevar a una reduccin en la calidad o
cobertura de los servicios sociales ni a afectar otras medidas que promuevan el pleno
desarrollo de las personas.
Por ltimo, si bien no es posible esperar que el mbito de la comunidad o localidad se
transforme de la noche a la maana en el protagonista central del proceso de desarrollo, es
preciso que las instancias de gobierno nacional estimulen y apoyen la consolidacin de
estos mbitos para la accin humana . Debe irse ms all de una actitud pasiva del
gobierno central, restringida al simple reconocimiento de las diferencias en la situacin de
los diversos grupos sociales, buscando disear en forma activa una poltica social que
incorpore la diversidad de los usuarios y beneficiarios como uno de sus principios
centrales.
La evolucin del contexto internacional y el surgimiento del orden global fracturado hacen
necesario tomar en cuenta explcitamente la dimensin internacional en el diseo y puesta
en prctica de polticos sociales y de desarrollo. En primer lugar, considerando el papel que
la cooperacin tcnica y financiera internacional ha jugado en el desarrollo social de la
regin durante los ltimos decenios, es preciso disear una estrategia de vinculacin con
los organismos financieros internacionales y las agencias bilaterales de cooperacin, tanto
para obtener asistencia tcnica e intercambiar experiencias, como para ayudar a financiar
las medidas para poner en prctica un nuevo enfoque para la poltica social. Esto time
particular importancia en la actualidad, ya que tanto el Banco Mundial como el Banco
Interamericano de Desarrollo han decidido otorgar prioridad a los sectores sociales en sus
prstamos para el prximo decenio. Asimismo, durante los ltimos aos ambas
instituciones financieras internacionales han destacado la importancia de reducir las
desigualdades en la regin y han demostrado que el crecimiento econmico y la igualdad
van de la mano (Banco Interamericano de Desarrollo, 1998 ; Burki y Perry, 1996 ; Birdsall,
Ross y Sabot, 1995 ).
Uno de los aspectos ms importantes de la dimensin internacional de la poltica social se
refiere al impacto fiscal del proceso de globalizacin financiera. Como se indic en la
segunda seccin de este trabajo, la extrema movilidad del capital financiero ha introducido

limitaciones para gravar la renta del capital, ha hecho recaer el peso de la tributacin sobre
las rentas del trabajo, y ha reducido la disponibilidad de recursos fiscales para mantener la
cohesin social. Esta situacin sugiere la necesidad de armonizar las polticas tributarias de
los pases de la regin y evitar una desgravacin competitiva, en la cual cada pas busca
atraer a los capitales extranjeros reduciendo cada vez ms los impuestos a las utilidades y
otros rubros vinculados a las rentas del capital. Adems, es preciso adoptar posiciones
conjuntas y actuar coordinadamen te en los foros internacionales para establecer reglas de
juego razonablemente uniformes en cuanto a tributacin. Haciendo eco a una propuesta de
Vito Tanzi, el Jefe del Departamento de Finanzas Pblicas del Fondo Monetario
Internacional, Ethan Kapstein (1998 ) ha sugerido la creacin de una Autoridad Tributaria
Mundial, cuya funcin sera establecer normas internacionales sobre lo que sera un nivel
mnimo aceptable de carga tributaria al capital, dejando abierta la posibilidad de establecer
gravmenes adicionales en el mbito nacional a los pases que tienen la capacidad de
hacerlo. ste es un tema que debera incluirse en la agenda de poltica exterior de los
pases de Amrica Latina.
Ms complejo y controvertido, pero no menos importante, es el tema de la movilidad
internacional de los trabajadores. Pese a sus bajas tasas de crecimiento poblacional y a la
necesidad de complementar su fuerza laboral, en la mayora de los pases ricos las polticas
de inmigracin y las polticas laborales establecen una serie de trabas para los trabajadores
provenientes de los pases en desarrollo. Sin embargo, las dificultades de poner en prctica
y supervisar la ejecucin de estas polticas han creado, sobre todo en los Estados Unidos y
en Europa, un mercado laboral para inmigrantes ilegales que trabajan en condiciones
precarias, rayanas con la explotacin. Las trabas a la movilidad del trabajo contrastan
fuertemente con la liberalizacin de los flujos de capitales, y hacen necesario poner en
discusin el tema tab de la liberalizacin de los mercados de trabajo. Ms an, algunas
polticas selectivas de inmigracin de los pases ricos han sido diseadas para atraer
profesionales altamente calificados de los pases pobres, muchos de los cuales se han
formado en entidades financiadas por sus estados. Pese a que muchos de estos inmigrantes
remiten parte de sus ingresos a familiares en su pas de origen, al no existir mecanismos de
compensacin financiera por lo que se ha llamado la fuga de talentos, esta migracin
selectiva podra considerarse como un subsidio de los pases pobres hacia los ricos.
Asimismo, no es posible desligar la liberalizacin internacional de los mercados de trabajo
de las acusaciones, cada vez ms frecuentes, de dumping social que se invocan para

proteger a empresas en los pases ricos de las importaciones provenientes de pases en

desarrollo (Sistema Econmico Latinoame ricano, 1994 ). Si bien muchas de estas
acusaciones tienen fundamen to, ya que algunos productos de exportacin se fabrican en
condiciones deplorables de trabajo, empleando nios y ancianos, y pagando sueldos de
miseria, estas acusaciones podran transformarse fcilmente en una nueva forma de
proteccionismo, sobre todo en la medida que lo que seran condiciones ms o menos
razonables de trabajo en un pas pobre podran aparecer como condiciones de explotacin
laboral desde la perspectiva de un pas rico. Utilizar el argumento del dumping social para
limitar importaciones, mientras que al mismo tiempo se restringe la inmigracin es, por
decir lo menos, una flagrante inconsistencia. Si bien involucrara algunos sacrificios de los
trabajadores en los pases ricos, la liberalizacin del mercado laboral ayudara a equiparar
condiciones de trabajo entre Pases y a subsanar los problemas del dumping social.
Vista desde la perspectiva de lo social en un sentido ms amplio, la migracin
internacional y la liberalizacin de los mercados de trabajo son mecanismos para ampliar
las posibilidades de desarrollo individual, que permitiran ejercer el derecho a buscar
mejores oportunidades en cualquier parte del mundo , supuestamente transformado en una
aldea global. Las contradicciones entre la movilidad del capital, los conocimientos, la
informacin y las imgenes por un lado, y las trabas a la migracin, al libre desplazamiento
de las personas y a la posibilidad de trabajar en cualquier lugar por otro, son una
caracterstica intrnseca del nuevo orden global fracturado. No habr forma de aumentar la
equidad entre las naciones si no se enfrentan estas contradicciones. Por ejemplo, sera
posible combinar polticas de apertura laboral internacional con polticas de transferencia
de ingresos entre pases ricos y pases pobres, que fue lo que en efecto hizo la Unin
Europea al incorporar nuevos miembros durante el decenio de 1980 . Si bien estos temas
generan enorme controversia, deben empezar a considerarse como parte de la dimensin
internacional de la poltica social y de desarrollo.
Una de las lecciones ms valiosas de la experiencia sobre desarrollo social de los ltimos
decenios ha sido la necesidad de ser, al mismo tiempo, cautos e innovadores. Es preciso
adoptar una actitud cauta en cuanto al impacto que pueden tener las polticas y las medidas
para mejorar las condiciones de vida de los latinoame ricanos. Las deficiencias -y en
algunos casos el evidente fracaso- de las polticas sociales de los ltimos decenios que,
pese a sus buen as intenciones, no lograron reducir la desigualdad y eliminar la pobreza en

la regin, deben prevenimos contra la idea de que existe un conjunto de medidas que puede
resolver, de una vez por todas, los problemas sociales de Amrica Latina. Frecuentemente
se unen argumentos sobre la falta de eficacia de las estrategias y polticas del pasado, con
propuestas que dan la impresin de que hemos aprendido de los errores y que ahora s
tenemo s las respuestas correctas para el diseo y la ejecucin de polticas sociales
(Hausmann , 1998 ).
Una actitud ms modesta, centrada en la necesidad de aprender mientras se disean y
ejecutan polticas sociales y de desarrollo, debe combinarse con una disposicin ms
favorable hacia la innovacin y experimentacin. La diversidad de situaciones en la regin,
unida a la incertidumbre acerca del impacto de las polticas pblicas (econmicas, sociales,
ambientales, culturales, entre otras) sobre las condiciones de vida de los latinoamericanos,
hace necesario explorar una variedad de iniciativas para promover la equidad y multiplicar
las opciones de desarrollo personal.
Cabe destacar que este llamado a adoptar una perspectiva abierta, pluralista y de
exploracin en el desarrollo social ha sido planteado tambin en los pases de altos
ingresos de la Organizacin de Cooperacin y Desarrollo Econmico (OECD). Un reciente
informe de esta organizacin sugiere que el modelo actual de desarrollo econmico y
social en los pases ricos ha llegado a su lmite, y que pareciera que nuestro otrora
extremadamente eficiente sistema econmico ha llegado a un umbral ms all del cual los
costos y disfuncionalidades que genera fuera de la esfera econmica hacen peligrar su
desempeo y amenazan la totalidad del contrato social. En otras palabras, las
externalidades negativas parecen, debido a su propia magnitud, haber llegado a un punto
en el cual socavan el corazn del sistema (OECD, 1996 , p. 10).
El informe de la OECD plantea la necesidad de explorar una variedad de maneras de
organizar la produccin de bienes y la provisin de servicios, poniendo nfasis en las
actividades econmicas que no se enmarcan del todo en el contexto de las transacciones de
mercado, tales como las economas de los hogares y de las familias, el trueque y el
comercio local no monetizado,

las actividades en los mercados informales, y las

microempresas individuales y colectivas. Al vincularse ms estrechamen te con el tejido de

relaciones sociales y de interacciones entre personas, sobre todo en el mbito local, estas
actividades no enmarcadas en el mercado -servicios educativos, de salud y de apoyo a
nios y ancianos, conservacin del medio ambiente y produccin

ecolgicamente

sustentable, mantenimiento de infraestructura local, entre otras- pueden desempe ar un

papel muy importante por su utilidad social, ambiental y de manejo del territorio. (OECD,
1996 ; Laville, 1996 ; Evers, 1996 ; Nyssens, 1996 ).
Asimismo, una serie de estudios en los pases en desarrollo de bajos y medianos ingresos
ha demostrado la importancia de adoptar un enfoque pluralista para la provisin de
servicios sociales bsicos. La imposibilidad de extender los beneficios de un estado
benefactor a todos los ciudadano s en los pases de medianos ingresos, as como el hecho
de que en los pases ms pobres del mundo en desarrollo el sector no estatal (empresas
privadas, instituciones religiosas, organizaciones no gubernamen tales)

ha estado

proveyendo una proporcin elevada de los servicios de salud y educacin y ha dado pie a
la exploracin de nuevas maneras de disear y ejecutar polticas sociales. Estudios
realizados en Sudfrica, Chile, Tanzania, Zimbabwe, Venezuela, Costa Rica, China y otros
pases en desarrollo, han demostrado la necesidad de plantear un enfoque pluralista que
evite las ineficiencias y las limitaciones de la provisin estatal, pero que al mismo tiempo
evite los problemas de exclusin y fragmentacin asociados con la provisin de servicios
por el sector privado a travs del mercado (Robinson, 1998 ; 1997 ; Robinson y White,
1997 ; Mwabu, Ugaz y White, 1997 ; Zuckerman y de Kadt, 1997 ; McPake y Mills,
1997 ).
En particular, estos estudios sugieren que la intervencin del Estado es altamente deseable
para prevenir la exclusin de los segmentos ms vulnerables de la poblacin; que es
preciso mejorar la eficiencia (sobre todo de la provisin estatal) en vista de las limitaciones
de recursos y lo difcil que es reasignarlos por razones tanto econmicas como polticas;
que la descentralizacin, acompaada de la participacin ciudadana y de las comunidades,
es muy deseable principalmente porque facilita el flujo de informacin necesario para
ajustar la oferta de servicios a la demanda ; y que las actividades de los proveedores de
servicios sociales -sean ya del sector pblico, privado o de la sociedad civil- deben ser
coordinada s y reguladas para asegurar que la multiplicidad de proveedores cumpla con los
estndares mnimos y las metas acordada s.
Desde esta perspectiva, un nuevo enfoque para la poltica social y de desarrollo social debe
ser pluralista y adoptar una perspectiva de largo plazo. Esto implica combinar cambios
graduales en las estructuras pblicas para el diseo y la ejecucin de polticas sociales, con
el estmulo y la puesta en prctica de esquem as alternativos para promover la equidad y el
pleno desarrollo de las personas en el mbito local. Estas iniciativas locales deben ser
estimuladas y apoyadas por el gobierno central y los gobiernos regionales -mediante

financiamiento, incentivos, legislacin y asistencia tcnica- por perodos suficientemente

largos para poder apreciar sus resultados. La idea central es promover procesos de
experimentacin

social

colectiva,

estableciendo

procedimientos

de

seguimiento,

mecanismos de rendicin de cuentas y criterios de evaluacin para difundir aquellos que

resulten exitosos, y tambin para aprender las lecciones pertinentes de aquellos que no lo
sean.
Todo esto requiere de un cambio de actitud por parte de las instituciones y agencias del
gobierno central en el diseo y la ejecucin de polticas sociales y de desarrollo. El
pluralismo y la experimentacin, acompaado s de mecanismos de seguimiento y
evaluacin, deben reemplazar a las prcticas convencionales que se caracterizan por la
rigidez, el verticalismo y la imposicin de esquem as de poltica uniformes y taxativos que
dejan poco espacio para las iniciativas locales.
2.4. Exclusin, pobreza, y polticas social es y de desarrollo
El concepto de exclusin, cuya interpretacin ms reciente se elabor en Europa a fines del
decenio de 1970 para explicar el surgimiento de nuevas formas de marginacin social,
permite adoptar una perspectiva sugerente para examinar la situacin social y la
persistencia de la pobreza en Amrica Latina (Bhalla y Lapeyre, 1995 ; Rodgers, Gore y
Figueiredo, 1995 ; Silver, 1994 ; International Institute for Labour Studies, 1993 ).
Tal como se ha aplicado en varios pases de Amrica Latina, el concepto de pobreza se ha
centrado principalmente en el estudio de los niveles de ingreso y en la identificacin de
necesidades bsicas insatisfechas, sin llegar a incorporar plenamente otros aspectos tales
como acceso al empleo y participacin poltica. Partiendo de la nocin de exclusin, es
posible relacionar factores econmicos, sociales y polticos con los diferentes tipos de
pobreza que se observan en la regin, as como identificar medidas para superarlas
(Sagasti, 1997 c).
Exclusin econmica
La dimensin econmica de la exclusin est vinculada principalmente a la capacidad de
percibir ingresos monetarios, a la participacin en actividades productivas y al acceso a
bienes y servicios. El principal determinante de la exclusin econmica es la escasa

participacin en el mercado formal de trabajo, y sus manifestaciones ms importantes son

el desempleo y el subempleo que en el caso de algunos pases latinoame ricanos afectan a
una elevada proporcin de la poblacin en edad de trabajar (por ejemplo, al 60% de la
fuerza laboral en el Per). Las deficiencias de los sistemas de produccin y de provisin de
servicios, que no han sido capaces de generar empleo para todos los que se incorporan a la
fuerza laboral, ponen en una situacin extremadam ente dbil y precaria a los pobres que
slo tienen su capacidad fsica de trabajo como medio de generar ingresos para acceder a
los bienes y servicios necesarios para su pleno desarrollo personal. Puede decirse que la
combinacin de escaso crecimiento econmico con mercados laborales formales
insuficientes, segmentados y sesgados, rechaza y margina a quienes se encuentran
afectados por la exclusin econmica.
Adems de promover el crecimiento de los sectores econmicos que generan mayor
empleo, un enfoque dirigido a reducir la exclusin econmica requiere de medidas para
atender a quienes no participan en el mercado formal de trabajo, sobre todo cuando estas
personas constituyen un alto porcentaje de la poblacin econmicamente activa en las
zonas urbanas. Adems de promover las maneras sustentables de ganarse la vida en las
zonas rurales, considerando que los excluidos econmicos generan sus propios empleos,
mayormente en microempresas y actividades informales de muy baja productividad que no
generan excedente ni permiten la acumulacin, es necesario proporcionar asistencia
tcnica, financiera y administrativa, as como acceso al crdito para transformar estas
actividades, aumentar su productividad y hacerlas viables.
Una formalizacin de las microempresas y de las actividades informales en general,
entendida en un sentido ms amplio que el estrictamente legal, tendra un impacto positivo
sobre el empleo, la generacin de ingresos y la calidad de vida de quienes estn
involucrados en ellas. Permitira, adems, articularlas en el mediano plazo con el sistema
productivo formal (por ejemplo, mediante programas de subcontratacin) y generar
ingresos fiscales adicionales. Por esta razn, la formalizacin de quienes se encuentran
afectados por la exclusin econmica debe considerarse como un bien pblico temporal
-probablemente durante un perodo de dos a tres decenios-, lo que justificara invertir
recursos del Estado para transformar a estas microempresas y actividades informales en
unidades productivas del sector formal de la economa latinoame ricana.
Por otra parte, tomando en cuenta que la inflacin afecta principalmente a quienes no
tienen activos fijos o acceso a moneda extranjera es decir, a los pobres, un aspecto

adicional que debe considerarse en la dimensin econmica de la exclusin es el impacto

negativo de los procesos inflacionarios. Una depreciacin acelerada de la moneda , que
erosiona su poder adquisitivo, acenta la exclusin econmica de los pobres. Por esta
razn, la estabilidad macroeconmica y la lucha contra la inflacin pueden considerarse
parte integral de las medidas para reducir la exclusin econmica. Adems, Kaufmann y
Wang (1992 ) han demostrado claramente cmo la inestabilidad macroeconmica tiene un
impacto muy negativo sobre los proyectos y los programas orientados hacia la provisin de
servicios sociales. Sin embargo, es preciso evitar caer en lo que Sen (1998 ) denom ina
radicalismo antiinflacionario y radicalismo antideficitario, que aspiran a lograr una
inflacin cero a cualquier costo y eliminar totalmente el dficit fiscal, sin dejar espacio
alguno para polticas macroeconmicas que tomen en cuenta consideraciones sociales.
Exclusin social
La dimensin social de la exclusin se refiere a los aspectos de integracin y equidad en el
acceso a servicios sociales bsicos.
Si bien la definicin de la canasta de bienes y servicios que determinan la exclusin social
est condicionada por factores geogrficos, culturales y ticos, en situaciones de pobreza
generalizada es posible identificar aspectos bsicos tales como acceso a los servicios de
salud, educacin, saneamiento ambiental, vivienda y nutricin que garantizaran un
mnimo de integracin social y de igualdad de oportunidades para el desarrollo humano .
La exclusin social en Amrica Latina est ntimamen te ligada a las desigualdades
extremas, que deben reducirse para promover la integracin social y el desarrollo humano
equitativo. Adems de las desigualdades en la distribucin del ingreso, se encuentran el
racismo, el centralismo, la discriminacin de gnero, y la discriminacin de los nios y
ancianos, que perpetan una situacin en la que es difcil para los ms privilegiados
reconocer al otro como igual. Debido a su persistencia en el tiempo, estas desigualdades
han llegado a adquirir un carcter cultural y estn estrechamen te ligadas a los hbitos y
patrones de comportamiento cotidiano que afectan negativamente la autoestima de quienes
experimentan la exclusin social. Por lo tanto, la efectiva superacin de la exclusin social
requiere de esfuerzos sostenidos a lo largo de varios decenios que consideren aspectos
culturales y psicolgicos.
La violacin de los derechos humano s es una manifestacin extrema de la exclusin

social, sobre todo en situaciones de conflicto interno y de violencia como las que han
vivido pases como Per, Colombia, Guatemala, El Salvador y Nicaragua durante los
decenios de 1970 y 1980 . No es posible superar la exclusin social sin promover el ms
amplio respeto a los derechos humano s, tarea en la que las instituciones del Estado
deberan dar el ejemplo y ejercer liderazgo.
Exclusin poltica
La dimensin poltica de la exclusin se refiere al ejercicio pleno de los derechos
ciudadanos, incluyendo el derecho a la seguridad, a la libertad de expresin, a
participar en el ejercicio del poder poltico y a ser gobernado s democrticamente.
Esto implica la participacin activa de la ciudadan a en las decisiones que afectan su
futuro, y la oportunidad que deben tener todos los ciudadano s de hacer or su voz en
los mbitos local, regional y nacional. Asimismo, para evitar que los ciudadano s se vean
afectados por la exclusin poltica, es preciso que quienes ejercen el poder acten con
transparencia, respetando la ley, rindiendo cuentas y con responsabilidad
la

ciudadan a,

es

frente

decir, considerando aspectos ntimamen te vinculados con la

gobernabilidad democrtica.
El acceso equitativo a la justicia es un aspecto de fundamen tal importancia para superar la
exclusin poltica. Todos los ciudadano s deben recibir el mismo tratamiento por parte de
las diversas instancias del Poder Judicial, lo que no sucede en muchas partes de Amrica
Latina. Los elevados costos de los procedimientos judiciales y de la defensa profesional,
las distancias y las mltiples trabas legales hacen que el acceso a la justicia est restringido
de hecho a los sectores de altos niveles de ingreso. Los pobres, sobre todo en las regiones
ms apartadas de cada pas, rara vez reciben un tratamiento equitativo y basado en los
mritos de sus demanda s. Factores como el sometimiento al poder poltico, la corrupcin,
la ineficiencia y el desorden conspiran para hacer que la administracin de justicia sea un
importante factor de exclusin poltica en la regin.
Ms que el acceso a determinado s bienes y servicios, como es el caso de las dimensiones
econmica y social de la exclusin, superar la exclusin poltica implica lograr que las
instituciones del Estado -los poderes ejecutivo, legislativo y judicial, las fuerzas armada s,
las fuerzas policiales, y los gobiernos locales- funcionen de acuerdo con reglas y

procedimientos democrticos claros y estables. Para lograr que todos los ciudadano s
reconozcan como suyas a las instituciones del Estado es imprescindible desterrar el
personalismo, la arbitrariedad y el capricho en el ejercicio del poder poltico en todas las
instancias gubernamen tales.
Dimensiones de la exclusin, tipos de pobreza y generaciones futuras
Las dimensiones econmica, social

y poltica de la exclusin permiten apreciar la

situacin actual y vincularla a los distintos tipos de pobreza que se manifiestan en la

regin. La pobreza end mica involucra las tres dimensiones de la exclusin; los habitantes
de zonas rurales deprimidas que pertenecen a esta categora de pobreza estn excluidos
econmica, social y polticamente. Las oportunidades de empleo productivo son muy
reducidas, los servicios sociales inexistentes o de muy baja calidad, y no cuentan con los
canales para hacer efectiva su participacin poltica como ciudadano s. Adems, por lo
general no tienen acceso fluido y continuo al transporte y a los medios de comunicacin.
La pobreza crnica afecta principalmente a los habitantes de zonas urbanas marginales.
Este tipo de pobreza se relaciona directamente con la exclusin econmica debido a los
enormes obstculos que enfrentan para acceder al mercado de trabajo formal, y a la
exclusin social por la baja calidad de los escasos servicios sociales que reciben. Los
pobres crnicos no se ven afectados por la exclusin poltica, ya que tienen acceso a los
medios de comunicacin y a otros mecanismos -organizaciones vecinales, sindicatos,
grupos religiosos, organizaciones no gubernamen tales, y aun protestas callejeras- para
hacer or su voz, por lo que son frecuentemente cortejados por las autoridades polticas,
sobre todo en poca de elecciones.
Por ltimo, los pobres coyunturales, que sufren los efectos de la exclusin econmica, no
sienten el impacto de la exclusin social ni el de la exclusin poltica en la misma medida
que los pobres endm icos y crnicos. Su pobreza es resultado de la crisis econmica que
limita las oportunidades de empleo, reduce significativamente los niveles de ingreso, y
hace disminuir su poder adquisitivo. Por esta razn, son los primeros en beneficiarse de la
estabilidad econmica y del crecimiento de las actividades productivas y de servicio.
Las relaciones entre los tipos de pobreza y las dimensiones de la exclusin sugieren, de
inmediato, algunas pautas para el diseo de estrategias de desarrollo social y de lucha
contra la pobreza. Por ejemplo, la superacin de la pobreza endmica requiere de acciones

simultneas en los mbitos de la economa, la poltica social y la gobernabilidad

democrtica. Esto exige un horizonte temporal mucho mayor que las acciones para superar
la pobreza coyuntural, que se centran bsicamente en la generacin de oportunidades de
empleo y en el apoyo del sector pblico (en estrecha coordinacin con el sector privado y
las organizaciones de la sociedad civil) a quienes se han visto obligados a generar sus
propios puestos de trabajo.
Sin embargo, las tres dimensiones de la exclusin -econmica, social y poltica- no agotan
todos los fenmeno s de exclusin que se observan en los pases de Amrica Latina. Es
preciso introducir una dimensin referente a la exclusin de las generaciones futuras, que
abarca los aspectos examinado s anteriormente, pero referidos a los jvenes, nios y a
quienes estn por nacer. Se trata de evitar que los procesos que llevan a la exclusin se
reproduzcan a lo largo del tiempo, haciendo de la exclusin y la pobreza en todas sus
formas una condicin persistente, casi permanen te, para la mayora de latinoame ricanos.
Estas consideraciones llevan directamente a temas tales como el deterioro del medio
ambiente, la escasa capacidad de generar y utilizar conocimiento cientfico y tecnolgico
(sobre todo si se toma en cuenta la fractura del conocimiento en el nuevo orden global), y
la violencia que crea un clima de desconfianza e impide movilizar a la ciudadan a para el
logro de objetivos comunes. Para superar la exclusin de las generaciones futuras, evitando
condena rlas a una vida de pobreza, es preciso avanzar hacia la preservacin del medio
ambiente y el manejo sustentable de los recursos naturales; promover el desarrollo de la
ciencia y la tecnologa, que es el fundamen to de la capacidad de generar y utilizar
conocimiento; y fomentar una cultura de paz, estrechamen te vinculada al reconocimiento
del otro como igual.
CAPITULO III.
La seguridad social: un derecho y una necesidad
16.

Este captulo se inicia con una definicin de la seguridad social y de los trminos y

conceptos conexos; sigue a continuacin un examen del mandato de la OIT en este mbito
especfico, que consiste en garantizar la seguridad social para todos, y del conjunto de
normas internacionales del trabajo que ayudan a la Organizacin a cumplir este mandato.
Tambin se examinan el derecho a la seguridad social y la necesidad de la misma, as como

el papel fundamental que esta desempea en la promocin del trabajo decente y el fomento
del desarrollo econmico y social.
1.1.

Objetivos y conceptos de la seguridad social

17.

Desde los tiempos ms remotos en que surgieron los primeros asentamientos

humanos y comunidades organizadas, el ser humano ha necesitado proteccin contra las

contingencias de la vida. El desarrollo y establecimiento de sistemas formales de seguridad
social para prestar apoyo a los ingresos y asistencia mdica represent un paso importante
en la evolucin de las sociedades humanas. El surgimiento de diversos tipos de
mecanismos formales de proteccin social en todo el mundo desde mecanismos de
proteccin social comunitarios de carcter voluntario hasta regmenes pblicos de
seguridad social obligatorios de carcter contributivo o no contributivo pone de
manifiesto la necesidad humana universal de seguridad social y explica la importancia de
definir claramente los derechos y prestaciones que ella supone.
18.

En el decenio de 1880, Alemania fue el primer pas que adopt un sistema de

seguro social reconocido en la legislacin con el que se introdujo la nocin de

prestaciones, entendidas como un derecho, y cuyos beneficiarios eran la fuerza de trabajo
industrial en su conjunto. Algunos aos despus se introdujo este tipo de sistema en
Amrica Latina (Argentina, Brasil, Chile y Uruguay). Los modelos de seguro existentes
fueron amplindose, incluyendo nuevos riesgos (por ejemplo las prestaciones de
desempleo) y abarcando ms grupos de personas beneficiarias. Aunque predominaba el
modelo de los seguros, muy pronto tambin se introdujeron los programas financiados con
impuestos. En los pases nrdicos, la proteccin no slo abarcaba a los trabajadores sino
que se extenda a todas las personas. Ms adelante la crisis mundial, que tuvo lugar entre
finales del decenio de 1920 y comienzos del decenio de 1930, y las polticas de
recuperacin adoptadas tras la crisis imprimieron un nuevo impulso al desarrollo de los
programas de seguridad social. En el decenio de 1930 se produjo otra expansin de los
regmenes de seguridad social, principalmente en Europa y las Amricas.
19.

Durante la Segunda Guerra Mundial y en el perodo de la posguerra, en el que se

confirm su reconocimiento como derecho humano, se realizaron importantes mejoras en

la seguridad social a escala nacional, regional e internacional. El Informe Beveridge 1,
publicado en el Reino Unido en 1942 y cuyas recomendaciones se pusieron en prctica a

partir de 1945, influy considerablemente en este proceso. En reconocimiento de la

responsabilidad y la obligacin de la sociedad en su conjunto hacia quienes la haban
defendido contra la agresin, el Informe planteaba como objetivo la ampliacin del
derecho a la seguridad social, que desde los grupos de trabajadores asegurados deba
extenderse a todos los miembros de la sociedad.
20.

Desde entonces, la rpida globalizacin de los mercados y de la mano de obra, el

aumento de los flujos migratorios y el crecimiento constante del sector informal y, ms

recientemente, la actual crisis financiera mundial han planteado nuevos desafos en el
mbito de la seguridad social. Entre el 75 y el 80 por ciento de la poblacin mundial vive
todava en una situacin de inseguridad social. La Cumbre Mundial sobre Desarrollo
Social de 1995, la adopcin en 2000 de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM)
en particular la meta de reducir a la mitad el porcentaje de hogares pobres para 2015 y
la Cumbre Mundial de las Naciones Unidas de 2005 (que refrend las metas de un empleo
pleno y productivo y del trabajo decente para todos como objetivos centrales de las
polticas nacionales e internacionales pertinentes), establecieron el principio de que cada
sociedad es responsable del bienestar social de la poblacin, por lo menos a la hora de
determinar los objetivos sociales mnimos.
1.1.1. Objetivos principales de la seguridad social y definiciones
21.

Con independencia de quin asuma la responsabilidad final del ejercicio del

derecho humano a la seguridad social, los objetivos principales buscan en todo caso:

reducir la inseguridad de los ingresos (que incluye el objetivo de erradicar la

pobreza) y mejorar el acceso a los servicios de salud para todos con el fin de garantizar
condiciones de trabajo y de vida decentes;

reducir la desigualdad y la injusticia;

establecer prestaciones adecuadas como un derecho reconocido; y a la vez:

velar por que no haya discriminacin basada en la nacionalidad, la pertenencia

tnica o el gnero, y

garantizar su viabilidad, eficiencia y sostenibilidad desde el punto de vista fiscal.

1.1.2. Conceptos

22.

Los conceptos de seguridad social y proteccin social han ido cambiando con el

tiempo y en la actualidad se emplean en todo el mundo con significados diversos. En razn

de esta diversidad de sentidos, resulta muy difcil formular una definicin precisa de cada
uno de estos conceptos, sobre todo porque ninguno se emplea de forma coherente sino que
sus significados varan considerablemente segn el pas y las organizaciones
internacionales de que se trate. Adems, la terminologa clsica se ha enriquecido con otras
expresiones nuevas, como las de transferencias sociales, transferencias monetarias
condicionadas o no condicionadas, y el Piso de Proteccin Social (rgimen bsico de
proteccin social) (vase el recuadro 1.1). En la presente seccin no se pretende establecer
definiciones de validez universal; su finalidad consiste
simplemente en aclarar y facilitar la comprensin de los trminos y conceptos
pertinentes tal como se emplean en este informe y en la OIT.
Definiciones
Transferencias sociales
Este concepto designa una transferencia en efectivo o en especie (acceso a bienes y
servicios sociales) de un grupo a otro de la sociedad (por ejemplo, de los grupos de edad
activos a las personas de edad). Los beneficiarios tienen acceso a estas transferencias
porque han cumplido una serie de obligaciones (por ejemplo, mediante el pago de
cotizaciones) y/o porque renen ciertos criterios sociales o de comportamiento (por
ejemplo, estn enfermos, son pobres o trabajan en obras pblicas). En los ltimos aos se
ha empleado esta expresin para referirse a los regmenes que, sobre la sola base de la
residencia, proporcionan prestaciones a todos los residentes (transferencias monetarias
universales) o a los regmenes de asistencia social que requieren otros factores adicionales
como condicin previa (transferencias monetarias condicionadas, vase infra).
Proteccin social
El concepto de proteccin social suele tener un sentido ms amplio que el concepto de
seguridad social, e incluir especficamente la proteccin que los miembros de una familia o
de una comunidad local se prestan entre s. Ahora bien, en otros contextos el concepto de
proteccin social se utiliza en un sentido ms restringido que el de seguridad social,
refirindose nicamente a las medidas en pro de los miembros ms pobres, vulnerables o
excluidos de la sociedad. As pues, por desgracia en muchos contextos las expresiones

seguridad social y proteccin social se emplean indistintamente como sinnimas. En

el presente informe se emplea la expresin proteccin social con un criterio
pragmtico para referirse a la proteccin que proporcionan los sistemas de seguridad social
en los casos en que existen riesgos y necesidades de ndole social
Seguridad social
El concepto de seguridad social que aqu se adopta abarca todas las medidas relacionadas
con las prestaciones, en efectivo o en especie, encaminadas a garantizar una proteccin en
determinados casos, como por ejemplo:

falta de ingresos laborales (o ingresos laborales insuficientes) debido a enfermedad,

discapacidad, maternidad, accidentes de trabajo, desempleo, vejez o muerte de un miembro

de la familia;

falta de acceso o acceso a precios excesivos a la asistencia mdica;

apoyo familiar insuficiente, en particular para los hijos y adultos a cargo;

pobreza generalizada y exclusin social.

Los sistemas de seguridad social pueden ser de carcter contributivo (seguro social) o de
carcter no contributivo.
Asistencia social
Las prestaciones de seguridad social que dependen del nivel de ingresos del beneficiario,
es decir, que estn supeditadas a la comprobacin de recursos o que se basan en formas de
focalizacin similares (por ejemplo, la evaluacin indirecta de los medios de vida y la
focalizacin geogrfica), suelen denominarse asistencia social. Se trata por lo general de un
mecanismo para mitigar o reducir la pobreza. Las prestaciones pueden concederse en
efectivo o en especie.
Los regmenes de asistencia social condicionados exigen que los beneficiarios (y/o sus
parientes o familias), aparte de satisfacer otras condiciones, participen en determinados
programas pblicos (por ejemplo, en programas de salud o en programas educativos
especficos). En los ltimos aos se ha utilizado la expresin transferencias monetarias
condicionadas para referirse a este tipo de regmenes.

Los regmenes de asistencia social suelen financiarse con impuestos, y el pago de una
contribucin directa por los beneficiarios o sus empleadores no constituye una condicin
para tener derecho a recibir las prestaciones pertinentes.
Piso de Proteccin Social
La expresin Piso Social o Piso de Proteccin Social se utiliza para describir un
conjunto bsico de derechos, servicios e infraestructuras sociales con que toda persona
debera poder contar. En muchos sentidos equivale al concepto establecido de
obligaciones fundamentales, destinadas a garantizar que se hagan efectivos
determinados derechos bsicos consagrados en los tratados sobre derechos humanos.
En el presente informe, la expresin Piso de Proteccin Social no se refiere a la acepcin
de vivienda social subvencionada utilizada en Espaa.
Las Naciones Unidas sugieren que el concepto de piso de proteccin social podra constar
de dos componentes principales que contribuyen al cumplimiento efectivo de los derechos
humanos:

servicios: acceso geogrfico y financiero a servicios esenciales como agua,

saneamiento, salud y educacin;

transferencias: un conjunto de transferencias sociales esenciales, monetarias y en

especie, a efectos de brindar una mnima seguridad de ingresos y de facilitar el acceso a los
servicios esenciales, incluida la asistencia mdica.
1 Cabe sealar que la OIT utiliza el ttulo institucional de Sector de la Proteccin Social;
este sector comprende una gama de programas ms amplia que la seguridad social y aborda
diversas cuestiones, por ejemplo la seguridad en el trabajo, las migraciones laborales y
otros aspectos relacionados con las condiciones de trabajo como las horas de trabajo y los
salarios.
23.

Las transferencias sociales son, en esencia, una responsabilidad pblica;

normalmente se facilitan por intermedio de instituciones pblicas y se financian mediante

cotizaciones o impuestos. Sin embargo, la prestacin de servicios de seguridad social
puede encomendarse, y a menudo se encomienda, a entidades privadas. Adems, existen
muchas instituciones de carcter privado (de seguros o de ayuda mutua, de carcter
comunitario o mutualistas). Estas instituciones pueden asumir parcialmente determinadas

funciones que por lo general le corresponden a la seguridad social, inclusive en ciertos

regmenes de pensiones profesionales, que completan algunos elementos de los regmenes
pblicos de seguridad social.
1.2.

El derecho a la seguridad social

24.

La necesidad universal de seguridad social ha sido reconocida como un derecho

humano por la comunidad mundial. La realizacin efectiva de la seguridad social siempre

ha sido un elemento fundamental del mandato de la OIT desde su creacin en 1919. El
enfoque de la Organizacin en materia de seguridad social refleja tanto la condicin que
ocupa este concepto en el derecho internacional como su propio mandato constitucional.
Se trata de un enfoque basado en los derechos; en otras palabras, a fin de garantizar la
realizacin efectiva del derecho a la seguridad social, la OIT utiliza instrumentos jurdicos
internacionales como punto de partida, principal referencia y base jurdica para el
reconocimiento de la existencia de este derecho, y procura fundamentar todas las
actividades de asistencia y asesoramiento relativas a las polticas en las normas
internacionales en materia de seguridad social.
El derecho humano a la seguridad social y el papel de la OIT
La seguridad social como derecho humano
25.

El derecho a la seguridad social ha sido reconocido como un derecho humano en

dos instrumentos fundamentales de derechos humanos, la Declaracin Universal de

Derechos Humanos 2 y el Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y
Culturales (PIDESC) 3 (vase el recuadro 1.2), y consagrado como tal en otros
instrumentos jurdicos internacionales 4 y regionales 5.
La seguridad social como derecho humano: extractos de la Declaracin Universal de
Derechos Humanos y del Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y
Culturales (PIDESC)
Declaracin Universal de Derechos Humanos
Artculo 22:
Toda persona, como miembro de la sociedad, tiene derecho a la seguridad social, y a
obtener, mediante el esfuerzo nacional y la cooperacin internacional, habida cuenta de la

organizacin y los recursos de cada Estado, la satisfaccin de los derechos econmicos,

sociales y culturales, indispensables a su dignidad y al libre desarrollo de su personalidad.
Artculo 25:
1)

Toda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado que le asegure, as como a

su familia, la salud y el bienestar, y en especial la alimentacin, el vestido, la vivienda, la

asistencia mdica y los servicios sociales necesarios; tiene asimismo derecho a los seguros
en caso de desempleo, enfermedad, invalidez, viudez, vejez u otros casos de prdida de sus
medios de subsistencia por circunstancias independientes de su voluntad.
2)

La maternidad y la infancia tienen derecho a cuidados y asistencia especiales.

Todos los nios, nacidos de matrimonio o fuera de matrimonio, tienen derecho a igual
proteccin social.
Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales
Artculo 9:
Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona a la
seguridad social, incluso al seguro social.
26.

En tanto que la Declaracin Universal de Derechos Humanos constituye un

postulado normativo de los derechos humanos fundamentales, el PIDESC es un tratado

abierto a la firma y ratificacin y, por ello mismo, un instrumento esencial para dar forma
concreta a esos derechos humanos. En la aplicacin de estos derechos cada Estado Parte en
el Pacto tiene la obligacin de hacerlos efectivos de forma progresiva, ya que al ratificarlo
se comprometen a adoptar medidas encaminadas a lograr, por todos los medios
apropiados, la plena efectividad de los derechos que en l se reconocen, garantizando al
mismo tiempo su ejercicio sin discriminacin alguna 6. Hasta la fecha, 160 Estados
Miembros de las Naciones Unidas han ratificado el artculo 9 del PIDESC o se han
adherido a l, comprometindose de este modo a garantizar a todas las personas el derecho
a la seguridad social en sus respectivos territorios.
El mandato de la OIT

27.

Como organismo internacional encargado especficamente de fijar las normas

internacionales del trabajo, la OIT tiene desde su creacin en 1919 la responsabilidad

primordial de hacer efectivo el derecho a la seguridad social.
28.

Este mandato, que fue confirmado en la Declaracin de Filadelfia de 1944, se

incorpor posteriormente en la Constitucin de la OIT. En l se reconoce explcitamente

la obligacin solemne de la Organizacin Internacional del Trabajo de fomentar, entre
todas las naciones del mundo, programas que permitan, entre otras cosas, extender las
medidas de seguridad social para garantizar ingresos bsicos a quienes los necesiten y
prestar asistencia mdica completa, as como proteger a la infancia y a la maternidad,
ampliando as la proteccin a todas aquellas personas que la necesiten.
29.

Se trata de la primera vez en la historia que la comunidad mundial declara su

compromiso de extender a todos la seguridad social. Este nuevo paradigma sobre la

universalidad de la seguridad social qued recogido en la Recomendacin sobre la
seguridad de los medios de vida, 1944 (nm. 67) y en la Recomendacin sobre la
asistencia mdica, 1944 (nm. 69). Ambas recomendaciones prepararon el camino que
condujo a la formulacin de la seguridad social como un derecho humano en la
Declaracin Universal de Derechos Humanos y, algunos aos ms tarde, en el PIDESC.
30.

De conformidad con el mandato de la OIT, en 1999 la consolidacin de la

proteccin y la seguridad social se fij como uno de los cuatro objetivos estratgicos del
Programa de Trabajo Decente cuya finalidad consiste en promover el trabajo decente y
productivo para todas las mujeres y todos los hombres en condiciones de libertad,
igualdad, seguridad y dignidad humana. Reconociendo la necesidad creciente de seguridad
social en una situacin econmica cada vez ms inestable, as como la presin a que estn
sometidos los sistemas de seguridad social existentes, el Programa de Trabajo Decente hizo
hincapi en la importancia de adaptarse a los cambios sociales, extender la seguridad
social, mejorar su gobernanza y vincularla con el mercado de trabajo y las polticas de
empleo.
31.

En 2001, hace exactamente diez aos, la Conferencia Internacional del Trabajo

reiter que la seguridad social era un derecho humano fundamental, y reafirm que la tarea
de extenderla a todas las personas que la necesitan no slo constitua un elemento esencial
del mandato de la OIT, sino tambin un desafo que todos los Estados Miembros deban

abordar con seriedad y de forma urgente. En 2003 se puso en marcha la Campaa Mundial
sobre Seguridad Social y Cobertura para Todos.
32.

Los mandantes, que en la Declaracin de la OIT sobre la justicia social para una

globalizacin equitativa 7 adoptada en 2008 hicieron hincapi en que los cuatro objetivos
estratgicos son inseparables, estn interrelacionados y se refuerzan mutuamente,
reiteraron que desplegaran esfuerzos conjuntos encaminados a:
la ampliacin de la seguridad social a todas las personas, incluidas medidas para
proporcionar ingresos bsicos a quienes necesiten esa proteccin, y la adaptacin de su
alcance y cobertura para responder a las nuevas necesidades e incertidumbres generadas
por la rapidez de los cambios tecnolgicos, sociales, demogrficos y econmicos.
33.

En respuesta a la crisis financiera y econmica mundial, en junio de 2009 los

mandantes de la OIT adoptaron el Pacto Mundial para el Empleo, que reconoce la funcin
de los regmenes de seguridad social como estabilizadores sociales y econmicos
automticos y como un elemento esencial de las estrategias integradas de respuesta a la
crisis. En l se insta a los pases a que refuercen y extiendan sus respectivos sistemas de
proteccin social mediante el establecimiento de un rgimen bsico de proteccin social
(piso social) 8. El Pacto Mundial para el Empleo recibi ms tarde el respaldo del
Consejo Econmico y Social de las Naciones Unidas (ECOSOC); por su parte, el Piso de
Proteccin Social fue identificado como una de las nueve iniciativas conjuntas de las
Naciones Unidas para hacer frente a los efectos de la crisis 9 y, asimismo, est
convirtindose en parte integrante de la incipiente estrategia bidimensional de la OIT para
la extensin de la seguridad social (vase el captulo 5).
34.

El establecimiento de normas internacionales del trabajo es uno de los medios de

accin ms importantes de que dispone la OIT para cumplir su mandato de extender a

todos la seguridad social. Los 31 convenios y 23 recomendaciones sobre la materia que la
OIT ha adoptado desde 1919 han contribuido enormemente a la formulacin de la
seguridad social como un derecho humano universal, en concreto mediante el
establecimiento de obligaciones y directrices especficas para los Estados Miembros. En
2002, el Consejo de Administracin de la OIT confirm ocho de los 31 convenios como
convenios actualizados sobre seguridad social (vase recuadro 1.3).

Convenios actualizados sobre seguridad social

Convenio sobre la seguridad social (norma mnima), 1952 (nm. 102);

Convenio sobre la igualdad de trato (seguridad social), 1962 (nm. 118);

Convenio sobre las prestaciones en caso de accidentes del trabajo y enfermedades

profesionales, 1964 [Cuadro I modificado en 1980] (nm. 121);

Convenio sobre las prestaciones de invalidez, vejez y sobrevivientes, 1967 (nm.

128);

Convenio sobre asistencia mdica y prestaciones monetarias de enfermedad, 1969

(nm. 130);

Convenio sobre la conservacin de los derechos en materia de seguridad social,

1982 (nm. 157);

Convenio sobre el fomento del empleo y la proteccin contra el desempleo, 1988

(nm. 168), y Convenio sobre la proteccin de la maternidad, 2000 (nm. 183).

35.

De estos convenios el ms destacado es el Convenio sobre la seguridad social

(norma mnima), 1952 (nm. 102). Se trata del nico convenio internacional que define las
nueve ramas de la seguridad social, establece normas mnimas para cada una de ellas, y
enuncia principios para la sostenibilidad y buena gobernanza de dichos sistemas. Otro
rasgo importante de este Convenio es la inclusin de clusulas de flexibilidad que permiten
a los Estados Miembros ratificantes aceptar por lo menos tres de las nueve ramas de la
seguridad social, incluyendo por lo menos una de las tres que cubren una contingencia o
desempleo de larga duracin, de modo que el mayor nmero posible de pases puedan
cumplir los requisitos que en l se establecen.
36.

La importancia de los convenios de la OIT suele medirse mediante la tasa de

ratificaciones. Hasta la fecha, el Convenio nm. 102 ha sido ratificado por 47 Estados
Miembros de la OIT (vanse el grfico 1.1 y el cuadro A-I.1 que figuran en el anexo I), y
ms recientemente por Brasil, Bulgaria, Rumania y Uruguay. Algunos gobiernos (por
ejemplo el de Argentina) han sealado que ya iniciaron el proceso de ratificacin a nivel
nacional; otros pases han solicitado recientemente asistencia de la OIT con miras a su
ratificacin (China, Honduras, Mongolia y Paraguay); otros han manifestado un gran

inters en su posible ratificacin o en la ratificacin de normas de seguridad social ms

exigentes (Repblica de Corea).
1.3.2. La seguridad social como instrumento fundamental para avanzar hacia la
justicia social en un mundo en vas de globalizacin
65.

La seguridad social es un derecho humano al que deberan tener acceso todos los

miembros de una sociedad, as como un requisito previo para el logro de la cohesin y la

justicia sociales. Adems, es una herramienta poderosa para reducir la pobreza y la
desigualdad, como ha podido comprobarse tanto en la larga experiencia de los pases ms
desarrollados como en la experiencia de los pases de medianos y bajos ingresos que
primero invirtieron en el desarrollo social.
66.

La mayora de los pases industrializados estn de acuerdo en que el aumento del

nivel de prosperidad debera ir acompaado de una mejora de la proteccin social de sus

poblaciones. Ninguno de los pases de Asia, Europa, Amrica del Norte u Oceana que ha
emprendido con xito el proceso de industrializacin carece de un sistema bastante amplio
de seguridad social. Slo hasta hace poco comenz a cuestionarse este principio, que
durante muchas dcadas haba gozado de un prestigio merecido. Muchas de las economas
ms exitosas del mundo como las de Dinamarca, Francia, Alemania, Noruega, Suecia y
Pases Bajos registran los niveles ms elevados de gasto social que, en porcentaje del
PIB, oscilan por lo general entre un 25 y un 30 por ciento de sus respectivas rentas
nacionales. Se trata de economas tradicionalmente abiertas que durante muchas dcadas
han conocido la competencia a escala internacional. Comparten asimismo una experiencia
comn, pues todas ellas comenzaron a introducir sistemas de proteccin social a finales del
siglo XIX, cuando eran pobres. La prestacin de proteccin en materia de seguridad social
era, y sigue siendo, una parte integrante de sus respectivos paradigmas de desarrollo
nacional.
La seguridad social y su repercusin en la pobreza, la vulnerabilidad y la desigualdad
67.

Los sistemas de seguridad social constituyen un mecanismo eficaz para reducir la

pobreza, limitar la desigualdad, promover la igualdad y sustentar un crecimiento

econmico equitativo 28 . Se estima que los niveles de pobreza y desigualdad en los pases
de la OCDE seran casi dos veces ms altos sin estos sistemas. Una parte importante del
impacto que tienen los sistemas de seguridad social sobre la reduccin de la pobreza se

debe a las pensiones de vejez; por lo tanto, las pensiones influyen considerablemente en la
magnitud del impacto de la seguridad social sobre la reduccin de la pobreza. En 2008, la
magnitud media del impacto de las prestaciones de seguridad social en la Unin Europea
fue del 33 por ciento, sin incluir las pensiones; en otras palabras, las prestaciones de
seguridad social redujeron en promedio los ndices de riesgo de pobreza en 8,6 puntos
porcentuales, pasando del 25,1 por ciento registrado antes de percibir las prestaciones (pero
incluyendo las pensiones) al 16,5 por ciento registrado una vez percibidas (vase el grfico
1.2).
Seguridad social y dilogo social: promover la justicia social y la cohesin social
76.

La OIT siempre ha hecho hincapi en la importancia del dilogo social y en el papel

de los trabajadores y los empleadores tanto en la gobernanza de los regmenes de seguridad

social como en los debates ms amplios relativos a las polticas nacionales sobre las
estrategias en materia de seguridad social. El dilogo social es un elemento esencial en la
consecucin de la justicia y la cohesin sociales, algo que nunca haba quedado ms
patente que tras la crisis financiera y econmica mundial. En efecto, la crisis corrobor una
vez ms que para concebir y aplicar las polticas econmicas y sociales y darles
seguimiento es necesario entablar un dilogo social constructivo e integrador 37. El
establecimiento de un proceso de dilogo social amplio con miras a concebir y reformar los
regmenes de seguridad social permite reflejar las nociones de justicia social y equidad y
garantizar un sentido de implicacin y responsabilizacin de base amplia.
77.

La representacin de los trabajadores y los empleadores en la gobernanza y

administracin de los regmenes de seguridad social est inscrita en las normas y principios
de la OIT relativos a la seguridad social. Los sistemas de seguridad social eficaces y
sostenibles se basan en la buena gobernanza, la responsabilizacin y la participacin
de la sociedad en general y de las organizaciones de trabajadores y de empleadores en
particular. Si bien la responsabilidad final de brindar una cobertura de seguridad social
global y suficiente recae en el Estado, la participacin de las organizaciones de
empleadores y de trabajadores en la concepcin, la supervisin y la gobernanza de los
sistemas de seguridad social puede constituir un aporte importante para crear y mantener
sistemas satisfactorios que presten servicios de forma eficaz. As pues, los rganos
directivos de las instituciones de seguro social constituyen un foro importante de dilogo
social institucionalizado. En algunos pases que no cuentan con otras formas de dilogo

social institucionalizado, dichos rganos constituyen precisamente un lugar de dilogo

social para tratar cuestiones especficas.

CAPITULO: IV
EL ACUERDO NACIONAL (PERU)
Informacin
Posteriormente a la firma del Acuerdo Nacional el 22JUL02, se realizaron ocho sesiones
plenarias del Foro del Acuerdo Nacional. De esta manera, qued confirmada la frrea
voluntad de los integrantes del Acuerdo Nacional de dar cumplimiento a las 29 Polticas de
Estado como base para la transicin y consolidacin de la democracia, la afirmacin de la
identidad nacional y el diseo de una visin compartida del pas a futuro.
Dentro de este marco de compromiso compartido, el Foro del Acuerdo Nacional trabaj en
torno a definir mecanismos operativos de seguimiento del Acuerdo. Para estos fines
conform el Comit Coordinador y cuatro Comisiones. El Comit Coordinador fue
definido como la instancia permanente del Foro del Acuerdo Nacional encargada de
coordinar con la Presidencia del Foro, con el Comit Tcnico de alto Nivel, con las cuatro
Comisiones y con la Secretara de Coordinacin Interinstitucional de la Presidencia del
Consejo de Ministros, donde est adscrito el Foro del Acuerdo Nacional. Se acord que el
Comit Coordinador estara compuesto por cuatro miembros representantes de cada mbito
presente en el Foro: un representante de los partidos polticos, uno de las organizaciones
sociales, uno del Gobierno y un miembro del Consejo Consultivo. Para el primer perodo,
se acord que Accin Popular representar a los partidos polticos, la Conferencia
Episcopal Peruana a las organizaciones sociales, el Reverendo Padre Juan Julio Wicht al
Consejo Consultivo y el Ministro de Educacin, doctor Gerardo Ayzanoa del Carpio, al
Gobierno. De igual manera se convino que estos cargos sern rotativos, con una
periodicidad de tres meses, con la finalidad de que la responsabilidad del seguimiento y la
promocin del cumplimiento del Acuerdo Nacional, no recaiga en individuos sino en
instituciones.
Con referencia a las cuatro Comisiones, el Foro del Acuerdo Nacional decidi que cada
una correspondera a los grandes objetivos del Acuerdo: Democracia y Estado de Derecho;

Equidad y Justicia Social; Competitividad del Pas; y Estado Eficiente, Transparente y

Descentralizado.

Trabajo desarrollado
El primer encargo del Foro del Acuerdo Nacional recibido por estas Comisiones fue
concluir, a la brevedad posible, la revisin de las matrices referidas a las 29 Polticas de
Estado del Acuerdo Nacional. Se retom as el acuerdo establecido en el "Compromiso de
Dilogo" de elaborar indicadores y metas precisas para la ejecucin de las polticas, que
permitan verificar el cumplimiento del Acuerdo Nacional.
Entre el 10 de octubre y el 6 de diciembre del 2002, las cuatro Comisiones, con el apoyo de
la Presidencia del Consejo de Ministros y el asesoramiento de expertos de los distintos
sectores, realizaron 54 reuniones de trabajo. Una vez concluidas las matrices, un grupo de
trabajo conformado por los miembros del Comit Tcnico de Alto Nivel, expertos en
desarrollo y metodlogos realizarn un anlisis de consistencia y coherencia de las 29
matrices para su aprobacin final por el Foro del Acuerdo Nacional.
Ratificando el compromiso de dilogo y concertacin como valores intangibles del
Acuerdo Nacional, y base para la construccin de una sociedad justa y democrtica, el 17
de octubre de 2002, el Presidente de la Repblica suscribi el Decreto Supremo N 1052002-PCM que institucionaliza al Foro del Acuerdo Nacional como instancia de
promocin del cumplimiento y del seguimiento del Acuerdo Nacional, adscrito a la
Presidencia del Consejo de Ministros, cuyo texto fue previamente consensuado con los
miembros del Foro del Acuerdo Nacional.
En dicha norma se estableci que el Acuerdo Nacional es presidido por el Presidente de la
Repblica; y en su ausencia por el Presidente del Consejo de Ministros. Asimismo se
sealaron como miembros del Foro del Acuerdo Nacional a las organizaciones que
suscribieron el Acuerdo el 22 de julio de 2002.
El Decreto Supremo, a iniciativa del Presidente de la Repblica, constituy un Comit
Tcnico de Alto Nivel integrado por tres personalidades internacionales y tres nacionales.
Las personalidades fueron designadas por Resolucin Suprema N 451-2002-PCM y son

las siguientes: el ex - Canciller de Colombia, doctor Augusto Ramrez Ocampo; el ex Canciller de Guatemala, doctor Eduardo Stein Barilla; el doctor Diego Achard, de
Uruguay; el seor Rafael Roncagliolo Orbegoso; el seor Juan De la Puente Meja; y el
Reverendo Padre Juan Julio Wicht. Este Comit Tcnico de Alto Nivel tiene como primera
funcin, asignada por el Foro del Acuerdo Nacional, la presentacin del plan de accin
para el ao 2003, que se aprobar por el Foro en el mes de diciembre.
En este punto, resulta de vital importancia resaltar el esfuerzo del Gobierno por iniciar la
ejecucin de las Polticas de Estado del Acuerdo Nacional. Al respecto debemos referirnos
a los diez Proyectos de Ley que fueran enviados por el Poder Ejecutivo al Congreso de la
Repblica con el objetivo de erradicar la violencia y fortalecer el civismo y la seguridad
ciudadana. Dicha iniciativa legislativa responde a la Stima Poltica de Estado. En el
mismo sentido debemos referirnos a la donacin efectuada por el Banco Mundial a favor
del Gobierno Peruano para la creacin del Centro de Planeamiento Estratgico, que forma
parte de la Quinta Poltica de Estado: "Gobierno en funcin de objetivos con planeamiento
estratgico, prospectiva nacional y procedimientos transparentes." Tampoco debemos
olvidar las palabras del Presidente del Banco Mundial, seor James Wolfensohn, quien
felicit a los firmantes del Acuerdo Nacional y los alent a seguir adelante, sealando que
la fuerza de un pas se encuentra en el consenso.
En cuanto a la difusin del Acuerdo Nacional, es necesario hacer mencin al convenio
suscrito entre el Ministerio de Educacin y la Presidencia del Consejo de Ministros para
divulgar el Acuerdo Nacional en el sistema educativo nacional peruano. En este convenio
se establecieron como objetivos: capacitar a los profesores para una adecuada transmisin
del contenido, principios y valores del Acuerdo Nacional; imprimir el texto del Acuerdo
Nacional en los libros y cuadernos que distribuya el Ministerio de Educacin; e incorporar
el Acuerdo Nacional en los programas de alfabetizacin y educacin de adultos. Se espera
que con una correcta difusin a nuestros nios y jvenes el Acuerdo Nacional viva en sus
mentes y corazones por ms de veinte aos, consolidando as, una nueva generacin que
luche y defienda sus valores. En la lnea de difusin del Acuerdo Nacional se preparar la
suscripcin de nuevos convenios.
Matrices de trabajo

Los representantes de las organizaciones polticas, religiosas, de la sociedad civil y del

Gobierno, sin perjuicio de sus legtimas diferencias, aprobaron un conjunto de polticas de
Estado que constituyen un Acuerdo Nacional, a cuya ejecucin se comprometieron. Las
polticas que acordaron estn dirigidas a alcanzar cuatro grandes objetivos:
Democracia y Estado de Derecho
Equidad y Justicia Social
Competitividad del Pas
Estado Eficiente, Transparente y Descentralizado
1. Democracia y Estado de Derecho
Viendo por conveniente que el Estado de Derecho y la democracia representativa son
garanta del imperio de la justicia y de la vigencia de los derechos fundamentales, as como
un aspecto esencial conducente a lograr la paz y el desarrollo del pas. Se comprometieron
a:

Garantizar el pleno y cabal ejercicio de los derechos constitucionales, la

celebracin de elecciones libres y transparentes, el pluralismo poltico, la alternancia en el

poder y el imperio de la Constitucin bajo el principio del equilibrio de poderes.

Promover la vigencia del sistema de partidos polticos en todo el territorio

nacional, as como el pleno respeto a las minoras democrticamente elegidas.

Consolidar una nacin peruana integrada, vinculada al mundo y proyectada hacia

el futuro, respetuosa de sus valores, de su patrimonio milenario y de su diversidad tnica y

cultural.

Preservar el orden pblico y la seguridad ciudadana, garantizando que la expresin

de nuestras diferencias no afecte la tranquilidad, justicia, integridad, libertad de las

personas y el respeto a la propiedad pblica y privada.

Institucionalizar el dilogo y la concertacin, en base a la afirmacin de las

coincidencias y el respeto a las diferencias, estableciendo mecanismos institucionalizados

de concertacin y control que garanticen la participacin ciudadana en el proceso de toma
de decisiones pblicas.

Adoptar medidas orientadas a lograr el respeto y la defensa de los derechos

humanos, as como la firme adhesin del Per a los Tratados, normas y principios del
Derecho Internacional, con especial nfasis en los Derechos Humanos, la Carta de las
Naciones Unidas y la del Sistema Interamericano.

1.7 Mantener una poltica de seguridad nacional que garantice la independencia,

soberana, integridad territorial y salvaguarda de los intereses nacionales.

2. Equidad y Justicia Social
Con la conviccin que el desarrollo humano integral, la superacin de la pobreza y la
igualdad de acceso a las oportunidades para todos los peruanos y peruanas, sin ningn tipo
de discriminacin, constituyen el eje principal de la accin del Estado. Se comprometieron
tambin a:

Adoptar medidas orientadas a lograr la generacin de oportunidades econmicas,

sociales, culturales y polticas, erradicando toda forma de inequidad y de discriminacin,

en un contexto de pleno respeto a los Derechos Humanos.

Promover la generacin y el acceso al empleo pleno, digno y productivo, mediante

el incremento de la inversin, la produccin y el desarrollo empresarial.

Garantizar el acceso universal a una educacin integral de calidad orientada al

trabajo y a la cultura, enfatizando los valores ticos, con gratuidad en la educacin pblica,
y reducir las brechas de calidad existentes entre la educacin pblica y privada, rural y
urbana, incorporando la certificacin peridica de las instituciones educativas, el
fortalecimiento y la revaloracin de la carrera magisterial e incrementando el presupuesto
del Sector Educacin hasta alcanzar un monto equivalente al 6% del PBI.

Garantizar el acceso universal a una salud integral de calidad, en forma gratuita,

continua y oportuna, ampliando y fortaleciendo los servicios de salud, promoviendo el

acceso universal a la jubilacin y la seguridad social, y fomentando el desarrollo de un
sistema nacional de salud integrado y descentralizado.

Consolidar una poltica cultural que incentive los valores promotores del desarrollo,

la responsabilidad ciudadana y la convivencia armnica entre los peruanos.

Propiciar el acceso de cada familia a una vivienda digna y a condiciones bsicas

para un desarrollo saludable en un ambiente de calidad y seguridad.

Promover el desarrollo fsico de la persona mediante la actividad deportiva, de

forma tal que favorezca su formacin integral y mejore su rendimiento como fuerza
productiva.
3. Competitividad del Pas
Para lograr el desarrollo humano y solidario en el pas, el Estado adoptar una poltica
econmica sustentada en los principios de la economa social de mercado, reafirmando su
rol promotor, regulador, solidario y subsidiario en la actividad empresarial. Dentro de ese
marco se comprometieron a:

Fomentar la competitividad y formalizacin de la actividad empresarial,

especialmente de la pequea y microempresa, y promover la inversin privada nacional y

extranjera, as como la identificacin y el desarrollo creciente de cadenas productivas que
compitan exitosamente tanto a escala nacional como internacional.

Promover el planeamiento estratgico concertado, polticas de desarrollo sectorial y

regional que fomenten el empleo, la formacin de capital humano, la inversin, la

produccin y consumo de bienes nacionales y las exportaciones, en el marco de una
poltica econmica de equilibrio fiscal y monetario, y de una poltica tributaria que permita
financiar adecuadamente el presupuesto para lo cual la base tributaria deber ampliarse
hasta alcanzar una recaudacin no menor al 18% del PBI.

Promover la participacin del sector privado en la construccin, mantenimiento y

operacin de infraestructura al sector privado, as como desarrollar la infraestructura que,

junto a la inversin pblica del Estado, dinamicen a todos los sectores de la actividad
econmica.

Fortalecer la capacidad de gestin y competencia del Estado y del sector privado,

mediante el fomento a la innovacin, la investigacin, la creacin, la adaptacin y la

transferencia tecnolgica y cientfica.

Desarrollar agresivamente el comercio exterior en base al esfuerzo conjunto del

Estado y el sector privado para incrementar y diversificar nuestra oferta exportable y lograr
una insercin competitiva en los mercados internacionales.

4. Estado Eficiente, Transparente y Descentralizado

Con la decisin de consolidar un Estado eficiente, transparente y descentralizado al
servicio de las personas, como sujetos de derechos y obligaciones. Se comprometieron a:

Construir un Estado eficiente, eficaz, moderno y transparente, que a nivel nacional,

regional y local, atienda las demandas de la poblacin, fomente la participacin ciudadana

y respete la autonoma de las organizaciones sociales.

Implementar mecanismos de transparencia y rendicin de cuentas, que faciliten el

control ciudadano, erradicando toda forma de corrupcin o de utilizacin proselitista del

Estado.

Mejorar la capacidad de gestin del Estado mediante la modernizacin de la

administracin pblica, la capacitacin de los servidores estatales y la revaloracin de la

carrera pblica.

Garantizar una estructura de autonomas polticas, econmicas y administrativas,

basada en la descentralizacin del poder y de la economa, la transferencia gradual de las

competencias y recursos del gobierno nacional a los gobiernos regionales y locales, una
clara delimitacin de funciones y competencias, as como del funcionamiento democrtico
e integrado del Estado a nivel nacional, regional y local.

Impulsar el desarrollo armnico y sostenido de todo el territorio nacional,

promoviendo la descentralizacin de la inversin pblica y privada, en un marco de

estabilidad macroeconmica, monetaria y de equilibrio fiscal.
Finalmente, se comprometieron a establecer los mecanismos de seguimiento necesarios
para institucionalizar el cumplimiento de las veintinueve polticas de estado del Acuerdo
Nacional, mediante la convocatoria a reuniones peridicas nacionales y regionales del
Acuerdo Nacional, el establecimiento de una secretara tcnica autnoma, la creacin de
una oficina estatal de apoyo y enlace, y su difusin permanente a la sociedad en su
conjunto.
En testimonio de lo expuesto anteriormente el Acuerdo Nacional tiene carcter vinculante
y quedo abierto a la adhesin de otras fuerzas polticas y organizaciones sociales,
comprometindose a observarlo y cumplirlo hasta el 28 de julio de 2021.

Polticas de Estado
1. Democracia y Estado de Derecho
Primera Poltica de Estado
Fortalecimiento del Rgimen Democrtico y del Estado de Derecho
Segunda Poltica de Estado
Democratizacin de la Vida Poltica y Fortalecimiento del Sistema de Partidos
Tercera Poltica de Estado
Afirmacin de la Identidad Nacional
Cuarta Poltica de Estado
Institucionalizacin del Dilogo y la Concertacin
Quinta Poltica de Estado
Gobierno en Funcin de Objetivos con Planeamiento Estratgico, Prospectiva Nacional y
Procedimientos Transparentes
Sexta Poltica de Estado
Poltica Exterior para la Paz, la Democracia, el Desarrollo y la Integracin
Stima Poltica de Estado
Erradicacin de la Violencia y Fortalecimiento del Civismo y de la Seguridad Ciudadana
Octava Poltica de Estado
Descentralizacin Poltica, Econmica y Administrativa para Propiciar el Desarrollo
Integral, Armnico y Sostenido del Per
Novena Poltica de Estado
Poltica de Seguridad Nacional
2. Equidad y Justicia Social
Dcima Poltica de Estado

Reduccin de la Pobreza Relacin de Polticas de Estado

Dcimo Primera Poltica de Estado
Promocin de la Igualdad de Oportunidades sin Discriminacin
Dcimo Segunda Poltica de Estado
Acceso Universal a una Educacin Pblica Gratuita y de Calidad y Promocin y Defensa
de la Cultura y del Deporte
Dcimo Tercera Poltica de Estado
Acceso Universal a los Servicios de Salud y a la Seguridad Social
Dcimo Cuarta Poltica de Estado
Acceso al Empleo Pleno, Digno y Productivo
Dcimo Quinta Poltica de Estado
Promocin de la Seguridad Alimentaria y Nutricin
Dcimo Sexta Poltica de Estado
Fortalecimiento de la Familia, Proteccin y Promocin de la Niez, la Adolescencia y la
Juventud
3. Competitividad del Pas
Dcimo Stima Poltica de Estado
Afirmacin de la Economa Social de Mercado
Dcimo Octava Poltica de Estado
Bsqueda de la Competitividad, Productividad y Formalizacin de la Actividad Econmica
Dcimo Novena Poltica de Estado
Desarrollo Sostenible y Gestin Ambiental
Vigsima Poltica de Estado
Desarrollo de la Ciencia y la Tecnologa

Vigsimo Primera Poltica de Estado

Desarrollo en Infraestructura y Vivienda Relacin de Polticas de Estado
Vigsimo Segunda Poltica de Estado
Poltica de Comercio Exterior para la Ampliacin de Mercados con Reciprocidad
Vigsimo Tercera Poltica de Estado
Poltica de Desarrollo Agrario y Rural

4. Estado Eficiente, Transparente y Descentralizado

Vigsimo Cuarta Poltica de Estado
Afirmacin de un Estado Eficiente y Transparente
Vigsimo Quinta Poltica de Estado
Cautela de la Institucionalidad de las Fuerzas Armadas y su Servicio a la Democracia
Vigsimo Sexta Poltica de Estado
Promocin de la tica y la Transparencia y Erradicacin de la Corrupcin, el Lavado de
Dinero, la Evasin Tributaria y el Contrabando en Todas sus Formas
Vigsimo Stima Poltica de Estado
Irradicacin de la Produccin, el Trfico y el Consumo Ilegal de Drogas
Vigsimo Octava Poltica de Estado
Plena Vigencia de la Constitucin y de los Derechos Humanos y Acceso a la Justicia e
Independencia Judicial
Vigsimo Novena Poltica de Estado
Acceso a la Informacin, Libertad de Expresin y Libertad de Prensa

CONCLUSIONES
En nuestro pas (Peru) el problema de la falta de acceso a la justicia es sin duda
fundamental, en tiempos en que los derechos que se reconocen a los seres humanos por el
slo hecho de serlo han cobrado una importancia como nunca antes la tuvieron .De nada
vale reconocer derechos si no se pueden hacer valer y ese presupuesto fundamenta el
derecho de acceso a la justicia para todos y todas por igual. Ese derecho, aunque ya gozaba
de reconocimiento formal, es desde hace medio siglo que ha sido objeto de preocupacin
por hacerlo realidad. Plantearse acertadamente la relacin entre justicia y equidad, la
relacin de derecho y cambio social y Estado de derecho en el marco de la funcin del
derecho y derechos humanos hace que en la preocupacin humana nazca la necesidad de
plantearse alternativas adecuadas para lograr el acceso a la justicia.
Las mujeres, los hombres y los nios tienen derecho a la seguridad social. Al mismo
tiempo, las instituciones de seguridad social forman parte de la gobernanza y las
estructuras institucionales de una economa de mercado eficiente. En un mundo en el que
las fluctuaciones financieras y econmicas se propagan con rapidez, incidiendo de forma
inmediata en los mercados de trabajo y el bienestar social, la capacidad de las personas
para hacer frente por s solas a los riesgos econmicos es an ms limitada que en el
pasado.
Tomando en consideracin las teoras y los enfoques planteados, es posible concluir que
los consejos han recurrido a dos tipos de visiones en su manera de abordar la equidad. En
primer lugar, una aproximacin desde la igualdad de oportunidades y/o condiciones, que
coloca el foco en nivelar el terreno en trminos del acceso y calidad de los servicios de
salud y educativos a los que acceden los nios y jvenes (C. de Polticas de Infancia y C.
de Educacin) y en relacin con la empleabilidad de las personas (C. de Trabajo). A su
vez, stos hacen hincapi en la creacin de pisos y/o niveles mnimos para los sectores
ms carenciados o vulnerables. En segundo lugar, una perspectiva que toma como
referencia el enfoque de derecho, combinando la universalizacin del derecho a proteccin
social con el acceso a prestaciones bsicas (C. Previsional); en este ltimo caso tambin
est presente la equidad de gnero.
El enfoque de igualdad de oportunidades que se propone para abordar las desigualdades de
origen pone el acento en las condiciones y en el desarrollo de las capacidades personales
para acceder a la estructura de oportunidades, pero no coloca suficiente atencin a las
condiciones sociales y culturales que intervienen en dicho proceso.

RECOMENDACIONES

-Recomendamos que la justicia social se imparta de manera equitattiva

Por ello, es que una de las principales tareas del Estado Peruano, es la redistribucin de la
riqueza para que las oportunidades de desarrollo sean lo ms cercana posible igual para
todos y la brecha de pobreza se reduzca lo ms que se pueda. Esto es lo que diferencia a un
pas desarrollado de uno subdesarrollado. La diferencia entre los que ganan ms y los que
ganan menos, es menor. Hay que dejar la miopa de lado y luchar por la justicia social para
todos los peruanos, sean ricos o pobres, para que estos ltimos dejen de serlo, pues todos
estamos en el mismo barco que es nuestro PERU.
-Recomendamos Promover la igualdad de gnero y los derechos humanos de las
mujeres
La violencia contra la mujer es una manifestacin extrema de la desigualdad de gnero y
debe abordarse con carcter urgente; dicha violencia, a su vez, perpeta esta desigualdad.
-Recomendamos que las instituciones del Estado implementen polticas pblicas
eficientes que beneficien a todos, estas tienen de ser informadas, monitorizadas y
evaluadas a lo largo del proceso de implementacin.
-Recomendamos la descentralizacin y la despartidizacin en los servicios pblicos a
fin de aproximarlos a los ciudadanos. Estos deben contar con personas preparadas
para dar la informacin en las lenguas habladas en cada regin.
-Recomendamos que la elaboracin e implementacin de polticas pblicas, como las
de combatir a la pobreza, presten mayor atencin a las personas ms vulnerables,
suscitando su participacin y garantizando una cesta bsica a las personas que viven
situaciones de hambre y desnutricin.

REFERENCIAS BIBLIOGRFICAS

(El acuerdo nacional (Peru)) Autor: Santiago Ramon Salazar Navarro

ANEXOS