Historia de las formas de gestin

de los servicios de aguas en Espaa

JMC
2015

Historia de las formas de gestin de los

servicios de aguas en Espaa
Municipalizacin o concesin del servicio de aguas:
en cualquier caso, regulado.
Jos Mara de Cuenca
2015

Los servicios de abastecimiento urbanos existen desde que la humanidad se asent de

forma fija en los primeros poblados. Alcanzaron gran esplendor en civilizaciones como la
romana, la mesopotmica o la rabe; pero tal y como los conocemos hoy son bastante
ms recientes. En Espaa, como en gran parte del mundo desarrollado, tienen su origen a
lo largo del ltimo tercio del siglo XIX.

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En muchos casos, aquellos primeros servicios consistan nicamente en una trada de

aguas desde manantiales ms o menos cercanos, que se ramificaba haciendo llegar el
lquido hasta las fuentes repartidas por plazas pblicas, muchas veces creadas al efecto. El
agua tambin llegaba a los edificios pblicos, y segn los casos a algunas viviendas
privadas. Cuando la zona era ms rida, el abastecimiento tradicional se basaba en la
construccin de pozos o incluso en cisternas y sistemas de almacenamiento de lluvia, a
los que la poblacin poda acceder para recoger el agua, sin sistema de distribucin. El
inters pblico de estos servicios est presente desde su inicio, como nos transmite Iulius
Frontinus, un tcnico de aguas romano cuando en el siglo primero afirm: La
administracin de las aguas es menester relacionado por un lado con la utilidad y por otro
con la salud y el bienestar de la Ciudad. Lamentablemente, a lo largo de la historia, esta
idea no siempre estuvo as de clara, y se sucedieron largos periodos en los que el
suministro de agua qued en manos de la caridad de la Iglesia (como las primeras tradas
realizadas por el Monasterio de San Benito en Valladolid), de la Corona (ingenios de
elevacin de aguas como el del relojero real Juanelo Turriano en Toledo); o en el peor de
los casos, de aguadores que la acarreaban en caballerizas para su venta.
Es a finales del siglo XIX cuando la concentracin de poblacin en las ciudades y su fuerte
crecimiento demogrfico motivaron la aparicin de los servicios de aguas modernos. Sin
embargo, su creacin no fue fruto de una planificacin lgica, derivada de una previsin
de crecimiento de la ciudad. Las incipientes urbes modernas tuvieron que padecer
numerosas epidemias para que surgiera el llamado movimiento higienista, que
propugnaba por la mejora de sus condiciones sanitarias. Fueron sus militantes los que
demostraron con experiencias prcticas adems de con estadsticas, cmo la mayor parte
de las enfermedades infecciosas que proliferaban en su poca podan evitarse de forma
sencilla adoptando ciertas prcticas higinicas, y desterrando otras como el agua va. El
cambio se refleja en la evolucin de la Ley de Ayuntamientos de 1845, que contemplaba aunque voluntarios- la incorporacin al presupuesto municipal de los gastos de
conservacin un servicio de aguas. Ser la Ley de Aguas de 1866 el texto que les incluya
como obligatorios. Posteriormente la Ley Municipal de 1870 atribuye en exclusiva la
competencia a los ayuntamientos sobre sus servicios de alcantarillado y surtido de aguas;
as como el establecimiento de arbitrios cuando su aprovechamiento se realice por
particulares y no por el comn de los vecinos. Permite por tanto la aparicin de las tasas
por suministro domiciliario.
Pese a todo, la implantacin de un servicio municipal de aguas no es tarea fcil, lo que
lleva a exclamar en Palencia durante 1896 al Dr. Fermn Lpez de la Molina No sabemos
cundo podr hacerse general y a domicilio el reparto de agua, pero puede asegurarse
que tardar muchsimo tiempo, dado caso que se consiga, ya que a finales del siglo XIX
los elevados requerimientos financieros que exige instalar sistemas de potabilizacin y
almacenamiento de agua, redes de distribucin y colectores de alcantarillado no estn al

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alcance de muchos ayuntamientos. Aunque por razones sanitarias se hace imperante la

necesidad de asegurar tanto el abastecimiento de agua como el saneamiento de las aguas
utilizadas, en muchos lugares por razones econmicas se hace necesario tambin recurrir
a frmulas de financiacin cuya garanta ser el propio servicio, para poder sufragar las
obras necesarias. La ms comn es la concesin temporal del servicio, aunque hay otras
como el pago diferido de las obras (garantizado por la explotacin directa en caso de
incumplimiento), adems de las hipotecas, la emisin de deuda pblica o la
desamortizacin de otros bienes municipales.
Recurrir en una ciudad a la iniciativa privada para la instalacin de su servicio de aguas
supone la creacin de un monopolio natural. Lo que en principio es una buena solucin
para garantizar un bien superior como es evitar enfermedades y asegurar el suministro de
un bien imprescindible para la vida, en seguida desvela sus peligros ya que en aquella
poca no hay una legislacin fuerte ni entidades reguladoras que controlen la actividad y
velen por la calidad del servicio de estas sociedades. Esto puede ser especialmente grave
si las empresas concesionarias pertenecen a los caciques locales y estn interesadas
nicamente en la construccin y el cobro de las infraestructuras, que ven como una
mercanca ms; y no en la prestacin de un servicio pblico. Pero con seguridad la mejor
opcin sera en vez de contar nicamente con una constructora se apostase por una
empresa especializada en la prestacin tcnica de estos servicios y capaz de generar
sinergias entre diferentes municipios.
Durante la Dictadura de Primo de Rivera, el Estatuto Municipal de 1924 marca
tericamente el punto de inflexin en esta tendencia de participacin privada. Con l se
incrementan las atribuciones de los Ayuntamientos para ejecutar directamente sus
servicios, y se establece el marco legal que regular los procedimientos de
municipalizacin, o donde sta no se produzca, de intervencin y vigilancia. Bajo el
principio de que El Estado para ser democrtico ha de apoyarse en municipios libres, se
contemplaba por fin tambin la cesin de algunos tributos y arbitrios a los
ayuntamientos, de manera que puedan ejecutar obras pblicas y mejorar los servicios
indispensables en sus municipios. Entre ellos estn los servicios de agua y saneamiento,
que se hacen obligatorios en todas las vas de nueva construccin, y para aquellas
edificaciones que disten menos de 50 metros de las canalizaciones. Sin embargo, el
cambio contra el caciquismo nunca lleg a materializarse, ya que se contemplaron
excepciones a su aplicacin para los territorios histricos y tampoco se llegaron a
celebrar las elecciones municipales.
Poco despus, la Ley Municipal de 1935 contina profundizando en estos avances
legislativos. Sin embargo, aunque la legislacin contempla la posibilidad, en la prctica las
dificultades financieras primero y la guerra civil despus, entorpecern no ya la
generalizacin de los abastecimientos, sino tambin el ejercicio del control pblico sobre
los servicios municipales de aguas. Por otra parte, hasta la Ley de Rgimen Local de 1955
no fue obligatorio el suministro de agua domiciliario a todas las edificaciones existentes,

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sino nicamente para los usos comunales. Y eso nicamente en poblaciones mayores de
5.000 habitantes, lmite que no se elimin hasta la Ley de Bases de Rgimen Local de
1985.
Volviendo a la posguerra, es una poca donde las dificultades econmicas acucian ms a
las empresas que a los propios ayuntamientos. Por ello muchas se ven obligadas a ceder
sus concesiones a las corporaciones locales, que por otra parte dudan de la capacidad de
un servicio privado para atender el crecimiento de la demanda en unas ciudades en
fuerte expansin, como fueron los casos de Santiago de Compostela (1948), Len (1956) o
Valladolid (1959). Otra variante se adopta en Alicante, donde se crea en 1953 la sociedad
mixta Aguas Municipalizadas de Alicante. Como se ve por las fechas, hacer efectiva una
municipalizacin es un proceso muy largo, que en ocasiones lleva hasta dos dcadas.
El declive econmico de las empresas concesionarias en esta poca se explica porque
tanto las carestas de una posguerra como posteriormente las etapas de crecimiento
suelen ir acompaadas de una fuerte inflacin de los precios. Si este incremento de los
costes no es recogido durante la revisin de las tarifas del servicio, stas quedan
obsoletas creando una brecha en las cuentas del servicio que se hace mayor cuanto ms
crece el consumo. En esta situacin se produce paulatinamente un debilitamiento de las
empresas, que ven mermada su capacidad para hacer frente a los nuevos retos de
expansin del servicio, hasta que este debe ser municipalizado por la administracin.
Es decir, el propio crecimiento del consumo desequilibra ms el resultado del servicio.
Este crecimiento se produce desde el final de la posguerra, y es especialmente grave en
los casos de ciudades industriales como Valladolid. Sus causas son la mejora de los
hbitos higinicos de la poblacin, el incremento de los niveles de vida cuando se
empieza a superar la posguerra, y en particular el desarrollo de la industria, lo que
produce una fuerte atraccin de la poblacin rural. En muchos casos, este incremento del
consumo requiere tambin habilitar nuevas fuentes de suministro que aseguren la
demanda; adems de extender los servicios bsicos a las nuevas zonas de crecimiento,
hasta un punto que la empresa no puede satisfacer.
Por otra parte y a diferencia de las anteriores penurias, en este periodo la administracin
municipal cont con el apoyo del Estado. Este lleg a travs de subvenciones a los
Ayuntamientos para crear nuevas instalaciones de abastecimiento e incrementar las
dotaciones diarias de agua por habitante; y tambin por medio de la ejecucin directa de
las redes del servicio en aquellos polgonos desarrollados por el Ministerio de la Vivienda.
Sin embargo, esta tendencia municipalizadora se revierte desde mediados de los aos 70,
conforme avanza la tecnologa y se hacen ms especficos los requerimientos tcnicos de
estos servicios, a la par que aumentan las garantas sanitarias y medioambientales
exigidas por la legislacin.

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Este contexto provoca la necesidad de realizar inversiones en nuevas instalaciones de

tratamiento de aguas, depuracin de aguas residuales, sectorizacin y regulacin de las
redes, control de vertidos, etc. De nuevo en bastantes casos son algunas compaas
constructoras de infraestructuras las que se hacen con la concesin de un servicio en el
que han intervenido, una vez superada la fase de explotacin en pruebas de las nuevas
infraestructuras, alegando su mayor complejidad de operacin para el servicio. En otros
como Palencia (1975), se opta sin embargo por seleccionar una gestora especializada que
ayude a la administracin municipal tambin a controlar la ejecucin de esas nuevas
obras.
En la actualidad hay quien piensa que se est produciendo una nueva ola de
remunicipalizaciones de servicios de aguas, lo que determinara una tendencia cclica de
las preferencias a lo largo de la historia. Pero tambin hay quien cree que los nuevos
retos como el cambio climtico, el incremento de la poblacin mundial, la escasez de
agua, la crisis del neocapitalismo y el envejecimiento de las infraestructuras requerirn
buscar nuevas formas de asegurar la sostenibilidad de estos servicios esenciales, que
deben integrar a todos los actores, sin despreciar lo que puede aportar la iniciativa
privada.
Independientemente de que la forma de gestin sea pblica directa, indirecta o por
concesin; lo que fundamentalmente debera preocuparnos es controlar la prestacin de
un servicio imprescindible como el que nos ocupa. En Espaa no hay una entidad
reguladora encargada de supervisarla como s existe en otros pases como Reino Unido
(OFWAT) o Chile (Superintendencia de Servicios Sanitarios). Esto supone que en nuestro
pas los distintos mbitos (sanitarios, ambientales, financieros, laborales, etc.) se
encuentren divididos entre las competencias de diferentes administraciones, lo que
complica mucho ejercer un control integral y asegurar la debida transparencia, as como
establecer comparaciones entre niveles de servicio.
Quiz por ello, frente a la frmula de concesin recientemente los ayuntamientos
prefieran otras como la gestin mediante empresas mixtas. Este ltimo fue por ejemplo el
caso de Len, que en 2009 seleccion un socio especializado con el que crear una
Sociedad de Economa Mixta con participacin mayoritaria municipal para gestionar el
servicio. De esta manera satisface el alto nivel de especializacin requerido, que quedaba
fuera del mbito de la organizacin municipal, al no estar diseada para aprovechar
conocimientos, tcnicas, formas de organizacin, experiencias, etc. especficas de uno
solo de sus servicios. Adems, la incorporacin de un socio especializado con fuerte
presencia en otras poblaciones permite al servicio aprovechar sus economas de escala y
acceder a soluciones tecnolgicas y medios tcnicos que de otra forma quedan fuera de
su alcance.
Hasta que Espaa disponga de un organismo pblico similar al de otros pases,
especializado en regular los servicios municipales de aguas, se plantear la duda en sus

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ayuntamientos sobre la calidad de la gestin que ellos mismos estn dando, o que
obtienen de sus prestadores del servicio. El uso de indicadores objetivos puede ayudar a
enfocar y valorar este asunto. Estos indicadores pueden ser operativos como el
rendimiento tcnico de la red de distribucin; de tipo econmico como las tarifas del
servicio; o sanitarios y medioambientales conformes a los parmetros legislados. Pero sin
duda el simple uso de esos indicadores ser insuficiente para reflejar el grado de
aprovechamiento de las oportunidades que brindan las nuevas tecnologas, la ptima
conservacin de los activos gestionados, la eficiencia en la utilizacin de los recursos, o en
definitiva la sostenibilidad del servicio. Por ello quiz la mejor solucin de gestin sea una
simbiosis pblico-privada; a travs de la que pueden aprovecharse todas las ventajas de
las diferentes opciones.