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Mayo de 2009

MARTIN SALGUEIRO
Ingeniero Civil

Consigna 9
Se suele decir con frecuencia que la gestin puede y debe orientarse a los resultados, a esta
modalidad se la llama usualmente gestin por resultados o GpR. Sin embargo, tambin se afirma
que, en las organizaciones pblicas, en la mayor parte de los casos no es posible establecer con
la precisin suficiente cules son los resultados sino ms bien cules son los procesos adecuados
y que, por lo tanto, la gestin debe orientarse a procesos y que las rendiciones de cuentas
razonables en lo pblico en las prctica se refieren a los procesos.
Desde la perspectiva de este tipo de planteos, en primer lugar en qu medida le parece que en la
organizacin analizada predomina la orientacin a procesos y a resultados y en base a qu
supuestos sostiene esta opinin? y, en segundo considera adecuada o inadecuada la orientacin
predominante y por qu?

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Introduccin
La discusin acerca de si la gestin debe orientarse a procesos o a resultados viene naturalmente
de la mano de la discusin que se ha dado en todas partes sobre la reforma de los estados, de
modo de reducir la cada vez ms pesada burocracia, comn en todos los estados occidentales.
De acuerdo a Crozier, El paradigma burocrtico surgi paulatinamente en los estados naciones
europeos de comienzos del siglo diecisiete, gracias a la tradicin patrimonial de imponer un orden
formal y crear una responsabilidad ante la administracin Real. Ciertamente que no era
democrtico; sin embargo, dos siglos ms tarde se haba convertido en la mejor contraparte de
nuestras instituciones democrticas [] Max Weber nos ofreci la mejor teora de esta maquinaria
tan maravillosa y eficiente. Los demcratas y el mismo Max Weber a veces teman su falta de
sensibilidad y su posible tendencia antidemocrtica. Por eso, se propusieron limitarla. No
obstante, en su momento nadie cuestion su eficiencia y su enorme capacidad para obtener
logros. Se la consider la piedra angular del Estado Moderno y casi de la civilizacin moderna.
Por qu entonces ha perdido todo prestigio? Por qu parece haber quedado sumida en el
desorden?...
La prdida de prestigio sealada por Crozier llevo a que de a poco se comenzaran a realizar las
inevitables comparaciones entre el sector pblico y el privado. Este ltimo, con cada vez ms
organizaciones con modelos de gestin orientada a resultados como paradigma de la eficiencia
gener la corriente a favor de aplicar la GpR tambin en el sector pblico. Esto cual motiv la
realizacin de innumerables trabajos de consultora a todo nivel (gobiernos nacionales, regionales,
departamentales, etc.) con fondos generalmente provenientes de organismos multilaterales de
crdito para efectivamente generar un nuevo paradigma de gestin, orientado a resultados en el
sector pblico y con nuevos conceptos reiterados al cansancio como descentralizacin. La
descentralizacin de acuerdo a Hintze, naturalmente, aluda a mayor autonoma de decisin de
los gestores para lograr mejores resultados y, a su vez, dichos resultados se consideraron el
principal criterio deseable de responsabilizacin
As como, entre otras, la corriente de la calidad total expres de manera descollante, en las
organizaciones del mercado, una ideologa de los procesos, en el campo estatal las corrientes
de la Nueva gestin pblica promovieron la orientacin a resultados y las relaciones
contractuales referidas a stos al interior y exterior de las organizaciones pblicas. Max Weber
devino en respetada pero perimida figura del pasado y sus ideas sobre la burocracia fueron vistas
como lastres de los que ya era hora de desembarazarse.
Sin embrago, autores como Stiglitz cuestionan el hecho en s de que el gobierno sea menos
eficiente que el sector privado, sealando que Existe una opinin ampliamente difundida (al
menos en los Estados Unidos) de que el gobierno y las agencias gubernamentales son
ineficientes. Si bien varios estudios han aportado algn apoyo a esta opinin, los hallazgos no son
universales. Tambin cuestiona que, de probarse una mayor eficiencia del sector privado sta
se deba a los mecanismos de control e incentivos, sealando que en gran parte, el
razonamiento tradicional -el sector privado debe ser ms eficiente en razn de que en ste los
individuos tienen incentivos (la motivacin por la ganancia los lleva a ser eficientes) sencillamente
no es convincente. Los incentivos gerenciales son dbiles en el sector privado tanto como en el
sector pblico, y en parte esto tal vez sea necesariamente as debido a las dificultades que se
confrontan en el seguimiento y en la medicin del desempeo
Tambin fue quedando en evidencia que la tan buscada mejora en los resultados era la necesaria
consecuencia de la mejora en los procesos. Se suele atribuir esta idea a Deming, a quien los
japoneses llaman "El padre de la tercera revolucin industrial". Fue l quien dio origen (entre otros
con el famoso Crculo de Deming) a todos los movimientos empresariales tendientes a la Calidad
Total, iniciando sus actividades principales formando en Japn a cientos de ingenieros, directivos
y estudiantes en el control estadstico de los procesos.
La discusin acerca de, por un lado discernir si la organizacin estudiada el PDT responde a
uno u otro modelo de gestin, y por otro, establecer una opinin acerca de si el modelo adoptado
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es o no acertado, lleva a detallar las modalidades de gestin plausiblemente presentes en el PDT,

y ver en qu medida la organizacin estudiada adopt uno u otro modelo.

Marco terico
Podemos definir tres tipos de modalidades de gestin que se detallaremos en lo que sigue.
Buscaremos cuales de estas caractersticas hacen que el PDT responda a un modelo de gestin
por Resultados, o por Procesos.

1)

Modalidad de gestin operativa

Se refiere a los casos en que los recursos se asignan con el fin principal de contar con
disponibilidad de capacidad de produccin de bienes o servicios, generalmente de forma rutinaria.
Sealemos que el fin es garantizar esta capacidad de produccin, independientemente de la
produccin que en realidad se tenga, ya sea el caso de una estructura recalentada (con la
produccin que supera la capacidad instalada de diseo) o con capacidad ociosa (produccin por
debajo de la capacidad de diseo). Es decir que estas organizaciones asignan los recursos con un
considerable grado de independencia de los resultados que produzcan en cada momento.
Cuanto ms repetitivos sean los productos que la organizacin produce de acuerdo a su matriz de
produccin externa, los procesos sern ms fcilmente estandarizables, lo cual llevar
naturalmente a la rutinizacin de las actividades. Una caracterstica bastante tpica del modelo de
gestin operativa es la rigidez, asociada a la rutina de las actividades.
No obstante esto, no debemos confundir la rigidez del modelo de gestin con rigidez de productos
o servicios. Un buen ejemplo de esto lo representa el ejemplo clsico industrial de la industria
automotriz: la rigidez del Fordismo en la dcada del 10 haca que un rgido proceso de gestin
estuviera asociado a un rgido esquema de produccin y se obtuviera un mono producto el Ford
T, color negro. En la era actual, las plantas modernas de montaje de automviles permiten
producir vehculos con cientos de caractersticas distintas. Sin embargo, la flexibilidad del producto
se logra merced a un modelo de gestin operativo sumamente sofisticado, con alto grado de
estandarizacin y rutinizacin que le permite un mayor repertorio de opciones.
Cada modelo de gestin adoptado, hace que sea distinta el tipo de control que se realice, y el tipo
de estructura quine la organizacin adopte.
De acuerdo a Hintze, en las organizaciones que utilizan la modalidad operativa los mecanismos
de control de la gestin en productos predominan sobre los de control de procesos, y a su vez
determina el tipo de informacin que los rendidores de cuentas deben suministrar a los tomadores
de decisiones que las deben analizar.
Para que el control tenga lugar de forma eficiente, debe haber informacin que surge
necesariamente del anlisis de datos. Parece obvio que la informacin que se pueda obtener es
muy distinta si los productos y/o los procesos son fcilmente observables y medibles de manera
inmediata que cuando sucede lo contrario. Esto lleva a que necesariamente el tipo de producto o
servicio presente en la MPE de la organizacin sea fcilmente medible u observable para que sta
pueda adoptar ste modelo de gestin planteado.

2) Modalidad de gestin por proyecto

Los proyectos se pueden definir como la realizacin de una serie de actividades relacionadas
entre s, para conseguir un producto final con unas determinadas caractersticas, que debe
obtenerse dentro de un plazo de tiempo prefijado y con un determinado presupuesto econmico.
La dificultad de la gestin de este tipo de procesos es que cada proyecto es nico y singular. La
modalidad de gestin por proyecto es aqulla en que el principal criterio de asignacin de recursos
es el logro de productos (bienes o servicios) individuales o unitarios y en plazos o momentos o
plazos preestablecidos. En este tipo de modalidad de gestin, probablemente ocurra que no
existan tareas repetitivas, sino que cada tarea puede llegar a ser nica, y probablemente la
estandarizacin tienda a ser nula.

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Otra caracterstica es que esta modalidad de gestin suele coincidir con la vida del proyecto y
desaparecer tras su culminacin (con o sin xito), aunque las estructuras organizativas pueden
sobrevivir para afrontar nuevos proyectos.
HInzte seala que, la modalidad de gestin por proyecto admite baja o nula estandarizacin,
mientras que la modalidad operativa requiere de estandarizacin considerablemente alta
Las organizaciones en las que predomina la gestin por proyecto son muy flexibles en cuanto
a la asignacin de los recursos; el principal criterio de evaluacin de la gestin ser la relacin
entre los recursos empleados y los productos logrados oportunamente. La estructura funcional de
este tipo de organizaciones suelen ser tanto o ms jerarquizadas que en la modalidad operativa,
como consecuencia de la flexibilidad requerida. Suele darse que la jerarqua se da en base a
roles, y no a personas.

3) Modalidad de gestin por Programa

La modalidad de gestin por programa combinar las modalidades Operativa y por Proyecto,
resulta til para dotar de flexibilidad a organizaciones grandes y necesariamente operativas sin
que pierdan su articulacin general y sin que los proyectos se deriven ms de lo indispensable
hacia la conformacin de islas organizativas
Lo esencial de los Programas es que la asignacin de los recursos de cada proyecto que los
conforman es especfica y cesa con la conclusin de los mismos, existe una secuencia de
proyectos orientados al logro de los objetivos del programa que le dan a ste continuidad en el
tiempo. No obstante, la asignacin, claramente, no se destina a la capacidad instalada, como en la
modalidad operativa, sino a los productos concretos que los proyectos del programa produzcan.
De esta manera, la modalidad por programa, sin duda, se caracteriza por que los recursos se
asignan a productos, aunque tal asignacin tenga un horizonte temporal largo, debiendo cesar
cuando al terminarse el ltimo proyecto.

Anlisis del PDT.

Diremos en primer lugar que el PDT, como su nombre lo indica, es un Programa. Esta definicin
cierra bastante bien con el marco terico, a sabiendas de que una Institucin Pblica (el Ministerio
de Educacin y Cultura) crea un ala con necesidad de operacin (ejecucin) eficiente, operativa,
pero con un lineamiento poltico claro que proviene de la institucin madre.
Es claramente un caso de asignacin de recursos a medida que los proyectos se concretan: el
caso del proyecto de apoyo a Empresas (subprograma 1), hay un horizonte temporal claro (fines
de 2005 con prrroga a fines de 2009), una fuente de financiamiento especfico con sus reglas de
juego (el BID). El otro proyecto relevante (el Subprograma 2, apoyo a la C y T) tiene otras reglas
institucionales en cuanto a plazo y fuentes de financiamiento, resultados esperados, etc.
La descripcin de la estructura organizacional del PDT se resume a en el siguiente cuadro:

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Este diagrama responde a la cuestin de cmo era la estructura jerrquica. Sin embargo, no dice
nada en cuanto a la produccin externa del PDT, que hemos reflejado en el DAO y en la MPE.
El PDT tena un Marco Lgico claro, en cuanto a los resultados esperado por parte del ente
financiador (el BID en este caso). En esa matriz de Marco Lgico, se establecan diversos
resultados esperables.
En el cuadro adjunto se resumen el Marco Lgico para el Subprograma de Empresas:

N proy
1.a. Proyectos de innovacin y de sistemas de gestin y
calidad ejecutados con financiamiento del Programa
1.b. Proyectos asociativos de empresas para la
resolucin de problemas comunes de caracter
tecnolgicos o para la implantacin de sistemas de
gestin o de calidad, ejecutados con financiamiento del
Programa

1.c. Proyectos de creacin o fortalecimiento de unidades

de gestin y transferencia tecnolgica, incubadoras de
empresas y consejeras tecnolgicas, ejecutadas con
financiamiento del Programa.

Costo (U$S) duracion

total U$S

145

52.621

2aos

7.630.000

30

59.000

2 aos

1.770.000

250.000 2.5 aos

750.000

Consejeras Tecnolgicas

25

14.000 4 meses

350.000

1.d. Expertos contratados por grupos de Pymes

25

20.000 1.5 aos

500.000

TOTAL

11.000.000

Por lo tanto, mirando el PDT de puertas hacia afuera, se puede decir que su gestin sera
orientada a resultados. Es decir, el Poder poltico podra fcilmente evaluar la gestin del
subprograma empresas del PDT contrastando la matriz de Marco Lgico con los resultados
realmente observables en el subprograma.
En este caso el criterio principal de la asignacin de la responsabilidad y sobre lo que se exige y
presentan informacin son los productos (outputs) logrados mediante el uso de los recursos (sin
perjuicio, desde luego, de que tambin debe rendirse cuentas por la forma en que las actividades
se han realizado y los recursos empleados).
En el caso del PDT no hay una exigencia de rendir cuentas sobre los Efectos buscados. Estos
efectos estn establecidos en el contrato de prstamo, y son contribuir a movilizar el potencial de
innovacin de Prestatario para fortalecer la competitividad productiva, principalmente de las
pequeas y medianas empresas (PYMES) y a mejorar la capacidad de desarrollo cientfico y
tecnolgico del pas.
Para ver si los resultados obtenidos tuvieron como consecuencia los efectos buscados, es
necesario hacer un trabajo sistemtico en base a encuestas. Esto tambin haba sido sugerido en
le Evaluacin Intermedia: Es importante disear una estrategia para el seguimiento ex post
de los proyectos, imprescindible para la valoracin final del Programa [] Se recomienda
implementar un sistema de encuestas de satisfaccin de usuarios, para contar con informacin
peridica que nutra la toma de decisiones

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Una breve encuesta comenz a realizarse en el PDT en 2007 para ver los efectos el Subprograma
de Empresas en la sociedad1 de aquellos proyectos que hubieran sido terminados antes de
Diciembre de 2006.
Algunos de los efectos (outcomes) detectados en forma primaria fueron:

Los proyectos de empresas sirvieron para generar puestos de trabajo permanentes con un
costo 10 veces inferior que lo usual para la economa nacional
Las empresas beneficiarias del Programa estarn repagando, mediante diversas vas
(volcado de impuestos por aumentos de ventas, o captacin de mano de obra ociosa, etc.)
el subsidio total entregado al global de las empresas2 en menos tiempo del previsto, en
base a algunos proyectos muy exitosos)
Las empresas postulantes declararon haber adquirido en parte la llamada cultura de la
innovacin, lo cual les permitira incorporarse a un crculo virtuoso de innovacin
competitividad sustentabilidad.

Es interesante ver como se dio el hecho que, para rendir cuentas por resultados a quien determina
que el Programa siga con vida o no (el poder poltico y el BID), de acuerdo a la matriz de marco
lgico, (xx proyectos ejecutados, por un valor promedio de yy dlares) hubo casos en que fue
excluyente con el rendir cuentas por procesos.
Tal cual vimos en la modalidad de gestin por programa, la misma es una combinacin del
gestionar por proyectos y en forma operativa.
El PDT en tanto que Programa, tiene caractersticas de gestin operativa. En el caso del
Subprograma de Empresas, existen procedimientos burocrticos claros (manuales de
procedimientos, fichas de trabajo, etc.) destinadas a que los procesos sean estandarizables y
rutinizables. Esto rige por ejemplo, para la forma en considerar a las empresas postulantes al
programa, los procesos de evaluacin de las solicitudes, el anlisis de las condiciones tcnicas y
financieras de los proyectos, etc.
Ahora bien, durante la evaluacin intermedia del PDT (2004), estaba claro que con la crisis del
2002 la ejecucin (y por ende, la rendicin de cuentas de la matriz de Marco lgico) estaba
seriamente comprometida. El referido informe sealaba que Las metas y productos del PDT
estn claras, pero ser complejo alcanzar los resultados esperados con el actual nivel de
ejecucin [post crisis 2002]. Se requiere un cambio en funcin del nuevo escenario y necesidades
actuales y esperadas [] La Unidad Ejecutora de Proyecto (UCP), como Unidad Ejecutora (UE)
formal del PDT tiene una muy buena capacidad tcnica. El grado de burocracia interna del PDT es
muy bajo y hay una buena orientacin al cliente
La consecuencia natural de esto fue relajar los procesos burocrticos, de modo de lograr los
fines (metas del marco lgico) dejando de lado los medios. En nuestro ejemplo del
subprograma de Empresas (que era quien tena asignado una mayor cuotaparte del prstamo del
BID) se tomaron diversas medidas tendientes a una mayor ejecucin:
a)
b)

Se ampli la base de clientes, reduciendo las exigencias en cuanto a patrimonio y generacin

de fondos establecidas en las manuales de procedimientos;
Se hizo ms laxo el concepto de innovacin, condicin base para postular al Subprograma.
Apuntando a esto, se levant el poder de veto que tena el Ministerio de Economa al
momento de el pre- proyecto (Perfil de Proyecto), de acuerdo a la sugerencia de la Evaluacin
Intermedia del PDT: se recomienda eliminar el derecho a veto por parte del MEF ya que
representa una grave distorsin al proceso de evaluacin. Las evaluaciones de los
proyectos se realizaron a partir de 2005 con criterios ms blandos que antes.

Una encuesta ms rigurosa se est realizando con la ejecucin del PDT II, que se ejecuta en la rbita de la
Agencia Nacional de Investigacin e Innovacin ANII.
2

Incluso a las empresas cuyos proyectos fracasaron, es decir, subsidio enterrado

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c)

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Se hicieron ms laxos los rubros reconocibles con cargo a los proyectos que lo establecido en
los manuales de procedimientos, de modo de que cada proyecto costar ms, para poder
ejecutar por completo la cuotaparte del prstamo destinada a Empresas, inicialmente 11.6
millones de dlares y luego ampliada a unos 14.2 millones de dlares.

En lo anterior, a) y b) apuntaban dar cumplimiento a la primer columna del ML (Cantidad de

proyectos), y c) a la segunda (Costo de los proyectos). Todo esto cristaliz en que la demanda
anual promedio para 2001-2005 se duplicara en 2006.

En conclusin:
Vemos que orientar la gestin a procesos o resultados, naturalmente es una cuestin que queda
abierta. Vemos como en el PDT, que a nuestro juicio es una Organizacin orientada a resultados,
fue necesario relajar algunos procesos de gestin para dar cumplimiento a unas metas muy
estrictas. Es decir, los medios y las metas tenan un cierto grado de mutua exclusin.
Los resultados obtenidos fueron los buscados, y esto permiti el cumplimiento del prstamo y la
existencia de un PDT II, que ahora tiene una institucionalidad slida representada por la Agencia
Nacional de investigacin en Innovacin (ANII), creada por la ley 18 048.
En nuestra opinin, los outcomes del PDT han sido lo ms positivo del Programa, al menos en lo
que respecta al Subprograma de Empresas.
De acuerdo a los consultores de la Evaluacin Intermedia del PDT, en pases como Chile la
justificacin de las polticas activas de apoyo a la CTI y a los Sistemas de Innovacin provino
mucho ms del anlisis de outcomes que de outputs: en cuanto generacin de empleo, repago de
los prstamos, aumento de los niveles de actividad, fortalecimiento institucional del SNI, vnculos
Empresa Academia etc. Tal vez debiera ser ineludible apuntar en esta direccin, de modo de
otorgar a este tipo de estructuras el modelo organizativo ms conveniente.

BIBLIOGRAFIA

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Deming, W Catorce Puntos para asegurar la posicin competitiva

Crozier, M La transicin del paradigma burocrtico a una cultura de gestin pblica*

PDT - Marco Lgico del PDT: www.dicyt.gub.uy/pdt

Echebarra, K Estrategias de cambio y contratos de gestin

IGT - Evaluacin Intemedia del PDT

STIGLITZ, J Mejorando la eficiencia y la capacidad de respuesta del sector pblico:

lecciones de la experiencia reciente

Ley de creacin de la ANII, http://www.anii.org.uy/imagenes/ley_18084_cometidos_.pdf

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