Accion de Inconstitucionalidad y Nulidad

RESUMEN
LAS ACCIONES PBLICAS PARA LA GUARDA DE LA INTEGRIDAD Y

LA SUPREMACA DE LA CONSTITUCIN
Este trabajo de carcter descriptivo, tiene por finalidad analizar los elementos
propios de cada una de estos dos acciones, haciendo especial nfasis en su origen,
evolucin, actos contra los cuales se pueden intentar, requisitos para ejercerlas,
caractersticas, titulares, competencia y causales de procedencia. Concluido este
examen, se espera que haya claridad sobre el estado actual de estos mecanismos,
a partir del reciente desarrollo normativo y jurisprudencial.
Las Acciones Pblicas para la Guarda de la Integridad y

La Supremaca de la Constitucin


TRABAJO DE GRADO

Director:
Dr. JORGE ENRIQUE IBEZ NAJAR
Elaborado por:
JULIN ALFREDO GMEZ DAZ
DIANA MILENA RODRGUEZ VARGAS
Facultad de Ciencias Jurdicas

Pontificia Universidad Javeriana
Bogot
2002

TABLA DE CONTENIDO
1. INTRODUCCIN
2. ACCIN DE INCONSTITUCIONALIDAD
2.1 INTRODUCCIN
2.1.1
El control previo
2.1.1
El control posterior
2.2
NOCIN
2.3
ORIGEN Y EVOLUCIN
2.3.1
Primeros precedentes histricos del Control Constitucional
2.3.1.1
La Constitucin de Estados Unidos de 1789
2.3.1.2
Caso Marbury Vs. Madison
2.3.2
Historia del Control Constitucional en nuestro pas
2.3.2.1
La Constitucin de Cundinamarca de 1811
2.3.2.2
La Constitucin de Cundinamarca de 1812
2.3.2.3
La Constitucin de Ccuta de 1821
2.3.2.4
La Constitucin de 1853
2.3.2.5
2.3.2.6
2.3.2.7

2.3.2.8
2.3.3
Las leyes posteriores a la Constitucin de 1886
Origen del Control Constitucional por va de accin
2.3.3.1
Acto Legislativo nmero 03 de 1910
2.3.3.2
2.3.3.3
2.3.3.4
2.3.3.5
Decreto nmero 432 de 1969
2.3.4 La Accin de Inconstitucionalidad en la Constitucin

de 1991
2.4 ACTOS CONTRA LOS CUALES PROCEDE
2.4.1 Actos Reformatorios de la Constitucin
2.4.1.1 Actos Legislativos
2.4.1.2 Referendo Constitucional
2.4.1.3 Asamblea Constituyente
2.4.2 Mecanismos de Participacin Popular
2.4.2.1 Referendo sobre leyes
2.4.2.2 Consulta popular del orden nacional
2.4.2.3 Plebiscitos del orden nacional
2.4.3 Leyes
2.4.3.1
Leyes estatutarias (casos excepcionales)
2.4.3.2
Tratados internacionales y leyes aprobatorias
2.4.4 Decretos con fuerza de ley

2.4.4.1 Decretos extraordinarios

2.4.4.2
Decreto mediante el cual se pone en vigencia el plan

nacional de inversiones pblicas
2.5 REQUISITOS Y CARACTERSTICAS

2.5.1 Requisitos
2.5.1.1 Sealamiento de las normas acusadas
2.5.1.2 Sealamiento de cargos constitucionales concretos
2.5.1.3 Sealamiento de la competencia de la Corte
2.5.2 Caractersticas
2.6 TITULARES
2.6.1 Casos especiales
2.6.1.1 Personas jurdicas
2.6.1.2 Magistrados de la Corte Constitucional
2.6.1.3
Inhabilitacin para el ejercicio de derechos y

funciones pblicas
2.6.1.4 Demanda de inconstitucionalidad por apoderado

2.7 COMPETENCIA
2.8 CAUSALES
2.8.1 Violacin de la Constitucin por el contenido material
del acto
2.8.2 Vicios de procedimiento en la formacin del acto
2.9 EFECTOS DE LA SENTENCIA

3. ACCIN DE NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD

3.1
INTRODUCCIN
3.2
NOCIN
3.3
ORIGEN Y EVOLUCIN
3.3.1 Antecedentes del Acto Legislativo nmero 01 de 1945
3.3.2 Acto Legislativo nmero 01 de 1945
3.3.4 La Constitucin de 1991
3.3.5 La Ley 270 de 1996
3.3.6 La Ley 446 de 1998

3.4.1 Decretos autnomos
3.4.1.1
Decretos autnomos expedidos con fundamento

en los artculos transitorios de la Constitucin
posteriores al 10
3.4.2
Decretos especiales con sujecin a leyes generales,

cuadro o marco
3.4.3
Decretos expedidos con fundamento en leyes

de autorizaciones
3.4.4
Decretos expedidos con fundamento en leyes de

mandato de intervencin en la economa


3.5.1 Requisitos
3.6 TITULARES
3.7 COMPETENCIA
3.8 CAUSAL
3.9
EFECTOS DE LA SENTENCIA
4. CONCLUSIONES
5. BIBLIOGRAFA

1. INTRODUCCIN
En 1910 ocurri en nuestro pas una situacin que nos convirti en pioneros en el
desarrollo del control judicial de constitucionalidad por va activa, la introduccin en
nuestro ordenamiento de la accin de inexequibilidad. El Acto Legislativo nmero 03
de ese ao abri la puerta para que cualquier ciudadano pudiera demandar ante la
Corte Suprema de Justicia algunos actos que resultasen contrarios a la Carta,
buscando la preservacin del orden jurdico constitucional.
Aos ms tarde, por medio del Acto Legislativo nmero 01 de 1945, el constituyente
le otorg al Consejo de Estado la potestad para conocer sobre los decretos dictados
por el Gobierno Nacional que no estuvieren dentro de la rbita de la Corte Suprema,
implantando un sistema de control constitucional difuso que en adelante sera
ejercido por las dos corporaciones.
Finalmente, la Constitucin Poltica de 1991, adems de crear la Corte

Constitucional para que preservara la integridad y la supremaca de la Carta
mediante el cumplimiento estricto y preciso de las funciones que le fueron
asignadas, tambin consagr en el numeral 2 del artculo 237, la accin de nulidad

10
por inconstitucionalidad que se puede interponer contra los decretos dictados por el
Gobierno, cuya competencia no le corresponda a la nueva Corte.
Todo lo anterior ha conducido a que hoy contemos con dos acciones pblicas que
tienen por objeto la defensa de las normas superiores:
la antigua accin de
inconstitucionalidad, que en la actualidad tiene unas caractersticas y unos alcances

diferentes a los que se observaban inicialmente, y la novsima accin de nulidad por
inconstitucionalidad, que no ha tenido un desarrollo suficiente que permita la
existencia de plena unidad conceptual sobre su naturaleza.
Este trabajo de grado de carcter descriptivo, tiene por finalidad analizar los
elementos propios de cada una de estos dos acciones, haciendo especial nfasis en
su origen, evolucin, actos contra los cuales proceden, requisitos para ejercerlas,
caractersticas, titulares, competencia y causales de procedencia. Concluido este
examen, se espera que haya claridad sobre el estado actual de estos mecanismos,
a partir del reciente desarrollo normativo y jurisprudencial.
Consideramos de gran importancia para el derecho constitucional y el derecho

administrativo de nuestro pas, que se adelante este anlisis a la luz de las nuevas
realidades y los nuevos conceptos de nuestro ordenamiento. Nuestro mayor aporte
se circunscribe a la accin de nulidad por inconstitucionalidad, pues aqu se recoge
la legislacin y los pronunciamientos judiciales que permitieron determinar las notas

11
esenciales de esta nueva figura jurdica, labor que no se haba adelantado por parte
de la doctrina.
Esperamos que esta monografa simplifique la comprensin de los principios de las

acciones pblicas para la guarda de la integridad y la supremaca de la Constitucin,
facilitando su utilizacin no slo por quienes se desenvuelven en el mundo del
derecho sino por todos los ciudadanos que estn interesados en la defensa del
orden jurdico.

12
2. ACCIN DE INCONSTITUCIONALIDAD
2.1
INTRODUCCIN
Partiendo del principio de supremaca de la Constitucin consagrado en el artculo 4

superior y en concordancia con el artculo 241, el cual establece que a la Corte
Constitucional se le confa la guarda de la integridad y la supremaca de la
Constitucin(...), a continuacin se examinar el control de constitucionalidad
ejercido por esta corporacin creada por la Carta de 1991, que asumi la
competencia que detentaba la Corte Suprema de Justicia para ejercer la revisin de
las leyes y de algunos decretos en razn de su naturaleza.
Con base en las disposiciones constitucionales, la Corte Constitucional ejerce un

control previo o un control posterior dependiendo del tipo de norma sobre la cual va
a conocer. El control previo se puede dividir en dos categoras: 1. el control previo
excepcional
que
se
realiza
sobre
los
proyectos
de
ley
objetados
por
inconstitucionalidad; y 2. el control previo automtico respecto de los proyectos de

leyes estatutarias. A su vez, dentro del control posterior se pueden identificar dos
clases: 1. el control posterior de carcter automtico que se ejerce sobre los

13
decretos expedidos durante los estados de excepcin, las leyes aprobatorias de

tratados pblicos y las leyes que convocan a una asamblea nacional constituyente o
a un referendo constitucional; y 2. el control posterior por va activa sobre los actos
reformatorios de la Constitucin, las leyes y los decretos con fuerza de ley que no se
encuentran dentro de las categoras anteriores, el cual se ejerce cuando un
ciudadano ha interpuesto una accin de inconstitucionalidad.
2.1.1
El control previo
Aunque la revisin por parte de la Corte Constitucional de los proyectos de leyes

estatutarias y de los proyectos de ley que hayan sido objetados por el Gobierno se
encuentra determinada en el numeral 8 del artculo 241 de la Constitucin y debe
realizarse previamente a la sancin presidencial, existe una clara diferenciacin
entre las dos situaciones.
El control sobre los proyectos de leyes estatutarias
encuentra su justificacin en la naturaleza de este tipo de leyes por medio de las

cuales se regulan materias enunciadas taxativamente en la Constitucin y que son
de vital importancia (los derechos y deberes fundamentales de las personas y los
procedimientos y recursos para su proteccin, la administracin de justicia, la
organizacin y rgimen de los partidos y movimientos polticos, el estatuto de la
oposicin y funciones electorales, las instituciones y mecanismos de participacin
ciudadana, y los estados de excepcin). De esta connotacin especial se desprende

14
la disposicin del artculo 153 superior segn el cual la Corte deber revisar
previamente la exequibilidad del proyecto en razn de la condicin especial propia
de las leyes estatutarias.
En contraste con lo anterior, el control previo sobre los dems proyectos de ley ser
ejercido por la Corte no en virtud de una connotacin especial propia de la norma
sino por la existencia de una situacin procedimental, la objecin por parte del
Gobierno del proyecto enviado para sancin, aduciendo la inconstitucionalidad de
las disposiciones ya aprobadas en el Congreso. En este caso, de acuerdo con el
artculo 167, si un proyecto de ley es objetado por inconstitucional una vez haya
vuelto a las cmaras a segundo debate, si stas insistieren, pasar a la Corte
Constitucional para que dentro de los 6 das siguientes sta decida sobre su
exequibilidad.
Por estas razones se habla del ejercicio de un control de constitucionalidad previo
automtico cuando se trate de proyectos de leyes estatutarias y excepcional cuando
se refiera a los proyectos de ley que sean objetados por inconstitucionalidad por el
Gobierno.
2.1.1
El control posterior
En forma complementaria la Corte ejerce un control de constitucionalidad posterior

sobre las dems leyes y sobre algunos decretos con fuerza de ley; este control ser

15
automtico en aquellos casos contemplados expresamente en la Constitucin, y en

las dems situaciones slo se realizar una vez se haya interpuesto una accin que
de inicio a un proceso de revisin.
En la Carta se establece que la Corte deber conocer automticamente de los
decretos expedidos durante los estados de excepcin, de las leyes aprobatorias de
los tratados pblicos y de las leyes que convoquen a una asamblea constituyente o
a un referendo constitucional.
El primer caso en que se ejerce un control posterior automtico es el consagrado en
los numerales 7 del artculo 241, 6 del artculo 214 y el pargrafo del artculo 215,
segn los cuales, la Corte debe pronunciarse sobre la constitucionalidad de los
decretos legislativos que dicte el Gobierno durante la vigencia de un estado de
excepcin.
Tanto en el estado de guerra exterior, de conmocin interior o de
emergencia, el Gobierno debe enviar a la Corte Constitucional todos los decretos

legislativos que dicte en uso de las facultades recibidas, para que sta ejerza el
control respectivo; en caso que el Gobierno incumpla este deber la Corte podr
aprehender de oficio y en forma inmediata su conocimiento.
Igual situacin se presenta con las leyes aprobatorias de tratados pblicos; segn
el numeral 10 del artculo 241, la Corte debe decidir definitivamente sobre la
exequibilidad de los tratados internacionales y de las leyes que los aprueben. El
Gobierno debe remitir a la Corte la ley aprobatoria una vez haya sido sancionada de
tal manera que se determine su constitucionalidad.

16
Finalmente la Corte ejerce un control constitucional posterior y automtico sobre las

leyes que convoquen una asamblea constituyente o un referendo constitucional. De
acuerdo con el artculo 241, numeral 2, en concordancia con el artculo 379, las
leyes que realicen dichas convocatorias podrn ser declaradas inexequibles cuando
se violen los requisitos establecidos en el ttulo XIII, De la reforma de la
Constitucin.
En relacin con los actos reformatorios de la Constitucin y las dems leyes y
decretos con fuerza de ley para los cuales no se ha establecido un conocimiento
automtico por parte de la Corte, sta slo podr pronunciarse sobre su
constitucionalidad
cuando
algn
ciudadano
demande
dicha
disposicin,
configurando el control de constitucionalidad posterior por va activa, objeto del

presente anlisis.

17
2.2 NOCIN
La accin de inconstitucionalidad o de inexequibilidad puede ser ejercida por

cualquier ciudadano con fundamento en el artculo 40 y en el numeral 2 del artculo
242. El primero de ellos establece que todo ciudadano tiene derecho a participar en
la conformacin, ejercicio y control del poder poltico.
Para hacer efectivo este
derecho puede: (...) 6. Interponer acciones pblicas en defensa de la Constitucin y

de la Ley;
el segundo consagra que cualquier ciudadano podr ejercer las
acciones pblicas previstas en el ttulo precedente (...).

As mismo, el artculo 241 superior determina que a la Corte Constitucional se le
confa la guarda de la integridad y la supremaca de la Constitucin y se le atribuyen
las funciones comprendidas en los numerales 1, 4 y 5, de acuerdo con las cuales
deber decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los
ciudadanos contra los actos reformatorios de la Constitucin, contra las leyes, y
contra los decretos con fuerza de ley dictados por el Gobierno.
Con la realizacin de la reforma constitucional de 1910 se consagr por primera vez

la accin de inconstitucionalidad. El Dr. JAVIER HENAO HIDRN afirma que ese
ao fue establecido un sistema de proteccin a la Carta Poltica mediante el cual los
ciudadanos, en virtud de una accin de carcter poltico que se les confera, podan

18
demandar ante la Corte Suprema de Justicia las leyes emanadas por el Congreso y
los decretos dictados por el Gobierno que estimasen violatorios de la Constitucin,
con el fin de que aquella corporacin judicial decidiera definitivamente acerca de su
viabilidad jurdica: declarados inconstitucionales (inexequibles) dejaban de regir, en
tanto que la declaracin de constitucionalidad (exequibilidad) les otorgaba el sello de
garanta para continuar produciendo sus efectos propios en el campo del derecho.1
En el mismo sentido la Corte Suprema en un fallo de octubre de 1969 anot que el
artculo 241 de la Constitucin conceda a cualquier ciudadano la accin pblica de
inexequibilidad contra todas las leyes y los decretos dictados por el Gobierno en
ejercicio de las atribuciones de que tratan los artculos 76, numerales 11 y 12 y 80
de la Carta.2 En la misma sentencia se estableci, refirindose a la accin de
inconstitucionalidad, que este derecho es por consiguiente poltico y toda restriccin
o excepcin a su ejercicio debe ser expresamente definida en la misma
Constitucin.3
Por su parte, la nueva Corte Constitucional reafirm la concepcin sobre este
mecanismo de defensa constitucional sealando que el objeto de las demandas de
inconstitucionalidad no puede ser otro que el texto normativo, cuya expedicin o
contenido puede desconocer los preceptos de orden superior que le otorgan validez
dentro del ordenamiento jurdico.4.
1
HENAO HIDRN, Javier. Panorama del Derecho Constitucional Colombiano. 10 ed. Bogot,
Colombia: Editorial Temis, 1996, Pg. 123.
2
Corte Suprema de Justicia, fallo de noviembre 19 de 1969. Magistrado ponente: Dr. Luis Sarmiento
Buitrago. Gaceta Judicial CXXXVII Bis.
3
Ibdem.
4
Corte Constitucional, sentencia C-504 de 1993. Magistrados ponentes: Dr. Eduardo Cifuentes
Muoz y Dr. Carlos Gaviria Daz.

19
De lo anterior se puede concluir que la accin de inexequibilidad es un derecho

poltico que tiene todo ciudadano de demandar ante la Corte Constitucional
una ley, un decreto con fuerza de ley o un acto reformatorio de la Carta, para
que este rgano declare si la norma acusada es o no conforme con la
Constitucin.

20
2.3 ORIGEN Y EVOLUCIN
2.3.1 Primeros precedentes histricos del Control Constitucional
2.3.1.1 La Constitucin de Estados Unidos de 1789
El principio de supremaca constitucional ha sido reconocido desde la Constitucin

de los Estados Unidos de Amrica expedida en marzo de 1789.
En el prrafo
segundo, del artculo VI, de dicha normatividad, se estableci que esta Constitucin,
y las leyes de los Estados Unidos que se expidan con arreglo a ella, y todos los
tratados celebrados o que se celebren bajo la autoridad de los Estados Unidos,
sern la suprema ley del pas y los jueces de cada Estado estarn obligados a
observarlos, a pesar de cualquier cosa en contrario que se encuentre en la
Constitucin o las leyes de cualquier Estado.
De esta manera se consagr
expresamente la excepcin de inconstitucionalidad y los jueces empezaron a estar

obligados a aplicar las disposiciones constitucionales por encima de las leyes de
cualquier Estado.
Una vez firmado el proyecto de la nueva Constitucin por 39 delegados de los 55

asistentes y sin que todava se hubiese ratificado por el pueblo de cada Estado (se

21
necesitaba la adhesin de nueve Estados para que la Constitucin entrara a regir),

se desat una campaa en pro y en contra de la nueva Carta, en la cual, por medio
de peridicos y discursos, diferentes personalidades de la poca manifestaban sus
opiniones sobre la conveniencia o inconveniencia de la misma. Algunos de los ms
fuertes defensores de la nueva Carta fueron Alejandro Hamilton, Santiago Madison y
Juan Hay, quienes publicaron ms de 70 artculos en tres peridicos de Nueva York
desde octubre de 1787 hasta mayo de 1788, los cuales fueron recopilados y
publicados en un libro titulado El Federalista.5
Sobre la disposicin que contempla el principio de supremaca constitucional, uno de
los artculos contenidos en esta obra est dedicado a la defensa de la norma,
explicando las razones por las cuales era necesaria su consagracin expresa. En
carta enviada al Pueblo del Estado de Nueva York, publicada en el peridico El
Correo de Nueva York, el viernes 25 de enero de 1788, Madison expuso lo siguiente:
El imprudente celo de los adversarios de la Constitucin les ha incitado a dirigir
tambin un ataque contra esta parte de ella, sin la cual hubiera sido evidente y
radicalmente defectuosa. Para hacernos completo cargo de esto slo necesitamos
suponer momentneamente que la supremaca de las constituciones de los Estados
hubiera quedado intacta gracias a una clusula que hiciera una salvedad a su favor.
En primer lugar, como estas constituciones confieren una soberana absoluta a las
legislaturas de los Estados, en todos los casos no exceptuados por los actuales
artculos de confederacin, todas las facultades contenidas en la propuesta
5
HAMILTON, Alejandro; MADISON, Santiago; JAY, Juan. El Federalista. 1a ed. en espaol, 5

reimpresin. Mxico, D.F., Mxico: Fondo de Cultura Econmica, 1994.

22
Constitucin habran sido anuladas en cuanto excedieran de las enumeradas en la

Confederacin, y el nuevo Congreso habra quedado reducido a la misma situacin
de impotencia que sus predecesores.
En segundo lugar, como las constituciones de algunos Estados ni siguiera
reconocen expresa y plenamente poderes actuales de la Confederacin, la salvedad
expresa de la supremaca de aqullas habra puesto en duda todos los poderes
contenidos en la Constitucin propuesta.
En tercer lugar, como las constituciones de los Estados difieren grandemente entre
s, podra ocurrir que un tratado o una ley nacional, de gran importancia para todos
los Estados, estuviera en pugna con algunas de las constituciones, aunque no con
todas, por lo que resultara vlido en algunos Estados, al mismo tiempo que no
tendra ningn efecto en otros.
Finalmente, el mundo habra visto por primera vez un sistema de Gobierno fundado
en la inversin de los principios fundamentales de todo Gobierno; habra visto la
autoridad de toda la sociedad subordinada en todos los aspectos a la autoridad de
las partes; habra contemplado a un monstruo con la cabeza bajo las rdenes de
sus miembros.6
De esta manera se plasm por primera vez en la Constitucin de un Estado
democrtico, la nocin de supremaca de la norma superior por encima de cualquier
otra. Las disposiciones de la Carta Poltica fueron consideradas a partir de este
momento como normas fundantes del Estado, razn por la cual no podrn ser
quebrantadas por ningn otro acto.
6
Op. Cit. Pg. 194.

23
2.3.1.2 El caso Marbury Vs Madison
Uno de los primeros antecedentes histricos de aplicacin prevalente de una

disposicin constitucional sobre una ley, y quiz el ms reconocido, es el caso
Marbury Vs Madison ocurrido en el ao de 1803 en Estados Unidos. Es sta la
primera ocasin en la cual un juez decidi aplicar directamente la Constitucin
obviando una ley expedida por el Congreso de ese pas. En este juicio, el Juez
Marshall, Presidente de la Suprema Corte Federal, luego de hacer un anlisis en el
cual buscaba determinar si la Constitucin se encontraba por encima de los actos
legislativos ordinarios, decidi aplicar preferentemente la Constitucin por encima de
una normal legal contraria.
De la providencia proferida por esa Corte, los siguientes apartes de algunas de las
consideraciones planteadas resultaron determinantes para adoptar la decisin:
Los poderes de la legislatura son definidos y limitados, y la Constitucin es

escrita para evitar que esos lmites sean mal comprendidos u olvidados.
Con qu objeto seran puestos esos lmites si ellos pudieran ser superados
en cualquier tiempo por aquellos mismo llamados a respetarlos? (...)
Es una proposicin demasiado simple para ser discutida que, o la
Constitucin es superior a todo acto legislativo no conforme con ella, o el
poder legislativo puede modificar la Constitucin con una ley ordinaria. No

24
existe una solucin intermedia en esta doble alternativa. O la Constitucin

es una ley superior no modificable por el procedimiento ordinario, o se halla
en el mismo plano que los actos legislativos ordinarios, y, como ellos es
siempre modificable para la legislatura. Si la primera parte de la alternativa
es cierta, un acto contrario a la Constitucin no es ley, si, en cambio, la
segunda parte es cierta, la Constitucin escrita habr de ser considerada
como una tentativa absurda del pueblo para limitar un poder que por su
naturaleza es ilimitable. Ciertamente, todos aquellos que han intervenido en
la elaboracin de las constituciones escritas las contemplaron como ley
fundamental y suprema de la Nacin, y en consecuencia la teora
fundamental en que se funda todo Gobierno organizado con base en una
Constitucin es que un acto de la legislatura no conforme con la Constitucin
es ineficaz. Este principio se deduce de la naturaleza de la Constitucin
escrita, y por eso ha de ser considerado por esta Corte como uno de los
principios fundamentales de nuestra sociedad. (...)
Si un acto del poder legislativo no conforme con la Constitucin es nulo
puede, no obstante, tener eficacia ante los Tribunales, y pueden los
Tribunales ser obligados a aplicarlo? En otras palabras: puede un acto
legislativo ser considerado causa de efectos jurdicos aunque no sea una
ley? Eso significa destruir en la prctica aquello que no ha sido establecido
en la teora, y constituye a primera vista un absurdo demasiado grosero para
ser considerado.

25
Aquellos que apliquen una norma legislativa a un caso particular debern

necesariamente examinarla e interpretarla (...) esto es de la esencia de la
funcin judicial.
Si, entonces la Corte deber tener en cuenta la
Constitucin, y si la Constitucin es superior a todo acto ordinario de la

legislatura, la Constitucin y no el acto ordinario debe ser aplicada en el caso
a que ambas se refiere.7
Con esta decisin se sent el primer precedente judicial segn el cual, ante la
existencia de una divergencia entre una disposicin constitucional y una norma
legislativa, la constitucional deber ser aplicada preferentemente por encima de la
que le resulte contraria. De esta manera naci el control de constitucionalidad por
va de excepcin, que en nuestro ordenamiento tiene pleno reconocimiento en el
artculo 4 de la Constitucin.
2.3.2 Historia del Control Constitucional en nuestro pas
2.3.2.1 La Constitucin de Cundinamarca de 1811
Despus de la firma del acta de independencia el 20 de julio de 1810, la Constitucin

de Cundinamarca de 1811 constituy el inicio de nuestra historia constitucional.
7
DUEAS RUIZ, scar Jos. Control Constitucional. 2 ed. Bogot, Colombia: Ediciones Librera
del Profesional, 1997, Pg. 219.

Esta
Constitucin
primigenia
expedida
por
el
Colegio
26
Constituyente
de
Cundinamarca cuyo proyecto fue redactado por su presidente, don Jorge Tadeo
Lozano,8 y en la cual se configur una monarqua constitucional cuya cabeza fue el
Rey Fernando VII,9 dio los primeros pasos hacia el reconocimiento de la supremaca
constitucional. Es as que la primera Carta, en su artculo 9, estableci un Senado
de Censura y Proteccin para que de oficio o a solicitud de cualquier ciudadano
sostuviera la Constitucin y los derechos del pueblo y evitara usurpaciones o
infracciones de cualquiera de los otros poderes: ejecutivo, legislativo y judicial,
contrarios al tenor de la Constitucin.10
Se observa que aunque el control
constitucional que se estableci era de carcter poltico, se introdujo por primera vez
la posibilidad de que cualquier ciudadano pudiera intervenir para que se ejerciera un
control constitucional precario.
2.3.2.2 La Constitucin de Cundinamarca de 1812
A raz del desconocimiento del sistema monrquico y tomada la decisin que

Cundinamarca adoptara un sistema de Gobierno republicano, al ao siguiente de la
expedicin de la Carta de 1811 se realiz una reforma que dio origen a una nueva
constitucin, en la cual, adems de enumerar los derechos del hombre y sus
DE PAULA PREZ, Francisco. Derecho Constitucional Colombiano. 6 ed. Bogot, Colombia:

Publicaciones Universidad Javeriana, 1992, Pg. 12.
9
HENAO HIDRN. Panorama del Derecho Constitucional Colombiano, cit., Pg. 6.
10
DUEAS RUIZ. Control Constitucional, cit., Pg. 137.

27
deberes,11 se sigui avanzando en el proceso de consolidacin de la supremaca

constitucional y al Senado se le dio el carcter de conservador de la Constitucin,12
connotacin que igualmente se consagr en la Constitucin de Cartagena del mismo
ao.
2.3.2.3 La Constitucin de Ccuta de 1821
Una vez superada la poca de las constituciones provinciales y habiendo sido

celebrado el Congreso de Angostura, la Constitucin de Ccuta expedida el 30 de
agosto de 1821, elimin la disposicin contemplada en las constituciones anteriores
y estableci que el Congreso podr resolver cualquier duda que ocurra sobre la
inteligencia de algunos artculos de esta Constitucin (artculo 189).13
En esta
nueva Carta no se estableci un control constitucional definido y la interpretacin de

las normas all contenidas corresponda todava a la rama legislativa. Esta misma
disposicin fue mantenida en las constituciones de 1830, 1832 y 1843.
11
DE PAULA PREZ. Derecho Constitucional Colombiano, cit., Pg. 17.

13
12

28
2.3.2.4 La Constitucin de 1853
En la Constitucin de 1853, adems de la disposicin contenida en el artculo 57, la

cual estableca que la Constitucin poda ser aclarada en caso de oscuridad por
medio de una ley,14 se observa propiamente el origen del control de
constitucionalidad en nuestro pas.
Luego de un largo perodo durante el cual se haba adoptado una forma de estado
unitaria, la Constitucin de 1853 inici el proceso de federalizacin que se
profundiz con la expedicin de la Constitucin de 1863.
En esta ocasin la
Constitucin contempl una organizacin estatal centro-federal otorgndole a las

provincias el poder municipal y reservando para el Gobierno central algunas
funciones relacionadas con el orden pblico, la hacienda pblica y las relaciones
exteriores, entre otras.15
A raz de esta organizacin poltica, en la Constitucin se estableci que
corresponde a la Suprema Corte de la Nacin: (...) 6. Resolver la nulidad de las
ordenanzas municipales, en cuanto sean contrarias a la Constitucin y a las leyes de
la Repblica.16
As se configur el primer antecedente directo del control
constitucional en nuestro pas pues se atribuy a la Suprema Corte la posibilidad de

declarar nulas las ordenanzas municipales que fueren denunciadas como contrarias
a las disposiciones constitucionales y legales; ste fue el primer episodio en el que
no slo se reconoci la supremaca de la Constitucin sobre una norma inferior,
14
Ibdem.
16
Artculo 42 de la Constitucin de 1853. DUEAS RUIZ. Control Constitucional, cit., Pg. 138.
15

29
tambin se le otorg la facultad a un rgano del Estado para que pudiera

pronunciarse sobre su nulidad o validez.
La vigencia de la Constitucin de 1853 fue muy corta como consecuencia del golpe
de Estado del 17 de abril de 1854, despus del cual ascendi al poder el General
Jos Mara Melo, y de la guerra civil que conllev a que se conformaran ocho
estados soberanos. Producto de esta nueva organizacin poltica fue necesario
redactar una nueva Carta que se adaptara al nuevo estado de la Repblica, la cual
recibi el nombre de Confederacin Granadina.17
En la nueva Carta de 1858, en la cual se mantuvo el control de constitucionalidad

pero se vari la competencia en cabeza de la Corte, sta slo poda suspender la
ejecucin de los actos contrarios a la Constitucin o a las leyes, pero no era la que
decida sobre su nulidad; ahora era el Senado el que conoca del acto suspendido
por la Corte y ejerca el control respectivo. El artculo 50 de la nueva Constitucin
rezaba as:
Artculo 50. Corresponde a la Corte Suprema suspender la ejecucin de los

actos de las legislaturas de los Estados, en cuanto sean contrarios a la
17

Constitucin o a las leyes de la Confederacin;
30
dando cuenta de la
suspensin al Senado, para que ste decida definitivamente sobre la validez

o nulidad de dichos actos.
En lo que podra considerarse como un retroceso en el desarrollo de un control

judicial de constitucionalidad, a la Corte se le atribuy competencia solamente para
suspender los actos de manera provisional quitndole la posibilidad de ejercer el
control definitivo.
De esa manera se instituy un control de constitucionalidad
poltico que por su misma naturaleza no tendra los mismos alcances; slo hasta la
Constitucin de 1886 se volvi a contemplar el control de constitucionalidad ejercido
por un rgano judicial.
Luego de la guerra civil que dio inicio en 1860, el General Toms Cipriano de
Mosquera convoc a la Convencin Nacional que redact la Constitucin federal de
1863 o tambin conocida Constitucin de Rionegro.18
Manteniendo el esquema
planteado en la Constitucin anterior, la Corte poda suspender la ejecucin de los

actos legislativos de las Asambleas de los Estados y el Senado era el que decida
definitivamente sobre la nulidad de stos.
18
DE PAULA PREZ. Derecho Constitucional Colombiano, cit., Pg. 89.

31
Este control de constitucionalidad qued consagrado en el artculo 72 de la

Constitucin de Rionegro de la siguiente manera:
Artculo 72. Corresponde a la Corte Suprema suspender, por unanimidad de

votos, a pedimento del Procurador General o de cualquier ciudadano, la
ejecucin de los actos legislativos de las asambleas de los Estados, en
cuanto sean contrarios a la Constitucin o a las leyes de la Unin, dando, en
todo caso, cuenta al Senado para que ste decida definitivamente sobre la
validez o nulidad de dichos actos.
En concordancia con lo anterior, en el Captulo VI de la Carta en el cual se desarroll

todo lo concerniente al Poder Legislativo, el artculo 51 rezaba as:
Artculo 51. Son atribuciones del Senado: (...)

5.a Decidir definitivamente sobre la nulidad o validez de los actos legislativos
de las asambleas de los Estados y que se denuncien como contrarios a la
Constitucin de la Repblica.
De la primera disposicin se pueden destacar varios elementos; en primer lugar,

para suspender la ejecucin de un acto legislativo era necesario que todos los
miembros de la Corte votaran en igual sentido, requisito que no fue previsto en la
Constitucin de 1858. As mismo, se estableci que dicha suspensin se poda

32
ordenar si era solicitada por el Procurador General o por un ciudadano, facultando a

cualquier para requerir la suspensin de un acto legislativo expedido por la
Asamblea de un Estado. Aunque ste es un antecedente directo de la accin de
inconstitucionalidad que sera consagrada algn tiempo despus, no se puede
considerar como el origen de este mecanismo pues la solicitud que se elevaba ante
la Corte Suprema no tena por objeto que sta se pronunciara sobre la validez de la
disposicin sino simplemente que suspendiera su ejecucin hasta tanto el Senado
decidiera de fondo.
Terminada la poca federal y una vez convocados los delegatarios de los Estados
federales, se reuni el Consejo Nacional, rgano que expidi la Constitucin que
devolvi a Colombia la organizacin como Estado Unitario. En esta oportunidad, el
control de constitucionalidad volvi a ser ejercido por un rgano judicial.
Tal como aparece consignado en el artculo 86 de dicha Constitucin, se estableci
que el Presidente poda devolver con objeciones cualquier proyecto que le fuere
enviado para su sancin. En consonancia con lo anterior, segn el artculo 88 todo
proyecto que hubiese sido reconsiderado por el legislativo y hubiese sido aprobado
por dos tercios de los votos en una y otra cmara, deba ser sancionado por el
Presidente sin la posibilidad de presentar nuevas objeciones. Sin embargo, en el

33
artculo 90 se consagr una excepcin a esta disposicin, pues cuando el proyecto

hubiese sido objetado por razones de inconstitucionalidad, una vez revisado por las
cmaras, si stas insistieren, deba pasar a la Corte Suprema para que sta
decidiera sobre su exequibilidad, dando origen al control de constitucionalidad previo
y excepcional.
La competencia en cabeza de la Corte a la que se hizo mencin en el artculo 90
tena asidero en el artculo 151, el cual rezaba:
Artculo 151. Son atribuciones de la Corte Suprema: (...)

4. Decidir definitivamente sobre la exequibilidad de actos legislativos que
hayan sido objetados por el Gobierno como inconstitucionales.
Segn el Dr. LUIS CARLOS SCHICA, en la Constitucin de 1886 se admiti

simplemente un mecanismo previo de control de constitucionalidad, atribuido al
presidente de la repblica respecto de los proyectos de ley, al facultarlo para
formularles objeciones de carcter constitucional cuando eran sometidos a la
sancin ejecutiva. Se dira que se trataba de un control poltico, consistente en un
poder ejecutivo de veto, que pona de relieve la preponderancia presidencial frente al
legislador, con una evidente deformacin del rgimen presidencial que tenamos
como modelo, rebasando de esta manera su principio rector, que es la separacin
de poderes, pero dentro de un equilibrio real.19
19
SACHICA, Luis Carlos. El control constitucional y sus mecanismos: Monografa Jurdica. 3 ed.
Bogot, Colombia: Temis, 1988, Pg. 47.

34
En relacin con la disposicin contenida en la Constitucin de 1963, de acuerdo con

la cual el Senado poda declarar la nulidad de los actos legislativos de las
Asambleas de los Estados, contrarios a la Constitucin, dicha competencia fue
trasladada igualmente a la Corte Suprema, a la cual le corresponda, segn el
artculo 151, numeral 5, decidir, de conformidad con las leyes, sobre la validez o
nulidad de las ordenanzas departamentales que hubieren sido suspendidas por el
Gobierno o denunciadas ante los tribunales por los interesados como lesivas de los
derechos civiles.
En este caso se observan varias diferencias importantes frente a lo consagrado en
las constituciones anteriores.
En primer lugar, en el nuevo artculo no se hizo
referencia a la Constitucin como norma superior, sino a las leyes, de tal manera
que es frente a stas que las ordenanzas departamentales deban estar conformes;
de aqu que no se pueda considerar que mediante el cumplimiento de esta funcin la
Corte Suprema ejerca un control de constitucionalidad, sino ms bien de legalidad.
En segundo lugar, en el nuevo texto se estableci que la Corte decidira sobre la
validez de las ordenanzas que hubiesen sido suspendidas por el Gobierno.
En
contraste con lo consagrado en las constituciones de 1858 y 1863, ahora la Corte

era competente para pronunciarse de fondo sobre la validez de los actos y no se
limitaba simplemente a declarar su suspensin.
Finalmente, a diferencia de lo contemplado en el artculo 72 de la Constitucin del
63, segn el cual, cualquier ciudadano poda solicitar la suspensin de un acto que
resultare contrario a la Constitucin o a las leyes, en la nueva Carta la Corte poda

35
ejercer el control sobre aquellos actos denunciados ante los tribunales por quienes
tuviesen el carcter de interesados, si stos resultaban lesivos de los derechos
civiles.
Con la nueva Constitucin, la titularidad de la accin que permita denunciar una
ordenanza departamental vari, pues antes poda ejercerla cualquier ciudadano y
ahora slo poda hacerlo quien tuviese la condicin de interesado; igualmente, en la
normatividad anterior la accin poda ejercerse sustentada nicamente en la
discrepancia entre la ordenanza y la Constitucin o las leyes, y en el nuevo rgimen
el interesado slo poda denunciar la norma cuando resultara lesiva de los derechos
civiles.
2.3.2.8 Las leyes posteriores a la Constitucin de 1886
En desarrollo de la Constitucin del 86, el principio de supremaca constitucional fue

ratificado por medio de la Ley 57 del 15 de abril de 1887, en cuyo artculo 5 se
estableci que cuando haya incompatibilidad entre una disposicin constitucional y
una legal, se preferir aquella. Sin embargo en un siguiente episodio, por medio de
la Ley 153 del mismo ao se introdujo una disposicin que iba en contrava de la
prevalencia de la Constitucin. El artculo 6 de la Ley 153 de 1887 rezaba:

36
Artculo 6. Una disposicin expresa de ley posterior a la Constitucin se

reputa constitucional, y se aplicar aun cuando parezca contraria a la
Constitucin.
Pero si no fuere disposicin terminante, sino oscura o
deficiente, se aplicar en el sentido ms conforme con lo que la Constitucin

precepte.
En esta norma de contenido singular, y contrario a lo establecido en la misma

Constitucin y en la Ley 57, se le dio a las leyes expedidas con posterioridad a la
Carta, el rango de constitucionales an cuando estas fueren contrarias. Inicialmente
se podra considerar que esta ley limit el control de constitucionalidad, sin embargo,
no se puede olvidar que dicho control slo proceda sobre los actos legislativos20
que
hubiesen
sido
objetados
por
el
Gobierno
aduciendo
razones
de
inconstitucionalidad; sobre un acto legislativo que no hubiese sido objetado, una vez
sancionado y convertido en ley de la Repblica, no proceda ningn tipo de control.
Lo que ms llama la atencin de esta disposicin es el grado de contradiccin con el
principio de supremaca constitucional, que aunque en el texto original de la
Constitucin del 86 no estaba contenido expresamente en una norma (este principio
sera consagrado ms adelante en el artculo 40 del Acto Legislativo nmero 03 de
1910), ya se iba configurando a partir del control de constitucionalidad existente.
20
Aqu los actos legislativos deben ser entendidos como leyes.

37
2.3.3 Origen del Control Constitucional por va de accin
2.3.3.1 Acto Legislativo nmero 03 de 1910
Por medio de este Acto Legislativo se consagr de manera expresa el principio de

supremaca constitucional y se estableci de manera definitiva la accin de
inconstitucionalidad.
A raz del reconocimiento de la superioridad de las
disposiciones constitucionales se introdujo en nuestro ordenamiento la aplicacin de

la excepcin de inconstitucionalidad. Tal principio fue incluido en el artculo 40, as:
Artculo 40. En todo caso de incompatibilidad entre la Constitucin y la ley,

se aplicarn de preferencia las disposiciones constitucionales.
De manera consecuente con la norma anterior, el control constitucional por va

activa ejercido por un rgano judicial, fue establecido en nuestro pas de manera
definitiva dando origen a la accin de inconstitucionalidad. Segn el Dr. OSCAR
JOS DUEAS, el surgimiento de este control constitucional se explica en las
necesidades del desarrollo de una economa de mercado totalmente distinta de la
colonial y se concret definitivamente cuando la burguesa requiri de un Estado
moderno en el cual las personas supieran a qu atenerse21.
De esta manera, el Acto Legislativo de 1910, en su artculo 41, contempl lo
siguiente:
21
Op. Cit. Pg. 141.

38
Artculo 41. A la Corte Suprema de Justicia se le confa la guarda de la

integridad de la Constitucin. En consecuencia, adems de las facultades
que le confiere sta y las leyes, tendr la siguiente:
Decidir definitivamente sobre la exequibilidad de los Actos Legislativos que
hayan sido objetados como inconstitucionales por el Gobierno, o sobre todas
las leyes o decretos acusados ante ella por cualquier ciudadano como
inconstitucionales, previa audiencia del Procurador General de la Nacin.
Se puede observar cmo, en primer lugar, se estableci el control constitucional por

va activa mediante la facultad que se le otorg a cualquier ciudadano de demandar
las disposiciones que fueren contrarias a la Constitucin;
ste es el verdadero
origen de la accin de inconstitucionalidad. En segundo lugar, se mantuvo el control

sobre los actos legislativos que hubieren sido objetados por el Gobierno por razones
de inconstitucionalidad tal como lo consagr inicialmente la Constitucin de 1886.
En relacin con la primera anotacin, resulta llamativo de la nueva disposicin que la

demanda de inconstitucionalidad poda versar sobre cualquier ley o decreto, sin
establecer distincin alguna; en este caso, sin importar si el decreto tena fuerza de
ley o era de carcter ordinario, si era contrario a la Constitucin, poda ser
demandado ante la Corte. Slo hasta el ao de 1945 le fue atribuida al Consejo de
Estado la competencia para conocer sobre los decretos del Gobierno con excepcin

39
de aquellos cuyo conocimiento la Constitucin reservaba a la Corte Suprema de

Justicia.
Finalmente, es conveniente anotar que mediante la ley 2a de 1904 se le otorg a la

Corte el control sobre los decretos expedidos en virtud del artculo 121, el cual
regulaba los estados de guerra exterior y de conmocin interior; sin embargo, esta
norma tendra escasos meses de vigencia y ninguna aplicacin.22
Con la reforma de 1945 el control constitucional ejercido por la Corte fue

perfeccionado. Aunque se mantuvo la esencia de la norma anterior, en la nueva
disposicin se determinaron los decretos que podan ser demandados como
inconstitucionales ante la Corte y sobre los cuales se poda pronunciar la
corporacin. El artculo 53 del acto legislativo era el siguiente:
Artculo 53. El artculo 147 de la Constitucin quedar as:

A la Corte Suprema de Justicia se le confa la guarda de la integridad de la
Constitucin. En consecuencia, adems de las facultades que le confieren
sta y las leyes, tendr la siguiente:
22

40
Decidir definitivamente sobre la exequibilidad de los proyectos de ley que

hayan sido objetados por el Gobierno como inconstitucionales, o sobre todas
las leyes o decretos dictados por el Gobierno en ejercicio de las atribuciones
de que tratan los ordinales 11 y 12 del artculo 69 y el artculo 11723 de la
Constitucin
Nacional,
cuando
fueren
acusados
ante
ella
de
inconstitucionalidad por cualquier ciudadano.
De acuerdo con este artculo, los decretos que podan ser demandados como
inconstitucionales ante la Corte eran los dictados por el Gobierno en virtud de los
ordinales 11 y 12 del artculo 69,24 los cuales hacan referencia a la autorizacin
concedida por el Congreso para la celebracin de contratos, la negociacin de
emprstitos, la enajenacin de bienes nacionales y para ejercer otras funciones
dentro de la rbita constitucional, y a las facultades extraordinarias que el Congreso
le poda otorgar al ejecutivo, respectivamente; los otros decretos susceptibles de ser
demandados eran los expedidos durante los estados de excepcin.
Aunque la figura del Consejo de Estado fue restablecida en nuestro pas mediante el
Acto Reformatorio de la Constitucin del 10 de septiembre de 1914, atribuyndole
las funciones de mximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo, slo hasta 1945
se le otorg la facultad para conocer sobre la constitucionalidad de los decretos
23
El artculo 117 mencionado en esta norma, corresponde al original artculo 121 de la Constitucin
de 1886.
24
El artculo 69 mencionado en esta norma, corresponde al original artculo 76 de la Constitucin de
1886.

41
dictados por el Gobierno excepto los que por disposicin de la Constitucin le

corresponda conocer a la Corte.25
De esta manera se cre la jurisdiccin
contenciosa en nuestro pas, a la cual tambin se le otorgaron funciones de control

constitucional. Esta atribucin fue consagrada en el artculo nuevo introducido por
esta reforma, el cual estableca:
Artculo 41.
(Artculo nuevo)
contencioso-administrativo
Corresponde a la jurisdiccin de lo
conocer
de
las
acusaciones
por
inconstitucionalidad de los decretos dictados por el Gobierno, cuando no

sean de los expedidos en ejercicio de las facultades de que tratan los
ordinales 11 y 12 del artculo 69 y el artculo 117 de esta Constitucin.
De esta manera el Consejo de Estado empez a ejercer una competencia residual

pues a partir de esta reforma deba revisar los dems decretos que no le
corresponda conocer a la Corte Suprema; mediante la inclusin de esta norma se
perfeccion y distribuy la competencia tan amplia que se le haba otorgado a la
Corte Suprema en la reforma de 1910.
25
Este es el origen de la competencia residual en cabeza del Consejo de Estado para ejercer el
control constitucional sobre algunos decretos. ste sera el primer antecedente de la accin de
nulidad por inconstitucionalidad.

42
Por medio de este Acto Legislativo se introdujo un cambio importante al control de

constitucionalidad ejercido sobre los decretos dictados en virtud de las facultades
extraordinarias propias del estado de sitio. El artculo 1 en lo referente al control
constitucional estableci:
Artculo 1. (...)
El congreso por medio de proposicin aprobada por mayora absoluta de
una y otra Cmara, podr decidir que cualquiera de los decretos que dicte el
Gobierno en ejercicio de las facultades extraordinarias del estado de sitio,
pase a la Corte Suprema de Justicia para que decida sobre su
constitucionalidad. La Corte fallar dentro del trmino de seis das, y si as
no lo hiciere, el decreto quedar suspendido. La demora de los Magistrados
en pronunciar el fallo es causal de mala conducta.
Por medio de esta norma se instaur lo que se podra considerar un control de

constitucionalidad de carcter poltico, en la medida en que la revisin de los
decretos sealados no era producto de una accin interpuesta por un ciudadano
sino de una decisin del rgano legislativo.

43
Los elementos introducidos en la reforma del 68 fueron caractersticos del control de

constitucionalidad existente en nuestro pas hasta antes de la expedicin de la
Constitucin de 1991;
entre otros aspectos, se diferenci el control que deba
ejercerse sobre cada uno de los actos susceptibles de ste y se cre la Sala
Constitucional de la Corte Suprema.
Las normas aqu contenidas modificaron
sustancialmente lo establecido en el Acto Legislativo de 1960.

En primer trmino, en lo referente a los decretos expedidos en virtud de las
facultades propias de los estados de excepcin, stos no volveran a ser conocidos
por la Corte cuando fuesen demandados por algn ciudadano y tampoco si le fuesen
enviados en virtud de una decisin adoptada por el Congreso. En esta reforma se
introdujo el control constitucional automtico de estos actos, tratamiento que
subsiste en la Constitucin actual. El texto de los pargrafos de los artculos 42 y 43
que establecieron dicho procedimiento era el siguiente:
Artculo 42. (...)

Pargrafo.
El Gobierno enviar a la Corte Suprema de Justicia, el da
siguiente a su expedicin, los decretos legislativos que dicte en uso de las

facultades a que se refiere este artculo, para que aquella decida
definitivamente sobre su constitucionalidad. Si el Gobierno no cumpliere con

44
el deber de enviarlos, la Corte Suprema de Justicia aprehender

inmediatamente de oficio su conocimiento. 26
De esta manera se le quit la posibilidad a los ciudadanos de interponer la accin de

inconstitucionalidad contra los decretos legislativos expedidos durante los estados
de excepcin por estar sujetos ahora a un control automtico; sin embargo, se
contempl que en dichos procesos cualquier ciudadano poda intervenir para
defender o impugnar el decreto objeto del control.
En lo relativo a la competencia de la Corte para ejercer el control sobre las normas

con fuerza de ley, mediante el artculo 71 se modific el 214 de la Constitucin del
86. El texto de este artculo fue el siguiente:
Artculo 71. El artculo 214 de la Constitucin Nacional quedar as:

A la Corte Suprema de Justicia se le confa la guarda e integridad de la
Constitucin . En consecuencia, adems de las facultades que le confieren
esta y las leyes, tendr las siguientes:
1. Decidir definitivamente sobre la exequibilidad de los proyectos de ley que
hayan sido objetados por el Gobierno como inconstitucionales, tanto por su
contenido material como por vicios de procedimiento en su formacin.
2. Decidir definitivamente sobre la exequibilidad de todas las leyes y los
decretos dictados por el Gobierno en ejercicio de las atribuciones de que
26
El pargrafo del artculo 43 contiene exactamente el mismo texto.

45
tratan los artculos 76, ordinales 11, 12 y 80 de la Constitucin Nacional,

cuando fueren acusados ante ella de inconstitucionalidad
por cualquier
ciudadano.
En las acciones de inexequibilidad deber intervenir siempre el Procurador
General de la Nacin. En los casos de los artculos 121 y 123,27 cualquier
ciudadano puede intervenir para defender o impugnar la constitucionalidad
de los decretos a que ellos se refieren.
La Corte Suprema de Justicia cumplir estas funciones en sala plena, previo
estudio de la sala constitucional compuesta de magistrados especialistas en
derecho pblico.
El Procurador General de la Nacin y la sala constitucional dispondrn cada
uno, de un trmino de treinta das para rendir concepto y ponencia, y la
Corte Suprema de Justicia de sesenta das para decidir. El incumplimiento
de los trminos es causal de mala conducta que ser sancionada conforme
a la ley.
En la nueva disposicin se pueden identificar algunos elementos sobre los cuales es

importante hacer referencia. En primer lugar, la Corte ampli su jurisdiccin pues la
Constitucin la facult expresamente para pronunciarse sobre los proyectos de ley
cuando estos presentaran vicios de procedimiento en su formacin. Por otra parte,
el control de constitucionalidad que estaba reservado a los decretos expedidos en
virtud de facultades o de autorizaciones otorgadas al Gobierno por el Congreso, se
27
El artculo al que se debera hacer referencia es el nmero 122.

46
ampli al decreto con fuerza de ley mediante el cual se pusieran en vigencia los
planes y programas de desarrollo econmico y social, contemplados en el ordinal 4,
del artculo 76 y cuyo trmite est contemplado en el artculo 80. En caso que el
proyecto de planes y programas no hubiese sido aprobado por el Congreso dentro
del trmino establecido en la Constitucin, el Gobierno poda ponerlo en vigencia
mediante decreto.
El otro aspecto innovador que trae esta norma es la creacin de la Sala
Constitucional de la Corte Suprema compuesta por magistrados expertos en
derecho pblico, la cual deba elaborar los proyectos de sentencia que seran
sometidos a consideracin de la Sala Plena de la corporacin, competente para
decidir sobre la exequibilidad de las disposiciones.
En lo referente al control constitucional ejercido por el Consejo de Estado, la nica
variante que introdujo el artculo 72 del Acto Legislativo, correspondiente al artculo
216 de la Constitucin, fue la determinacin que hace de los decretos que se
excluyen de la competencia del Tribunal Contencioso por corresponder a la rbita de
la Corte Suprema.
2.3.3.5 Decreto nmero 432 de 1969
Por medio de este decreto expedido por el Presidente Lleras Restrepo se determin
el funcionamiento de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, la cual

47
deba elaborar los proyectos de sentencia para presentarlos a la Sala Plena para
que all se adoptara el fallo definitivo de todos los procesos de inconstitucionalidad.
Entre los aspectos ms importantes de esta normatividad se puede sealar la
conformacin de la Sala por cuatro magistrados que igualmente formaban parte de
la Sala Plena, y su presidente haca parte de la Sala de Gobierno de la corporacin.
En este decreto se haca mencin especfica de los procesos de control de
constitucionalidad que poda desarrollar la Corte teniendo en cuenta las variaciones
de forma propias de cada uno (tratndose de proyectos de ley objetados por el
Gobierno, de decretos expedidos durante los estados de excepcin, o de leyes o
decretos con fuerza de ley que fuesen demandados mediante la accin de
inconstitucionalidad).
Igualmente se sealaron las causales de impedimento y recusacin para los
magistrados y los conjueces, los trminos para la tramitacin de los asuntos de
constitucionalidad, el procedimiento a seguir y la conformacin orgnica de la Sala,
entre otros asuntos.
2.3.4 La Accin de Inconstitucionalidad en la Constitucin de 1991
Despus del estudio histrico hasta aqu realizado sobre el desarrollo del control
constitucional y de la accin de inconstitucionalidad, corresponde continuar el
anlisis sobre el ordenamiento constitucional vigente. Las disposiciones de la Carta

48
Poltica que servirn de fundamento para el desarrollo de este anlisis y que

actualmente regulan el control de constitucionalidad por va activa, son las
siguientes:
Artculo 4.
La Constitucin es norma de normas. En todo caso de
incompatibilidad entre la Constitucin y la ley u otra norma jurdica, se

aplicarn las disposiciones constitucionales.
Es deber de los nacionales y de los extranjeros en Colombia acatar la
Constitucin y las leyes, y respetar y obedecer a las autoridades.
Artculo 40. Todo ciudadano tiene derecho a participar en la conformacin,

ejercicio y control del poder poltico. Para hacer efectivo este derecho puede:
(...)
6. Interponer acciones pblicas en defensa de la Constitucin y de la ley.
Artculo 241. A la Corte Constitucional se le confa la guarda de la integridad

y supremaca de la Constitucin, en los estrictos y precisos trminos de este
artculo. Con tal fin, cumplir las siguientes funciones:
1. Decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que promuevan los
ciudadanos contra los actos reformatorios de la Constitucin, cualquiera que
sea su origen, slo por vicios de procedimiento en su formacin.

2.
49
Decidir, con anterioridad al pronunciamiento popular, sobre la
constitucionalidad de la convocatoria a un referendo o a una asamblea

constituyente para reformar la Constitucin, slo por vicios de procedimiento
en su formacin.
3.
Decidir sobre la constitucionalidad de los referendos sobre leyes, y de
las consultas populares y plebiscitos de orden nacional. Estos ltimos solo

por vicios de procedimiento en su convocatoria y realizacin.
4. Decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los
ciudadanos contra las leyes, tanto por su contenido material como por vicios
de procedimiento en su formacin.
5. Decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los
ciudadanos contra los decretos con fuerza de ley dictados por el Gobierno
con fundamento en los artculos 150 numeral 10 y 341 de la Constitucin,
por su contenido material o por vicios de procedimiento en su formacin.
Artculo 242. Los procesos que se adelanten ante la Corte Constitucional en

las materias a que se refiere este ttulo, sern regulados por la ley conforme
a las siguientes disposiciones:
1. Cualquier ciudadano podr ejercer las acciones pblicas previstas en el
artculo precedente, e intervenir como impugnador o defensor de las normas
sometidas a control en los procesos promovidos por otros, as como en
aquellos para los cuales no existe accin pblica.

50
2. El Procurador General de la Nacin deber intervenir en todos los

procesos.
3. Las acciones por vicios de forma caducan en el trmino de un ao,
contado desde la publicacin del respectivo acto.
4. De ordinario, la Corte dispondr del trmino de sesenta das para decidir,
y el Procurador General de la Nacin, de treinta para rendir concepto. (...)
ART. 379.Los actos legislativos, la convocatoria a referendo, la consulta

popular o el acto de convocacin de la Asamblea Constituyente, slo podrn
ser
declarados
inconstitucionales
cuando
se
violen
los
requisitos
establecidos en este ttulo.

La accin pblica contra estos actos slo proceder dentro del ao siguiente
a su promulgacin, con observancia de lo dispuesto en el artculo 241
numeral 2.

51
A partir del artculo 241 de la Constitucin se pueden identificar los actos sobre los
cuales la Corte ejerce el control constitucional por va activa. Segn la Carta y tal
como
lo
expone
el
Dr.
JAVIER
TOBO
RODRGUEZ,
los
procesos
de
constitucionalidad que se inician mediante la instauracin de una accin de

inconstitucionalidad son:
1. Aquellos promovidos por los ciudadanos contra actos reformatorios de la

Constitucin, por vicios de procedimiento en su formacin (C.Po. art. 241, ord.
1);
2. La constitucionalidad de la convocatoria a un referendo o a una asamblea
constituyente para reformar la Constitucin (C.Po. art. 241, ord. 2);
3. La constitucionalidad de los referendos sobre leyes y de las consultas
populares y plebiscitos del orden nacional (C.Po. art. 241, ord. 3);
4. Procesos iniciados por los ciudadanos que demanden la inconstitucionalidad
de las leyes (C.Po. art. 241, ord. 4);
5. Los que tienen lugar con ocasin de las demandas de inconstitucionalidad
instauradas por ciudadanos contra los decretos con fuerza de ley dictados por

52
el Gobierno con fundamento en los artculos 150, numeral 10 y 341 de la

Constitucin (C.Po. art. 241, ord. 5).28
A continuacin se analizar cada uno de estos actos para tener claridad sobre las
normas constitucionales en las cuales se encuentran consagrados y sobre las
particularidades del control de constitucionalidad que se ejerce sobre cada uno.
2.4.1 Actos Reformatorios de la Constitucin
De acuerdo con lo establecido en el artculo 374 superior, existen tres formas por
medio de las cuales puede ser modificada la Carta: mediante un acto legislativo, por
una asamblea constituyente o directamente por el pueblo mediante un referendo
constitucional.
En razn de la naturaleza propia de los actos reformatorios, la Constitucin
establece que stos slo podrn ser demandados por vicios de procedimiento en su
formacin. La justificacin de esta limitacin es manifiesta, pues resulta obvio que
todo acto reformatorio rompe el ordenamiento anterior y siempre es contrario a la
Constitucin; una disposicin que permitiera la declaratoria de inconstitucionalidad
de un acto reformatorio, por cuestiones de fondo, imposibilitara la realizacin de una
reforma y restringira el poder del constituyente, sea primario o secundario.
28
TOBO RODRGUEZ, Javier. La Corte Constitucional y el control de constitucionalidad en Colombia.

2 ed. Bogot, Colombia: Jurdicas Gustavo Ibez, 1999, Pg. 188.

53
Segn el artculo 241 numeral 1, todos los actos reformatorios de la Constitucin

pueden ser demandados por cualquier ciudadano y la Corte ejercer el control
constitucional slo respecto de los eventuales vicios de procedimiento.
En esta
medida, si no se cumplieren las disposiciones constitucionales sobre la formacin de

cada uno de estos actos en cualquier momento de su creacin, el ciudadano podr
buscar la declaratoria de inexequibilidad.
Por su parte, el numeral 2, en relacin con el referendo y la asamblea constituyente,
slo hace referencia a su convocatoria, una de las etapas que se debe agotar para
la realizacin de una reforma constitucional de esta naturaleza. A diferencia del
numeral 1, que contempla las demandas que promuevan los ciudadanos contra los
actos reformatorios de la Constitucin por vicios de procedimiento, entendiendo que
estos se pueden presentar durante todo el proceso de formacin del acto, el numeral
2 hace referencia al control automtico que ejerce la Corte sobre la convocatoria a
un referendo o a una asamblea constituyente.
En el caso del control de constitucionalidad sobre las leyes que convocan a un
referendo o una asamblea constituyente, aunque el numeral 2 del artculo 241, en
concordancia con los artculos 34 y 60 de la Ley 134 de 1994, establece que la Corte
ejerce un control automtico sobre estas leyes, el artculo 379 de la Constitucin
consagra la accin pblica para demandarlas dentro del ao siguiente a su
promulgacin. Resulta contradictorio pues, que en el artculo 241 se seale que el
control de constitucionalidad sobre dichos actos es automtico y que en el 379 se

54
contemple como procedente la accin pblica. Consideramos que a partir de la

interpretacin armnica de los dos artculos y de acuerdo con lo establecido en la ley
estatutaria, se debe entender que el control ejercido por la Corte es de carcter
automtico y por ello no procede la accin de inconstitucionalidad, pues antes del
pronunciamiento popular, esta corporacin ya debi determinar si la convocatoria al
referendo o a la asamblea constituyente se realiz conforme al procedimiento
establecido.
2.4.1.1 Actos Legislativos
El Congreso est facultado segn el artculo 114, para reformar la Constitucin,

hacer las leyes y ejercer el control poltico sobre el Gobierno y la administracin.
Para el ejercicio de la primera atribucin mencionada, el Legislativo debe cumplir las
disposiciones contenidas en el artculo 375 en el cual se establece el procedimiento
para la aprobacin de actos legislativos, y respetar lo consagrado en la Ley 5a de
1992, por la cual se expide el reglamento del Congreso: el Senado y la Cmara de
Representantes, en cuyo captulo sptimo, del ttulo I, est reglamentado el proceso
legislativo constituyente.
Sobre el control constitucional de los actos legislativos es importante mencionar que

a principios del siglo pasado la Corte Suprema se declar incompetente para

55
ejercerlo. El Dr. ERNESTO REY CANTOR citando una sentencia de octubre 20 de

1913, manifiesta que el argumento expuesto por la Corte explicaba que la reforma
era producida por el Congreso de la Repblica en ejercicio de la funcin de poder
constituyente (secundario).
La funcin constituyente se ejerca por voluntad del
poder constituyente primario o sea el pueblo. En otras palabras el acto legislativo de

reforma no poda ser cuestionado por inconstitucionalidad por un poder constituido
como lo era la Corte Suprema de Justicia, la cual no tena competencia para
desconocer la autonoma del Congreso y el principio de la separacin de las ramas
del poder pblico que consagraba el artculo 55 de la Constitucin de 1886.29
En sentencia proferida a raz de la presentacin de una demanda con posterioridad
a la reforma constitucional de 1968, por medio de la cual se consagr el control
sobre el procedimiento de formacin de las leyes, la Corte Suprema aclar que
aunque era competente para pronunciarse sobre los vicios en su creacin, la norma
no se poda aplicar de manera analgica para ejercer un control sobre el
procedimiento de formacin de los actos legislativos.
En ese sentido la Corte
Suprema sostuvo lo siguiente:
La cuestin del control constitucional sobre la forma o procedimiento de

expedicin de una reforma de la Carta, no ha sido consagrado expresa ni
implcitamente en nuestra Constitucin.
En este punto de los vicios de
forma, como se vio atrs, solo el Acto Legislativo N. 1 de 1968, vino a

29
REY CANTOR, Ernesto. Introduccin al Derecho Procesal Constitucional: Control de

constitucionalidad y legalidad. 2 ed. Cali, Colombia: Universidad Libre Seccional Cali, 1994, Pg. 56.

56
consagrar expresamente, como ya se dijo, la competencia de la Corte pero

slo en relacin con los proyectos de ley, y el Decreto 432 de 1969, en
relacin, adems, con la ley misma.
Si durante largos aos se dud sobre la competencia de la Corte para
enjuiciar las leyes comunes por vicios procedimentales en su formacin,
resulta excesivo pretender que por haber logrado ella, primero a travs de la
jurisprudencia y finalmente en norma expresa, tal competencia deba
entenderse establecida para anular un precepto constitucional. Abrir este
campo en el que el propio constituyente no ha querido penetrar, sera un
acto de imprudencia que conducira a someter la Constitucin a una
inestabilidad de graves consecuencias para el orden poltico y social.
implicara, adems, la accin de una competencia no consagrada en la ley,

que lejos de mantener para la Corte el papel que se le ha asignado por la
Constitucin como centro equilibrador de la accin de las ramas del poder
pblico, la llevara a convertirse en un poder absoluto, quebrando as uno de
los principios cuya guarda le ha sido encomendada.30
Sin embargo, se observa una variacin en la jurisprudencia por parte de la Corte al

revisar la constitucionalidad del Acto Legislativo nmero 02 de 1977.
Como
consecuencia de una demanda presentada por varios ciudadanos invocando la

accin consagrada en el artculo 214 de la Constitucin, ste fue declarado
30
Corte Suprema de Justicia, fallo de abril 16 de 1971. Magistrado ponente: Dr. Guillermo Gonzlez
Charry. Gaceta Judicial CXXXVIII, Nos. 2340, 2341 y 2342.

57
inexequible por medio del fallo del 5 de mayo de 1978, con ponencia del Magistrado
Dr. JOS MARA VELASCO GUERRERO, por no haberse ajustado en su formacin
al artculo 218.31 Igual suerte corri el Acto Legislativo nmero 01 de 1979, el cual
fue declarado inexequible por medio del fallo del 3 de noviembre de 1981, con
ponencia del Magistrado Dr. FERNANDO URIBE RESTREPO, pues segn la Corte,
en su trmite se haba presentado una indebida acumulacin de diversos proyectos
de reforma.32
En la Constitucin de 1991 la competencia para ejercer el control sobre los actos

reformatorios de la Constitucin en lo relativo al procedimiento de su formacin, es
reconocida expresamente en el artculo 241 en cabeza de la Corte Constitucional.

En relacin con los actos reformatorios de la Constitucin y haciendo especial
nfasis en los actos legislativos aprobados por el Congreso la Corte indic:
Segn lo contempla el artculo 374 de la Constitucin, sta puede ser

reformada por el Congreso, por una Asamblea Constituyente o por el pueblo
mediante referendo.
La Carta Poltica no impide las modificaciones ni los ajustes a su preceptiva
y, por el contrario, ampla las posibilidades de introducirlos, consignando
31
TOBO RODRGUEZ. La Corte Constitucional y el control de constitucionalidad en Colombia, cit.,

Pg. 49.
32
TOBO RODRGUEZ. La Corte Constitucional y el control de constitucionalidad en Colombia, cit.,
Pg. 52.

58
expresamente, adems de la del Congreso, dos vas que no se hallaban

contempladas en el artculo 218 de la Constitucin anterior.
Pero, con independencia del procedimiento que se utilice, lo cierto es que la
Constitucin, al establecer requisitos y trmites ms complejos que los
previstos para la modificacin de las leyes, preserva una estabilidad
constitucional
mnima,
improvisados
que
meramente
resulta
incompatible
coyunturales
que
con
los
generan
cambios
constante
incertidumbre en la vigencia del ordenamiento bsico del Estado.

En el caso especfico de los actos legislativos, mediante los cuales el
Congreso de la Repblica ejerce su poder de reforma constitucional, la
propia Carta ha sealado los requisitos que deben cumplirse, los cuales son
esenciales para la validez de la decisin y que, por corresponder
cualitativamente a una funcin distinta de la legislativa, son tambin ms
difciles y exigentes.33
2.4.1.2 Referendo Constitucional
Otra de las formas mediante las cuales puede ser modificada la Constitucin es la
realizacin de un Referendo Constitucional. Sobre este mecanismo consagrado en
los artculos 374, 377 y 378 de la Constitucin, y desarrollado en la Ley 134,
33
Corte Constitucional, sentencia C-222 de 1997.

Hernndez.
Magistrado ponente:
Dr. Jos Gregorio

59
Estatutaria sobre mecanismos de participacin, la Carta establece que podr ser

realizado a iniciativa del Gobierno o de los ciudadanos y podr ser de carcter
derogatorio34 o aprobatorio.
En el primero de los casos, de acuerdo con el artculo 377 superior, las reformas
constitucionales aprobadas por el rgano legislativo referentes a los derechos
fundamentales contenidos en el captulo 1, del ttulo II, y a sus correspondientes
garantas, a los procedimientos de participacin popular, o al Congreso de la
Repblica, debern ser sometidas a referendo si dentro de los seis meses siguientes
a la promulgacin de los correspondientes actos legislativos, un cinco por ciento de
los ciudadanos que integren el censo electoral as lo solicitan. En caso que en dicho
referendo hubiese participado al menos la cuarta parte del censo electoral y la
mayora de los votos sean negativos, se entender derogada la reforma
correspondiente.
Por su parte el referendo constitucional aprobatorio puede realizarse a iniciativa del
Gobierno o de los ciudadanos en las condiciones establecidas en el artculo 155 de
la Carta. Mediante una ley que cuente con el consentimiento de la mayora de los
miembros de ambas cmaras, podr ser sometido a referendo un proyecto de
reforma constitucional. All se incluir el proyecto de reforma que ser aprobado si
se obtiene el voto afirmativo de ms de la mitad de los sufragantes, siempre y
cuando el nmero de stos exceda la cuarta parte del total de ciudadanos que
integren el censo electoral.
Sobre esta ley la Corte ejerce el control segn lo
dispuesto en el artculo 34 de la Ley 134 de 1994, y deber pronunciarse sobre su

34
Slo podr realizarse a iniciativa ciudadana.

60
constitucionalidad slo por vicios de procedimiento en su formacin, antes de que se

realice la votacin correspondiente.
En ambos casos la Corte Constitucional ejerce un control automtico y previo al
pronunciamiento popular, sobre los requisitos de forma de la convocatoria al
referendo y no sobre el contenido material del proyecto de reforma, en el caso del
referendo aprobatorio.
Sobre el ejercicio de este control, la Corte advirti lo
siguiente en la sentencia de revisin del proyecto de ley estatutaria No. 92/92

Senado - 282/93 Cmara, "por la cual se dictan normas sobre mecanismos de
participacin ciudadana:
Debe advertirse en relacin con esta norma, que el artculo 241 numeral
2o. de la Carta es categrico en establecer que el control que con
anterioridad al pronunciamiento popular debe la Corte Constitucional
ejercer, tiene por nico objeto examinar la constitucionalidad del acto de
convocatoria del referendo para reformar la Constitucin, slo por vicios
de procedimiento en su formacin. No puede entonces la Corte, so pena
de contrariar la Constitucin, ejercer un control previo y de contenido
respecto del texto mismo que se somete a referendo.35
35

Vergara.
Magistrado ponente: Dr. Hernando Herrera

61
Sobre este mismo punto, en relacin con el control de constitucionalidad del artculo
34 del proyecto de ley estatutaria,36 la Corte declar:
La referencia que se hace al "fallo de la Corte Constitucional" se declara

exequible,
en el entendido que se refiere a la decisin que a esta
corporacin le compete proferir con anterioridad al pronunciamiento

popular, sobre la constitucionalidad de la convocatoria a referendo, slo
por vicios de procedimiento, al tenor de lo dispuesto en el numeral 2o. del
artculo 241 de la Carta Poltica. Una interpretacin distinta del fragmento
que se glosa no se acompasara con el artculo 241 de la Carta. En
efecto, esta nicamente sujeta a control previo de constitucionalidad la
convocatoria a referendo de un acto reformatorio de la Constitucin.37
2.4.1.3 Asamblea Constituyente
La ltima alternativa contemplada en el artculo 374 para reformar la Constitucin es

la modificacin de las normas por parte de una asamblea constituyente. Segn lo
dispuesto en el artculo 376 superior, mediante ley aprobada por mayora de los
36
El texto del artculo referido era el siguiente: Artculo 34.- Convocatoria del referendo.
Expedidas las certificaciones por la Registradura del Estado Civil correspondiente, sobre el
nmero de apoyos requerido, as como el fallo de la Corte Constitucional, el Gobierno Nacional,
departamental, distrital, municipal o local correspondiente, convocar el referendo mediante
decreto, en el trmino de ocho das, y adoptar las dems disposiciones necesarias para su
ejecucin.
37
Corte Constitucional, sentencia C-180 de 1994. Magistrado ponente: Dr. Hernando Herrera
Vergara.

62
miembros de una y otra cmara, sobre la cual la Corte ejercer un control

constitucional automtico segn lo dispuesto en el artculo 60 de la Ley 134 de 1994,
el Congreso puede disponer que el pueblo en votacin popular decida si convoca
una asamblea constituyente con la competencia, el perodo y la composicin que la
misma ley determine.
La convocatoria se entender realizada si as lo aprueba
cuando menos una tercera parte de los integrantes del censo electoral. Sobre el
cumplimiento de las anteriores disposiciones establecidas en la Constitucin para
convocar una asamblea constituyente, segn lo dispuesto en el artculo 241 numeral
2, la Corte ejercer el control constitucional solamente sobre los vicios de
procedimiento que pudieren presentarse.
La misma corporacin ha determinado el lmite de su competencia para el ejercicio

del control constitucional sobre la convocatoria a una asamblea constituyente as:
La Carta Poltica en el numeral segundo del artculo 241, dispone que

corresponde a la Corte Constitucional decidir sobre la constitucionalidad de
la convocatoria a una Asamblea Constituyente para reformar la Constitucin,
previamente o con anterioridad al pronunciamiento popular. Dicho examen
slo abarcar el estudio de los posibles vicios de procedimiento en su
formacin.38
38
Ibdem.

63
Surge la inquietud acerca de si los actos expedidos por una asamblea constituyente
en vigencia de la Constitucin de 1991 pueden ser objeto de control constitucional
por parte de la Corte. Esta corporacin fue enftica en la sentencia C-544 de 1992
en la cual se pronunci sobre las demandas interpuestas contra los artculos 380 y
59 transitorio de la Constitucin de 1991, y el artculo 2 del Acto Constituyente N 1
de 1991, al sealar que no era competente para conocer de stas pues de hacerlo
incurrira en un abuso de poder, ya que ejercera funciones que el constituyente
primario no le ha atribuido.39
La Corte realiz un anlisis sobre la figura del constituyente primario, indicando

cules son sus atributos y cul es su naturaleza jurdica y poltica, para concluir que
una de las formas a travs de las cuales ste puede expresarse directamente es
mediante una asamblea constituyente. En este sentido la corporacin anot:
El poder constituyente es el pueblo, el cual posee per se un poder soberano,

absoluto, ilimitado, permanente, sin lmites y sin control jurisdiccional, pues
sus actos son poltico-fundacionales y no jurdicos, y cuya validez se deriva
de la propia voluntad poltica de la sociedad. Casi siempre su manifestacin
va acompaada de una ruptura del orden jurdico anterior.
39

Caballero.
Magistrado ponente:
Dr. Alejandro Martnez

64
El poder del pueblo es anterior al derecho, fuente del derecho, esencia del
derecho e, igualmente, modificatorio de todo el derecho, inclusive el derecho
constitucional.
En este sentido, el poder constituyente, como anota Schmitt, "es la voluntad
poltica cuya fuerza o autoridad es capaz de adoptar la concreta decisin de
conjunto sobre modo y forma de la propia existencia poltica, determinando
as la existencia de la unidad poltica como un todo. De las decisiones de
esta voluntad se deriva la validez de toda ulterior regulacin legalconstitucional. Las decisiones como tales son cualitativamente distintas de las
normaciones legal-constitucionales establecidas sobre su base".40
En esta escuela de pensamiento se inscribe el profesor Luis Carlos Schica,
que distingue las limitaciones del poder constituyente primario de las del
poder constituyente derivado, considerando que el primero slo tiene
limitaciones fcticas mientras que el segundo, adems de stas, tiene
limitaciones jurdicas.41
De conformidad con el tratadista Ignacio de Otto, "Si hay un poder
constituyente del que el pueblo es titular, ste puede actuar al margen de lo
dispuesto en la Constitucin, reformndola tambin al margen del
40
SCHMITT, Carl. Teora de la Constitucin. Ed. Nacional. Mxico 1.970, pgs. 86 y 87.
Cfr, SCHICA, Luis Carlos. Esquema para una Teora del Poder Constituyente. Monografas
jurdicas No.4, Ed. Temis, Bogot 1.986, pgs. 69 y 70.
41

65
procedimiento de reforma que la Constitucin prevea o incluso aunque la

Constitucin se declare irreformable".42
"La Constitucin es vlida -aade el catedrtico espaol- porque procede de
quien tiene el poder de darla, y es vlida incondicionalmente porque ese
poder no tiene limitacin alguna ya que, en cuanto poder originario, no est
sometido a normas43.44
Aplicando la teora expuesta a la expedicin de la Constitucin de 1991, la Corte

estableci que la Asamblea Nacional Constituyente de dicho ao fue un poder
comisionado del pueblo soberano. Adicionalmente esta corporacin seal que su
competencia debe ceirse expresamente a los trminos establecidos en la Carta, lo
cual impedira que ella ejerciera el control sobre sus disposiciones o sobre los actos
expedidos por la asamblea constituyente, pues la misma Constitucin seala en su
artculo transitorio N 59, que sta y los dems actos promulgados por la asamblea
constituyente respectiva no estn sujetos a control jurisdiccional alguno.
En la misma sentencia, la Corte al interpretar armnicamente los artculos 3o, 241 y

59 transitorio de la Constitucin, lleg a la siguiente conclusin:
De la concordancia de estos tres artculos se concluye lo siguiente:

42
De OTTO, Ignacio. Derecho Constitucional, Sistema de Fuentes. Ed. Ariel Derecho. Barcelona
1.987, pg. 53.
43
Ibdem, pg. 55
44
Corte Constitucional, sentencia C-544 de 1992. Magistrado ponente: Dr. Alejandro Martnez
Caballero.

66
Primero, la competencia de la Corte para estudiar actos reformatorios

aprobados mediante asamblea nacional constituyente se refiere solamente a
futuras reformas que se realicen a partir de la vigencia de esta Constitucin,
no a la reforma anterior que termin con la expedicin de la Carta de 1991.
Segundo, a la Corte le corresponde cumplir todas las funciones que la propia
Constitucin le fija, pero nada ms que sas, es decir se interpreta en forma
restrictiva.
Tercero, y sobre todo, de las tres normas concordadas surge para la
Corte, como rgano constituido, una competencia (art. 241) y una
incompetencia (art. transitorio 59). En otras palabras, se regula en forma
armoniosa una facultad y una prohibicin, por va positiva y negativa,
respectivamente.45
De acuerdo con lo expuesto en este aparte, esta corporacin no es competente para

ejercer control sobre los actos reformatorios aprobados por la asamblea
constituyente que dio origen a la Constitucin de 1991 pero s lo ser para conocer
sobre los mismos actos de futuras reformas que se realicen a partir de la vigencia de
dicha Carta.
45
Ibdem.

67
2.4.2 Mecanismos de Participacin Popular
2.4.2.1 Referendo sobre leyes
A diferencia del referendo constitucional, el referendo legislativo es un mecanismo

por medio del cual se puede derogar o aprobar una norma con carcter de ley.
Segn el artculo 241, numeral 3, a la Corte Constitucional le corresponde decidir
sobre la constitucionalidad de los referendos sobre leyes y de las consultas
populares y plebiscitos del orden nacional.
Estos ltimos solo por vicios de
procedimiento en su convocatoria y realizacin. Los actos sobre los cuales procede

un control nicamente en relacin con los vicios de procedimiento son las consultas
populares y los plebiscitos de orden nacional;
en los referendos legislativos el
control podr ejercerse tambin sobre su contenido.
A partir de lo expuesto anteriormente, en la sentencia de revisin del proyecto de ley

estatutaria sobre los mecanismos de participacin, la Corte anot:
Respecto del numeral 3o. del artculo 241, en lo que se refiere al

pronunciamiento de la Corte sobre "la constitucionalidad de los
referendos sobre leyes," entiende la Corte que su pronunciamiento debe
producirse, pues, con posterioridad a la realizacin del referendo y versar

68
sobre el contenido de la ley que hubiere sido aprobada, o fuere resultante

de dicho referendo. En este caso el pronunciamiento no se limita, pues,
como en el de las consultas populares y plebiscitos del orden nacional, al
procedimiento en su formacin, sino que recae sobre el fondo mismo de
la ley.46
Por medio de esta sentencia la Corte confirm que el control que se ejerce sobre los
referendos sobre leyes, a diferencia de los constitucionales, es un control posterior.
Adems de la consagracin expresa que al respecto se encuentra en el numeral 3
del artculo 241, de la misma naturaleza del referendo se desprende esta
diferenciacin. Sobre el control de constitucionalidad de este tipo de referendos, la
Corte expres lo siguiente:
Por lo dems, tratndose de referendos sobre leyes, aunque el control

constitucional comprende el examen material, sin embargo, es posterior a
su expedicin al tenor del numeral 3o. del ya citado artculo 241 CP,
requirindose tambin de accin ciudadana. (Subraya fuera de texto)
As las cosas, an en este caso tampoco podra instituirse un control
previo, pues una previsin en tal sentido -como la que aqu se analizadesconoce el precepto constitucional que se ha citado. En efecto, el
artculo 241, numeral 3o. de la Carta contempla un control posterior
46

Vergara.

respecto del acto de referendo sobre leyes, consultas o plebiscitos del

orden nacional; si dicho control fuera previo, se habra incluido en el
numeral 2o.; de otra parte, la circunstancia de que el numeral 3o. seale
que respecto de las consultas o plebiscitos el control procede "slo por
vicios de procedimiento en su convocatoria y realizacin" corrobora el
carcter posterior del control, como quiera que dicha modalidad supone
que el acto ya est formado, a lo cual se suma que el control previo es la
excepcin ya que, en trminos generales, lo que existe es el control del
acto ya formado.
Respecto del numeral 3o. del artculo 241, en lo que se refiere al
pronunciamiento de la Corte sobre "la constitucionalidad de los
referendos sobre leyes," entiende la Corte que su pronunciamiento debe
producirse, pues, con posterioridad a la realizacin del referendo y versar
sobre el contenido de la ley que hubiere sido aprobada, o fuere resultante
de dicho referendo. En este caso el pronunciamiento no se limita, pues,
como en el de las consultas populares y plebiscitos del orden nacional, al
procedimiento en su formacin, sino que recae sobre el fondo mismo de
la ley.47
47
Ibdem.
69

70
2.4.2.2 Consulta popular del orden nacional
La consulta popular es otro de los mecanismos de participacin popular

contemplados en el artculo 103 de la Constitucin y desarrollados por la Ley 134 de
1994.
Segn el artculo 8 de esta ley estatutaria, la consulta popular es la
institucin mediante la cual, una pregunta de carcter general sobre un asunto de

trascendencia nacional, departamental, municipal, distrital o local, es sometida por el
Presidente de la Repblica, el Gobernador o el alcalde, segn el caso, a
consideracin del pueblo para que ste se pronuncie formalmente al respecto. La
Corte ha destacado lo siguiente sobre esta figura:
La consulta popular es la opinin que una determinada autoridad solicita a

la ciudadana sobre un aspecto especfico de inters nacional, regional o
local, que la obliga a traducirla en acciones concretas. Es el parecer que se
solicita a la comunidad poltica o cvica para definir la realizacin o buscar el
apoyo generalmente, en relacin con actuaciones administrativas en el
mbito local. El derecho de todo ciudadano a participar en las consultas
populares, hace parte del derecho fundamental a la participacin en la
conformacin, ejercicio y control del poder poltico.48
Uno de los tipos de consulta popular que se puede realizar es la encaminada a

determinar si se convoca o no una asamblea constituyente; a diferencia de las
48
Ibdem.

71
dems, el procedimiento al cual sta debe ceirse est contemplado expresamente

en la Constitucin. Es as como en este tipo de consulta las preguntas que sern
sometidas a consideracin popular son determinadas mediante una ley aprobada
por el Congreso. Por tratarse de una de las formas mediante las cuales puede ser
modificada la Constitucin, el control de constitucionalidad que se ejerce sobre esta
clase de consulta popular es diferente al que se realiza sobre las dems.
De acuerdo con el numeral 3 del artculo 241, el control que se ejerce sobre las
consultas populares al igual que sobre los referendos sobre leyes y los plebiscitos de
carcter nacional, es un control posterior. Sin embargo, es importante recordar que
este control slo se ejerce por vicios de procedimiento en su formacin y realizacin,
y as lo sostuvo la Corte refirindose a la constitucionalidad del artculo 53 del
proyecto de ley estatutaria:
La creacin de un control previo y de contenido sobre el texto mismo de la

consulta popular de carcter nacional que se someter a la decisin del
pueblo, por la norma en estudio, contradice abiertamente el artculo 241 de
la Constitucin Poltica, cuyo numeral 3o. dispone un control posterior para
las consultas populares del orden nacional, por vicios de procedimiento en
su convocatoria y realizacin.49
49
Ibdem.

72
2.4.2.3 Plebiscitos del orden nacional
Mediante el Plebiscito se convoca al pueblo para que se pronuncie sobre las

polticas del ejecutivo que no requieran aprobacin del Congreso, de acuerdo con lo
establecido en el artculo 77 de la Ley 134 de 1994. Al respecto la Corte seal que
se distingue el referendo del plebiscito en cuanto en aqul el pronunciamiento se le
pide al pueblo en relacin con un texto normativo ya elaborado que bien puede ser
un proyecto de norma jurdica o una norma jurdica ya en vigor, mientras que en ste
versa sobre una decisin que no se ha plasmado normativamente en un texto
positivo o escrito.50
En la misma sentencia, la corporacin expres lo siguiente en relacin con este
mecanismo de participacin popular:
El plebiscito se inspira en el principio de la soberana popular, que

impone por obligacin al mandatario, recurrir al depositario bsico del
poder -el pueblo- para definir el rumbo, orientaciones o modalidades del
Estado. De ah que pueda ser definido como la convocatoria directa al
pueblo para que, de manera autnoma, defina su destino. El plebiscito es
el pronunciamiento que se le solicita al pueblo acerca de una decisin
fundamental para la vida del Estado y de la sociedad. A diferencia del
referendo, en el cual se le consulta a los ciudadanos acerca de un texto
normativo ya formalizado para que se pronuncien afirmativa o
50
Ibdem.

73
negativamente, en el plebiscito, se le consulta sobre una decisin no

plasmada en un texto normativo para que se pronuncie favorable o
desfavorablemente; es decir, que no se propone un determinado texto
legal a la decisin del pueblo, sino que se somete a su consideracin la
decisin como tal.51
Segn el artculo 241, en su numeral 3, la Corte ejercer un control posterior sobre

los plebiscitos del orden nacional.
En relacin con esta revisin, la corporacin
indic:
El artculo 241, numeral 3o. de la Carta contempla un control posterior

respecto del acto de referendo sobre leyes, consultas o plebiscitos del orden
nacional; si dicho control fuera previo, se habra incluido en el numeral 2o.;
de otra parte, la circunstancia de que el numeral 3o. seale que respecto
de las consultas o plebiscitos el control procede "slo por vicios de
procedimiento en su convocatoria y realizacin"
corrobora el carcter
posterior del control, como quiera que dicha modalidad supone que el acto
ya est formado, a lo cual se suma que el control previo es la excepcin ya
que, en trminos generales,
formado.52
51
52
Ibdem.
Ibdem.
lo que existe es el control del acto ya

74
2.4.3 Leyes
De acuerdo con el numeral 4 del artculo 241, cualquier ciudadano puede interponer
la accin de inconstitucionalidad contra las leyes tanto por su contenido material
como por vicios de procedimiento en su formacin. Una vez una ley haya sido
sancionada por el Presidente sin que ste hubiese objetado el proyecto respectivo
por razones de inconstitucionalidad, se podr buscar su declaratoria de
inexequibilidad por medio de esta accin.
La accin de inconstitucionalidad podr ejercerse contra cualquier ley sobre la cual
la Corte no ejerza un control especial consagrado en la Constitucin; as sucede
con las leyes estatutarias sobre las cuales se ejerce un control previo automtico
segn lo establecido en el artculo 153 superior. Sin embargo, pueden presentarse
situaciones en las cuales la accin de inconstitucionalidad sea procedente frente a
una disposicin de una ley estatutaria. Dos ejemplos claros se observan cuando en
la sentencia de constitucionalidad respectiva se presenta el fenmeno de la cosa
juzgada aparente, situacin en la cual la disposicin podr ser demandada por su
contenido material, o cuando el vicio de inconstitucionalidad de la ley se presenta
con posterioridad al control ejercido por la Corte, caso en el cual podr ser
demandada por vicios de procedimiento en su formacin. En lo relativo al control
sobre las leyes mediante las cuales se convoca a un referendo o a una asamblea
constituyente,
ste
tiene
una
naturaleza
especial
por
lo
que
se
refiri

75
anteriormente.53 En consecuencia, la accin de inconstitucionalidad podr intentarse

contra:
1. Las leyes ordinarias, y

2. Las leyes especiales, entre las cuales se encuentran:
1. Las leyes orgnicas;
3. Las leyes generales, cuadro o marco;
4. Las leyes de facultades extraordinarias;
5. Las leyes de autorizaciones;
6. Las leyes de mandato de intervencin en la economa;
7. La ley del plan de desarrollo,
8. La ley del presupuesto.
9. Las leyes estatutarias (casos excepcionales); y
10. Los tratados internacionales y sus leyes aprobatorias, anteriores a la
Constitucin de 1991.
Las leyes enunciadas anteriormente podrn ser demandadas ante la Corte

Constitucional por su contenido material y por vicios de procedimiento en su
formacin siguiendo el trmite establecido en el Decreto 2067 de 1991 por el cual
se dicta el rgimen procedimental de los juicios y actuaciones que deban surtirse
ante la Corte Constitucional.
53
Ver 2.4.1 Actos reformatorios de la Constitucin.

76
2.4.3.1 Leyes estatutarias
Tal como lo establece el artculo 153 de la Constitucin y segn se ha sealado a lo

largo de este anlisis, sobre los proyectos de leyes estatutarias la Corte
Constitucional ejerce un control automtico previo a la aprobacin de la norma
correspondiente. Por eso, inicialmente no cabra la posibilidad de interponer una
accin de inconstitucionalidad contra una disposicin de una ley estatutaria pues ya
la Corte ha realizado su revisin y ha declarado qu apartes del proyecto estn
conformes con la Constitucin, los cuales seran finalmente aprobados.
Sin
embargo, puede presentarse el caso en que la sentencia de revisin de un proyecto

de ley estatutaria se configure la cosa juzgada aparente, fenmeno reconocido por la
Corte Constitucional en las sentencias C-397 de 1995 y C-700 de 1999.
Cuando en la parte resolutiva de una sentencia se dispone definitivamente sobre

una norma y dicha decisin no tiene un sustento en la parte considerativa, se
configura lo que la jurisprudencia ha denominado la cosa juzgada aparente. El
principio de la cosa juzgada constitucional consiste en el carcter definitivo e
incontrovertible que tiene una sentencia que se refiere a una norma especfica. Una
vez la Corte se ha pronunciado sobre la constitucionalidad de una norma, no se
podr plantear nuevamente litigio sobre el mismo tema y se prohbe a cualquier

77
funcionario la reproduccin de la disposicin que ha sido declarada inconstitucional

por su contenido material mientras sigan vigentes las normas constitucionales frente
a las cuales se hizo el cotejo.
La Corte ha sealado que en principio una sentencia tiene el carcter de cosa

juzgada absoluta mientras del fallo no se deduzca algo diferente. Sin embargo, este
efecto que se produce a raz de una decisin constitucional no puede amparar las
determinaciones tomadas por la Corte que carezcan de motivacin.
Sobre este
punto esta corporacin seal lo siguiente en sentencia C-397 de 1995:
La regla bsica y fundamental, entonces, es la de que, mientras del fallo no se

deduzca lo contrario, la cosa juzgada es absoluta e impide nuevos procesos en
torno a normas que ya fueron materia de resolucin definitiva y erga omnes
sobre su constitucionalidad.
Empero, la cosa juzgada constitucional, plasmada en el artculo 243 de la
Constitucin Poltica, no puede cobijar determinaciones de la Corte carentes
de toda motivacin, menos todava si ellas recaen sobre normas no
demandadas y respecto de las cuales no se ha configurado, por su propia
decisin, unidad normativa, puesto que en tales eventos la corporacin carece
de competencia para proferir el fallo en aquellos puntos que no fueron objeto
de demanda ni de proceso, que en ningn momento fueron debatidos y en los

78
cuales el Procurador General de la Nacin no tuvo oportunidad de emitir

concepto, ni los ciudadanos de impugnar o defender su constitucionalidad.
Se hace menester en semejantes circunstancias que la propia Corte
Constitucional reconozca el error cometido al redactar y transcribir la parte
resolutiva de su Sentencia y proceda, como se har en este caso, a resolver
de fondo sobre los asuntos que en anterior proceso no fueron materia de su
examen y en torno de los cuales cabe indudablemente la accin ciudadana o la
unidad normativa, en guarda de la integridad y supremaca de la Constitucin.
Una actitud contraria, que implicara simplemente tener por fallado lo que en
realidad no se fall, implicara desconocimiento de la verdad procesal,
voluntaria renuncia de la Corte a su deber de velar por la prevalencia del
derecho sustancial sobre aspectos puramente formales (artculo 228 C.P.), y,
por contera, inexplicable elusin de la responsabilidad primordial que le ha sido
confiada por el Constituyente (artculo 241 C.P.).
As las cosas, lo que se encuentra en el caso materia de estudio no es nada
distinto de una cosa juzgada apenas aparente, que, por tanto, carece de la
fuerza jurdica necesaria para imponerse como obligatoria en casos ulteriores
en los cuales se vuelva a plantear el asunto tan slo supuesta y no
verdaderamente debatido.54
54
Corte Constitucional, sentencia C-397 de 1995. Magistrado ponente: Dr. Jos Gregorio Hernndez
Galindo.

79
La Corte ratific esta tesis en la sentencia C-700 de 1999, proceso en el cual se

demandaron algunos artculos del Decreto 663 de 1993, por medio del cual se
actualiza el Estatuto Orgnico del Sistema Financiero y se modifica su titulacin y
numeracin. En esta providencia la Corte observ que en la parte resolutiva de la
sentencia C-252 de 1994, cuyos Magistrados ponentes fueron los Drs. Antonio Barrera
Carbonell y Vladimiro Naranjo Mesa, se indic que se declaraban exequibles los
artculos 25 de la Ley 45 de 1990 y 19 de la Ley 35 de 1993; los decretos 655, 656
y 663 de 1993, salvo los numerales 1 a 9 del artculo 335 de este ltimo que se
declaran INEXEQUIBLES". Sin embargo, en la parte motiva de dicha sentencia no se
hizo mencin ni mucho menos anlisis de la norma declarada exequible que sustente
dicha determinacin, razn por la cual se configur la cosa juzgada aparente. Dicho
anlisis fue adelantado por la Corte de la siguiente manera:
En efecto, si bien en la parte resolutiva de la Sentencia se dice que el Decreto

663 de 1993 es declarado exequible, sin distinciones ni restricciones, no hay
en el texto de las consideraciones de la Corte siquiera la ms breve mencin y
menos el anlisis del extenso estatuto (339 artculos en total, jams cotejados
global ni individualmente con la Constitucin en dicho Fallo), y se echa de
menos el ms sencillo razonamiento para concluir en la exequibilidad que
luego se declara.
Al respecto, entonces, no puede hablarse siquiera de una cosa juzgada
relativa -que consiste en el estudio de una norma a la luz de ciertos

80
argumentos o razones, dejando posibilidad de otros no considerados, pero

sobre el supuesto de que, al menos, la normatividad acusada ha sido materia
de examen-, y tampoco de una cosa juzgada absoluta, que mal podra surgir
de la nada, sino que se trata de una verdadera inexistencia de motivacin; de
una plena y total falta del sustento que toda decisin judicial debe exhibir para
poder alcanzar firmeza. Estamos, en ltimas, ante una cosa juzgada aparente
(...).55
Por esta razn, la Corte determin que al no existir un estudio de la norma sobre la
cual se pronunci la corporacin que sustentara la decisin adoptada, no se puede
considerar que haya cosa juzgada constitucional que conlleve a impedir que los
ciudadanos
puedan
intentar
la
accin
de
inconstitucionalidad
contra
las
disposiciones correspondientes. Este aspecto fue anotado por la Corte as:
Ya que la motivacin es esencial a todo fallo, y si las razones de su juicio

vinculan necesariamente la sentencia, en su contenido material, con las
razones del juez, faltara ste a su deber si, con la excusa de haber decidido lo
que en realidad no decidi, cerrara las puertas de acceso a la administracin
de justicia (art. 229 C.P.).
El juez de constitucionalidad no puede tampoco impedir a los ciudadanos que
ejerzan la accin pblica de inconstitucionalidad (arts. 40 y 241 C.P.) contra
55
Galindo.

81
cualquiera de los artculos de un voluminoso cdigo, como en este caso el

Estatuto Orgnico del Sistema Financiero, con apoyo en el deleznable motivo
de que el nmero del Decreto que lo contiene fue mencionado, por imprevisin
o por equivocacin, en la parte resolutiva de una sentencia previa.56
El efecto que produce esta situacin es la configuracin de cosa juzgada aparente,

pues cuando no existe una motivacin que determine la adopcin de una decisin en
uno u otro sentido, no se configura lo dispuesto en el artculo 46 de la Ley
Estatutaria de la Administracin de Justicia, el cual establece que la Corte debe
confrontar las disposiciones sometidas a su control con la totalidad de los preceptos
de la Carta. Sobre este punto esta corporacin seal:
La cosa juzgada constitucional, contemplada en el artculo 243 de la

Constitucin Poltica, supone necesariamente, como de su mismo texto resulta,
que la norma legal correspondiente haya sido en efecto "confrontada" con el
Ordenamiento Supremo del Estado. Si no es as, ningn sustento tiene ella,
pues el juzgamiento efectivo de la norma se muestra como esencial para que
lo decidido tenga firmeza y pueda hacer trnsito a cosa juzgada.
Ahora bien, es verdad que el artculo 46 de la Ley 270 de 1996 (Estatutaria de
la Administracin de Justicia) y la Sentencia C-037 del 5 de febrero de 1996,
por medio de la cual esta Corte revis el proyecto, insistieron en que la cosa
juzgada constitucional es relativa solamente cuando la corporacin advierte en
56
Ibdem.

82
el texto de su providencia que circunscribe el pronunciamiento a determinados

cargos o a ciertos motivos de confrontacin con la Carta Poltica, y que en los
dems el fallo hace trnsito a cosa juzgada absoluta.
Pero, desde luego, la aplicacin de la norma y la doctrina de la Corte en tales
trminos parten del supuesto esencial de que haya habido juzgamiento,
siquiera mnimo, de una norma; el de que ella haya sido sometida en efecto a
una comparacin con las disposiciones constitucionales. Pero si as no fue,
como acontece en este caso, mal puede ser aplicado el artculo 46 de la Ley
Estatutaria de la Administracin de Justicia, pues no se tiene la hiptesis en la
cual ella opera.57
Por todo lo anterior, si en relacin con alguna disposicin de una ley estatutaria, en
la sentencia proferida despus del ejercicio del control de constitucionalidad, llega a
configurarse la cosa juzgada aparente, esta norma podr ser demandada mediante
el ejercicio de la accin de inconstitucionalidad.
Si en dicha sentencia la Corte
adopt una determinacin frente a alguno de los apartes del proyecto de ley
estatutaria sin que en la parte motiva se haya realizado el anlisis de su
constitucionalidad, ni se expresen las consideraciones que determinaron la decisin
final, de manera excepcional, ste podr ser demandado por su contenido material
mediante el ejercicio de la accin contemplada en el numeral 4 del artculo 241
superior.
57
Ibdem.

83
Igualmente de manera excepcional, podr ser demandada una ley estatutaria por
vicios de procedimiento en su formacin cuando con posterioridad al control previo
ejercido por la Corte sobre el proyecto de la misma, se presente un vicio de
De acuerdo con este tipo de control especial que la
Constitucin consagra para las leyes estatutarias, las sentencias que se profieran
sern integrales, lo que significa que el texto aprobado resulta plenamente ajustado
a la Carta y conlleva a que sean improcedentes las demandas presentadas por los
ciudadanos. Sobre el carcter de las sentencias proferidas en desarrollo del control
constitucional sobre las leyes estatutarias la Corte ha considerado lo siguiente:
Para la Corte Constitucional, el carcter definitivo del control que nos ocupa
implica que una vez expedida una ley estatutaria, sta no podr ser
demandada en el futuro por ningn ciudadano.
Esta afirmacin se explica en los siguientes trminos:
Los fallos que en ejercicio del control constitucional profiera la Corte
Constitucional son, como se anot, integrales. Por tanto, al momento de
confrontar la norma revisada con la preceptiva constitucional, la Corte analiza
todos y cada uno de los artculos del proyecto de ley estatutaria a la luz de
todos y cada uno de los artculos del estatuto superior. En este sentido, los
artculos que la Corte encuentre exequibles es porque son conformes con la
totalidad del ordenamiento constitucional. Los que encuentre inexequibles
son retirados del ordenamiento jurdico. Por tanto, una vez sancionado el

84
proyecto y convertido en ley de la Repblica, ste goza ya de un juicio de

constitucionalidad favorable, constatado por medio de una sentencia.58
Sin perjuicio de lo anterior, aunque las sentencias proferidas en ejercicio de dicho

control especial hacen trnsito a cosa juzgada constitucional, cuando el presunto
vicio de inconstitucionalidad se ha presentado con posterioridad a dicha revisin, las
demandas ciudadanas de inconstitucionalidad s sern procedentes pues se
presenta una inconformidad sobreviniente con el ordenamiento constitucional que no
ha sido objeto de ningn pronunciamiento. En estos trminos la Corte ha reconocido
la procedencia de la accin de inconstitucionalidad contra una ley estatutaria cuando
se configura este supuesto de hecho:
Ahora bien, las sentencias que la Corte Constitucional profiera en ejercicio

del control que nos ocupa, "hacen trnsito a cosa juzgada constitucional",
segn el artculo 243 antes citado.
En consecuencia, una ley estatutaria no slo goza de constitucionalidad
integral desde el inicio de su vigencia, sino que la sentencia que as lo
constat goza de la fuerza de la cosa juzgada constitucional.
Distinto sera, sin embargo, observa la Corte, el caso en el que el presunto
vicio de inconstitucionalidad surja con posterioridad al control previo que ella
realiz,
58
evento
en
el
cual
ciertamente

Caballero.
procede
el
control
de
Magistrado ponente: Dr. Alejandro Martnez

85
constitucionalidad mediante accin ciudadana, de conformidad con el

artculo 241 numeral 4 y 242 numeral 1.
Por ejemplo, si al momento de la sancin presidencial se viola la
Constitucin -si la ley es sancionada por un
ministro u otro funcionario
distinto del Presidente de la Repblica-, el vicio de constitucionalidad es

sobreviniente al pronunciamiento -previo- de la Corte y por tanto no ha sido
objeto de sentencia alguna.59
2.4.3.2 Tratados internacionales y Leyes aprobatorias
La Carta de 1991 estableci que sobre los tratados internacionales y las leyes
aprobatorias de los mismos, la Corte Constitucional debe ejercer un control
automtico con sujecin a lo dispuesto en el numeral 10 del artculo 241. Segn
esta norma, el Gobierno debe remitir a la Corte los respectivos textos dentro de los
seis das siguientes a la sancin de la ley aprobatoria del tratado, para que sta
adelante la revisin tanto por razones de fondo como por vicios de procedimiento en
su formacin.
En el proceso de revisin que adelante dicha corporacin podr
participar cualquier ciudadano para defender o impugnar la constitucionalidad de

stos. Si finalmente la Corte declara la constitucionalidad de ambos, el Gobierno
podr efectuar el canje notas; de no ser as, el tratado no podr ser ratificado.
59
Ibdem.

86
La Corte Constitucional en sentencia C-027 de 1993, en la cual se adelant la

revisin de la Ley 20 de 1974, por la cual se aprueba El Concordato y Protocolo
Final entre la Repblica de Colombia y la Santa Sede, suscrito en Bogot el 12 de
julio de 1973, desarroll un anlisis sobre la posibilidad de revisar la
constitucionalidad de esta ley que fue aprobada antes de la entrada en vigencia de
la nueva Constitucin Poltica. Aqu la corporacin hizo una diferenciacin entre la
realizacin de un control por motivos de fondo y por razones de forma, al sealar
que la formacin del acto aprobado antes de la entrada en vigencia de la
Constitucin de 1991, debe hacerse cotejndolo con la Constitucin de 1886. En
cambio, para analizar posibles contradicciones de fondo entre el tratado y su
respectiva ley aprobatoria, con la nueva Carta, el control resulta totalmente viable
frente
las
nuevas
disposiciones,
al
presentarse
el
fenmeno
de
la
inconstitucionalidad sobreviniente. As fue expuesto este argumento por parte de la

Corte:
Mas por sobre todo ello ha de decirse que la Ley 20 de 1974 ya fue
examinada por la Corte Suprema de Justicia en cuanto hace a vicios de
forma frente a la Carta de 1886 y fue hallada exequible (sentencia No. 11
de 12 de febrero de 1987 Magistrado Ponente Dr. Fabio Morn Daz). Y
segn doctrina de ella como de la Corte Constitucional, tales vicios de
procedimiento han de juzgarse a la luz de la Constitucin que los
establece, en el evento sublite, de la Carta de 1886.

b)
87
En cuanto hace a la cuestin de fondo, la confrontacin y decisin que
hubiere hecho la Corte Suprema de Justicia de la Ley 20 de 1974 ante la

Constitucin de 1886, no inhibe a la Corte Constitucional de efectuar el
condigno examen material frente a la Constitucin de 1991 y no se
producira cosa juzgada alguna, pues, por tratarse de un ordenamiento
nuevo superior, puede contener normas a las cuales no se avenga dicha
Ley, como en efecto sucede, y se explicar ms adelante. Se presenta
entonces el fenmeno de la inconstitucionalidad sobreviniente.
Esta ha sido la posicin reiterada tanto de la Corte Suprema de Justicia
como de esta corporacin en sentencias de esta ltima que ha prohijado
bajo los Nos. 416, 417, 434, 435, 477, 478, 479, 504, 510, 511 y 514.60
Siguiendo esta posicin inicial, en caso de llegar a presentarse una incongruencia

entre un tratado y su ley aprobatoria, frente al nuevo ordenamiento constitucional,
an habiendo sido revisados anteriormente por la Corte Suprema frente a las
disposiciones de la Carta anterior, por va de accin, la Corte Constitucional podr
realizar un nuevo examen de las disposiciones para determinar su constitucionalidad
frente a las nuevas normas.
Sin embargo, en sentencia C-276 de 1993, la Corte modific su posicin al

considerar que no era competente para revisar un tratado que haba sido
60

Rodrguez.
Magistrado ponente: Dr. Simn Rodrguez

88
perfeccionado y haba entrado en vigencia antes de la Constitucin de 1991. En

dicha sentencia se revis la constitucionalidad de la Ley 33 de 1992, "por medio de
la cual se aprueba el Tratado de derecho civil internacional y el Tratado de derecho
comercial internacional, firmados en Montevideo el 12 de febrero de 1889". Dicho
Tratado fue aprobado inicialmente mediante la Ley 40 de 1933, por medio de la cual
el Congreso de la Repblica autoriz al Gobierno a adherir a dichos tratados. La
adhesin respectiva se produjo el 2 de diciembre de 1933, fecha en que se adelant
el depsito de instrumentos y entraron a regir los respectivos tratados. Sin embargo,
un ciudadano adelant una demanda de inconstitucionalidad ante la Corte Suprema
y esta entidad, mediante fallo del 18 de junio de 1987, declar su inexequibilidad, al
considerar que el Congreso le haba otorgado autorizaciones al Gobierno para
ejercer funciones que le correspondan por disposicin constitucional, sin necesidad
de que existiera una ley previa. En esta misma sentencia, la Corte Suprema indic
que la decisin de inconstitucionalidad no afectara el compromiso contrado por
Colombia y en nada repercutira desde el punto de vista jurdico, sobre los referidos
actos de derecho internacional.
A raz de esta situacin, fue expedida la Ley 33 de 1992, cuyo nico objeto fue rehacer
el acto jurdico base de los tratados. Por tratarse de una ley aprobatoria expedida con
posterioridad a la entrada en vigencia de la Carta de 1991, la Corte consider que s
era competente para decidir sobre su constitucionalidad en virtud del control
consagrado en el numeral 10 del artculo 241, pero seal que no poda pronunciarse

89
sobre el contenido mismo de los tratados pues stos se encontraban perfeccionados y

en plena vigencia desde 1933. En esta sentencia la Corte vari la doctrina adoptada
en la sentencia C-027 del mismo ao y se declar inhibida para pronunciarse sobre la
constitucionalidad de los presentes tratados, con fundamento en los siguientes
argumentos:
Ahora bien, de acuerdo con los principios rectores de la Constitucin de 1991,

en el artculo 241, numeral 10, se permite el control de constitucionalidad sobre
los tratados y leyes aprobatorias de los mismos, pero, como se ha dicho, en
forma automtica y previa; de suerte que "la ratificacin por parte del Gobierno
est supeditada a la determinacin de la Corte. Pero, desde luego, eso vale
nicamente respecto de los tratados que se aprueben por el Congreso
despus de la Constitucin de 1991 y no puede aplicarse a los anteriores,
dado precisamente el carcter previo del momento procesal de control."61
(...)
A manera de sntesis, tenemos que la ley aprobatoria de los tratados es una
ley que, si bien cumple con una funcin de carcter interno -darles un
fundamento a los tratados internacionales que se pretenden hacer valer-, los
tratados en al mbito internacional estn inclumes, sin estar condicionados a
que exista o no un pronunciamiento, bien jurisdiccional o bien legislativo,
respecto de los mismos.
61
Salvamento de voto del Magistrado Jos Gregorio Hernndez Galindo a la Sentencia C-027 del 5
de febrero de 1993.

90
Es cierto que a la Corte Constitucional le confa la Carta Poltica la guarda de

la integridad y supremaca de la Constitucin; pero esta clusula general de
competencia no debe interpretarse, en el caso que nos ocupa, de manera
absoluta, pues debe recordarse que a rengln seguido, la norma constitucional
que se la otorg le est sealando unos lmites perentorios: "en los estrictos y
precisos trminos de este artculo" (art. 241).
Como ya se ha dicho, la actuacin del rgano jurisdiccional slo puede recaer
sobre aquello que legalmente est dispuesto como apto para ser revisado. No
considera
esta Corte que proceda la revisin de un acto jurdicamente
superfluo, puesto que la materia sobre la cual recae, los tratados ya

perfeccionados, no puede ser afectada por decisin alguna del orden interno.
Es as como sobre estos tratados no cabe pronunciamiento de fondo y, por
tanto, esta corporacin habr de inhibirse en el presente caso.
En consecuencia, mediante esta Sentencia se cambia la jurisprudencia en
contrario, sentada en el fallo No. C-027 proferido por la corporacin el da cinco
(5) de febrero de mil novecientos noventa y tres (1993).62
Finalmente, la Corte modific nuevamente su postura al admitir la posibilidad de

ejercer un control sobre los tratados y las leyes aprobatorias de los mismos,
anteriores a la Constitucin de 1991. Por medio de la sentencia C-400 de 1998, esta
corporacin seal que de acuerdo con las disposiciones de la Carta, existe una
clara prevalencia de la Constitucin sobre los tratados internacionales, salvo dos
62
Corte Constitucional, sentencia C-276 de 1993. Magistrado ponente: Dr. Vladimiro Naranjo Mesa.

excepciones, a saber:
91
aquellos que reconocen derechos humanos, los cuales
prohben su limitacin en los estados de excepcin y entran a formar parte del

bloque de constitucionalidad, y aquellos tratados en los cuales se fijan los lmites del
territorio pues representan elementos constitutivos del mismo Estado Colombiano.
En todas las dems situaciones, las normas previstas por instrumentos
internacionales que desconozcan preceptos constitucionales sern inaplicables en
nuestro pas en virtud de la prevalencia de la Carta. Al hacer el anlisis de los
argumentos planteados en la sentencia C-276 de 1993, la Corte anot:
Finalmente, todas las anteriores consideraciones implican inevitablemente

un cambio de jurisprudencia en relacin con el control constitucional de los
tratados perfeccionados. En efecto, la sentencia C-276 de 1993 haba
sealado que la Corte no era competente para conocer de las leyes
aprobatorias de tratados si Colombia ya haba prestado su consentimiento
internacional, bsicamente por cuanto la Carta no le habra conferido esa
atribucin pues el Constituyente habra considerado que ese control
afectaba el principio Pacta sunt servanda, de jerarqua constitucional, por lo
cual el juez constitucional deba inhibirse de pronunciarse sobre la
constitucionalidad de los tratados ya perfeccionados, con el fin de preservar
las intangibilidad de los compromisos internacionales de Colombia.
(...)

92
El anlisis adelantado en los fundamentos anteriores de esta sentencia

muestra con claridad que la doctrina desarrollada por esta corporacin en la
sentencia C-276 de 1993 ya no es de recibo, por cuanto es evidente que una
inhibicin de la Corte en examinar la constitucionalidad de un tratado
perfeccionado en manera alguna asegura un mejor cumplimiento de las
obligaciones internacionales del pas, ya que, conforme a la propia
jurisprudencia de la Corte, el tratado materialmente inconstitucional es de
todos modos inaplicable en Colombia, debido a la supremaca de la Carta.
Por tal razn, la inhibicin mantiene la incertidumbre sobre la existencia o no
de contradicciones normativas entre los tratados preconstituyentes y el
ordenamiento constitucional, con lo cual aumenta la inseguridad jurdica. En
cambio, el control material por la Corte Constitucional de las leyes
aprobatorias de tratados ya perfeccionados soluciona el problema pues
clarifica
cules son las contradicciones normativas que existen en este
campo. Adems, ese control en manera alguna constituye una intromisin de

la Corte en la competencia de los jueces internacionales, ya que una
declaratoria de inconstitucionalidad de la ley aprobatoria de un tratado no
afecta el vnculo internacional como tal, pues frente al derecho internacional
esa sentencia no tiene ninguna validez jurdica sino que es un mero aspecto
fctico a ser considerado para evaluar si el Estado est o no cumpliendo sus
compromisos internacionales.63
63

Caballero.
Magistrado ponente:

93
En ese mismo sentido, la Corte consider que el pronunciamiento sobre la

constitucionalidad de las leyes aprobatorias de tratados perfeccionados, permita
lograr una mayor seguridad jurdica, pues en caso tal que sea declarada su
inexequibilidad, el Gobierno deber proponer una reforma a la Carta, o renegociar o
denunciar los correspondientes tratados para as cumplir cabalmente con sus
compromisos internacionales. Sobre este punto la Corte indic:
En tal contexto, un pronunciamiento de la Corte sobre la constitucionalidad o

no de las leyes aprobatorias de tratados perfeccionados en manera alguna
afecta las relaciones internacionales del pas sino que, por el contrario, les
confiere mayor seguridad jurdica, en el entendido de que si la Corte declara
su inexequibilidad, es deber del Gobierno proponer la reforma de la Carta, o
renegociar o denunciar los correspondientes tratados, segn el caso. De esa
manera, y conforme a la tesis de la integracin dinmica entre el derecho
internacional y el derecho interno, quedan solucionados los eventuales
problemas que puedan surgir por contradicciones entre la Constitucin y los
tratados, o por conflictos que deriven de sentencias de la Corte
Constitucional que puedan entrar en contradiccin con los compromisos
internacionales del Estado colombiano.64
64
Ibdem.

94
Finalmente, la corporacin realiz el siguiente cuestionamiento acerca del verdadero

alcance del control consagrado en el numeral 10 del artculo 241 superior, y si ste
slo permitira la revisin de los tratados y las leyes aprobatorias posteriores a la
nueva Carta:
El numeral 10 del artculo 241 consagra entonces un control previo a la

llamada ratificacin del tratado, por lo cual la Corte haba concluido, en la
sentencia C-276 de 1993 que estaba excluido el control sobre las leyes que
haban aprobado un tratado, si ste ya estaba perfeccionado a nivel
internacional. Sin embargo, esa sentencia incurri en un clsico non sequitur
pues la conclusin no se sigue de la premisa. As, del hecho de que el
ordinal 10 expresamente consagre una revisin constitucional previa para
todos los nuevos tratados que Colombia pretenda ratificar, una vez en vigor
la Constitucin de 1991, en manera alguna podemos inferir que la Carta ha
excluido el control sobre los tratados preconstituyentes por va de demanda
ciudadana, cuando todo tratado, para poder ser incorporado al ordenamiento
colombiano, requiere ser aprobado mediante ley, y a la Corte se le atribuy,
en el ordinal 4 del mismo artculo 241, la facultad de decidir sobre las
demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra
todas las leyes, tanto por su contenido material como por vicios de
procedimiento en su formacin. Por ende, la competencia automtica del
ordinal 10 puede ser interpretada de dos maneras. De un lado, puede

95
afirmarse, como lo hizo la sentencia C-276 de 1993, que sta es la nica va

para controlar las leyes aprobatorias de tratados. Pero de otro lado es
perfectamente vlido considerar que el artculo 241 estatuy dos controles
complementarios sobre las leyes aprobatorias de tratados, de la siguiente
manera: en virtud del ordinal 10, y hacia el futuro, una revisin automtica de
todo nuevo proyecto de tratado y, en virtud del ordinal 4 y hacia el pasado,
un control por va de demanda ciudadana sobre las leyes aprobatorias de
tratados perfeccionados, tanto sobre su contenido como sobre su forma.65
Luego de hacer un profundo anlisis en esta sentencia, la Corte consider que haba
argumentos suficientes para realizar un cambio en la jurisprudencia y finalmente
reconoci la procedencia de la revisin de los tratados y las leyes aprobatorias de
los mismos, anteriores a la Constitucin de 1991, y estableci que la nueva Carta
consagra un control previo y automtico sobre los tratados y las leyes aprobatorias
posteriores a la entrada en vigencia del nuevo ordenamiento constitucional, y al
mismo tiempo permite por va de accin que puedan ser cotejados aquellos tratados
y leyes aprobatorias anteriores a 1991.
65
Ibdem.

96
2.4.4 Decretos con fuerza de ley
De acuerdo con el numeral 5 del artculo 241, tambin se podr interponer accin
de inconstitucionalidad contra los decretos con fuerza de ley dictados con
fundamento en los artculos 150, numeral 10 y 341 de la Constitucin, por su
contenido material o por vicios de procedimiento en su formacin.
Sobre los decretos legislativos expedidos durante los estados de excepcin, la Corte
tambin ejerce el control de constitucionalidad pero de manera posterior y
automtica, y no por va de accin. Tal como lo establece el numeral 7 del artculo
214 y el pargrafo del artculo 215, el Gobierno debe enviar a la Corte Constitucional
todos los decretos que dicte durante la vigencia de un estado de excepcin para que
sta realice la revisin respectiva.
Los decretos que pueden ser demandados ante la Corte mediante la accin de
inconstitucionalidad son nicamente los extraordinarios dictados con base en
facultades extraordinarias y el decreto mediante el cual se pone en vigencia el plan
nacional de inversiones pblicas.

97
2.4.4.1 Decretos extraordinarios
Segn el numeral 10 del artculo 150 superior, el Congreso podr revestir, hasta
por seis meses, al Presidente de la Repblica de precisas facultades extraordinarias,
para expedir normas con fuerza de ley cuando la necesidad lo exija o la
conveniencia pblica lo aconseje.
Tales facultades debern ser solicitadas
expresamente por el Gobierno y su aprobacin requerir la mayora absoluta de los

miembros de una y otra cmara.
Por medio de una ley el Congreso puede delegar en cabeza del Presidente la
expedicin de una reglamentacin mediante la expedicin de un decreto sobre
asuntos que normalmente le correspondera regular al Legislativo.
El mismo
numeral 10 establece que estas facultades no le podrn ser conferidas para expedir
cdigos, leyes estatutarias, orgnicas, ni las previstas en el numeral 19 del artculo
150, ni para decretar impuestos. Tanto la ley mediante la cual el Congreso otorga
las facultades extraordinarias como los decretos que se expidan en virtud de ellas,
son susceptibles de ser demandados ante la Corte Constitucional por cualquier
ciudadano. En relacin con las facultades ordinarias que el Congreso puede otorgar
al Presidente, la Corte mediante sentencia C-510 de 1992 advirti:
La finalidad de las facultades extraordinarias es la de habilitar al Presidente

para que pueda adoptar decretos leyes sobre asuntos y materias
determinados, para lo cual se le seala un trmino que la nueva Carta ha

98
limitado a seis meses. La precisin y temporalidad que deben caracterizar a

las leyes de facultades, ponen de presente el sentido profundo del acto de
concesin de facultades, dominado por la efectiva y rpida realizacin de una
tarea y cometido especficos antes que por la atribucin de un status, de
modo que expedido el decreto ley correspondiente, debe entenderse
concluida la tarea y agotada la facultad. Lgicamente, si la ley de facultades
se refiere a varias materias, su desarrollo puede hacerse a travs de un
nmero plural de Decretos, siempre que las materias ya reguladas no sean
objeto de nueva regulacin, como quiera que, conforme a lo dicho, las
facultades se agotan en la misma medida y en el mismo momento de su
utilizacin.66
Una vez se hayan agotado las facultades otorgadas por el legislador ya sea por el
vencimiento del trmino o por la consumacin de la tarea designada, los decretos
expedidos tendrn el carcter de ley de la Repblica y podrn ser modificados por el
Congreso en todo tiempo y por iniciativa propia.
Sobre la modificacin de los
decretos extraordinarios la Corte subray:
La funcin de modificar los decretos leyes se ha asignado al Congreso;

luego de dictados, as no haya transcurrido todo el trmino de las facultades,
el Gobierno ya cumplida su misin, carece de competencia para hacerlo. No
66

Muoz.
Magistrado ponente: Dr. Eduardo Cifuentes

99
es posible imaginar que despus de dictados - y no habindose vencido el

trmino legal - para su modificacin concurran dos poderes y que, inclusive,
pueda el Gobierno, justo antes de clausurarse el perodo de habilitacin,
alegando un supuesto status de legislador temporal, derogar leyes que a su
turno hayan podido modificar decretos leyes previamente expedidos en uso
de las mismas facultades extraordinarias.67
2.4.4.2
Decreto mediante el cual se pone en vigencia el plan nacional de
inversiones pblicas
El artculo 341 superior regula todo lo relacionado con el plan nacional de desarrollo
el cual debe ser aprobado siguiendo las disposiciones contempladas en la Ley 152
de 1994, Orgnica del Plan Nacional de Desarrollo. De acuerdo con esta norma el
Gobierno debe elaborar el proyecto de plan de desarrollo en el cual se refleje la
poltica econmica a desarrollar durante el cuatrienio correspondiente, con
participacin activa de las autoridades de planeacin de las entidades territoriales y
del Consejo Superior de la Judicatura, y deber someterlo al concepto del Consejo
Nacional de Planeacin. Una vez realizado el anterior procedimiento el proyecto
deber presentarse al Congreso dentro de los seis meses siguientes a la iniciacin
del periodo presidencial respectivo.
67
Ibdem.

100
El Congreso de acuerdo con lo dispuesto en el numeral 3 del artculo 150 superior,

deber aprobar el plan nacional de inversiones pblicas dentro de los tres meses
siguientes a su presentacin por el Gobierno, mediante una ley. Si vencido este
trmino constitucional el Congreso no ha aprobado dicho plan, segn el artculo 341,
en concordancia con el artculo 25 de la Ley Orgnica del Plan, el Gobierno podr
ponerlo vigencia mediante un decreto con fuerza de ley el cual podr ser
demandado ante la Corte en ejercicio de la accin de inconstitucionalidad.

101
2.5.1 Requisitos
De acuerdo con lo establecido en el Decreto 2067 de 1991, en el cual se establece

el procedimiento que se debe seguir en las actuaciones y juicios ante la Corte
Constitucional, existen ciertos requisitos mnimos que deben ser cumplidos por el
ciudadano que interponga una accin de inconstitucionalidad.
La demanda, que debe presentarse por escrito y en duplicado, debe contener lo
siguiente:
1. El sealamiento de las normas acusadas como inconstitucionales, su

transcripcin literal por cualquier medio o un ejemplar de la publicacin oficial
de las mismas.
2. El sealamiento de las normas constitucionales que se consideren
infringidas.
3. Las razones por las cuales dichos textos se estiman violados.
4. Cuando fuere el caso, el sealamiento del trmite impuesto por la
Constitucin para la expedicin del acto demandado y la forma en que fue
quebrantado.

102
5. La razn por la cual la Corte es competente para conocer de la demanda.68
En sentencia de revisin de constitucionalidad de algunos artculos del Decreto 2067

de 1991, en relacin con el artculo 2 y los requisitos all consagrados, la Corte hizo
las siguientes consideraciones:
Para la Corte Constitucional, de conformidad con lo anteriormente dicho, el

artculo 2 del Decreto 2067 de 1991, en los apartes atacados, es pues
constitucional, porque all se establecen unos requisitos mnimos razonables
que buscan hacer ms viable el derecho sin atentar en ningn momento contra
su ncleo esencial.
En efecto, la obligacin de los actores de cumplir los siguientes requisitos
rene tales consideraciones, as:
- El Sealamiento de las normas constitucionales
que se consideren
infringidas: se le exige al actor que precise el artculo constitucional que estima

violado con el fin de racionalizar el ejercicio de los derechos por parte tanto del
ciudadano como de la Corte Constitucional. Ello no es bice, sin embargo,
para que la Corte de oficio confronte adems la norma acusada
con la
integridad de la Constitucin. Ahora bien, para cumplir con esta exigencia no

es necesario ser experto en derecho constitucional ni mucho menos abogado.
Es deber de toda persona "cumplir con la Constitucin", segn el artculo 95 de
la Carta. Adems el estudio de la Constitucin es obligatorio, al tenor del
68
Decreto 2067 de 1991, artculo 2.

103
artculo 41 de la Carta. En consecuencia, si todo ciudadano debe conocer -y

practicar- la Constitucin, cuyos valores y principios humanistas son el
fundamento de la convivencia, es natural que el Decreto 2067 de 1991 exija
que se indiquen las normas que el demandante en accin pblica de
inconstitucionalidad estima infringidas.
- Las razones por las cuales dichos textos se estiman violados: si un
ciudadano demanda una norma debe ser por algo. Ese "algo" debe ser
expresado. El ataque indeterminado y sin motivos no es razonable y se opone
a la inteligencia que debe caracterizar al hombre.
- Cuando fuere el caso, el sealamiento del trmite impuesto por la
Constitucin para la expedicin del acto demandado y la forma en que fue
quebrantado: este requisito es slo eventual, ya que no opera sino por ataques
de forma. Si el actor estima que se ha desconocido un procedimiento es
porque conoce el procedimiento regular, ya que de otra manera no habra
podido arribar a tal juicio. Luego si el demandante conoce el procedimiento
regular que la norma atacada supuestamente no cumpli, se le pide
simplemente que diga cul es tal procedimiento. Se trata de nuevo de una
exigencia razonable.
- La razn por la cual la Corte es competente para conocer de la demanda:
por ltimo, slo ciertos actos son susceptibles de control por parte de la Corte
Constitucional: los sealados en "los estrictos y precisos trminos" del artculo
241 superior. Luego si la competencia de la Corte es taxativa, es razonable

104
que se le exija al demandante en accin pblica de inconstitucionalidad que

explique porqu recurre a la Corte.
La Corte estima necesario realizar una consideracin adicional sobre este
tema: el procedimiento constitucional establece que las demandas
incorrectamente presentadas sern inadmitidas, siendo obligacin del
magistrado sustanciador, en ejercicio de la direccin y control del proceso,
sealarle claramente al actor el trmite correcto y las enmiendas que es
necesario introducir, antes de rechazar dicha demanda. Tal previsin permite
que el actor corrija su demanda y el proceso constitucional se desenvuelva
normalmente. Luego en todo momento queda salvaguardado el derecho
poltico del ciudadano demandante.69
Es importante hacer nfasis en el ltimo aparte del extracto de la sentencia anterior,

pues all la Corte hace alusin a la inadmisin de la demanda que no cumple con los
requisitos mnimos, de tal manera que el actor pueda subsanar las deficiencias y
presentarla nuevamente.
A diferencia de otros procesos, en el procedimiento
constitucional la demanda no es rechazada sino inadmitida70 cuando no ha sido

presentada correctamente, protegiendo as el derecho en cabeza del demandante.
69
Caballero.
70
Por ello, el mismo Decreto 2067 de 1991 (artculo 6) prev para tal evento, y para los que surjan
por falta de algn otro de los requisitos previstos en el artculo 2, la inadmisin de la demanda, que no
equivale a su rechazo, y que significa, por una parte, el reconocimiento que hace el Magistrado
Sustanciador acerca de que existe una falencia subsanable en el libelo, y, de otra, el otorgamiento al
actor de un breve plazo (tres das) para que proceda a efectuar las respectivas correcciones,
"sealndole con precisin los requisitos incumplidos". Cuando la correccin no se produce en el
trmino indicado, all s tiene lugar el rechazo de la demanda, contra el cual procede el recurso de

105
Sin perjuicio de la anterior, esta corporacin ha resaltado la importancia del

cumplimiento de unos requisitos mnimos que permitan dar inicio al ejercicio del
control constitucional por va activa. Al respecto la Corte ha sealado:
Por consiguiente, si un ciudadano demanda una norma, debe cumplir no

slo formalmente sino tambin materialmente estos requisitos, pues si no lo
hace, hay una ineptitud sustancial de la demanda que, conforme a reiterada
jurisprudencia de esta corporacin, impide que la Corte se pronuncie de
fondo.71 En efecto, el artculo 241 de la Constitucin consagra de manera
expresa las funciones de la Corte, y seala que a ella le corresponde la
guarda de la integridad y supremaca de la Constitucin en los estrictos y
precisos trminos del artculo. Segn esa norma, no corresponde a la Corte
Constitucional revisar oficiosamente las leyes sino examinar aquellas que
han sido demandadas por los ciudadanos, lo cual implica que el trmite de la
accin pblica slo puede adelantarse cuando efectivamente haya habido
demanda, esto es, una acusacin en debida forma de un ciudadano contra
una norma legal.72
La jurisprudencia de la Corte ha sido copiosa en cuanto a requisitos se refiere,

introduciendo cierta flexibilidad en el cumplimiento de algunos de ellos con el objeto
splica ante el pleno de la Corte. Corte Constitucional, sentencia C-491 de 1997. Magistrado
ponente: Dr. Jos Gregorio Hernndez Galindo. (Subraya fuera de texto).
71
Ver, entre otras, las sentencias C-024/94. Fundamento Jurdico No 9.1.c, C-509/96 y C-236/97.
72
Caballero.

106
de lograr la prevalencia del derecho sustancial sobre las formas. Al respecto la

corporacin ha anotado lo siguiente:
No debe olvidarse tampoco que la Constitucin Nacional actualmente en

vigor manda en su artculo 228 que prevalezca lo sustancial sobre lo formal.
Es esta una razn adicional que sin lugar a dudas, justifica la admisin de
demandas que empece a deficiencias en su presentacin o sustentacin
posean los elementos bsicos que permitan considerarlas.73
As las cosas, la Corte Constitucional reitera que en la admisin de una

demanda de inconstitucionalidad, as como en su examen, se debe aplicar
el principio de la prevalencia del derecho sustancial sobre el formal. Por
consiguiente, cuando la ausencia de ciertas formalidades dentro del escrito
presentado por el ciudadano no desvirte la esencia de la accin de
inconstitucionalidad ni evite que la Corte determine con precisin la
pretensin del demandante, no hay ninguna razn para no admitir la
demanda.74
Otra de las razones por las cuales la Corte ha aceptado una menor exigencia en el
cumplimiento de los requisitos propios de la demanda, es la defensa del derecho
poltico que tiene todo ciudadano de ejercer la accin de inconstitucionalidad
73
Corte Constitucional, sentencia C-016 de 1993. Magistrado ponente: Dr. Ciro Angarita Barn.
Caballero.
74

107
buscando la preservacin del orden jurdico constitucional.
Sobre este punto la
Corte ha sostenido:
Considera este alto tribunal que del calificativo "ciudadana" con que la
Carta Poltica cualifica la accin de inconstitucionalidad se derivan
importantes consecuencias que enmarcan el mbito en que ha de ejercer
las competencias que por esta va ponen en marcha su funcin de
guardiana de la Carta y de los derechos fundamentales. Entre ellas, la de
que por el recurso de las exigencias que exceden los lmites de lo
razonable no pueda esta corporacin convertir en nugatorio- o en
privilegio de los doctos en la disciplina jurdica- el derecho constitucional
fundamental de participar en el control del poder poltico que se hace
efectivo
mediante
la
interposicin
de
acciones
pblicas
de
inconstitucionalidad y que desde antao la jurisprudencia acu con el

carcter que recibi consagracin positiva en el artculo 40-6 y otros de la
Constitucin de 1991.
Por ello, estima que
el ejercicio mismo de la accin no puede pender
del cumplimiento riguroso de formalidades, ni de complejas elaboraciones

conceptuales que demanden una capacitacin superior a la promedio en
el ciudadano que quiera hacer uso de este derecho. Exigirlo as, resultara
inusitado y antidemocrtico en un pas cuyo sistema educativo no alcanza
la cobertura total ni siquiera en el nivel bsico de primaria.

108
De ah, que considere suficiente que el actor haga una exposicin

inteligible y clara de las
razones por las cuales
estima que existe
violacin de los mandatos constitucionales, para que la corporacin deba

dar por satisfecho el requisito de sustentar el concepto de violacin as,
su exposicin sea apenas insinuada o sucinta.75
2.5.1.1
Sealamiento de las normas acusadas
La Corte ha manifestado que la transcripcin o el aporte de un texto oficial de las

normas acusadas no se puede considerar como un requisito cuyo incumplimiento
conlleve al rechazo de la demanda. Al respecto la corporacin advirti:
En efecto, el artculo 2 del Decreto 2067 de 1991 exige como uno de los
requisitos de las demandas de inconstitucionalidad "el sealamiento de las
normas acusadas como inconstitucionales, su transcripcin literal por
cualquier medio o un ejemplar de la publicacin oficial de las mismas".
Se trata de una exigencia mnima que busca la indispensable precisin,
ante la Corte, acerca del objeto especfico del fallo de constitucionalidad que
habr de proferir, ya que seala con exactitud cul es la norma demandada
y permite, gracias al texto que se transcriba, verificar el contenido de lo que
el demandante aprecia como contrario a la Constitucin. No puede olvidarse
75

109
que muchas veces -como en esta ocasin ocurre- la materia que el actor
sindica de atentar contra los fundamentos constitucionales ha sido ya objeto
de modificacin por el mismo legislador, y, claro est, resulta necesario que
el juez de constitucionalidad tenga a su disposicin, sin gnero de dudas, el
precepto sobre el cual habr de recaer su anlisis.
Pero, fuera de ese sentido de especificacin de la materia por examinar, la
transcripcin de la norma demandada o el aporte de su texto oficialmente
publicado no es ni puede convertirse en elemento cuya falta conduzca al
rechazo in limine de la demanda, puesto que no implica vicio insubsanable
de ella ni ocasiona la incompetencia de la Corte Constitucional, y menos la
prdida del derecho poltico que tiene el ciudadano, de conformidad con el
artculo 40 de la Constitucin.
Por ello, el mismo Decreto 2067 de 1991 (artculo 6) prev para tal evento, y
para los que surjan por falta de algn otro de los requisitos previstos en el
artculo 2, la inadmisin de la demanda, que no equivale a su rechazo, y que
significa, por una parte, el reconocimiento que hace el Magistrado
Sustanciador acerca de que existe una falencia subsanable en el libelo, y, de
otra, el otorgamiento al actor de un breve plazo (tres das) para que proceda
a efectuar las respectivas correcciones, "sealndole con precisin los
requisitos incumplidos". Cuando la correccin no se produce en el trmino

110
indicado, all s tiene lugar el rechazo de la demanda, contra el cual procede

el recurso de splica ante el pleno de la Corte.76
2.5.1.2
Sealamiento de cargos constitucionales concretos
Uno de los requisitos ms importantes para la presentacin de una demanda de

inconstitucionalidad es el sealamiento de las razones por las cuales se considera
que los textos que se demandan son violatorios de la Constitucin. A partir de los
cargos que presente el actor en su demanda, la Corte realizar el anlisis respectivo
de la constitucionalidad de la norma para determinar finalmente si es o no
constitucional. Sobre este requisito la Corte sostuvo lo siguiente:
La formulacin de un cargo constitucional concreto contra la norma

demandada es uno de los requisitos materiales que debe cumplir el
demandante ya que, como lo dijo la Corte al declarar la exequibilidad de esa
exigencia, el ataque indeterminado y sin motivos no es razonable.77 Al
ciudadano se le impone entonces como carga mnima que sustente de
manera especfica el concepto de la violacin, a fin de que pueda existir una
verdadera controversia constitucional. En tales circunstancias, antes de
76
Galindo.
77
Caballero.

111
pronunciarse de fondo sobre una demanda, la Corte debe verificar si el actor

ha materialmente formulado un cargo, pues de no ser as, la decisin debe
ser inhibitoria, ya que la demanda sera sustantivamente inepta, por no
contener cargos concretos de inconstitucionalidad susceptibles de ser
analizados y evaluados por ella mediante el ejercicio del control
constitucional.78
En razn de la conveniencia de hacer menos rgidos los requisitos exigidos para

ejercer la accin de inconstitucionalidad, la Corte confirm la necesidad de que el
actor seale por qu considera que las normas demandadas resultan contrarias a la
Constitucin, sin que esto implique la obligatoria utilizacin de tcnicas o el
cumplimiento de requisitos especiales que desconozcan el carcter pblico de la
accin e impidan su ejercicio por parte de cualquier ciudadano. Al respecto la Corte
dijo:
As, en reciente decisin esta corporacin tuvo la oportunidad de sealar

que el ciudadano que demande una norma legal tiene una "carga mnima,
que consiste en sustentar de manera especfica el concepto de la violacin,
a fin de que pueda existir una verdadera controversia",79, y que por tanto se
requiere "la existencia de acusaciones susceptibles de ser analizadas y
discutidas mediante el trmite propio del control constitucional abstracto". Sin
78

Caballero.
79
Ibdem.
Magistrado ponente: Dr.
Alejandro Martnez

112
embargo, esa exigencia no implica formalizar a tal punto el juicio

constitucional que se exija al ciudadano pericias jurdicas propias de los
abogados, pues se estara desconociendo el carcter pblico de estas
demandas. Por consiguiente, la informalidad y la relativa flexibilidad de los
requisitos para formular una demanda de inexequibilidad, propios del control
constitucional ciudadano, permiten la presentacin de peticiones, sin
tcnicas o requisitos jurdicamente especiales, siempre y cuando el actor
formule una acusacin capaz de constituir una premisa suficientemente
autnoma para producir una decisin de fondo.80
2.5.1.3
Sealamiento de la competencia de la Corte
Finalmente, en lo referente al sealamiento de la razn por la cual el actor recurre a

la Corte en virtud de la competencia que le es propia, la corporacin ha sealado
que tampoco debe haber un rigorismo exagerado que conlleve a no admitir la
demanda cuando en ella no se seale especficamente la norma que la consagra, si
se puede observar claramente que s hay competencia para darle trmite al proceso
constitucional.
80

Caballero.

113
En sentencia de constitucionalidad, en la cual los actores no citaron expresamente

la norma que consagraba la competencia de la Corte para tramitar la accin, la
corporacin indic:
La Corte considera que, si bien es cierto que los actores -por un error
quizs mecanogrfico- omitieron citar el numeral 5o. del artculo 241 de la
Constitucin como base de la competencia de la corporacin, del conjunto
de la demanda es indudable que ella se dirigi contra un artculo de un
decreto de facultades extraordinarias, proferido con base en la Constitucin
de 1886. Existiendo entonces tal claridad, es del caso rechazar la tesis de la
ineptitud sustantiva de la demanda y, ms bien, hacer efectivo el derecho de
los interesados de acceder a la administracin de justicia (artculo 229 del
Estatuto superior), dando aplicacin a los principios de la primaca del
derecho sustancial, previsto en el artculo 228 ibdem, y de la economa
procesal. No debe perderse de vista, adems, que por su propia naturaleza
y por su finalidad, las acciones de inconstitucionalidad no estn sujetas a los
rigorismos de otras, en las cuales el debate slo versa sobre intereses
privados, en principio.81
81
Corte Constitucional, sentencia C-232 de 1997. Magistrado ponente: Dr. Jorge Arango Meja.

114
Las caractersticas ms relevantes, propias de la accin de inconstitucionalidad, son

las siguientes:
La accin de inconstitucionalidad es un derecho constitucional fundamental

que tiene todo ciudadano para participar en el ejercicio del control poltico,
interponiendo acciones en defensa de la Constitucin y de la ley, segn el
artculo 40 superior.
Esta accin tiene un carcter democrtico, razn por la cual se considera que
su ejercicio es eminentemente de carcter poltico.82
El objeto de la accin es la preservacin de la supremaca del ordenamiento

jurdico constitucional.
La accin procede contra los actos reformatorios de la Constitucin, las leyes

y los decretos con fuerza de ley sobre los cuales se ejerce control
constitucional por va activa. Sobre los decretos legislativos la Corte ejerce un
control posterior automtico y sobre los dems decretos, el control
constitucional lo realiza el Consejo de Estado.
82
REY CANTOR. Introduccin al Derecho Procesal Constitucional: Control de constitucionalidad y

legalidad, cit., Pg. 53.

115
Esta accin se promueve ante la Corte Constitucional, rgano competente

para conocer de las demandas en virtud de lo consagrado en el artculo 241
de la Constitucin.
El titular del derecho es el ciudadano y no toda persona. En otras palabras, se

excluye de este derecho a las personas jurdicas y a las personas naturales que
no son ciudadanas: extranjeros, menores de 18 aos, y los condenados a penas
privativas de la libertad que aparejan como pena accesoria la supresin de los
derechos polticos.83
La pretensin de la demanda debe ser nicamente la declaratoria de

inconstitucionalidad de las normas demandadas;
no se podrn presentar
solicitudes para que la Corte profiera una decisin con alcance diferente.
-
La accin pblica de inconstitucionalidad no es un mecanismo establecido

para impugnar decisiones de la administracin ni para resolver situaciones
jurdicas concretas. 84
La solicitud de la demanda presentada puede ir encaminada a que se declare

inconstitucional la totalidad de una norma, o una frase, prrafo, expresin,
etc., de forma parcial.
Cualquier ciudadano puede intervenir como impugnador o como defensor de

las normas contra las cuales se desarrolle un proceso constitucional iniciado
con el ejercicio de una accin de inconstitucionalidad por parte de otro
ciudadano.
83
Corte Constitucional, sentencia C-568 de 1995. Magistrado ponente: Dr. Eduardo Cifuentes
Muoz.
84

116
La Corte Constitucional debe confrontar las disposiciones sometidas al control

con las normas constitucionales que se sealen como vulneradas y en caso
de considerarlo necesario, con la integridad de la Constitucin.
La accin por vicios de procedimiento en la formacin del acto impugnado

slo proceder dentro del ao siguiente a la fecha de publicacin del
respectivo acto. La accin contra un acto alegando violacin de una norma
constitucional por su contenido material, podr intentarse en cualquier tiempo.
Esta accin no es desistible pues una vez se haya presentado la demanda

respectiva corresponde a la Corte adelantar el proceso respectivo hasta su
terminacin.
Esto se explica por cuanto la accin de inconstitucionalidad
persigue un inters general y no un inters particular.

-
En el proceso iniciado por accin de inconstitucionalidad no procede la

conciliacin en razn de que no se estn discutiendo intereses patrimoniales
susceptibles de ser conciliados.
En este proceso tampoco se podr transigir pues no se encuentran en disputa

intereses individuales de las partes sino un inters general.
La sentencia proferida dentro de un proceso de esta naturaleza es de carcter

declarativo y por medio de sta se indicar si las normas acusadas son o no
constitucionales y si salen o permanecen dentro del ordenamiento jurdico.
La accin de inconstitucionalidad est regida por el principio de la gratuidad

razn por la cual no se puede condenar en costas al actor que obtenga
resultados adversos.

117
La doctrina constitucional enunciada en las sentencias de la Corte

Constitucional, mientras no sea modificada por sta, ser criterio auxiliar para
las autoridades de acuerdo con lo establecido en el artculo 23 del Decreto
2067 de 1991.
Segn el artculo 24 del mismo decreto, la declaratoria de constitucionalidad

de una norma no implica la improcedencia de una accin de tutela en razn
de acciones u omisiones de las autoridades o particulares, derivadas del
mismo acto.

118
2.6 TITULARES
De acuerdo con lo establecido en el numeral 6 del artculo 40 de la Constitucin,

cualquier ciudadano tiene derecho a participar en la conformacin, ejercicio y control
del poder poltico mediante la interposicin de acciones en defensa de la
Constitucin y la ley.
De esta manera, slo podrn ejercer la accin de
inconstitucionalidad las personas naturales, nacionales y que gozan de la

ciudadana.85
2.6.1 Casos especiales
2.6.1.1
Personas jurdicas
Partiendo de lo anterior, la Corte ha determinado que las personas jurdicas no

ejercen derechos polticos pues de acuerdo con su naturaleza no encuadran dentro
del supuesto fctico consagrado en la norma. Al respecto la corporacin manifest:
85

Caballero.

119
La razn del monopolio de los derechos polticos en cabeza de las personas

naturales consiste igualmente en el hecho de que slo ellas pueden tener
deseos que aspiran al inters general, a diferencia de las personas jurdicas,
que, por definicin, incluso las que persiguen fines filantrpicos o colectivos,
slo poseen intereses particulares, consignados expresamente en los
respectivos estatutos y cuyo contenido especfico condiciona el otorgamiento
de la personera jurdica por parte del Estado.86
En consecuencia, las personas jurdicas no podrn interponer accin de

inconstitucionalidad en la medida en que ste es un derecho de carcter poltico que
ellas no detentan.
Esta teora ha sido ratificada reiteradamente, anotando que
cuando se interpone una accin de inconstitucionalidad en representacin de una

persona jurdica, si quien presenta la demanda es un ciudadano en ejercicio, sta
deber ser admitida. Sobre este punto la Corte dijo lo siguiente:
Las personas jurdicas, entonces, se encuentran excluidas de la posibilidad

de incoar la accin de inconstitucionalidad, lo cual, sin embargo, no impide
que la demanda sea admitida y fallada cuando aquel que como apoderado
de una persona jurdica solicita la declaracin de inexequibilidad de una
disposicin es ciudadano en ejercicio. As lo ha entendido la corporacin, en
los trminos que se ratifican:
86
Ibdem.

120
No obstante, aunque la sealada lnea jurisprudencial debe ahora

reiterarse, la Corte no puede dejar de advertir que si, an invocando la
representacin de una persona jurdica, quien presenta la demanda es un
ciudadano en ejercicio, el tribunal encargado de guardar la supremaca y
la integridad de la Constitucin y a cuya responsabilidad se ha confiado la
interpretacin autntica de los principios y preceptos fundamentales mal
podra negarle el ejercicio de uno de sus derechos
-con rango
fundamental, segn el artculo 40 de la Constitucin y de acuerdo con

reiterada doctrina sentada a partir de la sentencia T-03 de 1992-,
impidiendo mediante rechazo de la demanda o por sentencia inhibitoria el
efectivo acceso a la administracin de justicia constitucional por la sola
circunstancia de no haber declarado en forma expresa, mediante frmula
sacramental, que hace uso de su condicin de ciudadano para incoar la
accin que la Constitucin le ofrece con el objeto de que pueda por s
misma defender el orden jurdico. Ello chocara sin duda con el criterio
amplio, informal y participativo que predomina en la Carta Poltica de
1991 y hara prevalecer, contra expresa norma superior, las formalidades
vacas e innecesarias sobre los contenidos prevalentes del derecho
sustancial (art. 228 C.P.).87.88
87
Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-275 de 1996. Magistrado ponente: Dr. Jos Gregorio
Hernndez. Sobre el particular, tambin puede consultarse la sentencia C-599 de 1996. Magistrado
ponente: Dr. Carlos Gaviria Daz.
88
Corte Constitucional, sentencia C-493 de 1997. Magistrado ponente: Dr. Fabio Morn Daz.

121
2.6.1.2 Magistrados de la Corte Constitucional
Antes de la Constitucin de 1991, la jurisprudencia de la Corte Suprema mantuvo la

doctrina
segn
la
cual,
todo
ciudadano
poda
ejercer
la
accin
de
inconstitucionalidad salvo los Magistrados de la Corte, por ser ellos quienes emitan
el pronunciamiento de fondo sobre la demanda presentada. En ese sentido la Corte
Suprema seal lo siguiente en sentencia del 19 de noviembre de 1969:
Cualquier ciudadano puede acusar, defender o impugnar todas las leyes o

decretos.
Son ciudadanos los colombianos mayores de veintin aos. El derecho de
acusar, impugnar, o defender las leyes y los decretos se limita por
consiguiente a los colombianos mayores de veintin aos que no hayan
perdido la ciudadana.
Este derecho es por consiguiente poltico y toda restriccin o excepcin a su
ejercicio debe ser expresamente definida en la misma Constitucin. (...)
La Corte reiteradamente ha manifestado que para ejercer la accin pblica
de inconstitucionalidad no se requiere ser profesional del derecho. (...)
Expresamente la Ley 69 de 1945, que desarrolla el artculo 40 de la
Constitucin Nacional sobre el ejercicio de la abogaca, establece que las

122
acciones pblicas consagradas en la Constitucin pueden adelantarse por

quien no sea abogado.
No puede, por consiguiente, afirmarse que quien ejercita una accin pblica
de inconstitucionalidad participe en el ejercicio de la abogaca.
Por consiguiente los funcionarios de la Rama Jurisdiccional pueden ejercer
lcitamente la accin de inconstitucionalidad concedida por la Carta a todos
los ciudadanos, a excepcin de los Magistrados de la Corte Suprema de
Justicia por su alta investidura de Jueces nicos de esta accin.89
Por su parte, la Corte Constitucional modific la doctrina acogida por la Corte

Suprema eliminando la excepcin que se haba establecido, argumentando lo
siguiente:
(...) para esta corporacin no existe ninguna clase de ciudadanos que no

goce de este derecho poltico para presentar las acciones de que trata el
artculo 241 de la Constitucin, ni siquiera los Magistrados encargados de
resolver por va judicial de dichos procesos, esto es, ni siquiera los
Magistrados de la Corte Constitucional.
Se cambia de esta manera la jurisprudencia establecida por la Corte
Suprema de Justicia cuando en ejercicio entonces del control de
constitucionalidad estableci que todos los ciudadanos tenan esta accin
89
Corte Suprema de Justicia, fallo de noviembre 19 de 1969. Magistrado ponente: Dr. Luis Sarmiento
Buitrago. Gaceta Judicial CXXXVII Bis, No. 2338 Bis.

123
"a excepcin de los Magistrados de la Corte Suprema, por su alta

investidura de Jueces nicos de esta accin."90
Ello porque si un Magistrado de esta corporacin estima que el orden
constitucional del pas se encuentra desconocido por una de las normas
objeto de su control, tiene el derecho de acusarla mediante las formalidades
legales, sin perjuicio de declararse impedido en su oportunidad.91
2.6.1.3 Inhabilitacin para el ejercicio de derechos y funciones pblicas
Una persona que tena la calidad de ciudadano, no puede ejercer la accin de

inconstitucionalidad cuando le ha sido impuesta la pena de inhabilitacin para el
ejercicio de derechos y funciones pblicas contemplada en el artculo 44 del Cdigo
Penal vigente.
Al respecto la Corte ha advertido la imposibilidad que tiene una
persona en estas condiciones de interponer una accin de inconstitucionalidad, as:
Ahora bien, el artculo 40 de la Constitucin reconoce a todo ciudadano el

derecho a participar en la conformacin, ejercicio y control del poder poltico
y manifiesta que, para hacer efectivo ese derecho, puede "interponer
acciones pblicas en defensa de la Constitucin y de la ley" (numeral 6),
pero es evidente que tal derecho no puede ser ejercido cuando, aun
90
Vase sentencia de la Corte Suprema de Justicia, Noviembre 19 de 1969.

Caballero.
91

124
tratndose de un ciudadano, ste ha sido afectado por la pena accesoria de

interdiccin de derechos y funciones pblicas segn decisin judicial, en los
trminos de las normas legales que se comentan.
No otra cosa surge del artculo 241 de la Constitucin cuando se refiere al
ciudadano como sujeto activo nico de las acciones de inexequibilidad que
ante la Corte Constitucional pueden intentarse.
El derecho poltico del que se trata no se concreta en su ejercicio actual y
efectivo sino bajo la condicin indispensable de hallarse en ejercicio de la
ciudadana, luego quien sufre la pena de interdiccin de derechos y
funciones pblicas est excluido de esa posibilidad, y si presenta una
demanda ante la Corte Constitucional, sta no puede resolver por falta de
legitimacin del accionante, de lo cual resulta que la demanda debe ser
rechazada de plano, o proferir la Sala Plena sentencia inhibitoria, como se
har en el presente caso.92
2.6.1.4 Demanda de inconstitucionalidad por apoderado
Finalmente, en relacin con la posibilidad de que un ciudadano presente una

demanda de inconstitucionalidad por intermedio de apoderado, sta ha sido
aceptada por la Corte siempre y cuando el apoderado tambin tenga el carcter de
92

Hernndez.
Magistrado ponente:
Dr. Jos Gregorio

125
ciudadano. La situacin planteada es totalmente diferente a la demanda que se

presenta por un apoderado en representacin de una persona jurdica. Con esta
orientacin la Corte manifest:
(...) se advierte con facilidad que si, para los fines de impugnar una norma por
considerarla contraria a la preceptiva constitucional, se acta por conducto de
apoderado ante esta Corte -lo cual no es necesario en cuanto todo ciudadano
tiene libre acceso a sus estrados pero es admisible sobre la base de que el
mandatario
tambin
tenga
esa
calidad-,
el
poderdante
est
siendo
representado en el ejercicio de su derecho -por hallarse imposibilitado o no

querer suscribir la demanda directamente- pero no en lo relativo a su inters
privado, que en esta clase de procesos carece de relevancia.
Para los efectos de la legitimacin en causa, la Corte no verifica entonces si
quien confiri poder est interesado de modo personal en lo que se decida sino
que establece si en quien promueve la accin concurren las condiciones que,
segn el artculo 98 de la Constitucin, configuran la ciudadana: nacionalidad,
edad (hoy 18 aos) y ejercicio actual de la misma por no haber sido
sancionado judicialmente con la suspensin o prdida de los derechos
polticos.
Se desprende de lo dicho que la Corte no rechaza ni inadmite demandas de
inconstitucionalidad presentadas a nombre de otro, bajo condicin de que
mandante y mandatario sean ciudadanos en ejercicio, pues con ese

126
procedimiento, con todo y ser superfluo, no se ofenden ni quebrantan las

normas que rigen los juicios de constitucionalidad: el mandatario puede,
invocando su propio derecho poltico y sin poder de otro, formular idntica
solicitud a la que en aqulla condicin presenta.93
93

Hernndez.
Magistrado ponente:
Dr. Jos Gregorio

127
2.7 COMPETENCIA
La competencia para el ejercicio del control constitucional por va activa ha tenido

algunas variaciones a lo largo de la historia del pas. La Corte Suprema de Justicia,
rgano que conoca de las acciones de inconstitucionalidad hasta la expedicin de la
Constitucin de 1991, fue competente en una primera oportunidad para conocer de
la nulidad de las ordenanzas municipales tal como lo estableca la Constitucin de
1853. Posteriormente, durante la vigencia de las constituciones de 1858 y 1863,
esta corporacin slo sera competente para declarar la suspensin de los actos
contrarios a la Constitucin pues la adopcin de la decisin definitiva sobre la
constitucionalidad de los mismos le corresponda al Senado.
Slo hasta la
Constitucin de 1886 la Corte Suprema volvera a ejercer el control constitucional

cuando se le asign la competencia para decidir sobre la exequibilidad de los actos
legislativos objetados por el Gobierno.
Con la reforma constitucional de 1910, a la Corte Suprema se le asignara
definitivamente la competencia para velar por la guarda de la integridad de la
Constitucin, para lo cual conocera de las acciones de inconstitucionalidad ejercidas
por los ciudadanos. A medida que se fueron adelantando las dems reformas a la
Constitucin de 1886, la rbita de competencia de la Corte Suprema se fue
ampliando hasta llegar a lo consagrado en el artculo 214 de la Carta anterior.

128
Con la Constitucin de 1991 se cre la Corte Constitucional, rgano que decidira

sobre los alcances de la Constitucin y velara por su integridad y prevalencia.
Luego de realizarse los debates correspondientes sobre la creacin de esta nueva
Corte, fue aprobado el artculo 241 de la actual Carta segn el cual, a la Corte
Constitucional se le confa la guarda de la integridad y la supremaca de la
Constitucin.
De esta manera, slo la Corte Constitucional conoce de las acciones ejercidas por
los ciudadanos y ejerce el control de constitucionalidad, sujetndose a los estrictos y
precisos trminos del artculo 241. De aqu se deriva que la competencia de la Corte
no puede ir ms all del alcance contemplado en la Constitucin, ni siquiera por
voluntad del legislador, situacin que la misma corporacin ha reconocido en sus
pronunciamientos, de la siguiente manera:
(...) la atribucin de competencias a la Corte Constitucional, no es materia

que pueda ser desarrollada por el legislador pues fue regulada ntegramente
por el Constituyente en la Carta Poltica y emana directamente de sus
preceptos. No puede, entonces, el legislador asignar una nueva competencia
de control a la Corte, so pena de contrariar el artculo 241 CP. en el que el
Constituyente, en trminos categricos expres que la guarda de la
integridad y supremaca de la Constitucin se le confa "en los estrictos y
precisos trminos" que dicha norma contempla. A la Corte Constitucional

129
nicamente se le pueden asignar nuevas competencias mediante un acto

reformatorio de la Carta Poltica.94
94

Vergara.

130
2.8 CAUSALES
2.8.1 Violacin de la Constitucin por el contenido material del acto
La primera de las causales por las cuales procede la accin de inconstitucionalidad

contra una norma, se observa cuando el contenido de sta resulta contrario a las
disposiciones constitucionales.
En este caso, de acuerdo con el principio de
supremaca constitucional del artculo 4 superior, la Constitucin prevalecer sobre

cualquier otra disposicin y el acto que resulte contrario podr ser excluido del
ordenamiento jurdico mediante la declaratoria de inconstitucionalidad.
Por su contenido material, de acuerdo con el artculo 241, slo podrn ser
demandadas las leyes, los referendos legislativos y los decretos con fuerza de ley
dictados con fundamento en los artculos 150, numeral 10 y 341 de la Constitucin.
La accin contra estos actos alegando esta causal, podr intentarse en cualquier
momento pues no tiene trmino de caducidad.
En cumplimiento de lo dispuesto en el artculo 46 del Decreto 2067 de 1991, ninguna
autoridad podr reproducir el contenido material del acto jurdico declarado
inexequible por razones de fondo, mientras subsistan en la Carta las disposiciones
que sirvieron para hacer la confrontacin entre la norma ordinaria y la Constitucin.

131
2.8.2 Vicios de procedimiento en la formacin del acto
La otra causal que puede ser alegada para el ejercicio de la accin de

inconstitucionalidad es la existencia de vicios en la formacin del acto demandado.
A diferencia de la causal anterior, en esta situacin el contenido de la norma no
resulta contrario a la Constitucin pero en su creacin se violaron las disposiciones
que establecan un procedimiento de obligatorio cumplimiento.
Este procedimiento no est consagrado necesariamente en la Constitucin; tambin
puede ser de orden legal como es el caso del procedimiento legislativo contemplado
en la Ley 5a de 1992 por la cual se expide el reglamento del Congreso: el Senado y
la Cmara de Representantes. En caso de violarse alguna de las disposiciones all
contempladas referente a mayoras decisorias, qurum, nmero de debates, etc., la
ley que posteriormente sea aprobada podr ser demanda por inconstitucionalidad
alegando la existencia de vicios de procedimiento en su formacin.
Conforme al pargrafo del artculo 241 de la Constitucin y del artculo 45 del
Decreto 2067 de 1991, cuando la Corte encuentre vicios de procedimiento
subsanables en la formacin del acto sujeto a su control, ordenar devolverlo a la
autoridad que lo profiri para que, de ser posible, enmiende el defecto observado.
Subsanado el vicio o vencido el trmino, el cual no podr ser superior a treinta das
contados a partir del momento en que la autoridad est en capacidad de subsanarlo,
la Corte proceder a decidir sobre la exequibilidad del acto.

132
De acuerdo con el artculo 241 numeral 1, la Corte es competente para conocer de

las acciones de inconstitucionalidad ejercidas por los ciudadanos contra los actos
reformatorios de la Constitucin, cualquiera que sea su origen, nicamente por vicios
de procedimiento en su formacin. De la misma manera, segn el numeral 2 del
mismo artculo, en concordancia con el artculo 379 de la Constitucin, los actos
legislativos, la convocatoria a un referendo y la consulta popular o acto de
convocatoria de una asamblea constituyente, tambin podrn ser demandados por
la violacin de las disposiciones constitucionales que determinan su proceso de
formacin. Finalmente, sobre las consultas populares y los plebiscitos del orden
nacional, la Corte podr ejercer el control de constitucionalidad por vicios de
procedimiento en su convocatoria y realizacin. Por razones de seguridad jurdica,
tal como lo establece el numeral 2 del artculo 242, las acciones por vicios de forma
caducan en el trmino de un ao contado desde la publicacin del respectivo acto.

133
El artculo 243 superior establece que los fallos emitidos por la Corte Constitucional
en ejercicio del control de constitucionalidad hacen trnsito a cosa juzgada
constitucional y que ninguna autoridad podr reproducir el contenido material de un
acto jurdico que hubiere sido declarado inexequible por razones de fondo, mientras
subsistan las disposiciones superiores que sirvieron para hacer la confrontacin
entre sta y la Constitucin.
En sentencia C-131 de 1993, la Corte precis las caractersticas derivadas de la
cosa juzgada constitucional, indicando que las sentencias tienen efectos erga omnes
y no inter partes; obligan para todos los casos futuros y no slo para el caso
concreto; todos los operadores jurdicos nacionales quedan obligados por dicho
efecto; y, finalmente, por su naturaleza especial no pueden ser nuevamente objeto
de controversia. De dicha providencia se destaca lo siguiente:
En el artculo 243 de la Carta se consagra la denominada "cosa juzgada

constitucional", en virtud de la cual las sentencias de constitucionalidad
de la Corte Constitucional presentan las siguientes caractersticas:
- Tienen efecto erga omnes y no simplemente inter partes.

134
- Por regla general obligan para todos los casos futuros y no slo para el caso
concreto.
- Como todas las sentencias que hacen trnsito a cosa juzgada, no se puede
juzgar nuevamente por los mismos motivos sino que el fallo tiene certeza y
seguridad jurdica. Sin embargo, a diferencia del resto de los fallos, la cosa
juzgada constitucional tiene expreso y directo fundamento constitucional -art.
243 CP-.
- Las sentencias de la Corte sobre temas de fondo o materiales, tanto de
exequibilidad como de inexequibilidad, tienen una caracterstica especial: no
pueden ser nuevamente objeto de controversia. Ello porque la Corte debe
confrontar de oficio la norma acusada con toda la Constitucin, de conformidad
con el artculo 241 superior, el cual le asigna la funcin de velar por la guarda
de la integridad y supremaca de la Carta. Mientras que los fallos por ejemplo
del contencioso administrativo que no anulen una norma la dejan vigente pero
ella puede ser objeto de futuras nuevas acciones por otros motivos, porque el
juez administrativo slo examina la norma acusada a la luz de los textos
invocados en la demanda, sin que le est dado examinar de oficio otras
posibles violaciones, de conformidad con el artculo 175 del cdigo contencioso
administrativo (cosa juzgada con la causa petendi).

135
- Todos los operadores jurdicos de la Repblica quedan obligados por el

efecto de la cosa juzgada material de las sentencias de la Corte
Constitucional.95
A diferencia de los fallos emitidos por la Corte Constitucional, la jurisprudencia de los

dems jueces del pas, incluidas las sentencias del Consejo de Estado por medio de
las cuales se decide sobre las acciones de nulidad por inconstitucionalidad, como se
ver ms adelante, hace trnsito a cosa juzgada pero no constitucional. As lo puso
de presente la Corte en sentencia C-104 de 1993:
Se observa que entre la jurisprudencia de la Corte Constitucional y el resto de

jurisprudencia de los dems jueces y tribunales del pas -en la que se
encuentra la del Consejo de Estado-, existen semejanzas y diferencias.
Las semejanzas consisten en que se trata de un pronunciamiento
jurisdiccional con fuerza de cosa juzgada. Las providencias tanto de la Corte
Constitucional -art. 21 del Decreto 2067 de 1991-, como del Consejo de Estado
que declaren o nieguen una nulidad -art. 175 del cdigo contencioso
administrativo- tienen efectos erga omnes, mientras que en general las
sentencias judiciales slo tienen efectos inter partes.
Las diferencias estriban en el hecho de que mientras la jurisprudencia de los
jueces y tribunales no constituyen un precedente obligatorio,96 salvo lo
95

Caballero.
Magistrado ponente:

136
establecido en el artculo 158 del cdigo contencioso administrativo

(reproduccin del acto suspendido). Tales providencias slo tienen un carcter
de criterio auxiliar -art. 230 CP-, para los futuros casos similares, la
jurisprudencia constitucional tiene fuerza de cosa juzgada constitucional -art.
243 CP-, de suerte que obliga hacia el futuro para efectos de la expedicin o
su aplicacin ulterior.97
Inicialmente, en la sentencia mediante la cual se declararon inexequibles algunas

disposiciones del Decreto 2067 de 1991, por medio del cual se estableci el rgimen
procedimental de los juicios y actuaciones que deban surtirse ante la Corte
Constitucional, esta corporacin fue enftica al indicar que era nicamente ella quien
poda sealar los efectos de sus propios fallos al no existir ninguna limitacin impuesta
por el Constituyente. Sobre este punto la Corte hizo el siguiente anlisis:
CUL ES LA AUTORIDAD LLAMADA A SEALAR LOS EFECTOS

DE LOS FALLOS DE LA CORTE?
Para responder esta pregunta, hay que partir de algunos supuestos,
entre ellos estos.
El primero, que los efectos de un fallo, en general, y en particular de los
de la Corte Constitucional en asuntos de constitucionalidad, se producen
slo cuando se ha terminado el proceso, es decir cuando se han
96
El precedente obligatorio es denominado "stare decisis" en el sistema anglosajn.

Caballero.
97

137
cumplido todos los actos procesales. En otras palabras, cuando la

providencia est ejecutoriada.
El segundo, que la propia Constitucin no se refiri a los efectos de las
sentencias de inconstitucionalidad, limitndose a declarar en el inciso
primero del citado artculo 243, como se indic, que los fallos que la
Corte dicte en ejercicio del control jurisdiccional hacen trnsito a cosa
juzgada. Pero, bien habra podido la Asamblea Constituyente dictar otras
normas sobre la materia. No lo hizo porque, en rigor, no eran necesarias.
Pero, fuera del poder constituyente, a quin corresponde declarar
los efectos de los fallos de la Corte Constitucional, efectos que no
hacen parte del proceso, sino que se generan por la terminacin de
ste?.
nicamente a la propia Corte Constitucional, cindose,
como es lgico, al texto y al espritu de la Constitucin.
Sujecin
que implica tener en cuenta los fines del derecho objetivo, y de la

constitucin que es parte de l, que son la justicia y la seguridad
jurdica.
En conclusin, slo la Corte Constitucional, de conformidad con la
Constitucin, puede, en la propia sentencia, sealar los efectos de
sta. Este principio, vlido en general, es rigurosamente exacto en
tratndose
de
las
constitucionalidad.
(...)
sentencias
dictadas
en
asuntos
de

138
Adems, inaceptable sera privar a la Corte Constitucional de la facultad

de sealar en sus fallos el efecto de stos, cindose, hay que insistir,
estrictamente a la Constitucin. E inconstitucional hacerlo por mandato de
un decreto, norma de inferior jerarqua. Pues la facultad de sealar los
efectos de sus propios fallos, de conformidad con la Constitucin, nace
para la Corte Constitucional de la misin que le confa el inciso primero
del artculo 241, de guardar la
"integridad
y supremaca de la
Constitucin", porque para cumplirla, el paso previo e indispensable es la

interpretacin que se hace en la sentencia que debe sealar sus propios
efectos. En sntesis, entre la Constitucin y la Corte Constitucional,
cuando sta interpreta aqulla, no puede interponerse ni una hoja de
papel.
No hay que olvidar que, segn el artculo 5 de la Constitucin, el Estado
reconoce la primaca de los derechos inalienables de la persona,
reconocimiento obligatorio para la Corte Constitucional, como para todas
las autoridades pero con mayor fuerza. Por ello, recortar, mediante una
norma de inferior jerarqua, la facultad que la Corte tiene de fijar el
contenido de sus sentencias, podra impedirle defender los derechos de
los sbditos frente a las autoridades.

139
No existe el riesgo de que la Corte desborde sus facultades, pues la

tarea de guardar "la integridad y supremaca de la Constitucin", slo
puede cumplirla en los "estrictos y precisos trminos" del artculo 241.98
Este argumento expuesto en la sentencia C-113 de 1993, sirvi de fundamento para

que se declararan inexequibles los incisos 2 y 4 del artculo 21, y el artculo 24 del
Decreto 2067. Posteriormente, al revisar el inicial artculo 45 del proyecto de Ley
Estatutaria sobre Administracin de Justicia, en el cual se sealaba que las
sentencias proferidas por la Corte tenan efectos hacia el futuro a menos que la
misma corporacin resolviera lo contrario, la corporacin declar la exequibilidad de
la primera parte del mismo mediante la sentencia C-037 de 1996, reconociendo la
fijacin de los efectos por parte del legislador, pero an preservando su autonoma
para precisarlos en forma diferente en caso de considerarlo pertinente.
Esta posicin ha sido reiterada constantemente por la Corte y en reciente
jurisprudencia que ratifica la doctrina adoptada, la corporacin hizo la siguiente
afirmacin:
El momento a partir del cual surte efectos dicha declaracin, como tantas
veces lo ha sostenido esta corporacin, es un asunto que tambin compete
determinar al juez constitucional, tal como se consagra en el artculo 45 de la
Ley 270 de 1996 estatutaria de la administracin de justicia que prescribe:
Las sentencias de la Corte Constitucional sobre los actos sujetos a su
98
Corte Constitucional, sentencia C-113 de 1993. Magistrado ponente: Jorge Arango Meja.

140
control en los trminos del artculo 241 de la Constitucin Poltica, tienen

efectos hacia el futuro a menos que la Corte resuelva lo contrario.99
Por esta razn, segn la jurisprudencia actual de la Corte Constitucional, aunque la

regla general establece que las sentencias proferidas por dicha corporacin tienen
efectos hacia el futuro, ella misma, en caso de considerarlo procedente, podr
determinar que los efectos se provoquen de forma retroactiva; as, la Corte sealar
en cada caso el momento a partir del cual se producen los efectos jurdicos de la
sentencia proferida.
Acerca de si los fallos de la Corte hacen trnsito a cosa juzgada formal y material, en
la sentencia C-131 de 1993 se estableci que la respuesta es afirmativa al
determinar que dichas providencias constituyen una fuente obligatoria para los
jueces. Con respecto a dicho cuestionamiento, la Corte indic:
Para responder a esta pregunta es necesario establecer si cuando una

autoridad "reproduce el contenido material del acto jurdico declarado
inexequible por razones de fondo"
-art. 243 CP-, viola un criterio obligatorio
-art. 230 inciso 1 CP- o un criterio auxiliar -art. 230 inciso 2-.
En otras palabras, la sentencia de la Corte Constitucional es para un juez
fuente obligatoria o es fuente auxiliar?
99
Corte Constitucional, sentencia C-1316 de 2001. Magistrado ponente: Dr. Carlos Gaviria Daz.

141
Para esta corporacin es muy claro que la respuesta a tal pregunta no es otra
que la de considerar que tal sentencia es fuente obligatoria. As lo dispone el
artculo 243 superior precitado e incluso el inciso 1 del artculo 21 del Decreto
2067 de 1991, que dice:
Las sentencias que profiera la Corte Constitucional tendrn el valor de cosa
juzgada constitucional y son de obligatorio cumplimiento para todas las
autoridades y los particulares (negrillas fuera de texto).
Este texto es idntico al artculo 243 de la Carta, salvo la parte en negrilla, que
es una adicin novedosa del Decreto 2067.100
En lo relativo a qu parte de las sentencias de constitucionalidad tienen fuerza de

cosa juzgada y resultan obligatorias, la Corte ha aclarado que cumplen con esta
condicin la parte resolutiva de sus providencias, que por expresa disposicin de la
Constitucin tiene el efecto de cosa juzgada, e igualmente, de manera implcita, los
conceptos de la parte considerativa que guarden unidad de sentido con la decisin
adoptada. La parte motiva de una sentencia de constitucionalidad constituye un
criterio auxiliar no obligatorio; sin embargo, aquellos fundamentos que determinaron
el fallo o aquellos que la misma Corte indique, siempre y cuando tengan una relacin
de causalidad con la decisin, constituyen cosa juzgada y debern ser observados
en forma obligatoria. Sobre este punto la Corte hizo las siguientes consideraciones:
100
Corte Constitucional, sentencia C-131 de 1993. Magistrado ponente:

Caballero.
Alejandro Martnez

142
En efecto, la parte motiva de una sentencia de constitucionalidad tiene

en principio el valor que la Constitucin le asigna a la doctrina en el inciso
segundo del artculo 230: criterio auxiliar -no obligatorio-, esto es, ella se
considera obiter dicta.
Distinta suerte corren los fundamentos contenidos en las sentencias
de la Corte Constitucional que guarden relacin directa con la parte
resolutiva, as como los que la corporacin misma indique, pues tales
argumentos, en la medida en que tengan un nexo causal con la parte
resolutiva, son tambin obligatorios y, en esas condiciones, deben ser
observados por las autoridades y corrigen la jurisprudencia.
La ratio iuris de esta afirmacin se encuentra en la fuerza de la cosa juzgada
implcita de la parte motiva de las sentencias de la Corte Constitucional, que
consiste en esta corporacin realiza en la parte motiva de sus fallos una
confrontacin de la norma revisada con la totalidad de los preceptos de la
Constitucin Poltica, en virtud de la guarda de la integridad y supremaca que
seala el artculo 241 de la Carta. Tal confrontacin con toda la preceptiva
constitucional no es discrecional sino obligatoria. Al realizar tal confrontacin la
Corte puede arribar a una de estas dos conclusiones: si la norma es declarada
inexequible, ella desaparece del mundo jurdico, con fuerza de cosa juzgada
constitucional, como lo seala el artculo 243 superior, y con efecto erga
omnes, sin importar si los textos que sirvieron de base para tal declaratoria
fueron rogados o invocados de oficio por la corporacin, porque en ambos

143
casos el resultado es el mismo y con el mismo valor. Si la norma es declarada

exequible, ello resulta de un exhaustivo examen del texto estudiado a la luz de
todas y cada una de las normas de la Constitucin, examen que lgicamente
se realiza en la parte motiva de la sentencia y que se traduce desde luego en
el dispositivo.
Son pues dos los fundamentos de la cosa juzgada implcita: primero, el
artculo 241 de la Carta le ordena a la Corte Constitucional velar por la guarda
y supremaca de la Constitucin, que es norma normarum, de conformidad con
el artculo 4 dem. En ejercicio de tal funcin, la Corte expide fallos con fuerza
de cosa juzgada constitucional, al tenor del artculo 243 superior. Segundo,
dichos fallos son erga omnes, segn se desprende del propio artculo 243
constitucional.
Considerar lo contrario, esto es, que nicamente la parte resolutiva tiene
fuerza de cosa juzgada, sera desconocer que, admitiendo una norma
diferentes lecturas, el intrprete se acoja a lo dispositivo de una sentencia de la
Corte Constitucional e ignore el sentido que la corporacin -guardiana de la
integridad y supremaca de la Carta-, le ha conferido a dicha norma para
encontrarla conforme o inconforme con la Constitucin. Ello de paso atentara
contra la seguridad jurdica dentro de un ordenamiento normativo jerrquico,
como claramente lo es el colombiano por disposicin del artculo 4
superior.101
101
Ibdem.

144
El artculo 48 de la Ley Estatutaria de Administracin de Justicia establece que las

sentencias proferidas en ejercicio del control constitucional dictadas como resultado
del examen de las normas legales, ya sea por va de accin, de revisin previa o con
motivo del ejercicio del control automtico de constitucionalidad, slo sern de
obligatorio cumplimiento y con efecto erga omnes en su parte resolutiva; de otro
lado, la parte motiva constituir criterio auxiliar para la actividad judicial y para la
aplicacin de las normas de derecho en general.
Teniendo en cuenta lo expuesto en la sentencia C-131 de 1993, la Corte declar

exequible esta norma (salvo algunas expresiones de la parte final del numeral 1)
aclarando que sta deba ser entendida teniendo en cuenta lo indicado sobre los
conceptos de la parte motiva que tengan una relacin de causalidad con la decisin
adoptada. En la sentencia C-037 de 1996, la corporacin consider que el artculo
48 del proyecto de Ley Estatutaria era constitucional, pero aclar que igualmente
tendran fuerza vinculante aquellos conceptos consignados en la parte considerativa
de la sentencia que guarden una relacin estrecha, directa e inescindible con la
parte resolutiva.
Adems de la decisin adoptada en la providencia, tambin
resultar obligatoria la argumentacin que se considere absolutamente bsica,

necesaria e indispensable para servir de soporte a la parte resolutiva y que incida
directamente en ella.

145
Sobre el efecto de la cosa juzgada, resulta necesario hacer la diferenciacin entre la

cosa juzgada absoluta y la cosa juzgada relativa. En el primero de los casos la
norma acusada ha sido confrontada con todo el ordenamiento superior, razn por la
cual dicha disposicin no podr ser demandada nuevamente salvo que haya una
modificacin de las normas constitucionales.
En la cosa juzgada relativa la
confrontacin slo se ha hecho respecto de determinadas normas constitucionales o

en relacin con los cargos formulados por el accionante; en este supuesto la norma
podr ser nuevamente demandada alegando motivos distintos a los analizados por
la Corte.
Sobre los eventos en los cuales se configura la cosa juzgada relativa y existe la
posibilidad de intentar una nueva demanda contra una norma que previamente ha
sido confrontada con la Constitucin, la Corte ha expuesto tres casos diferentes, a
saber: cuando la disposicin ha sido impugnada por vicios de forma, caso en el cual
sta podr ser demandada posteriormente por razones de fondo;102 cuando la
declaratoria de exequibilidad o inexequibilidad se ha hecho nicamente con
fundamento en los cargos presentados por el accionante y posteriormente se
presenta una demanda alegando razones diferentes; y cuando una norma ha sido
declarada exequible en un momento determinado y posteriormente, a raz de una
reforma a la Constitucin, sta resulta contraria a las nuevas disposiciones.
102
Sobre
Decreto 2067 de 1991. Artculo 21, inc. 2. La declaratoria de constitucionalidad de una norma
impugnada por vicios formales no obsta para que sta sea demandada posteriormente por razones
de fondo. Declarado inexequible mediante sentencia C-113 de 1993. Magistrado ponente: Dr. Jorge
Arango Meja.

146
estos tres casos, en sentencia C-004 de 1993, la corporacin hizo el siguiente

anlisis:
Frente a un juicio de constitucionalidad respecto de una determinada

norma es necesario diferenciar tres situaciones: la primera ocurre cuando
el estudio sobre la exequibilidad de una norma se hace exclusivamente
desde el punto de vista formal -trmite legislativo, exceso en las
facultades extraordinarias, adopcin, promulgacin, etc. En estos casos
el fallo tendr el carcter de "cosa juzgada relativa", por cuanto sern
admitidas futuras demandas de inconstitucionalidad que versen sobre la
norma ya declarada exequible, pero cuyos cargos estn orientados a
demostrar la inconstitucionalidad por cuestiones de fondo. Sobre estos
precisos aspectos la Corte no se ha pronunciado y por lo tanto debe
abordar su estudio, en desarrollo de su funcin de guardiana de la
Constitucin.
De acuerdo con esto, la "cosa juzgada relativa" impide la admisin de
demandas cuyos cargos tengan como fundamento irregularidades de
forma de la norma. Por lo general los fallos sobre cosa juzgada relativa,
expresamente limitan su alcance, pues restringen la decisin al preciso
mbito de lo formal. (...)
La segunda situacin se presenta cuando se ha declarado exequible o
inexequible una norma con fundamento en determinados cargos y es

147
acusada posteriormente con base en cargos distintos, o por infraccin de

normas diferentes del mismo texto constitucional.
En estos casos el efecto de la cosa juzgada absoluta se extiende a las
consideraciones especficas de cada fallo. Son stas, pues, los elementos
fundamentales para determinar en cada caso el alcance del estudio
realizado por el fallador, frente a los artculos constitucionales que estime
pertinentes para la dilucidacin del acuerdo o contradiccin de la norma
estudiada con los preceptos de la Carta. A contrario sensu, la cosa
juzgada no cobija aquellos aspectos eventualmente relevantes en el juicio
de constitucionalidad que no fueron objeto de estudio, ni mencionados en
ninguna parte por el fallador.
En principio entonces, en este evento operar con todo el rigor la cosa
juzgada absoluta, salvo que la sentencia hubiere sido explcita en
manifestar que el juicio de constitucionalidad se realiza exclusivamente
respecto de ciertos y determinados preceptos, o cuando el juez advierta
que existen elementos relevantes que no fueron considerados en el
primer fallo, y que pueden llevar a la declaratoria de inconstitucionalidad
de la norma demandada.
La tercera situacin se presenta en el evento del trnsito constitucional.
Estudiada una norma bajo la vigencia de un ordenamiento constitucional y
declarada exequible, nada impide que con la entrada en vigencia de una
nueva Carta dicha norma resulte inconstitucional, lo cual hace procedente

148
un nuevo juicio, sin que pueda hablarse de cosa juzgada. Ahora bien, los
pronunciamientos relativos a vicios formales de la norma acusada, quedan
cobijados por los efectos de la cosa juzgada, pues estos debieron ajustarse
a la normatividad constitucional existente al momento de su promulgacin,
sin que sea viable un juicio de constitucionalidad respecto de formalidades o
trmites que no existan al momento de la promulgacin de la norma103.104
En los casos en que no se seale expresamente que los efectos de la providencia

son de cosa juzgada relativa, se entender que sta hace trnsito a cosa juzgada
absoluta; esto suceder cuando no se haga ninguna mencin en la parte motiva ni
en la parte resolutiva de la sentencia.
Cuando una norma sea declarada inexequible por razones de fondo, segn lo
dispuesto en el artculo 243 superior, ninguna autoridad podr reproducir el
contenido material de dicho acto jurdico mientras subsistan en la Carta las
disposiciones que sirvieron para hacer la confrontacin entre la norma ordinaria y la
Constitucin. Este es el efecto producido por la declaratoria de inconstitucionalidad
que implica que la disposicin declarada contraria a la Carta sale automticamente
del ordenamiento jurdico.
103
104
Ver sentencias Corte Constitucional Nos 416, 417 y 465 de 1992 sobre el tema.
Corte Constitucional, sentencia C-004 de 1993. Magistrado ponente: Ciro Angarita Barn.

149
3. ACCIN DE NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD
3.1 INTRODUCCIN
La accin de nulidad por inconstitucionalidad existente en nuestro ordenamiento

jurdico se encuentra fundada en el numeral 2 del artculo 237 de la Constitucin.
Aunque algunos autores han considerado equivocadamente que el mencionado
numeral signific la constitucionalizacin de la accin de simple nulidad contemplada
en
el
Cdigo
Contencioso
inconstitucionalidad
se
Administrativo,
configura
como
una
la
accin
accin
de
especial
nulidad
que
por
difiere
profundamente de la contemplada en el Cdigo Contencioso Administrativo, con

unas caractersticas y elementos propios que permiten identificarla y que le confieren
naturaleza jurdica propia.
A partir del sistema difuso de control constitucional existente en nuestro pas, la
Corte Constitucional y el Consejo de Estado son los rganos encargados de
ejercerlo a partir de una clara delimitacin de funciones. Segn el artculo 241 de la
Constitucin, la Corte Constitucional ejerce un control por va activa sobre los actos
reformatorios de la Carta, las leyes y los decretos con fuerza de ley expresamente
sealados all;
estos decretos son los expedidos en virtud de facultades

150
extraordinarias otorgadas por el Congreso y el decreto mediante el cual se pone en

vigencia el plan nacional de inversiones pblicas. Adicionalmente, existe un grupo
de decretos expedidos por el Gobierno Nacional sobre los cuales la Corte
Constitucional no ejerce control judicial por no encontrarse en la rbita de su
competencia, los cuales fueron del conocimiento de la Corte Suprema de Justicia o
del Consejo de Estado antes de 1991.
A partir de la existencia de estos decretos de carcter especial cuyo conocimiento no
corresponde a la Corte Constitucional por expresa disposicin de la Carta sobre los
cuales es necesario ejercer un control, la Constitucin de 1991 introdujo al sistema
jurdico colombiano la accin de nulidad por inconstitucionalidad consagrada en el
numeral 2 del artculo 237 superior. Por medio de esta accin se podrn demandar
ante el Consejo de Estado aquellos decretos expedidos por el Gobierno Nacional y
cuyo conocimiento no corresponde a la Corte Constitucional, respecto de los cuales
no hay claridad sobre si obedecen al ejercicio de funcin legislativa o funcin
administrativa.
Estos decretos que segn la Ley 270 de 1996 y la Ley 446 de 1998, no obedecen a
funcin propiamente administrativa, cuando resultan contrarios a la Constitucin,
debern ser demandados ejerciendo la accin de nulidad por inconstitucionalidad y
no por medio de la accin de nulidad, pues sta tiene por objeto el control
constitucional y de legalidad por parte de la jurisdiccin contenciosa de aquellos
decretos dictados por el Gobierno Nacional en los cuales se desarrolla la funcin
administrativa entendida como la simple aplicacin y desarrollo de la ley.

151
Segn la Ley 270 de 1996, Estatutaria de Administracin de Justicia, el control de

constitucionalidad es ejercido principalmente por la Corte Constitucional y
residualmente por el Consejo de Estado.
La primera corporacin acta como
mximo tribunal constitucional y de acuerdo con lo dispuesto en el artculo 241

superior, a sta se le confa la guarda de la integridad y supremaca de la
Constitucin, y ejerce el control por va activa sobre los actos reformatorios de la
Carta, las leyes y algunos decretos con fuerza de ley, cuando se ejercite la accin de
Por su parte, el Consejo de Estado tiene una competencia
residual en virtud de la cual ejerce el control sobre los dems decretos dictados por
el Gobierno Nacional cuya competencia no corresponda a la Corte Constitucional, a
partir de la accin de nulidad por inconstitucionalidad, objeto de anlisis en este
captulo.

152
3.2 NOCIN
El artculo 237 de la Constitucin, en su numeral segundo, establece que son

atribuciones del Consejo de Estado: (...) 2. Conocer de las acciones de nulidad por
inconstitucionalidad de los decretos dictados por el Gobierno Nacional, cuya
competencia no corresponda a la Corte Constitucional.
A diferencia de lo que
sucede con la accin de inconstitucionalidad, la cual tambin tiene fundamento en la

Constitucin,
los
elementos
esenciales
de
la
accin
de
nulidad
por
inconstitucionalidad no se encuentran consagrados expresamente en la Carta,

situacin que no ha facilitado un desarrollo doctrinario tan amplio como el de la
accin de inconstitucionalidad y que ha dificultado la existencia de unidad conceptual
sobre la misma.
En primer lugar, de la simple lectura del referido artculo no se puede inferir quines
son los titulares de esta accin, razn por la cual no ha habido un criterio unificado
desde que esta figura fue introducida en nuestro ordenamiento jurdico; slo hasta
1998, la Ley 446, de Descongestin, Eficiencia y Acceso a la Justicia, seal en
forma expresa que nicamente podan interponerla quienes tuvieran la condicin de
ciudadanos, dando el mismo tratamiento sealado en la Constitucin para el
ejercicio de la accin de inconstitucionalidad.

153
La competencia atribuida al Consejo de Estado para que conozca de la accin de

nulidad por inconstitucionalidad, est determinada por el tipo de actos que son
objeto de la misma, los cuales, tienen unas caractersticas especiales.
Segn lo dispone el artculo 49 de la Ley 270 de 19996, Estatutaria de la
Administracin de Justicia, esta accin puede interponerse para demandar los
decretos expedidos por el Gobierno Nacional cuyo conocimiento no le compete a la
Corte Constitucional (por accin de inconstitucionalidad) ni al mismo Consejo de
Estado como mxima autoridad de la jurisdiccin contenciosa (por accin de simple
nulidad). Adems, de acuerdo con lo sealado en la Ley 446, la accin de nulidad
por inconstitucionalidad puede ser ejercida para buscar la declaratoria de nulidad de
los actos que no obedezcan propiamente al desarrollo de funcin administrativa,
cuya inconformidad con el ordenamiento jurdico se establezca mediante la
confrontacin directa con la Constitucin Poltica.
El Consejo de Estado ha sealado por va jurisprudencial que la accin de nulidad

por inconstitucionalidad slo ser procedente cuando el acto demandado transgreda
directamente y en forma inmediata la Constitucin; dado el caso que sea la ley la
disposicin que resulte violada, aunque ello implique una incongruencia con las
normas constitucionales de manera indirecta, se entender que la demanda es de
simple nulidad y se le dar el trmite ordinario. En sentencia del 19 de febrero de
1998, con ponencia del Consejero Dr. LIBARDO RODRGUEZ RODRGUEZ, en la
cual se decidi la demanda del Decreto 1743 del 20 de septiembre de 1996, "por el

154
cual se aprueba el programa de enajenacin de las acciones que la Nacin posee o

llegue a poseer en Termocartagena S.A. EPS, presentada con fundamento en el
numeral 2 del artculo 237 superior, esta corporacin seal lo siguiente:
Si bien el demandante manifest ejercer la accin de nulidad por

inconstitucionalidad, presumiblemente por atribuirle al acto acusado la
violacin exclusiva de normas constitucionales, el hecho mismo de que tal
acto haya sido expedido por el Presidente de la Repblica invocando las
facultades que le confieren las leyes 142 y 143 de 1994, y 226 de 1995,
implica que el eventual quebrantamiento de dichas normas slo sera
susceptible de darse en forma indirecta, en la medida en que del estudio de
las disposiciones pertinentes de los citados ordenamientos legales con el
acto acusado, se llegase a la conclusin de que fueron desconocidos por
ste, por lo cual necesariamente debe entenderse que la demanda fue
instaurada en ejercicio de la accin de simple nulidad, consagrada en el
artculo 84 del C.C.A.(...)105
El Consejo de Estado ha expuesto que la nota esencial que determina la naturaleza

jurdica de la accin de nulidad por inconstitucionalidad radica en la violacin directa
de la Constitucin por el acto demandado. En sentencia del 23 de julio de 1996, con
105
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccin Primera. Sentencia del 19 de

febrero de 1998, Consejero ponente: Dr. Libardo Rodrguez Rodrguez.

155
ponencia del Consejero Dr. JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA, la corporacin

indic:
(...) las acciones de nulidad por inconstitucionalidad atribuidas a la Sala

Plena del Consejo de Estado por el numeral segundo del artculo 237 de la
Constitucin, son aqullas cuya conformidad con el ordenamiento jurdico se
establece mediante su confrontacin directa de la Constitucin Poltica.
En cualquier otro caso, en la medida en que el parangn deba realizarse en
forma inmediata frente o a travs de normas de rango meramente legal, as
pueda predicarse una posible inconstitucionalidad, que ser mediata, la va
para el control no puede ser otra que la accin de nulidad, que por
antonomasia es propia de la jurisdiccin de lo contencioso administrativa.106
De acuerdo con lo expuesto anteriormente, se puede concluir que la accin de

nulidad por inconstitucionalidad es un medio que puede ser ejercido por
cualquier ciudadano para demandar ante al Consejo de Estado los decretos
generales
dictados
por
el
Gobierno
Nacional
cuya
competencia
no
corresponda a la Corte Constitucional, que no obedezcan a funcin

propiamente administrativa, que desconocen directamente las disposiciones
de la Carta, para que esta corporacin decida sobre su nulidad a partir de la
confrontacin directa entre aquel y la norma superior.
106
Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 23 de julio de

1996, Consejero ponente: Dr. Juan Alberto Polo Figueroa.

156
3.3 ORIGEN Y EVOLUCIN
3.3.1 Antecedentes del Acto Legislativo nmero 01 de 1945
La divisin del control constitucional entre la Corte y el Consejo de Estado

contemplada en la reforma de 1945, se origin a raz de lo acaecido en el ao de
1927 cuando un decreto ejecutivo fue demandado simultneamente en las dos
corporaciones. Aunque la posicin de la Corte Suprema tena prevalencia, al interior
de sta se presentaron varios salvamentos de voto respecto de la competencia, por
lo cual el Consejo de Estado exigi su conocimiento.107
Adicionalmente, por medio de la Ley 167 de 1941 se expidi el Cdigo Contencioso
Administrativo, en cuyo artculo 62, se estableci que todos los decretos del
Gobierno podan ser demandados ante el Consejo de Estado por razones de
inconstitucionalidad, pero ste fue declarado inexequible por sentencia del 7 de julio
de 1942.108
107
108

Ibdem.

157
Buscando evitar conflictos en los sucesivo, el primer antecedente de la accin de

nulidad por inconstitucionalidad se ubica en el Acto Legislativo 01 de 1945, por
medio del cual se le dio competencia al Consejo de Estado para ejercer el control de
constitucionalidad sobre los decretos dictados por el Gobierno Nacional, salvo los
que por disposicin de la misma Constitucin le corresponda conocer a la Corte
Suprema. El artculo 41 de esta reforma constitucional estableci:
Artculo 41.
(Artculo nuevo)
contencioso-administrativo
Corresponde a la jurisdiccin de lo
conocer
de
las
acusaciones
por
inconstitucionalidad de los decretos dictados por el Gobierno, cuando no

sean de los expedidos en ejercicio de las facultades de que tratan los
ordinales 11 y 12 del artculo 69 y el artculo 117 de esta Constitucin.
Antes de la reforma de 1945, la Corte Suprema ejerca el control sobre todo tipo de
decretos, pero a partir de este momento, el Consejo de Estado empez a desarrollar
el control sobre dichos actos. Por medio de esta reforma, se le encarg al Tribunal
Supremo de lo Contencioso Administrativo el conocimiento de la constitucionalidad
de los decretos ejecutivos y los decretos reglamentarios, segn el Dr. DUEAS

158
RUIZ, en razn de que son ordenamientos particulares que no vulneran la

Constitucin en forma directa o inminente, sino a travs de una norma intermedia,
siendo por consiguiente ms ilegales que inconstitucionales.109
Es importante
anotar que sobre los decretos expedidos en virtud del numeral 11 del artculo 69
(correspondiente a la numeracin existente hasta antes de la reforma de 1968), con
base en la autorizacin que el Congreso hiciera al Gobierno para celebrar contratos,
negociar emprstitos, enajenar bienes nacionales, y ejercer otras funciones dentro
de la rbita constitucional, era la Corte Suprema quien ejerca el control de
constitucionalidad.110
Por medio de esta reforma constitucional, se mantuvo el sistema de control difuso de

constitucionalidad pues el Consejo de Estado continu ejercindolo sobre los
decretos cuyo conocimiento no le corresponda a la Corte Suprema. En este caso,
el artculo 72 del Acto Legislativo, modific el artculo 216 superior (creado por medio
de la reforma constitucional del 45) a raz de la modificacin de la numeracin de los
artculos de la Carta (en 1945 el artculo en el cual se fijaban las facultades del
Congreso era el nmero 69 y en 1968 era el nmero 76).
109

En la Constitucin de 1991 la Corte Constitucional no es competente para conocer de la
constitucionalidad de estos decretos.
110

159
La otra razn por la cual se modific el artculo 216, se refiere a la transformacin

que sufri la competencia de la Corte Suprema, pues en esta reforma constitucional
se estableci que sobre los decretos expedidos durante los estados de excepcin ya
no se ejercera un control por va activa, sino un control automtico, sin que esto
excluyera la posibilidad de que cualquier ciudadano pudiera intervenir para defender
o impugnar el decreto objeto de estudio.
Adicionalmente, a partir del Acto
Legislativo 01 del 68, la Corte ejercera el control de constitucionalidad del decreto

por medio del cual se pusieran en vigencia los planes y programas de desarrollo
econmico y social, competencia que no detentaba anteriormente. En esa medida,
la variacin en la definicin de los decretos sobre los cuales ejerca el control la
Corte y que estaban fuera de la rbita de competencia del Consejo de Estado, oblig
a que se hiciera la modificacin de forma del artculo 216.
3.3.4
El control que vena ejerciendo el Consejo de Estado sobre los decretos expedidos
por el Gobierno cuyo conocimiento no corresponda a la Corte Suprema, con
sujecin a lo dispuesto en el artculo 216 de la Constitucin de 1886, a partir de la
Constitucin del 91 tiene fundamento en el artculo 237, numeral 2 de la Carta,
mediante el ejercicio de la denominada accin de nulidad por inconstitucionalidad.
Segn esta disposicin, al Consejo de Estado le corresponde conocer de las

160
acciones de nulidad por inconstitucionalidad de los decretos dictados por el

Gobierno Nacional, cuya competencia no corresponda a la Corte Constitucional.
Es importante sealar que la Constitucin de 1991 no incluye en la definicin de los
decretos sobre los cuales ejerce control la Corte Constitucional, los expedidos con
fundamento en el numeral 9 del actual artculo 150, en el cual se establece que el
Congreso puede conceder autorizaciones al gobierno para celebrar contratos,
negociar emprstitos y enajenar bienes nacionales. Recurdese que en el artculo
53 de la reforma constitucional de 1945, se determin que sobre dichos decretos la
Corte Suprema ejercera el control, fijacin de competencia que no fue modificada
en la reforma de 1968.
De acuerdo con el artculo 241 actual,
la Corte
Constitucional ejerce control nicamente sobre los decretos con fuerza de ley
expedidos con fundamento en facultades extraordinarias y sobre el decreto que
ponga en vigencia el plan nacional de inversiones pblicas. Por esta razn, los
decretos expedidos en virtud de leyes de autorizaciones ya no son demandables en
ejercicio de la accin de inconstitucionalidad pues es el Consejo de Estado quien
conoce sobre ellos a partir de la interposicin de una demanda de nulidad por

161
3.3.5 La Ley 270 de 1996
La Ley 270 de 1996, Estatutaria de Administracin de Justicia, reafirm que la Corte

Constitucional y el Consejo de Estado realizan el control de constitucionalidad, pues
la primera ejerce la guarda de la integridad y supremaca de la Constitucin en los
estrictos y precisos trminos de los artculos 241 al 244 de la Constitucin Poltica y,
el segundo, conoce de las acciones de nulidad por inconstitucionalidad de los
decretos dictados por el Gobierno Nacional cuya competencia no corresponda a la
Corte Constitucional. As mismo, la Ley en su artculo 37, numeral 9, estableci que
la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo tendr la funcin de conocer de las
acciones de nulidad por inconstitucionalidad de los decretos expedidos por el
Gobierno Nacional, cuya competencia no corresponda a la Corte Constitucional.
Es importante anotar que el original artculo 49 del proyecto de ley estatutaria
nmero 58/94 Senado y 264/95 Cmara, en el cual se estableca que el Consejo de
Estado decidira sobre las acciones de nulidad por inconstitucionalidad de los
decretos dictados por el Gobierno Nacional cuya competencia no correspondiera a la
Corte Constitucional ni al propio Consejo de Estado como Tribunal Supremo de lo
Contencioso
Administrativo;
que
la
accin
se
tramitara
con
sujecin
al
procedimiento previsto para la accin de inconstitucionalidad; que poda ejercitarse

por cualquier ciudadano contra los decretos all determinados; y, que la Sala Plena

162
obrara como tribunal constitucional, fue declarado inexequible casi en su

totalidad.111
En la parte motiva de la sentencia C-037 de 1996, por medio de la cual se realiz el
control de constitucionalidad del proyecto de ley estatutaria, la Corte manifest que
declarara, entre otras, la inexequibilidad de la expresin (...) ni al propio Consejo de
Estado como Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo. (...),112 sin
explicar las razones que serviran de fundamento para la decisin. Sin embargo, en
el texto definitivo del proyecto de ley la expresin arriba mencionada aparece
incluida, y en la parte resolutiva de la sentencia, en el punto decimotercero, se
declara inexequible la totalidad del artculo 49 salvo las expresiones: El Consejo de
Estado decidir sobre las acciones de nulidad por inconstitucionalidad de los
decretos dictados por el Gobierno Nacional, cuya competencia no corresponda a la
Corte Constitucional ni al propio Consejo de Estado como Tribunal Supremo de lo
Contencioso Administrativo. (Subraya fuera de texto).
Con base en lo anterior se concluye que la expresin ni al propio Consejo de

Estado como Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, no fue declarada
inexequible. Sin embargo, resulta curioso que el Consejo de Estado en sentencia
111
Ver: Corte Constitucional, sentencia C-037 de 1996, Revisin constitucional del proyecto de ley
nmero 58/94 Senado y 264/95 Cmara, Estatutaria de la Administracin de Justicia. Magistrado
ponente: Dr. Vladimiro Naranjo Mesa.
112
El aparte del texto original del artculo es el siguiente: ARTICULO 49. CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD DE LOS DECRETOS DICTADOS POR EL GOBIERNO CUYA
COMPETENCIA NO HAYA SIDO ATRIBUIDA A LA CORTE CONSTITUCIONAL DE CONFORMIDAD
CON EL NUMERAL SEGUNDO DEL ARTICULO 237 DE LA CONSTITUCION POLITICA. El Consejo
de Estado decidir sobre las acciones de nulidad por inconstitucionalidad de los decretos dictados por
el Gobierno Nacional, cuya competencia no corresponda a la Corte Constitucional ni al propio
Consejo de Estado como Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo. (...)

163
del 23 de julio de 1996, con ponencia del Consejero Dr. JUAN ALBERTO POLO
FIGUEROA, analizando la competencia de la corporacin para adelantar un proceso
de nulidad por inconstitucionalidad, despus de citar el definitivo artculo 49 de la
Ley 270 de 1996, cuyo texto fue tomado del Diario Oficial N 42.745 del 15 de marzo
de 1996, indic:
La anterior transcripcin se ha hecho, consultando el texto oficial publicado

en el Diario Oficial, en cuanto la ley no obliga sino en virtud de promulgacin
(art. 52 C.R.P.M.) Empero, mediante una publicacin tarda de una fe de
erratas, la Sala Plena de la Corte Constitucional advierte que la frase ni al
propio Consejo de Estado como Tribunal Supremo de lo Contencioso
Administrativo del artculo 49 del proyecto de ley, Estatutaria de la
Administracin de Justicia, fue declarado inexequible (Foro Colombiano, N
412, abril de 1996, pg. 40).113
Sobre este punto es importante sealar que una sentencia proferida por la Corte
Constitucional no puede ser enmendada ni modificada por medio de una fe de
erratas; esto slo ser posible si la corporacin profiere otro fallo en el cual se haga
un pronunciamiento sobre la norma correspondiente, de lo contrario, la parte
resolutiva de una sentencia de constitucionalidad no puede ser modificada por este
medio. Por esta razn, la fe de erratas a la que hace referencia la sentencia del
113


164
Consejo de Estado no tiene ninguna validez y la expresin mencionada es

totalmente exequible.
3.3.6 La Ley 446 de 1998
Finalmente la Ley 446 de 1998, de Descongestin, Eficiencia y Acceso a la Justicia,

en su artculo 33, que modific el artculo 97 del Cdigo Contencioso Administrativo,
confirm que era competencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del
Consejo de Estado conocer de las acciones de nulidad por inconstitucionalidad que
se promuevan contra los decretos de carcter general dictados por el Gobierno
Nacional, que no correspondan a la Corte Constitucional, cuya inconformidad con el
ordenamiento jurdico se establezca mediante confrontacin directa con la
Constitucin Poltica y que no obedezca a funcin propiamente administrativa.
En este artculo se determin que la accin puede ser ejercida por cualquier
ciudadano, que el trmite al cual se sujetar es el ordinario con algunas variaciones,
y se estableci que las acciones de nulidad de los dems decretos del orden
nacional, dictados por el Gobierno Nacional, se tramitarn y decidirn por las
Secciones respectivas, conforme a las reglas generales del Cdigo Contencioso
Administrativo y al reglamento de la corporacin.
Con la expedicin de la Ley 446, gracias a la especificacin de los elementos
esenciales de la accin de nulidad por inconstitucionalidad, se ha logrado una mayor

165
unidad conceptual sobre esta figura jurdica, lo que ha permitido claridad sobre su
naturaleza jurdica y sobre cada uno de sus componentes.

166
La accin de nulidad por inconstitucionalidad, segn el numeral 2 del artculo 237

de la Constitucin, se puede entablar contra los decretos dictados por el Gobierno
Nacional cuya competencia no corresponda a la Corte Constitucional. Por su parte,
la Ley 270 de 1996 adicion un elemento nuevo para determinar cules son los
actos contra los cuales procede dicha accin, al sealar que los decretos a que hace
mencin el texto constitucional, adems de no formar parte de la rbita de
competencia de la Corte Constitucional, sobre ellos tampoco conoce el Consejo de
Estado como Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo. Finalmente, la
Ley 446 de 1998, en su artculo 33, que modific el artculo 97 del Cdigo
Contencioso Administrativo, en su numeral 7 establece que dichos decretos no
deben obedecer a funcin propiamente administrativa.
A partir de los textos de la Constitucin y de las leyes atrs mencionadas, se puede
concluir que los actos contra los cuales procede la accin de nulidad por
inconstitucionalidad son aquellos decretos dictados por el Gobierno Nacional que no
obedecen a funcin propiamente administrativa, cuya competencia no corresponde a
la Corte constitucional ni al propio Consejo de Estado como mximo tribunal de la
jurisdiccin contenciosa.

167
Aunque inicialmente se observa que existe claridad sobre los elementos de aquellos
actos que pueden ser demandados mediante el ejercicio de esta accin
constitucional especial, existe confusin alrededor de la naturaleza jurdica de los
decretos que pueden ser impugnados por esta va.
El Dr. CARLOS BETANCUR JARAMILLO en su obra de Derecho Procesal

Administrativo, considera una impropiedad que la Ley 446 haya exigido que los
decretos susceptibles de la accin de nulidad por inconstitucionalidad no obedezcan
a funcin administrativa, siendo esta funcin la que determina la competencia de la
jurisdiccin contenciosa, ya que si corresponden a funcin diferente, como sera la
legislativa, el Consejo no sera competente.114 Sobre esta apreciacin es necesario
mencionar que la condicin sealada en la Ley 446 debe entenderse conjuntamente
con el aparte final del inciso primero, del artculo 49, de la Ley 270 de 1996, en el
cual se seala que sobre estos decretos tampoco conoce el Consejo de Estado
como suprema autoridad de la jurisdiccin contenciosa.
No se comparte esta primera aseveracin del autor pues precisamente por el
carcter especial de algunos decretos que no obedecen propiamente al desarrollo
de funcin administrativa (por lo cual el Consejo de Estado no es competente para
conocer de ellos por accin de simple nulidad), la Constitucin seala la
competencia residual en cabeza de esta corporacin para que ejerza sobre ellos el
control de constitucionalidad. Lo anterior estara conforme con lo que indica el Dr.
114
BETANCUR JARAMILLO, Carlos. Derecho Procesal Administrativo. Bogot Colombia: Seal

Editora, 5 edicin, 1999. Pg. 69

168
BETANCUR a continuacin en cuanto que la competencia del Consejo de Estado

frente a los decretos expedidos por el Gobierno es residual de la competencia
adscrita a la Corte Constitucional.
Por su parte el Dr. JUAN ANGEL PALACIO HINCAPI seala que el artculo 33 de
la Ley 446 de 1998, reafirma la competencia que la Constitucin le asign al
Consejo de Estado para ejercer el control constitucional al lado de la Corte; en caso
en que dicha competencia no hubiese sido determinada expresamente, el control de
esos decretos generales sera responsabilidad de la Corte Constitucional, a menos
que fueran originados en el ejercicio de funcin administrativa que por su naturaleza
corresponderan a la jurisdiccin contenciosa.115
Resulta claro que los decretos que pueden ser demandados mediante el ejercicio de
la accin de nulidad por inconstitucionalidad, en caso de no existir la competencia
expresa del numeral 2 del artculo 237 de la Constitucin, no podran ser
demandados ante la Corte Constitucional por no estar sealados en el artculo 241,
pues esta corporacin desarrolla sus funciones en los estrictos trminos de los
artculos 241 a 244. En el mismo sentido, tampoco podran ser demandados ante el
Consejo de Estado mediante el ejercicio de la accin de simple nulidad porque no
obedecen al ejercicio de funcin propiamente administrativa. Por todo lo anterior
resultaba necesario establecer una competencia especfica en cabeza del Consejo
de Estado para que ejerciera el control de constitucionalidad sobre ese grupo de
115
PALACIO HINCAPI, Juan ngel. Derecho Procesal Administrativo. Bogot Colombia: Snchez
R, 2000. Pg.242.

169
decretos de carcter especial contra los cuales no proceden las acciones de

inconstitucionalidad ni de simple nulidad.
Tal como lo seala el Consejo de Estado en sentencia del 23 de julio de 1996, los
decretos dictados por el Gobierno Nacional en ejercicio de funcin administrativa son
aquellos en los que se desarrolla la ley o se condiciona la aplicacin de una
situacin general preexistente a una persona determinada.116 Sobre stos, el control
jurisdiccional se ejerce mediante la accin de nulidad contemplada en el artculo 84
del Cdigo Contencioso Administrativo y el Consejo de Estado acta como mxima
instancia de la jurisdiccin contenciosa.
Sobre la delimitacin de competencias que establece la Constitucin, el Consejo de
Estado ha sealado que no se altera la naturaleza de la jurisdiccin administrativa
pues la corporacin sigue conociendo de los decretos del Gobierno Nacional
dictados en el desarrollo de la funcin administrativa a partir del ejercicio de la
accin de nulidad. La competencia asignada al Consejo de Estado en el numeral 2
del artculo 237 es diferente y especial respecto de la competencia asignada
mediante el numeral 1 del mismo artculo.
Segn este ltimo, la corporacin
conocer de la constitucionalidad y legalidad de los actos administrativos (entre ellos

los decretos dictados por el Gobierno Nacional en los cuales se desarrolle funcin
administrativa) cuando se ejercite la accin de nulidad, por ser sta quien
desempea las funciones de Tribunal Supremo de lo contencioso administrativo.
116


170
Adicionalmente, en virtud del artculo 2 del artculo 237, el Consejo de Estado tiene
la competencia residual para ejercer el control de constitucionalidad sobre los
decretos dictados por el Gobierno Nacional que no obedezcan propiamente al
ejercicio de funcin administrativa y cuyo conocimiento no le corresponda a la Corte
Constitucional, por no encontrarse incluidos en las normas que determinan la
competencia del tribunal constitucional.
La referencia de la Ley 446 de 1998, en cuanto que los decretos contra los cuales
procede la accin de nulidad por inconstitucionalidad no obedecen al ejercicio de
actividad propiamente administrativa, puede resultar equvoca pues ms adelante se
advertir que aunque inicialmente en ellos se observa una confusin acerca de si
estos son desarrollo de funcin administrativa o de funcin legislativa, se ha llegado
a la conclusin que s obedecen al ejercicio de la primera. Por esta razn, los
decretos que pueden ser impugnados mediante el ejercicio de esta accin s
obedecen al ejercicio de funcin administrativa pero de carcter especial, la cual se
identifica a partir de la naturaleza jurdica de cada uno de ellos, los cuales se
diferencian sustancialmente de los dems decretos ordinarios.
En el proyecto de Ley Estatutaria de Administracin de Justicia, el original artculo 49

sealaba que la accin de nulidad por inconstitucionalidad podra ejercitarse contra
los decretos dictados por el Gobierno Nacional en ejercicio de facultades
constitucionales y con sujecin a leyes generales, cuadro o marco; en ejercicio de
las leyes que le confieren autorizaciones; en ejercicio de las leyes que confieren

171
mandatos de intervencin en la economa; y en ejercicio de facultades que

directamente le atribuye la Constitucin y sin sujecin a la ley previa.117
Sin
embargo, en la sentencia de constitucionalidad C-037 de 1996, la Corte

Constitucional declar inexequible ese aparte por considerar que el establecer una
enumeracin taxativa de los decretos que podan ser impugnados mediante la
accin de nulidad por inconstitucionalidad constitua una limitacin al texto
constitucional que consagraba esta figura jurdica. En dicha sentencia la Corte hizo
la siguiente consideracin:
Por otra parte, conviene preguntarse: Sobre cules decretos se puede

pronunciar el Consejo de Estado en ejercicio de la competencia prevista en
el numeral 2o del artculo 237 constitucional? La respuesta es evidente:
sobre todos los que no estn contemplados dentro de las atribuciones que la
Constitucin Poltica confiere a la Corte Constitucional (Art. 241 C.P.). As,
117
El texto completo del artculo era el siguiente: ARTICULO 49. CONTROL DE

CONSTITUCIONALIDAD DE LOS DECRETOS DICTADOS POR EL GOBIERNO CUYA
COMPETENCIA NO HAYA SIDO ATRIBUIDA A LA CORTE CONSTITUCIONAL DE
CONFORMIDAD CON EL NUMERAL SEGUNDO DEL ARTICULO 237 DE LA CONSTITUCION
POLITICA. El Consejo de Estado decidir sobre las acciones de nulidad por inconstitucionalidad de
los decretos dictados por el Gobierno Nacional, cuya competencia no corresponda a la Corte
Constitucional ni al propio Consejo de Estado como Tribunal Supremo de lo Contencioso
Administrativo. Para tal efecto, la accin de nulidad por inconstitucionalidad se tramitar con sujecin
al mismo procedimiento previsto para la accin de inexequibilidad y podr ejercitarse por cualquier
ciudadano contra las siguientes clases de decretos:
1.
Los dictados por el Gobierno Nacional en ejercicio de facultades constitucionales y con
sujecin a leyes generales, cuadro o marco;
2.
Los dictados por el Gobierno Nacional en ejercicio de las leyes que le confieren
autorizaciones;
3.
Los dictados por el Gobierno Nacional en ejercicio de las leyes que confieren mandatos de
intervencin en la economa; y,
4.
Los dictados por el Gobierno Nacional en ejercicio de facultades que directamente le atribuye
la Constitucin y sin sujecin a la ley previa.
La decisin ser adoptada por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado,
que para estos efectos obra como tribunal constitucional.

172
entonces, resulta inconstitucional que el legislador estatutario entre a hacer

una enumeracin taxativa de los decretos objeto de control por parte del
tribunal supremo de lo contencioso administrativo, pues ello no est
contemplado en el artculo 237 en comento y tampoco aparece en parte
alguna de esa disposicin -como s sucede para el numeral 1o- una facultad
concreta para que la ley se ocupe de regular esos temas. Limitar de esa
forma los alcances del numeral 2o del artculo 237 de la Carta es a todas
luces inconstitucional (...).118
El anlisis desarrollado por la Corte para declarar inexequible la enumeracin de los

decretos resulta coherente y totalmente vlido; determinar taxativamente contra qu
decretos procede esta accin constitucional constituye una limitacin de la norma
superior que no permitira que eventualmente otros decretos en los cuales se
configuren los requisitos establecidos en la Constitucin y en las leyes puedan ser
impugnados por esta va. Sin embargo, en nuestro ordenamiento jurdico actual, en
la prctica, estos son los decretos que son susceptibles de ser demandados
mediante el ejercicio de esta accin, pues son los nicos expedidos por el Gobierno
Nacional que tienen un carcter especial y cuyo conocimiento no corresponde a la
Corte Constitucional.
Por esta razn se puede sealar que la accin de nulidad por inconstitucionalidad
procede contra los siguientes decretos expedidos por el Gobierno Nacional:
118
Corte Constitucional, sentencia C-037 de 1996, Revisin constitucional del proyecto de ley nmero
58/94 Senado y 264/95 Cmara, Estatutaria de la Administracin de Justicia. Magistrado ponente:
Dr. Vladimiro Naranjo Mesa.

173
1. Los decretos autnomos;

2. Los decretos especiales con sujecin a leyes generales, cuadro o marco:
3. Los decretos expedidos con fundamento en leyes de autorizaciones; y
4. Los decretos expedidos con fundamento en leyes de mandato en la
economa.
3.4.1 Decretos autnomos
Son aquellos decretos expedidos por el Presidente de la Repblica con fundamento

directo en la Constitucin; por esta razn se conocen como decretos autnomos o
reglamentos constitucionales. Antes de la expedicin de la Constitucin de 1991,
inicialmente no existi claridad acerca de la naturaleza de los decretos autnomos
pues tanto la Corte Suprema como el Consejo de Estado no tuvieron unidad de
criterio acerca de si estos tenan fuerza de ley u obedecan al ejercicio de funcin
administrativa.
La Corte Suprema en sentencia del 18 de agosto de 1972, en la cual analiz la
naturaleza de las funciones previstas en el ordinal 14 del artculo 120 de la
Constitucin anterior, sostuvo que los decretos autnomos tenan fuerza de ley y
eran producto del ejercicio de funcin legislativa. En relacin con estos decretos de
carcter especial la Corte seal lo siguiente:

174
(...) Por razones cuya carga de historia y de doctrina es especial en cada

caso, el Constituyente quiso que aquellas funciones se cumplieran
directamente por el Presidente, o ms tcnicamente hablando, por el
Gobierno, por medio de actos que son los propios de su naturaleza, pero
con la fuerza y sustancia que corresponden a la ley. No se trata en esos
casos de una delegacin, sino de una asignacin de funciones mediante las
cuales el Gobierno dicta decretos que se salen de la esfera ordinaria de la
administracin para compartir la categora de los actos que emanan
ordinariamente del Congreso al tenor del mandato del artculo 76. Son los
decretos que la doctrina y jurisprudencia ha convenido en llamar
autnomos o reglamentos constitucionales.
Se ejerce con ellos una
funcin primaria y no subordinada y su orientacin y lmite se hallan de los

solos textos constitucionales o no en la ley.119
Sobre las caractersticas que identifican esta clase de decretos, la corporacin

indic:
A la luz de las instituciones nacionales se les pueden ver las siguientes

caractersticas:
119
Corte Suprema de Justicia, sentencia del 18 de agosto de 1972. Magistrado ponente: Dr.
Guillermo Gonzlez Charry. Gaceta judicial. Tomo CXLIV, Pgs. 184 y ss.

a)
175
Su fuente es la Constitucin, de modo exclusivo y directo. No buscan
ejecutar ninguna ley, porque ellos mismos son la ley;

b)
Mientras la norma constitucional que confiere la facultad de dictarlos
est vigente, el Gobierno puede ejercerla para modificar o derogar normas

sobre la materia, a la manera como el Congreso ejerce igual potestad
respecto de las materias de su competencia;
c)
El Gobierno puede ejercer sobre ellos la potestad reglamentaria, como
lo hace respecto de las leyes expedidas por el Congreso, porque aunque

provenientes de fuente distinta, tienen idntica materialidad y sustancia y
exigen una cumplida ejecucin;
d)
En ocasiones se trata de una facultad o competencia compartida con el
Congreso, bien sea porque las normas emanadas de cada una de las ramas
del poder apunten hacia finalidades diferentes o complementarias, como es
el caso del artculo 120-2, o porque, la Carta de modo expreso, haya
permitido que ambas ejerzan su competencia sobre iguales materias. En
otras se trata de una facultad exclusiva del Gobierno, no compartida ni
compartible con el Congreso;
e)
El control constitucional de ellos surge inequvocamente del artculo
214 de la Carta en relacin con el 141-3 y el 216 de la misma. Pues al no

estar incluidos dentro de los actos cuya definicin constitucional
corresponda a la Corte, bien de modo automtico o por va de accin, estn

176
sujetos al del Consejo de Estado como supremo Tribunal de lo Contencioso

Administrativo y a los dems tribunales de este ramo.120
La Corte sostuvo en jurisprudencia posterior que los decretos autnomos s tenan

fuerza de ley pero determin que el control constitucional de estos corresponda al
Consejo de Estado pues no se encontraban expresamente determinados entre los
actos sobre los que tena exclusiva competencia dicha corporacin. Por su parte, el
Consejo de Estado no tuvo una posicin unificada sobre la naturaleza jurdica de los
decretos autnomos pues en algunas oportunidades consider que estos tenan
fuerza de ley tal como lo expresaba la Corte y en otros casos conclua que eran
producto del ejercicio de funcin netamente administrativa. Finalmente el Consejo
adoptara la teora segn la cual los decretos autnomos obedecan a funcin
administrativa.
En sentencia del 14 de junio de 1974, al revisar la constitucionalidad parcial de los
Decretos Autnomos 98 y 265 de 1973, el Consejo de Estado seal que stos eran
de naturaleza administrativa. En un aparte de la sentencia la corporacin dijo:
La Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, primero

en sentencia de 10 de octubre de 1932 (Anales Tomo LXV, Pgs. 37 a 39) y
sobre todo en la del 14 de noviembre del mismo ao, que fue reiterada, a
este respecto por la del 28 de septiembre de 1963 de la misma entidad
(Anales Tomo LXVIII, Pg. 40), defini la naturaleza administrativa de los
120
Ibdem.

177
reglamentos constitucionales o autnomos, a propsito del juicio adelantado

para que se declare la nulidad del Decreto No. 0631 del 3 de marzo de
1959, expedido por el Gobierno Nacional en uso de las facultades que le
confiere el ordinal 3 del artculo 120 de la Constitucin, en los siguientes
trminos:
Dadas las circunstancias de nuestro sistema institucional, la Constitucin
es la Suprema norma de derecho. Es la ley fundamental, la Ley de Leyes,
la ley por excelencia, categoras protegidas por va de accin o por va de
excepcin. A ella estn necesariamente sujetos los estatutos inferiores y de
ella derivan su legitimidad.
De all que si se entiende que la funcin
administrativa es la actividad dirigida a la ejecucin de la ley, ha de ser

tambin, y an con mayor razn, la actividad dirigida a la ejecucin de
la Constitucin en aquellos eventos en que sta debe ser aplicada
directamente por el Gobierno (la Sala subraya).
Y como el poder
reglamentario es la consecuencia forzosa de la facultad de realizar el

derecho consagrado en la Carta Poltica y en la ley, el Presidente de la
Repblica ha de disponer necesariamente de la atribucin de expedir
reglamentos constitucionales (...) de la misma manera que puede hacerlo en
relacin con la ley. La situacin es la misma y el rgimen de derecho ha de
ser idntico (...) (Anales Tomo LXV. Pg. 46). Este criterio tambin fue
sustentado por la Corte Suprema de Justicia en sentencia del 3 de agosto

178
de 1971 (Foro Colombia, No. 26 Pgs. 138 y 139) y por esta Seccin en
sentencia del 19 de los mismos mes y ao.121
Finalmente, existi consenso entre las dos entidades y se lleg a la conclusin que
los decretos autnomos s obedecan al ejercicio de funcin administrativa. Aunque
el Consejo de Estado en varias ocasiones haba adoptado esta tesis, la Corte
Suprema vari su posicin y admiti que estos decretos no eran propios de la
funcin legislativa sino de funcin administrativa, dando por terminada la discusin.
De esta manera, en sentencia del 19 de septiembre de 1991, al analizar la Corte
Suprema la constitucionalidad de algunos artculos de la Ley 50 de 1990, haciendo
referencia al alcance del numeral 14 del artculo 120 de la Constitucin de 1886, la
corporacin concluy:
Respecto de la naturaleza de esta atribucin presidencial se dieron muchas

dismiles opiniones, pero gracias a las varias veces que tanto aqu la Corte
como dentro de la rbita de su competencia el Consejo de Estado, ha tenido
ocasin de pronunciarse, se ha logrado construir una teora bastante
coherente que permite deslindar conceptualmente esta facultad como el
ejercicio de una actividad administrativa que se plasma en lo que la doctrina
nacional llama decretos autnomos o reglamentos constitucionales,
mediante los cuales el Gobierno ejerce una funcin primaria y no
121
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo. Seccin Primera. Sentencia del 14 de

junio de 1974. Consejero ponente: Dr. Humberto Mora Osejo.

179
subordinada, cuya orientacin y lmites se halla en los solos textos

constitucionales y no en la ley, ms sin que puedan ser mirados dichos
reglamentos autnomos como normas jurdicas sustitutivas de la ley, ni
pueda tampoco entenderse que en el artculo 120-14 el Constituyente
estatuy una inhabilidad al legislador para regular aquellas materias de su
competencia.
Esto ltimo por cuanto no puede olvidarse que nuestro
sistema constitucional otorga la clusula general de competencia legislativa

al Congreso.122
A partir de lo expuesto anteriormente, se observa la naturaleza especial de los

decretos autnomos cuyo control le corresponder al Consejo de Estado mediante la
accin de nulidad por inconstitucionalidad. Por ser estos decretos expedidos con
fundamento directo en la Constitucin, sobre ellos no podr ejercerse un control de
legalidad por medio de la accin de simple nulidad al no existir ningn referente de
esta naturaleza, y su eventual inconformidad con el ordenamiento jurdico se
establecer mediante confrontacin directa con la Carta en los trminos sealados
en el numeral 7 del artculo 33 de la Ley 446 de 1998.
En el marco de la Constitucin de 1991 aunque algunas materias ya no son objeto
de regulacin por medio de decretos autnomos, todava subsisten algunas cuya
competencia contina en cabeza del Presidente de la Repblica. Entre los decretos
expedidos con sujecin directa a la Constitucin se encuentran los expedidos con
122
Corte Suprema de Justicia, Sala Plena. Sentencia del 29 de noviembre de 1990. Magistrado
ponente: Dr. Rafael Mndez Arango.

180
fundamento en el artculo 131 superior, en relacin con los notarios y registradores;

para la distribucin de los negocios segn su naturaleza, entre ministerios,
departamentos administrativos y establecimientos pblicos; el decreto mediante el
cual se convoca al Congreso a sesiones extraordinarias; el decreto mediante el cual
se atribuyen competencias al ministro delegatario de funciones presidenciales; y, el
decreto por medio del cual se reglamenta lo relativo a los recursos destinados a la
celebracin de contratos con entidades privadas sin nimo de lucro, tal como lo
consagra el artculo 355 de la Carta.
3.4.1.1 Decretos autnomos expedidos con fundamento en los artculos transitorios

de la Constitucin posteriores al 10
Otro ejemplo de decretos autnomos son aquellos que fueron expedidos con
fundamento en los artculos 11 y siguientes, transitorios de la Constitucin. Tal
como lo dispuso el artculo 10 transitorio, los decretos que expida el Gobierno en
ejercicio de las facultades otorgadas en los anteriores artculos tendrn fuerza de ley
y su control de constitucionalidad corresponder a la Corte Constitucional. A partir
de esta disposicin y teniendo en cuenta que la Corte slo ejerce un control de
constitucionalidad en los estrictos trminos que establece la Carta, se consider que
sobre los decretos autnomos expedidos por el Gobierno con fundamento en los

181
artculos transitorios siguientes, el control lo deba ejercer el Consejo de Estado en

virtud de la accin de nulidad por inconstitucionalidad.
En sentencia del Consejo de Estado del 12 de mayo de 1995, en la cual se resolvi
una demanda de nulidad por inconstitucionalidad contra el numeral 2o. del artculo
154 del Decreto 1421 de 1993, Por el cual se dicta el rgimen especial para el
Distrito Capital de Santa Fe de Bogot, expedido por el Presidente de la Repblica
en ejercicio de la especial facultad otorgada por el artculo 41 transitorio de la
Constitucin, la corporacin hizo mencin a la providencia del Consejo Superior de
la Judicatura del 13 de octubre de 1994 mediante la cual se resolvi el conflicto de
competencia existente entre la Corte Constitucional y el Consejo de Estado para
ejercer el control constitucional correspondiente, haciendo un anlisis sobre la
competencia exclusiva de la Corte y sobre la facultad otorgada al Presidente
contenida en el artculo 41 transitorio. En este fallo el Consejo de Estado sostuvo lo
siguiente:
Inicialmente se present conflicto entre esta corporacin y la Corte

Constitucional al considerarse cada una competente para conocer de los
procesos en los cuales se discuta la constitucionalidad del Decreto 1421 de
1993, por el cual se dicta el rgimen especial para el Distrito Capital de
Santa Fe de Bogot, y el Consejo Superior de la Judicatura en ejercicio de
la atribucin conferida por el artculo 256 numeral 6o. de la Constitucin
Poltica, en providencia del 13 de octubre del ao de 1994, radicacin 2902-

182
A, con ponencia del doctor Rmulo Gonzlez Trujillo dirimi el conflicto,

precisando que la competencia para avocar el conocimiento de tales
procesos radicaba en esta corporacin.
En efecto analizando los artculos 241 y 237 numeral 2o. de la Constitucin
Poltica, que otorgan competencia a la Corte Constitucional y al Consejo de
Estado para el control constitucional precis:
Con fundamento en los anteriores presupuestos y como nota que los
refuerza, se puede recordar que las normas especiales de competencia del
sistema difuso de control constitucional que rige la organizacin jurdico
legal del pas, segn la H. Corte Constitucional lo ha definido en sus
sentencias, son, para esta, el artculo 241 de la Constitucin Nacional, y
para el Consejo de Estado, el artculo 237 numeral 2o.
En tal orden de ideas, y empezando el estudio por la competencia atribuida
a la Corte Constitucional en vista de que es la sealada en forma concreta
en el Texto Fundamental, lo primero que salta a la vista es que la
Constitucin Poltica no le confa a la Corte Constitucional la guarda de su
contenido considerndolo como una entidad filosfica abstracta, sino
aprecindolo simplemente como la ley de leyes que es, como una
disposicin positiva y limitndose a esa realidad, siendo sta evidentemente
la razn para el enunciado principal del artculo 241 en cita, que precisa con
claridad que no se remite a dudas, que la Corte Constitucional tiene la

183
atribucin de guardar la integridad y supremaca de la Constitucin en los

estrictos trminos de ese artculo. Dentro de esta comprensin la
Constitucin es un compendio de normas superiores que deben respetarse
individual y conjuntamente consideradas, pero limitando la funcin de
control a las puntualizaciones que la misma norma estableci; sin duda con
el propsito de que un exceso de celo no convirtiera al guardador en
constituyente permanente.
De tal manera, leyendo detenidamente el artculo 241 de la Carta, se
observa que slo sus numerales 5 y 7 se refieren a decretos con fuerza de
ley o a decretos legislativos, y que dichos numerales se contraen a
conceder a la Corte Constitucional la vigilancia sobre la constitucionalidad
de los decretos que el Gobierno dicte con fundamento en los artculos 150
numeral 10; 341; 212; 213; y 215 de la Norma superior; expresiones que sin
lugar a dudas conceden un control restringido y muy determinado en esta
materia, toda vez que en estas normas no se agota la posibilidad del
Gobierno de expedir decretos ley.
Y resulta tan exacto lo anterior que el artculo 237 numeral 2o. de la Carta,
sealando una competencia residual con respecto de la Corte Constitucional
para el Consejo de Estado, le puntualiza a ste que le corresponde
Conocer de las acciones de nulidad por inconstitucionalidad de los decretos
dictados por el Gobierno Nacional. As las cosas, independientemente de
los apelativos que para determinar su naturaleza se otorguen a los decretos

184
que expide el Gobierno, en el orden del control Constitucional se distinguen

dos clases: aquellos cuya guarda est asignada a la Corte Constitucional,
con determinacin especfica de cules son, y todos los dems, cuyo control
pertenece al Consejo de Estado.
Por lo dems, el artculo 10 transitorio de la Constitucin Nacional dispuso
que los decretos que expida el Gobierno en ejercicio de las facultades
otorgadas en los artculos anteriores tendrn fuerza de ley y su control de
constitucionalidad corresponder a la Corte Constitucional; pero como la
norma acusada, Decreto 1421 de 1993, fue dictado por el Presidente de la
Repblica, en uso de las atribuciones que le confiri el artculo 41 transitorio
de la Carta, resulta obvio que el tratamiento de control constitucional
establecido en el artculo 10 mencionado no la cobija en vista de que es una
norma muy posterior la que autoriza al Presidente de la Repblica para
expedirla.123
Con base en lo expuesto en la providencia del Consejo Superior de la Judicatura, el

Consejo de Estado seal finalmente que era competente para conocer de las
acciones contra el Decreto 1421 de 1993 en virtud de la competencia residual
consagrada en el numeral 2 del artculo 237 de la Constitucin, pues ste fue
expedido con fundamento en el artculo 41 transitorio y se encuentra por fuera de los
123
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccin Cuarta. Sentencia del 12 de

mayo de 1995. Consejero ponente: Dr. Delio Gmez Leyva.

185
decretos comprendidos en los numerales 5 y 7 del artculo 241 superior, sobre los
cuales la Corte Constitucional ejerce el control en forma privativa.
3.4.2 Decretos especiales con sujecin a leyes generales, cuadro o marco
En la reforma de 1968 se introdujo en el ordenamiento constitucional colombiano la

figura de las leyes cuadro o marco a travs de las cuales el Congreso de la
Repblica fija la poltica, los criterios y los principios a los cuales debe sujetarse el
Gobierno Nacional para el desarrollo por va de decreto de las materias
expresamente sealadas en la Carta. En razn de la naturaleza propia de estas
materias que inicialmente correspondera regular al rgano legislativo, el
constituyente consider necesario dotar al ejecutivo de la facultad para desarrollar
su contenido por va de decreto con sujecin a determinados objetivos que la ley
seale. De esta manera nacen las leyes cuadro o marco, instrumento que permite
responder oportunamente a las exigencias derivadas de la variabilidad propia de
estos temas.
La Constitucin de 1991 mantuvo la figura de las leyes cuadro o marco dndoles el
nombre de leyes generales y ampli las materias que deben ser objeto de stas.
Por medio de estas leyes generales se presenta una distribucin de competencias
entre el Congreso y el Gobierno Nacional. En sentencia C-465 de 1992 la Corte

186
Constitucional reconoci la existencia de este tipo de leyes en el ordenamiento

jurdico actual e indic las caractersticas esenciales de la siguiente manera:
Ahora bien, en la tipologa normativa acuada por la doctrina y la

jurisprudencia las leyes a que se refera el numeral 76-9 de la Carta anterior
corresponden a la categora de las denominadas "Leyes Marco" o "Leyes
Cuadro", que se han dado en caracterizar por los siguientes rasgos
distintivos:
1o.
El legislador debe circunscribir su actuacin a fijar la poltica, los
criterios y los principios que guiarn la accin del ejecutivo al desarrollar la

materia que constituye su objeto.
2o. Estas leyes limitan la funcin legislativa del Congreso en cuanto que
dicho poder se contrae a trazar las normas generales, a enunciar los
principios generales y a dar las orientaciones globales a que debe ceirse el
ejecutivo en la adopcin de regulaciones y medidas en los campos
especficos de la actividad estatal que constitucionalmente se reservan a
esta clase de estatutos normativos; de ah que su materia escape a la
regulacin de la ley ordinaria.
3o. Para expedirlas o modificarlas se requiere de iniciativa gubernamental,
si bien el legislativo decide autnomamente sobre su contenido.

187
4o. En virtud de esta clase de leyes, se deja al Congreso el sealamiento

de la poltica general y al ejecutivo su regulacin particular y su aplicacin
concreta.
5o. Revisadas las materias que la reforma de 1968 reserv a este tipo de
leyes, como rasgo comn todas ellas se refieren a cuestiones tcnicoadministrativas de difcil manejo; a fenmenos econmicos que por su
condicin esencialmente mutable, exigen una regulacin flexible o dctil que
permita responder a circunstancias cambiantes; o a asuntos que ameritan
decisiones inmediatas y que, por tanto, resulta inadecuado y engorroso
manejar por el accidentado proceso de la deliberacin y votacin
parlamentaria pblica.
6o. Al Gobierno incumbe concretar la normatividad jurdica que dichas
materias reclaman y lo hace por medio de decretos que deben ajustarse a
los parmetros o "marcos" dados por el legislador en la respectiva Ley.124
Segn la Constitucin Poltica, se deben expedir leyes generales en las cuales se

sealen los objetivos y criterios a los cuales deba sujetarse el Gobierno para los
siguientes efectos:
a.
Organizar el crdito pblico (artculo 150, numeral 19, literal a).
b.
Regular el comercio exterior (artculo 150, numeral 19, literal b)
124

c.
188
Sealar el rgimen de cambio internacional, en concordancia con las funciones
que la Constitucin consagra para la Junta Directiva del Banco de la Repblica

(artculo 150, numeral 19, literal b).
d.
Modificar, por razones de poltica comercial los aranceles, tarifas y dems
disposiciones concernientes al rgimen de aduanas (artculo 150, numeral 19, literal

c).
e.
Regular las actividades financiera, burstil, aseguradora y cualquier otra
relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversin de los recursos captados

del pblico (artculo 150, numeral 19, literal d).
f.
Fijar el rgimen salarial y prestacional de los empleados pblicos, de los
miembros del congreso nacional y de la fuerza pblica (artculo 150, numeral 19,
literal e).
g.
Regular el rgimen de prestaciones sociales mnimas de los trabajadores
oficiales (artculo 150, numeral 19, literal f).

h.
Modificar las estructuras de los Ministerios, Departamentos Administrativos y
dems entidades u organismos administrativos nacionales (artculo 189, numeral

16).125
Antes de la Constitucin de 1991 se desarroll una discusin doctrinal y
jurisprudencial buscando determinar cul era la naturaleza jurdica de los decretos
expedidos por el Gobierno Nacional con sujecin a las leyes cuadro o marco.
Dichos decretos que son expedidos con fundamento directo en una atribucin
constitucional con sujecin a los parmetros, objetivos y pautas contenidos en una
125
Cfr. Ibdem.

189
ley expedida por el Congreso de la Repblica, tienen las mismas caractersticas que
tendra una ley, pues son generales, impersonales y abstractos.
Para un sector de la doctrina y la jurisprudencia estos decretos son de carcter
propiamente administrativo y para otros obedecen al ejercicio de una actividad
legislativa.
Para quienes defienden la primera postura, es claro que la funcin
administrativa
tambin
puede
ser
ejercida
mediante
actos
generales;
adicionalmente, cuando se expide un decreto de esta naturaleza el Presidente de la

Repblica acta como mxima autoridad administrativa; stos slo pueden ser
expedidos siempre y cuando exista una ley general, y nicamente pueden ser
modificados por el Gobierno.
Por su parte, quienes consideran que esta clase de decretos obedecen al ejercicio
de funcin legislativa, sealan que a partir de la reforma de 1968 se redistribuy la
competencia legislativa entre el Congreso y el Gobierno para la organizacin de una
serie de temas determinados expresamente en la Constitucin y que el Congreso
detenta la facultad de dictar las leyes generales para que el Gobierno pueda
regularlas con sujecin a las reglas previstas.
La Corte Constitucional ha sealado que estos decretos aunque detentan la misma
generalidad y obligatoriedad de la ley, no tienen la misma jerarqua y obedecen al
ejercicio de funcin administrativa. Sostiene la Corte que aunque la Constitucin
determin una distribucin de facultades entre el Congreso y el Gobierno Nacional,
los decretos expedidos con sujecin a leyes generales no tienen la naturaleza de
una ley en sentido estricto, lo cual indefectiblemente conlleva a que esta corporacin

190
no sea competente para ejercer sobre ellos el control de constitucionalidad y sea el

Consejo
de
Estado
el
que
conozca
de
las
acciones
de
nulidad
por
inconstitucionalidad que se interponen contra ellos.

Sobre este punto ha manifestado la Corte:
"La expedicin de toda ley marco implica entonces una distribucin de

poderes y facultades legislativas entre el Congreso de la Repblica y el
Gobierno Nacional. En efecto, el Congreso consagra los preceptos
generales y el Presidente expide los denominados decretos ejecutivos,
destinados a reglamentar, en forma por dems amplia,
los asuntos a que
se refiere la ley, decretos stos que, por cierto, no tienen la misma jerarqua
de la ley de la cual se derivan, pese a tener su misma generalidad y
obligatoriedad". (Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-133 del
1 de abril de 1993. M.P.: Dr. Vladimiro Naranjo Mesa).
"(...) ha de precisarse que los decretos que expide el Presidente de la
Repblica en desarrollo de las leyes marco previstas en el artculo 150,
numeral 19, no gozan, como lo afirman los demandantes, de fuerza material
de ley. Ellos tienen por lmite el texto de la correspondiente ley general, que
fija pautas y criterios al Ejecutivo, y no pueden modificarla ni cambiar las
reglas que establece. Son decretos tpicamente administrativos, y ms
exactamente reglamentarios, aunque con un mbito ms amplio que el

191
sealado en la Constitucin para los decretos expedidos en desarrollo del

artculo 189, numeral 11, de la Constitucin.
De all que la Corte Constitucional no sea el tribunal competente para
resolver acerca de su constitucionalidad, segn resulta de las expresas
normas contenidas en los artculos 237, numeral 2, y 241 de la Carta
Poltica.
Se abstiene la corporacin, en consecuencia, de resolver acerca de si se
justifican o no, a la luz del principio de igualdad, las disposiciones
establecidas en los decretos mencionados por los actores, pues sobre su
validez debe resolver el Consejo de Estado". (Cfr. Corte Constitucional. Sala
Plena. Sentencia C-129 del 1 de abril de 1998. M.P.: Dr. Jos Gregorio
Hernndez Galindo).126
De la misma manera, el Consejo de Estado al decidir sobre una demanda de nulidad

por inconstitucionalidad contra el Decreto No. 537 de 1995, expedido con sujecin a
las leyes 6 de 1971 y 7 de 1991 (leyes generales sobre comercio exterior), seal
que el decreto expedido con fundamento directo en el numeral 25 del artculo 189 de
la Constitucin con sujecin a leyes generales, obedeca al ejercicio de una potestad
reglamentaria especial.
Sobre la naturaleza jurdica del decreto en cuestin la
corporacin indic:
126

Hernndez Galindo.
Magistrado ponente:
Dr. Jos Gregorio

192
Se trata, entonces, de una potestad reglamentaria que, por sus

caractersticas, cabe ser considerada como especial, por cuanto el campo
que se le ha reservado para su regulacin jurdica y la fuerza normativa de
sus disposiciones es mayor en comparacin con la facultad reglamentaria
ordinaria, tanto que puede ser vista como una potestad propiamente
reguladora en determinada materias, mas que meramente reglamentadora,
en tanto que teniendo unos lineamientos generales fijados por el legislador
en lo que se conoce como ley marco.127
Aunque la Corte Constitucional, as como el Consejo de Estado, han sealado que

dichos decretos no tienen el carcter de ley, tampoco se pueden equiparar a los
decretos ordinarios mediante los cuales se ejerce simple funcin administrativa
tendiente a reglamentar y hacer cumplir la ley.
Por esta razn, los decretos
expedidos por el Presidente de la Repblica en ejercicio de facultades

constitucionales, pero con sujecin a las leyes generales, son de naturaleza jurdica
especial pues no obedecen al ejercicio de funcin propiamente administrativa y
sobre ellos desarrollar el control el Consejo de Estado a partir del ejercicio de la
accin de nulidad por inconstitucionalidad.
127


193
3.4.3 Decretos expedidos con fundamento en leyes de autorizaciones
A diferencia de las leyes de facultades extraordinarias, por medio de las leyes de

autorizaciones el Congreso permite al Gobierno Nacional el ejercicio de ciertas
funciones administrativas sealadas directamente en la Constitucin y no concede
facultades de naturaleza legislativa como ocurre en el primer caso.
Aunque en
algunas oportunidades se han presentado confusiones entre estas dos figuras

jurdicas, stas son totalmente identificables y cada una tiene naturaleza jurdica
propia.
Antes de la Constitucin de 1991 la Corte Suprema de Justicia seal cul era el
alcance de las facultades extraordinarias y las diferenci claramente de las de
autorizaciones. Por medio de sentencia del 5 de octubre de 1939 esta corporacin
indic:
El Presidente de la Repblica ejerce facultades extraordinarias en tres

casos, a saber, en caso de guerra exterior o de conmocin interna, al tenor
del artculo 117 (luego 121) de la codificacin constitucional;
cuando el
Congreso se las otorga de manera precisa y pro tempore, en una poca

cualquiera, segn el numeral 9 del artculo 69 de la C.N. (luego numeral 12
del art. 76); y cuando el Congreso le otorga autorizaciones ordinarias para
celebrar contratos, negociar emprstitos, enajenar bienes nacionales y
ejercer otras funciones dentro de la rbita constitucional, segn lo estatuye el

ordinal 8 del artculo 69 de la C.N. (luego numeral 11 del art. 76).
194
Es
entendido que stas ltimas autorizaciones se refieren exclusivamente a

tales gestiones administrativas, y sobre ellas ya dijo la Corte que en ningn
caso pueden traspasar la rbita en que se mueve cada uno de los rganos
del Poder Pblico, ni podr el Congreso, en ejercicio de esa atribucin,
facultar al Gobierno para ejercer funciones propias del Legislativo.128
De esta manera sostuvo la Corte que mediante las leyes de autorizaciones el

Congreso da va libre al Gobierno para que ejerza algunas facultades que le atribuye
directamente la Constitucin referentes al desarrollo de ciertas actividades de
carcter administrativo, pero no es posible que por este mecanismo se le asignen
funciones de naturaleza legislativa; para este caso existe la figura de las leyes de
facultades extraordinarias.
Aunque la Constitucin establece que para la celebracin de contratos, negociacin
de emprstitos, enajenacin de bienes nacionales o el ejercicio de otras funciones
dentro del mbito constitucional en cabeza del Gobierno, se requiere de la
participacin del legislador, ello no implica que el ejercicio de dichas facultades no
corresponda al desarrollo de actividad administrativa.
La Corte Suprema en
sentencias de 1970 y 1973 ratific dicha apreciacin de la siguiente manera:
128
Corte Suprema de Justicia, sentencia del 5 de octubre de 1939. Gaceta Judicial Tomo XLVIII, No.
1950, pgina 649.

195
Es obvio (...) que cuando el numeral 11 del artculo 76 de la Carta permite

al Congreso conceder autorizaciones al Gobierno para celebrar contratos,
negociar emprstitos, enajenar bienes nacionales y ejercer otras funciones
dentro de la rbita constitucional, sin que en tal caso se exija por ejemplo la
temporalidad de dichas facultades, se refiere a funciones de carcter
estrictamente administrativo, de las que naturalmente entran en la esfera
propia del Gobierno, pero respecto a las cuales la Constitucin prescribe
cierta coparticipacin del legislador.129
Y en relacin con el ordinal 11 del mismo artculo 76, se tiene: la Corte ha

mantenido el criterio de que cuando el citado precepto permite al Congreso
conceder autorizaciones al Gobierno para los efectos en l indicados, se
refiere, de manera exclusiva, a funciones de carcter administrativo, de
aquellas que, entran en la esfera propia del Gobierno, pero respecto a las
cuales, la Constitucin prescribe cierta participacin del Legislador.130
En la Constitucin de 1991, tal como lo consagra el numeral 9 del artculo 150, el

Congreso puede conceder autorizaciones al Gobierno para celebrar contratos,
negociar emprstitos y enajenar bienes nacionales, y ste debe rendir informes
peridicos al Congreso sobre el ejercicio de las mismas. Aunque inicialmente se
podra considerar que las leyes de autorizaciones se limitan a estos tres eventos,
129
Ibdem.
Corte Suprema de Justicia, sentencia del 3 de abril de 1973. Magistrado ponente: Dr. Eustorgio
Sarria. Gaceta Judicial Tomo CXLIX-CL Nos. 2390-2391, Pg. 118.
130

196
existen otras situaciones en las cuales es necesario el permiso del Congreso para
que el Gobierno pueda ejercer otras atribuciones que le son otorgadas en la Carta.
Uno de estos casos segn lo seal la Corte Constitucional en sentencia C-262 de
1995, se refiere a la facultad contenida en el numeral 15 del artculo 189 de la Carta,
segn la cual el Presidente de la Repblica puede suprimir o fusionar entidades u
organismos administrativos nacionales de conformidad con la ley;
esta facultad
tambin encuadra dentro de una de las clases de leyes de autorizaciones a

diferencia de lo ocurrido con el numeral 16 de dicho artculo que hace referencia a
una ley general, cuadro o marco.
Sobre este punto la Corte se pronunci de la siguiente manera:
Adems, en concepto de la Corte Constitucional, tambin debe tenerse

en cuenta que en esta materia y especialmente, en el caso del art. 189
num. 15, la Constitucin no seala lmites materiales expresos, ni
especiales ni especficos sobre el alcance y el eventual contenido de la
ley de conformidad con la cual podra el Ejecutivo "suprimir o fusionar
entidades u organismos administrativos nacionales" ni condiciona su
sentido, lo cual encuadra dentro de una de las clases de leyes de
autorizaciones, nocin constitucional elaborada por la doctrina y la
jurisprudencia nacionales desde la Reforma Constitucional de 1968, que
permite que el Congreso de la Repblica pueda establecer condiciones y
lmites precisos y detallados para el ejercicio de esta facultad

197
administrativa del Ejecutivo; resulta, pues, que el constituyente dej en

manos del legislador la competencia para definir las condiciones y
requisitos, los objetivos, fines y controles pertinentes y predicables de la
funcin del jefe del poder ejecutivo, prevista en el numeral 15 que se
comenta, para que aquel establezca un rgimen razonable y armnico, lo
mismo que preciso y reglado, para regular el ejercicio de esta
competencia del Presidente de la Repblica. De otro lado, se observa
que, por el contrario, en el caso del numeral 16 del mismo artculo 189 de
la Carta, se establece que la ley slo puede definir o sealar los principios
y reglas generales con sujecin a los cuales el Ejecutivo podra modificar
la estructura de los ministerios, departamentos administrativos y dems
entidades u organismos administrativos nacionales, lo cual a su vez, se
encuadra bajo el concepto de leyes marco segn la nocin doctrinaria y
jurisprudencial que tambin se ha elaborado a partir de la Reforma de
1968, y que admite que, por esta va, el Constituyente limita el mbito de
las competencias legislativas del Congreso en determinadas y precisas
materias, hasta el punto de que el legislador slo queda habilitado para
que defina los principios y objetivos generales que regulan la materia, a
los cuales debe sujetarse el Gobierno para su actuacin administrativa,
dejando, como se observa, al ejecutivo el amplio espacio que resta para
regular en detalle la materia en cada caso.131
131
Corte Constitucional, sentencia C-262 de 1995. Magistrado ponente: Dr. Fabio Morn Daz.

198
Segn lo expuesto por la Corte, para el ejercicio de la facultad consagrada en el

numeral 15 del artculo 189 de la Constitucin, ser necesaria una ley de
autorizaciones previa, mediante la cual el Congreso deber establecer condiciones y
lmites precisos y detallados para el ejercicio de sta.
As, en el marco de la
Constitucin de 1991 las leyes de autorizaciones no se expiden nicamente para

permitir al Gobierno el ejercicio de las facultades establecidas en el numeral 9 del
artculo 150 de la Carta, pues en el caso del numeral 15 del artculo 189 tambin
ser indispensable.
As mismo, en sentencia C-466 de 1997, la Corte seal que la ley de autorizaciones
se entiende como la aprobacin por parte del Congreso para que el Gobierno ejerza
una funcin dentro de su mbito constitucional, en este caso haciendo referencia
especfica a las leyes de autorizaciones mediante las cuales se permite al Gobierno
Nacional la celebracin de contratos. En dicha jurisprudencia la corporacin anot:
La introduccin del concepto de ley de autorizaciones en la Carta de 1991

corresponde a una tradicin constitucional, pues el artculo 76 numeral 11 de
la Constitucin de 1886 otorgaba al Congreso la facultad para conceder
autorizaciones al Gobierno para la celebracin de contratos, como quiera
que la creacin de vnculos jurdicos individuales siempre se han
considerado como asuntos propios de la mecnica de ejecucin de
programas gubernamentales, por lo cual son asuntos de la naturaleza
administrativa del gobierno. Por consiguiente, la ley de autorizaciones se ha

199
entendido como el beneplcito legislativo para que el Gobierno ejerza una

funcin propia dentro de su mbito constitucional. Por lo tanto, el ejercicio
mismo de la actividad contractual es una facultad privativa del Gobierno, que
debe contar con la aprobacin del Congreso, como manifestacin del
ejercicio coordinado y armnico de la funcin pblica.132
Las funciones consagradas en la Constitucin para cuyo ejercicio se requiere de una

ley de autorizaciones son exclusivas del Gobierno Nacional y es ste quin define
como las desarrollar, siempre respetando los lmites establecidos por el Congreso.
Tal como lo seala el artculo 154 superior, las leyes de autorizaciones slo pueden
ser dictadas o reformadas a iniciativa del Gobierno; la participacin del Congreso se
limita a autorizar el ejercicio de la funcin que la Constitucin seala en cabeza del
Gobierno cuando ste as lo solicite y en ningn caso podr obligarle o imponerle su
ejercicio en determinado sentido. Sobre este punto, en la misma providencia la
Corte sostuvo lo siguiente:
De lo anteriormente expuesto se colige que, frente a la facultad para celebrar

contratos creadores de situaciones jurdicas concretas, la Constitucin faculta
al Legislador para que permita al Gobierno que se vincule jurdicamente y por
ende se obligue en el campo contractual. Sin embargo, la Carta no autoriza que
el Legislador le imponga al Ejecutivo la celebracin de un contrato especfico,
132
Caballero.

200
pues la autorizacin del Congreso est sometida a la realizacin de un acto de

naturaleza administrativa. Por lo tanto, los artculos impugnados transgreden la
Constitucin.133
En el caso de los decretos dictados con base en leyes de autorizaciones, stos son
expedidos en ejercicio de una funcin administrativa de carcter especial en cabeza
del Presidente de la Repblica, que est consagrada directamente en la
Constitucin, que requiere de la autorizacin expresa del Congreso mediante una ley
para su desarrollo. Resulta claro que en este caso el Gobierno igualmente est
desarrollando una funcin administrativa especial mediante estos decretos, pero en
virtud del carcter especial que ellos revisten, sobre ellos ejerce el control de
constitucionalidad el Consejo de Estado.
Adicionalmente, recurdese que a partir de la reforma constitucional de 1945 la
Corte Suprema empez a ejercer el control sobre los decretos expedidos con
fundamento en las autorizaciones otorgadas por el Congreso para celebrar
contratos, negociar emprstitos y enajenar bienes nacionales, de acuerdo con lo
dispuesto en el artculo 53 de la reforma que modific el artculo 147 de la
Constitucin, de acuerdo con la enumeracin del momento. Posteriormente, en la
reforma de 1968, en el artculo 214 de la Carta (segn la nueva enumeracin), la
Corte mantuvo la competencia para ejercer el control de los decretos expedidos con
fundamento en el numeral 11 del artculo 76 de la Carta de 1886, referente al mismo
tema. Por el contrario, en la Constitucin de 1991 la Corte Constitucional no es
133
Ibdem.

201
competente para conocer de dichos decretos los cuales ya no pueden ser

demandados mediante la accin de inconstitucionalidad;
por esta razn, los
decretos expedidos en virtud de leyes de autorizaciones ahora se encuentran dentro

de la rbita de competencia del Consejo de Estado y contra ellos procede la accin
de nulidad por inconstitucionalidad.
3.4.4
Decretos expedidos con fundamento en leyes de mandato de
intervencin en la economa
Las leyes de mandato de intervencin en la economa son aquellas mediante las

cuales el Congreso con fundamento en el numeral 21 del artculo 150 superior,
precisa los fines y alcances y los lmites a la libertad econmica, y autoriza al
Gobierno para que intervenga en la explotacin de los recursos naturales, en el uso
del suelo, en la produccin, distribucin, utilizacin y consumo de los bienes, y en los
servicios pblicos y privados; segn el artculo 334 de la Carta, para racionalizar la
economa con el fin de conseguir el mejoramiento de la calidad de vida de los
habitantes, la distribucin equitativa de las oportunidades y los beneficios del
desarrollo y la preservacin de un ambiente sano.
Uno de los primeros antecedentes de las leyes de mandato de intervencin en la
economa lo constituye la Ley 7 de 1943 dictada con fundamento en el numeral 11
del artculo 76 de la Constitucin Poltica de 1886, la cual rezaba:

202
Art. 1.- No podrn ser materia de indebidas especulaciones los artculos de

primera necesidad para el consumo del pueblo.
Art. 2.- El Gobierno dictar las medidas que sean necesarias para el
cumplimiento de los fines que persigue esta ley. As podr fijar los precios
mximos de venta o los mnimos e los distintos mercados del pas de los
artculos sealados en la disposicin anterior; las condiciones para otorgar
las licencias de importacin, exportacin y venta;
las sanciones para la
efectividad de las medidas que se acuerden y la creacin de los respectivos

servicios.
Art. 3.- Cuando el Gobierno lo considere necesario, para evitar indebidas
especulaciones, podr ejecutar importaciones directamente o por medio de
contratos, en los cuales se asegure un precio equitativo para los artculos
objeto de la importacin.
A partir de esta disposicin, el Gobierno expidi el Decreto 46 de 1965, por el cual

se dictan disposiciones sobre el control de precios, el cual fue demandado ante la
Corte Suprema pues segn lo dispuesto en el artculo 32 superior, la intervencin en
las etapas del proceso econmico debe hacerse por mandato de la ley y por
consiguiente se vulner el artculo 76, al arrebatrsele al Congreso una funcin que
le corresponda. El artculo 9 de dicho decreto, que sealaba que de acuerdo con la
gravedad de la infraccin los actos de especulacin y acaparamiento seran

203
sancionados por los Alcaldes Municipales e Inspectores de Polica con una serie de
medidas all especificadas, tambin fue impugnado por considerar los accionantes
que el Gobierno no poda darle carcter penal a las violaciones de las normas sobre
control de precios, pues sta era una facultad exclusiva del legislador.
Al estudiar la demanda de inconstitucionalidad, la Corte Suprema consider que
mediante decretos se poda cumplir con la funcin en cabeza del Estado de
intervenir en la economa, siempre y cuando se cumplieran los presupuestos
establecidos en las normas constitucionales, y les otorg el carcter de ley a los
decretos expedidos con fundamento en la atribucin del numeral 11 del artculo 76.
En la sentencia que decidi sobre la constitucionalidad de la norma demandada la
Corte Suprema sostuvo:
Anota la Corte, y as lo sostiene la vista fiscal, que no slo por leyes

formales sino tambin en virtud de decretos con fuerza de ley, que son leyes
materiales, es dable cumplir la funcin del Estado a que se alude en esta
parte de la demanda, siempre que el acto del Presidente de la Repblica que
as provea cumpla los presupuestos exigidos por la Constitucin, segn la
clase de ellos, conceptos stos que se desprenden de los artculos 76-11 y
118-8 de la Carta.134
134
Corte Suprema de Justicia, Sala Plena, sentencia del 3 de marzo de 1971. Magistrado ponente:
Dr. Jos Gabriel de la Vega.

204
Posteriormente, con fundamento en los artculos 30, 32 y 39 de la Carta, el

Congreso dict la Ley 15 de 1959, Por la cual se da mandato al Estado para
intervenir en la industria del transporte, se decreta el auxilio patronal del transporte,
se crea el fondo de transporte urbano y se dictan otras disposiciones.
Con
fundamento en esta nueva ley el Gobierno dict el Decreto 1393 del 6 de agosto de
1970, denominado Estatuto Nacional de Transporte Terrestre Automotor, mediante
el cual se regul el servicio de transporte automotor en todo el territorio nacional.
Al realizar el control de constitucionalidad sobre dicho decreto, la Corte Suprema
consider que la Ley 15 del 59 sealaba una facultad determinada, circunscrita a un
objeto preciso y sin sujecin a un trmino especfico, por lo cual se enmarcaba
dentro del concepto de una autorizacin especial concedida por el Congreso para
que el Gobierno ejerciera una funcin dentro de su rbita constitucional, en los
trminos del numeral 11 del artculo 76 superior. De la misma manera, la Corte
concluy que las disposiciones del Decreto 1393 tenan fuerza de ley, anlisis que
aceptaba que el Gobierno poda cumplir funciones de regulacin reservadas al
legislador ordinario en materias relacionadas con el transporte.135
Por su parte, el Consejo de Estado al referirse a los decretos expedidos en virtud de
las leyes de mandato de intervencin en la economa, confirm la posicin de la
Corte Suprema acerca de su naturaleza jurdica. En sentencia del 7 de mayo de
1974, luego de hacer un breve anlisis sobre esta figura jurdica, lleg a la
135
Corte Suprema de Justicia, Sala Plena, sentencia del 27 de septiembre de 1972. Magistrado
ponente: Dr. Jos Gabriel de la Vega. Gaceta Judicial No. 2364.

conclusin que estos decretos tienen carcter de ley.
205
En dicha providencia la
corporacin seal:
Conforme al artculo 32 de la C.N., el ejercicio mismo del poder interventor

que, en esencia, consiste en la determinacin de los medios para su
realizacin, le corresponde al Gobierno. Esto qued completamente definido
en virtud del Acto Legislativo de 1945 que cambi la expresin intervenir por
medio de leyes por la intervencin por mandato de la ley. Entonces oper
un traslado de competencia normativa, del Congreso al Gobierno. Durante
la vigencia del A.L. No. 1 de 1936 era de la competencia del Congreso no
slo la definicin de la poltica sobre la oportunidad o la conveniencia de
intervenir sino tambin el sealamiento de los medios a travs de los cuales
se hara operante la intervencin, de forma que al Gobierno le incumba
nicamente la ejecucin de la ley y la expedicin de los reglamentos
necesarios para tal efecto, en ejercicio de su funcin administrativa ordinaria
y corriente. (C.N. 120-3) (ver sentencia de la C.S.J. septiembre 4 de 1939,
G.J.T. XLVIII pg. 610 y ss). Pero el Constituyente del ao 45 consider que
no era el Congreso sino el Gobierno, el rgano estatal adecuado y mejor
equipado para seleccionar los medios convenientes y eficaces para realizar
la intervencin, y estim adems, que esos medios dada la versatilidad de
los hechos sociales y econmicos, no deban tener la rigidez intrnseca de
las Leyes sino la agilidad propia de los actos del Gobierno. Por ello procedi

206
a instituir una redistribucin de competencias en la materia, reservando al

Congreso nicamente la facultad de conferir el mandato de intervencin,
vale decir, la atribucin de hacer el juicio poltico sobre la conveniencia,
necesidad u oportunidad de la intervencin, dejando en manos del Gobierno
todas las atribuciones necesarias para su efectividad. Lo anterior signific
que el Gobierno adquiriera un poder normativo que antes le corresponda al
Congreso, es decir que la Constitucin le otorg a aqul, facultades de
normacin jurdica con fuerza equiparable a la ley. En otros trminos, que
los decretos por medio de los cuales el Gobierno determina los medios para
realizar la intervencin tienen fuerza de ley y, por lo mismo, son instrumentos
jurdicos idneos para derogar disposiciones legales, siempre y cuando no
rebasen el mbito material de la intervencin sealado en el mandato
conferido por el Congreso (...).136
En contraposicin a la teora que se vena sosteniendo, la Corte Suprema en

jurisprudencia de 1985, dijo que los decretos expedidos con fundamento en leyes de
mandato de intervencin en la economa, por ser producto del ejercicio de una
actividad propia de la rbita constitucional del Gobierno, para lo cual requiere de la
autorizacin previa del Congreso de la Repblica, forman parte del desarrollo normal
de las actividades del ejecutivo y por esta razn obedecen a funcin netamente
administrativa. En esta sentencia la Corte seal:
136
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccin Primera. Sentencia del 6 de

mayo de 1974. Magistrado ponente: Dr. Alfonso Arango Henao.

207
3.- Con todo, frente a este tipo de leyes de facultades extraordinarias, esta
corporacin siempre ha considerado que son distintas las denominadas
leyes de autorizaciones especiales, de que trata el artculo 76-11 de la
Constitucin, sin que stas correspondan por tanto a una especie de
tautologa institucional en relacin con aquellas. Por el contrario, las Leyes
de autorizaciones especiales, as en veces hayan sido confundidas, an por
el propio legislador ordinario como en este caso, no slo en su nomenclatura
(como de facultades) sino en su naturaleza (como si trataran asuntos
materialmente legislativos y con carcter pro tempore), han sido reconocidas
por el Constituyente y por el juez de constitucionalidad nicamente como
conferibles al ejecutivo para que ste ejerza otras funciones dentro de la
rbita constitucional, distintas de las del legislador extraordinario derivado
de la competencia de habilitacin legislativa de aqullas, por lo tanto sobre
materias propias o especficas y por lo comn concretas del mbito
tradicional y ordinario del Gobierno, de naturaleza apenas administrativa,
operativa, ejecutiva, o de mera gestin, pero eso s, siempre que supongan
adems una formal y previa colaboracin legislativa del Congreso (...).137
Sin embargo, al ejercer el control de constitucionalidad sobre el pargrafo del

artculo 15 del Decreto 588 de 1978, sobre sanciones por inexactitud en el registro
137
Corte Suprema de Justicia, Sala plena, Sentencia del 2 de mayo de 1985. Magistrado ponente: Dr.
Manuel Gaona Cruz.

208
de vehculos de transporte pblico urbano, expedido con fundamento en las

autorizaciones concedidas mediante la Ley 15 de 1959, la Corte volvi a darle a
estos decretos carcter legislativo. En este sentido se pronunci la corporacin:
De tiempo atrs se tiene que esta corporacin ha considerado que el

rgimen constitucional de la intervencin del Estado es la economa, en los
trminos que lo permite el artculo 32 de la Carta, es compatible con las
leyes de autorizaciones y los decretos que las desarrollan, de conformidad
con el numeral 11 del artculo 76 del mismo estatuto superior.
Adems, forma parte de las funciones que le corresponde cumplir al
Presidente de la Repblica, dentro de su rbita constitucional, la de
intervenir en la economa para racionalizar la produccin, utilizacin,
distribucin y consumo de bienes y servicios pblicos, tal como se lo autoriza
la ley que manda la intervencin en la citad industria del transporte.
A este respecto pueden mencionarse las sentencias de la Corte, proferidas
el 4 de mayo de 1980, 7 de julio de 1983 y enero 22 de 1987 que reiteran lo
aqu considerado.
Tambin, y como lo sostiene la reiterada jurisprudencia de la Corte, el
reglamento necesario para cumplir las funciones de intervencin que la
Constitucin autoriza al Estado no tiene la ndole de un simple decreto
reglamentario de la ley; todo lo contrario, constituye por su naturaleza el
desarrollo jurdico de la ley que ordena la intervencin en la que el Estado

209
acude a sus propios mecanismos de accin, para lograr sus cometidos. En

este sentido la Carta ha dispuesto que exista unidad lgica y material y
continuidad normativa entre ambos preceptos, aunque sean de diferente
origen.
Los decretos expedidos por el Gobierno para estos caso, no reglamentan la
ley sino que la hacen cumplir; adems, son instrumentos de intervencin del
Estado, que por su carcter legislativo y su generalidad, ponen en
funcionamiento varios organismos del mismo para que ste pueda
racionalizar y planificar la economa a fin de lograr el desarrollo integral.138
En la Constitucin de 1991 se mantuvo la figura de la intervencin del Estado en la

economa por mandato de la ley de acuerdo con lo establecido en el artculo 334
superior. La Corte Constitucional hace referencia a la ampliacin del alcance de
este concepto de la siguiente manera:
La Constitucin de 1991 conserv en el art. 334 el espritu del artculo 32

de la Carta anterior. No obstante, se observan cambios en el alcance de la
intervencin. Ella se extender al uso de los recursos naturales y del suelo,
sentando as las bases de un control mayor a los procesos de deterioro
ambiental y de urbanizacin acelerada. De otra parte, se hace nfasis en
cuatro nuevos aspectos: la calidad de vida, ntimamente relacionada con la
prestacin de los servicios pblicos bsicos; el medio ambiente sano;
138
Ibdem.

210
competitividad y productividad y, finalmente, la distribucin equitativa de

oportunidades para los ciudadanos y de recursos para las regiones, lo que
debe llevar a un desarrollo armnico, en aras de la equidad individual y
territorial.139
Tal como lo seala la Carta en el numeral 21 del artculo 150, el Congreso tiene la
facultad de expedir las leyes de intervencin previstas en el artculo 334, en las
cuales se deben precisar sus fines y alcances y los lmites a la libertad econmica.
De esta manera el Congreso debe fijar los parmetros a seguir para el ejercicio de la
intervencin en la economa por parte del Gobierno, con miras a lograr los objetivos
planteados en la Constitucin. Sobre este punto la Corte anot:
El Congreso mantiene su funcin de dictar los lineamientos de la

intervencin. En efecto, el art. 150-21, al reconocer la facultad del Congreso
de expedir las leyes de intervencin econmica, exige que esta competencia
se
ejerza
de
manera
precisa,
para
definir
fines
alcances
y,
particularmente, dejando difanamente trazados los lmites de la libertad

econmica. Puede decirse que la facultad de intervenir en la economa
dentro del sistema constitucional colombiano, en lo esencial, descansa
139
Corte Constitucional, sentencia C-478 de 1992. Magistrado ponente: Dr. Eduardo Cifuentes
Muoz.

211
primordialmente en el Congreso y por esto es una funcin que se ejerce en

atencin a intereses nacionales y unitarios.140
De la misma manera, esta corporacin pone de relieve el papel del Congreso de la

Repblica en materia econmica y seala la importancia de los requisitos
consagrados en el numeral 21 del artculo 150, segn los cuales el rgano legislativo
debe sealar el mbito y los fines de la intervencin estatal para garantizarle la
seguridad jurdica a los particulares sobre el alcance de dicha intervencin.
En
sentencia C-176 de 1996 la Corte hizo las siguientes consideraciones:
10- La Corte coincide con los actores en que, en trminos generales, la

Constitucin de 1991 devuelve protagonismo al Congreso en materia
econmica, por lo cual corresponde al Legislador definir en lo esencial el
mbito y los fines de la intervencin estatal en los procesos econmicos. Ya
haba sealado al respecto esta corporacin que "puede decirse que la
facultad de intervenir en la economa dentro del sistema constitucional
colombiano, en lo esencial, descansa primordialmente en el Congreso."141
Igualmente, la Corte considera que los actores tienen razn al sealar que
este reparto de competencias no slo busca fortalecer la deliberacin pblica
democrtica en el campo econmico sino que constituye tambin una garanta
institucional a la libertad de empresa. Las exigencias del ordinal 21 del artculo
140
141
Ibdem.
Ibdem.

212
150 sobre las leyes de intervencin no son entonces caprichosas, ya que por
medio de ellas se busca que el particular tenga seguridad jurdica sobre los
alcances y fines de la intervencin gubernamental, as como sobre el espacio
en el cual conserva su libertad econmica. Esta corporacin ya haba sealado
que "las limitaciones a la libertad econmica deben estar hoy, ms que nunca,
expresamente autorizadas por la ley, como quiera que el Constituyente de
1991 quiso de manera clara y expresa no slo ampliar su mbito sino rodearla
de las garantas necesarias para su ejercicio142."143
Por su parte, el Presidente de la Repblica cumple un papel fundamental en materia

econmica no slo mediante la intervencin con fundamento en las leyes que as lo
indican, sino tambin mediante figuras como las facultades extraordinarias y el
desarrollo de las leyes generales, entre otros.
Enmarcado en el principio de la
colaboracin armnica de los diferentes rganos para la realizacin de los fines del
Estado, de manera conjunta con el Congreso, el Presidente cuenta con instrumentos
a travs de los cuales participa en el manejo de la economa. Sobre este punto la
Corte indic:
A pesar de la parcial disminucin de sus atribuciones directas en materia

econmica dentro de la Constitucin, el Presidente sigue siendo un factor
importante, fundamental podra decirse, del manejo econmico. Y al igual
142
Corte Constitucional, sentencia T-425 de 1992. Magistrado ponente: Dr. Ciro Angarita Barn.
Caballero.
143

213
que el Congreso, representa la presencia de lo nacional, de lo unitario y de

lo macroeconmico en esa "Constitucin Econmica" que en 1991 se ha
expandido hasta tener un captulo propio. El Presidente conserva la
capacidad de regular legislativamente la economa mediante el uso de las
facultades extraordinarias que le otorgue por no ms de seis (6) meses el
Congreso, sin que pueda por esta va decretar impuestos (art. 150-10 C.P.).
Puede tambin hacer uso de sus poderes de emergencia econmica, que le
permiten si se hace necesario adoptar temporalmente normas tributarias
(art. 215 C.P.). En ausencia de la accin legislativa para la expedicin de la
ley del plan (art. 341 C.P) y de la ley de Presupuesto (arts. 348, 349), podr
el Presidente ponerlas en vigor mediante decretos que tienen fuerza de
leyes. Asimismo puede el Presidente hacer uso de su facultad reguladora
reglamentaria de que dispone para desarrollar el contenido general de las
leyes-marco que expida el Congreso en ciertas materias econmicas (art.
189-25). Finalmente, en el campo econmico detenta importantes facultades
de inspeccin, las que se ejercen mediante las Superintendencias. (nums.
21.22.23.24.26 del art. 189 C.P.).144
Existen pues varios instrumentos jurdicos mediante los cuales el Congreso y el

Presidente participan en la direccin de la economa, que son diferenciables unos de
otros y cuya utilizacin ha sido determinada por la Constitucin de acuerdo con los
asuntos sobre los cuales se trate. En algunas ocasiones la direccin del Estado se
144
Corte Constitucional, sentencia T-425 de 1992. Magistrado ponente: Dr. Ciro Angarita Barn.

214
desarrolla por medio de las leyes de mandato de intervencin en la economa y los

decretos expedidos con fundamento en ellas, y en otros se har por medio de las leyes
generales y los decretos que regulen las materias respectivas con sujecin a los
objetivos y lmites planteados en las mismas.
En ese sentido, al decidir una demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 35 de
enero 5 de 1993 mediante la cual se dictan normas generales y se sealan en ellas
los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional para regular
las actividades financiera, burstil y aseguradora y cualquier otra relacionada con el
manejo, aprovechamiento e inversin de recursos captados del pblico y se dictan
otras disposiciones en materia financiera y aseguradora", la Corte puso de presente
la diferencia existente entre la conduccin de la economa por parte del Estado
mediante las leyes de mandato de intervencin y la utilizacin de las leyes
generales. En la sentencia C-675 de 1998 se hizo nfasis en que la intervencin del
Gobierno en las actividades financiera, burstil, aseguradora y cualquier otra
relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversin de los recursos captados
del pblico, debe realizarse a travs de una ley general y no conforme al esquema
contenido en el numeral 21 del artculo 150, mediante el cual se busca una
racionalizacin de la economa respecto de las materias sealadas en el artculo 334
superior.
En conclusin, dentro del marco de la Constitucin de 1991, y siguiendo el anlisis

que se ha adelantado hasta ahora, creemos que las observaciones sobre la

215
naturaleza jurdica de los decretos de autorizaciones son plenamente aplicables a

los decretos expedidos con fundamento en leyes de mandato de intervencin en la
economa. Ya se ha puesto de presente que no ha habido un criterio unificado
frente a la naturaleza de estos actos, sin embargo, de acuerdo con la concepcin
constitucional actual, consideramos que estos decretos obedecen al ejercicio de una
atribucin expresamente consagrada en la Carta, siendo un ejemplo claro del
desarrollo de una funcin administrativa especial por parte del Presidente de la
Repblica, la cual requiere de la previa autorizacin del Congreso de la Repblica.

216
3.5.1 Requisitos
Sobre la necesidad de que el acto que se ataca mediante la nulidad por

inconstitucionalidad exista antes de la presentacin de la demanda, el Consejo de
Estado ha sealado que se da total aplicacin a la tesis aceptada para el caso de los
actos administrativos de carcter general, segn la cual, aunque estos hayan sido
derogados, debe existir un pronunciamiento de fondo para resolver el asunto. En
sentencia de nulidad por inconstitucionalidad esta corporacin seal lo siguiente
refirindose a la excepcin propuesta por la parte demandada en la cual atacaba la
procedencia de una decisin de fondo ante la inexistencia del acto impugnado por su
derogatoria total:
Se trata de una oposicin a las pretensiones, similar a la que ya fue

resuelta por esta corporacin, en la sentencia de Sala Plena de lo
Contencioso Administrativo, proferida el 14 de enero de 1991, con ponencia
del Consejero doctor Carlos Gustavo Arrieta Padilla, dentro del proceso N
S157, por cuanto, segn consta en autos, la demanda que aqu se decide
fue presentada cuando an se encontraba vigente el decreto acusado, toda

217
vez que aquella se interpuso el 13 de junio de 1995, en tanto que ste fue
derogado el da 28 del mes inmediatamente siguiente, de suerte que se
estaba demandado un acto que tena existencia jurdica; sentencia cuyo
sentido ha sido reiterado por la Seccin Primera en la que fue expedida,
dentro del proceso de nulidad impetrado por la sociedad Green Cargo de
Colombia Ltda., radicado bajo el N 3350, con ponencia del Consejero
doctor Libardo Rodrguez Rodrguez, de fecha 23 de febrero de 1996, sin
que se observe motivo para que en este caso haya que apartarse del
mismo.
Se dijo en ambas providencias que, frente a la impugnacin de actos
administrativos de carcter general, aunque hayan sido derogados, es
imperativo un pronunciamiento sobre el fondo de la demanda, ... pues
solamente as se logra el propsito ltimo del otrora llamado contencioso
popular de anulacin, cual es el imperio del orden jurdico y el
restablecimiento de la legalidad posiblemente afectada por la norma
acusada, imperio y legalidad que no se recobran por la derogatoria de la
norma
violadora,
sino
por
el
pronunciamiento
definitivo
del
juez
administrativo. Y mientras tal pronunciamiento no se produzca, tal norma,

an si derogada, conserva y proyecta la presuncin de legalidad que la
ampara, alcanzando en sus efectos a aquellos actos de contenido particular
que hubiesen sido expedidos durante su vigencia.145
145


218
La jurisprudencia anteriormente mencionada se aplica a los casos de impugnacin

por va de accin de nulidad por inconstitucionalidad, de los decretos de carcter
general dictados por el Gobierno Nacional, aunque estos sean derogados antes del
fallo de nulidad. Una decisin de fondo ser necesaria ya que la constitucionalidad
del decreto no se recobra por la sola derogatoria de ste sino por el pronunciamiento
definitivo del Consejo de Estado; slo mediante sentencia de la corporacin se
lograr el restablecimiento de la Constitucin, que fue vulnerada por la norma que la
desconoci. Mientras ese pronunciamiento no se d, este decreto, aunque estando
derogado, goza de la presuncin de legalidad y de constitucionalidad, alcanzando en
sus efectos a los actos de contenido particular que se hayan expedido durante su
vigencia.
En el texto del numeral 7 del artculo 33, de la Ley 446 de 1998, se pueden
identificar
algunas
de
las
caractersticas
de
la
accin
de
nulidad
por
inconstitucionalidad, especialmente en lo relativo al aspecto procesal; las dems se

desprenden de la Ley 270 de 1996 y de la jurisprudencia del Consejo de Estado
referente al tema.
Las caractersticas ms relevantes, propias de la accin de
nulidad por inconstitucionalidad, son las siguientes:

219
La accin de nulidad por inconstitucionalidad es un derecho radicado en

cabeza de los ciudadanos al igual que sucede con la accin de
Se diferencia radicalmente de la accin de simple
nulidad, pues sta es de carcter pblico y puede ser interpuesta por

cualquier persona, natural o jurdica, nacional o extranjera, sin que se tenga la
condicin de ciudadano.
-
La pretensin de la demanda debe estar encaminada exclusivamente a

solicitar la declaratoria de nulidad del decreto dictado por el Gobierno
Nacional que desconoce alguna norma de la Constitucin que le sirvi de
fundamento.
No se podr pedir la nulidad por inconstitucionalidad si la
violacin es de carcter simplemente legal, pues en caso de presentarse el

desconocimiento de la ley se deber intentar la accin de simple nulidad. En
el proceso iniciado por la interposicin de una accin de nulidad por
inconstitucionalidad se mirar la correspondencia entre el acto demandado y
la Constitucin, confrontndolos directamente.
-
Por medio de la accin de nulidad por inconstitucionalidad se pretende

preservar la prevalencia de la Constitucin, sacando del ordenamiento jurdico
un decreto que desconoce y viola la Carta.
Sobre este punto existe
semejanza con la accin de inconstitucionalidad pues sta tambin busca la

preservacin de la supremaca del ordenamiento jurdico constitucional; la
diferencia con la accin de simple nulidad radica en que mediante su

220
interposicin lo que se busca es el restablecimiento de la legalidad objetiva,

no slo de las disposiciones constitucionales, sino de todo el ordenamiento
jurdico.
-
Esta accin procede contra los decretos generales dictados por el Gobierno
Nacional que obedecen al ejercicio de funcin administrativa de carcter
especial y cuyo conocimiento no corresponde a la Corte Constitucional. Aqu
se advierte una gran diferencia con la accin de inconstitucionalidad, pues
sta procede contra los actos reformatorios de la Constitucin, las leyes y los
decretos con fuerza de ley, sobre los cuales la Corte ejerce un control
constitucional por va activa. Por su parte la accin de simple nulidad procede
contra todo acto de carcter administrativo que se encuentre incurso en
alguna de las causales contempladas en el Cdigo Contencioso.
La sentencia que se profiere al trmino de un proceso iniciado por la

instauracin de una demanda de nulidad por inconstitucionalidad es de
carcter declarativo, pues sta slo indica si el decreto expedido por el
Gobierno Nacional viola la Constitucin y en consecuencia es excluido del
ordenamiento jurdico. El mismo carcter tienen las sentencias proferidas en
los procesos de inconstitucionalidad.
La accin de nulidad por inconstitucionalidad est regida por el principio de

gratuidad pues no se condenar en costas al demandante si obtiene
resultados
adversos.
Lo
mismo
ocurre
en
los
procesos
de

221
Segn el artculo 33, numeral 7, de la ley 446 de 1998, el conocimiento y fallo

de los procesos de nulidad por inconstitucionalidad corresponde a la Sala
Plena de lo Contencioso Administrativo, y la sustanciacin y ponencia estar
a cargo de uno de los consejeros de la Seccin que corresponda segn la
materia.
En estos casos, debido a la singularidad propia de la accin
ejercida, el Consejo de Estado no acta como Tribunal Supremo de lo

Contencioso Administrativo, condicin que s detenta en los procesos por
accin de simple nulidad. Por su parte, la accin de inconstitucionalidad se
promueve ante la Corte Constitucional segn lo establecido en el artculo 241
de la Constitucin Poltica.
-
Esta accin se tramita con sujecin al procedimiento ordinario contemplado

en el Cdigo Contencioso Administrativo, atendiendo algunas variantes. En el
caso del periodo probatorio, de llegar a ser ste necesario, tendr un trmino
mximo de 10 das; en este proceso el periodo para practicar pruebas se
reduce por tratarse regularmente de un asunto de puro derecho.
Otra
variante del proceso se observa en lo relativo a los trminos establecidos para

la realizacin del proyecto de fallo y la adopcin del mismo. En el primer caso
el ponente deber registrar el proyecto de fallo dentro de los quince (15) das
siguientes a la fecha de entrada a despacho para sentencia, y dentro de los
veinte (20) das siguientes deber la Sala Plena de lo Contencioso
Administrativo adoptar la decisin definitiva, exceptuando el caso en que

222
deban considerarse proyectos que gocen de prelacin constitucional, como es

el caso de la accin de tutela.146
-
Contra los autos proferidos por el Consejero ponente slo procede el recurso
de reposicin, y contra las providencias proferidas por la Seccin respectiva
mediante las cuales se resuelva la peticin de suspensin provisional, se
decrete la inadmisin de la demanda, se ponga fin al proceso o se decreten
nulidades procesales relativas, tambin proceder el mismo recurso.
Las acciones de nulidad por inconstitucionalidad cuyo conocimiento compete

al Consejo de Estado segn lo dispuesto en el artculo 237, numeral 2, de la
Constitucin, son aquellas cuya conformidad con el ordenamiento jurdico se
establece mediante su confrontacin directa de la Constitucin Poltica.147
La suspensin provisional del acto demandado por medio de la accin de

nulidad por inconstitucional es procedente, al igual que en el caso de un
proceso por simple nulidad. Esta medida se resolver en el auto que admita
la demanda el cual debe ser proferido por la Sala.148
Para que se interponga una accin de nulidad por inconstitucionalidad debe

existir una confrontacin directa entre el decreto que se va a demandar y la
Constitucin Poltica; si la confrontacin existente se presenta frente a otras
normas del ordenamiento jurdico, sta accin no ser procedente.
146
Ver PALACIO HINCAPI. Derecho Procesal Administrativo, cit., Pg.245.

Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 23 de Julio de
1996. Consejero ponente: Dr. Juan Alberto Polo Figueroa.
148
Cdigo Contencioso Administrativo, Artculo 207, numeral 6, inciso segundo.
147

223
El desistimiento en la accin de nulidad por inconstitucionalidad no est

permitido pues una vez interpuesta la accin, el Consejo de Estado est en la
obligacin de adelantar el proceso hasta que se dicte sentencia; lo anterior
se presenta por cuanto la accin se promueve en inters general, ya que el
pronunciamiento se har sobre la constitucionalidad de un decreto dictado por
el Gobierno Nacional. La imposibilidad del desistimiento tambin se presenta
en la accin de inconstitucionalidad.
Como mecanismo de solucin de conflictos, la conciliacin tampoco procede

frente a la accin de nulidad por inconstitucionalidad, pues en la Ley 446 de
1998 se establece que sta ser viable slo en aquellos asuntos donde se
ventilen intereses patrimoniales que se relacionen con las acciones que se
indican en los artculos 85, 86 y 87 del Cdigo Contencioso Administrativo. Al
no debatirse intereses patrimoniales en el proceso de nulidad por
inconstitucionalidad la conciliacin no ser procedente.
De la misma manera que la accin de nulidad por inconstitucionalidad no es

desistible, tampoco es transigible, pues aqu se discute la constitucionalidad
de un decreto y sta no puede ser negociada; al no existir controversia sobre
intereses particulares sino impersonales y generales, el contrato de
transaccin no procede en esta accin.
A partir de la remisin del numeral 7 del artculo 97 del Cdigo Contencioso

Administrativo y al no existir norma especial al respecto, se entiende que

224
cualquier ciudadano puede intervenir como parte ya sea impugnando o como

coadyuvante, de acuerdo con lo establecido para el proceso ordinario.
-
El artculo 136 del Cdigo Contencioso Administrativo, modificado por el

artculo 44 de la Ley 446 de 1998, no hace mencin alguna sobre el trmino
de caducidad de la accin de nulidad por inconstitucionalidad. A partir de la
esencia de la accin y teniendo en cuenta que por medio de sta se busca la
preservacin de la supremaca de las disposiciones constitucionales, se
puede concluir que sta podr ejercerse en cualquier momento, a partir de la
expedicin
del
decreto
respectivo.
Al
igual
que
la
accin
de
inconstitucionalidad (salvo los casos en que los actos se demanden por vicios
de
procedimiento
en
su
formacin),
la
accin
de
nulidad
por
inconstitucionalidad no est sujeta a un trmino de caducidad.

-
La accin de nulidad por inconstitucionalidad puede ser ejercida directamente

por cualquier ciudadano sin que se requiera del concurso de abogado. En
caso de presentarse la demanda por intermedio de apoderado, se considera
que sta ser procedente siempre y cuando el mandatario tambin tenga la
condicin de ciudadano.

225
3.6 TITULARES
De acuerdo con lo establecido en el numeral 7 del artculo 97 del Cdigo

Contencioso Administrativo, modificado por el artculo 33 de la Ley 446 de 1998, la
accin de nulidad por inconstitucionalidad slo puede ser ejercida por quien tenga el
carcter de ciudadano, diferencindose as de la accin de simple nulidad que
puede ser interpuesta por cualquier persona.
Esta disposicin excluye en
consecuencia a las personas jurdicas y a las personas naturales que no hayan

obtenido la ciudadana o la hayan perdido; sin embargo, sobre este punto no ha
habido un criterio unificado a partir de la expedicin de la Constitucin de 1991, pues
el Consejo de Estado consider anteriormente que las personas jurdicas s podan
ejercitar la accin de nulidad por inconstitucionalidad.
El numeral 2 del artculo 237 de la Constitucin Poltica, en el cual se consagra el
fundamento de la accin de inconstitucionalidad, no seala expresamente quines
pueden interponerla y se limita a determinar la competencia en cabeza del Consejo
de Estado. Por esta razn, y al no existir una norma anterior a la Ley 446 que
definiera explcitamente quines podan ejercer esta accin, el Consejo de Estado
abri inicialmente la puerta para que se admitieran demandas instauradas por
personas jurdicas. En auto del 19 de mayo de 1995, el Consejo de Estado admiti
una demanda de nulidad por inconstitucionalidad presentada por la Fundacin

226
Universitaria San Martn en la cual demandaba el artculo 154, numeral 4, del

Decreto Extraordinario No. 1421 de 21 de julio de 1993, expedido por el Gobierno
Nacional, por el cual se dict el rgimen especial para el Distrito Capital de Santa Fe
de Bogot, aduciendo que en el escrito que contena la demanda se reunan los
requisitos de forma exigidos por los artculos 137 y siguientes del Cdigo
Contencioso Administrativo, sin analizar lo referente a la titularidad de la accin. Sin
embargo, en su salvamento de voto el Dr. GUILLERMO CHAN LIZCANO explica las
razones por las cuales consider que la demanda debi ser inadmitida por ser el
actor una persona jurdica, lo cual contradeca lo establecido en la Constitucin
Poltica. El honorable Consejero, en su salvamento de voto expres lo siguiente:
Considero que la demanda ha debido ser inadmitida en razn de que como

queda claro de lo relatado anteriormente, el accionante es persona jurdica
que por dicha razn no puede ejercer acciones como la presente reservadas
por la Carta Poltica a los ciudadanos. No cabe duda tampoco, de la lectura
de los antecedentes referidos, que se trata con la demanda aludida de
ejercer una accin pblica de nulidad por inconstitucionalidad, que por
expresa definicin constitucional corresponde tramitar y decidir al Consejo
de Estado (...).
Los anteriores elementos de juicio permiten afirmar que no es admisible
una
demanda
que
ejercita
una
accin
pblica
de
nulidad
por
inconstitucionalidad y las de ilegalidad tambin quedan subsumidas bajo

227
esta denominacin por persona distinta a la que constitucionalmente fue

determinada como titular de dicha accin: el ciudadano. (...)
Para arribar a la conclusin de que el derecho de establecer acciones
pblicas de nulidad por inconstitucionalidad o ilegalidad es un derecho
poltico que tiene como exclusivo titular al ciudadano y por lo tanto supone la
existencia de una persona natural, mayor de 18 aos, en ejercicio pleno de
los derechos polticos, basta leer cinco normas de la Constitucin de 1991
que de conformidad con el principio de supremaca de la Carta deben
aplicarse preferentemente a lo que hayan dispuesto leyes anteriores o
posteriores a ella.
Tales normas son:
(...) 3.- As mismo, los artculos 237 y 241, que disponen que las acciones
pblicas por inconstitucionalidad e ilegalidad se tramitarn por el Consejo de
Estado y por la Corte Constitucional de conformidad con la taxativa
distribucin de materias que respectivamente establecen tales normas.149
Posteriormente, el Dr. CHAN LIZCANO expone su posicin en relacin con la

inadecuada interpretacin, segn la cual, se considera que la accin de nulidad por
inconstitucionalidad puede ser ejercida por cualquier persona con fundamento en lo
149
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccin Cuarta. Auto del 19 de mayo
de 1995. Salvamento de Voto: Dr. Guillermo Chan Lizcano.

228
dispuesto en el artculo 84 del Cdigo Contencioso Administrativo, ya que sta es

una accin especial que tiene fundamento directo en la Constitucin. Sobre este
punto el Consejero seal:
No es de ninguna manera admisible esgrimir como argumento para que el

Consejo de Estado o los Tribunales de lo Contencioso Administrativo
tramiten acciones pblicas de nulidad por inconstitucionalidad o ilegalidad,
que como el artculo 84 del Cdigo Contencioso Administrativo expresa que
toda persona podr solicitar que se declare la nulidad de los actos
administrativos, todas las personas, naturales (ciudadanos o no) y jurdicas,
son titulares de la accin pblica de nulidad por inconstitucionalidad o
ilegalidad. Este parecer pudo ser vlido hasta antes de que se expidiera la
Constitucin de 1991 pues las normas que ella contiene sobre esta materia,
a las cuales hicimos referencia, definieron tales acciones como expresiones
puras del derecho poltico. Expedida la Constitucin de 1991 no se puede,
bajo ningn aspecto, drsele al artculo 84 del Cdigo Contencioso
Administrativo el entendimiento que se le vena dando y que es el que
inspira el auto del cual me aparto mediante este salvamento de voto. Ello
equivale a privilegiar la aplicacin de una norma legal sobre lo dispuesto por
la Carta Poltica, lo que entraa desconocimiento y vulneracin de lo que
ella prev en su artculo 4o., en el sentido de que la Constitucin es norma

229
de normas y que en todo caso de incompatibilidad entre la Constitucin y la

ley u otra norma jurdica se aplicarn las disposiciones constitucionales.150
Con posterioridad a este auto, la Ley 446 de 1998 seal expresamente que los
titulares de esta accin son los ciudadanos, concluyendo as la diferencia existente
al interior del Consejo de Estado de manera definitiva. De esta manera, la accin de
nulidad por inconstitucionalidad, al igual que la accin de inconstitucionalidad
consagrada en el artculo 241 superior, slo podrn ser ejercidas por aquellas
personas que tengan el carcter de ciudadanos.151
150
151
Ibdem.
Cfr. 2.6 Titulares de la accin de inconstitucionalidad.

230
3.7 COMPETENCIA
Los artculos 241 y 237 de la Constitucin determinan la competencia de la Corte

Constitucional y del Consejo de Estado, respectivamente, para que ejerzan el control
constitucional.
Las normas de competencia del sistema difuso de control
constitucional que en Colombia rigen la organizacin jurdico legal, han sealado

que para el Consejo de Estado ser el artculo 237 numeral 2, el que fija su
competencia en materia de control constitucional.
La Corte es quien debe velar por la integridad y supremaca de la Constitucin
teniendo en cuenta que la Carta es un compendio de normas superiores que deben
respetarse individual y conjuntamente consideradas, pero limitando la funcin de
control a las puntualizaciones que la misma norma estableci, sin duda con el
propsito de que un exceso de celo no convierta al guardador en constituyente
permanente152.
Slo los numerales 5 y 7 del artculo 241 de la Constitucin sealan que la Corte
Constitucional conocer de las demandas contra los decretos que dicte el gobierno
con fundamento en los artculos 150 numeral 10, 212, 213, 215 y 341 de la Carta,
por lo que el control en esta materia es restringido y determinado.
152

mayo de 1995. Consejero ponente: Dr. Delio Gmez Leyva.

231
El artculo 237 superior seala que existe una competencia residual en relacin con
el control constitucional que se le otorga al Consejo de Estado para que conozca de
las acciones de nulidad por inconstitucional de los decretos dictados por el Gobierno
Nacional, sobre los cuales no conoce la Corte constitucional.
La competencia para conocer de las acciones de nulidad por inconstitucionalidad
est en cabeza del Consejo de Estado; en Sala Plena de lo Contencioso
Administrativo se conocer y decidir el asunto, y en sus respectivas secciones
segn la materia de que se trate, se har la sustanciacin y se elaborar la
ponencia. En las secciones se escoger un ponente, para que terminado el tramite
se registre el proyecto de decisin ante la Sala Plena, dentro de los 15 das
siguientes a la entrada a despacho del proceso. La Sala Plena decidir dentro de
los veinte das siguientes, a menos que existan otros trmites que gocen de
prelacin constitucional.
Las providencias sern dictadas por el ponente, excepto las que resuelvan la
suspensin provisional, la inadmisin de la demanda o las que pongan fin al proceso
o decreten nulidades procesales, pues stas debern ser resueltas por las
correspondientes secciones.
El artculo 49 de la Ley 270 de 1996 establece la competencia para conocer de la
accin de nulidad por inconstitucional, de la siguiente manera:
Articulo 49. CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE LOS DECRETOS

DICTADOS POR EL GOBIERNO CUTA COMPETENCIA NO HAYA SIDO

232
ATRIBUIDA A LA CORTE CONSTITUCIONAL DE CONFORMIDAD CON EL

NUMERAL SEGUNDO DEL ARTICULO 237 DE LA CONSTITUCIN
POLTICA. El Consejo de Estado decidir sobre las acciones de nulidad por
inconstitucionalidad de los decretos dictado por el Gobierno nacional, cuya
competencia no corresponda a la Corte Constitucional.
La Decisin ser adoptada por la Sala Plena de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado.153
Quien debe dictar el fallo al concluir el proceso iniciado por la accin de nulidad por
inconstitucionalidad, es la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo
de Estado, pues el artculo 49 de la Ley 270 de 1996 y el artculo 33 de la Ley 446
de 1998, as lo establecen.
A partir de estas dos disposiciones, se considera
equivocada la teora adoptada en la sentencia del Consejo de Estado del 18 de

mayo de 2000, con ponencia de la Consejera Dra. OLGA INS NAVARRETE
BARRERO. En este fallo la corporacin determin que la competencia para conocer
de una demanda de nulidad por inconstitucionalidad corresponda a la Seccin
Primera y no a la Sala Plena, argumentando lo siguiente:
(...) si bien es cierto que el numeral 2 del artculo 237 de la Constitucin

Poltica seala como atribucin del Consejo de Estado conocer de las
acciones de nulidad por inconstitucionalidad de los decretos dictados por el
Gobierno Nacional, cuya competencia no corresponda a la Corte
153
Confrontar 3.3 Origen y Evolucin de la Accin de Nulidad por Inconstitucionalidad.

233
Constitucional, no lo es menos que del contenido de la norma constitucional

no se desprende que sea de la Sala Plena la que ejerce dicha atribucin, en
cambio el artculo 33 de la Ley 446 de 1.998, numeral 7 modifica el artculo
97 del C.C.A. de la Sala de lo Contencioso Administrativo, y establece:
(...)
Las acciones de nulidad de los dems decretos del orden nacional, dictados
por el Gobierno Nacional, se tramitarn y decidirn por las secciones
respectivas, conforme a las reglas generales de este cdigo y el reglamento
de la corporacin.
De acuerdo con este ultimo inciso del artculo 33 numeral 7 trascrito, los
decretos de orden nacional acusados en accin de nulidad por
inconstitucionalidad que no obedezcan a una funcin propiamente
administrativa sern decididos por las secciones respectivas de conformidad
con el Consejo de Estado.154
Se puede advertir que en esta sentencia hay un total desconocimiento de las normas
que regulan la materia, argumentado que al no establecer la Constitucin que la
Sala Plena debe tomar la decisin en relacin con la accin de nulidad por
inconstitucionalidad que se instaure ante esta corporacin, nada impide que sean las
respectivas secciones las que produzcan el fallo. Es claro que tanto la Ley 446 del
98, como la Ley 270 del 96, han establecido que el fallo de la accin de nulidad por
154
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 18 de mayo de 2000.

Consejera ponente: Dra. Olga Ins Navarrete Barrero.

234
inconstitucionalidad lo adoptar la Sala Plena; adicionalmente, segn el Acuerdo

No. 18 de mayo 7 de 1996, proferido por el Consejo de Estado, es la Sala Plena de
lo Contencioso Administrativo a quien le corresponde la decisin de las acciones de
nulidad por inconstitucionalidad.
Con base en lo anterior, se puede concluir que la sentencia sealada no est de
acuerdo con la normatividad que regula la materia y sostiene una interpretacin
errada del ltimo inciso del numeral 7 del artculo 33 de la Ley 446 de 1998, pues lo
que ste pretende significar es que sobre los decretos diferentes a aquellos de
carcter general dictados por el Gobierno Nacional y que no obedezcan a una
funcin propiamente administrativa, podrn decidir las secciones respectivas de
conformidad con las normas establecidas.

235
3.8 CAUSAL
La accin de nulidad por inconstitucionalidad, segn el artculo 33 de la Ley 446 de

1998, procede contra algunos decretos especiales cuya inconformidad con el
ordenamiento jurdico se establezca mediante confrontacin directa con la
Constitucin Poltica. De aqu se desprende el nico motivo por el cual procede
esta accin, cuando el decreto general sobre el cual no ejerce control la Corte
Constitucional resulta directamente contrario a la Constitucin.
La razn por la cual la comparacin entre la norma demandada slo debe hacerse
en relacin con la Carta, radica en la condicin especial de los actos que pueden ser
impugnados mediante el ejercicio de esta accin. Al respecto, el Consejo de Estado
ha sealado lo siguiente:
Por tratarse de normas jurdicas con rango de ley, su confrontacin no

puede hacerse con otras de igual categora sino con las que, en la escala
jerrquica ocupan lugar preferente, o sea, la Constitucin misma.
En conclusin, para los efectos de la controversia planteada, la
confrontacin habr de hacerse slo en relacin con las disposiciones

236
constitucionales, quedando descartadas cualesquiera otras leyes, as sean

stas especiales (...). 155
En segundo lugar, la determinacin de la inconformidad del acto demandado con las

disposiciones constitucionales debe hacerse mediante la confrontacin directa de las
normas sin que se tengan en cuenta otro tipo de disposiciones de diferente
categora. Dada la situacin en que sea necesario realizar la comparacin entre el
acto impugnado con una norma diferente a la Constitucin, la va adecuada no ser
la accin de nulidad por inconstitucionalidad.
Sobre este punto el Consejo de
Estado indic:
En ese orden de ideas, y por exclusin, las acciones de nulidad por

inconstitucionalidad atribuidas a la Sala Plena del Consejo de Estado por el
numeral segundo del artculo 237 de la Constitucin, son aqullas cuya
conformidad con el ordenamiento jurdico se establece mediante su
confrontacin directa de la Constitucin Poltica.
En cualquier otro caso, en la medida en que el parangn deba realizarse en
forma inmediata frente o a travs de normas de rango meramente legal, as
pueda predicarse una posible inconstitucionalidad, que ser mediata, la va
155

marzo de 1995. Consejero ponente: Dr. Jaime Abella Zrate.

237
para el control no puede ser otra que la accin de nulidad, que por
antonomasia es propia de la jurisdiccin de lo contencioso administrativa.156
En caso que se presente una demanda de nulidad por inconstitucionalidad, y una

vez admitida se determine que la norma transgredida es de tipo legal, sta deber
tramitarse con fundamento en el artculo 84 del Cdigo Contencioso Administrativo
en el cual se consagra la accin de simple nulidad, y ser la sala correspondiente
quin adelante el proceso. En relacin con el tema la corporacin sostuvo:
Ya se ha pronunciado esta corporacin en el sentido de que la accin de

nulidad por inconstitucionalidad, cuya decisin corresponde a la Sala Plena
Contencioso Administrativa, solo se da cuando la transgresin por parte del
acto se presenta directamente y en forma inmediata frente a normas
constitucionales, es decir, cuando la norma violada resulta serlo
directamente la constitucional; pero, cuando la norma que se transgrede
directamente es la ley, aunque con tal transgresin tambin resulte
vulnerada la norma constitucional en forma mediata como sucede en el sub
exmine, donde como consecuencia de la violacin de la ley reglamentada
se vulnera la norma constitucional que confiere la funcin reglamentaria de
156
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 23 de julio de 1996.

Consejero ponente: Dr. Juan Alberto Polo Figueroa.

238
las leyes al ejecutivo, la accin de nulidad se tramita y decide por la

correspondiente seccin de la Sala Contencioso Administrativa.157
Aqu radica una de las grandes diferencias entre la accin de simple nulidad y la de
nulidad por inconstitucionalidad, pues en ejercicio de la primera un acto
administrativo puede ser demandado cuando se configure cualquiera de las
causales contempladas en el artculo 84 del Cdigo Contencioso Administrativo
(cuando el acto infrinja las normas en que debera fundarse, cuando haya sido
expedido por funcionarios u organismos incompetentes, o en forma irregular, cuando
se haya desconocido el derecho de audiencia y de defensa, cuando haya existido
una falsa motivacin, o cuando se haya presentado desviacin de poder). Por el
contrario, la accin de nulidad por inconstitucionalidad slo podr ser ejercida
alegando que el acto demandado resulta directamente violatorio de la Constitucin.
En el primer caso, los decretos podrn ser impugnados tanto por razones de
inconstitucionalidad como por ilegalidad, y en el segundo, nicamente cuando la
norma superior transgredida sea la Carta Fundamental, y la violacin existente sea
directa sin que haya lugar a considerar la inconformidad con una ley.
157
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccin Tercera. Sentencia 11120.

Consejero ponente: Dr. Daniel Surez Hernndez.

239
Aunque es clara la existencia en nuestro ordenamiento jurdico de un control de

constitucionalidad difuso ejercido conjuntamente por la Corte Constitucional con
fundamento en el artculo 241 superior y de manera residual por el Consejo de
Estado en relacin con los decretos general dictados por el Gobierno Nacional cuyo
conocimiento no le corresponde a la Corte, nicamente esta ltima corporacin
puede ser considerada como Tribunal Constitucional.
En la sentencia C-037 de 1996, por medio de la cual se realiz el control de
constitucionalidad del proyecto de ley estatutaria de Administracin de Justicia, en
las consideraciones hechas al original artculo 49 que estableca que para efectos de
adoptar las decisiones sobre las demandas de nulidad por inconstitucionalidad, el
Consejo de Estado obrara como Tribunal Constitucional, la Corte seal que el
nico rgano que reviste dicha connotacin es esa corporacin.
Reconoce la
existencia de un control de constitucionalidad difuso que contempla que el Consejo

de Estado conozca de las acciones de nulidad por inconstitucionalidad, ms sin
embargo, considera que la ley no puede establecer dicha equiparacin pues se le
estara otorgando al Consejo de Estado una condicin que no contempla la Carta.
De acuerdo con lo consagrado en la Constitucin, aunque el control de
constitucionalidad por va activa es realizado a partir del ejercicio de las acciones de

240
inconstitucionalidad y de nulidad por inconstitucionalidad, segn sea el caso, los

efectos de las sentencias proferidas por la Corte Constitucional y por el Consejo de
Estado tienen efectos distintos.
Aunque en ambos casos los pronunciamientos
tienen efectos erga omnes, los fallos de la Corte hacen trnsito a cosa juzgada
constitucional y los del Consejo de Estado hacen trnsito simplemente a cosa
juzgada.
En sentencia C-600 de 1998, al hacer alusin al control de
constitucionalidad en abstracto, la Corte estableci de manera general la existencia

de dicha diferencia al determinar el tipo de control ejercido por cada uno de estos
rganos, de la siguiente manera:
La Corte Constitucional, en lo que hace a las normas sometidas a su

examen, define, con la fuerza de la cosa juzgada constitucional (art. 243
C.P.), su exequibilidad o inexequibilidad, total o parcial, con efectos erga
omnes y con carcter obligatorio general, oponible a todas las personas y a
las autoridades pblicas, sin excepcin alguna.
El Consejo de Estado, tambin con carcter general, ante el ejercicio de
acciones de nulidad por inconstitucionalidad, decide si estn llamadas a
prosperar las pretensiones de los accionantes, y en caso afirmativo anula el
acto administrativo correspondiente, retirndolo del ordenamiento jurdico.158
158

Hernndez Galindo.
Magistrado ponente:
Dr. Jos Gregorio

241
Por lo expuesto sobre la accin de inconstitucionalidad, resulta claro que los fallos
de la Corte Constitucional tienen efectos generales y no inter partes. En el caso de
las sentencias del Consejo de Estado, en virtud del artculo 175 del Cdigo
Contencioso Administrativo, las sentencias que declaren la nulidad de un acto o que
nieguen la nulidad pedida, en este caso la nulidad por inconstitucionalidad, tienen
igualmente efectos erga omnes.
Sin embargo, el efecto de cosa juzgada
constitucional contemplado en el artculo 243 superior, est atribuido nicamente a

los fallos de la Corte Constitucional y no puede hacerse extensiva dicha connotacin
a las providencias del Consejo de Estado, as est ejerciendo un control de
constitucionalidad. Por esta razn, los pronunciamientos del Consejo de Estado slo
harn trnsito a cosa juzgada con fundamento en el artculo 175 del Cdigo
Contencioso.
De las caractersticas de la cosa juzgada constitucional sealadas por la Corte en la
sentencia C-131 de 1993,159 se puede destacar su expreso y directo fundamento
constitucional contemplado en el artculo 243 superior, que no se aplica a las
sentencias del Consejo de Estado. En cuanto a la imposibilidad de realizar un nuevo
juicio alrededor de los mismos motivos, igual situacin se presenta en los dos casos
pues sta es una caracterstica propia de cualquier sentencia que hace trnsito a
cosa juzgada.
En cuanto al cotejo de la norma demandada con la Constitucin, la Corte
Constitucional debe confrontarla con la totalidad de la Carta para guardar la
integridad y la supremaca de la misma; por el contrario, el Consejo de Estado
159
Ver 2.9 Efectos de la sentencia de la accin de inconstitucionalidad.

242
siempre deber hacer el anlisis limitndose a los motivos expuestos por el

demandante y no podr examinar otras posibles violaciones al ordenamiento
constitucional.
De lo anterior se deriva la relatividad del efecto de cosa juzgada de las sentencias
que niegan la peticin de declaracin de nulidad por inconstitucionalidad. En el caso
en que se aceptan los motivos del demandante y se declara la nulidad de la norma
impugnada, resulta claro que dicha disposicin saldr del ordenamiento jurdico y
sobre ella no podr generarse nueva controversia. Por el contrario, en el evento en
que sean denegadas las pretensiones del accionante, el fallo har trnsito a cosa
juzgada pero slo en relacin con la causa petendi juzgada y ser posible intentar
una nueva demanda alegando motivos diferentes.
Las sentencias proferidas por la Corte Constitucional en la cuales se declara
exequible una norma, en principio hacen trnsito a cosa juzgada absoluta salvo que
en el mismo pronunciamiento se haya hecho claridad sobre el alcance del juicio de
constitucionalidad limitndolo a ciertos preceptos, situacin en la cual se configurar
la cosa juzgada relativa y ser viable una nueva demanda con fundamentos
diferentes. En el caso de los fallos del Consejo de Estado, cuando se deniegan las
pretensiones del demandante, la cosa juzgada siempre ser relativa a los
fundamentos estudiados y siempre existir la posibilidad de demandar nuevamente
la disposicin, presentando argumentos nuevos.160
160
Ntese que por medio de los fallos de la Corte Constitucional, una norma puede ser declarada
exequible o inexequible, dependiendo de si est conforme o no con el ordenamiento constitucional.
En el caso de las providencias del Consejo de Estado, cuando la disposicin impugnada no
contradice la Carta, no hay una declaratoria de conformidad con la misma y simplemente se deniegan

243
Una vez haya sido declarada la nulidad por inconstitucionalidad de un decreto, al

igual que sucede con las normas declaradas inexequibles, ste no podr ser
reproducido. Segn el inciso 2 del artculo 243 superior, ninguna autoridad puede
reproducir el contenido material del acto jurdico declarado inexequible por razones
de fondo, mientras subsistan en la Carta las disposiciones que sirvieron para hacer
la confrontacin entre la norma ordinaria y la Constitucin.
En el caso de los
decretos generales dictados por el Gobierno Nacional cuyo conocimiento no

corresponda a la Corte Constitucional, que hayan sido declarados por el Consejo de
Estado como nulos por inconstitucionalidad, se aplicar lo dispuesto en el artculo
158 del Cdigo Contencioso Administrativo que establece que el acto anulado no
podr ser reproducido por quien lo dict si conserva en esencia las mismas
disposiciones anuladas, a menos que con posterioridad a la sentencia hayan
desaparecido los fundamentos de la anulacin.
Finalmente, en lo referente a los efectos en el tiempo de la sentencia, a diferencia de
lo que sucede con los fallos de la Corte, los cuales inicialmente tienen efectos hacia
el futuro, salvo que la misma corporacin resuelva lo contrario, los pronunciamientos
del Consejo de Estado en los cuales se decidan las demandas de nulidad por
inconstitucionalidad, producirn efectos en forma similar a las sentencias de simple
nulidad. En esta medida, la declaratoria de nulidad por inconstitucionalidad implica
el reconocimiento de que el acto estaba viciado de invalidez desde el momento de
su expedicin, razn por la cual las cosas volvern al estado anterior al momento en
las pretensiones del accionante; si por el contrario la norma resulta contradictoria, el Consejo
proceder a declarar su nulidad, lo que implica su retiro del ordenamiento jurdico.

244
que ste fue proferido; a contrario sensu de lo que sucede con las sentencias que
declaran
la
inexequibilidad
de
una
norma,
los
fallos
de
nulidad
por
inconstitucionalidad tienen efectos retroactivos y se entender como si nunca

hubiese existido el acto declarado nulo.

245
4. CONCLUSIONES
Una vez concluido el anlisis de los elementos propios de estas dos acciones,
presentamos algunas anotaciones que consideramos pertinentes. En primer lugar,
el extenso desarrollo jurisprudencial sobre la accin de inconstitucionalidad ha
llevado a esta institucin a convertirse en el principal instrumento de defensa del
orden constitucional, con una gran incidencia sobre nuestro ordenamiento jurdico
por medio de las decisiones judiciales.
La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha introducido muchos elementos

nuevos a la accin de inconstitucionalidad, y le ha dado nuevos alcances a los
pronunciamientos derivados de su ejercicio. Uno de los aspectos en los cuales se
han implementado modificaciones en torno al tema, es la menor exigencia en
relacin con los requisitos exigidos para el ejercicio de la accin. Aunque se sigue
reconociendo la importancia del cumplimiento de ciertos requerimientos mnimos
para la presentacin de una demanda de inconstitucionalidad, la Corte ha
propendido por una mayor flexibilizacin que permita la prevalencia del derecho
sustancial sobre las formas, y que facilite el ejercicio de esta accin por parte de
cualquier ciudadano.

246
Referente al control constitucional, uno de los aciertos de la Carta de 1991 fue la

definicin exacta y precisa de las funciones de la nueva Corte Constitucional,
conjuntamente con la consagracin de la accin de nulidad por inconstitucionalidad.
De esta manera se logr una total claridad sobre la rbita de competencia de las
corporaciones que ejercen el control judicial de constitucionalidad por va activa,
evitando que se presenten colisiones como las que sucedieron despus de la
reforma de 1945.
El numeral 2 del artculo 237 superior, estableci que el Consejo de Estado debe
realizar el control sobre los decretos expedidos por el Gobierno Nacional cuyo
conocimiento no corresponda a la Corte Constitucional; competencia de naturaleza
diferente a la comprendida en el numeral 1 del mismo artculo, segn la cual, la
corporacin revisar la legalidad y la constitucionalidad de los actos de la
administracin.
De esta manera, la Carta le confiri al Consejo de Estado la
potestad para conocer sobre determinados actos, configurando un sistema difuso de

control constitucional.
Por consiguiente, cualquier ciudadano podr ejercer la nueva accin de nulidad por
inconstitucionalidad contra ciertos actos de carcter especial, cuando stos resulten
violatorios de la Constitucin. A diferencia de lo que sucede con la competencia de
la Corte Constitucional, circunscrita a ciertos actos taxativamente sealados, en el

247
caso de la accin de nulidad por inconstitucionalidad no existe una disposicin que

determine expresamente cules normas podrn ser acusadas por este medio. Sin
embargo, sin excluir la posibilidad que otros actos puedan llegar a ser impugnados
mediante el ejercicio de esta accin, en la actualidad los decretos que por su
naturaleza encuadran dentro del supuesto del numeral 2 del artculo 237, son los
decretos autnomos, los decretos especiales con sujecin a leyes generales, cuadro
o marco, los expedidos con fundamento en leyes de autorizaciones, y los expedidos
con fundamento en leyes de mandato de intervencin en la economa.
Tal como se expuso a lo largo de este anlisis, dichos decretos obedecen al ejercicio
de funcin administrativa de carcter especial, pues no se limitan nicamente a la
reglamentacin y la aplicacin de la ley. En lo relativo a los decretos autnomos, la
atribucin reguladora la ejerce directamente el Presidente con fundamento directo en
la Constitucin, sin que exista de por medio una norma con carcter de ley. En el
caso de los tres ltimos, el ejercicio de la potestad requiere de la participacin del
Congreso mediante la expedicin de una ley a la cual deber sujetarse el Gobierno
para el desarrollo de la actividad.
En cuanto a las sentencias dictadas por el Consejo de Estado al culminar un trmite

de nulidad por inconstitucionalidad, consideramos desacertado que stas no
produzcan el efecto de cosa juzgada constitucional. Si el objeto de esta accin es la
preservacin de la supremaca de la Carta, el pronunciamiento del Consejo de

248
Estado debe determinar en forma definitiva la constitucionalidad de la norma

acusada en desarrollo de un verdadero control constitucional. Para cumplir con este
propsito, la revisin que se adelante debera hacerse de manera integral frente a
las disposiciones de la Constitucin, y el pronunciamiento de la corporacin no
debera limitarse nicamente a conceder o a denegar las pretensiones del
demandante.
Finalmente, hemos notado que muchos de los vacos existentes en relacin con la
accin de nulidad por inconstitucionalidad se han venido llenando con las normas
propias de la accin de simple nulidad. Teniendo en cuenta la naturaleza jurdica de
esta nueva accin, consideramos que los elementos que no estn perfectamente
definidos en la normatividad que la regula, deben ser asimilados de la accin de
inconstitucionalidad, pues las dos ponen en funcionamiento el control judicial para la
guarda de la integridad y la supremaca de la Constitucin.

249
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Corte Suprema de Justicia, sentencia del 5 de octubre de 1939. Gaceta Judicial

Tomo XLVIII, No. 1950.

251
Corte Suprema de Justicia, fallo de noviembre 19 de 1969. Magistrado ponente: Dr.

Luis Sarmiento Buitrago. Gaceta Judicial CXXXVII Bis.
Corte Suprema de Justicia, sentencia del 5 de agosto de 1970. Magistrado ponente:

Dr. Hernn Toro Agudelo. Gaceta Judicial Tomo CXXXVII, No. 2338 Bis.
Corte Suprema de Justicia, Sala Plena, sentencia del 3 de marzo de 1971.

Magistrado ponente: Dr. Jos Gabriel de la Vega.
Corte Suprema de Justicia, fallo de abril 16 de 1971.
Magistrado ponente: Dr.
Guillermo Gonzlez Charry. Gaceta Judicial CXXXVIII, Nos. 2340, 2341 y 2342.
Corte Suprema de Justicia, sentencia del 18 de agosto de 1972.
Magistrado
ponente: Dr. Guillermo Gonzlez Charry. Gaceta judicial. Tomo CXLIV.
Corte Suprema de Justicia, Sala Plena, sentencia del 27 de septiembre de 1972.

Magistrado ponente: Dr. Jos Gabriel de la Vega. Gaceta Judicial No. 2364.
Corte Suprema de Justicia, sentencia del 3 de abril de 1973. Magistrado ponente:

Dr. Eustorgio Sarria. Gaceta Judicial Tomo CXLIX-CL Nos. 2390-2391.

252
Corte Suprema de Justicia, Sala plena, Sentencia del 2 de mayo de 1985.

Magistrado ponente: Dr. Manuel Gaona Cruz.
Corte Suprema de Justicia, Sala Plena. Sentencia del 29 de noviembre de 1990.

Magistrado ponente: Dr. Rafael Mndez Arango.
Corte Constitucional, sentencia C-465 de 1992. Magistrado ponente: Dr. Ciro

Angarita Barn.
Corte Constitucional, sentencia C-478 de 1992. Magistrado ponente: Dr. Eduardo

Cifuentes Muoz.

Cifuentes Muoz.
Corte Constitucional, sentencia C-544 de 1992. Magistrado ponente: Dr. Alejandro

Martnez Caballero.
Corte Constitucional, sentencia T-425 de 1992.

Angarita Barn.
Magistrado ponente:
Dr. Ciro

253

Martnez Caballero.
Corte Constitucional, sentencia C-004 de 1993. Magistrado ponente:
Ciro Angarita
Barn.
Magistrado ponente:
Dr. Ciro
Angarita Barn.
Magistrado ponente: Dr. Simn
Rodrguez Rodrguez.

Martnez Caballero.
Corte Constitucional, sentencia C-113 de 1993. Magistrado ponente: Jorge Arango

Meja.

Martnez Caballero.

254
Corte Constitucional, sentencia C-276 de 1993. Magistrado ponente: Dr. Vladimiro

Naranjo Mesa.
Corte Constitucional, sentencia C-504 de 1993. Magistrados ponentes: Dr. Eduardo

Cifuentes Muoz y Dr. Carlos Gaviria Daz.

Martnez Caballero.
Corte Constitucional, sentencia C-180 de 1994. Magistrado ponente: Dr. Hernando

Herrera Vergara.

Martnez Caballero.
Magistrado ponente: Dr. Fabio
Morn Daz.

Gregorio Hernndez Galindo.
Magistrado ponente: Dr. Jos

255

Cifuentes Muoz.
Corte Constitucional, sentencia C-037 de 1996. Magistrado ponente: Dr. Vladimiro

Naranjo Mesa.

Martnez Caballero.
Magistrado ponente:
Dr. Jos
Magistrado ponente:
Dr. Jos
Gregorio Hernndez.

Gregorio Hernndez.
Magistrado ponente: Dr. Jorge
Arango Meja.

Martnez Caballero.

256

Martnez Caballero.
Gregorio Hernndez.
Corte Constitucional, sentencia C-493 de 1997. Magistrado ponente: Dr. Fabio

Morn Daz.

Martnez Caballero.

Martnez Caballero.
Magistrado ponente:
Dr. Jos
Magistrado ponente:
Dr. Jos
Gregorio Hernndez.


257
Magistrado ponente:
Dr. Jos
Corte Constitucional, sentencia C-1316 de 2001. Magistrado ponente: Dr. Carlos

Gaviria Daz.
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo,
Seccin Primera.
Sentencia del 6 de mayo de 1974. Magistrado ponente: Dr. Alfonso Arango Henao.
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo.
Seccin Primera.
Sentencia del 14 de junio de 1974. Consejero ponente: Dr. Humberto Mora Osejo.
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccin Cuarta.

Sentencia del 24 de marzo de 1995. Consejero ponente: Dr. Jaime Abella Zrate.
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccin Cuarta.

Sentencia del 12 de mayo de 1995. Consejero ponente: Dr. Delio Gmez Leyva.

258
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccin Cuarta. Auto del

19 de mayo de 1995.
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccin Tercera.

Expediente nmero 11120 de 1995.
Consejero ponente: Dr. Daniel Surez
Hernndez.
Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 23

de julio de 1996, Consejero ponente: Dr. Juan Alberto Polo Figueroa.
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccin Primera.

Sentencia del 19 de febrero de 1998, Consejero ponente: Dr. Libardo Rodrguez
Rodrguez.
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 18 de

mayo de 2000. Consejera ponente: Dra. Olga Ins Navarrete Barrero.

Accion de Inconstitucionalidad y Nulidad

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RESUMEN

LAS ACCIONES PBLICAS PARA LA GUARDA DE LA INTEGRIDAD Y

Las Acciones Pblicas para la Guarda de la Integridad y

LAS ACCIONES PBLICAS PARA LA GUARDA DE LA INTEGRIDAD Y

Las Acciones Pblicas para la Guarda de la Integridad y

LAS ACCIONES PBLICAS PARA LA GUARDA DE LA INTEGRIDAD Y

Facultad de Ciencias Jurdicas

Las Acciones Pblicas para la Guarda de la Integridad y

Primeros precedentes histricos del Control Constitucional

La Constitucin de Estados Unidos de 1789

Caso Marbury Vs. Madison

Historia del Control Constitucional en nuestro pas

La Constitucin de Cundinamarca de 1811

La Constitucin de Cundinamarca de 1812

La Constitucin de Ccuta de 1821

Las Acciones Pblicas para la Guarda de la Integridad y

Las leyes posteriores a la Constitucin de 1886

Origen del Control Constitucional por va de accin

Acto Legislativo nmero 03 de 1910

Acto Legislativo nmero 01 de 1945

Acto Legislativo nmero 01 de 1960

Acto Legislativo nmero 01 de 1968

Decreto nmero 432 de 1969

2.3.4 La Accin de Inconstitucionalidad en la Constitucin

Leyes estatutarias (casos excepcionales)

Tratados internacionales y leyes aprobatorias

2.4.4 Decretos con fuerza de ley

Las Acciones Pblicas para la Guarda de la Integridad y

2.4.4.1 Decretos extraordinarios

Decreto mediante el cual se pone en vigencia el plan

2.5 REQUISITOS Y CARACTERSTICAS

Inhabilitacin para el ejercicio de derechos y

2.6.1.4 Demanda de inconstitucionalidad por apoderado

Las Acciones Pblicas para la Guarda de la Integridad y

3. ACCIN DE NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD

3.4 ACTOS CONTRA LOS CUALES PROCEDE

Decretos autnomos expedidos con fundamento

Decretos especiales con sujecin a leyes generales,

Decretos expedidos con fundamento en leyes

Decretos expedidos con fundamento en leyes de

Las Acciones Pblicas para la Guarda de la Integridad y

3.5 REQUISITOS Y CARACTERSTICAS

Las Acciones Pblicas para la Guarda de la Integridad y

Finalmente, la Constitucin Poltica de 1991, adems de crear la Corte

Las Acciones Pblicas para la Guarda de la Integridad y

inconstitucionalidad, que en la actualidad tiene unas caractersticas y unos alcances

Consideramos de gran importancia para el derecho constitucional y el derecho

Las Acciones Pblicas para la Guarda de la Integridad y

Esperamos que esta monografa simplifique la comprensin de los principios de las

Las Acciones Pblicas para la Guarda de la Integridad y

Partiendo del principio de supremaca de la Constitucin consagrado en el artculo 4

Con base en las disposiciones constitucionales, la Corte Constitucional ejerce un

inconstitucionalidad; y 2. el control previo automtico respecto de los proyectos de

Las Acciones Pblicas para la Guarda de la Integridad y

decretos expedidos durante los estados de excepcin, las leyes aprobatorias de

Aunque la revisin por parte de la Corte Constitucional de los proyectos de leyes

El control sobre los proyectos de leyes estatutarias

encuentra su justificacin en la naturaleza de este tipo de leyes por medio de las

Las Acciones Pblicas para la Guarda de la Integridad y

En forma complementaria la Corte ejerce un control de constitucionalidad posterior

Las Acciones Pblicas para la Guarda de la Integridad y

automtico en aquellos casos contemplados expresamente en la Constitucin, y en

Tanto en el estado de guerra exterior, de conmocin interior o de

emergencia, el Gobierno debe enviar a la Corte Constitucional todos los decretos