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Capitulo13 Gordillo
Capitulo13 Gordillo
EXTINCIN
Sumario
I. Introduccin............................................................................................... XIII-1
1. Concepto de extincin........................................................................... XIII-1
II. Extincin de actos ilegtimos................................................................... XIII-2
2. Distintos supuestos............................................................................... XIII-2
3. Anulacin y revocacin por ilegitimidad............................................. XIII-3
3.1. Terminologa.................................................................................. XIII-3
3.2. La suspensin como extincin....................................................... XIII-5
4. La ilegitimidad sobreviniente.............................................................. XIII-6
4.1. Por cambio en el ordenamiento..................................................... XIII-6
4.1.1. Lmites de la ilegitimidad sobreviniente............................ XIII-7
4.2. Por un cambio en la realidad........................................................ XIII-7
4.3. Necesidad de pronunciamiento expreso....................................... XIII-8
4.4. Comparacin con la revocacin por inoportunidad...................... XIII-9
4.4.1. Autoridad competente.......................................................... XIII-9
4.4.2. Caducidad y prescripcin................................................... XIII-10
4.4.3. Indemnizacin.................................................................... XIII-10
4.5. Efectos en relacin al tiempo...................................................... XIII-10
4.6. El caso de los actos precarios...................................................... XIII-11
4.6.1. Cambio normativo.............................................................. XIII-11
4.6.2. Cambio fctico.................................................................... XIII-12
4.7. El caso de los actos de conocimiento........................................... XIII-12
III. Extincin de actos legtimos................................................................. XIII-12
5. Distintos supuestos............................................................................. XIII-12
6. Extincin de pleno derecho de actos legtimos ................................. XIII-13
6.1. Cumplimiento . ........................................................................... XIII-13
Captulo XIII
EXTINCIN
I. Introduccin
1. Concepto de extincin
La suspensin del acto acarrea la cesacin slo provisional1 de sus efectos jurdicos. En cambio la extincin implica la cesacin definitiva de ellos y del acto.
La modificacin del acto,2 por su parte, no hace cesar los efectos sino que los
transforma o cambia en algn sentido determinado. Dado que lo tipificante del
acto administrativo es su calidad de producir efectos jurdicos,3 no parece que
puedan imaginarse casos de actos que subsistan sin producir efectos jurdicos.
A la inversa, puede ser posible encontrar efectos ultraactivos de actos ya desaparecidos del mundo jurdico.4 Pero un acto sin efectos jurdicos no existe ya
en el mundo jurdico. Cabe por fin preguntarse si un acto puede encontrarse en
una suerte de vida vegetativa,5 de la cual pueda o no surgir. Es el interrogante
que se les plantea a muchas administraciones pblicas cuando advierten, tar1
Por ello una suspensin indefinida o muy prolongada constituye una extincin encubierta del
acto: Stassinopoulos, M ichel , Trait des actes administratifs, Atenas, Sirey, 1954, op. cit., p. 246;
M artn M ateo, R amn, Manual de derecho administrativo, Madrid, Trivium, 1998, 19 ed., p. 341.
La Procuracin del Tesoro de la Nacin enDictmenes, 82: 298, ha dicho que no era admisible la
suspensin sine die de una decisin: infra, 3.2, La suspensin como extincin, p. XIII-5.
2
Lo tratamos supra, cap. XII. Es un tema con progresivo desarrollo judicial, p. ej. a) invalidando
clusulas desproporcionadas en un contrato: supra, t. 2, cap. III, 6.6, El caso del ciudadano Gambier. El derecho a la vigencia del principio de legalidad. Otros derechos colectivos, caso Torello, b)
reduciendo multas y otras sanciones administrativas: supra, Introduccin, 8.3. La modificacin
o sustitucin de oficio del acto administrativo, notas 100 a 104, etc., p. Int-20/2.
3
Ver Medauar , Odete, Da retroatividade do ato administrativo, San Pablo, Max Limonad, 1986,
p. 15 y sus referencias comparadas.
4
Ver Fernandez de Oliveira, Rgis, Ato administrativo, San Pablo, Editora Revista dos Tribunais,
1978, pp. 85-6. Es el caso de una designacin honoraria, una mencin, un premio.
5
El recurso al concepto de vida biolgica es una licencia que tambin utilizan P iccinini Garca ,
Doris, Teora del decaimiento de los actos administrativos, Santiago, Editorial Jurdica de Chile,
1968, p. 63; F ragola , Umberto, Gli atti amministrativi, Npoles, Jovene, 1964, 2 ed.; A lessi, Renato, La revoca degli atti amministrativi, Miln, Giuffr, 1956, 2 ed., pp. 105-6.
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A) Ilegitimidad originaria: a) actos anulables; b) actos nulos; c) actos inexistentes. B) Ilegitimidad sobreviniente: a) actos anulables; b) actos nulos.
La clasificacin se puede efectuar a la inversa, sin alterar su significado: A)
Actos anulables: a) ilegitimidad originaria; b) ilegitimidad sobreviniente. B) Actos
nulos: a) ilegitimidad originaria; b) ilegitimidad sobreviniente. C) Actos inexistentes: la inexistencia es siempre originaria, como regla de carcter general. Ya
hemos visto que los actos inexistentes son constatados o declarados por cualquier
autoridad, judicial o administrativa, lo que no tiene trmino ni prescripcin y
es retroactiva. Hemos visto que los actos anulables, si renen los requisitos de
la estabilidad, en ciertas circunstancias8 no pueden ser revocados por la administracin pero s anulados por la justicia, si son impugnados por el particular
dentro del trmino de caducidad o detectados por la administracin dentro del
trmino de prescripcin de dos aos; en caso de declararse la extincin ella es
constitutiva y produce efectos slo para el futuro. Los actos nulos pueden ser
extinguidos tanto por la propia administracin (si no han comenzado a producir
efectos, art. 17 in fine) como por la justicia, antes sin trmino y por el nuevo art.
4023 del Cdigo Civil con un trmino de prescripcin de diez aos;9 los efectos
de la anulacin pueden ser retroactivos.
3. Anulacin y revocacin por ilegitimidad
3.1. Terminologa
Existe mucha divergencia terminolgica en cuanto al sentido con el cual cabe
utilizar las expresiones revocacin y anulacin. A nuestro modo de ver, no puede
con la sola utilizacin de tales expresiones pretenderse abarcar tanto lo referente
al rgano que emite el acto, los motivos porque lo hace, el efecto que tiene en
relacin al tiempo el acto de extincin, etc. En efecto, existen por lo menos tres
grandes grupos de estipulaciones existentes en derecho administrativo, a ms de
la que adoptamos en el texto. a) Si se toma en cuenta nicamente el fundamento
de la extincin, se llamar revocacin a la extincin dispuesta por razones de
oportunidad y anulacin a la dispuesta por razones de legitimidad, sean cuales
fueren los rganos que las dispongan. En esta terminologa, si la administracin
extingue un acto suyo invlido, ello es anulacin o invalidacin.10 b) Si se toman
en cuenta simultneamente las causas de la extincin y el momento en que se
dan, puede decirse que revocacin es el retiro de un acto que naci vlido (y
Que explicamos supra, cap. VI, Estabilidad e impugnabilidad.
Como el lector recordar, no estamos incluyendo a los reglamentos en este anlisis. Para ellos
no hay plazo de impugnacin dado su carcter general. Tambin se aplican al acto singular los
plazos de caducidad cuando el impugnante es un particular, como vimos en el cap. XI, Sistema de
nulidades del acto administrativo.
10
Garrido Falla , F ernando, Tratado de derecho administrativo, t. I, Madrid, 4 ed., 1966, pp.
543-4; Meehan, Jos Hctor , Revocacin de los actos administrativos, Boletn de la Facultad de
Derecho y Ciencias Sociales, ao XXXI, p. 168.
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4. La ilegitimidad sobreviniente
4.1. Por cambio en el ordenamiento
Un acto que naci vlido puede tornarse invlido por un cambio en el ordenamiento jurdico:26 un permiso para portar armas, si luego la portacin de armas
es prohibida; un registro de conductor expedido a una persona de determinada
edad, si luego se prohibe conducir a personas de esa edad; un nombramiento
vitalicio, si ms tarde la ley limita su duracin; la habilitacin de un negocio
para vender artculos de estruendo, si despus se prohibe su fabricacin y venta;
la autorizacin para instalar determinado comercio, si luego la zona se declara
destinada a vivienda, etc.
Algo parecido ocurre en ordenamientos normativos de facto, que son ilegtimos ab initio, aunque se les reconozca eficacia. Cesado el gobierno de facto y
restablecido el orden constitucional, la jurisprudencia clsica de la CSJN les
reconoca ultraactividad hasta que una norma superior los derogara. Distinta ha
sido la solucin en el orden local con motivo de la usurpacin de las atribuciones
legislativas de los Consejos Deliberantes por el Poder Ejecutivo provincial y su
delegacin a los intendentes locales: se ha considerado que como consecuencia
de ese restablecimiento institucional ha sobrevenido la derogacin tcita de esa
normativa de facto, pues aquella normativa propia no puede tener ultraactividad a partir del restablecimiento de las instituciones de nuestro rgimen
republicano de gobierno.27 Otras veces la ilegitimidad sobreviniente aparece
por una nueva visin poltica y jurdica sobre un fenmeno acaecido antes de la
nueva norma.28
Hay otra situacin en que se ha resuelto que el acto nacido vlido deviene
posteriormente ilegtimo y se considera extinguido. Se trata del nombramiento
de un agente de planta estable, que se extingue cuando el funcionario acepta un
cargo superior que carece de estabilidad (en la especie, Secretario Tesorero de un
Municipio), si la nueva designacin se hace sin reserva del cargo anterior. Se ha
entendido en tal caso que dado que atenta contra la prohibicin de acumulacin
de cargos, el primer nombramiento se extingue con la aceptacin del segundo.29
26
PTN, Dictmenes, 89: 446, ha dicho que no por un cambio en los hechos, sin perjuicio de que
pueda extinguirse ipso jure (infra, 7) o en su caso revocarse por inoportunidad (infra, 7.3; cap. VI).
Con todo, la premisa de la PTN es errnea, como se advierte infra, 4.2 , Por un cambio en la realidad y lo vimos antes en el cap. VI, 10.2.6, La revocacin de la autorizacin para funcionar.
27
Fallo del Tribunal de Cuentas de la Provincia de Buenos Aires, in re Servicios Sanitarios de
Quilmes, ejercicio de 1983, transcripto en Salomone, Ricardo L., Las ordenanzas generales, RAP,
139: 25, 28, Buenos Aires, 1990.
28
Es lo que ocurre con los actos constitutivos de delitos cometidos en ocasin del ejercicio de
funciones militares, que antiguamente conllevaban la jurisdiccin administrativa castrense (CSJN,
Fallos, 304: 637 y otros) pero que para algunos delitos la tienen luego prohibida: Convencin Interamericana sobre Desaparicin Forzosa de Personas, art. IX; CNFed. Crim. y Correc., Sala I,
Videla, ao 1999, LL, 2000-A, 285, 287.
29
ST Misiones, Acua, 1998, LL Litoral, 1999-343; LL, 2000-A, 575.
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otorgado a una persona sana deja de ser conforme a derecho cuando esa persona
tiene posteriormente una disminucin de su capacidad fsica incompatible con la
obtencin del permiso.34 En todos estos supuestos existe una facultad reglada y
no discrecional: la administracin debe revocar las autorizaciones cuando faltan
en todo o en parte, en la persona autorizada, las condiciones a las cuales [aquellas] estn subordinadas.35 La doctrina tradicional inclua en un slo supuesto
la extincin del acto por una distinta apreciacin ulterior de la conveniencia u
oportunidad del acto,36 caso en el cual corresponde indemnizar, con la extincin
debida a un cambio en las circunstancias de hecho que daban validez al acto.37
Nos parece, a tenor de los ejemplos que estamos recordando, que en el segundo
caso la extincin es por razones de ilegitimidad y no corresponde indemnizar.
Hay diversos supuestos previstos en la legislacin: se puede revocar en sede
administrativa la autorizacin para funcionar a una entidad financiera por insubsistencia sobreviniente de algunas de las circunstancias tenidas en cuenta
originariamente para su otorgamiento (v.gr., efectivo mnimo).38 Tambin se puede
revocar, en anloga situacin (v.gr., patrimonio mnimo) y con igual alcance, la
autorizacin para funcionar a una entidad aseguradora en general39 o en particular.40 Lo mismo ocurre con la autorizacin para operar en bolsa,41 etc.
4.3. Necesidad de pronunciamiento expreso
En estas situaciones, el cambio del ordenamiento jurdico o del sustento fctico
hace que el acto deje de ser vlido sin quedar sin embargo extinguido. Es necesario
entonces, normalmente, pronunciar su extincin, sea por la administracin o por
la justicia. En el primer caso opera la limitacin a la facultad revocatoria de la
administracin impuesta por la estabilidad del acto administrativo42 y tambin lo
relativo a la prohibicin de la suspensin sine die, que para parte de la doctrina
es admisible por el trmino de diez das,43 desde luego que por nica vez.
No creemos que pueda normalmente admitirse la hiptesis de que un acto
nacido vlido se tornara inexistente por un cambio en el ordenamiento jurdi34
Hostiou, Ren, Procdure et formes de lacte administratif unilatral en droit franais, Pars,
LGDJ, 1975, p. 239. La revocacin del acto requiere audiencia previa y prueba regularmente producida, concretamente dictamen mdico colegiado: Hostiou, op. loc. cit., texto y nota 7.
35
As el caso que recuerda A lessi, La revoca degli atti amministrativi, op. cit., p. 78 y nota 19.
36
Ver nuestro artculo La donacin como acto o como contrato administrativo, Revista de la
Contralora General, Costa Rica, San Jos, 1968, II/8: 5 y ss.
37
M arienhoff, M iguel S., Revocacin del acto administrativo por razones de oportunidad,
mrito o conveniencia, LL, 1980-B, 817.
38
Decreto-ley 21.526/77, art. 41.6; ley 24.485, BCRA.
39
Decreto-ley 20.091, art. 48, Superintendencia de Seguros de la Nacin.
40
Ley 24.557, Superintendencia de Riesgos del Trabajo.
41
Decreto-ley 17.811, Comisin Nacional de Valores.
42
Ver supra, cap. VI, Estabilidad e impugnabilidad.
43
Supra, 3.2, La suspensin como extincin. Esto es para quienes admiten la suspensin.
Otros autores, entre los que nos encontramos, consideran que si no puede revocarse tampoco pude
suspenderse.
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cin por invalidez sobreviniente tambin puede ser declarada por la justicia. Es
inimaginable una extincin ipso jure por razones de oportunidad; en un cambio
de rgimen poltico es posible imaginar la desaparicin de actos sin el retiro
puntual.
4.4.2. Caducidad y prescripcin
Una diferencia adicional entre revocacin por oportunidad y revocacin por ilegitimidad sobreviniente, es que la primera no est sujeta a prescripcin, pues
es una facultad latente en el sistema jurdico (a menos que la ley que autoriza
la revocacin, en el caso del acto estable, expresamente fije un trmino a esta
atribucin). En el caso de la extincin por un cambio en el ordenamiento jurdico,
la accin del Estado est sujeta a las reglas generales de la prescripcin, a partir
del momento en que se produce dicha modificacin. En consecuencia, si en virtud
del cambio del orden jurdico el acto se torna nulo, la accin para as declararlo
prescribe a los diez aos o es imprescriptible. No parece posible aplicar aqu
la caducidad que utiliza la jurisprudencia, pues no existe un pronunciamiento
administrativo singular que se haya notificado y permita computar tal plazo de
caducidad. Si el acto es anulable, prescribe a los dos aos, aplicando la misma
norma general utilizada en materia de tal tipo de actos.48 En otras palabras, dado
que el vicio no es grave queda saneado con el transcurso del tiempo.
4.4.3. Indemnizacin
La revocacin por razones de inoportunidad da derecho a la indemnizacin,49 por
tratarse de un derecho vlidamente adquirido y amparado constitucionalmente
por la garanta de la propiedad. Dentro de nuestro sistema constitucional, no
pensamos que una autorizacin genrica como la prevista en el art. 18 del decreto-ley satisfaga los recaudos de constitucionalidad, segn ya lo hemos explicado.
La llamada reserva de rescate o revocacin por razones de oportunidad, que
parte de la doctrina admite,50 pensamos que ha sido extinguida como facultad
administrativa a partir del entramado que proporcionan los ms de cincuenta
tratados de proteccin de inversiones extranjeras, que sientan una verdadera
regla general contraria a la nacionalizacin.51
4.5. Efectos en relacin al tiempo
Adoptando pues el criterio de que si cambia el ordenamiento jurdico y en l el
acto anterior resulta invlido, la extincin se fundamenta en razones de legitiVer supra, cap. XI, Sistema de nulidades del acto administrativo.
Si no se da el supuesto de excepcin antes mentado.
50
M arienhoff, op. cit., t. II, p. 360.
51
Ver el listado que hacemos supra, t. 2, cap. XVIII, El arbitraje administrativo internacional.
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los permisos conferidos: all es difcil que se obtenga una reparacin fundada en
el cambio del ordenamiento jurdico.
4.6.2. Cambio fctico
Tambin puede ocurrir que se otorgue un permiso de ocupacin del dominio pblico, p. ej. una playa, sobre la base de que no obstaculiza el acceso pblico al agua,
no afecta las obras de defensa ribereas o costeras, etc. Si estas circunstancias
de hecho cambian posteriormente por un hecho de la naturaleza, el permiso cesa
de tener sustento fctico suficiente y deviene en su consecuencia ilegal.54
4.7. El caso de los actos de conocimiento
A veces la administracin debe certificar cules son las circunstancias de hecho
o de derecho en determinado momento.
Un caso tpico son los certificados de libre deuda, que la administracin expide
cuando considera que no existen tributos, sanciones u otro tipo de deudas pendientes, para la transmisin del dominio de un automotor, un inmueble, etc. Los
certificados de dominio del Registro de la Propiedad cumplen la misma funcin.
En todos estos casos parece claro que la competencia del rgano se agota en la
constatacin de las condiciones de existencia y ejercicio del derecho constitutivo
del acto.55 No sera concebible una revocacin por defecto en la constatacin,56 ni
tampoco por un cambio ulterior en la realidad o el derecho. El acto no pretende
tener otro efecto que la constatacin de una circunstancia en determinado momento. Si la constatacin fu errada, corresponder indemnizar el dao ocasionado,
pero ya no es posible modificar ni extinguir el acto. l se encuentra agotado.
III. Extincin de actos legtimos
5. Distintos supuestos
Dentro de la extincin de actos legtimos, distinguimos los casos en que la extincin se produce de pleno derecho, de los casos en que debe ser pronunciada por la
administracin o,57 por fin, puede ser declarada por el particular:
Carbajo, op. cit., p. 203.
Perini, M ichele M.G., Osservazioni sull accertamento costitutivo nel diritto amministrativo,
Padua, Cedam, 1957, p. 61 y autores que cita en nota 4: Sandulli, Lucifredi, Santi Romano, Vitta.
En contra F ragola , Gli atti..., op cit., p. 98.
56
Perini, op. loc. cit.
57
Usamos esta expresin por su comodidad pero va de suyo que, de la misma forma que definimos
al acto administrativo como aquel realizado en ejercicio de la funcin administrativa as tambin
la extincin a que ahora nos referimos es la realizada por acto administrativo, sea que l emane de
un rgano administrativo o de uno judicial o legislativo en ejercicio de la funcin administrativa
(supra, cap. I). Lo dicho es tambin aplicable a la revocacin en sus diversas especies ( 3. y 8.3.),
que conceptuamos emanada de la administracin en el sentido de rgano que acta en ejercicio
de la funcin administrativa. Comp. Meehan, op. cit., pp. 155, 161.
54
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A) De pleno derecho: a) Cumplimiento del objeto, del trmino o de una condicin resolutoria; b) imposibilidad de hecho, esto es, imposibilidad sobreviniente
de cumplimiento del acto.
B) Dispuesta por acto administrativo: a) Por causa del incumplimiento culposo
por parte del individuo obligado por el acto: es la caducidad; b) por causa del no
uso (desuso) por parte del interesado, de un derecho que el acto le acordaba; c)
revocacin por razones de inoportunidad, que a su vez pueden ser originarias o
sobrevinientes.
C) Declarada por el particular: a) La renuncia, en cuanto voluntaria declinacin por el interesado, de los derechos que el acto le acuerda; b) la no aceptacin
o rechazo, en aquellos actos que requieren del consentimiento del particular para
ser eficaces, tales como premios, becas, etc.
6. Extincin de pleno derecho de actos legtimos
6.1. Cumplimiento
Es una causal obvia de extincin de los actos administrativos, un modo normal
de cesacin de sus efectos58 y puede referirse tanto al cumplimiento del trmino,
del objeto o de una condicin resolutoria.59
6.1.1. Cumplimiento del trmino
Si se otorga una licencia por un perodo determinado, transcurrido ste ella cae de
pleno derecho, sin necesidad de declaracin alguna expresa en dicho sentido por
parte de la administracin. En igual situacin se encuentra el acto que confiere
una beca por un determinado tiempo, un permiso provisional para conducir por
un lapso preestablecido, etc.60
El perodo de vigencia del acto puede ser prorrogado, si no surge lo contrario
del ordenamiento jurdico, mientras el acto est en vigor; una vez expirado el
plazo, en cambio, no puede ya prorrogarse su vigencia, sino que debe dictarse
un acto nuevo, a menos que se trate de una hiptesis en que sea admisible el
dictado de un acto con efecto retroactivo.
6.1.2. Cumplimiento del objeto
Si lo que un acto concreto dispone es cumplido, el objeto del acto se agota, sin
perjuicio de que pueda seguir mencionndose al acto como la fuente formal de
validez (o invalidez, en su caso) de la conducta seguida a su amparo.
58
Bosch, Jorge T ristn, La extincin de los actos administrativos en la jurisprudencia de la
Corte Suprema Nacional de Justicia, en la Revista Argentina de Estudios Polticos, Buenos Aires,
1946, marzo, p. 79; Sayagus L aso, op. cit., p. 515; Olgun Jurez , Hugo, Extincin de los actos
administrativos, Santiago de Chile, 1962, p. 32; Stassinopoulos, op. cit., p. 244.
59
Sandulli, A ldo M., Manuale di diritto amministrativo, t. I, Npoles, Jovene, 1984, p. 305.
Comparar Stassinopoulos, op. cit., p. 237 y ss.
60
Es el caso, en la Argentina, de las licencias telefnicas vencidas en 1997.
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Stassinopoulos, op. cit., p. 279. Comparar Sayagus L aso, op. cit., t. II, p. 78, que considera
que la caducidad equivale a una condicin resolutoria.
85
Stassinopoulos, op. loc. cit.; L ares M artnez , op. cit., 3 a ed., p. 211: La caducidad no obra de
pleno derecho, sino que es necesario que sea declarada por la autoridad administrativa.
86
Cuarta Conferencia Nacional de Abogados, Tucumn, 1936; M arienhoff, op. cit., p. 388.
87
Sayagus L aso, op. cit., t. II, p. 78; M arienhoff, op. loc. cit.
88
Bielsa , op. cit., p. 297.
89
Sayagus L aso, op. loc. cit.
90
O imputable como tambin se dice: M arienhoff, op. loc. cit., pues si se trata de concesiones o
licencias de servicios pblicos la responsabilidad es objetiva, no de medios sino de resultados.
91
Decreto-ley 19.549/72, art. 21, in fine. Sayagus L aso, op. cit., t. I, p. 527 y t. II, pp. 78-9; M arienhoff, op. cit., p. 389; Bielsa , op. cit., p. 298, nota; M airal , op. cit., t. II, p. 793.
92
Ver supra, cap. IX, 4.2, Intimacin previa. Sorpresa, contramarchas, confianza legtima.
93
Ver t. 1, cap. XV, Los entes reguladores; t. 2, cap. VII, La regulacin econmica y social.
94
Stassinopoulos, op. cit., p. 239, habla de desuetudo para referirse a este caso, lo que nos parece
inapropiado ya que el no uso no es una costumbre abrogatoria sino un hecho que puede facultar a la
administracin a extinguirlo. Grau, op. cit., p. 79, distingue la desuetudo y el no uso (que l llama
caducidad) como casos distintos. Garca T revijano, Los actos administrativos, Madrid, 1986, p.
372, no la admite como causal de extincin.
95
No as en el derecho privado, donde quien registr un nombre no propio en Internet y no lo
usa, lo pierde frente a quien ya lo tiene, aunque no en Internet y quiere usar ese sitio o portal con
su nombre. El caso ms conocido es Freddo, ao 1997, que obtuvo una cautelar autosatisfactiva o
adelantamiento provisional de la sentencia, LL, 2000.
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