49 PPPyme BID

La colaboracin pblico-privada en
el apoyo a la pequea empresa:

siete estudios de caso en
Amrica Latina
Pablo Angelelli
Carlos Guaipatn
Claudia Suaznabar
Basado en los trabajos de:
Juan Pablo Ventura
Gabriel Schneider
Angela Mara Orozco
Mara Piedad Velasco
Enrique Romn
Jaime Garca
Alejandro Sols
Informe de Trabajo
Este informe se publica con el nico objeto de contribuir al debate sobre

un tema de importancia para los pases de la regin. Su publicacin por
este medio tiene como propsito generar comentarios y sugerencias de
las personas interesadas en el tema. El informe no ha sido sometido a un
proceso independiente de revisin ni ha sido estudiado por el Grupo
gerencial del Departamento de Desarrollo Sostenible. Por lo tanto no
representa la posicin oficial del Banco Interamericano de Desarrollo.
Enero de 2004
Washington, D.C.
Indice
Introduccin ....1
I.
Argentina .................................................................................................................................. 5
1.1 El contexto de las polticas pblicas ........................................................................................5
1.2 El Programa Reestructuracin Empresarial (PRE)....................................................................5
1.3 El Rgimen de Fomento a los Fabricantes Locales de Bienes de Capital (RBC) .........................6
1.4 Conclusiones .........................................................................................................................7
II.
Bolivia................................................................................................................................... 9
2.1 El contexto de las polticas pblicas ........................................................................................9
2.2 Programa Integral de Apoyo a la Micro y Pequea Empresa del Servicio de Asistencia Tcnica
(SAT).........................................................................................................................................9
2.3 Conclusiones .......................................................................................................................12
III.
Colombia ............................................................................................................................. 13
3.1 Contexto de Polticas Pblicas ..............................................................................................13
3.2 EXPOPYME.......................................................................................................................13
3.3 FOMIPYME........................................................................................................................15
3.4 Conclusiones .......................................................................................................................16
IV.
El Salvador.......................................................................................................................... 17
4.2 El Fondo de Asistencia Tcnica (FAT)..................................................................................17
4.3 Conclusiones .......................................................................................................................19
V.
Mxico ................................................................................................................................ 21
5.2 FAMPYME y FIDECAP......................................................................................................21
5.3 Conclusiones .......................................................................................................................23
VI.
Nicaragua............................................................................................................................ 25
6.1 Contexto de polticas pblicas...............................................................................................25
6.2 NICAMUEBLES.................................................................................................................25
6.3 Programa de Promocin de Servicios de Desarrollo Empresarial (PROSEDE) .......................28
6.4 Conclusiones .......................................................................................................................30
VII.
Per.................................................................................................................................... 31
7.1 Contexto de polticas pblicas..............................................................................................31
7.2 DESIDE.............................................................................................................................31
7.3 Proyecto para la reduccin y el alivio a la pobreza (PRA) ......................................................34
VIII.
8.1
8.2
8.3
8.4
8.5
IX.
Conclusiones y lecciones aprendidas................................................................................. 37

Fase de Diseo....................................................................................................................37
Fase de Ejecucin ...............................................................................................................38
Fase de evaluacin ..............................................................................................................38
Recomendaciones ...............................................................................................................39
Nuevas reas de investigacin..............................................................................................39
Bibliografa ......................................................................................................................... 41
Indice de Tablas y Figuras
Tabla 1: Estudios de caso..........2

Tabla 2: Intensidad de las relaciones pblico-privadas en los programas estudiados........................35
Figura 1: Relaciones pblico-privadas...3
Introduccin
El apoyo a la pequea empresa ha estado por muchos aos en la agenda de polticas pblicas de los
gobiernos de la regin de Amrica Latina y Caribe, sin embargo parecera que su importancia ha tendido
a crecer en los ltimos aos de la dcada de los 90 y primeros del siglo XXI. Un aspecto llamativo en este
florecimiento de las polticas de pequea empresa es la mayor participacin que tiene el sector privado en
la identificacin, diseo e implementacin de estas polticas, mientras que el sector pblic o ha venido
relegando sus funciones al financiamiento y evaluacin de la poltica. Este trabajo analiza la dinmica
entre agentes pblicos y privados en el apoyo a la pequea empresa, buscando dar respuesta a estas cuatro
preguntas.Cmo se ha instrumentado est redefinicin de la poltica de pequea empresa? Cules han
sido sus logros? Dnde se encuentran las principales limitaciones? Cules son los nuevos desafos?
Hay factores que explican la mayor interaccin entre agentes pblicos y privados en las distintas fases de
las polticas de apoyo a la pequea empresa. Sin ser exhaustivos, hemos identificado seis de ellos: 1) la
mayor necesidad de los gobiernos de establecer consensos con los empresarios para definir prioridades a
las que asignar recursos pblicos cada vez ms escasos; 2) el fracaso de los programas orientados desde la
oferta, y como consecuencia de ello, la necesidad de entender los problemas del sector privado para
enfocar los programas por el lado de la demanda; 3) la demanda por un uso ms transparente de los
recursos pblicos; 4) las ventajas comparativas que el sector privado tiene en la gerencia de plataformas
de atencin a clientes, un tema crtico para el funcionamiento de programas dirigidos a grupos numerosos
de empresas; 5) la necesidad de generar mecanismos de apoyo basados en el mercado y sostenibles a
mediano plazo; y 6) la necesidad de contar con mecanismos de retroalimentacin para la evaluacin y
rediseo de las polticas.
Sin embargo, la mayor participacin del sector privado en las decisiones y en el manejo de la poltica
pblica tiene varios riesgos. Hemos identificado cuatro de ellos: 1) los empresarios pueden estar
motivados por conductas oportunistas (maximizar rentas pblicas) y no por los objetivos de la poltica
(por ejemplo incrementar la productividad o las exportaciones); 2) los agentes privados con los que
interacta el sector pblico pueden no ser representativos del conjunto de pequeas empresas a la que se
dirige la poltica, o cuando el sector privado participa en la gerencia de un, al tratar de maximizar
beneficios, descuida los objetivos de la poltica; 3) el sector pblico puede ver debilitada su
responsabilidad (de diseo, control de ejecucin y evaluacin) cuando los mecanismos de aprendizaje e
interaccin pblica privada no estn bien definidos; y 4) las relaciones entre agentes pblicos y privados
puede ser conflictivas, sobre todo cuando el organismo gubernamental no ha terminado de asimilar la idea
de un mayor involucramiento de los privados.
El objetivo de este trabajo es analizar como interactan los agentes pblicos y privados en el diseo,
ejecucin y evaluacin de programas de apoyo a la pequea empresa, a fin de extraer lecciones y
recomendaciones de poltica para el diseo de estrategias efectivas de fortalecimiento y aprendizaje
institucional. Interesa, en particular, conocer cmo se dividen las funciones entre actores, qu capacidades
son crticas para cada funcin, el grado de eficiencia alcanzado en cada funcin, la forma en que
interactan los agentes y la forma en que se financian cada una de las funciones. Idealmente se tratar de
ver si el marco institucional del programa es un factor positivo o negativo para el logro de los objetivos
propuestos.
El presente documento incluye el anlis is de siete estudios de caso nacionales desarrollados por expertos
locales, tal como se muestra en la tabla 1. La seleccin de pases se hizo bajo el criterio de conseguir una
representacin balanceada de la regin de Amrica Latina. Los criterios de seleccin de los programas
estudiados en cada caso fueron los siguientes: 1) enfoque en las micro, pequeas y medianas empresas
(mipymes); 2) al menos dos aos de ejecucin; y 3) un presupuesto anual significativo dentro del
presupuesto nacional de apoyo a la pequea empresa.
Pas
Argentina
Bolivia
Colombia
El Salvador
Nicaragua
Mxico
Per
Tabla 1: Estudios de caso

Programas
Ao de inicio y presupuesto
- Programa Reestructuracin Empresarial -1998 US $ 2,7 millones en 2002
(PRE)
- Rgimen de Fomento a los Fabricantes
- 2001 - US $ 60 millones en 2001 y
Locales de Bienes de Capital (RBC)
2002
- Programa de Apoyo a la Micro y
Pequea Empresa del Servicio de
Asistencia Tcnica (SAT)
- Programa para la promocin de
exportaciones de la pyme
(EXPOPYME)
- Fondo Colombiano de Modernizacin y
Desarrollo Tecnolgico (FOMIPYME)
- Fondo de Asistencia Tcnica (FAT)
- Programa de promocin de servicios de
desarrollo empresarial (PROSEDE)
- NICAMUEBLES
- Fondo de apoyo a la mipyme
(FAMPYME)
- Fondo de fomento a la integracin de
cadenas productivas (FIDECAP)
- Programa de apoyo a la pequea
empresa (DESIDE)
- Proyecto de Alivio y Reduccin de la
Pobreza (PRA)
-1999 - US $ 24,8 millones en total
- 1999 - US $ 7 millones en 1999-2002

- 2000 - US $ 7 millones anuales
- 2001 - US $ 2,3 millones en total
- 2000 - US $ 2,3 millones en total
- 2001 - US $ 23 millones en 2001
- 2001 - US $ 14 millones en 2001
- 1995 - US $ 6 millones en 1995-2002
Los estudios de caso fuero realizados por los siguientes consultores: Juan Pablo Ventura (Argentina),
Gabriel Schneider (Bolivia), Angela Mara Orozco y Mara Piedad Velasco (Colombia), Enrique Romn
(El Salvador), Jaime Garca (Nicaragua y Per), y Alejandro Sols (Mxico).
El anlisis de las relaciones pblico-privadas se realiza dentro de un enfoque que combina dos tipos de
factores1 : 1) los que se desprenden de considerar a la poltica como un proceso que produce servicios o
bienes (pblicos o semi-pblicos) para un grupo empresas o empresarios de en un pas; y 2) aquellos que
surgen de identificar las mltiples relaciones pblico-privadas.
La poltica pblica como un proceso. Esta visin equipara la provisin de servicios o bienes pblicos o
semi-pblicos para satisfacer la demanda de un grupo social, a la actividad de una empresa del sector
privado. En ese sentido, proveer un servicio requiere atravesar una etapa de anlisis y diseo, en la que se
identifica y caracteriza la necesidad y se prepara el producto y los mecanismos para su produccin y
distribucin; otra de implementacin, en la que se instalan y ponen en marcha los procedimientos,
1
La metodologa del trabajo se basa en Ventura J. P., 2003, Institucionalidad de apoyo a la pequea empresa en
Argentina, MIMEO, Buenos Aires.
tecnologas y formas para la produccin y distribucin; y finalmente la etapa de seguimiento y evaluacin

de la marcha del negocio. Cada fase requiere tomar decisiones que afectan a las subsiguientes. La
utilizacin de este enfoque se justifica en la necesidad de adoptar una visin que permita analizar la gran
cantidad de factores que intervienen para que una poltica sea exitosa, sin perder de vista que la poltica
existe para atender y resolver problemas de la sociedad.
Actores pblicos y privados. Un primer paso para definir las relaciones pblicos privadas es identif icar
los actores que son parte de las mismas. Por el lado del sector pblico, los actores relevantes son el
gobierno y las agencias de cooperacin internacional, ya sea bilaterales o multilaterales. Dentro del
gobierno, a su vez, lo ms comn es tener dos tipos de actores, por un lado los organismos tcnicos
directamente vinculados a la pequea empresa. Por el otro, los organismos que manejan las finanzas
nacionales, que en general tienen a ser reacios a financiar estos programas. Como se ver en los estudios
de caso, las agencias de cooperacin tienen un papel destacado en el financiamiento y en el diseo de los
programas. Esto puede ser otro de los factores que ha incidido en la mayor participacin del sector
privado en las polticas de pequea empresa.
La lista de actores privados incluye a las instituciones que representan los intereses de las pequeas
empresas (gremios, ONGs, asociaciones, etc), a los proveedores de servicios (asistencia tcnica,
capacitacin, etc) para las pequeas empresas, a las empresas de consultora que administran y evalan
programas pblicos, a las grandes empresas que tienen inters en que las pequeas sean ms competitivas
(sobre todo cuando tienen vnculos de cliente-proveedor) y a las propias empresas que son beneficiarias
de los programas.
Con respecto a las relaciones pblico-privadas , las mismas se establecen dando nfasis a tres elementos:
la relacin comercial entre el gobierno (proveedor) y un grupo social (cliente); las diferentes funciones
en la produccin de servicios o bienes que realiza el gobierno, las cuales pueden ser asignadas a distintos
actores; y finalmente, los intereses sociales a los cuales se destina la poltica, que tienden a ser
representados por diversas organizaciones, que interactan con el gobierno (Figura 1). As, se han
identificado las siguientes tres categoras de relaciones:
Figura 1: Relaciones pblico-privadas
Relaciones cliente-proveedor. Son aquellas de tipo comercial que ocurren entre el gobierno
(proveedor de diferentes servicios mediante programas u otros instrumentos de poltica) y distintos grupos
del sector privado (los demandantes o clientes, ya sean individuos, empresas, organizaciones, etc.). Estas
relaciones se dan tanto en las fases preparatorias de la prestacin, o e las posteriores , vinculadas a
controles o evaluaciones y adquieren diferentes formas y contenidos. En las primeras etapas (anlisis,
diseo, implementacin) tienen el objetivo de fundamentar las decisiones sobre la poltica pblica, para
que sea una respuesta idnea y oportuna a los problemas identificados; en las posteriores, se orientan a
evaluar el funcionamiento de la poltica y sus resultados, para realimentar procesos de mejora. Un grupo
importante lo constituyen los mecanismos de indagacin y consulta (como un medio metodolgicamente
fundado de recoger informacin), destinados a caracterizar los clientes, identificar sus problemas (que
sean oportunidades de poltica), indagar la opinin de los clientes sobre el funcionamiento de los
programas (satisfaccin del cliente, entre otros) y evaluar el destino de los beneficios y sus resultados. En
este tipo de relaciones el sector privado est representado por un conjunto de individuos (empresas,
jvenes, desempleados, etc) que constituyen el grupo objetivo de la poltica.
Relaciones funcionales. A lo largo del ciclo de vida de la poltica intervienen un conjunto de actores con
distintas funciones, los cuales, a los fines del presente estudio, se dividen en dos grandes grupos: pblicos
y privados. El papel de cada uno de ellos, y de las instituciones que los representan, es establecido por el
propio gobierno y vara en cada una de las etapas. En general, las funciones bsicas pueden dividirse en:
disear, ejecutar, controlar y evaluar. La divisin de roles no slo obedece a razones tcnicas o polticas,
sino que es influida por fuertes contenidos ideolgicos acerca de los lmites entre lo pblico y lo privado.
En otras palabras, mientras existen pocas objeciones a delegar en consultoras la realizacin de estudios
durante el anlisis o la implementacin de mdulos, ceder la ejecucin de programas al sector privado
suele generar resistencias. En este tipo de relaciones el sector privado incluye a empresas organizaciones
dedicadas a disear, ejecutar y evaluar poltic as pblicas.
Relaciones poltico-institucionales. Las organizaciones que agrupan los intereses de todo o parte de un
grupo de empresas tienen permanentes contactos con el gobierno. El contenido y naturaleza de estos
contactos vara de institucin en institucin, razn por la cul la existencia de estos contactos no debe
suponerse automticamente como positiva, sino someterse al anlisis de las evidencias. Problemas como
la legitimidad de la representacin o la divergencia de intereses entre las cpulas de las organizaciones y
los representados no son menores y pueden introducir sesgos en la poltica. El sector privado en estas
relaciones tiende a estar representado por gremios, asociaciones y organizaciones del tercer sector que
representan intereses de todo a parte del grupo beneficiario.
En la seccin siguiente se presenta una sntesis de los casos de estudio aplicando la metodologa descrita
previamente. En cada caso, y en cada programa, se identificarn las relaciones que existieron, suponiendo
que la presencia de relaciones se entiende como una buena prctica: una condicin necesaria, aunque no
suficiente, para una poltica ms eficiente y efectiva. En la ltima seccin se exponen las conclusiones y
las lecciones aprendidas.
I. Argentina
El Programa de Reestructuracin Empresarial y
el Rgimen de Fomento a los Fabricantes Locales de Bienes de Capital2
1.1 El contexto de las polticas pblicas

En la ltima dcada se ha reformado el entramado de instituciones pblicas que disea y ejecuta
programas dirigidos a las micro, pequea y mediana empresas (mipymes), con algunas instituciones
supervivientes de pocas anteriores, y con nuevas instituciones a nivel nacional, provincial y municipal.
La nueva estructura institucional se caracteriza por: un abandono de subsidios implcitos, en ocasiones
por otros explcitos, programas pblicos de asistencia financiera con mecanismos de mercado, programas
de desarrollo y fortalecimiento de mercados de SDE con subsidios a la demanda, y esfuerzos para
promover la cola boracin entre universidades, institutos tecnolgicos del estado y empresas.
Sin embargo, en general estas instituciones tienen problemas de gestin, con una baja orientacin al
cliente, baja descentralizacin, dbil participacin del sector privado, complejidad burocrtica y falta de
transparencia. Por otro lado existe un problema de incentivos, puesto que muchas de estas instituciones
trabajan en entornos monopolistas. Adems hay una falta de evaluaciones de impacto de los programas, lo
que dificulta el conocimiento del xito de los mismos. Finalmente, la inestabilidad institucional que ha
sufrido el pas en los ltimos aos tambin ha afectado a estas instituciones, que han padecido de altos
niveles de rotacin de personal en puestos clave, y de recortes presupuestarios.
1.2 El Programa Reestructuracin Empresarial (PRE)
La Secretaria de la Pequea y Mediana Empresa (SEPYME) es una institucin pblica fundada en 1997
para canalizar polticas de apoyo a la mipyme. En el ao 2002 ejecutaba 17 programas (15 activos) con
instrumentos de alcance nacional y sin restricciones por sector, principalmente instrumentos de tipo
financiero (4/15), de comercio exterior (4/15) y gestin de negocios (3/15).
El Programa de Reestructuracin Empresarial (PRE) de la SEPYME se dise con el objetivo de apoyar
la reconversin de pequeas empresas ante los fuertes cambios producidos en el modelo econmico en la
dcada de los noventa que supuso un aumento notable en el nivel de competencia. El programa, posee
varios componentes pero el instrumento central es un esquema de aportes no reembolsables para la cofinanciacin de compra de servicios de desarrollo empresarial por parte de las mipymes.
El PRE est dirigido a las pequeas empresas de entre 6 y 200 empleados con una cobertura nacional y
sin restricciones sectoriales. La modalidad de incentivo que ofrece es un tipo de matching grant o
subsidio parcial a la compra de servicios de desarrollo empresarial, que requiere la presentacin de un
proyecto por parte de la empresa para su obtencin. Estos proyectos pueden presentarse de forma
individual o grupal ante, originalmente, los dos operadores privados del programa, los cuales evalan el
proyecto y aprueban el reembolso de las inversiones contra documentacin comercial.
Basado en Ventura J. P., 2003, Institucionalidad de apoyo a la pequea empresa en Argentina, MIMEO, Buenos
Aires.
El presupuesto del PRE alcanz los US$ 2.7 millones de aportes no reembolsables solicitados durante
2002. Diversos problemas afectaron su diseo, puesta en marcha y ejecucin. Hoy opera sensiblemente
disminuido y con condiciones diferentes a las originalmente establecidas.
1.2.1 Relaciones Pblico-Privadas (PRE)
Diseo
El PRE cont con el financiamiento del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), por lo que cumpli
con los requisitos y fases del ciclo de proyectos de esta institucin, incluyendo la realizacin previa de
estudios para fundamentar las polticas y los lineamientos del diseo.
La fase de diseo incluy un activo mecanismo de participacin del sector privado, a travs de relaciones
del tipo-cliente proveedor y relaciones funcionales: se realizaron indagaciones cuantitativas y cualitativas
sobre el grupo objetivo de beneficiarios y sobre la institucionalidad vigente; y dichos procesos de
investigacin fueron realizados por empresas del sector privado subcontratadas por el sector pblico.
Por otro lado, el proceso de diseo incluy cierta coordinacin con el Banco Mundial, dada su experiencia
como financiador de un programa similar de apoyo a pymes en Argentina.
Ejecucin
La ejecucin del PRE se realiz a travs de dos operadores privado seleccionados mediante una licitacin
internacional. La eleccin de operadores privados para la ejecucin del programa, en parte justificada por
el objetivo de minimizar las posibilidades de oportunismo en el seno del sector pblico, suscit fuerte
criticas de sectores tanto fuera como dentro del estado, lo que puso de manifiesto a dificultad de
implementar un mecanismo que genera cambios en las estructuras de poder.
Evaluacin
Las relaciones funcionales se repiten en esta fase, donde las evaluaciones fueron realizadas por
consultores privados, basndose en estudios entre las empresas cliente sobre el destino e impacto de las
inversiones cofinanciadas por el programa. Adems, siguiendo el formato de los proyectos BID, se
realizaron evaluaciones intermedias para retroalimentar al programa los resultados de la ejecucin.
1.3 El Rgimen de Fomento a los Fabricantes Locales de Bienes de Capital (RBC)
La Secretaria de Industria (SI) es el organismo responsable de la definicin de la poltica industrial
nacional y el diseo, financiamiento, y utilizacin de instrumentos de apoyo a la industria. En la
actualidad existen 8 programas y 7 registros de empresas. Todos los programas son de alcance nacional,
dirigidos por sectores con un peso importante de bienes de capital y sector automotriz, a travs de
distintos instrumentos, por ejemplo. la entrega de bonos para pagos impositivos, o el rgimen de
importaciones temporales para exportaciones. La SI no provee directamente los servicios a las empresas,
ni les concede financiacin de forma directa. A diciembre 2001 estaban registradas 10,289 empresas, de
las cuales 697 haban recibido beneficios durante el ao.
Tras dos aos de fuerte recesin econmica en el 2001 se lanz el Rgimen de Fomento a los Fabricantes
Locales de Bienes de Capital (RBC) para promocionar la compra de bienes de capital de origen local. El
programa era una medida que trataba de compensar la poltica de reduccin en los aranceles a la
importacin de bienes de capital. El RCB carece de presupuesto y opera reduciendo ingresos fiscales, sin
aumentar el gasto. Ha entregado bonos por ms de US$ 60 millones en 16 meses.
El RBC tiene un enfoque sectorial y est dirigido a las empresas fabricantes de bienes de capital,
definidos por una nmina de posiciones arancelarias. La modalidad de incentivo es a travs de bonos para
el descuento de impuestos nacionales por el 14% de las ventas que responden a un listado de posiciones
arancelarias. Las empresas deben registrarse como fabricantes nacionales de bienes de capital y luego
presentar mensualmente copia de los documentos que atestiguan sus ventas.
1.3.1 Relaciones Pblico-Privadas (RBC)
Diseo
El lanzamiento del RBC fue una decisin poltica del Ministerio de Economa. Las relaciones que
primaron en esta fase fueron las de tipo cliente-proveedor. Para la fase de diseo y anlisis del RBC se
cont con un equipo tcnico de la SI que realiz una encuesta va correo electrnico a 90 empresas
potenciales para caracterizar al grupo de beneficiarios objetivo y ajustar los mecanismos de entrega, el
soporte tecnolgico y los formatos del programa.
Con el diseo concluido, se realiz una segunda fase de prueba con la convocatoria de un grupo de 7
empresas a una ronda de reuniones para probar los desarrollos. Adems se tuvo contacto con la cmara
sectorial, pero dicho organismo careca de informacin actualizada de sus socios.
Ejecucin
La SI asumi las funciones en las fases de implementacin y evaluacin del programa. La justificacin
vino dada por la brevedad de los plazos otorgados para la puesta en marcha del rgimen, el carcter
innovador de la plataforma informtica diseada, y las caractersticas de la cmara sectorial y la
burocracia local. Para cumplir la funcin de seguimiento se cre una unidad nueva en la SI que tena
como contraparte a la cmara sectorial. Sin embargo con el fin de evitar potenciales conflictos de inters,
no se lleg a delegar en dicho organismo funcin alguna ni de ejecucin ni de evaluacin.
Evaluacin
Los cambios institucionales de fines del ao 2001 impidieron realizar las evaluaciones previstas; en
general, esos cambios afectaron negativamente todo el esfuerzo por volver ms transparente la gestin del
programa.
1.4 Conclusiones
En el caso del PRE, lo ms relevante fue la decisin de incorporar al sector privado en todas las fases de
la ejecucin del proyecto. La intervencin del BID y el Banco Mundial como financiadores tiende a
asegurar el uso de mecanismos que integran al sector privado. En este caso la decisin de delegar la
ejecucin suscit muchas crticas, que se agravaron por la alta rotacin de funcionarios del gobierno, que
debilitaron el programa.
La principal leccin aprendida en este programa es la importancia de contar con apoyo/consenso del
sector pblico, a pesar de que gran parte de la responsabilidad recaiga en actores privados, puesto que la
falta de apoyo de los actores pblicos puede acabar reduciendo el xito del programa. El PRE de vio
afectado por la rotacin de autoridades en el gobierno, algunas de las cuales objetaron seriamente el
modelo hasta casi desarticularlo.
En el caso del RBC las relaciones institucionales pblico-privadas fueron limitadas. Por una combinacin
de factores (plazos de puesta en marcha del proyecto reducidos, el ser un programa novedoso intensivo en
tecnologas informticas, relaciones con la burocracia local complicadas y baja capacidad de la cmara
sectorial), la SI, organismo pblico tcnico, asumi todas las funciones del programa. Adems, se pens
que involucrar ms activamente a la cmara cuando sus miembros eran los beneficiarios del programa,
podra generar comportamientos oportunistas.
En cuanto a las relaciones poltico-institucionales, los representantes del grupo objetivo (organizados bajo
la forma de cmaras u otras organizaciones) cumplieron un rol en la transmisin de informacin a sus
representados. Sin embargo, para que los gremios puedan ser interlocutores adecuados entre los
beneficiarios finales y los diseadores/ejecutores/evaluadores de estos proyectos se requiere un
fortalecimiento a nivel tcnico.
II. Bolivia
Programa de Apoyo a la Micro y Pequea Empresa
del Servicio de Asistencia Tcnica3
2.1 El contexto de las polticas pblicas

En los ltimos 10 aos existieron en Bolivia varias iniciativas tendientes a mejorar la productividad de las
micro, pequeas y medianas empresas (mipymes) provenientes tanto de la cooperacin internacional
como del Estado, a travs de la promocin de servicios de desarrollo empresarial (SDE) para estas
unidades econmicas. Sin embargo, el alcance de estas iniciativas en cuanto a nmero de empresas
atendidas fue reducido y en los ltimos aos el Estado lanz nuevas iniciativas pblicas tendientes a
fortalecer y coordinar dichos esfuerzos.
En el ao 2000, y como resultado de la consulta nacional de polticas pblicas, el Dilogo Nacional,
entre las que se contemplaron aspectos de fomento productivo, salieron a la luz quejas sobre la ejecucin
del programa de apoyo a la micro y pequea empresa que realizaba la unidad pblica Servicio de
Asistencia Tcnica (SAT). A raz de esto, se inicia un proceso de sustitucin de responsables en la
institucin, que desemboca en el replanteamiento del modelo institucional y los instrumentos utilizados
hasta ese momento. A continuacin exploramos en detalle el proceso de reestructuracin del programa de
apoyo directo a las micro y pequeas empresas del SAT.
2.2 Programa Integral de Apoyo a la Micro y Pequea Empresa del Servicio de Asistencia Tcnica (SAT)
El SAT es una institucin pblica, descentralizada, con autonoma de gestin financiera y administrativa,
bajo tuicin del Ministerio del Trabajo y Microempresa4 . Su misin es apoyar el desarrollo y
fortalecimiento de la capacidad y competitividad empresarial de la micro y pequea empresa.
El Programa de Apoyo Directo a la Pequea y Microempresa del SAT inici su ejecucin en el ao 1999
con financiacin del BID y con el objetivo de mejorar la competitividad de las micro, pequea y mediana
empresa (mypes) a travs de la provisin de servicios de desarrollo empresarial. Sin embargo, el
programa no dio los resultados esperados. Tanto los instrumentos de co-financiamiento implementados,
como el marco institucional adoptado tuvieron como consecuencia la aprobacin indiscriminada de
proyectos, la falta de supervisin y el retraso en el pago de los mismos.
En el 2001, el modelo se transforma en un esquema de tres pisos, con el objetivo de mejorar la
competitividad de las mypes a travs del desarrollo de un mercado de servicios empresariales
especializados. El SAT acta desde el tercer piso, encargado nicamente de aspectos normativos, de
financiamiento y monitoreo del programa, mientras que desde un segundo piso se relega la funcin de
administracin y promocin del programa de bonos de capacitacin y la funcin de supervisin a
entidades de carcter privado. En el primer piso se encuentran los proveedores de SDE, que han de estar
habilitados para poder prestar sus servicios, y las mypes que contratan dichos servicios pagando la parte
del precio que no ha sido cubierta con el bono.
3
Basado en Schneider G., 2003, La Institucionalidad Pblico-Privada de Apoyo a la Pequea Empresa en Bolivia.
Lecciones del Programa Integral de Apoyo a la Micro y Pequea Empresa del Servicio de Asistencia Tcnica.
MIMEO
4
En la actualidad el SAT ha pasado ha depender del Ministerio de Desarrollo Econmico.
A partir del 2001 el programa opera sobre dos instrumentos: (1) Informacin referencial para
transparentar el mercado: levantando informacin sobre las necesidades de las empresas beneficiarias,
entregando informacin sobre la oferta existente en el Programa as como sobre el desempeo de la
misma, y distribuyendo informacin a la oferta sobre las demandas de las empresas beneficiarias, sobre
los usuarios del Programa y sobre los otros competidores; y (2) Bonos modulares de capacitacin de un
valor fijo de Bs. 120 (US $ 18.5), entregados directamente a las empresas previa distribucin de
informacin, y pagaderos a los oferentes en forma retroactiva previa conformidad de las empresas, que
permite a los usuarios acceder a cursos de capacitacin. Los programas modulares que se ofrecen
incluyen: Programas Emprender, Innovar y Asociar, Mercados, Informar y Apoyo a la Oferta.
El programa est dirigido a mypes de hasta 20 empleados con una cobertura nacional y sin restricciones
sectoriales. El presupuesto del programa con el BID en su componente de Apoyo directo a la Micro y
Pequea Empresa alcanzaba un total de US $ 24,800,000 (US $ 11,000,000 para el financiamiento de los
programas modulares).
Entre los logros del programa figuran una mejora en la ejecucin del programa en trminos financieros y
un incremento en la transparencia en el uso de recursos pblicos. Adems, para medir el xito de los
programas piloto de bonos de capacitacin se utilizaron indicadores que median tanto el desarrollo de la
oferta de servicios como de la demanda por parte de los beneficiarios finales, con el objetivo de obtener
una indicacin acerca del grado de sostenibilidad del mercado de servicios de desarrollo empresarial.
Los resultados de la prueba piloto realizada en 4 ciudades5 durante 12 meses, muestran entre otros
indicadores la habilitacin de casi 70 instituciones de capacitacin, la ejecucin de ms de 500 cursos, el
reparto y recuperacin de casi 5,000 bonos y la informacin a ms de 23,000 beneficiarios potenciales
sobre los servicios. Adems se utilizan otros indicadores para medir el desarrollo por el lado de la
demanda como la intencin de repeticin de la contratacin del servicio por parte del beneficiario o el
grado de satisfaccin con el servicio recibido y otros indicadores como el porcentaje de subsidio o el
costo por hora por participante para medir la eficiencia del programa.
2.2.1 Relaciones Pblico-Privadas
Diseo
El anlisis de las relaciones pblico-privadas en la fase de diseo del proceso de re-estructuracin del
programa en el 2001 muestra que el tipo de relaciones predominantes son las de tipo funcional en las que
se subcontrata con el sector privado la realizacin de estudios previos para poder realizar un diseo
adecuado del programa. En estos estudios, las relaciones cliente-proveedor se dieron a travs de las
consultas a los beneficiarios finales, a empresas prestadoras de SDE, e instituciones pblicas y privadas
que dan apoyo al sector de las mypes. Sin embargo, existi tambin un componente poltico-institucional
en estas relaciones, puesto que las consultas incluyeron tambin a representantes de gremios
empresariales.
En concreto, con el fin de delimitar mejor el nivel de desarrollo de mercado y las necesidades de los
beneficiarios, se realiz una prueba piloto para contrastar la validez del nuevo modelo de bonos. El diseo
de la prueba piloto fue encargado a consultores privados e implic un estudio en profundidad del mercado
de capacitacin externa en Bolivia, mediante el anlisis de la oferta y demanda, as como de las
alternativas institucionales apropiadas a la ejecucin de un sistema de bonos. Se realizaron encuestas a
una muestra de microempresas y de oferentes de capacitacin, y se entrevistaron a representantes de
gremios empresariales, de instituciones pblicas y privadas relacionadas con el apoyo al sector y de
5
Hubo una prueba piloto inicial durante 6 meses en la ciudad de El Alto, y luego se expandi a cuatro ciudades: El
Alto, Cochabamba, Santa Cruz y La Paz.
10
instituciones que pudieran actuar como ejecutores o entidad de supervisin en el 2 piso.

Para el diseo de los programas modulares que ofrece el SAT en la actualidad se realizan las siguientes
actividades: (1) un estudio de la demanda potencial para los programas a travs de encuestas con
propietarios y empleados de mypes de todo el pas y entrevistas con gremios y otros organismos de
representacin de jvenes, mujeres y poblacin de bajos recursos; (2) un anlisis de la oferta de SDE
disponible en el pas, orientada a las mypes, y otros oferentes especializados de SDE a travs de
entrevistas y cuestionarios; y (3) el levantamiento de informacin de programas de apoyo al sector entre
donantes, apoyndose en estudios e informes existentes para analizar la oferta de servicios existente para
la micro y pequea empresa.
Ejecucin
En 1999, el programa co-financiaba parcialmente actividades de capacitacin, asistencia tcnica, y
comercializacin entre otros destinados a las mypes. En esa fase inicial el SAT concentraba las funciones
de registro de oferentes, intermediacin de servicios, aprobacin, supervisin y pago de proyectos.
Actuaba como una entidad de segundo piso, vinculando demanda con oferta de servicios de desarrollo
empresarial a travs de un mecanismo de ventanillas, por la que se reciban las solicitudes de los
microempresarios y los registros de los proveedores de SDE capacitados para la prestacin de dichos
servicios.
El esquema de tres pisos se basa en la delegacin de las funciones del sector pblico al privado de la
siguiente forma. Desde el tercer piso, el SAT queda encargado de los aspectos normativos, de
financiamiento y monitoreo del programa, sin un objetivo de sostenibilidad y pasa a depender del
gobierno para su financiamiento.
En el segundo piso se encuentran:
La entidad privada a cargo de la supervisin: SIPROTEC6 , organizacin que se encarga de operar una
central de riesgo privada para la Cmara Nacional de Comercio y que fue contratada por un
procedimiento competitivo, con una retribucin por producto;
Las entidades privadas, contratadas por licitacin internacional, que se encargan de la promocin y
administracin de los servicios y que tienen una retribucin en parte variable contra el cumplimiento de
las metas del programa. Inicialmente se contrat a PROCAL7 , institucin creada por la Confederacin de
Empresarios Privados de Bolivia, con amplia experiencia en temas de capacitacin laboral. Ms adelante
al ampliarse los servicios ofrecidos por el SAT, se ampli el nmero de entidades de segundo piso
dedicadas a la promocin.
En el primer piso se encuentran los proveedores de servicios y las mypes. La coordinacin y supervisin
de la gestin del programa recae en un comit inter-institucional que est integrado por representantes del
SAT, del Viceministerio de la Microempresa, las entidades promotoras y la de supervisin.
Evaluacin
La verificacin del cumplimiento de los objetivos del programa se realiza a travs de la elaboracin de
informes de progreso sobre las actividades del SAT, y de los estados financieros anuales del subprograma
auditados por profesionales independientes, que deben mandarse peridicamente al BID.
Finalmente, cada programa modular cuenta ahora con unos objetivos e indicadores explcitos para poder
6
Servicio de Proteccin de Clientes de la Cmara Nacional de Comercio.

Para la atencin de los usuarios de la prueba piloto inicial de El Alto el PROCAL, Fundacin de Capacitacin
Laboral, instal una ventanilla de informacin en la ciudad, que cont con un software de informacin y
administracin de Bonos, y con dos Oficiales de Informacin. A su vez el PROCAL contrat a una empresa
especializada en promocin y difusin para que se encargue de estos aspectos.
7
11
monitorear adecuadamente la evolucin del mismo y adems se est realizando una consultora con
consultores independientes para disear un sistema adecuado de medicin de impacto de los Programas
Modulares. El sistema de medicin de impacto se centrar en la medicin de la rentabilidad privada
(productividad de las empresas y oferentes de servicios), en la rentabilidad social, y en la medicin del
desarrollo del mercado.
2.3 Conclusiones
El cambio en el modelo de intervencin del SAT para el desarrollo productivo de las mypes es un claro
ejemplo de la creciente importancia que ha adquirido el sector privado en cada una de las fases de de las
polticas de apoyo a mypes.
El diseo institucional adoptado en el caso del SAT, permite:
una especializacin e funciones entre entidades pblicas y privadas, de modo que cada
entidad realice las funciones en las que tiene una ventaja comparativa;
promover un desarrollo transparente y eficaz del mercado de SDE y de la propia
institucin, reduciendo la posibilidad de irregularidades en el proceso que daaban la
imagen y restaban legitimidad al SAT entre los beneficiarios (el diseo institucional se
hizo respetando el principio de que ninguno de los actores involucrados en el programa
pueda ser juez y parte); e
identificar con claridad los factores de xito o fracaso de los instrumentos adoptados.
Adems, un aprendizaje de la fase de diseo de este Programa es la aplicacin en forma piloto de

experiencias novedosas de intervencin en el mercado de SDE, antes de realizar Programas de alto
alcance. Por ltimo, sera interesante investigar el rol de los comits interinstitucionales en la supervisin
del proyecto, analizando si tienen una capacidad real de control y si existe una retroalimentacin de los
resultados al re-diseo del programa.
En entrevistas con la direccin del programa salieron a relucir algunas dificultades en la implementacin
del modelo. Por un lado, el insuficiente pool de recursos humanos especializados tanto en el interior del
SAT como entre los operadores y proveedores de SDE del sector privado, y por otro, el hecho de que
entre los operadores privados primara el objetivo de reduccin de costos sobre la calidad de los servicios,
dificult la aplicacin del mecanismo diseado.
12
III. Colombia
EXPOPYME y FOMIPYME8
3.1 Contexto de Polticas Pblicas

La poltica actual colombiana propone la creacin de un sistema unificado de apoyo a la mipyme, con un
componente financiero ms importante que el no financiero. La meta del componente financiero es
incrementar la colocacin de recursos de crdito y la capitalizacin de las mipymes para el perodo 20022006, reducir sus barreras de acceso al crdito y facilitar a los bancos y fondos de garantas la
recuperacin de sus recursos ante el incumplimiento de los deudores. Por otra parte, el componente no
financiero se enfoca en mejorar el acceso a los mercados, y en promover la articulacin y desarrollo
productivo.
En este contexto de polticas se insertan el Programa para la Promocin de Exportaciones en la Pequea y
Mediana empresas en Colombia, EXPOPYME, y el Fondo Colombiano para la Modernizacin y
Desarrollo Tecnolgico de la Micro, Pequea y Mediana Empresa, FOMIPYME.
3.2 EXPOPYME
EXPOPYME es un programa administrado por PROEXPORT que tiene por objeto capacitar y acompaar
en el diseo y ejecucin de un Plan Exportador a pequeas y medianas empresas, a travs de un grupo de
Universidades, quienes son las operadoras del programa en todo el pas. Para ello, las empresas
interesadas presentan la solicitud de ingreso, y tan pronto exista el nmero de empresas que cumplan con
los criterios de elegibilidad y que se requieren para lograr el punto de equilibrio por ciudad, se inicia la
capacitacin. La empresa debe asumir aproximadamente el 50% de valor de la inversin y el saldo
restante lo aporta PROEXPORT. Los servicios del programa tienen un precio por cada empresa,
independientemente de la ciudad, universidad o tipo de empresa, de $17.4 millones de pesos
(aproximadamente 6 mil dlares), y se dividen en dos fases: la primera consiste del diagnstico de la
empresa frente al proceso exportador y elaboracin de su Plan Exportador, y tiene una duracin de seis
meses; la segunda, conlleva el acompaamiento en el desarrollo e implementacin del Plan Exportador
por el lapso de un ao. La meta es lograr aumentar la base exportadora de pymes. La mxima autoridad
en el Programa es la Presidencia de PROEXPORT y su Junta Asesora, en la que participan empresarios y
gremios privados, la ejecucin del Programa est a cargo de la Direccin Nacional de EXPOPYME.
Entre 1999 y el 2002, el gobierno ha invertido aproximadamente 7 millones de dlares apoyando a cerca
de 2 mil empresas. Las metas inicialmente propuestas en el momento del diseo del programa fueron
ampliamente superadas debido a la gran demanda existente para este tipo de programas, esto ocurri
especialmente en los dos primeros aos de operacin. El programa ha dado resultados promisorios, en
promedio aproximadamente el 50% de las empresas que han participado en el programa se encuentran
exportando. Con respecto al valor de sus exportaciones, se observan promedios relativamente altos por
empresa, que oscilan entre 141 mil dlares en el 2002 y 190 mil dlares en el 2001.
Basado en Orozco, A. y Velasco M., 2003, La institucionalidad pblico privada de apoyo a la pequea empresa
en Colombia: Lecciones de los programas EXPOPYME y del FOMIPYME, MIMEO, Santa F de Bogot.
13

Diseo
En el diseo del programa se desarrollaron relaciones poltico-institucionales, ya que trabajaron el
Ministerio de Comercio Exterior, PROEXPORT y gremios del sector privado. La Junta Directiva de
PROEXPORT cre en septiembre de 1999 el Consejo Asesor de EXPOPYME, compuesto por
empresarios exportadores, el gremio de la pequea y mediana empresa ACOPI, la Asociacin Nacional de
Exportadores ANALDEX y tres universidades.
Ejecucin
En la ejecucin del programa ocurren relaciones funcionales y del tipo cliente-proveedor entre diversas
instituciones. La administracin, evaluacin y seguimiento de EXPOPYME la hace directamente
PROEXPORT, a travs de una Direccin Nacional del Programa en la que trabajan nueve profesionales
con dedicacin exclusiva. La atencin de empresas y prestacin de servicios la realizan nueve
universidades privadas de Medelln, Barranquilla, Cali y Bogot. Cada empresa contrata un coordinador
cuya funcin es apoyar la elaboracin e implementacin del Plan Exportador bajo la direccin del tutorconsultor contratado directamente por la Universidad.
En la seleccin de las empresas tambin se desarrollan ambos tipos de relaciones. Entre el coordinador
regional de PROEXPORT y la respectiva Universidad, preseleccionan un grupo de empresas, de acuerdo
a la definicin de la Ley 5909 ; preferiblemente con trayectoria exportadora (al menos 5% de ventas);
mnimo dos aos de constitucin legal y potencial exportador. Las empresas preseleccionadas son
visitadas por la Universidad para verificar la informacin suministrada, conocer los motivos que llevan al
gerente a exportar y su compromiso. Finalmente la Universidad conforma el grupo con las empresas
definitivas y enva reporte de visitas a la Coordinacin Nacional del Programa.
La vinculacin ms significativa de los grandes empresarios exportadores ocurri durante el primer ao
del Programa, a travs del Consejo Asesor de EXPOPYME y la Junta Asesora de PROEXP ORT.
Posteriormente no se volvi a convocar al Consejo, puesto que la interlocucin con el sector privado se
volc hacia los empresarios miembros del Programa. Sin embargo el compromiso de estos grandes
empresarios con el desarrollo de EXPOPYME se logr al ser convocados personalmente por el Presidente
de PROEXPORT. Este tipo de interlocucin con el sector privado no se institucionaliz y fue por lo tanto
coyuntural durante la creacin del Programa. Por otra parte, de manera permanente se cuenta con los
empresarios que hacen parte de la Junta Asesora de PROEXPORT.
Evaluacin
La evaluacin no demanda intensas relaciones institucionales. PROEXPORT combina reuniones con
empresarios, encuestas y tablas de control. Las reuniones son peridicas y hacen parte del cronograma de
trabajo, sin embargo no tienen continuidad en sus indicadores de evaluacin.
Como marco regulatorio de promocin del desarrollo de la micro, pequea y mediana empresa en Colombia existe
la Ley 590 del ao 2000, legislacin que por el contenido de su articulado es en si misma una poltica integral. Su
reglamentacin y promocin es responsabilidad del Ministerio de Desarrollo Econmico. Mientras se realizaba este
estudio, el nuevo gobierno adelantaba una reforma al Estado, mediante la cual los Ministerios de Desarrollo
Econmico y Comercio Exterior se fusionan en un nuevo Ministerio de Comercio, Industria y Turismo. Antes de tal
reestructuracin, la poltica de apoyo a la micro, pequea y mediana empresa estaba a cargo de la Direccin de
Industria (Vice ministerio de Desarrollo); ahora dicha Direccin se transforma en la Direccin de apoyo a la
Mipyme y depende del Vice ministerio de Desarrollo Empresarial, que remplaza al Vice ministerio de Desarrollo.
14
3.3 FOMIPYME
El Fondo Colombiano de Modernizacin y Desarrollo Tecnolgico de la mipyme (FOMIPYME) nace en
julio del 2000, adscrito al Ministerio de Industria, Comercio y Turismo, sin personera jurdica propia, ni
personal de planta, que cuenta con cerca de 7 millones de dlares anuales para la co-financiacin de
proyectos de tecnologa para la micro, pequea y mediana empresa de un mximo de 200 mil dlares.
Para acceder a estos recursos el empresario debe aportar como mnimo un 45% de contrapartida. Las
solicitudes deben presentarse a la Direccin de mipymes, de donde se las enva a las entidades
evaluadoras externas quienes presentan un informe al Consejo Administrador del Programa, instancia que
aprueba o no las recomendaciones de las evaluadoras.
El programa puede financiar la contratacin de personal tcnico, consultora especializada, capacitacin,
estudios de mercado y comercializacin, diseo de equipos, productos, procesos y software, servicios
tecnolgicos, patentes y registros, ferias, publicidad, normalizacin y certificacin y hasta el 10% de los
gastos indirectos del proyecto. Los usuarios de FOMIPYME, adems de empresas, pueden ser las
entidades y organizaciones de apoyo a las mipymes, los centros de desarrollo tecnolgico, las
universidades y todas aquellas entidades que prestan servicios, objeto de las lneas de cofinanciacin.
Diseo
En el diseo del programa se dieron relaciones del tipo poltico-institucional, ya que si bien fue diseado
por el Ministerio de Desarrollo tuvo el impulso de la Asociacin Colombiana de las Medianas y Pequeas
Empresas ACOPI.
Ejecucin
En la ejecucin del programa se desarrollan relaciones funcionales, poltico-institucionales y clienteproveedor entre distintas instancias. En la administracin y control del programa participan cinco
instituciones: 1) el Consejo Administrador; 2) el Ministerio de Desarrollo; 3) la fiduciaria; 4) las
evaluadoras y 5) la auditora.
El Consejo Administrador est conformado por nueve miembros: cuatro del gobierno nacional (Ministerio
de Desarrollo, Ministerio de Comercio Exterior, Departamento Nacional de Planeacin e Instituto de
Fomento Industrial), tres integrantes de Consejo Superior de la Pequea y Mediana Empresa y dos del
Consejo Superior de la Microempresa; estos ltimos cinco miembros son designados por el Ministerio de
Desarrollo.
Los representantes del sector privado son cuatro: el presidente de la Asociacin Colombiana de Medianas
y Pequeas Industrias (ACOPI), el presidente de la Federacin Nacional de Comerciantes (FENALCO),
el presidente de Asometal y el presidente de la Federacin de Microempresas. El Ministro de Trabajo es
el tercer representante del Consejo Superior de la Pequea y Mediana Empresa. Estos representantes de
los Consejos de la pyme y de la microempresa, son los mismos desde la creacin del Fondo, sin embargo
es potestad del Ministerio cambiarlos en cualquier momento.
El Ministerio es la entidad responsable de la presentacin de los lineamientos, ejecucin y seguimiento de
los mismos. El Consejo Administrador de FOMIPYME determina los criterios de utilizacin y
distribucin de los recursos; la aprobacin de su presupuesto anual de ingresos y egresos y la aprobacin
del manual de operaciones, entre otros. La administracin de los recursos del Fondo se hace a travs de un
encargo fiduciario entre el Ministerio y la Sociedad Fiduciaria Industrial FIDUIFI, sociedad de economa
mixta, quien tiene a su cargo la elaboracin de los contratos, pagos e inversiones de los excedentes de
caja.
15
Evaluacin
La evaluacin del programa requiere de relaciones poltico-institucionales. La evaluacin de los proyectos
presentados por la s pymes est a cargo del Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo (FONADE), una
entidad pblica. La evaluacin de los proyectos presentados por las microempresas, est a cargo de la
Corporacin para el Desarrollo de la Microempresa. La Universidad Nacional de Colombia, tiene a su
cargo la auditora de gestin, de resultados, de cumplimiento contable y financiero de FOMIPYME.
3.4 Conclusiones
Una conclusin que surge de la comparacin de los programas EXPOPYME y FOMIPYME es que la
interlocucin pblic a-privada refleja el origen de sus promotores. En el caso de EXPOPYME, el
Presidente de PROEXPORT era un empresario y en el caso de FOMIPYME, el Ministro y viceministro
eran gremiales. Como consecuencia, en EXPOPYME, la interlocucin se hizo directamente con
empresarios y en FOMIPYME a travs de gremios. Esta diferencia tuvo consecuencias; en cuanto al
diseo, por ejemplo, fue ms efectiva la interaccin con los empresarios directamente beneficiarios del
programa, que a travs de entidades gremiales. En la ejecucin del EXPOPYME, esta interlocucin
facilit la administracin y evaluacin del Programa, el cual recibi de manera regular retroalimentacin
de sus usuarios.
En trminos generales, como debilidades comunes se encuentran la dbil articulacin existente entre
ambos programas, a pesar de que atienden a pblicos objetivos similares (EXPOPYME no se dirige a
microempresas), tampoco tienen mecanismos de retroalimentacin de experiencias entre ambos, y
finalmente, presentan debilidades en la fase de evaluacin: los objetivos propuestos no han sido definidos
en trminos de metas cuantificables y hasta ahora se han evaluado en trmino del nmero de proyectos
aprobados y del presupuesto ejecutado, mas no de indicadores de impacto relacionados con las lneas de
accin.
16
IV. El Salvador
El Fondo de Asistencia Tcnica (FAT)10

Durante los aos 90 la poltica pblica de apoyo a la mipyme en El Salvador se caracteriz por tener un
enfoque de oferta. En el ao 2001 este enfoque cambi hacia la demanda, cuando el gobierno puso en
marcha el Fondo de Asistencia Tcnica (FAT) con financiamiento del Ministerio de Economa y de la
USAID, y con consultora internacional11 . El FAT es un fondo de matching grant que tiene el objetivo de
promover en las mypes la demanda de servicios de desarrollo empresarial (SDE). Tanto en el ao 2001
como en el 2002 el FAT financi dos millones de dlares, con los que se atendieron respectivamente 600
empresas y 773 empresas a nivel nacional.
4.2 El Fondo de Asistencia Tcnica (FAT)
El FAT tiene un esquema institucional de tres pisos. En el tercer piso, el estado acta como regulador,
provee los fondos para financiar los matching grants, difunde informacin en torno a la operacin del
fondo, y por ltimo, realiza la auditora y evaluacin del fondo; estas funciones las realiza a travs de la
Comisin Nacional de la Micro y Pequea Empresa (Conamype). En el segundo piso, el sector privado
realiza la administracin operativa del sistema de incentivos, y del mecanismo de pagos a los servicios y
opera como ventanilla de los mismos, lo cual incluye la difusin del sistema, la activacin de la demanda,
la atencin y procesamiento de solicitudes, el anlisis de las condiciones de elegibilidad de los solicitantes
de incentivos, el anlisis de pertinencia de los planes de asistencia tcnica, la comprobacin de que la
consultora cofinanciada se desarroll de acuerdo a las condiciones contempladas en el contrato, y por
ltimo, el pago de las operaciones terminadas, constatando que dichos servicios constituyen, no un mero
desembolso, sino una contribucin efectiva y medible al mejoramiento competitivo de las empresas. Por
ltimo, en el primer piso, se encuentran oferentes privados que compiten por ser contratados por las
mypes a fin de entregar SDE.
El FAT cuenta con los siguientes instrumentos:
Fondo para la Asistencia Tcnica Individual: el objetivo de este fondo es facilitar el acceso de las
mypes a los servicios de asistencia tcnica y consultora, de un modo individual, de tal modo que
la incorporacin de estas capacidades tcnicas contribuya a la mejora de su gestin empresarial.
Fondo para la Asistencia Tcnica Grupal: tiene como objetivo facilitar el acceso de un grupo de
empresarios (ms de dos) de un mismo sector de actividad a los servicios de asistencia tcnica y
consultora para la mejora en su gestin empresarial individual o colectiva. Esta modalidad es
aplicable a aquellos casos en los cuales los SDE son susceptibles de ser entregados de un modo
agregado a grupos de empresas con necesidades homogneas de dichos servicios y dentro de un
contexto en el cual existan economas de escala, en la entrega de dichos servicios, que justifiquen
su prestacin bajo modalidades colectivas, sin que esto signifique la mantencin de la agrupacin
de empresas una vez finalizada la entrega del servicio contratado.
10
Basado en Romn E. (2003), La institucionalidad pblico privada de apoyo a la pequea empresa en El

Salvador: Lecciones de Fondo de Asistencia Tcnica, MIMEO, San Salvador.
11
Esta consultora adapt la experiencia chilena en programas de matching grants para servicios de desarrollo
empresarial SDE
17
Fondo para la Asociatividad Competitiva: Tiene como objetivo facilitar el acceso a los
empresarios mype de recursos necesarios para la implementacin de proyectos a ser ejecutados
por grupos de mypes organizados en colectivos empresariales de carcter ms permanente,
orientados al desarrollo de un proyecto conjunto y de mediano alcance temporal, enmarcado en
cualquiera de las operaciones de su cadena productiva (aprovisionamiento, transformacin o
comercializacin, nacional e internacional).
El FAT se concentr en las empresas con menos de 50 empleados y con ventas anuales inferiores a los
6.000.000 Colones. Califican para el subsidio todos los SDE que requieran contratacin a personal ajeno a
la empresa y que no correspondan a desembolsos corrientes de la empresa, financiados normalmente con
capital de trabajo propio.
4.2.1 Relaciones Pblicos-Privadas
Diseo
El diseo del programa no fue definido a partir de ningn tipo de relacin pblico-privada, sino que fue
desarrollado como una iniciativa del gobierno que se apoy en consultora y cooperacin internacionales.
La informacin que posea Conamype sobre la demanda y la oferta de SDE llev a concluir que los
instrumentos requeridos deberan prioritariamente aplicarse a requerimientos de consultoras no
estandarizables, las cuales se concentraban mayoritariamente en el campo de la asistencia tcnica y la
asesoria empresarial, apareciendo entonces los matching grants y no los bonos, como el instrumento ms
apropiado para satisfacer la demanda de dichos servicios. Conamype evalu que, en trminos de impacto,
su foco deba estar colocado en aquellas empresas con mayor potencial de acumulacin y que por ende
los servicios demandados por dichas firmas se caracterizaban por su singularidad y no por su
estandarizacin.
Ejecucin
En la ejecucin del FAT se desarrollan varias relaciones pblico-privadas tanto del tipo funcional como
del tipo cliente-proveedor. Las relaciones funcionales ocurren ya que siguiendo la definicin del diseo,
el gobierno tom la decisin de delegar las funciones de segundo piso a dos agencias privadas: la
Fundacin Salvadorea para el Desarrollo Econmico y social (FUSADES) y la Fundacin para la
Educacin Integral Salvadorea (FEDISAL), instituciones con una trayectoria impecable y con
competencias adecuadas para realizar acciones de intermediacin de instrumentos pblicos libres de
conflictos de intereses con relacin a los servicios que intermediar, y que adems fueron capacitadas por
consultores internacionales.
La primera labor realizada por las agencias del segundo piso es evaluar las condiciones de elegibilidad de
cada solicitud de matching grant; una vez aceptada la solicitud entregan al empresario solicitante un
listado de proveedores eventuales del servicio, para que seleccione un prestador del servicio demandado.
Una vez seleccionado por el empresario el prestador del servicio, ambos definen un contrato que
incorpora, a modo de anexo, un plan de trabajo con la descripcin de las caractersticas tcnicas del
servicio, los plazos de la prestacin, los montos de recursos requeridos para su financiamiento y las
proporciones en que dichos montos sern cofinanciados por los empresarios y por el FAT.
En la ejecucin se establecen relaciones funcionales entre las instituciones de apoyo a la mype.
FUSADES y FEDISAL son remunerados por el estado con un monto equivalente al 30% del fondo que
administran. Su presencia en el tiempo es una funcin de la mantencin de los costos de transaccin
vinculados a la inmadurez del mercado de SDE. Cuando los costos de transaccin lleguen a ser menores
que la remuneracin del agente, este dejara de percibir remuneracin y por tanto cesara la necesidad de
una funcin de segundo piso ejecutada por esa va, transitndose hacia mecanismos ms simples de
administracin de los grants.
18
Evaluacin
La responsabilidad por la evaluacin del programa est en Conamype, y al momento en esta rea no se
han desarrollado evaluaciones ni establecido relaciones pblico-privadas importantes. Conamype, con el
apoyo del BID, est desarrollando bases de datos y un sistema de recoleccin de informacin que le
permitir en el futuro cercano disponer de mtodos de evaluacin de impacto de sus programas.
4.3 Conclusiones
Esta experiencia demuestra la posibilidad de convertir un sistema de apoyo a la mype basada en
instrumentos de oferta a otro basado en instrumento de demanda, aprovechando adems el capital social
acumulado en las fases anteriores. Para ello, en este caso, fue determinante la voluntad poltica del
Ministerio de Economa y de Conamype de ceder las funciones del segundo piso a operadores privados.
Este caso resalta tambin que para que un agente privado desempee las funciones de segundo piso, es tan
importante su experiencia prctica como su sintona con el contexto cultural local.
19
20
V. Mxico
FAMPyME y FIDECAP 12

A finales del ao 2000, el Gobierno Federal concentr sus esfuerzos en apoyar a la pyme creando la
Subsecretara para la Pequea y Mediana Empresa con la misin de implementar y dar seguimiento a
todos aquellos programas relacionados a estas empresas. Paralelamente, impuls varios programas de
apoyo, como el Fondo de Apoyo para la Micro, Pequea y Mediana Empresa (FAMPYME) y el Fondo
de Fomento a la Integracin de Cadenas Productivas (FIDECAP).
5.2 FAMPYME y FIDECAP
El FAMPYME y el FIDECAP son programas que buscan elevar la competitividad de las mipymes, el
primero principa lmente con capacitacin, y el segundo, integrndolas a cadenas productivas. Ambos
fueron creados por el Gobierno Federal con recursos provenientes del pago de impuestos de todos los
contribuyentes.
Para el ao fiscal 2001, los fondos destinados al FAMPYME fueron cerca de 240 millones de pesos
(aproximadamente 23 millones de dlares). El fondo apoy a ms de 2 mil de las cuales el 90% fueron
medianas empresas. Los recursos se orientaron principalmente hacia la capacitacin empresarial (34% de
los recursos) y la creacin de fondos de garanta (40%).
Para el ao fiscal 2001, los fondos destinados al FIDECAP, fueron cerca de 150 millones de pesos (14
millones dlares). El programa atendi a ms de 70 mil empresas para el desarrollo de 220 proyectos
productiv os de impacto regional y/o sectorial; este apoyo represent el 92 por ciento del presupuesto
original autorizado al fondo.
Servicios ofrecidos e instrumentos utilizados
El FAMPYME apoya a las mipymes con las siguientes acciones:

Capacitacin: el apoyo cubre hasta el 70% del costo del servicio de capacitacin con un tope
mximo por empresa apoyada de mil dlares aproximadamente.
Consultora: incluye consultora bsica y especializada. En el primer caso se apoya hasta el 70%
del costo total del servicio con un tope mximo por empresa apoyada de mil dlares
aproximadamente. En el segundo, se apoya de acuerdo al tamao de la empresa: micro (hasta
80% del costo del servicio), pequea (hasta 60%) y mediana (hasta 50%), con un tope mximo de
apoyo por empresa de 5 mil dlares, independientemente del tamao.
Elaboracin de programas y metodologas para brindar capacitacin y consultora. Se apoya la
elaboracin de programas o metodologas para el desarrollo de servicios y/o sistemas de
aprendizaje, capacitacin y consultora. Se apoya hasta en un 70% de su costo o el equivalente a 8
mil dlares.
Formacin y especializacin de especialistas en el mbito local. Se apoya hasta en un 70% del
costo total, sin que sta rebase los 10 mil dlares por beneficiario.
12
Basado en Sols A., (2003), La institucionalidad pblico privada de apoyo a la pequea empresa en Mxico:
Lecciones de los programas FAPMPYEME y FIDECAP. MIMEO, Mxico.
21
Por su parte, el FIDECAP canaliza recursos a travs de las siguientes lneas de apoyo:
Proyectos productivos: promueven la incorporacin de las mipymes a las cadenas productivas.

Ejemplos de proyectos en esta lnea de apoyo son los relacionados con la adquisic in e
instalacin de maquinaria y equipo, instalaciones para agregar valor a la produccin,
modernizacin de procesos, etc.
Infraestructura industrial, comercial y de servicios: instalacin y rehabilitacin de la
infraestructura. Ejemplos son la construccin y/o rehabilitacin de naves industriales, de plantas
de tratamiento de aguas y residuos, y desarrollo de parques industriales,.
Elaboracin de estudios de factibilidad tcnico-econmica de proyectos productivos, de deteccin
de oportunidades de negocio, de procesos de certificacin de calidad y normalizacin, de
mercados de exportacin.
Centros de atencin empresarial: Se asignan recursos para la instalacin, equipamiento y puesta
en marcha de centros de atencin a las mipymes. Un ejemplo son los Centros de Vinculacin
Empresarial as como los centros de atencin especializada, que incluyen a las incubadoras de
negocios.
Bancos de informacin: Apoyo a la conformacin, adquisicin y aprovechamiento de bancos de
datos y sistemas de informacin que tengan por objeto promover las cadenas productivas,
registrar la oferta y demanda de productos, procesos productivos y servicios de los diferentes
mercados y proporcionar informacin para la toma eficiente de decisiones.

Diseo
En los orgenes de ambos programas ocurrieron relaciones pblico-privadas del tipo polticoinstitucionales, ya que en las primeras conversaciones participaron diversas cmaras y asociaciones
empresariales. No obstante, el detalle del diseo de los programas fue de responsabilidad de funcionarios
pblicos, que no realizaron estudios de base sobre las necesidades y problemas del sector mipyme.
Ejecucin
En la ejecucin de los programas se establecen sobre todo relaciones funcionales. Ambos programas
tienen similar esquema de trabajo, en el cual el apoyo es solicitado por las empresas a travs de instancias
intermediarias, que pueden ser tanto asociaciones empresariales como dependencias pblicas locales, que
actan como promotores de los proyectos y tramitan su aprobacin ante los respectivos Consejos
Directivos de los programas.
La canalizacin de recursos se lleva a cabo mediante los pasos siguientes. Primero, los promotores de
proyecto tramitan las solicitudes de apoyo a travs de organismos intermediarios. Despus, el Organismo
Intermediario selecciona proyectos que considera adecuados y los canaliza a la Secretara de Economa a
travs de la Delegaciones Federales de la misma; en el caso de las entidades federativas, esta seleccin es
responsabilidad de los Comits de Planeacin para el Desarrollo del Estado (COPLADEs), o su
equivalente. Posteriormente, la Secretara de Economa a travs del Consejo Directivo del FIDECAP o
del FAMPYME realiza la aprobacin final de los proyectos. Para la canalizacin de los recursos la
Secretara de Economa y el Organismo Intermediario celebran un convenio, en el cual se establecen
compromisos de ambas partes acerca de los proyectos a financiar. Finalmente, el Organismo
Intermediario otorga los recursos a travs de los promotores de proyecto. Cabe resaltar que las propias
empresas son las encargadas de detectar sus reas de capacitacin y de contratar a sus capacitadores.
Evaluacin
Existen dos tipos de evaluaciones, que generan relaciones cliente-proveedor y funcionale s. La primera
22
ocurre cuando los programas evalan internamente a los promotores, quienes mensualmente entregan
reportes de avance y de ejercicio de los recursos. El segundo tipo de relacin se da en la evaluacin
externa de los programas, que la realizan anualmente instituciones acadmicas y de investigacin u
organismos especializados, y que se presenta a la Secretara de Economa para que sta a su vez la
entregue a la Cmara de Diputados, donde se decidir el presupuesto para el ao siguiente de los
programas.
5.3 Conclusiones
Los programas analizados estn insertos en una institucionalidad con varias debilidades. La primera
debilidad est en que no existe una instancia de coordinacin entre los programas, lo cual se aprecia en la
duplicidad de funciones y de herramientas de intervencin en la que incurren el FAMPyME y el
FIDECAP. Otra debilidad est relacionada con la falta de personal capacitado al interior de ambos
programas; las instituciones pblicas responsables de la evaluacin interna de los programas (el Gobierno
del Estado y la Delegacin Federal de la Secretara de Economa), no cuentan con el personal suficiente
como para cumplir con elevado nmero de evaluaciones peridicas que se deben realizar a todos los
proyectos de un mismo Estado; este problema se complican an ms ya que debido a la gran cantidad y
diversidad de proyectos que se realizan en ciertas entidades federativas se necesitan expertos en campos
muy variados. Finalmente, se encuentran tambin debilidades metodolgicas, que afectan tanto la
seleccin de proyectos como la evaluacin de los programas, derivadas de la falta de criterios financieros
para determinar la viabilidad de los proyectos, y de la falta de indicadores para la evaluacin; las metas de
los programas estn en funcin del nmero de proyectos aprobados y en la evaluacin se usan indicadores
de carcter muy general.
23
24
VI. Nicaragua
Programa PROSEDE y el Proyecto NICAMUEBLES13
6.1 Contexto de polticas pblicas
Desde comienzos de la dcada de los 90 y con mayor intensidad a partir del segundo quinquenio, se han
venido aglutinando una serie de Organizaciones de Apoyo a las PYME (OAP) en Nicaragua, que
comprenden un variado nmero de entidades gubernamentales, misiones oficiales internacionales,
instituciones financieras, gremios, cooperativas, centros de capacitacin, y organizacione son
gubernamentales (ONGs). Si en la dcada de los 70 se estima alrededor de 50 OAP, stas pasan a 120 en
la dcada de los 80 y a 245 en 1996.
En 1998 se produce un reordenamiento instit ucional con respecto a los temas de pyme bajo el liderazgo
del Ministerio de Fomento, Industria y Comercio (MIFIC) como responsable de fomentar las pequeas y
medianas empresas a travs de dos organismos: la Direccin de Fomento de la PYME, que se ocupa del
diseo de polticas, programas y proyectos y el Instituto Nicaragense de Apoyo a la PYME (INPYME)
para la ejecucin e implementacin de polticas. Un ano mas tarde se define una Nueva Poltica y
Estrategia de Apoyo a la pyme, que es elaborada de manera conjunta con el sector privado a travs de
una serie de talleres de trabajo que finalmente derivaron en el Sistema de Coordinacin Interinstitucional
o Mesas de Coordinacin (ao 2000). Con este sistema se crea un espacio de encuentro y coordinacin de
las diferentes instituciones pblicas y privadas de apoyo al sector pyme.
No obstante, existe una gran debilidad en el sector pblico nicaragense con respecto al tema de las
pymes. No se ha logrado sostener un equipo que tenga la capacidad y los recursos para tomar un
liderazgo permanente en el diseo, implementacin y evaluacin de las polticas y estrategias de apoyo al
sector. Quizs el INPYME, al haber contado con recursos propios y aportes de la cooperacin casi de
manera permanente ha logrado mantener una mayor presencia desde su constitucin. Sin embargo, los
serios problemas presupuestales, la falta de una definicin de una carrera pblica, la incipiente
calificacin de la mayor parte de sus recursos humanos, y el escaso respaldo poltico efectivo, se han
convertido en una serie de limitantes para que el Estado cree las condiciones ms adecuadas para las
pymes.
6.2 NICAMUEBLES
El Programa NICAMUEBLES ha identificado un sub-sector econmico con un nivel de productividad y
competitividad muy bajo pero que no obstante, cuenta con recursos naturales que podran favorecer su
desarrollo. El Proyecto ha diseado un conjunto de intervenciones con el fin de apoyar a las empresas
beneficiarias en los diversos mbitos donde tienen serias limitaciones.
El propsito del proyecto es lograr una industria de muebles de madera ms competitiva a travs del uso
racional de la madera como materia prima, prcticas gerenciales ms eficientes y un mayor valor
agregado en el procesamiento. As mismo, a nivel instit ucional se pretende construir estructuras
sostenibles que permitan continuar con las actividades iniciadas, con un efecto multiplicador sobre los
oferentes de capacitacin, formacin y servicios empresariales de la institucionalidad pblica y privada
involucrada.
13
Basado en Garca J., 2003 La Institucionalidad Pblico-Privada de Apoyo a la Pequea Empresa en Nicaragua.
Lecciones del Programa PROSEDE y el Proyecto NICAMUEBLES, MIMEO, Managua.
25
Para ello se han diseado cuatro componentes del proyecto: Mejoramiento e Innovacin de Tcnicas y
Tecnologas, Gerencia y Organizacin, Comercializacin, y Apoyo Institucional. El Proyecto tiene una
duracin total de cuatro aos, inicindose en el 2000 una fase piloto, y su ejecucin a partir del 2001
donde se ha ido ampliando gradualmente tanto las empresas atendidas, como la cobertura geogrfica. Las
metas del programa son atender directamente a 40 empresas el primer ao, llegar a 70 en el segundo y a
120 al final del Proyecto.
Los servicios otorgados por el programa se instrumentan en torno a los cuatro componentes: (1) En el
componente de Mejoramiento e Innovacin de Tcnicas y Tecnologas destacan las actividades de
elaboracin de manuales, la capacitacin de carpinteros y ebanistas y una misin tecnolgica a Costa
Rica; (2) en el de Gerencia y Organizacin se han organizado talleres y cursos de capacitacin y se han
elaborado materiales didcticos, en los aspectos administrativos, contables, financieros y de gestin, as
como colaboracin con otros programas de fomento de la Organizacin de las Naciones Unidas para el
Desarrollo Industrial (ONUDI); (3) en el de Comercializacin las principales actividades han estado
dirigidas a las investigaciones de mercado de Nicaragua y Costa Rica, donde se han editado y difundido
los estudios respectivos, y a la promocin en ferias de los empresarios; y (4) en el de apoyo institucional
se realizan capacitaciones en tcnicas especficas, reuniones instituc ionales, hasta la convocatoria a
oferentes de servicios de desarrollo empresarial.
El grupo meta principal son los pequeos y medianos fabricantes de muebles en las localidades de
Managua, Masaya, Granada y por otro lado Ocotal, Somoto, Estel y Carazo en una segunda etapa. El
Proyecto tambin beneficiar a docentes y tcnicos de las instituciones que ofrecen los servicios de
desarrollo empresarial en capacitacin, asistencia tcnica y comercializacin. Los criterios de seleccin
toman en consideracin los potenciales de desarrollo de las empresas, sus capacidades tcnicas y de
gestin por explotar, y, en particular, el inters de tener una participacin activa en el Proyecto.
Los recursos comprometidos son del orden de US $ 2.3 millones con participacin de cada uno de los
gobiernos en diversos componentes con una estructura de participacin de 75% para Finlandia, 20% para
Chile, y 5% para Nicaragua 14 .
La apreciacin general es que tanto a nivel de actividades realizadas como de recursos utilizados, el
Proyecto se encuentra por debajo de los objetivos y metas cuantitativas y cualitativas planificadas en su
Plan Operativo Global. Las razones de fondo podran corresponder a una orientacin muy amplia de
beneficiarios que va desde la extraccin de los recursos hasta su comercializacin en el mercado, as
como a una previsin excesivamente optimista de las limitaciones existentes para el crecimiento del
sector.
6.2.1 Relaciones Publico-Privadas
Diseo
La justificacin del programa surge a partir de la ela boracin del Plan Nacional para el Desarrollo
Sostenible 1996-2000, cuando se toman una serie de iniciativas dirigidas a la bsqueda de un modelo de
desarrollo para el sector forestal con valor agregado. Como resultado de dos misiones (una finlandesa en
1997 y una chilena en 1998) que llegaron a investigar el sector maderero y la institucionalidad
involucrada se hizo un documento sobre el desarrollo de dicha industria a nivel de pequea y mediana
empresa.
14
De este monto, el 62% est asignado para asistencia tcnica con expertos locales e internacionales; el 19% para el
desarrollo de los componentes con estudios, visitas de estudio, subcontratacin, impresiones, equipos; el 17% para
gastos operativos; y, 2% para la evaluacin.
26
Es destacable la inclusin en la fase de diseo de todos los actores que se veran involucrados en un
ambicioso programa de apoyo sectorial. En esta fase, por tanto, las relaciones cliente-proveedor y las
poltico-institucionales son las predominantes. La propuesta fue presentada en un taller con representantes
y empresarios del sector de muebles y carpintera a nivel nacional, ONGs activas en el sector PYME,
institutos de capacitacin y organizaciones internacionales y bilaterales de cooperacin. Todas estas
instituciones participaron de diversas maneras en estudios, diagnsticos, elaboracin de manuales y
matrices de competencias laborales, entre otros.
Finalmente, la funcin de elaboracin el documento final de diseo del proyecto se delega en el sector
privado la elaboracin del documento final a travs de licitaciones a consultores privados en Finlandia, , y
en Chile.
Ejecucin
La ejecucin se asigna al INPYME, organismo publico que ejecuta las polticas gubernamentales
emanadas del MIFIC, y tiene asociaciones con otras instancias pblicas, acadmic as y privadas15 . Sin
embargo, la estructura organizativa incluye a los diferentes actores involucrados, delegando funciones de
financiacin, control de gestin y gestin tcnica de la siguiente forma:
a los representantes gubernamentales de los 3 pases en el Consejo de Supervisin, se les asignan

las funciones de aprobacin, financiacin y diseo de estrategia del Proyecto;
a los agentes tcnicos, y los representantes del sector pblico, de la cooperacin, y de los
empresarios, en el Comit de Direccin, se les delega el control sobre la adecuada ejecucin y
administracin en funcin de los objetivos del Proyecto. Adems, ellos brindan apoyo a la gestin
tcnica y financiera del Proyecto va coordinacin interinstitucional con las organizaciones
vinculadas al proyecto;
finalmente, la Unidad de Gestin, a cargo de la gestin operativa, creada en el seno del INPYME,
esta compuesta por el equipo de expertos tcnicos y en gestin a cargo de los diversos
componentes del Proyecto, as como consultores y personal administrativo, ocupndose tambin
del monitoreo y actividades de fortalecimiento institucional.
Evaluacin
La elaboracin de los informes detallados permanece en el seno del Proyecto, en manos de la Unidad de
Gestin. No obstante, el monitoreo contempla niveles mltiples a cargo de los beneficiarios, de la Unidad
de Gestin, del Comit de Direccin y del Consejo de Supervisin. Es por tanto un ejemplo de relaciones
poltico-institucionales integrales, en las que todos los actores involucrados en el proyecto asumen cierta
responsabilidad en el control del Proyecto.
Para cada resultado especfico emanado de los objetivos del Proyecto, por cada componente, se
elaboraron indicadores y fuentes de verificacin. En los indicadores destacan el uso racional de la madera
(madera seca, desperdicios, materiales alternativos), mejor capacidad gerencial y organizativa (contratos
de cooperacin, planes de negocios, formalizacin, diferenciacin de funciones), mejor capacidad
comercial (ventas internas, exportaciones), y apoyo institucional (organizacin de servicios financieros y
no financieros, formacin de redes). En la definicin de los resultados del componente institucional, se
utiliza un indicador cuantitativo, como la firma de cierto nmero de convenios interinstitucionales.
15
Entre estas instituciones asociadas figuran el Instituto Nacional de Tecnologa (INATEC), el Instituto
Tecnolgico Nacional (INTECNA) y la Universidad Politcnica de Nicaragua (UPOLI) para capacitacin, el
Instituto Nacional Forestal (INAFOR) para investigacin tcnica; y, el Ministerio de Agropecuario y Forestal
(MAGFOR) y el Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales (MARENA) como ministerios involucrados;
la ASOMUEBLE, la Cmara Nacional de Pequea y Mediana Empresa (CONAPI), la Unin de Pequeas y
Medianas Empresas (UNIPYME), a nivel de empresarios, entre otras.
27
Finalmente, respecto a las fuentes de verificacin, prima el uso intensivo de las estadsticas oficiales,
encuestas, registros y diagnsticos.
6.3 Programa de Promocin de Servicios de Desarrollo Empresarial (PROSEDE)
El Programa de Promocin de Servicios de Desarrollo Empresarial (PROSEDE) se viene ejecutando
desde Mayo del ao 2001, y tiene una duracin estimada se 3 aos. El objetivo del programa es promover
el mercado de servicios de desarrollo empresarial (SDE) en capacitacin, asistencia tcnica, asesora y
consultora con un enfoque de demanda y de sostenibilidad a travs de un modelo de cuatro pisos (el
primero, corresponde a los beneficiarios; el segundo, a las instituciones prestadoras de servicios
financieros y no financieros; el tercer piso incluye a instituciones tanto pblicas como privadas y
cooperacin internacional que ejecutan programa a travs de las instituciones especializadas del segundo
piso; y finalmente el cuarto piso que se encarga de disear la poltica est conformado por el MIFIC y la
DPYME16 .
En PROSEDE, los principales instrumentos correspondientes al incentivo a la demanda del programa son
los bonos para los servicios de capacitacin con una meta de 1000 empresas a atender en los tres aos del
proyecto y un subsidio de entre el 50% y 70% segn el tamao de la empresa; los bonos de diagnstico,
que tienen como objetivo la elaboracin de un Plan de Fortalecimiento Empresarial y un subsidio de hasta
un mximo del 80% del costo del servicio; y los bonos de asistencia tcnica que tienen como objetivo
implementar el Plan de Fortalecimiento Empresarial con un subsidio de hasta el 75% del costo del
servicio. Respecto al componente de fortalecimiento de la oferta, financiado por la GTZ a travs del
Programa de Promocin de Capacidades Empresariales (PROCAPE), se apunta al desarrollo de
metodologas, formacin de capacitadores, transferencia de estndares de competencias y capacitacin
para aumentar la eficiencia, as como al acceso a herramientas y conocimientos.
Los beneficiarios del proyecto son preferentemente unidades empresariales entre 1 y 100 trabajadores
para capacitacin, y de 6 a 100 para asistencia tcnica y diagnstico, ubicadas en principio en Managua y
Masaya. Las empresas acceden al programa en funcin de criterios de potencial de generacin de
excedentes, disponibilidad de co-financiamiento del costo de los servicios, y conocimiento de necesidades
de los mismos por el personal de la pyme.
En cuanto a criterios de elegibilidad, por el lado de la oferta existe un sistema de calificacin y registro de
instituciones o profesionales de capacitacin o proveedores de SDE en el que se establecen criterios de
antigedad, experiencia, formalidad, infraestructura, y resultados. Adems, los cursos de capacitacin, la
consultora de diagnsticos y las acciones de asistencia tcnica, deben cumplir con condiciones de tiempo
mnimo del servicio, contenido, costo y metodologa. Por el lado de la demanda, existe una nica
condicin y es que el solicitante del bono debe ser el propietario de una micro, pequea o mediana
empresa, formal o informal. El usuario del bono puede ser su propietario o sus empleados.
El presupuesto total del programa asciende a US$ 2.330,000, y procede de las siguientes fuentes: US$
1.400,000 por el FOMIN, , US$640,000, a cargo del Instituto Nacional de Desarrollo (INDE), y US$
290,000 a cargo de la GTZ 17 . El presupuesto anual, del orden de US $ 600,000, est distribuido en un
40% para los componentes principales del programa (capacitacin, asesora y consultora, acercamiento
entre oferta y demanda y fortalecimiento de la oferta de servicios), 40% para los gastos de apoyo tcnico
y personal, y un 20 % para seguimiento y evaluacin, equipo menor y gastos administrativos.
A partir de la evaluacin intermedia realizada en Julio del 2002, se obtuvieron resultados relativamente
16
17
Direccin de fomento a la pequea y mediana empresa.

Deutsche Gesellschaft fr Technische Zusammenarbeit (GTZ) es la agencia de cooperacin alemana.
28
satisfactorios: (i) por el lado de la demanda, un nivel de colocacin satisfactorio respecto a las metas,
salvo en el caso de asistencia tcnica; (ii) por el lado de fortalecimiento de la oferta, el proceso de
acreditacin de proveedores se cumpli en 83%, y la oferta ejecutada de dictado de los cursos en casi
60%; (iii) en relacin a la informacin a travs de ventanilla nica, el nivel de satisfaccin de usuarios fue
muy positivo, con una calificacin de 59% como muy buena y 21% como excelente.
6.3.1 Relaciones Publico-Privadas
Diseo
El programa fue promovido por tres instituciones lderes que presentaron una propuesta integral de
competencias aportando financiamiento, know-how y recursos humanos. FOMIN-BID aportaba
financiamiento para subsidiar los costos de capacitacin, consultora, y diagnstico; la GTZ brindaba
metodologas y conocimientos; y el INDE aportaba su conocimiento del medio empresarial y las
relaciones institucionales en el mercado de servicios que se pretenda desarrollar, convirtindose en la
Unidad Ejecutora.
En la fase de diseo del programa, las relaciones pblico-privadas que predominan son las funcionales y
del tipo cliente-proveedor: se subcontratan con el sector privado la realizacin de estudios y diagnsticos
de la situacin del mercado, que realizan consultas entre los beneficiarios finales del programa
Se crea adems el Comit de Coordinacin del Programa que asegur la coordinacin entre las 3
instituciones involucradas. El Comit est integrado por dos representantes del INDE, uno del Instituto
Nicaragense de Apoyo a la Pequea y Mediana Industria (INPYME), uno del MIFIC, uno de la GTZ,
dos de los gremios de las PYME, uno de proveedores de servicios de desarrollo empresarial, y uno del
BID (con voz pero sin voto).
Ejecucin
Para la ejecucin se establece una relacin con el INDE, organizacin civil sin fines de lucro que se
convierte en el organismo ejecutor del programa, aprovechando su poder convocatoria en el sector tanto
pblico como privado y su experiencia como entidad de segundo piso.
En este caso, al igual que en el de NICAMUEBLES, las relaciones inter-institucionales se coordinan a
travs del Comit que incluya todo el espectro de actores involucrados en el proyecto en las fases de
ejecucin y evaluacin. Este comit promueve la participacin del sector privado, pblico y la comunidad
internacional, as como la regulacin y evaluacin del programa, debiendo tambin dirigir y controlar al
INDE en su labor de ejecutor del Programa, y las actividades realizadas por la GTZ en los diversos
componentes del programa.
Evaluacin
Para cubrir las funciones de evaluacin y supervisin adems existe una Entidad de Externa de
Supervisin, encargada de verificar que los servicios se ejecuten y que tanto los oferentes como los
demandantes de servicios cumplan con la informacin suministrada al Programa.
El Sistema de Monitoreo y Evaluacin interno de PROSEDE se caracteriza por relaciones del tipo clienteproveedor. El sistema est orientado a recabar datos e informacin mediante la investigacin de mercado
tanto a los oferentes como los demandantes de servicios. Mediante le realizacin de encuestas a las
instituciones de capacitacin y asistencia tcnica se obtiene informacin sobre los cambios o ajustes en
los mtodos de enseanza, y el diseo de nuevos productos y servicios. Con los empresarios se evalan
aspectos vinculados a la calidad de la atencin en las ventanillas del Programa, la percepcin y nivel de
satisfaccin de los usuarios de Bonos sobre los cursos, sobre los instructores y los materiales, entre otros
29
datos. Adems como proyecto financiado por el BID, se incluye la realizacin de una evaluacin
intermedia y otra final por expertos independientes.
6.4 Conclusiones
En casos de fragilidad institucional, la interlocucin pblico-privada no produce buenos resultados, como
se vio en el caso de NICAMUEBLES. En cambio en PROSEDE destaca la participacin interinstitucional
equilibrada, donde cada uno aport sus fortalezas, incluyendo a los gremios empresariales representativos
de las micro y pequeas empresas.
No obstante, la debilidad de los gremios de microempresas y en muchos casos su baja representatividad
limitaron su participacin efectiva. Se requiere fortalecerlas si realmente se busca lograr contrapartes
institucionales que aporten efectivamente con una visin de desarrollo en el diseo, implementacin y
evaluacin de proyectos y programas de apoyo al sector.
Respecto de la evaluacin de los resultados, es comn en estos programas encontrar instancias de
supervisin y control en la forma comits de direccin o de vigilancia, en las que participan
representantes del sector pblico y privado, esperando que la participacin de estos ltimos asegure la
efectiva y eficiente implementacin del Proyecto. Sin embargo, en muchos casos las posibilidades o
capacidades reales de influir de estos comits son muy limitadas. El caso de PROSEDE, es un buen
ejemplo en el que las instancias de supervisin y la evaluacin intermedia del programa pusieron de
manifiesto situaciones que a travs de un proceso sano de retroalimentacin permiti corregir errores y redireccionar esfuerzos.
En el caso de NICAMUEBLES, qued patente que el plantear objetivos demasiado ambiciosos crean
ineficiencias y distracciones que terminan por restar entusiasmo al sector empresarial que participa.
Sobre todo en el caso de que la ejecucin recaiga sobre una institucin pblica, el cumplimiento de
objetivos sobre-dimensionados fuerza a la institucin a intervenir en mbitos que corresponden a otras
dependencias, pudiendo crearse celos institucionales.
Las posibilidades de expansin de proyectos de tipo clster, como el de NICAMUEBLES pasan por el
desarrollo institucional, involucrando a nuevos agentes e instituciones locales en el programa. No
obstante, un mayor nmero de actores hace ms compleja la labor de coordinacin. En estos casos, la
evaluacin y medicin de los resultados de la colaboracin institucional adquiere mayor importancia. Esta
debe plantearse ms all de la firma de cierto nmero de convenios interinstitucionales, e incluir ms bien
la implementacin misma de los acuerdos, su participacin activa y el impacto mismo a los beneficiarios
finales.
Finalmente, para PROSEDE, el Comit de Coordinacin, como instancia de monitoreo, seguimiento y
evaluacin del Programa ha permitido que se constituya un espacio muy dinmico de intercambio y de
asuncin de responsabilidades compartidas entre el sector pblico, la cooperacin internacional y los
gremios representativos de los empresarios. Sera interesante analizar en ms profundidad cmo funcion
en cuanto a canal de transmisin de los intereses de los diferentes grupos.
30
VII. Per
DESIDE y el Proyecto PRA18
7.1 Contexto de polticas pblicas

El modelo de desarrollo econmico con una orientacin hacia el mercado que Per viene implementado
desde inicios de los 90, ha determinado que la administracin gubernamental haya evolucionado en sus
intervenciones para el fomento de la produccin, dando paso a instituciones privadas especializadas en la
provisin de servicios financieros y no financieros. Del mismo modo, se han creado un conjunto de
dependencias pblicas para apoyar a las pymes.
A continuacin se presentan dos casos de programas de apoyo a las pyme, los cuales permiten analizar los
alcances institucionales pblicos y privados y su interrelacin en cada uno de ellos. El Programa de
Apoyo a la Pequea Empresa (DESIDE), que naci de una relacin entre la cooperacin Suiza y el
gobierno peruano establecida en 1993, ha jugado un rol protagnico en la experiencia peruana de apoyo a
las pyme, impulsando nuevos principios de intervencin, diseando novedosos instrumentos de apoyo y
promoviendo la interrelacin institucional pblico-privada a nivel central, regional y local. El Proyecto de
Reduccin y Alivio de la Pobreza (PRA), por su parte, aport un nuevo enfoque metodolgico, centrando
su esfuerzo en la erradicacin de la pobreza y dirigiendo sus intervenciones de manera focalizada fuera de
Lima a travs de alianzas institucionales con el sector privado local.
7.2 DESIDE
El programa DESIDE comenz a funcionar en febrero de 1995, como resultado de un acuerdo entre la
Cooperacin Suiza y el Gobierno de Per para mejorar la capacidad del pas en el diseo e
implementacin de polticas, estrategias e instrumentos a favor de las pyme. Acta en dos niveles: macro
y meso. En el primero busca contribuir al desarrollo de polticas favorables al desarrollo de las pyme, a
dinamizar la coordinacin interinstitucional y a promover iniciativas de desarrollo econmico regional y
local. A nivel meso se orienta a desarrollar o dinamizar el mercado de SDE a travs de Centros de
Servicios. Desde el inicio del programa se estima que se han asignado recursos por un monto aproximado
de US$ 6 Millones.
Los puntos siguientes sintetizan los principales logros del programa. En el Nivel Marco:
Poltica Pro-PYME: Permiti que el gobierno contara con una unidad estratgica para impulsar
iniciativas a favor de las PYME, contribuyendo en la definicin de principios de intervencin
gubernamental, estableciendo relaciones con los principales actores como los gremios
empresariales, las ONGs e instituciones de apoyo, la cooperacin internacional, entre otros.
Mesas de coordinacin. Se formaron comisiones en temas de poltica, descentralizacin,
investigacin, recursos humanos, y servicios de desarrollo empresarial. El liderazgo de las mesas
ha ido rotando entre el sector pblico y el privado. La participacin gremial ha sido un poco
errtica, debido probablemente a la debilidad de estas instituciones. El nivel de dilogo y
actividad ha sido mucho mejor con gremios locales y regionales donde la problemtica a resolver
es ms especfica.
18
Basado en Garca J., 2003, La Institucionalidad Pblico-Privada de Apoyo a la Pequea Empresa en Per:
Lecciones del Programa DESIDE y el Proyecto PARA, MIMEO, Lima.
31
Desarrollo Econmico Local: Adems del esfuerzo de coordinacin institucional en distintos

mbitos geogrficos del pas, se dise e implement un componente para apoyar a municipios
interesados en introducir reformas para la promover el desarrollo econmico local, a travs de la
creacin de Unidades Municipales de Promocin Empresarial (UMPE). Sin embargo, estas
oficinas enfrentan varios obstculos: recursos econmicos insuficientes, marco normativo poco
favorable, falta de involucramiento y sensibilizacin de otras reas municipales, desconocimiento
por empresas y autoridades, debilidad de tejido empresarial local, etc.
A nivel meso, se pusieron en marcha 17 centros de desarrollo empresarial. Estos centros funcionan en
instituciones existentes seleccionadas a partir de un concurso. La evidencia emprica muestra que los
CDE que han funcionado mejor (en trminos de sostenibilidad y satisfaccin del cliente) en aquellas
instituciones para las que el CDE fue un proyecto de envergadura y que tienen una mejor relacin con el
tejido empresarial local. Tambin fue importante desarrollar un plan de mercadeo .
7.2.1 Relaciones pblico-privadas
Diseo
El diseo del programa DESIDE ha sido un proceso iterativo, caracterizado por una alta presencia de
relaciones del tipo cliente-proveedor y poltico institucionales. El programa, que se desarroll en tres
etapas consecutivas, se gest en un taller de planificacin en el que participaron el Gobierno de Per, la
cooperacin Suiza, Swisscontact (Consultora Suiza), as como expertos en PYME y sus representantes.
Esta actividad permiti que se asumiera un compromiso institucional entre los participantes, en particular
entre la cooperacin Suiza (COSUDE) y el Gobierno de Per (el Vice Ministerio de Industrias en ese
momento y luego el Ministerio de Trabajo), que se mantendra por los prximos aos.
La primera fase del programa (1995-2004) incluy una serie de diagnsticos sobre la situacin de las
pyme que sirvi para tener un mejor conocimiento de la realidad del sector, de sus principales
limitaciones y de las capacidades de las diversas instituciones de participar en el apoyo al sector. A partir
de estos estudios se definieron las actividades en los planos macro y meso. En 1997, sobre la base de una
evaluacin y un taller de planificacin entre las instituciones pblicas y privadas participantes, as como
los representantes de las pyme; se defini la segunda Fase (1997-2001), la cual dio continuidad a la
primera, introdujo temas ambientales y facilit la implementacin de las mesas de coordinacin
interinstitucional. En febrero de 2001, se realiz una nueva evaluacin, y en mayo del mismo ao se lleva
a cabo un taller denominado Plataforma de Planificacin con representantes de las principales
instituciones contrapartes y cercanas a la implementacin de DESIDE. Con estos elementos se dise la
tercera fase, que busca consolidar lo avanzado y refuerza la visin del territorio con enfoques nacional,
regional y local.
Ejecucin
La ejecucin del programa DESIDE se caracteriza por una clara divisin de funciones entre el sector
pblico y el privado (relaciones funcionales). La estructura organizativa del Programa tiene dos niveles.
El rgano mximo es el Comit Directivo, en el que estn representados: COSUDE (instancia
financiadora); el Ministerio de Trabajo; la Agencia Peruana de Cooperacin Internacional (APCI) y la
gerencia del programa (dos directores), estos ltimos con voz pero sin voto. La gestin del Programa est
a cargo de una co-direccin: la ejecucin del programa a nive l meso es de responsabilidad de
Swisscontact, y las actividades del nivel macro son de responsabilidad de COSUDE a travs un
secretariado tcnico conformado por los co-directores y el equipo de consultores de DESIDE, los cules
se desempean dentro del gobierno peruano.
32
Para la ejecucin de las distintas actividades, a nivel macro y meso, el programa ha desarrollado distintos
tipos de alianzas:
El desarrollo de polticas Pro-PYME, la contraparte institucional es el Vice Ministerio de

Promocin del Empleo y la Micro y Pequea Empresa, en el Ministerio de Trabajo, aunque las
propuestas de poltica son elaboradas sobre la base de un contacto directo y permanente con los
representantes gremiales de las pyme (relaciones poltico institucionales).
Las mesas de coordinacin, un espacio para el desarrollo de relaciones poltico institucionales
mediante el intercambio de visiones y de experiencias, convocan una amplia participacin, con la
presencia del Ministerio de Trabajo, el Consorcio de Organizaciones Privadas de Promocin al
Desarrollo de la Micro y Pequea Empresa (COPEME) que agrupa a ms de 50 ONGs e
instituciones de apoyo al sector, y representantes gremiales y de la cooperacin internacional.
Las actividades de desarrollo econmico local se ejecutan a travs de la Red Programa de
Promocin Municipal para el Desarrollo Empresarial (PROMDE), donde tambin participa el
Ministerio de Trabajo, el Instituto de Investigacin y Capacitacin Municipal (INICAM), y la
organizacin Internacional del Trabajo (OIT). Asimismo se han convocado a 55 municipios para
la implementacin de Unidades Empresariales de Promocin Empresarial.
Los Centros de Desarrollo Empresarial (CDE) han requerido de la participacin de instituciones
privadas a lo largo del territorio nacional, que a travs de licitaciones y concursos fueron
convocadas para promover el desarrollo econmico local con mecanismos de mercado. A lo largo
del Programa se han apoyado a 17 CDE. Las relaciones funcionales son las predominantes en este
caso.
Evaluacin
La evaluacin del programa involucra relaciones de cliente proveedor y poltico institucionales. Las
relaciones cliente proveedor se verifican en la creacin de la Unidad de Monitoreo del Programa, la que
se concentr en el anlisis del desempeo de los CDE y sus efectos sobre las pequeas empresas. El
PROMDE tambin cuenta con su propia Unidad de Monitoreo. Las relaciones poltico institucionales se
verifican en el contacto y comunicacin permanente entre los actores pblicos como privados
involucrados en el programa.
7.2.2 Conclusiones
El nacimiento y concepcin inicial del Programa parti de una relacin abierta y transparente entre el
gobierno de Per y una agencia de cooperacin internacional (COSUDE), con una visin compartida
respecto de la necesidad de apoyar a un sector econmico y social importante para el pas, los principios
de intervencin del Estado y de la cooperacin, en el marco de un mercado libre donde se busca favorecer
un entorno que impulse la competitividad de las empresas, facilitando su acceso a servicios de desarrollo
empresarial y eliminando las barreras normativas que limitan su desarrollo.
La interlocucin permanente entre el sector pblico y el privado, constituido por las empresas, sus
gremios, los proveedores de servicios, las instituciones acadmicas y de capacitacin, los institutos
tecnolgicos, las ONGs, los consultores y expertos, a travs de entrevistas, reuniones de trabajo, talleres,
seminarios, mesas de coordinacin; enriquecieron las discusiones, orientaron el diseo y formaron parte
de la misma implementacin del programa. La utilizacin de talleres de planificacin estratgica
participativa entre las instituciones pblicas y privadas participantes, as como los beneficiarios pyme, ha
permitido recoger de manera sistemtica opiniones diversas para definir los objetivos del Programa,
disear los componentes del mismo, y las actividades a llevarse a cabo. Tambin ha permitido que a
travs del dilogo se conozcan mejor los actores, se sopesen sus puntos de vista y se logre avanzar hacia
33
una agenda compartida. Otro aspecto fundamental en el proceso de interlocucin fue el fortalecimiento
del sector pblico.
La participacin del sector privado fue importante en implementacin del Programa. Una agencia privada
fue identificar socios regionales donde se montaron los CDE para dinamizar el mercado de servicios tanto
por el lado de empresarios como por el lado de los proveedores de servicios. La utilizacin de
mecanismos de mercado, como las licitaciones y concursos, asegur una amplia y transparente
participacin de las instituciones interesadas, mayormente privadas, en todo el territorio nacional.
Adems, el sistema de incentivos para el cumplimiento de metas, contribuy a apuntar los esfuerzos al
logro de los resultados esperados. La visin descentralista del Programa, no obstante la limitada presencia
de instituciones proveedoras de servicios de desarrollo empresarial, permiti que instituciones privadas y
ONGs de provincias se reconvirtieran institucionalmente, buscando su sostenibilidad y viabilidad
econmica.
El Programa a lo largo de su vida ha permitido que su contraparte pblica, aunque tambin la privada,
puedan considerar, discutir y en algunos casos introducir temas de avanzada como los temas
ambientales, el desarrollo regional y local, los temas de gnero, entre otros.
7.3 Proyecto para la reduccin y el alivio a la pobreza (PRA)
El PRA, financiado por la cooperacin de Estados Unidos, facilita el acceso de pequeos empresarios
peruanos a mercados nacionales e internacionales mediante tres tipos de apoyo. El primero incluye
actividades de asistencia tcnica al interior de la empresa para el desarrollo de un nuevo producto, la
reconversin productiva, o la ampliacin de la capacidad de produccin. El segundo es la agrupacin de
pequeos productores locales a fin de concretar una relacin comercial con empresas medianas y grandes,
para acopio, subcontrata, u otra modalidad de negocio. El tercero implica la deteccin de una necesidad
de compra en el exterior actualmente no satisfecha, la cual puede constituir una oportunidad de
produccin sostenible en el tiempo. El denominador comn de en estas tres modalidades es resolver los
cuellos de botella que impiden el desarrollo de un pequeo negocio en el mediano y largo plazo.
El PRA concentra sus acciones en once corredores econmicos,19 en cada uno de los cules opera un
Centro de Servicios Econmicos (CSE). La actuacin de estos Centros esta orientada por la demanda de
bienes y servicios de las ciudades intermedias as como tambin de los mercados internacionales. A partir
de all se organizan las actividades de apoyo a la oferta de produccin y servicios de los agentes
econmicos privados a travs del desarrollo de clusters y conglomerados productivos y el apoyo de
servicios de desarrollo empresarial. Los objetivos anuales de cada CSE se formulan en trminos de
incrementar de las ventas, el empleo y las inversiones de las empresas beneficiarias.
Los CSE estn abocados a los negocios. Partiendo de la demanda, organizan al oferta a travs de
asistencia tcnica para superar las limitaciones tcnicas de los productores, el fortalecimiento de clusters
para mejorar la competitividad de las empresas y la reduccin de costos de transaccin a travs de
acciones de poltica local con Comits Locales de Apoyo, una instancia constituida por las instituciones
pblicas y privadas locales clave para mejorar el clima de inversin. El presupuesto anual del Proyecto
supera los US $ 6 millones20 .
19
reas determinadas por un conjunto de ciudades y sus entornos rurales vinculados vialmente, que forman
circuitos comerciales que al estar conectados con otras ciudades ms importantes, potencian su capacidad de
crecimiento y dinamismo econmico.
20
Dichos recursos corresponden a diversos componentes del Proyecto como son Planeamiento Estratgico (11%),
Desarrollo de Mercados (5%), Asistencia Tcnica (8%), Monitoreo y Evaluacin (7%), Administracin (19%),
Centros de Servicios Econmicos (46%), y Dilogo de Polticas ( 5%).
34
7.3.1 Relaciones pblico-privadas

Diseo
En el diseo del PRA participaron la Agencia de Cooperacin Internacional de los Estados Unidos
(USAID) y el Ministerio de la Presidencia, quienes conjuntamente convocaron a la Universidad del
Pacfico para que haga un estudio de las reas geogrficas donde se concentrara el proyecto (relacin
cliente proveedor y funcional). El estudio realizado por la Universidad fue la base para la seleccin de
once corredores econmicos. Una vez identificados los corredores y definidos las actividades de
intervencin, se revisaron diversas instrumentos, seleccionndose la metodologa de los Centros de
Servicios Econmicos como metodologa para mejorar el clima para la inversin privada y el aumento
sostenible de ventas y empleo.
Ejecucin
Las relaciones funcionales caracterizan la ejecucin del PRA. Aunque en un comienzo la ejecucin del
proyecto fue delegada en el gobierno peruano, por dificultadas para cumplir con el aporte de
contrapartida, esta se transfiri a la Confederacin de Instituciones y Empresas Privadas del Per
(CONFIEP), que es un gremio de gremios empresariales. Se pens que esta sera la contraparte nacional
ptima, por su condicin de agrupar a los principales contribuyentes del pas y por que la presencia de
empresarios, lo que supona un terreno frtil para la creacin de oportunidades de inversin.
USAID y CONFIEP suscribieron un Convenio Cooperativo en 1998. Durante la vigencia de este
Convenio se licitaron diez CSE que fueron otorgadas a ONGs y empresas privadas21 , y las actividades de
la direccin y la asistencia tcnica del proyecto estuvieron centradas en su implementacin y puesta en
funcionamiento. A partir de abril del 2001, la CONFIEP tampoco fue capaz de asignar recursos
econmicos de contraparte, y se hizo necesario un cambio de la institucional ejecutora del Proyecto, que
pas a cargo de la empresa privada americana Chemonics International Inc.-Sucursal Per, que suscribi
un contrato hasta Julio del 2003.
El cambio de la CONFIEP por la empresa americana Chemonics fue ms la aplicacin de una frmula de
pragmatismo que una alternativa que reflejara los reales objetivos del Proyecto que s contempl desde su
inicio una contraparte nacional pblica y luego privada. Sin embargo, debemos considerar, que esta
empresa particip desde el inicio del proyecto en la evaluacin, monitoreo y hasta auditorias concurrentes
a los CSE. Es decir el nuevo doble papel de Chemonics en calidad de ejecutor y de entidad responsable
del monitoreo, tarea que contina desarrollando, le da un rol de juez y parte en el PRA.
A nivel cualitativo, puede mencionarse que si bien no se ha logrado una articulacin estratgica
institucional nacional del Proyecto, en particular en Lima, ha sido muy difcil coparticipar con gremios
empresariales y con agencias del Estado; s se ha conseguido en la prctica un buen grado de interrelacin
institucional operativa con los agentes de cada zona, siempre con preeminencia del sector privado a travs
de los Comits Locales de Apoyo. Es decir, las relaciones poltico institucionales a nivel nacional son
dbiles en el PRA.
Evaluacin
La evaluacin del PRA se basa en un seguimiento estricto de los resultados econmicos de las empresas
atendidas por los CSE. Inclusive, los CSE estn remunerados, en parte, en funcin del desempeo de sus
clientes. Esto hace que las relaciones cliente proveedor sean una pieza central en este programa. Debe
21
Los criterios para seleccionar a las contrapartes fueron la presencia institucional en los territorios seleccionados,
su articulacin con otros programas, sus actividades y posibilidades de complementacin con el PRA, y el plan de
negocios presentado. Elegidas las contrapartes se establecieron contratos por desempeo.
35
mencionarse, sin embargo, que los conflictos de inters mencionados ms arriba, pueden afectar la
calidad de las evaluaciones.
7.3.2 Conclusiones
La participacin de la Universidad del Pacfico en la elaboracin de los estudios de base y en la definicin
de una metodologa de focalizacin ms apropiada, demostr que la relevancia que un diagnstico puede
tener para aportar enfoques, criterios y propuestas innovadoras y adaptadas a la propia realidad. El
concepto de corredores econmicos aplicado en ese estudio es uno de los aspectos ms importantes que
aporta el PRA, el mismo que puede ser replicado en casi todos los pases latinoamericanos.
La participacin de las contrapartes gubernamentales no siempre puede asegurar un compromiso
permanente. Como se pudo apreciar al inicio del diseo del Proyecto haba una expectativa positiva de
visin y trabajo conjunto, pero luego los cambios polticos no permit ieron que los compromisos
gubernamentales se cumplieran. Los planes de contingencia del Proyecto permitieron que este siguiera
delante, aunque con importantes retrasos.
Uno de los principales problemas de la ejecucin de este Proyecto fue la coordinacin entre las
contrapartes. La suscripcin del convenio con CONFIEP en 1998 fue en gran medida forzada por la
asimetra de compromisos entre USAID y el Estado Peruano que indujo al primero, ante la falta de
definicin del segundo, a tomar una decisin relativamente apresurada sin un adecuado proceso de
rediseo del proyecto en funcin de la nueva contraparte nacional proveniente del sector privado.
Asimismo el proceso de negociacin entre ambas instituciones fue bastante breve, al tratarse de un
proyecto en marcha con un cronograma que arrastraba una dilacin considerable (por lo menos desde
1997).
A nivel cualitativo, si bien no se ha logrado una articulacin estratgica institucional a nivel nacional del
programa, sobre todo con la contraparte CONFIEP y otras instituciones pblicas y privadas de nivel
nacional; s se ha conseguido en la prctica un buen grado de interrelacin institucional operativa con los
agentes de cada zona, siempre con preeminencia del sector privado.
Las actividades de intermediacin comercial tambin han permitido una relacin ms sana entre
compradores y productores, evitando en algunos casos intermediarios abusivos que limitaban las
relaciones comerciales y las capacidades de desarrollo de los productores. La complementacin de
intervenciones del PRA con otras iniciativas regionales y locales ha permitido en muchos casos cerrar el
crculo, al aportar otros servicios de desarrollo empresarial para fortalecer negocios promovidos por el
PRA.
El entorno o clima de inversin y los costos de transaccin no son nicamente temas de ndole nacional,
en la mayor parte de veces, los entornos territoriales constituyen problemticas locales que limitan
seriamente el desarrollo de los negocios y es indispensable que se analicen estas realidades y se trabaje en
estos niveles.
Una leccin que aporta el PRA es que las relaciones institucionales pblico privadas pueden ser ms
efectivas a nivel local que a nivel nacional. Los intereses locales son ms tangibles para sus
representantes, la comunicacin puede ser ms fluida, los niveles de confianza pueden ser ms cercanos y
las decisiones son menos complejas. Este mbito puede ser potenciado y sin lugar a dudas ofrece una
nueva dimensin de oportunidades de dilogo que pueden favorecer la construccin de entornos propicios
para el desarrollo de los negocios.
36
VIII. Conclusiones y lecciones aprendidas

La lectura conjunta de los casos ayuda a entender cun importante es dentro de la institucionalidad de
apoyo a la mipyme la interlocucin pblico-privada, cmo ocurre, y tambin qu particularidades
determinan su grado de efectividad. A continuacin se analiza, siguiendo las diferentes fases del ciclo de
vida de la poltica pblica, las conclusiones obtenidas de los trece programas estudiados, y las posibles
implicaciones para futuros programas de apoyo a la mipyme en la regin.
La Tabla 2 resume los tipos de relaciones pblico-privadas, y su intensidad, encontrados en cada uno de
los programas analizados.
Tabla 2: Intensidad de las relaciones pblico-privadas en los programas estudiados
Relaciones pblico-privadas
Pas-Programa
Poltico
Cliente Funcionales
Institucionales
Proveedor
Argentina. Programa de Reestructuracin
Empresarial
Argentina. Rgimen de Fomento a los
Fabricantes locales de bienes de capital
Bolivia. Programa de apoyo a la mipyme
Colombia. EXPOPYME
Colombia. Fondo Colombiano de
Modernizacin y Desarrollo Tecnolgico
El Salvador. Fondo de Asistencia Tcnica
vv
vvv
vv
v
v
v
vvv
vvv
vv
v
v
vv
vv
vvv
vvv
Nicaragua. Programa de promocin de SDE

Nicaragua. NICAMUEBLE
vv
vvv
Mxico. Fondo de Apoyo a la mipyme
v
Mxico. Fondo de fomento a la integracin de

v
cadenas productivas
Per. Programa de apoyo a la pequea empresa
vvv
v
Per. Proyecto de alivio y reduccin de la
vv
pobreza
=inexistente v=baja intensidad; vv=intensidad media; vvv=intensidad alta
v
v
v
vv
vv
8.1 Fase de Diseo

En el anlisis y el diseo de los programas, las relaciones ms frecuentes son de tipo cliente-proveedor y
poltico-institucional. A su vez, en varios casos estas relaciones se instrumentan a travs de agentes
privados, quienes se encargan de indagar los problemas que abordar la poltica a travs de consultas a los
clientes finales y/o a sus representantes (gremios). Son pocos los casos que no han delegado al sector
privado la elaboracin del diseo de los programas, o no han realizado algn tipo de consulta a los
beneficiarios finales o sus representantes (las nicas excepciones serian el caso del FAT en El Salvador, y
los programas mexicanos).
La interlocucin con los gremios, sin embargo, no necesariamente conlleva exitosos resultados. Como se
va ha visto en varios programas (Nicaragua-NICAMUEBLES, Argentina-RBC, o Colombia FOMIPYME), los gremios, o ms bien sus delegados o representantes, si bien tienen inters en participar
37
en el diseo de los programas no necesariamente tienen la capacidad como para lograr adecuarlos a las
necesidades y objetivos de sus grupos.
8.2 Fase de Ejecucin
En la ejecucin de los programas analizados, las relaciones funcionales entre agentes pblicos y privados
son las ms destacadas. Sobre este punto, modelos como el boliviano o el salvadoreo delegaban la
administracin de los mecanismos de incentivos a instituciones del sector privado. En ambos casos hubo
que hacer frente a la debilidad institucional de los actores privados del segundo piso. En el caso de El
Salvador las agencias locales fueron capacitadas para cumplir con las funciones de apoyo de segundo
piso. En el caso boliviano, se observ cierta tendencia por parte de los actores privados a descuidar la
calidad de los servicios en su estrategia de maximizacin de beneficios a travs de la reduccin de costos.
La estructura descentralizada de los programas de apoyo a mipymes puede presentar ventaja s y
oportunidades para instituciones privadas y ONGs locales para que se desarrollen institucionalmente,
buscando su sostenibilidad y viabilidad econmica, como ocurri en el caso de DESIDE en Per. En El
Salvador se observ que las instituciones locales tienen la ventaja de tener un mejor conocimiento y
sintona del medio local, caractersticas que resultaron importantes en el desempeo de su funcin
dentro de la institucionalidad de apoyo a la mipyme.
Una rasgo interesante en estos programas es la creacin de esquemas de coordinacin inter-institucional,
normalmente en la forma de comits que se renen peridicamente y que tienen como finalidad la
supervisin de la gestin del programa. El caso de Mxico pone de manifiesto cmo la falta de una
instancia de coordinacin como sta conlleva prdidas de eficiencia en el sistema debido a la duplicidad
de funciones. En casos como Nicaragua y Bolivia existen comits de coordinacin interinstitucionales, sin
embargo no tienen instancias ni indicadores que evalen su desempeo, fuera de la contabilizacin del
nmero de veces que se renen. Adems, carecen de mecanismos que permitan retroalimentar sus aportes
al programa.
8.3 Fase de evaluacin
Las relaciones pblico-privadas ms comunes dentro de esta fase son funcionales y cliente-proveedor
aunque, en general, la interlocucin en la fase de evaluacin es el aspecto ms dbil en los casos
estudiados. En los programas analizados se encontr recurrente la prctica de contratar al menos parte de
la evaluacin a consultores privados lo cual da origen a relaciones funcionales. Las relaciones clienteproveedor surgen puesto que los estudios de evaluacin normalmente incluyen consultas a los
beneficiarios del programa en cuestin.
Existe evidencia de que aquellos programas en los que intervienen agencias donantes, como el BID,
tienen ms tendencia a la contratacin de evaluaciones intermedias que facilitan la retroalimentacin al
desarrollo programa, as como a la contratacin de evaluadores independientes.
Si bien en todos los casos se encuentra inters tanto en el sector privado como en el pblico por prcticas
de evaluacin formales y regulares, esto en la prctica no ocurre debido a varios factores. En primer lugar,
no existe an una cultura de evaluacin, por tanto, los indicadores que se usan generalmente son de
desembolsos, nmero de empresas apoyadas, etc, y no de resultados o de impacto en la competitividad de
las empresas. Por otro lado, la evaluacin no logra ser un mecanismo til para retroalimentar a los
programas y mejorarlos. Finalmente, existe el peligro de que los actores pblicos o privados que llevan la
responsabilidad de la evaluacin tengan conflictos de intereses al representar a los propios grupos que
deben ser evaluados.
38
8.4 Recomendaciones
La lectura conjunta de las experiencias analizadas en este documento sugiere que en el diseo de
programas de apoyo a la mipyme son importantes los siguientes aspectos:
Fortalecimiento de la capacidad tcnica de los gremios y de las agencias privadas, para que puedan
asumir las funciones que se les son delegadas.
Esquemas descentralizados que fomenten el desarrollo de instituciones a nivel local.
Fortalecimiento de los esquemas de supervisin para reconciliar las metas de alcance del programa y la
calidad de los servicios que prestan las agencias privadas.
Indicadores mnimos de calidad de los servicios a los operadores.
Sistemas de retroalimentacin de los sistemas de evaluacin y supervisin para facilitar los procesos de
aprendizaje de los programas.
Inclusin de indicadores de resultados y de impacto en la evaluacin de la actividad de los comits interinstitucionales que a su vez sirvan para retroalimentar el mejoramiento del sistema.
8.5 Nuevas reas de investigacin
El estudio de estos casos tambin abre nuevos reas de investigacin, en particular seala las siguientes
preguntas: Cmo asegurar que la interlocucin pblico-privada no favorezca a grupos privados con
poder de presin en desmedro de intereses de colectivos de empresas con poca organizacin? Cmo
lograr evaluaciones independientes a programas ejecutados por instituciones pblicas y privadas? Qu
condiciones bsicas debe tener una institucin local para desarrollar funciones de la poltica pblica?
Cul debe ser el papel de los Donantes para promover una efectiva interlocucin pblica-privada en las
fases de ejecucin y evaluacin de los programas de apoyo a la mipyme?
39
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La colaboracin pblico-privada en

el apoyo a la pequea empresa:

Este informe se publica con el nico objeto de contribuir al debate sobre

Conclusiones y lecciones aprendidas................................................................................. 37

Indice de Tablas y Figuras

Tabla 1: Estudios de caso..........2

Figura 1: Relaciones pblico-privadas...3

Tabla 1: Estudios de caso

-1999 - US $ 24,8 millones en total

- 1999 - US $ 7 millones en 1999-2002

tecnologas y formas para la produccin y distribucin; y finalmente la etapa de seguimiento y evaluacin

1.1 El contexto de las polticas pblicas

2.1 El contexto de las polticas pblicas

instituciones que pudieran actuar como ejecutores o entidad de supervisin en el 2 piso.

Servicio de Proteccin de Clientes de la Cmara Nacional de Comercio.

Adems, un aprendizaje de la fase de diseo de este Programa es la aplicacin en forma piloto de

3.1 Contexto de Polticas Pblicas

3.2.1 Relaciones Pblico-Privadas

4.1 Contexto de Polticas Pblicas

Basado en Romn E. (2003), La institucionalidad pblico privada de apoyo a la pequea empresa en El

5.1 Contexto de Polticas Pblicas

El FAMPYME apoya a las mipymes con las siguientes acciones:

Proyectos productivos: promueven la incorporacin de las mipymes a las cadenas productivas.

5.2.1 Relaciones Pblico-Privadas

a los representantes gubernamentales de los 3 pases en el Consejo de Supervisin, se les asignan

Direccin de fomento a la pequea y mediana empresa.

7.1 Contexto de polticas pblicas

Desarrollo Econmico Local: Adems del esfuerzo de coordinacin institucional en distintos

El desarrollo de polticas Pro-PYME, la contraparte institucional es el Vice Ministerio de

7.3.1 Relaciones pblico-privadas

VIII. Conclusiones y lecciones aprendidas

Nicaragua. Programa de promocin de SDE

Mxico. Fondo de fomento a la integracin de

8.1 Fase de Diseo

Valdebenito Sergio. Mayo 2001, Consultora: Desarrollo e Implementacin de un Sistema de

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