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Las finanzas

territoriales en
Colombia
Juan Gonzalo Zapata

Los resultados, interpretaciones y conclusiones expresados en esta publicacin, son de exclusiva responsabilidad
de su autor o autores, y de ninguna manera pueden ser atribuidos a Fedesarrollo, la Corporacin Andina de
Fomento (CAF), a los miembros de su Directorio Ejecutivo o a los pases que ellos representan. La CAF no
garantiza la exactitud de los datos incluidos en esta publicacin y no se hace responsable en ningn aspecto de
1
las consecuencias que resulten de su utilizacin.

Tabla de Contenido

1. Introduccin ............................................................................................................................... 3
2. Consolidado de las Finanzas Territoriales 20002008 ................................................................ 9
3. Las Finanzas Municipales ......................................................................................................... 12
4. Las Finanzas Departamentales ................................................................................................. 19
5. Sistema de Transferencias Intergubernamentales................................................................... 26
6. Regalas Directas....................................................................................................................... 29
7. Conclusiones y Propuestas ....................................................................................................... 37

Las finanzas
territoriales en
Colombia 1
1. Introduccin
El proceso de descentralizacin colombiano dio su primer gran paso con la eleccin
popular de alcaldes a mediados de la dcada de los aos ochenta. Posterior a esta
decisin, el proceso de delegacin de funciones y recursos entre niveles de gobierno ha
continuado su profundizacin mediante distintos cambios legales. La Constitucin Poltica
de 1991 es el ms importante de ellos pues no slo decidi involucrar un alto volumen de
recursos mediante un generoso modelo de transferencias o participaciones de los ingresos
nacionales a los niveles de gobierno sub nacionales, sino que tambin orden que el nivel
intermedio de gobierno, la gobernacin, fuera elegida por voto popular. Es importante
resaltar la integralidad del proceso pues las decisiones a favor de los territorios,
departamentos y municipios, comprenden temas polticos, econmicos y administrativos3.
El tema de las finanzas territoriales es muy amplio, por lo que el alcance de este trabajo se
concentra en forma prioritaria en identificar las tendencias generales de las principales
fuentes de recursos de los gobiernos subnacionales. En general, los procesos de entrega
de funciones y recursos a los territorios van acompaados de una gran prevencin sobre
los efectos negativos que de l se derivan. Si bien se defiende que la descentralizacin
1 Los resultados, interpretaciones y conclusiones expresados en esta publicacin, son de exclusiva

responsabilidad de su autor o autores, y de ninguna manera pueden ser atribuidos a Fedesarrollo, la


Corporacin Andina de Fomento (CAF), a los miembros de su Directorio Ejecutivo o a los pases que ellos
representan. La CAF no garantiza la exactitud de los datos incluidos en esta publicacin y no se hace
responsable en ningn aspecto de las consecuencias que resulten de su utilizacin.
2 Consultor asociado de Fedesarrollo. Correo: jzapata@fedesarrollo.org.co. Este trabajo cont con la
colaboracin de Jos Luis Gonzlez y Carlos Felipe Reyes. Se agradecen los comentarios a los participantes
del seminario celebrado en la CAF en febrero del presente ao y en especial a Antonio Hernndez y
Guillermo Perry. Igualmente a Jorge Humberto Botero y Roberto Steiner Steiner por su aporte para definir su
alcance y lmites.
3 En este trabajo la palabra territorio se refiere tanto a departamentos como municipios, igualmente se
utiliza gobiernos subnacionales para diferenciarlos del gobierno nacional. As mismo, se utiliza la palabra
transferencia en vez de participacin que es la utilizada legalmente.

poltica y fiscal fortalece la democracia, al acercar las decisiones estatales al mbito local,
y puede hacer ms eficiente el uso de los recursos pblicos puesto que los mandatarios
locales tienen una mayor capacidad para leer las preferencias de sus ciudadanos, entre
otras razones. As, de obtenerse buenos resultados con los programas sociales ejecutados
por los gobiernos territoriales estos adems, tendrn un mayor reconocimiento social y
apropiacin por parte de las comunidades, profundizndose as la autonoma territorial.
Igualmente, se argumenta que un acelerado proceso de descentralizacin puede generar
problemas como pereza fiscal, un aumento de la dependencia de las transferencias
intergubernamentales, un aumento desbordado del gasto pblico, malos resultados
fiscales de departamentos y municipios con el consecuente aumento del endeudamiento y
del dficit fiscal territorial, entre otros efectos. Como veremos a lo largo de los ltimos
veinte aos algunos de estos efectos se han presentado en tanto que otros no se han
presentado.
En primer lugar, se analizarn los recursos propios de departamentos y municipios.
Segundo, se hace una reflexin sobre las transferencias inter gubernamentales. Tercero,
frente al tema de las regalas se concentrar el anlisis en las regalas directas. Debe
mencionarse que si bien las regalas han sido muy criticadas por su uso, al anlisis se
centrar ms en el diseo de este modelo paralelo de transferencias que a diferencia del
anterior, es ms inequitativo, no tiene los incentivos apropiados para hacer un buen uso
de estos recursos o para favorecer el ahorro para financiar gasto en el largo plazo. Cuarto
y ltimo, se presentan las conclusiones del trabajo y se hacen propuestas de reforma de
las finanzas territoriales.
Antes de comenzar con el anlisis deben hacerse dos advertencias sobre el desarrollo de
fortalecimiento de los gobiernos territoriales que deben ser tenidas en cuenta a pesar que
por los lmites de este trabajo no se profundiza en ellos. La primera es que en Colombia el
modelo de financiamiento de los gobiernos territoriales se acerca ms a lo que en la teora
econmica se conoce como federalismo fiscal, pues muchas de sus caractersticas as lo
confirman. Hay un alto volumen de recursos involucrados, tanto de los recursos propios
de departamentos y municipios como del sistema de transferencias que asigna gran parte
de los recursos nacionales a los territorios. Con lo cual los dos gobiernos subnacionales
tienen una alta autonoma poltica y fiscal y en forma permanente la defienden frente al
gobierno nacional. En nuestro pas las transferencias son automticas e inclusive tienen un
fuerte amarre legal pues estn mencionadas en forma expresa en el articulado de la
Constitucin Nacional de 1991. Una prueba ms de la fortaleza de las finanzas territoriales
se encuentra en la capacidad del estado para aumentar los recursos de los territorios
cuando ha sido necesario. Un buen ejemplo es lo sucedido recientemente en el sector
4

salud, en donde se arbitraron nuevos recursos para el sector mediante el decreto 127 de
2010. Este decreto ley aument las tasas de los impuestos a los cigarrillo y licores y, al
mismo tiempo, increment el IVA para la cerveza y los juegos de azar. Con estos nuevos
recursos se aumentar, de una parte, el recaudo de fiscos departamentales y, de otra, los
recursos adicionales por el IVA que alimentarn el Fondo de Prestaciones Excepcionales
en Salud Fonpres creado dentro de la emergencia social, que se encargarn de financiar
igualmente el gasto del sector.
Segundo, an est pendiente por desarrollar gran parte del marco normativo que cre la
C. N. de 1991 para consolidar la gestin y autonoma de los gobiernos subnacionales. La
Constitucin Nacional de 1991 profundiz en forma integral la descentralizacin para lo
cual obliga al legislativo a expedir una Ley Orgnica de Ordenamiento Territorial (LOOT) y
el Estatuto Tributario Territorial (ETT)4. La discusin sobre la pertinencia de la LOOT
despus de cerca de 20 aos de expedida la C. N. est an abierta, y si bien los diferentes
gobiernos nacionales presentan el respectivo proyecto de ley casi todos los aos, su
debate en el Congreso Nacional ha sido poco importante, ninguno de los proyectos de ley
presentado ha tenido posibilidades objetivas de convertirse en ley. Con la LOOT sera ms
fcil el desarrollo de provincias y regiones, niveles de gobierno creados con la C. N. de
1991, pero esto no ha sido posible. Esta ley marco, armonizara las funciones de los
diferentes sectores (salud, educacin saneamiento bsico, vivienda, etc.) entre niveles de
gobierno y permitira una coordinacin entre ellos. Esto tampoco ha sido posible y por el
contrario, su ausencia hizo que cada sector definiera su propio ordenamiento territorial en
los ltimos aos. Por supuesto, estos se contradicen entre ellos y tienen su propia
interpretacin del alcance de la autonoma de departamentos y municipios, esto solo por
mencionar uno de los problemas por la falta de la ley orgnica.
As mismo, la ausencia de un estatuto tributario territorial ha tenido un impacto negativo
en las finanzas de departamentos y municipios. Su no expedicin ha impedido que se
fortalezcan los fiscos territoriales en forma debida. Esto porque el actual marco legal es
obsoleto y deja de lado nuevos conceptos sobre la tributacin territorial y sus
posibilidades de gestin. El caso de Bogot es un buen ejemplo de cmo las finanzas
territoriales mejoran por efecto de la expedicin de un nuevo marco legal en los temas

4 El artculo 151 de la C. N. discute sobre la necesidad de legislar las relativas a la asignacin de competencias
normativas a las entidades territoriales. El artculo 306 menciona que dos o ms departamentos podrn
constituirse regiones administrativas y planificacin RAPs y que su objeto principal ser el desarrollo
econmico y social del respectivo territorio. Igualmente el art. 288 de Constitucin dice que la LOT
establecer la distribucin de competencias entre la Nacin y las entidades territorialesy que las
competencias asignadas deben sujetarse a los principios de coordinacin, concurrencia y subsidiariedad. Sin
embargo, todo este marco normativo constitucional est an pendiente en su desarrollo.

fiscales. A partir del decreto ley 1421 de 1993, el rgimen especial para el distrito capital,
las finanzas de Bogot lograron su mejor comportamiento en su historia reciente. De
acuerdo con cifras del Departamento Nacional de Planeacin DNP, entre los aos 2000
y 2008 los ingresos corrientes de la ciudad crecieron a una tasa real superior al 10% anual.
Al mismo tiempo, se encuentra que sus ingresos per cpita son los ms altos entre las
grandes ciudades capitales. Al ser distrito, igualmente cobra tributos tpicamente
departamentales, lo que explica en parte su buen desempeo. El crecimiento de los
impuestos locales como el ICA y predial tambin ha sido muy positivo. Sin este estatuto
orgnico las finanzas de la capital no hubieran logrado el muy buen desempeo que
tienen.
Los ingresos territoriales han mejorado a travs de varias reformas parciales que se han
adelantado con la expedicin de reformas tributarias nacionales. Las mismas adems han
tenido impactos positivos en la mejora del recaudo, como lo muestran los trabajos de
Frank y Gonzlez (2007), Zapata (2003 y 2009), las evaluaciones peridicas del DNP sobre
la descentralizacin y las finanzas de municipios y departamentos, as como los informes
de la Direccin de Apoyo fiscal DAF. A su vez, la Visin 2019 liderada por el
Departamento Nacional de Planeacin propone reformas para mejorar la
descentralizacin y de manera especfica las finanzas territoriales bajo el supuesto que los
recaudos an pueden mejorar5. Dados los anteriores resultados, la necesidad de la
expedicin del ETT obedece ms a no desperdiciar una potencialidad de recaudo que no
se ha realizado, a la modernizacin del marco tributario que en muchos casos es obsoleto,
y al diseo de un marco normativo que permita acotar el cobro de tributos como los de la
propiedad inmueble, que presentan desarrollos en algunos municipios no esperados,
entre otras razones.
A lo largo de las ltimas dos dcadas Colombia vivi una revolucin fiscal y gran parte de
esta se explica por la descentralizacin y el buen desempeo que tuvieron sus principales
fuentes de recursos: ingresos propios de departamentos y municipios, las regalas directas
y, la ms importante de todas, las transferencias intergubernamentales. Este trabajo
busca adelantar recomendaciones para reformar los recursos propios y transferidos de
departamentos y municipios de tal forma que se puedan obtener mejores resultados en
su recaudo como en su distribucin entre gobiernos. Su importancia esta fuera de toda
5 Ver Jonas F. y Gonzlez C. Colombia Decentralization: Options and Incentives for Efficiency. Vols. I II Main
Report. World Bank. June. 2007. DNP. 2019 VISIN COLOMBIA II CENTENARIO Fortalecer la
descentralizacin y adecuar el ordenamiento territorial (Propuesta para discusin). 2007. Zapata J. G.
Chaparro J. C. ANALISIS DE LA ESTRUCTURA DE INGRESOS, GASTOS Y LA DEPENDENCIA FISCAL DE LOS
MUNICIPIOS DE MENOS DE 30.000 HABITANTES. Informes 2 y 3 para el Ministerio de Hacienda y Crdito
Pblico. Fedesarrollo. Bogot. 2003.

discusin, el monto de estos recursos es muy alto y ha sido y ser creciente en el largo
plazo. La nica y mejor opcin para las finanzas territoriales es fortalecerlas an ms y
hacer una mejor asignacin de estos recursos.
Marco Normativo de las Finanzas Territoriales
En Colombia, la descentralizacin inici en 1985 como un proceso que traslad
responsabilidades, competencias y recursos a los municipios. De hecho, puede afirmarse
que hasta 1991 el pas oper con dos niveles territoriales, la nacin y los municipios. En
sus comienzos este proceso fue ms fiscal y administrativo que poltico6. En este contexto,
desde la dcada de los aos ochenta y a lo largo de la dcada siguiente se expidi un
amplio paquete normativo con objetivos diversos. El anexo 1 muestra un resumen del
desarrollo del marco normativo de las finanzas territoriales en Colombia. De nuestro
inters el desarrollo de esta legislacin se ha concentrado en cuatro temas: el
fortalecimiento de los fiscos territoriales, las reglas del juego de las transferencias
intergubernamentales, las regalas directas y, controles al desempeo fiscal de los
territorios a lo largo de las ltimas dos dcadas. En primer lugar, se quera fortalecer las
finanzas subnacionales. Segundo, a la vez que aumentaron las transferencias inter
gubernamentales, se decidi no solo su monto sino su forma de distribucin entre
gobiernos y la utilizacin de los recursos transferidos. Tercero, ya en la dcada de los aos
noventa se regul el desempeo fiscal de departamentos y municipios en temas como
lmites al gasto, la obligatoriedad en la generacin de ahorro corriente y control al
endeudamiento. Cuarto, se legisl sobre las regalas con lo cual se decidieron la forma de
liquidacin de las mismas, la manera como estas se distribuyen entre gobiernos
subnacionales y agencias estatales y, que gasto pueden financiar. Igualmente, se prest
especial atencin a los mecanismos para garantizar ahorro forzoso de los excedentes de
regalas en los territorios en donde se presentaran bonanzas en la explotacin de RNNR,
as como la destinacin de estos para el pago futuro de las sus obligaciones.
En Colombia la misma C. N. de 1991 define funciones y recursos delegados a los gobiernos
subnacionales. La carta fundamental incluye adems a las transferencias inter
gubernamentales y las regalas en su articulado. Por ejemplo, de acuerdo con el artculo
358, las transferencias a las entidades territoriales seran a partir del 2002 el 42.5% de los
ingresos corrientes de la nacin. Adems de considerarse un porcentaje alto en el
contexto internacional, son pocos los pases en donde se haya fijado este porcentaje

6 Jaime Castro menciona que de 46 decisiones que se tomaron entre 1992 y 2002, 42 tuvieron alcance fiscal
y/o administrativo y slo 4 fueron polticas. Ver Memorias del Seminario 20 aos de la descentralizacin en
Colombia: presente y futuro. Editor: Daro I. Restrepo B. Bogot. Octubre de 2207.

directamente en la Constitucin7. Con este amarre constitucional quedo en claro que la


nica forma de modificar el sistema de transferencias en lo sustancial era a travs de
reformas constitucionales mediante la aprobacin de actos legislativos.
Una reflexin sobre la descentralizacin
Desde la misma constitucin se buscaron varios objetivos complementarios para el
fortalecimiento de los fiscos territoriales. El estatuto tributario fortalecera los recursos
propios, las transferencias inter gubernamentales complementaran estos recursos y
extenderan el gasto a otros sectores de la actividad pblica adems de educacin y salud
y, las regalas financiaran de manera directa e indirecta las inversiones en equipamiento
urbano local e infraestructura regional. Esta orientacin en las finanzas territoriales y el
compromiso del gobierno nacional en aumentar los recursos transferidos le auguraba
buenos resultados al proceso de descentralizacin colombiano. Sin embargo, este
modelo profundizado con la C. N. de 1991 era el apropiado o, comprometa un alto
volumen de recursos a favor de los gobiernos nacionales despus de tener ms de 100
aos de centralizacin?.
Las ventajas de adelantar un proceso de descentralizacin son reconocidas por los
expertos; sin embargo, la discusin se hace ms difusa cuando se debate sobre hasta
dnde se deben delegar funciones, los lmites de la gestin entre los gobiernos que
conforman el estado, y cules son los recursos, propios de los territorios y transferidos,
que se necesitan para financiar el gasto que se ha descentralizado. De acuerdo con Bird
(2003), la principales fuentes locales de ingresos, para el caso colombiano el predial y el
ICA, por muy bien que se administren son insuficientes para financiar el gasto que estas
administraciones ejecutan por lo que las transferencias intergubernamentales son
inevitables y necesarias8. Sin embargo, Bird afirma que hay una fuerte evidencia
internacional que muestra que los gobiernos subnacionales son ms prudentes y
eficientes con los recursos que ellos recaudan frente a los que reciben por transferencias.
Por esto, la principal tarea que deben enfrentar los gobiernos locales es hacer el mejor
uso posible de todas las fuentes locales de recursos de que disponen. El trabajo que aqu
se menciona hace una lista extensa de posibilidades en este campo.
7 Ver Zapata J. Chaparro J. (2003) Anlisis de la estructura de ingresos, gastos y la dependencia fiscal de los
municipios de menos de 30.000 habitantes. Consultora para la Misin del ingreso Pblico. Mimeo.
Fedesarrollo. Bogot.
8 Bird R. (2003) Local and Regional Revenues: Realities and Prospects. Universidad De Toronto. Canada. Una
versin previa se public como Subnational Revenues: Potentials and Problems por el Banco Mundial. Ver
S.J. Burki and G.E. Perry, eds Decentralization and Accountability of the Public Sector (Washington: World
Bank, 2000).

En general, entre ms alta sea la capacidad fiscal de los territorios para financiar su gasto,
ms fuerte y autnomos sern estos gobiernos. As, en muchos casos los recursos propios
son inclusive ms importantes que las transferencias intergubernamentales. En Colombia
Bogot es un buen ejemplo, pues las transferencias pesan menos del 30% del total de sus
ingresos. En este trabajo se estiman, tanto para Municipios como departamentos, la
capacidad de los territorios para financiar inversiones con recursos propios y la
dependencia de las transferencias para financiar el gasto territorial. A partir de este
anlisis se hacen recomendaciones para mejorar el desempeo fiscal de los territorios.
De otra parte, las transferencias permiten igualar o equiparar el gasto pblico entre
regiones e inclusive entre municipios. Se busca una convergencia en la prestacin de los
servicios por parte de los territorios. Dado que no todos tienen la misma potencialidad
tributaria; por ejemplo, la base econmica para cobrar tributos es muy diferente en
Colombia por regiones o tamao poblacional del municipio. Debe mencionarse que en las
frmulas de liquidacin de las transferencias se tienen en cuenta igualmente criterios
como autonoma regional, niveles de pobreza por regiones o municipios y, el ms
importante de todos, la poblacin. La mayora de estos criterios se han utilizado en
Colombia al momento de disear el marco normativo de la descentralizacin. Ms
adelante, se hace un anlisis de las caractersticas de nuestro sistema de transferencias y
recomendaciones para su mejora.
De lo anterior se concluye que el desarrollo de la normatividad sobre las finanzas
territoriales ha sido muy amplio y que en lo relacionado con definicin del monto de los
recursos y la distribucin de estos entre gobiernos subnacionales se ha dado un gran
activismo. Infortunadamente no sucede lo mismo con la ley de ordenamiento territorial y
con el estatuto tributario territorial, piezas claves para el definitivo fortalecimiento de los
fiscos departamentales y municipales. A continuacin se analiza como ha sido la evolucin
de las finanzas territoriales en los ltimos aos. En primer lugar del consolidado territorial
y, a continuacin de las finanzas municipales y departamentales por separado.

2. Consolidado de las Finanzas Territoriales 20002008


El cuadro 1 nos presenta un resumen de los principales ingresos de los departamentos y
municipios entre el ao 2002 y el 2008. La informacin de los ingresos utilizada es la del
DNP y se presenta para departamentos y municipios las principales fuentes de ingreso:
ingresos corrientes, tributarios y no tributarios, los ingresos por transferencias que en su
mayora son provenientes del Sistema General de Participaciones, y las regalas directas.
Igualmente se presenta un consolidado de los territorios, ingresos departamentales y
9

municipales y se estiman como porcentaje del PIB. En general se encuentra que a lo largo
de estos siete aos los ingresos propios de los territorios se consolidaron. Estos crecieron
en trminos reales, ganaron participacin como porcentaje del PIB y, tienen un mayor
peso dentro del total de los ingresos territoriales. Si bien las transferencias an son la
principal fuente de recursos, los ingresos propios de los territorios cada vez representan
un mayor porcentaje dentro del total. Igualmente las regalas representan un monto
importante de los recursos y fueron muy importantes en los ltimos cuatro aos. Las
principales tendencias de las finanzas territoriales en Colombia son las siguientes.
1. Los municipios fueron los que tuvieron un mejor desempeo en materia tributaria. En
especial sus ingresos tributarios crecieron a lo largo de todo el periodo y lo hicieron en
un 80%. Los ingresos no tributarios por el contrario crecieron slo el 30%. En los
departamentos los ingresos tributarios crecen los primeros 3 aos en un 30% y
despus se estancan en los 4 aos siguientes. As mismo, los ingresos no tributarios
crecen y se multiplican por tres en el perodo. Si bien en el consolidado territorial los
departamentos y municipios mantienen el mismo porcentaje, los departamentos son
el 30% del total, la composicin de sus ingresos entre tributarios y no tributarios se
modific sustancialmente.
Las transferencias se mantienen como la principal fuente de recursos de los territorios;
aunque pierden ligeramente participacin al pasar del 56% en el 2002 al 51% en el
2008. Las transferencias a los departamentos crecen en solo el 11,09% en los 7 aos,
en tanto que las transferencias a los municipios se incrementan en un 90%. Esto se
explica en gran parte por el mayor destino de los recursos de salud a la expansin del
aseguramiento que es administrado por los municipios.
2. Como era de esperarse las regalas directas se incrementan en forma notable y se
duplican entre el 2002 y el 2007. El aumento no slo se da los departamentos, el
principal beneficiario de las regalas de hidrocarburos, sino tambin en los municipios,
lo cual refleja el aumento de las regalas mineras, carbn y nquel, que favorecen en su
distribucin a los municipios. Las regalas llegan a representar el 10% del total de los
ingresos territoriales, una cifra muy alta en la medida que esta se destina en su
mayora a inversin. En el periodo pasan de poco ms de $2 billones en el 2002 a cerca
de $4 billones en el 2008.
3. Como porcentaje del PIB se encuentra que tanto los ingresos corrientes como las

regalas muestran un incremento a lo largo de los siete aos. Por el contrario, vemos
como las transferencias presentan una leve disminucin en el periodo. Lo anterior
tambin nos muestra que el buen comportamiento de la economa del ao 2004 en
adelante se reflej en los ingresos tributarios municipales.
10

4. Por ltimo preocupa que para los departamentos, el marchitamiento de sus ingresos
tributarios y de las transferencias recibidas, los lleva a una posicin de desventaja
relativa frente a los municipios. Mxime si las responsabilidades que estos gobiernos
asumen son cada vez mayores.
Cuadro 1. Consolidado Principales Fuentes de Recursos Departamentales y municipales
(2002 2008, Miles de millones $2008)
2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

7.109

8.395

9.443

10.441

11.834

11.389

11.673

Tributarios

5.190

5.896

6.547

7.205

8.424

8.675

9.007

No tributarios

1.255

1.722

2.187

2.488

2.607

1.914

1.771

7.774

9.788

10.354

11.063

11.444

11.981

13.320

803

910

960

969

1.261

1.333

1.787

15.023

18.317

20.049

21.725

23.736

23.903

25.886

3.333

3.789

4.629

5.214

4.695

5.011

4.782

3.044

3.245

3.450

4.016

3.963

4.167

4.078

219

480

930

941

826

966

799

Transferencias

6.954

6.021

7.303

7.286

7.730

7.666

7.726

Regalas directas

1.243

1.488

1.384

1.663

1.802

1.953

2.132

Ingresos totales

11.461

11.233

13.067

13.908

14.328

14.753

14.735

10.441

12.184

14.072

15.656

16.529

16.400

16.456

Tributarios

8.235

9.142

9.998

11.221

12.387

12.842

13.086

No tributarios

1.474

2.202

3.117

3.430

3.433

2.880

2.570

Ingresos corrientes como % PIB

3,20%

3,51%

3,77%

3,92%

3,79%

3,53%

3,44%

Transferencias

14.728

15.809

17.658

18.349

19.173

19.648

21.046

Transferencias como % PIB

4,51%

4,55%

4,74%

4,60%

4,40%

4,23%

4,40%

Regalas directas

2.047

2.398

2.343

2.632

3.063

3.287

3.919

Regalas directas como % PIB

0,63%

0,69%

0,63%

0,66%

0,70%

0,71%

0,82%

Ingresos totales

26.484

29.550

33.116

35.633

38.056

38.656

40.621

Ingresos Territoriales Totales %PIB

8,12%

8,51%

8,88%

8,93%

8,72%

8,31%

8,49%

Municipios
Ingresos corrientes

Transferencias
Regalas
Ingresos totales
Departamentos
Ingresos corrientes
Tributarios
No tributarios

Entes territoriales consolidado


Ingresos corrientes

Fuente: DNP estimaciones autor

En resumen, las principales fuentes de recursos de los territorios muestran que el sector
pblico colombiano tuvo la capacidad de generar los recursos para financiar el alto nivel
de gasto que demand el proceso de autonoma territorial. La descentralizacin no gener
pereza fiscal y por el contrario en los ltimos cuatro aos se encuentra que los ingresos
corrientes fueron ms dinmicos que las mismas transferencias. Si bien se encuentran
importantes diferencias cuando se analiza cada nivel territorial por separado. Los ingresos
territoriales en Colombia son 3.5% del PIB cifra muy alta si se la compara con otros pases
11

de la regin. Si a lo anterior se suman las regalas directas que estn en 0.8% del PIB, se
encuentra que el total de los recursos de los territorios colombianos sin tener en cuenta
las transferencias intergubernamentales es del 4.3% del PIB, ver cuadro 1.
A pesar de lo anterior, las cifras fiscales muestran que el aumento del gasto pblico se
dispar y esto gener desorden fiscal a finales de la dcada de los aos noventa. Baste
mencionar que 15 departamentos y cerca de 70 municipios estuvieron en ley 550 o en
proceso de ajuste con la DAF durante la ltima dcada y muchos de ellos an no
consolidan su situacin financiera9. Si bien el anterior desorden gener un aumento del
dficit de las finanzas territoriales, esto rpidamente se corrigi y durante toda la dcada
actual las finanzas territoriales fueron superavitarias. Un muy buen resumen de las
condiciones desajuste fiscal de los territorios, de las medidas para su control y del impacto
obtenido se encuentra en DAF (2009)10.

3. Las Finanzas Municipales


Metodologa
Para el anlisis de las finanzas territoriales se revisaron las ejecuciones presupuestales de
departamentos y municipios entre los aos 2000 y 2008. Los ingresos se desagregaron
hasta donde la informacin de la direccin de Desarrollo Territorial DDT del DNP lo
permiti. Infortunadamente no se consigui el detalle de la informacin de los ingresos a
la propiedad inmueble, pues se tiene evidencia reiterada de su buen comportamiento en
los ltimos aos. Sin embargo, si se dispone de informacin de regalas y de las
transferencias recibidas y pagadas por los territorios. Las ejecuciones presupuestales
incluyen adems los gastos de funcionamiento desglosados en sus rubros principales.
Igualmente, se estimaron indicadores fiscales que permiten efectuar una evaluacin del
desempeo fiscal de una entidad territorial, mediante el anlisis de los principales
resultados fiscales, por medio del examen de conceptos econmicos y legales del ahorro,
los ingreso y el gasto de los territorios, ver cuadro 2. Los indicadores de ahorro miden de
la capacidad de generacin de recursos para la inversin, mientras que los indicadores de
ingreso analizan la estructura de las fuentes de ingreso as como el peso de las
transferencias del nivel central en las finanzas de departamentos y municipios. Los
9 Los informes anuales de la Direccin de Apoyo Fiscal DAF del ministerio de Hacienda y Crdito pblico
son muy ilustrativos al respecto. Consultar la pgina del web del ministerio.
10 Direccin de Apoyo Fiscal DAF 10 aos de Transformacin Fiscal Territorial en Colombia 1998 2008.
DAF Minhacienda. Bogot. Mayo de 2009.

12

indicadores de gasto examinan su composicin y sus fuentes de financiacin. Se busca


estimar la dependencia de los fiscos territoriales frente a las transferencias para financiar
su gasto y, la capacidad de los territorios para financiar inversiones con recursos propios.
Cuadro 2. Definicin de los Indicadores Fiscales
Indicadores de ahorro

Ahorro primario

Ingreso corriente Gastos Funciona. Otros gastos (1)

Ahorro operacional

Ahorro primario intereses

Capacidad de ahorro

Ahorro operacional /ingreso corriente

Ahorro total

Ingreso Total Gastos Funciona. Intereses Otros Gastos


Indicadores de ingreso

Capacidad Generacin Ingre. Permanentes

Ingresos corrientes / ingresos totales

Importancia Industria y Comercio

Impuesto de industria y comercio / ingreso corriente

Importancia del impuesto predial

Impuesto predial / ingreso corriente

Dependencia de las transferencias

Transferencias / ingreso total

Importancia de los ingresos de capital

Ingresos de capital / ingreso total


Indicadores de gasto

% Gastos Funcionamiento en Total Gasto

Gastos funcionamiento / Gasto total

% Gastos de Personal en Gastos Funciona.

Gastos personal / Gastos funcionamiento

Capacidad financiacin Gastos Funciona.

Gastos funcionamiento / Ingresos corrientes

% I Inversin en total del gasto

Gastos de inversin / Gasto total

Autofinanciacin de la inversin

(Ahorro total Transferencias nacionales) / Gastos inversin

Inversin financiada Transferencias

Transferencias nacionales / Inversin

% intereses deuda en Total Gasto


Intereses / Gasto total
(1) Otros gastos: de funcionamiento como Fonpet (Fondo de Pensiones Territoriales), bonos pensinales,
pasivos contingentes, entre otros
Fuente: elaboracin del autor.

Los cuadros 3 y 4 nos muestran un el consolidado de las ejecuciones presupuestales


municipales entre el 2000 y el 2008 y una serie de indicadores fiscales de ahorro, ingresos,
gastos y endeudamiento. Se identifican las siguientes tendencias:
1. El gran crecimiento de la actividad pblica municipal. Tanto los ingresos como los

gastos crecen a lo largo de los nueve aos analizados y prcticamente se doblan a lo


largo de la dcada. En general se ratifica el crecimiento de las principales fuentes de
recursos de los municipios. Los ingresos corrientes pasan de $6.1 billones a $11.7
billones. Este crecimiento no se explica solamente por los impuesto predial e ICA, el
ms dinmico, sino tambin por las dems fuentes de recursos como la sobretasa a la
gasolina, los ingresos no tributarios y otros (que incluyen los impuestos a la propiedad
inmueble). Mencin especial tienen las regalas directas que se incrementan

13

notablemente al pasar de $677 mil millones en el 2000 a cerca de $1.8 billones en el


2008.
2. El control sobre el gasto corriente municipal. A lo largo de la dcada este permanece

constante e inclusive disminuye ligeramente. El gasto en servicios personales de los


municipios se mantiene alrededor de $2.2 billones anuales, en tanto que los gastos
generales y los pagos de intereses de la deuda el gasto disminuyen en un 20% en
trminos reales entre 2000 y 2008. Con lo anterior se ratifica que el control del gasto
pblico municipal y del endeudamiento se mantiene a lo largo de la dcada y que las
leyes controlan el desempeo fiscal, en especial las leyes 617 y 550, cumplen con sus
objetivos.
3. Dado lo anterior se encuentra que el ahorro corriente, la diferencia entre ingresos y

gastos corrientes, crece en forma sostenida al pasar de $680 mil millones en el 2000 a
$6.4 billones en el 2008. Este incremento es del 900% y explica en gran parte que las
finanzas subnacionales sean positivas y crecientes en el consolidado de las finanzas
pblicas estatales a lo largo de la presente dcada.
4. La suma de las dos tendencias anteriores hace que se encuentren indicadores fiscales
positivos. En ingresos vemos como a pesar del buen comportamiento del ICA y del
predial en el periodo analizado, la dependencia de estos ingresos no ha aumentado
pues los dems ingresos municipales han tenido el mismo comportamiento. As, a
pesar de gran crecimiento de las transferencias intergubernamentales que reciben los
municipios, pasan de $6.8 billones a $13.2 en el periodo analizado, la dependencia de
las mismas se aumenta ligeramente al pasar de 42% a 44%. En otras palabras, el gran
aumento de las transferencias no se tradujo en pereza fiscal municipal, por el
contrario, las fiscos municipales fueron igual de dinmicos.
5. El mejor resumen de la evolucin del consolidado de las finanzas municipales se

encuentra en el aumento de los recursos totales destinados a la inversin y a su vez la


manera como esta financia. La mayora de estos se destinan a inversin, pasan del 70%
al 80%, y esta, cada vez ms se financia con recursos propios o de regalas.

14

Cuadro 3. Consolidado Ejecuciones Presupuestales Municipales 2000 2009 (Miles de Millones $ 2008)
Municipios
INGRESOS TOTALES

2000

2001

2002

16,500

15,496

1. INGRESOS CORRIENTES

6,186

6,502

1.1

4,630

4,909

1.1.1. PREDIAL

1,599

1,648

1.1.2. INDUSTRIA Y COMERCIO

1,839

1,928

INGRESOS TRIBUTARIOS

2003

18,475

2004

2005

2006

2007

2008

20,276

21,547

24,556

27,723

26,964

30,126

7,109

8,395

9,443

10,442

11,834

11,389

11,673

5,190

5,896

6,547

7,205

8,424

8,675

9,008

1,756

1,925

2,152

2,347

2,507

2,475

2,533

2,053

2,481

2,705

2,980

3,464

3,804

4,010

1.1.3. SOBRETASA A LA GASOLINA

n.d

n.d

n.d

1.1.4. OTROS

n.d

n.d

n.d

n.d

1,177

n.d

n.d

1,081

534

n.d
623

700

n.d

n.d

1,384

1.2. INGRESOS NO TRIBUTARIOS

940

978

1,255

1,722

2,188

2,488

2,607

1,915

1,771

1.3. TRANSFERENCIAS

616

615

663

777

708

748

804

800

895

18,433

16,532

19,325

20,687

20,862

24,108

28,033

30,208

28,327

5,419

4,805

5,088

4,489

4,530

4,708

5,041

5,120

5,180

GASTOS TOTALES
2. GASTOS CORRIENTES
2.1. FUNCIONAMIENTO

4,685

4,137

4,294

4,107

4,020

4,237

4,521

4,679

4,542

2.1.1. SERVICIOS PERSONALES

2,128

2,078

1,735

2,040

1,985

2,119

2,158

2,189

2,177

976

794

810

789

770

773

803

930

732

1,581

1,264

1,748

1,278

1,265

1,346

1,561

1,561

1,620

2.2. INTERESES DEUDA PUBLICA

693

579

794

300

510

470

499

428

638

2.3. OTROS GASTOS CORRIENTES

41

89

82

21

12

12

2.1.2. GASTOS GENERALES


2.1.3. TRANSFERENCIAS PAGADAS (NOMINA
S)

3. DEFICIT O AHORRO CORRIENTE (12)


4. INGRESOS DE CAPITAL
4.1. REGALIAS
4.2. TRANSFERENCIAS NALES (SGP, otros)
4.3. COFINANCIACION

767

1,698

2,020

3,906

4,913

5,734

6,794

6,269

6,493

10,314

8,993

11,366

11,881

12,103

14,115

15,889

15,575

18,452

677

758

803

910

960

969

1,261

1,333

1,787

6,807

5,982

7,774

9,788

10,354

11,063

11,444

11,981

13,320

178

195

329

115

63

110

493

809

410

4.4. OTROS

2,652

2,057

2,460

1,067

727

1,972

2,691

1,453

2,935

5.2. RESTO INVERSIONES

6,867

7,945

8,991

10,199

11,496

12,746

14,769

15,033

16,619

Fuente: DNP.

15

Cuadro 4. Indicadores fiscales municipales

Indicadores fiscales
Municipios (millones de dic 08)

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

Indicadores de ahorro
Ahorro primario

1,5

2,3

2,8

4,3

5,4

6,2

7,3

6,7

7,1

Ahorro operacional

0,8

1,7

2,0

3,9

4,9

5,7

6,8

6,2

6,4

13,1%

27,4%

28,4%

47,5%

52,0%

54,9%

57,6%

55,1%

55,6%

11,0

10,7

13,4

15,8

17,0

19,8

22,7

21,8

24,9

Importancia del impuesto de ICA

29,7%

29,6%

28,8%

29,6%

28,6%

28,5%

29,4%

33,4%

34,3%

Importancia del impuesto predial

25,8%

25,3%

24,7%

22,9%

22,8%

22,5%

21,2%

21,7%

21,7%

Dependencia de las transferencias

41,2%

38,6%

42,1%

48,3%

48,1%

45,0%

41,3%

44,4%

44,2%

25,4%

25,0%

22,2%

19,8%

19,3%

17,6%

16,1%

15,5%

16,0%

Capacidad de ahorro
Ahorro total
Indicadores de ingreso

Indicadores de gasto
% gastos de funcionamiento en el total de gasto
% gastos de personal en funcionamiento

39,2%

43,2%

34,1%

45,4%

43,8%

45,0%

42,8%

42,7%

42,0%

Grado de dependencia corriente


Capacidad de financiacin de gastos de
funcionamiento

33,7%

30,5%

40,7%

31,1%

31,5%

31,7%

34,5%

33,4%

35,6%

75,7%

63,6%

60,4%

48,9%

42,6%

40,6%

38,2%

41,1%

38,9%

Participacin de la inversin en el total del gasto

70,6%

70,9%

73,6%

78,3%

78,3%

80,5%

82,0%

83,0%

81,7%

Autofinanciacin de la inversin

32,8%

40,1%

39,4%

37,0%

40,8%

45,3%

48,9%

39,3%

50,1%

Inversin financiada con transferencias

52,3%

51,0%

54,6%

60,4%

63,4%

57,0%

49,8%

47,7%

57,5%

3,7%

3,5%

4,1%

1,4%

2,4%

1,9%

1,8%

1,4%

2,2%

1,93

1,03

0,85

0,41

0,68

0,44

0,31

3,24

1,79

Participacin intereses en el total de gasto


Indicadores de endeudamiento
Supervit primario

Fuente: DNP estimaciones autor.

16

Estos resultados fiscales de la presente son coincidentes con algunas evaluaciones


sobre las finanzas municipales. Zapata y Chaparro (2003) concluyen que los malos
efectos esperados del aumento de las transferencias intergubernamentales sobre las
finanzas de los territorios no se dieron y que el desorden fiscal se presento entre 1992
y 1996 pero que fue rpidamente corregido ya desde finales de la dcada anterior:
el gran crecimiento de la economa pblica local. La cual es una expresin no
solo del creciente nivel de transferencias, sino tambin de la dinmica de los
ingresos locales, de los gastos de funcionamiento y en especial de la inversin.
Los ingresos crecen sostenidamente en trminos reales y estamos muy lejos de
pereza fiscal..Las transferencias crecen desde los aos 80s y con ello aumenta
el gasto local, en particular la inversin por medio de un fly paper effect o
efecto adherencia. Esto ocurre tanto en municipios grandes como pequeos. El
mayor desequilibrio fiscal ocurre entre 1992 y 1996, pero se corrige en los
cuatro aos siguientes. En otras palabras, los alcaldes elegidos popularmente
cobraron ms impuestos pero adems aumentaron sus gastos (pg. 40)11.

As mismo, los resultados anteriores deben igualmente asumirse con cuidado, puesto
que igualmente hay municipios con graves problemas fiscales y un grupo importante
de ellos no son sostenibles en sus finanzas pblicas. En Colombia hay grupos de
municipios con comportamientos diferenciados en el recaudo de sus ingresos propios,
Zapata (2009) encuentra dos periodos bien definidos12. Durante la dcada de los aos
noventa los municipios mayores de 50,000 habitantes incrementaron notablemente el
recaudo del predial y el ICA y en la presente dcada se encuentra un mejor desempeo
de los impuestos a la propiedad inmueble (delineacin urbana, valorizacin y
contribucin), sobretasa a la gasolina y otras fuentes menores. Los municipios entre
20,000 y 50,000 habitantes tuvieron el mismo comportamiento pero iniciaron la
mejora en la presente dcada. Se encontr adems que el cobro de los impuestos a la
propiedad inmueble se ha incrementado notablemente en este segundo grupo de
municipios, estos impuestos a la propiedad inmueble anteriormente eran cobrados
slo por los municipios grandes. Este trabajo demostr como los ingresos municipales
provenientes de los impuestos a la propiedad inmueble so cada vez ms importantes
dentro del total de los ingresos propios.
A su vez, se identifica un ltimo grupo de alrededor de 100 municipios que no ha
tenido mayor impacto en sus finanzas con la descentralizacin. La mayora de los ellos
se encuentra en Crdoba y Choc y algunos ms en Boyac, Cauca y los
departamentos que anteriormente eran territorios nacionales. Estos municipios tienen

11 Ver Ver Zapata J. Chaparro J. (2003) Ibid.


12 Zapata J. (2009) Los Impuestos a la Propiedad Inmueble en Colombia y los Beneficios Fiscales del
Sector de la Construccin 1990 2008. Informe de Final preliminar Consultora para Camacol. Mimeo.
Bogot.

17

de facto poca autonoma y se convierten en ejecutores de los programas nacionales y


departamentales. Por su naturaleza dependen de las transferencias para
funcionamiento pues prcticamente no tienen base gravable para mejorar su cobro.
Finalmente para Bogot, cuya ejecucin presupuestal representa aproximadamente el
25% de la del total de municipios, muestra buenos resultados. Los ingresos se
incrementaron 2,4 veces entre 2000 y 2008, pasando de $1,9 billones en 2000 a $4,6
billones en 2008, con una tasa de crecimiento anual promedio de 12,6% en trminos
reales. Los principales ingresos crecieron en forma sostenida y en especial los ingresos
por ICA que en slo 9 aos casi triplica en su tamao al impuesto predial, cuando en el
2000 era apenas un 60 % mayor. En cuanto a los gastos, stos pasaron de $1,3 billones
a $1,4 billones con un crecimiento promedio anual de 1,7% en trminos reales, ver
cuadro 5.
Es importante anotar que entre 2001 y 2004 hubo una estabilizacin de los gastos de
funcionamiento, pero estos crecen de nuevo a partir de 2005 (ver Cuadro 5). Desde
2001 los ingresos corrientes duplican los gastos de funcionamiento, y en 2008 la
relacin asciende a ms del triple, lo que pone de manifiesto la capacidad de Bogot
para lograr su autosostenimiento y generar ahorro corriente.
En efecto, sus indicadores fiscales muestran un comportamiento saludable durante la
ltima dcada; resultado que ha promovido el fortalecimiento de las finanzas
distritales. Por ejemplo, para 2008, su capacidad de ahorro, medida como la relacin
del ahorro operacional y el ingreso corriente fue de 62%., en tanto que sus ingresos
corrientes se han estabilizado en alrededor del 60% de los ingresos totales y la
dependencia de las transferencias en un 25%.
Cuadro 5. Ejecucin presupuestal 2000 2008 de Bogot (Miles de Millones $2008)
2000
Ingresos

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

4.142

4.055

4.865

4.992

5.113

6.649

8.261

6.212

7.697

1.911

2.101

2.325

3.103

3.448

3.844

4.705

3.921

4.637

1.802

1.786

1.831

2.260

2.504

2.665

3.446

3.468

3.601

Predial

552

522

587

613

668

699

728

793

761

ICA

852

867

970

1.323

1.462

1.592

1.771

1.930

2.011

Ingresos corrientes
Tributarios

Otros

398

397

273

324

374

373

947

745

828

109

315

494

843

944

1.179

1.258

452

962

Transferencias
nacionales

1.028

1.016

1.551

1.544

1.539

1.634

1.690

1.717

1.898

Gastos

6.685

5.420

5.410

5.353

5.342

6.301

7.685

7.452

6.763

Gastos de
funcionamiento

1.256

1.163

1.056

1.014

1.049

1.204

1.412

1.333

1.395

No tributarios

Intereses
Gastos de inversin

198

237

240

24

213

215

237

178

360

5.231

3.990

4.114

4.315

4.080

4.881

6.035

5.940

5.007

Fuente: DNP

18

4. Las Finanzas Departamentales


Los cuadros 6 y 7 nos muestran un el consolidado de las ejecuciones presupuestales
departamentales para el periodo 2000 2008 y una serie de indicadores fiscales de
ahorro, ingresos y gastos. Se identificaron las siguientes tendencias:
1. Gran crecimiento de las finanzas departamentales. Tanto los ingresos como los
gastos crecen a lo largo de los nueve aos analizados crecen un 70% en trminos
reales a lo largo de la presente dcada. En general se ratifica el crecimiento de las
principales fuentes de recursos departamentales. Los ingresos corrientes pasan de
$2.5 billones a $4.2 billones. De los impuestos departamentales los de mejor
comportamiento son cerveza, registro y anotacin y timbre de vehculos que
crecen durante el periodo ms del 50%. Los otros dos impuestos importantes
licores y cigarrillos y tabaco, tienen un comportamiento ms discreto, el primero
crece el 40% y el segundo el 8% entre el 2000 y 2008.
Mencin especial tienen las regalas directas que se incrementan notablemente al
pasar de $1,2 billones en el 2000 a cerca de $2.1 billones en el 2008. Las regalas
representan el 50% del total de los ingresos corrientes departamentales.
2. Buen control sobre el gasto corriente departamental. A lo largo de la dcada este
permanece constante e inclusive disminuye ligeramente. El total del gasto
corriente se incrementa en un 15% al pasar de $2.2 billones anuales en el 2000 a
$2.6 billones en el 2008. Los gastos generales se mantienen estables y el pago de
intereses de la deuda aumentan en 20% entre 2000 y 2008 al pasar de $500 mil
millones a $600 mil millones. Con lo anterior se ratifica que el control del gasto
pblico de los departamentos y sobre el endeudamiento se mantiene a lo largo de
la dcada. Esto incrementos en el gasto corriente estn muy debajo del
crecimiento que tuvieron los ingresos. Se ratifica que las leyes de control
desempeo fiscal, en especial las leyes 617 y 550, tuvieron un efecto positivo.
3. Dado lo anterior se encuentra que el ahorro corriente, la diferencias entre ingresos
y gastos corrientes, crece en forma sostenida al pasar de $680 mil millones en el
2000 a $1.8 billones en el 2008 con un incremento del 300% en los 9 aos. Aunque
en menor medida que los municipios, las finanzas departamentales aportan en el
resultado de las finanzas pblicas territoriales en los ltimo aos. .
4. La suma de las dos tendencias anteriores hace que se encuentren indicadores

fiscales positivos. En ingresos vemos como el buen comportamiento de cerveza,


vehculos y registro y anotacin hace que se aumente la dependencia de estos
ingresos y a su vez de las transferencias intergubernamentales. As, estas
transferencias pasan de $4.8 billones a $7.4 billones en el periodo analizado, con lo
que la dependencia de las mismas se aumenta ligeramente al pasar de 44% al 52%.
19

El aumento de las transferencias fue mayor que el de los ingresos corrientes, si


bien los fiscos departamentales fueron dinmicos.
5. En el consolidado de las finanzas departamentales se encuentra un aumento de los
recursos totales destinados a la inversin que pasan del 70% al 80% entre el 2000 y
el 2008, y esta, cada vez se financia ms con regalas y transferencias. Los
departamentos disminuyen su autonoma fiscal pues la autofinanciacin de la
inversin pasa del 44% al 30% en los nueve aos analizados y la dependencia de las
transferencias para financiar la inversin aumenta ligeramente.
6. Finalmente, hay que mencionar que el consolidado departamental es equivalente a
poco ms del 50% del consolidado municipal. Dado que las finanzas municipales
han sido ms dinmicas que las departamentales en ingresos propios y
transferencias
los departamentos han perdido participacin dentro del
consolidado fiscal en Colombia. La excepcin se encuentra en las regalas que
crecieron muy por encima de las dems fuentes departamentales.
7. Debe mencionarse que, en forma similar a lo encontrado en los municipios, el
consolidado no deja ver las grandes diferencias que hay entre departamentos no
solo en el monto de los recursos sino tambin en los resultados obtenidos. Hay un
grupo de departamentos que a lo largo de los ltimos quince aos muestran malos
resultados financieros y poco avance en el camino de ser sostenibles
financieramente. Los informes peridicos de la DAF son muy ilustrativos al
respecto.
8. De otra parte, hay que tener en cuenta que a diferencia de los municipios, los
departamentos no tienen autonoma fiscal para crear nuevos impuestos o
modificar los que ya cobran; por tanto estn limitados para mejorar su desempeo
fiscal por s mismos. Para fortalecer este nivel de gobierno se requiere una decisin
poltica clara y slida de la nacin que apoye la expedicin del esperado estatuto
tributario territorial, entre otras medidas. Recientemente una Comisin sobre el
tema concluy que el marco actual de los gravmenes, tributarios y no tributarios,
de los departamentos es el apropiado y que es una buena base para lograr un
mayor recaudo con ligeros ajustes13. Dice la Comisin:
Contrario a lo que se piensa actualmente en Colombia, los impuestos selectivos
al consumo se justifican con fundamentos de economa fiscal que los reconocen
como mtodos idneos de tributacin vinculados a objetivos de salud y
13 Las rentas departamentales son: 1) Movilidad y contaminacin ambiental: vehculos, gasolina motor y
ACPM y derechos de trnsito y transporte; 2) Consumos con efectos nocivos sobre la salud y medio
ambiente: Tabaco, cigarrillos, cervezas, sifones, refajos, mezclas, licores, vinos y aperitivos; 3)
Relacionados con la tierra: Valorizacin y registro; 4) Arbitrios fiscales: Estampillas departamentales y
degello de ganado y 5) Monopolios rentsticos: Licores, loteras y juegos de suerte y azar.

20

proteccin del medio ambiente. Este Informe adhiere a dichos postulados


modernos y encuentra que los principales impuestos departamentales son en
general conceptualmente idneos y pueden permitir elevados niveles de
recaudacin14.
En el informe mencionado se adelantan una serie amplia de propuestas para mejorar
el recaudo de los departamentos. Se hicieron estimaciones de las propuestas y se
concluye que el recaudo departamental podra aumentarse hasta entre $2 billones y
$2.5 billones de pesos anuales, es decir un aumento de cerca del 40% del recaudo
actual.
As mismo, hay que tener presente que tradicionalmente las finanzas de los
departamentos dependan en gran medida del monopolio de licores y de las loteras y
que estas fuente vienen en franco deterioro desde hace varios aos. La exposicin
motivos de un proyecto de ley de 2009 del ministerio de hacienda que buscaba
principalmente incentivar las asociaciones de loteras, deja ver que a partir del ao
2004 los ingresos brutos por venta de Chance, juegos administrados por ETESA y,
loteras departamentales cayeron al pasar de $3.2 billones a $3 billones entre el ao
2007 y 200815. Se encontr adems que en ese ao, adems que las ventas del chance
superaron en un 140% a las ventas de las loteras y en un 50% a los juegos
administrados por ETESA. Las transferencias a la salud por juegos de azar se explican
en un 80% por ETESA y el chance y el 20% proviene de las loteras. Sin embargo, lo que
ms preocupa es que las ventas de lotera caen en trminos reales y por lo tanto su
participacin en las transferencias a la sern cada vez menores. A su vez, la exposicin
de motivos deja en claro que el juego ilegal de chance se ha incrementado y puede
alcanzar el 25% del total de lo facturado. El monopolio de las loteras slo produce $90
mil millones de ingresos al sector pblico, lo que representa solo el 2% del total de los
ingresos corrientes departamentales16.
Mantener el monopolio de las loteras en estas condiciones es un despropsito. Sin
embargo, a pesar del inters de varios departamentos, por diferentes razones no ha
sido posible la conformacin de una nica lotera nacional que posibilite recuperar los
ingresos pblicos por este concepto. La disminucin en el recaudo responde ms a
problemas de gestin y a la necesidad de modernizar el diseo de estos impuestos. En
economas globalizadas mantener este tipo de monopolios no es rentable y, si adems,
se mantienen la mala administracin de las mismas el efecto sobre los gobiernos
14 Perry G., Hernndez, A. et al. (2009) Propuestas para el Fortalecimiento Fiscal de los departamentos,
Federacin Nacional de Departamentos. Bogot.
15 Anteriormente el gobierno nacional present el proyecto ley 194 de 2007 para mejorar los ingresos
de ETESA para su funcionamiento.
16 Ver Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico (2009). Exposicin de motivos proyecto de ley "Por la
cual se modifica parcialmente la Ley 643 de 2001, que fija el rgimen propio del monopolio rentstico de
los juegos de suerte y azar.

21

departamentales es negativo. Al respecto, este trabajo est de acuerdo con las


recomendaciones de la Comisin para el Fortalecimiento Fiscal de los departamentos
que propone fijar los derechos de explotacin y los cargos de administracin idnticos
para todos los juegos, as como los mismos impuestos para los ganadores de cualquier
juego17. Igualmente suscribe la propuesta de impulsar la creacin de una nica lotera
nacional administrada por los departamentos.
De otra parte, se conoce que de las 22 licoreras departamentales que existan en el
pas hace menos de dos dcadas, funcionan actualmente seis y solo cuatro 4 de ellas
son rentables. En la prctica el monopolio de los licores ya no existe, pues entre el
contrabando, la venta de licores importados y el aumento del consumo de la cerveza
las licoreras departamentales pierden cada vez ms participacin dentro del mercado
de los licores. Igualmente, en este caso se acepta la propuesta de la mencionada
Comisin de la apertura de las fronteras inter departamentales como un primer paso
hacia la liberacin del mercado de licores en el pas18.

17 Ver Federacin Nacional de Departamentos. Propuestas para el fortalecimiento Fiscal de los


Departamentos. Bogot. Noviembre de 2009. Pgina 52.
18 Federacin Nacional de Departamentos. ibid.

22

Cuadro 6. Consolidado Ejecuciones Presupuestales Departamentales 2000 2009 (Miles de Millones $2008)
Departamentos
1 INGRESOS TOTALES

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

10,379

11,068

12,279

12,065

13,881

15,082

13,868

14,265

14,857

1.1 INGRESOS CORRIENTES

3,419

3,428

3,333

3,789

4,629

5,214

4,695

5,011

4,782

1.1.1 TRIBUTARIOS

2,555

2,571

3,045

3,245

3,451

4,016

3,963

4,167

4,078

1.1.1.1 CERVEZA

802

789

839

889

1,004

1,102

1,150

1,307

1,304

1.1.1.2 LICORES

688

765

952

798

709

976

996

927

963

1.1.1.3 CIGARRILLOS Y TABACO

346

339

376

365

350

347

371

351

363

1.1.1.4 REGISTRO Y ANOTACION

263

223

252

292

352

353

453

474

512

1.1.1.5 TIMBRE DE VEHICULOS

211

222

234

271

293

331

390

418

379

1.1.1.6 OTROS

245

233

391

632

743

907

1,863

2,071

1,962

1.1.2 NO TRIBUTARIOS

797

774

219

480

930

942

826

966

799

1.1.3 TRANSFERENCIAS CORRIENTES

68

83

69

64

249

287

98

102

155

1.1.3.1 DEL NIVEL NACIONAL


1.1.3.2 OTRAS

47

74

62

54

189

195

56

34

72

21

10

60

93

21

25

26

10,378

9,993

12,004

11,575

12,048

14,405

14,367

16,159

15,001

2.1 GASTOS CORRIENTES

2,748

2,353

2,717

2,932

2,721

2,344

2,287

2,882

2,886

2.1.1 FUNCIONAMIENTO

2,242

1,996

2,363

2,655

2,489

2,199

2,123

2,714

2,672

2.1.1.1 SERVICIOS PERSONALES

1,171

1,158

578

716

732

727

401

399

393

2 GASTOS TOTALES

2.1.1.2 GASTOS GENERALES

323

287

277

353

355

361

364

362

319

2.1.1.3 TRANSFERENCIAS (NOMINA Y A ENTIDADES)

748

551

1,508

1,586

1,402

1,111

2,143

2,784

2,959

2.1.2 INTERESES DE DEUDA PUBLICA

506

356

354

277

233

145

519

548

607

296

482

528

501

349

352

275

233

145

174

27

32

671

1,075

616

857

1,908

1,921

2,346

2,064

1,869

6,959

7,640

8,946

8,276

9,252

9,868

9,666

9,736

10,724

2.1.2.1 EXTERNA
2.1.2.2 INTERNA
3 (DEFICIT)/AHORRO CORRIENTE
4. INGRESOS DE CAPITAL

23

4.1. TRANSFERENCIAS

4,883

5,836

6,977

6,031

7,310

7,291

7,354

7,320

7,433

4.1.1 DEL NIVEL NACIONAL

4,643

5,732

6,954

6,021

7,303

7,286

7,730

7,666

7,726

240

103

11

1,705

2,010

1,768

4.1.2 OTRAS
4.2. COFINANCIACION
4.3. REGALIAS
4.4. OTROS
5. GASTOS DE CAPITAL
6. (DEFICIT)/AHORRO TOTAL

103

179

90

55

56

73

563

632

634

1,228

1,188

1,244

1,488

1,384

1,663

1,802

1,953

2,132

745

437

636

702

502

841

673

819

592

7,630

7,641

9,287

8,643

9,326

12,061

12,039

13,229

12,078

1,074

275

490

1,833

678

339

1,704

4,682

Fuente: DNP

24

Cuadro 7. Indicadores fiscales departamentales . Fuente: DNP estimaciones autor.


Indicadores fiscales (millones de dic 08)
Departamentos

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

Indicadores de ahorro
Ahorro primario

1.2

1.4

1.0

1.1

2.1

3.0

2.6

2.3

2.1

Ahorro operacional

0.7

1.1

0.6

0.9

1.9

2.9

2.1

1.7

1.5

Capacidad de ahorro

19.6%

31.3%

18.4%

22.6%

41.2%

55.0%

43.7%

34.9%

31.4%

7.6

8.7

9.6

9.1

11.2

12.7

11.2

11.0

11.6

Importancia del impuesto de cerveza

23.4%

23.0%

25.2%

23.4%

21.7%

21.1%

24.5%

26.1%

27.3%

Importancia del impuesto de licores

20.1%

22.3%

28.6%

21.0%

15.3%

18.7%

21.2%

18.5%

20.1%

Importancia del impuest de cigarrillos y tabaco

10.1%

9.9%

11.3%

9.6%

7.5%

6.7%

7.9%

7.0%

7.6%

7.7%

6.5%

7.6%

7.7%

7.6%

6.8%

9.6%

9.5%

10.7%

Ahorro total
Indicadores de ingreso

Importancia de impuesto de registro y anotacin


Importancia del impuesto de timbre

6.2%

6.5%

7.0%

7.1%

6.3%

6.3%

8.3%

8.3%

7.9%

44.7%

51.8%

56.6%

49.9%

52.6%

48.3%

55.7%

53.7%

52.0%

% gastos de funcionamiento en el total de gasto

21.6%

20.0%

19.7%

22.9%

20.7%

15.3%

14.8%

16.8%

17.8%

% gastos de personal en funcionamiento

52.2%

58.0%

24.5%

27.0%

29.4%

33.0%

18.9%

14.7%

14.7%

Capacidad de financiacin de gastos de funcionamiento

65.5%

58.2%

70.9%

70.0%

53.8%

42.2%

45.2%

54.2%

55.9%

Participacin de la inversin en el total del gasto

73.5%

76.4%

77.4%

74.6%

77.4%

83.7%

83.8%

81.9%

80.5%

Autofinanciacin de la inversin

39.1%

39.0%

28.1%

36.0%

41.3%

45.2%

29.0%

25.2%

31.9%

Inversin financiada con transferencias

60.9%

75.0%

74.9%

69.6%

78.3%

60.4%

64.2%

57.9%

64.0%

4.9%

3.5%

2.9%

2.4%

1.9%

1.0%

3.6%

3.4%

4.0%

0.0

1.1

0.3

0.5

1.8

0.7

0.0

1.4

0.5

Dependencia de las transferencias


Indicadores de gasto

Participacin intereses en el total de gasto


Indicadores de endeudamiento
Supervit primario

25

5. Sistema de Transferencias Intergubernamentales


Como vimos, en Colombia el consolidado de las finanzas departamentales muestra que
ms del 50% del total de los ingresos lo explica las transferencias y que este porcentaje
es menor, 42%, para el total de ingresos municipales. El sistema de transferencias
intergubernamentales SGP, es por lo tanto an la principal fuente de recursos
territorial y la definicin de las reglas del juego para su administracin es muy
importante para el conjunto de las finanzas estatales19. Hay un consenso en la
necesidad de ajustar el sistema de transferencias, diversos trabajos concluyen que el
mismo presenta problemas que deben solucionarse en el corto y mediano plazo. Las
crticas y recomendaciones son de distinto orden, veamos algunas de ellas.
Chaparro, Zapata y Chaparro (2003) al analizar el impacto de las transferencias y
encuentran que estas hacen converger el gasto pblico en los municipios20. Concluyen
los autores:
las transferencias se ajustaron apropiadamente a los desequilibrios de
recursos entre municipios, se encontr que en efecto lo hacen pero no lo
suficiente. Por medio de las transferencias municipales se logra un
acercamiento muy importante, ms no completo, al objetivo de equiparacin
fiscal. Si bien es cierto que los municipios con menos poblacin obtienen la
mayor capacidad fiscal igualada per cpita, la asignacin de estas ms
favoreci a los municipios con mayores recursos.

Este trabajo, tambin adelanta un trabajo que estima y compara la eficiencia del gasto
municipal y concluye que la eficiencia del gasto financiado con transferencias tanto en
municipios grandes como en pequeos es baja y que adems hay una alta dispersin
entre municipios. Para tal fin se adelantaron ejercicios DEA para el gasto y la inversin
municipal, los cuales mostraron una gran dispersin en el gasto e indican una
ineficiencia relativa para los municipios con menos de 30.000 habitantes entre el 43% y
56%21. As, de lograr que los municipios pequeos menos eficientes se acerquen a los

19 Debe mencionarse que hay otras fuentes de nacionales de recursos los territorios como el Fondo de
Solidaridad y Garanta (FOSYGA) que transfiere recursos a los entes territoriales para financiar el gasto en
salud y la Empresa Territorial para la Salud (ETESA) que tambin transfiere recursos, en su mayora, a los
departamentos. Estas fuentes sin embargo, no se analizan en este trabajo pero si estn incluidas las
ejecuciones presupuestales de departamentos y municipios.
20 Ver, Zapata y Chaparro (2003). Anlisis de la estructura de ingresos, gastos y la dependencia fiscal de
los municipios de menos de 30.000 habitantes. Consultora para la Misin del ingreso Pblico. Mimeo.
Fedesarrollo. Bogot.
Transferencias Intergubernamentales y finanzas municipales en Colombia. En Bases para una Reforma
Tributaria Estructural en Colombia. R. Bird, J. Poterba y J. Slemrod eds. Fedesarrollo Banco de la
Repblica. Bogot.
21 La estimacin no paramtrica Data Envelopment Analysis DEA consiste en determinar los niveles de
eficiencia al compararlas con las observaciones en la muestra entre s. Las observaciones que logran el
mayor nivel de producto con los menores niveles de insumo son consideradas como las ms eficientes. A

26

municipios pequeos ms eficientes, el ahorro en el gasto pblico podra llegar al 20%


del total de lo transferido. El anlisis se hizo por sectores del gasto (educacin, salud y
agua potable) y se encuentra que la ineficiencia relativa estaba entre el 31% y el 20%.
La ineficiencia relativa de los gastos en funcionamiento es an mayor.
Chaparro, Smart y Zapata (2005) adelantaron una estimacin del impacto de las
transferencias en la equiparacin del gasto pblico y encontr que nuestro sistema de
transferencias s logra el objetivo de equiparacin pero que se podran obtener
mejores resultados22. El anlisis lo adelantaron agrupando una muestra de ms de 600
municipios por quintiles, estiman los ingresos per cpita de cada grupo de municipios
antes y despus de transferencias y encuentran que, en efecto se logra equiparacin o
igualacin fiscal, pues los municipios con menos ingresos propios reciben un mayor
volumen per cpita de transferencias. La mayora de la equiparacin que se logra es a
favor del quintil ms pobre, aunque en el siguiente quintil el efecto sigue siendo
positivo pero mucho menor. Por esto, este trabajo propuso disear nuevos
mecanismos para medir la capacidad fiscal propia y las necesidades locales, as como
limitar las condicionalidades legales para el uso de las transferencias y as reducir los
porcentajes mnimos destinados a salud, educacin y agua potable. Con la primera
medida se debera tener una mayor relacin entre el desempeo fiscal local y el monto
a transferir y, con la segunda, se fortalecera la autonoma territorial y se lograra una
mayor eficiencia en la utilizacin de los recursos. En general, estas conclusiones y
recomendaciones son an vigentes.
Es bueno tener presente que en los pases federales, las transferencias para un sector
del gasto, por ejemplo, educacin son en efecto un complemento de los ingresos
propios de los municipios destinados para tal fin. As el gobierno, con la transferencia
garantiza la prestacin universal del servicio o el cumplimiento de una meta fijada con
anterioridad. Esta transferencia no debe ser automtica y se mantiene solo si el
municipio cumple con el esfuerzo fiscal que se le asigna para ese sector. Por esto es
central estimar de la mejor manera posible los ingresos propios potenciales de los
territorios y su desempeo frente a los municipios de similar tamao y condiciones
fiscales. Infortunadamente, en Colombia la lgica de las transferencias es inversa pues
en nuestro modelo o sistema se garantizan primero los recursos y luego se discute su
destino y utilizacin. En todo caso, hay acercarse a estimar el monto de las
transferencias en relacin al gasto que financian y su eficiencia y, el buen uso de la
capacidad fiscal local. Por ltimo, Acosta y Bird (2005) coinciden en la recomendacin
de premiar con mas transferencias a aquellos que logren mejores resultados en
las dems observaciones se les asigna un grado de ineficiencia dependiendo de lo alejadas que se
encuentren de las observaciones eficientes. A esta medida se le denomina eficiencia relativa.
22 Ver Chaparro J., Smart M. y Zapata J. Transferencias intergubernamentales y finanzas municipales en
Colombia. En Bases para una Reforma Tributaria Estructural en Colombia. Banco de la Repblica
Fedesarrollo. Bogot. 2005.

27

trminos de recaudo, es decir a los entes territoriales que utilicen mejor su capacidad
fiscal23.
Los trabajos resumidos anteriormente sirven para responder a las sobre la pertinencia
de los tres elementos centrales que componen cualquier sistema de transferencias
intergubernamentales: Cul es el monto de recursos a transferir? Cmo se
repartirn las transferencias entre los gobiernos sub nacionales y agencias
beneficiadas? y, Qu gasto puede financiarse con las transferencias? Aunque cada
uno de los tres elementos se puede y debe analizarse en forma separada, debe
igualmente consultar los otros dos elementos para lograr tener una visin integral del
modelo o sistema de transferencias. De lo contrario, se podran tomar decisiones
contradictorias en el diseo de las transferencias. A continuacin se adelanta una
reflexin sobre estos tres elementos.
El anexo 1 nos presenta un resumen de los actos legislativos de 2001 y 2007 que
modificaron la liquidacin del monto de las transferencias por periodos de 8 aos. Esta
modificacin se enfrento con uno de los temas de mayor debate: el amarre
constitucional de las transferencias a los Ingresos Corrientes de la Nacin. Como vimos,
este amarre constitucional se explica por la dinmica del gasto de dcadas atrs, en
una primera parte para financiar los nminas de salud y educacin y, segundo, con
transferencias libres para municipios con el fin de apoyar la descentralizacin y los
mandatarios locales elegidos por voto popular. Infortunadamente este no es un
criterio tcnico como la capacidad y la potencialidad tributaria local o territorial o la
eficiencia del gasto financiado con estos recursos transferidos. La mala noticia es que
es difcil estimar la potencialidad tributaria pues los proxys utilizados, como el catastro
base para el cobro del impuesto predial, en Colombia no han dado buenos resultados.
Se recomienda que el monto de las transferencias no vuelva a ser un porcentaje de los
ingresos corrientes de la nacin. En su defecto, se debe hacer permanente los criterios
de los actos legislativos que reformaron el monto de las transferencias, crecimiento
real de la inflacin mas algunos puntos adicionales tal y como sucede desde el 2001.
Se propone que el principal criterio para tener en cuenta sea el de poblacin, con esto
evitan que se den grandes diferencias cuando se estiman las transferencias per cpita
tal y como sucede en Colombia. En los pases federales este criterio pesa alrededor del
80% y en Colombia es de menos del 50%. Por ejemplo, con el criterio de dispersin
geogrfica las transferencias per cpita en salud son hasta cuatro veces ms grandes
en algunos departamentos frente a otros. En Colombia el criterio poblacional debe
pesar un 80% para la distribucin de las transferencias entre los territorios.
23 Ver Acosta O. y Bird R. El dilema de la Descentralizacin en Colombia. En Bases para una Reforma
Tributaria Estructural en Colombia. Banco de la Repblica Fedesarrollo. Bogot. 2005.

28

As mismo, tener en cuenta como criterio para estimar el monto de las transferencias
la capacidad y/o desempeo fiscal local y departamental. Actualmente se utiliza el
promedio del recaudo de los ltimos aos y su peso es del 10%, cuando este
porcentaje debera ser el 20%. Una buena opcin puede ser utilizar la calificacin del
desempeo fiscal que hace el Departamento Nacional de Planeacin, esta incluye
adems del recaudo tributario, indicadores de ahorro, endeudamiento y gasto
corriente. Ya se dispone de la experiencia y de un sistema de informacin territorial
apropiado para ser tenido en cuenta para la liquidacin del SGP.
De otra parte, no es defendible la utilizacin de los criterios de pobreza para asignar
transferencias en salud, educacin y saneamiento bsico. Las coberturas, el porcentaje
de las poblaciones atendidas y por atender, y la mejora relativa para llegar a la
universalizacin en cada uno de estos tres sectores deberan ser utilizados para efectos
de distribucin de los recursos entre los gobiernos sub nacionales. Adems, el
financiamiento de los programas sociales de atencin de la pobreza no se hace con
transferencias, sino en su mayora con recursos del presupuesto nacional y en menor
medida con recursos de municipios y departamentos.
Por ltimo, para la distribucin de las transferencias no se debe utilizar el criterio de
eficiencia administrativa. La existencia de la ley 617 garantiza un buen manejo de los
recursos destinados a gasto corriente y, por cierto, esta ley ha dado muy buenos
resultados.

6. Regalas Directas
Es indudable que Colombia se ha convertido en un pas exportador de recursos minero
energticos. La produccin de hidrocarburos ha aumentado en los ltimos tres aos
despus de que las reservas cayeron por ms de diez aos, a su vez la produccin de
carbn aumenta y las perspectivas son igualmente optimistas. El recursos como oro y
nquel las perspectivas son tambin positivas mxime si por efecto de la bonanzas de
precios de los RNNR, la exploracin de todos estos bienes aumenta en Colombia.
El impacto del sector sobre las principales variables macro es amplio y diversos. De una
parte tiene un mayor peso en el PIB, de otra la inversin extranjera es alta. Las
exportaciones actuales se explican por el sector y en un futuro prximo ser an
mayor. El alto volumen de las exportaciones tiene impacto sobre la tasa de cambio y
otras variables macro, por lo que el gobierno hay una preocupacin legtima por
regular y controlar los impactos negativos que el sector produce la economa
nacional24. Adems, el sector es tal vez el que ms recursos le genera a los fiscos
nacionales y territoriales. No slo por los impuestos que estas empresas pagan a todos

24 Ver Fedesarrollo CIPE. Economa y Poltica Anlisis de Coyuntura Legislativa #34. Octubre. 2007.

29

los niveles de gobierno, sino tambin por las regalas que se producen por la
explotacin de los recursos naturales como por las ganancias de Ecopetrol. Baste
mencionar que la suma de las anteriores fuentes, en un ao de bonanza de precios,
puede superar los $15 billones, es decir ms de 3 puntos del PIB25.
En este acpite se analizar el impacto de la explotacin de los recursos naturales no
renovables sobre las finanzas territoriales a travs de las regalas directas dejando de
lado los dems debates. Si bien el pago de las regalas es reciente desde finales la
dcada de los aos treinta del siglo pasado comenzaron los pagos a los gobiernos
territoriales por la explotacin de hidrocarburos, estos pagos se llamaron
compensaciones. Veamos una breve resea sobre las regalas y su evolucin legal.
Con la C.N. de 1991se ratific el derecho de los entes territoriales a participar en la
distribucin de ingresos, producto de la explotacin de recursos naturales no
renovables como el petrleo; como contraprestacin econmica a la realizacin de
esta actividad en su jurisdiccin. Asimismo, estableci cules entes territoriales
pueden participar en la distribucin de las regalas y la forma como pueden recibirlas.
De manera directa, lo pueden hacer Municipios y departamentos productores y
municipios portuarios. De manera indirecta y a travs del Fondo Nacional de Regalas,
pueden recibirlas todas las entidades territoriales del pas; es decir departamentos,
municipios, distritos y resguardos indgenas del pas, as como las Corporaciones
autnomas regionales. Este fondo, creado con la Constitucin de 1991 y reglamentado
posteriormente con la Ley 141 de 1994, conocida como la Ley de Regalas y, la ley 756
de 2002, es encargado de recibir los ingresos de las regalas que no son asignados
directamente a los departamentos y municipios, los cuales son destinados para
financiar proyectos la financiacin de proyectos regionales de inversin definidos
como prioritarios en los planes de desarrollo de las respectivas entidades territoriales.
Actualmente, el marco legal que define la liquidacin y distribucin de las regalas
entre los entes territoriales es el de la Ley 756 de 2002, en la cual se modifica la Ley
141 de 1994 y se establecen nuevos criterios de distribucin de dichos recursos. En el
cuadro 8 se muestran las tasas que definen la liquidacin de regalas para cada recurso
natural y en el cuadro 9 la distribucin que se hace de este a cada uno de los entes
favorecidos con la asignacin directa o indirecta de la misma.
De acuerdo a los porcentajes presentados en el cuadro 9, entre el 68 y 90% de las
regalas se giran de forma directa a los territorios (municipios o distritos portuarios,
municipios y departamentos productores) y de forma indirecta, el porcentaje restante
a zonas no productoras, a travs del Fondo Nacional de Regalas. Asimismo, cuando se
25 Un trabajo previo de Gonzlez y Zapata (2005) estimo de manera integral el impacto del sector sobre
la economa. Ver Gonzalez J. y Zapata J. El manejo de los recursos naturales no renovables: sus efectos
fiscales y macroeconmicos. Fedesarrollo CID. Bogot.

30

exceden los lmites de produccin fijados por ley, las regalas se distribuyen tambin
entre departamentos y municipios no relacionados con la explotacin o el transporte
de dichos recursos.
Cuadro 8. Tasas de liquidacin de regalasLey 756 de 2002*
Recurso Natural

Tasa (% del valor de produccin)

Carbn (extraccin de ms de 3 millones de toneladas)


Carbn (extraccin de menos de 3 millones de toneladas)
Niquel
Hierro y Cobre
Oro y plata
Oro de aluvin
Platino
Sal
Piedra Caliza
Minerales radioactivos
Minerales metlicos
Minerales nometlicos
Materiales de construccin
Petrleo y otros hidrocarburos (menos de 5 KBPD, miles de barriles por da)
Petrleo y otros hidrocarburos (menos de 5125 KBPD, miles de barriles por da)
Petrleo y otros hidrocarburos (menos de 125400 KBPD, miles de barriles por da)
Petrleo y otros hidrocarburos (menos de 400600 KBPD, miles de barriles por da)
Petrleo y otros hidrocarburos (ms de 600 KBPD, miles de barriles por da)

10%
5%
12%
5%
4%
6%
5%
12%
1%
10%
5%
3%
1%
8%
8+(produccin en KBPD5KBPD)*0.1%
20%
20+(produccin en KBPD400kbpd)%
25%

*Se entender por "produccin KBPD" la produccin diaria promedio mes de un campo, expresada en
miles de barriles por da Fuente: Ley 756 de 2002.

De acuerdo con estimaciones del DNP, para el ao 2010 las regalas derivadas de la
explotacin de hidrocarburos crecern en un 20%, llegando a 4,1 billones de pesos;
tomando como referencia un precio del petrleo cercano a los 75 dlares por barril,
cifra superior al promedio del WTI de 2009 de 61.7 dlares por barril, y que la
produccin de crudo pase de 670.000 barriles promedio da (bpd) de 2009 a 800.000
bpd en 2l 2010. De acuerdo a esta entidad, con estos supuestos los departamentos
que presentarn mayores incrementos de recursos provenientes de regalas son Meta
con un 58%, seguido de Huila con 30%, Tolima con 25% y Santander con 24% (grf. 1).
Grfico 1. Ingresos por regalas de los principales departamentos receptores
900
2009

Miles de millones de pesos

800

2010 pr.

700
600
500
400
300
200
100
0
Tolima

Crdoba Santander

Huila

Arauca

Cesar

Fuente: DNP.

31

La Guajira Casanare

Meta

Cuadro 9. Distribucin de regalas (como % del valor de produccin) Ley 756 de 2002

Departamentos productores
Municipios/Distritos productores
Municipios o distritos portuarios
Fondo Nacional de Regalas

Departamentos productores
Municipios/Distritos productores
Municipios o distritos portuarios
Fondo Nacional de Regalas

Departamentos productores
Municipios/Distritos productores
Municipios o distritos portuarios
Fondo Nacional de Regalas

Departamentos productores
Municipios/Distritos productores
Municipios o distritos portuarios
Fondo Nacional de Regalas

Hidrocarburos

Hidrocarburos (produccin
menos que 10,000 barriles)

47.5%
13%
8%
32%

52.0%
32.0%
8.0%
8.0%

Hidrocarburos (produccin entre 1020


Hidrocarburos (produccin entre 2050 miles de
miles de barriles) el extra de 10K de barriles
barriles) el extra de 30K de barriles ser distribudo por
ser distribudo por este porcenaje, el
este porcenaje, el primer 20K como est abajo.
primer 10K como est abajo.
47.5%
47.5%
25.0%
12.5%
8.0%
8.0%
19.5%
32.0%

Carbn (ms de 3 millones de Carbn (menos de 3 millones


toneladas)
de toneladas)
42%
45.0%
32%
45.0%
10%
10.0%
16%
0.0%

Niquel

Hierro y otros materiales metlicos

55.0%
37.0%
1.0%
7.0%

50.0%
40.0%
2.0%
8.0%

Cobre

Oro, plata y platino

Sal

Piedra Caliza

20%
70%
2%
8%

10.0%
87.0%
0.0%
3.0%

20.0%
60.0%
5.0%
15.0%

20.0%
67.0%
3.0%
10.0%

Minerales radioactivos

Esmeraldas y otras piedas


preciosas

17%
63%
5%
15%

Sige porcentajes especficos


en cada municipio y
departamento

Fuente: Ley 756 de 2002

32

Otras razones que permiten ser optimistas sobre las regalas directas del 2010 son:
-

Aumento de la produccin de carbn de 72.3 millones de tons. en 2009 a 78


millones de toneladas en el 2010.
Aumento de los precios del nquel base para liquidar regalas por este recurso. Se
estima en 8,0 dlares por libra cuando fue de 6,8 dlares por libra en 2009.
Igualmente, el DNP estima que las regalas derivadas de la explotacin de oro
aumentarn en un 22% por efecto del alto precio que tiene hasta el momento la
onza troy en el mercado internacional superior a los 1,000 dlares.
Por ltimo, estima que las regalas generadas por recursos como sal, hierro,
materiales de construccin y otros, aumentarn en un 10% en 2010.

De acuerdo con el Banco Mundial (2009), en el ms reciente reporte hecho para


Colombia en materia de finanzas territoriales y descentralizacin, las regalas directas
se distribuyen en forma inequitativa con lo cual se generan efectos perversos
negativos de todo orden que limita el desarrollo armnico de los gobierno
subnacionales. Veamos algunos de ellos:

Las bonanzas de RNNR, hacen que en muchos departamentos se viva una bonanza
fiscal que no guardan relacin alguna ni con el ritmo de gasto pblico de ellos ni
con el tamao de la economa regional. Tampoco con los ingresos propios del ente
territorial.

Por ejemplo, en el Casanare los ingresos por regalas multiplicaban en un 700% el


ingreso fiscal del departamento y los dos municipios productores Tauramena y Aguazul
se encontraban en situacin similar. En estas condiciones de bonanza no se puede
esperar un buen manejo del boom de gasto pblico. Este departamento tiene un PIB
per cpita casi 4 veces ms grande que el promedio nacional26.

La distribucin de las regalas directas va en contrava del objetivo del sistema de


transferencias. Esta concentra los recursos en pocos gobiernos territoriales y deja
por fuera de su reparticin a un alto nmero de gobiernos subnacionales. As los
efectos positivos de equiparacin fiscal del sistema de transferencias
intergubernamentales se ven limitados por los negativos de las transferencias. Este
efecto se compensa en parte con los recursos de inversin del FNR, sin embargo,
entre los territorios beneficiados se encuentran gran parte de los mismos que
reciben regalas directas.

En total 17 de los 32 departamentos y alrededor de 300 municipios reciben regalas


directas, pero slo un pequeo grupo de estas entidades territoriales, 6

26 Ver Gaviria A., Zapata J. y Gonzlez A. Petrleo y Regin: El caso del Casanare. Cuadernos Fedesarrollo
#8. Bogot. Marzo. 2002.

34

departamentos y 20 municipios concentran los beneficios de las regalas directas27 28.


En tanto que de las regalas indirectas entre 1998 y 2007, 630 entidades recibieron
recursos para financiar proyectos presentados al FNR. Igualmente hay que mencionar
que no todas las regalas provienen de hidrocarburos y carbn, puesto que muchos de
ellos reciben por oro, esmeraldas, nquel, sal y piedras semipreciosas, entre otros
recursos.

Los mecanismos diseados para ahorrar las bonanzas de RNNR, a pesar de sus
buenas intenciones, no han sido apropiados. Los fondos de Ahorro no se han
consolidado, entre otras razones por su mal diseo, y adems el gobierno nacional
impulsa el desorden fiscal al apropiarse de los recursos del FAEP e incluirlos en el
presupuesto nacional desde el ao 2007.

Otros trabajos muestran que las regalas son criticadas por la ineficacia del gasto
financiado con ellas y por la corrupcin y desgreo administrativo que hay
alrededor de su manejo.

Frente a lo primero, de acuerdo con el DNP, la mayora de los departamentos y


municipios que reciben regalas an no cumplen con las metas de cobertura por
servicios estipulados en el decreto 1747 de 1995, a pesar de llevar muchos aos
percibiendo regala directas29. Segn el informe del DNP, en el ao 2006 de las 710
entidades territoriales que recibieron regalas, solamente 7 haban cumplido las
coberturas mnimas. Estos eran Aguazul, Yopal, Castilla la Nueva, Albania, San Antero y
Yaguara. De estos 710 municipios, 550 tienen tasas de mortalidad infantil superiores a
25 por mil, 26 municipios por encima de 50 por mil (la tasa nacional es 24 por mil y se
tiene una meta de 10 por mil). Situacin similar se encuentra en las coberturas del
rgimen subsidiado de salud, que se financia en muchos casos con regalas
departamentales, en donde las coberturas de los territorios con regalas no tienen una
mayor diferencia con el resto de territorios. As, Arauca con siete municipios, solo tiene
tres con una cobertura de entre 80% y 90%; Meta con 28 municipios, tiene 5 con
cobertura de menos del 60% y 2 estn por debajo de este porcentaje. Huila con 37
municipios, tiene 25 con coberturas entre el 90% y el 100% y 3 que estn entre el 70 y
el 80% y los restantes 9 tienen coberturas an menores. Santander con 87 municipios,
tiene an 8 municipios con coberturas por debajo del 50%. La excepcin es Casanare,

27 Renteria, C. Gaceta del Congreso 638 de 12/09/2008. 2008 Acta de Plenaria 94 del 05 de Agosto de
2008 Senado. http://www.secretariasenado.gov.co/gacetadelcongreso.htm
28 De acuerdo con la Contralora General de la Nacin del total de las regalas directas giradas entre
1995 y 2008, $28 billones, un 30% fueron giradas a los departamentos solo 6 departamentos: Casanare,
Meta, Huila, Arauca, Guajira y Cesar.
29 Las metas son mortalidad 1%, Salud a la poblacin ms pobre 100%, educacin bsica 90%, agua
potable 70%, y alcantarillado 70%. Ver, DNP. Actualizacin de la cartilla: Las Regalas en Colombia
Departamento Nacional de Planeacin. Direccin de Regalas Bogot D.C. noviembre de 2007.

34

35

que tiene 17 municipios con cobertura entre 90 y el 100% y slo 3 municipios entre el
80 y el 90% de cobertura.
A las discusiones referidas a la eficacia de las inversiones realizadas con cargo a las
regalas, se suman los cuestionamientos sobre corrupcin. Seis tipos diferentes de
irregularidades ha sealado la Procuradura en el manejo de estos recursos: 1) Desvo
de las inversiones a renglones no prioritarios. 2) incumplimiento reiterado y
generalizado de la Ley de Contratacin. 3) Utilizacin de figuras jurdicas no permitidas
o inconvenientes como la contratacin con cooperativas de municipios y la realizacin
de convenios interadministrativos30. 4) Excesiva atomizacin de recursos en pequeos
proyectos con muy bajo impacto social y econmico, que adems, dificulta su control
y seguimiento. 5) Despilfarro de las regalas en obras suntuarias, sin utilizar o, en el
peor de los casos, sin terminar. 6) Apropiacin ilcita de los recursos por parte de
funcionarios pblicos en asocio con particulares, amparndose en figuras jurdicas
como los denominados Patrimonios Autnomos. De otra parte, de acuerdo con
Amparo Garca, directora de la divisin de Regalas de Planeacin Nacional, hoy se
tienen 289,000 millones de pesos retenidos por malos manejos. As, de las 763
entidades beneficiarias, 234 se encuentran con los giros suspendidos,
correspondientes al 6.3% del total de recursos girados por este concepto.
La experiencia en el manejo de las regalas directas en Colombia ha sido negativa y
esta conclusin la confirman trabajos de aos anteriores. Hay evidencia de por lo
menos 10 trabajos e informes de control que concluyen que el gasto de las regalas ha
sido, por decir lo menos, ineficiente. El DNP (2002) encuentra errores en la distribucin
de las regalas indirectas y propone cambios importantes31. Zapata et. al. (2002)
encuentra que las regalas utilizadas entre los aos 1998 y 2001 se atomizaron en una
gran cantidad de proyectos y contratos pequeos y de poco alcance. Adems, muchos
de estos proyectos no se encontraban terminados y/o que se financiaban durante
varias vigencias presupuestales. As mismo, el trabajo identific diferencias
importantes entre los municipios con un alto volumen de regalas y los que reciben un
menor monto por este concepto. En general, los que reciben menos hacen un mejor
manejo de las regalas puesto que las destinan a financiar proyectos especficos o
inversiones en un sector, educacin el ms utilizado y, el mal manejo se relaciona ms

30 De acuerdo con el Contralor General de la Repblica Aproximadamente un 50% de los recursos de


regalas se ejecuta a travs de Convenios con instituciones, fundaciones, universidades, asociaciones o
empresas de servicios pblicos. Julio Csar Turbay Quintero. Rueda de Prensa 10 de Junio de 2009.
www.contraloriagen.gov.co. Esta figura permite a los entes territoriales invertir recursos pblicos por
intermedio de contratos denominados Cesin de Derechos de Beneficio con Pacto de Readquisicin.
31 Ver DNP (2002). Evaluacin de la Distribucin de los recursos del Fondo Nacional de regalas 12998
2001 y Nueva Propuesta para la Distribucin de los Recursos. Documento Conpes #3170. Bogot.

35

36

con los territorios con bonanzas de regalas32. Las recomendaciones para mejorar el
manejo de las regalas son:
En primer lugar, dado que las finanzas nacionales y territoriales sern cada vez
dependientes de las regalas, es necesario, por lo tanto, redisear el manejo de las
regalas y hacer una asignacin eficiente entre niveles de gobierno. Las regalas deben
ayudar a compensar el gasto pblico entre niveles de gobierno como lo hace todo
sistema de transferencias. Liquidar como una fuente de recursos ms del SGP y
respetar los criterios de distribucin y asignacin del sistema de transferencias es una
buena posibilidad.
Segundo, y como alternativa a la anterior recomendacin, se propone disminuir los
techos de las regalas que pueden recibir departamentos y municipios por regalas
directas. El monto transferido debe guardar relacin con el monto de los recursos
propios recaudados o, con las transferencias intergubernamentales que reciban. Por
ejemplo, las regalas directas anuales transferidas a un municipio o departamento no
pueden superar el 40% del total de las transferencias por SGP. El excedente de las
regalas directas, la bonanza por la explotacin de los recursos naturales, queda an en
cabeza de los territorios pero se debe ahorrar en el fondo de ahorro y estabilizacin
que se propone mas adelante. Su utilizacin o desahorro solo podra hacerse cuando el
monto de las regalas directas recibidas sea menor al porcentaje del SGP, que se
propuso anteriormente.
Igualmente hay que mencionar que espritu con el que el constituyente de 1991 dise
el Fondo Nacional de Regalas se perdi a lo largo del tiempo. Inicialmente se cre este
fondo para financiar los proyectos regionales que en su momento atendieron los
desaparecidos Corpes. Las regalas eran la fuente de financiamiento de estos
proyectos; sin embargo estos finalmente se destinaron en su mayora a financiar
proyectos de departamentos y municipios y se dejaron de lado los proyectos de
impacto regional. Es necesario recuperar el financiamiento de proyectos regionales, o
por lo menos provinciales con estos recursos. Para llegar esta solucin se propone que
las regalas indirectas alimenten un fondo de ahorro y estabilizacin administrado por
el gobierno nacional. Con el fondo se logran dos objetivos. El primero minimizar los
efectos negativos macroeconmicos potenciales por las exportaciones de RNNR y,
segundo ordenar el gasto que se financia con estos recursos. Los recursos del fondo
propuesto, se utilizaran exclusivamente para financiar proyectos regionales o
provinciales de los territorios; pero slo con los intereses que produzca el fondo.
32 Ver Zapata Giraldo, J. Garca, L. Chaparro, J. Londoo, L. (2002) Puede un municipio pequeo
administrar una bonanza de recursos naturales no renovables?: definicin de una lnea de base social del
municipio de Paya y descripcin de su situacin fiscal. Consultora para la BP. FEDESARROLLO. Bogot.
Benavides, J. Carrasquilla, A. Zapata, J. Velasco, A. Link, M. (2000) Impacto de las regalas en la inversin
de las entidades territoriales. Consultora para la UPME. FEDESARROLLO. Bogot.

36

37

7. Conclusiones y Propuestas
Las transferencias intergubernamentales ha sido una herramienta til para una mejor
gestin de los recursos pblicos en Colombia. Los indicadores sociales y las coberturas
de servicios pblicos sociales y domiciliarios as lo muestran. Los recursos involucrados
por todos los niveles de gobierno han crecido en forma permanente, con pocas
excepciones; con lo cual el gasto social ha mostrado una gran capacidad de expansin
y cada nuevo gobierno incluye nuevos grupos poblacionales o define sectores
prioritarios que demandan recursos.
Como vimos durante la dcada de los aos ochenta los municipios grandes
profundizaron su tributacin primero con las principales rentas, ICA y predial, y
seguidamente con los impuestos a la propiedad inmueble, durante los aos noventa.
Una dcada ms tarde los municipios medianos, iniciaron este mismo proceso
inclusive en sus cobros sobre la propiedad inmueble. De otra parte, se encontr que
en los departamentos su desempeo fiscal ha sido bueno pero menor que el de los
municipios; en especial por el anquilosamiento de los ingresos tributarios
departamentales en el ltimo quinquenio. Adems, las regalas se han convertido en
una muy importante fuente de recursos y esta bonanza desde la presente dcada
incluye a los municipios. Estos recursos, sin embargo, tienen problemas estructurales
tanto en su diseo como en su utilizacin y necesitan modificarse. Adems estos cada
vez son ms importantes para las finanzas territoriales.
As mismo, es importante hacer una reforma de sistema colombiano de transferencias
intergubernamentales. Desde su diseo inicial en la C. N. de 1991 quedo en evidencia
su debilidad futura dado el alto monto de recursos involucrado y los criterios utilizados
para asignar estos recursos entre sectores y gobiernos territoriales. Los actos
legislativos de 2001 y 2007 y sus leyes reglamentarias han mejorado la asignacin de
los recursos y limitado el monto transferido pero se requiere igualmente
modificaciones sustanciales.
La revisin de las ejecuciones presupuestales departamentales y municipales nos
muestra que en Colombia el problema de la descentralizacin no es de recursos, por el
contrario estos han aumentado en forma sostenida desde la C. N. de 1991. Sin
embargo, an se encuentran problemas de gestin de los ingresos propios
territoriales. Gran parte de los problemas actuales de gestin de los recursos propios
de los territorios se hubieran evitado con la expedicin del ETT33.

33 Los problemas se encuentran ms en la mala ejecucin de las transferencias en sectores como


saneamiento bsico o vivienda. Otro ejemplo, es la declaratoria de emergencia social en salud de fines
del 2009 y la lgida discusin de los decretos expedidos recientemente. Sin embargo, el anlisis del gasto
por sectores supera el alcance de este trabajo.

37

38

En general, la modificacin de un proceso de descentralizacin tiene un espacio


institucional en donde en forma permanente se discuten las reformas necesarias para
hacer ajustes peridicos. En Colombia, a pesar de haber diseado espacios para tal fin,
estos han fracasado34. Esto significa que a pesar del lobby permanente que hacen las
federaciones de departamentos y municipios, miembros del Congreso y expertos, los
ajustes de la descentralizacin son episdicos y se han centrado en la discusin de la
reforma del monto de las transferencias y la posterior discusin de sus leyes
reglamentarias. Una posible explicacin de lo anterior se encuentra en la ausencia de
la Ley de Ordenamiento Territorial, que casi dos dcadas despus de la C. N. de 1991
an no se ha expedido y ms preocupante an ya no se discute en el Congreso. Estas
leyes dos leyes son los
espacios institucionales idneos para ajustar la
descentralizacin y el manejo de los recursos transferidos y los recursos propios de los
gobiernos subnacionales.
Un interesante proceso de fortalecimiento regional es el voto Caribe de las anteriores
elecciones en donde ms de 2 millones de votos aprobaron esta propuesta poltica.
Seguramente esta base electoral respaldar un proyecto de ley para la creacin de una
regin. En el mismo sentido Galvis y Meisel (2009) proponen la creacin de un Fondo
de Compensacin Regional FCR que tendra como fin compensar las mayores
desigualdades sociales que se encuentran en los departamentos del norte del pas. Los
autores estiman los recursos necesarios para hacer converger a la costa atlntica con
el resto de Colombia; sin embargo son muy tmidos a la hora hacer propuestas para la
financiacin del FCR. En todo caso el debate esta abierto y es bienvenido35.
La descentralizacin no tiene reversa y la nica opcin es su mejora permanente para
consolidar la autonoma de departamentos y municipios. La Ley de Ordenamiento
Territorial traza el camino para lograr este objetivo. Por ejemplo, esta ley marco se
debe reconocer la capacidad poltica, administrativa y fiscal diferencial entre
departamentos y municipios. Colombia necesita categoras de municipios y
departamentos con responsabilidades y autonomas diferenciadas para cada una de
ellas, precisar los procedimientos para la creacin de regiones y provincias y, las
funciones tributarias de cada uno de sus niveles de gobierno, entre los ms
importantes. Estos temas centrales, sin embargo, superan el alcance de este trabajo.

34 El Ministerio del Interior tiene una Unidad Administrativa Territorial que se debe encargar de esta
tarea pero hasta el presente su papel ha sido muy discreto.
35 Galvis, L. y Meisel A. (2009). Fondo de Compensacin Regional: Igualdad de oportunidades para la
periferia colombiana. Documento de trabajo sobre Economa Regional Banco de la Repblica.
Cartagena.

38

39

A continuacin se presentan propuestas de reforma para las transferencias, regalas


directas y los fiscos territoriales. Sobre el sistema de transferencias
intergubernamentales son necesarias las siguientes medidas:
1. Terminar con el amarre constitucional de las mismas a los ingresos corrientes de la
nacin. Se propone volver regla general criterios similares a los de los actos
legislativos de 2001 y 2007. Las transferencias deben ser crecientes, garantizar que
las mismas no disminuyan en trminos reales, pero no deben ser un porcentaje de
los ingresos corrientes de la nacin.
2. La distribucin de las transferencias debe modificarse y para tal fin se debe incluir
como principal criterio el poblacional, por lo menos el 80% del total y, el 20 %
restante se debe distribuir a partir de la capacidad o el desempeo fiscal de los
territorios. As mismo, mientras se logra la universalizacin en las coberturas, el
criterio poblacional debe estar ajustado por la relacin entre la poblacin atendida
y por atender en cada departamento o municipio. A su vez, la calificacin del
desempeo fiscal de los territorios del DNP es una buena opcin para estimar el
segundo criterio.
3. Se debe abandonar el criterio de eficiencia administrativa pues con el obligatorio
cumplimiento de la ley 617 es suficiente.
4. Una vez cumplidas las metas de universalizacin en salud y educacin y un mnimo
de cobertura en saneamiento bsico, las transferencias destinadas a estos sectores
podrn ser manejadas en forma autnoma por los territorios.
5. Incluir en la liquidacin de las transferencias intergubernamentales SGP las
regalas directas por la explotacin de los recursos naturales no renovables. Estas
deberan liquidarse y distribuirse con los mismos criterios del SGP.
Dada la propuesta anterior de incorporar en las transferencias inter gubernamentales
las regalas directas se proponen dos medidas, una alternativa y otra complementaria,
para ser tenidas en cuenta.
i. Se propone como alternativa a la anterior propuesta, que el mximo de ingresos
anuales por regalas directas de cada gobierno territorial sea hasta el 100% del
promedio de sus ingresos corrientes anuales en los ltimos tres aos o, el 40% de
las transferencias el SGP en la vigencia. El excedente de las regalas se debe ahorrar
en un fondo estatal de ahorro y estabilizacin.
ii. Se propone que el gobierno nacional cree un fondo de ahorro y estabilizacin
macroeconmica con los recursos de las regalas indirectas. Este fondo
reemplazara al fondo nacional de regalas. La capitalizacin del fondo debe
hacerse sin retirar recursos del mismo durante un plazo de 5 aos. Ms adelante,
39

40

los intereses que produzca el Fondo servirn para financiar proyectos regionales, o
por lo menos provinciales, presentados por los territorios. Por ltimo, cuando la
situacin macro lo amerite el Fondo podra descapitalizarse cuando sea necesario
una poltica de gasto pblico anti cclica.
El marco normativo del fondo debe incluir una regla clara para su descapitalizacin,
tanto de los recursos de los territorios como de los anteriores del Fondo Nacional
de Regalas; por ejemplo, que el fondo no pueda descapitalizarse mas del 10% en
un ao. Para los territorios estos solo pueden retirar recursos cuando las la
bonanza comience a decaer.
Para mejorar los ingresos propios de departamentos y municipios se propone.
1. Es prioritario la expedicin del Estatuto Tributario Territorial. Esta medida ser
uno de los primeros pasos finales para la definitiva consolidacin de las
finanzas territoriales. Una revisin de proyectos de ley de gobiernos anteriores
puede ser el primer paso en este largo camino.
Recientemente la Misin para el Federacin Nacional de Departamentos (2009)
propuso un estatuto tributario territorial que tiene muchas ventajas. Entre ellas
se encuentra que simplifica la parte procedimental, las sanciones y las multas,
mejora las bases de los impuestos, moderniza la gestin tributaria con la
inclusin del manejo electrnico de los tributos; entre muchos cambios ms
propuestos. En el mismo sentido Zarama (2009) hizo propuestas similares para
mejorar la parte procedimental de la tributacin local36.
2. Se propone acabar con los monopolios de loteras y licores. Esto tendra como
efecto que varias licoreras y loteras departamentales se cerraran en el corto
plazo y solo unas pocas funcionaran. Sin embargo, la baja eficiencia de los
monopolios y los malos manejos de tiempo atrs hacen pensar que la mejor
solucin es desmontar los monopolios y fomentar una estructura de mercado
competitiva, que finalmente redundar en mayores beneficios para los fiscos
territoriales.
3. En forma complementaria se propone impulsar la creacin de una lotera
nacional. El gobierno podra proponer una garanta de unos ingresos mnimos
base a cada departamento por un periodo prudente de tiempo, unos tres aos,
mientras esta nueva lotera se consolida. Para su gerencia, se propone que las
ms grandes y exitosas lo hagan en forma colegiada.

36 Ver Perry et. al. (2009) Propuestas para el fortalecimiento Fiscal de los Departamentos. Federacin
Nacional de Departamentos. Bogot. Ver tambin, Federacin Colombiana de Municipios (2009).
Tributacin municipal para la equidad y el desarrollo. Memorias Foro nacional de autoridades locales
sept. 2008. GTZ Federacin Colombiana de Municipios. Bogot.

40

41

4. Chance. El Chance a pesar de sus graves problemas de corrupcin e ilegalidad


es uno de los sectores del juego ms dinmicos. La solucin apunta ms a su
modernizacin; por ejemplo, vender solo chance electrnico pues la tecnologa
es cada vez ms barata y de fcil acceso, y permite un control en lnea de las
ventas y lo que le produce y transfiere al sector salud. El aumento de la venta
de chance ilegal no debe ser bice para esta reforma. El juego ilegal siempre
existir, pero debe ser controlado por la autoridad y esta es ETESA.
5. Es necesario adems reemplazar en forma urgente a ETESA con una nueva
entidad. En todo caso es necesaria una gerencia de temas como maquinas
tragamonedas y casinos, el baloto y, el control de los juegos ilegales, entre
otros, que necesitan una gestin permanente. La interinidad actual empeorar
los problemas. La junta de la nueva entidad debe tener una representacin
importante de los departamentos y municipios, pues son interesados directos
en la gestin de la entidad.

41

42

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para la equidad y el desarrollo. Memorias Foro nacional de autoridades locales
sept. 2008. GTZ Federacin Colombiana de Municipios. Bogot.

43

44

ANEXO
Legislacin sobre las Finanzas territoriales. Sobresalen en primer lugar las leyes 12, 13
y 14 de 1984. Esta ltima es considerada el cdigo fiscal municipal vigente y es la base
para que los concejos municipales expidan sus acuerdos en materia tributaria. As
mismo, la expedicin de Estatuto Orgnico de Bogot, decreto 1421 de 1993, es un
avance en materia fiscal local. Gran parte de lo decidido por la capital ha servido de
base para que otros municipios lo utilicen para modernizar sus catastros y poner en
marcha el auto avalo para el cobro del impuesto predial, comenzar a cobrar
delineacin urbana (licencias o permisos de construccin), contribucin por
valorizacin y plusvala y, extender el cobro del Impuesto de Industria y Comercio
ICA a otras actividades comerciales y de servicios profesionales, entre otras. Por
ltimo, hay que mencionar que en varias de las reformas tributarias nacionales
aprobadas por ley se han incluido artculos que favorecen los fiscos subnacionales. As,
la sobretasa a la gasolina fue creada por la ley 86 de 1989 y que posteriormente fue
modificada por otra legislacin que hizo obligatorio su cobro para todos los
municipios37. Tambin la ley 788, una reforma tributaria nacional con gran nfasis en
el impuesto de renta, incluyo artculos sobre los impuestos al consumo de licores,
vinos y aperitivos y, recientemente, la emergencia social en salud decretada a finales
del 2009 increment el IVA para la cerveza y licores y los impuestos territoriales de
juegos de azar y cigarrillos38.
Hay que tener en cuenta que en Colombia la mayor fuente de recursos para los
municipios no son los impuestos a la propiedad inmueble (predial, valorizacin,
plusvalas y delineacin urbana) sino el impuesto de industria y comercio ICA. En los
municipios mayores de 50.000 habitantes esta diferencia se acenta y se encuentra
que en Bogot el ICA supera en ms de 100% el recaudo del predial y la diferencia
aunque menor se mantiene en otras ciudades capitales. Sin embargo, en los
municipios de menos de 20.000 habitantes el impuesto predial es el ms importante y
en muchos de ellos el ICA genera muy pocos recursos39.
Le siguen en importancia la sobretasa a la gasolina, el impuesto de avisos y tableros y
los impuestos a la propiedad inmueble (sin predial) que pueden oscilar entre el 8% y

37 Ver artculo 259 de la Ley 223 de 1995, la Ley 488 de 1998, y el artculo 55 de la Ley 788 de 2002.
38 Decreto ley 131 de 2010.
39 Debe mencionarse que el impuesto de industria y comercio es muy colombiano, pues tiene
caractersticas propias que lo hace de difcil comparacin con otros impuestos ms modernos que gravan
las actividades comerciales y empresariales. En teora es un impuesto a los ingresos brutos del comercio
y la industria; sin embargo, este impuesto a lo largo de su desarrollo normativo se ha modificado y ya no
grava solamente la industria y el comercio sino tambin un extenso listado de actividades empresariales,
bancarias, servicios de profesionales y a los trabajadores independientes, entre otros, con lo que se
asemeja ms a un impuesto al valor agregado.

44

45

14% del total de los ingresos propios locales. Igualmente hay que mencionar que hay
unos 18 gravmenes locales ms que en promedio pueden generar el 7% del total de
estos ingresos, entre estos se encuentran pesas y medidas, multas, degello menor,
alquiler de mataderos y plazas pblicas.
Aunque hay la tendencia a afirmar que las transferencias intergubernamentales se
crearon con la Constitucin de 1991, desde dcadas atrs en pas comenz a girar o
transferir parte de sus recursos a los municipios. La Ley 33 de 1968, destin el 30%
del impuesto a las ventas para los departamentos, municipios y Bogot. Estas
transferencias se liquidaban en forma similar al Situado Fiscal con los criterios de
poblacin y territorio40. Estos recursos adems tenan libre destinacin.
Posteriormente, la ley 10 de 1979 mantuvo el mismo porcentaje del impuesto a las
ventas, pero ahora 8 puntos porcentuales se destinaron a financiar las prestaciones de
los maestros pagadas por el ministerio de Educacin y para transferencias a favor de
intendencias y comisaras. Por su parte, en 1983 el decreto 232 mantuvo el 30% del
nuevo impuesto al valor agregado, que reemplaz al anterior impuesto a las ventas, lo
que facto era un aumento en las transferencias pues la base gravable se incrementaba
notablemente. Se incluy en su distribucin a departamentos, municipios y Bogot
con 25 puntos porcentuales, 1.5 puntos para intendencias y comisaras, 3.5 puntos
para las cajas de previsin social departamentales. Todava las transferencias se
mantenan libres. Es de resaltar como gran parte de estas transferencias
complementaban el gasto en salud y educacin que no se alcanzaba y financiar con el
situado fiscal. La financiacin de otros sectores o los recursos libres para los territorios
eran prcticamente inexistentes. Igualmente por primera vez el monto de las
transferencias financiadas con el IVA comenzaba a pesar dentro del total del gasto
pblico nacional.
Uno de los incrementos ms importantes de las transferencias intergubernamentales
se dio con la expedicin de la ley 12 de 1986. Esta se explica por el inters de apoyar la
eleccin de alcaldes que tuvo sus primeros comicios en ese ao. La ley aumenta la
transferencia a los territorios del 30% al 50% en forma gradual entre 1986 y el 1992 y
se liquida igualmente sobre el recaudo del IVA41. Mantiene las transferencias a
departamentos y municipios e intendencia y comisarias del decreto 232 de 1983 y, el
cambio ms importante se da con el aumento de las transferencias a los municipios de
menos 100 mil habitantes que llegara tambin forma gradual a 16.8 puntos
40 El situado fiscal fue creado por la Administracin Lleras Restrepo. Este era un porcentaje de los
ingresos corrientes de la Nacin y financiaba las nminas de salud y educacin. Con el situado se
financiaron no slo las nminas nacionales sino tambin las de los territorios que se nacionalizaron. Los
recursos se distribuan un 15% en partes iguales para cada departamento y el resto, 85%, por poblacin.
Con el situado fiscal se crearon los FER, fondos educativos regionales, y los Servicios Seccionales de Salud
SSS encargados de administrar esos recursos.
41 Se incrementaba anualmente as: 30.5% IVA en 1986, 32% en 1987, 34.5% en 1998, 37.5% en 1989.
41% en 1990, 45% en 1991 y 50% desde 1992 en adelante.

45

46

porcentuales en el ao 1992, comenzando con 0.4% en 198642. En el marco de esta


ley igualmente se le transfirieron funciones a los municipios y se eliminaron las mismas
en el nivel nacional43. A partir de este momento las transferencias
intergubernamentales fueron tan importantes en su monto como las del situado fiscal
y se prevea un mayor peso dentro del total los ingresos nacionales a lo largo del
tiempo pues el IVA comenzaba a convertirse en una de las principales fuentes de
recursos del gobierno nacional. Por ltimo, el gobierno de la administracin Barco
descentraliz funciones en los sectores de salud y educacin en donde sobresale la ley
10 de 199044.
Mediante el Acto Legislativo No. 1 de 2001 el gobierno nacional modific el sistema de
transferencias por primera vez y de manera transitoria. Con este deslig la definicin
de los recursos del Sistema General de Participaciones SGP, las transferencias
intergubernamentales, de los Ingresos Corrientes de la Nacin. Posteriormente, el acto
legislativo 4 del 2007 redefini nuevamente los porcentajes de crecimiento de los
recursos para el SGP y se mantuvo la no vinculacin de las transferencias con los
ingresos corrientes de la Nacin. Los dos actos legislativos garantizaron que las
transferencias crecieran en trminos reales y por encima de la inflacin as:
1. El Acto legislativo No. 1 de 2001, decidi que las transferencias crecieran a la
tasa de inflacin causada ms un crecimiento adicional que aumentar en
forma escalonada para los aos 2002, 2003, 2004 y 2005 en el 2% y para los
aos 2006, 2007 y 2008 en el 2.5%.
2. El Acto Legislativo No. 4 de 2007, repiti la frmula del anterior acto legislativo
con lo cual para el periodo 2008 2016 se estableci que las tasas de
crecimiento real para cada uno de los aos considerados fuera inflacin ms 4%
para los aos 2008 y 2009; 3.5% para el 2010 y 3% entre el 2011 y 2016.
Aunque con esta forma de liquidacin de las transferencias se garantiz su estabilidad
y crecimiento en trminos reales en el tiempo, estas fueron definitivamente menores
frente a lo que estipula la constitucin. Crticos de esta decisin afirman que estos dos
actos legislativos constituyen un retroceso a la descentralizacin pues gran parte de los
recursos para gasto social quedan en manos de la nacin y los territorios pierden gran
parte de su autonoma. Restrepo afirma que de facto estas decisiones son
recentralizacin de la inversin en los sectores sociales que rompi el pacto social
42 Se decidi tambin una retencin para los FER de las transferencias a Bogot y otros municipios entre
el 30% y 50% por poblacin, destinados a las nminas territoriales de educacin. Tambin el 0.1% se
destino para la ESAP.
43 Ver decretos 77, 78, 79 y 80 de 1987.
44 Ver captulo 1 ysgs. Santa Mara, M., Zapata, J.G., Arteaga, C., Reyes, C.F. (2009) Descentralizacin, el
financiamiento de la salud y la educacin y los departamentos:cules son las alternativas?, Fedesarrollo
, Federacin Nacional de Departamentos, Bogot. 2009.

46

47

proclamado con la Constitucin Poltica en la cual se estableci un modelo de


desarrollo para Colombia (Restrepo 2006)45.
La ley 60 de 1993 fue la primera en definir los criterios para distribuir los recursos a
transferir y con este fin utiliz indicadores sociales como lnea de pobreza y el ndice
de necesidades bsicas insatisfechas, el recaudo tributario local y la capacidad
administrativa, as como la poblacin en cada territorio. Asimismo, esta ley otorg una
amplia libertad a los entes territoriales para la utilizacin de los recursos transferidos.
Posteriormente, la Ley 715 de 2001 se concentr en su mayora en definir como
deberan ser utilizados los recursos por parte de los territorios. En salud y educacin se
definieron las funciones de departamentos y municipios, y los recursos para cada uno
de ellos. La ley 715 igualmente ajust algunos criterios para distribuir los recursos que
haba fijado la ley 60, pero en lo sustantivo los indicadores sociales de pobreza y la
poblacin son an los ms importantes; elimin adems el criterio de capacidad
administrativa y otorga un peso mayor el desempeo tributario. Con esta ley
incrementar la cobertura del aseguramiento se convirti en una prioridad y en
educacin se certificaron todos los municipios mayores de 100,000 habitantes a los
cuales se giran en forma automtica los recursos46.
Finalmente, la ley 1176 hizo modificaciones a algunos de los criterios de la ley 715 en
materia del gasto a financiar y, los criterios de distribucin de los recursos entre
entidades y agencias no tuvieron mayores cambios. Actualmente, la distribucin de las
transferencias giradas a travs del SGP y reglamentada por la Ley 1176 contempla la
reparticin de recursos totales entre los departamentos y los municipios a travs de
dos bolsas; la primera, 96% del SGP, se destina a educacin, salud, agua potable y
saneamiento bsico junto con gasto para propsito general, la anterior transferencia a
los municipios que se mantiene vigente, en proporciones diferentes para los entes
territoriales de acuerdo con su tamao poblacional. El 4% restante va a la segunda
bolsa y se destina para el gasto en programas sociales como almuerzos escolares y
recursos para entidades territoriales, entre otros. Esto ltimos recursos se transfieren
nicamente a los departamentos.

45 En el mismo sentido se pronunciaron la Federacin Nacional de Municipios, La Fundacin Foro


Nacional por Colombia, la Red de Iniciativas para la Gobernabilidad, la Democracia y el Desarrollo
Territorial Rinde, entre otros.
46 Santa Mara M, et. al. (2010) Una evaluacin del sistema de salud quince aos despus de la reforma,
Fedesarrollo.

47

48

A1. Reglamentacin al Sistema de Transferencias establecido por la Ley 60 de 1993


Marco Legal

Ley 60 de 1993

Esquema de funcionamiento

Monto transferido a los entes territoriales (%)

Criterios de asignacin de recursos

Distribucin de los recursos transferidos

Situado Fiscal: Porcentaje de los ingresos corrientes de la


Nacin (ICN) que se cede a los departamentos, el Distrito
Capital y los distritos especiales de Cartagena y Santa Marta,
para la atencin de los servicios pblicos de educacin y
salud de la poblacin.

El situado fiscal ser calculado como el 22.1%


sobre una base estimada a partir del ICN.
Asimismo, corresponder a un porcentaje
creciente de los mismos:
1) De 23% para 1994.
2) De 23.5% para 1995.
3) De 24.5% para 1996.

Situado Fiscal: 15% en partes iguales para los departamentos, el Distrito Situado fiscal: Mnimo 60% para educacin, 20% para
Capital y los Distritos de Cartagena y Santa Marta. El 85% del mismo
salud, restante 20% a salud o educacin segn sus metas
conforme a las siguientes reglas:
en cobertura y dems fuentes de financiacin.
(i)Un porcentaje mnimo, variable para salud y educacin para todos los Participaciones municipales: Educacin, el 30%, Salud el
departamentos y distritos del pas; a partir de mediciones de eficiencia de 25%. Agua potable y saneamiento bsico el 20% cuando
administrativa per cpita, teniendo en cuenta variables como gastos per no se haya cumplido la meta de cobertura de un 70% de
cpita del ente territorial en atencin al ndice de NBI, nivel de ingreso per la poblacin con agua potable. Recreacin, deporte y
cpita territorial, y densidad de poblacin en el territorio.
cultura 5% y inversin libre 20%.
(ii)El porcentaje restante en proporcin a la poblacin potencial por
atender, en los sectores de salud, educacin y al esfuerzo fiscal ponderado.

Participaciones municipales: Porcentaje de los Ingresos


Corrientes de la Nacin destinados a la financiacin de los
servicios educativos
estatales y en la cofinanciacin de programas y proyectos
educativos en los municipios.

La participacin de los municipios en el


presupuesto general de la Nacin para inversin
en los sectores sociales, tendr un valor igual al
15% de los ingresos corrientes de la Nacin en
1994 y se incrementar en un punto porcentual
cada ao hasta alcanzar el 22% en el ao 2001.
De acuerdo a la Constitucin, tanto el situado
fiscal como las participaciones deberan crecer
hasta alcanzar el 46,5% de los ICN.

Participaciones Municipales: 5% del total entre los municipios de menos de


50.000 habitantes; 1.5% entre los municipios cuyos territorios limiten con
la ribera del Ro Grande de la Magdalena, en proporcin a la extensin de
la ribera de cada municipio. Los resguardos indgenas reciben una parte
igual a la transferencia per cpita nacional, multiplicada por la poblacin
indgena que habite en el respectivo resguardo.
Porcentaje asignado a municipios de acuerdo a los siguientes criterios:
(i) El 60% de la participacin as: 40% basado en el nmero de habitantes
con NBI, el 20% en proporcin al grado de pobreza de cada municipio.
(ii) El 40% restante de la siguiente forma: 22% de acuerdo al tamao de la
poblacin, el 6% en proporcin directa a la eficiencia fiscal de la
administracin local, el 6% por eficiencia administrativa y 6% de acuerdo
con el progreso demostrado en calidad de vida de la poblacin del
municipio, medido segn la variacin de los ndices de NBI en dos puntos
diferentes en el tiempo.

Fuente: Elaboracin del autor, Ley 60 de 1993.

48

Participaciones municipales: para financiar actividades


de educacin, salud, vivienda, servicios de agua potable
y saneamiento bsico, subsidio al campo, programas
para poblacin vulnerable, justicia, proteccin al
ciudadano, recreacin y deporte, cultura, prevencin y
atencin de desastres, infraestructura, pago de servicios
a la deuda,

49

A2. Reglamentacin al Sistema de Transferencias establecido por la Ley 715 de 2001


Marco Legal

Ley 715 de 2001

Esquema de funcionamiento

Monto transferido a los entes territoriales (%)

Sistema General de Participaciones (SGP): constituido por SGP equivalente al 39% del total del ICN. Dea
los recursos que la Nacin transfiere por mandato de los cuerdo al Acto legislativo No. 1 de 2001, las
artculos 356 y 357 de la Constitucin Poltica a las entidades transferencias crecern a la tasa de inflacin
territoriales, para la financiacin de sus competencias. Estar causada ms un crecimiento adicional que
aumentar en forma escalonada para los aos
conformado as:
1. Una participacin con destinacin especfica para el sector 2002, 2003, 2004 y 2005 en el 2% y para los
aos 2006, 2007 y 2008 en el 2.5%".
educativo, que se denominar
participacin para educacin.
2. Una participacin con destinacin especfica para el sector
salud, que se denominar
participacin para salud.
3. Una participacin de propsito general que incluye los
recursos para agua potable y
saneamiento bsico, que se denominar participacin para
propsito general.

Criterios de asignacin de recursos

Distribucin de los recursos transferidos

Del total del SGP 96% para Servicios Sociales


Del 96% del SGP: 58.5% para Educacin, 24.5% para
Participacin en Educacin: 53.4% para departamentos y 46.6% para
salud, 17% para propsitos generales.
municipios. Distribuido de acuerdo con criterios: poblacin por atender
40%, equidad 50% y eficiencia administrativa10%.
Participacin en Salud: 28.7% para departamentos y 71.3% para
municipios. Recursos de salud pblica se distribuir de acuerdo con
criterios: poblacin por atender 40%, equidad 50% y eficiencia
administrativa 10%.
Participacin para propsito general: 100% para los municipios distribuido
de acuerdo con criterios: segn la pobreza relativa de acuerdo a NBI 40% ,
proporcin a la poblacin urbana y rural 40% , eficiencia fiscal 10% y
eficiencia administrativa 10% .
Del total del SGP, 4% para gastos territoriales as: 0.52% para los
resguardos indgenas, el 0.08% distribuirlos entre los municipios cuyos
territorios limiten con el Ro Grande de la Magdalena en proporcin a la
ribera de cada municipio, 0.5% a los distritos y municipios para programas
de alimentacin escolar y 2.9% al Fondo Nacional de Pensiones de las
Entidades Territoriales, FONPET.

Fuente: Elaboracin del autor, Ley 715 de 2001.

49

50

A3. Reglamentacin Sistema de Transferencias establecido por la Ley 1176 de 2007


Marco Legal

Esquema de funcionamiento
Modificacin al artculo 357 de la Constitucin y
conformacin del Sistema General de Participaciones as:
1. Una participacin con destinacin especfica para el sector
educacin, que se denominar participacin para educacin.
2. Una participacin con destinacin especfica para el sector
salud, que se denominar participacin para salud.
3. Una participacin con destinacin especfica para el sector
agua potable y saneamiento bsico, que se denominar
participacin para agua potable y saneamiento bsico.
4. Una participacin de propsito general.

Ley 1176 de 2007

Monto transferido a los entes territoriales (%)

Criterios de asignacin de recursos

Distribucin de los recursos transferidos

Del 96% del SGP: 58.6% para Educacin, 24.5% para


A partir del nivel de transferencias del ao 2007. Del total del SGP 96% para Servicios Sociales
salud, 5.4% para agua potable y saneamiento bsico y
Se modifica el artculo 357 de la Constitucin as: Participacin en Educacin: 53.4% para departamentos y 46.6% para
1. Educacin:
municipios. Distribuido de acuerdo con criterios: poblacin por atender 11.6% para propsitos generales.
2008 y 2009: 1,3% adicional
40%, equidad 50% y eficiencia administrativa10%.
2010: 1,6% adicional
Participacin en Salud: 28.7% para departamentos y 71.3% para
2011 y 2016: 1,8% adicional
municipios. Recursos de salud pblica se distribuir de acuerdo con
2. Tasa de crecimiento de las transferencias:
criterios: poblacin por atender 40%, equidad 50% y eficiencia
2008 y 2009: inflacin causada + 4% adicional. administrativa 10%.
2010: inflacin causada + 3,5% adicional.
Participacin en agua potable y saneamiento bsico: 15% para
2011 y 2016: inflacin causada + 3,0% adicional departamentos y 85% para municipios. Recursos de salud pblica se
Si la economa crece por encima de 4% se debe distribuir de acuerdo con criterios: dficit de coberturas en alcantarillado,
transferir inflacin causada + los puntos
poblacin atendida y balance del esquema solidario de pago de facturas de
anteriores, y adicionalmente los puntos de
servicio por estrato, esfuerzo de la entidad territorial en la ampliacin de
diferencia resultantes. Estos recursos se
coberturas, nivel de pobreza del respectivo distrito o municipio medido a
destinarn a la atencin de la primera infancia. travs del ndice de Necesidades Bsicas Insatisfechas.
Participacin para propsito general: 100% para los municipios distribuido
de acuerdo con criterios: segn la pobreza relativa de acuerdo a NBI 40%,
proporcin a la poblacin urbana y rural 40%, eficiencia fiscal 10% y
eficiencia administrativa 10%.

Del total del SGP, 4% para gastos territoriales as: 0.52% para los
resguardos indgenas, el 0.08% distribuirlos entre los municipios cuyos
territorios limiten con el Ro Grande de la Magdalena en proporcin a la
ribera de cada municipio, 0.5% a los distritos y municipios para programas
de alimentacin escolar distribuido de acuerdo con criterios: equidad 95%
y por eficiencia 5% y 2.9% al Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades
Territoriales, FONPET.

Fuente: Elaboracin del autor, Ley 1176 de 2001.

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Las regalas en Colombia igualmente tienen un marco constitucional, artculos 360 y


361, los cuales crean el Fondo Nacional de Regalas FNR, que sea financiar de las
regalas que anteriormente eran del gobierno nacional, y la Comisin Nacional de
Regalas que se encargara de su administracin47. La ley 141 desarrolla estos artculos
y fija el monto de las regalas de todos los recursos naturales no renovables RNNR y
las entidades y agencias pblicas beneficiadas con los mismos, estas son las regalas
directas, y cul gasto pueden financiar. Seguidamente la ley 2009 de 1995 crea el
Fondo de Ahorro y estabilizacin Petrolera, con el cual se impuso a los territorios un
ahorro forzoso de excedentes de regalas en los territorios en donde se presentaran
bonanzas en la explotacin de recursos naturales no renovables48. Ms adelante las
leyes 715 y 756 modificaron el uso de las regalas y la segunda modifico la manera de
liquidarlas.
Las regalas son compensaciones econmicas derivadas de la explotacin de los
recursos naturales no renovables que se distribuyen entre los departamentos y
municipios productores, la nacin y agencias y entidades nacionales y regionales en
donde sobresalen las corporaciones autnomas regionales. Durante la mayor parte del
siglo XX, la explotacin de recursos naturales y en especial del petrleo, se hizo bajo el
sistema de concesin; modelo empresarial bajo la cual el Estado ceda el derecho de
explotacin del hidrocarburo a un particular nacional o extranjero, exigiendo a cambio
una participacin en sus ingresos, que poda oscilar entre el 7.5% y el 14% del total de
la produccin neta. Adems los productores, los concesionados, pagaban una
compensacin a los gobiernos municipales. As mismo, el particular estaba en la
obligacin de vender su produccin a Ecopetrol a un precio fijado por decreto por el
gobierno nacional. Bajo esta modalidad se explotaron las conocidas concesiones de
Mares y Barco, estos campos fueron los primeros grandes descubrimientos de
hidrocarburos del pas. Baste mencionar que su explotacin se mantuvo en niveles
altos de produccin por cerca de 40 aos.
En la dcada de los aos setenta se suspendi el modelo de concesin y se otorg a
Ecopetrol el derecho exclusivo de explorar, explotar y administrar el petrleo nacional,
de forma directa o, indirecta mediante contratos de asociacin con compaas
nacionales o extranjeras. Para tal fin se diseo un contrato estndar que permita que
el riesgo de la exploracin corriera por cuenta del asociado si esta no daba buenos
resultados y, que los asociados exportaran o vendieran en el mercado nacional su
47 La ley 75 de 1986 reglamento el monto y la distribucin de las regalas de hidrocarburos y carbn.
48 El FAEP se termina con la 1151 de 2007 que direcciona al gobierno nacional nuevamente los recursos
del FAEP. Dice la ley "Los ahorros que a la fecha de la entrada en vigencia de la presente ley haya
efectuado Ecopetrol S. A. en el Fondo de Ahorro y Estabilizacin Petrolera, FAEP, son de propiedad de la
Nacin y sern transferidos a la Direccin General de Crdito Pblico y del Tesoro Nacional, de acuerdo
con la reglamentacin que para el efecto expida el Gobierno Nacional". El decreto 3230 del mismo ao
reglamenta dicho traslado.

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parte. El primer gran reto aparece con el campo de Cravo Norte en el Arauca, el
segundo gran campo de hidrocarburos, que oblig a legislar sobre la marcha para
distribuir las regalas producto de su explotacin. La ley 75 de 1986 estableci un
monto de regalas correspondiente al 20% de la produccin, la cual se distribua en 8
puntos porcentuales para el gobierno nacional, y aproximadamente 10 puntos
porcentuales para el departamentos y los dos puntos restantes para los municipios.
Desde finales de la dcada de los aos ochenta y a lo largo de la dcada siguiente se
expidi un amplio paquete normativo que regul el desempeo fiscal de los territorios
y municipios en varios temas. La ley 617 impuso lmites al gasto general territorial y la
obligatoriedad de generar de ahorro corriente. Las leyes 358 y 795 limitaron el
endeudamiento territorial, uno de los problemas recurrentes de departamentos y
municipios a mediados de la dcada de los aos noventa, y que hace muy difcil que
estos puedan acceder al crdito externo. A su vez la ley 550 de 1999 que permite a los
territorios adelantar procesos de acuerdos de pago con deudores y ajuste fiscal.
Igualmente, la ley 819, de responsabilidad fiscal, le impone lmites al dficit fiscal
municipal y hay legislacin sobre la obligatoriedad de los aportes al Fondo para el pago
del pasivo pensional territorial FONPET, entre las ms importantes. Un muy buen
resumen de las condiciones desajuste fiscal de los territorios, de las medidas para su
control y del impacto obtenido se encuentra en DAF (2009)49.

49 Direccin de Apoyo Fiscal DAF 10 aos de Transformacin Fiscal Territorial en Colombia 1998
2008. DAF Minhacienda. Bogot. Mayo de 2009.

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