ACCIN DE REPARACIN DIRECTA-Muerte violenta de concejal

RESPONSABILIDAD EXTRACONTRACTUAL DEL ESTADO-Omisin en el

cumplimiento de las obligaciones a su cargo
Ahora, si bien es cierto que la muerte del concejal, desde el punto de vista de la
accin penal, es imputable a terceros ajenos a la administracin, en punto de la
responsabilidad extracontractual del Estado le resulta imputable a la Fiscala
General de la Nacin, pues el resultado se produjo como consecuencia de la
omisin en el cumplimiento de las funciones taxativamente sealadas, no
resultando vlido el argumento de exculpacin segn el cual el dao fue producto
del hecho de un tercero.

FALLA EN LA PRESTACIN DEL SERVICIO-Deber legal de proteccin a

los ciudadanos
De las disposiciones citadas surge la facultad deber de la Fiscala General de la
Nacin de brindar proteccin a las vctimas de los delitos, obligacin que en el
asunto sub examine no se cumpli dado que la denuncia presentada por los
seores concejales amenazados no fue objeto de trmite alguno por el instructor, a
pesar de lo categrico de las expresiones usadas por los denunciantes, del
antecedente de la muerte violenta de uno de los ciudadanos que haba sido objeto
de amenazas, de la identificacin plena del agresor y de los motivos en que se
fundaba la intencin de agredir dadas las serias discrepancias que se presentaban
entre los dos grupos contradictores polticos.
En estas condiciones, para esta Procuradura Delegada es claro que en el asunto
sub examine s existi una falla en el servicio de la administracin pues, se reitera,
la Fiscala tena pleno conocimiento de las amenazas de muerte existentes en
contra del ciudadano y asistindole el deber legal de brindarle la debida proteccin
no actu en procura de lograrlo.

PROCURADURA QUINTA DELEGADA

ANTE EL CONSEJO DE ESTADO
Bogot, D. C., 10 de septiembre de 2010

Doctora
GLADYS AGUDELO ORDEZ
Consejera Ponente (E). Seccin Tercera
5aCdeE/AGM/napn

Expediente 47001233100020040044301-37801.
Aura Evelina Salas de Gmez y otros
Vs. Ministerio de Defensa y Fiscala General de la Nacin.

CONSEJO DE ESTADO
E.

S.

D.

Ref.
Concepto
10-176.
Expediente
47001233100020040044301-37801. Aura Evelina Salas de
Gmez y otros Vs. Ministerio de Defensa y Fiscala General de
la Nacin.

Honorable seora Consejera:

El proceso de la referencia se encuentra en conocimiento del Consejo de

Estado por virtud del recurso de apelacin interpuesto por la Fiscala General
de la Nacin en contra de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo
del Magdalena por medio de la cual acogi las splicas de la demanda;
trmite en el que esta agencia del Ministerio Pblico, en su condicin de
sujeto procesal, interviene para emitir concepto de fondo, en los siguientes
trminos:

ANTECEDENTES
La demanda

En ejercicio de la accin de reparacin directa, la seora Aura Salas de

Gmez y sus hijos Leonardo Jos y Edgardo Jacob Gmez Salas
presentaron demanda en contra de la Nacin, Ministerio de Defensa y
Fiscala General de la Nacin orientada a que se les declare administrativa y
patrimonialmente responsables de los perjuicios materiales y morales
causados con la violenta muerte de su esposo y padre Edgardo Gmez
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Expediente 47001233100020040044301-37801.
Aura Evelina Salas de Gmez y otros
Vs. Ministerio de Defensa y Fiscala General de la Nacin.

Blanquillo ocurrida el 21 de abril de 2002 a manos de grupos armados al

margen de la ley.
Narra la demanda que el seor Edgardo Gmez Blanquillo fue elegido
como Concejal del Municipio de Sitionuevo (Magdalena), investidura que dio
lugar a que grupos polticos adversos y subversivos profirieran amenazas en
su contra, las cuales fueron puestas en conocimiento de la Unidad de Vida
de la Fiscala General de la Nacin, el 6 de noviembre de 2001, mediante
denuncia formulada en contra del seor Julio Alberto Gutirrez Rosales como
autor responsable de las mencionadas amenazas.
El 21 de abril de 2002, el doctor Edgardo Gmez Blanquillo fue secuestrado
por un grupo armado que lo asesin de nueve impactos de bala,
cumplindose as las amenazas contra su vida; debido a la falla en el servicio
de los entes demandados quienes no suministraron la proteccin oportuna y
necesaria a su vida e integridad fsica a pesar de tener conocimiento de las
amenazas de que era vctima.
La contestacin
Durante el trmino de fijacin en lista, la Fiscala General de la Nacin
manifest no constarle los hechos de la demanda, se opuso a la prosperidad
de las pretensiones por considerar que a pesar de la existencia de una
denuncia por amenazas, no es la entidad encargada de velar por la
proteccin fsica de los ciudadanos con excepcin de aquellos que se
encuentren en el programa de proteccin a testigos como lo dispone la Ley
418 de 1997, ley 782 de 2000 y la Resolucin 2700 de 1996 proferida por el
Fiscal General de la Nacin.
El Ministerio de Defensa Nacional, al contestar la demanda, solicit no
acceder a las pretensiones de la demanda pues, en su criterio, el dao fue
producto del actuar culposo de la vctima quien se dispuso a realizar un
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desplazamiento sin solicitar un esquema de seguridad por parte de la Polica

Nacional, a pesar de la existencia de amenazas en su contra y de que su
condicin de persona pblica lo haca de fcil reconocimiento. Precisa que
no existi denuncia o peticin formal de proteccin de parte del seor Gmez
Blanquillo y que el homicidio fue cometido por terceras personas, ajenas a
la institucin.
La Sentencia
El Tribunal A quo declar administrativamente responsable a la Fiscala
General de la Nacin de los perjuicios ocasionados a los demandantes con la
muerte violenta del seor Edgardo Gmez Blanquillo por considerar que la
denuncia presentada con ocasin de las amenazas de muerte en su contra
no fue objeto de actuacin alguna tendiente a esclarecer o investigar la
veracidad de la queja formulada por la vctima, lo que facilit el accionar de
los delincuentes pues el mencionado ciudadano no contaba con proteccin
alguna; concluyendo que, el dao se deb a la inoperancia de la entidad
demandada, a quien le asista el deber inexorable de proteger la vida del
citado seor.
Como consecuencia de la anterior declaracin, conden a la Fiscala General
de la Nacin al pago de 100 salarios mnimos legales para cada uno de los
demandantes, por concepto de los perjuicios morales y en abstracto por
concepto de lucro cesante.
La apelacin
Inconforme con esta decisin la Fiscala General de la Nacin la apel con
miras a que sea revocada y, en su lugar, se le exonere de responsabilidad,
toda vez que entre sus funciones no est la guarda y seguridad de los
ciudadanos y que si bien existi una denuncia penal, el seor Edgardo
Gmez Blanquillo no solicit su inclusin al programa de proteccin y
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asistencia a vctimas y testigos, de manera que el dao sufrido no reviste el

carcter de indemnizable por parte de esa entidad, pues su custodia y
seguridad no se hallaba a cargo de la Fiscala.

EL CONCEPTO

La Procuradura Quinta Delegada comparte en su integridad la decisin de la

primera instancia por ello, respetuosamente solicita a la H. Sala la
confirmacin del fallo apelado, previas las siguientes consideraciones:
Problema jurdico
Consiste en determinar si el dao sufrido por los demandantes con la muerte
violenta de Edgardo Gmez Blanquillo se produjo como consecuencia de la
falla en el servicio de la Fiscala General de la Nacin.

Anlisis fctico, probatorio y jurdico

Los cuestionamientos del ente demandado se dirigen contra la existencia de
falla en el servicio, la imputabilidad de cualquier omisin legal a la Fiscala y
el nexo causal entre su conducta y el resultado lesivo.
Lo primero que habr de advertirse es que los documentos que se allegaron
con la demanda, en copia simple, no tienen ningn valor probatorio, toda vez
que de conformidad con lo dispuesto por el artculo 254 del Cdigo de
Procedimiento Civil, para que las copias tengan el mismo valor probatorio del
original deben estar autenticadas por notario, previo cotejo con el original o
la copia autentica que se le presente 1; de suerte que como las fotocopias
1

Aparte de tratarse de una copia simple de un documento que se reputa

pblico, y que por lo mismo deba aportarse en copia autntica, para que pudiera
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simples tradas al proceso adolecen de esta formalidad no son suficientes

para demostrar los hechos que con ellas se pretende hacer valer 2.
En punto del valor probatorio de las copias simples, el Consejo de Estado de
manera reiterada ha sealado que:

La Sala tiene determinado que las copias informales carecen de

valor probatorio en los trminos del artculo 252 y 254 del Cdigo
de procedimiento Civil, dado que las copias simples no son
medios de conviccin que puedan tener la virtualidad de hacer
constar o demostrar los hechos que con las mismas se pretendan
hacer valer ante la jurisdiccin, en cuanto su estado desprovisto
de autenticacin impide su valoracin probatoria, de conformidad
con lo dispuesto por el artculo 254 del C. de P. Civil antes
citado.3 (Consejo de Estado. Seccin Tercera. Sentencia de 18
de junio de 2008, expediente 70001233100020030061801(AP),
Emposucre en Liquidacion Vs. Nacion-Ministerio de Comercio,
tener el mismo valor probatorio de su original, segn el artculo 254 del C. de P.C.,
su fecha 14 de mayo no da certeza de que el hecho ocurri antes de ni en el da
del 12, como tampoco de la ocurrencia de lo expuesto por el supuesto conductor
del vehculo, pues quien aparece como Inspector dice haberse presentado al
lugar de los hechos el 14 de mayo, cuando el automotor ya haba sido desvarado,
de modo que cmo puede hacer constar que lo expuesto por el conductor era
verdico, si ello ya haba pasado; cmo puede dar por cierto que la avera se
present el da 11 y no, por ejemplo, el 13, si se present al supuesto lugar de los
hechos tres (3) das despus. (Seccin Primera, Sentencia de 31 de julio de
2008, Expediente 76001233100020000190101. Eduardo Botero Soto & Cia., Ltda.,
Vs. Direccin de Impuestos Y Aduanas Nacionales. Consejero Ponente: Rafael E.
Ostau de Lafont Pianeta)
2

Con la demanda se allegaron, entre otros, los siguientes documentos: (). El

artculo 253 del C.P.C. establece que los documentos pueden aportarse al proceso
en original o en copia y a rengln seguido, el artculo 254 seala los eventos en
que las copias tendrn valor probatorio. Dice la norma: (). Como qued visto,
los documentos aportados por la parte actora son copias simples que carecen de
valor probatorio conforme a las normas procesales mencionadas y en esa medida
no pueden tenerse como sustento de los perjuicios que se reclaman. (Seccin
Sentencia de Primera. Sentencia de 3 de julio de 2008. Expediente
41001233100019980077101, Aldemar Pea Peralta y otra Vs. Alcalde Municipal
de Neiva, Consejera Ponente: Dra. Martha Sofia Sanz Tobon
la exigencia del numeral 2 del artculo 254 es razonable, y no vulnera el
artculo 83 de la Constitucin, como tampoco el 228. En este caso, la
autenticacin de la copia para reconocerle el mismo valor probatorio del original
es un precepto que rige para todas las partes en el proceso, y que no tiene otra
finalidad que rodear de garantas de certeza la demostracin de los hechos,
fundamento del reconocimiento de los derechos. Cfr. CORTE CONSTITUCIONAL,
Sentencia C-023 de 11 de febrero de 1998, M.P. Jorge Arango Meja.
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Aura Evelina Salas de Gmez y otros
Vs. Ministerio de Defensa y Fiscala General de la Nacin.

Industria y Turismo y Otros. Consejera Ponente: Dra. Ruth Stella

Correa Palacio) (Subrayas fuera de texto)

Precisado lo anterior, se tiene que en el expediente obra prueba, legal y

oportunamente allegada de los siguientes hechos, relevantes a la litis:
Que el seor Edgardo Gmez Blanquillo falleci el 21 de abril de 2002 en
le Municipio de Sitionuevo, Departamento del Magdalena. (fl. 17).
Que el seor Edgardo Gmez Blanquillo contrajo matrimonio con la seora
Aura Evelina Salas Vallejo el 26 de enero de 1980 (fl. 18) y que en dicha
unin se procre a Edgardo Jacob y Leonardo Jos Gmez Salas. (fls. 20 y
21)
Que el Municipio de Sitionuevo cancel, a titulo de honorarios, al Honorable
Concejal Edgardo Gmez Blanquillo la suma de $5.393.799 durante el ao
2001 y $ $1.256.899 durante el ao 2002. (fl. 98)
Que tanto en los libros de anotaciones de la Estacin de Polica del Municipio
de Sitionuevo como en el archivo de la Jefatura de Inteligencia y de la
Ayudanta General de la Fuerza Area, y del Ejrcito Nacional no obra
denuncia alguna instaurada por el seor Edgardo Gmez Blanquillo ni
solicitud de proteccin por amenazas en contra de su integridad fsica. (fls.
102, 105, 109-114)
Segn las versiones de la cnyuge y el hijo del occiso, rendidas durante la
investigacin penal adelantada para el esclarecimiento de los hechos en que
result muerto el seor Gmez Blanquillo, se infiere que su muerte fue
producto del actuar ilcito de dos sujetos pertenecientes a las AUC cuya
identidad qued plenamente demostrada y que, segn el informe de Polica
Judicial reciban ordenes del Alcalde de Sitionuevo para la poca de nombre
HERNAN NAVARRO MANGA (Asesinado El 13-01-05 en Palermo).
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Expediente 47001233100020040044301-37801.
Aura Evelina Salas de Gmez y otros
Vs. Ministerio de Defensa y Fiscala General de la Nacin.

El seor Henry Manuel Osorio Lara, ex concejal de Sitionuevo instaur, en

noviembre de 2001, junto con el mdico Edgardo Gmez Blanquillo,
denuncia penal ante la Unidad de Vida de la Fiscala por las amenazas que,
en contra de su vida e integridad personal, haban recibido de parte de
quienes gobernaban en el periodo 2000 al 2003 el ente territorial, amenazas
que se habran originado, al parecer, en una demanda de carcter electoral
que uno de los concejales impetr en contra del alcalde de turno. En su
declaracin ante esta instancia, el seor Osorio Lara afirma que las
amenazas de muerte no slo fueron proferidas en su contra sino tambin
contra el mdico Gmez Blanquillo, Jorge Luis Vergara e Italo de Alba
Alemn y, que todos ellos estn muertos. (fls. 140 y 141)
La certeza de la declaracin citada, se comprueba con la copia autenticada
de la denuncia penal por amenaza de muerte presentada por los seores
Edgardo Gmez Blanquillo y Henry Osorio Lara ante la Unidad de Vida de la
Fiscala General de la Nacin en contra del seor Julio Alberto Gutirrez
Rosales. Del texto de este documento se infiere que las vctimas haban sido
objeto de amenazas como consecuencia de una demanda de inhabilidad e
incompatibilidad que Jorge Luis Vergara present en contra del alcalde del
Municipio de Sitionuevo, Hernn Navarro Manga.
Estas pruebas demuestran, de manera fehaciente, que el mdico y concejal
Edgardo Gmez Blanquillo puso en conocimiento del ente acusador que
vena siendo vctima de amenazas contra su vida por parte de seguidores del
alcalde municipal y las razones por las que consideraba que las mismas
podan materializarse, en tanto el seor Italo de Alba Alemn, quien tambin
haba sido amenazado, haba sido ultimado a disparos el 5 de noviembre.
Frente a tan concreta denuncia, lo que espera el ciudadano es que la
Fiscala General de la Nacin cumpla con la funcin de velar por la
proteccin de las vctimas, testigos e intervinientes en el proceso, como lo
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seala el artculo 3.7 del Decreto 2699 de 1991, obligacin dentro de la cual
se puede acudir a una diversidad de mecanismos a fin de evitar la
vulneracin concreta del bien jurdico amenazado.
El citado Decreto, en su artculo 23, al tratar precisamente sobre las
funciones de la oficina de proteccin y asistencia seala que Para cumplir
con las funciones ser responsable de: 1. Recolectar y estudiar la veracidad,
el posible origen y la gravedad de las amenazas contra vctimas, testigos,
funcionarios de la Fiscala e intervinientes en el proceso. Y de 2. Tomar las
medidas necesarias para que los organismos de seguridad del Estado
brinden proteccin y seguridad en aquellos casos en que se requiera. A su
vez, la Ley 478 de 1997 en su artculo 70 seala que El funcionario judicial
que adelanta la actuacin, cualquier otro servidor pblico, o directamente el
propio interesado, podrn solicitar a la Oficina de Proteccin de Vctimas y
Testigos la vinculacin de una persona determinada al Programa precisando
en el artculo 71 los mecanismos que se pueden tomar en aras de cumplir
dicho cometido los cuales van desde el cambio de identidad hasta la
modificacin de los cambios fsicos de la persona, sealando expresamente
la posibilidad de que el funcionario judicial ordene a los organismos de
seguridad del Estado brindar la proteccin necesaria al admitido en el
programa y a su ncleo familiar.
De las disposiciones citadas surge la facultad deber de la Fiscala General
de la Nacin de brindar proteccin a las vctimas de los delitos, obligacin
que en el asunto sub examine no se cumpli dado que la denuncia
presentada por los seores Gmez Blanquillo y Osorio Lara no fue objeto
de trmite alguno por el instructor, a pesar de lo categrico de las
expresiones usadas por los denunciantes, del antecedente de la muerte
violenta de uno de los ciudadanos que haba sido objeto de amenazas, de la
identificacin plena del agresor y de los motivos en que se fundaba la
intencin de agredir dadas las serias discrepancias que se presentaban entre
los dos grupos contradictores polticos.
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Vs. Ministerio de Defensa y Fiscala General de la Nacin.

Ahora, si bien es cierto que la muerte del doctor Gmez Blanquillo, desde el
punto de vista de la accin penal, es imputable a terceros ajenos a la
administracin, en punto de la responsabilidad extracontractual del Estado le
resulta imputable a la Fiscala General de la Nacin, pues el resultado se
produjo como consecuencia de la omisin en el cumplimiento de las
funciones taxativamente sealadas, no resultando vlido el argumento de
exculpacin segn el cual el dao fue producto del hecho de un tercero 4.
En estas condiciones, para esta Procuradura Delegada es claro que en el
asunto sub examine s existi una falla en el servicio de la administracin
pues, se reitera, la Fiscala tena pleno conocimiento de las amenazas de
muerte existentes en contra del ciudadano y asistindole el deber legal de
brindarle la debida proteccin no actu en procura de lograrlo 5, por lo tanto,
al tenor del artculo 90 constitucional, la responsabilidad administrativa y
patrimonial de la Fiscala General de la Nacin debe resultar comprometida,
tal y como lo consider la Seccin Tercera del Consejo de Estado en
sentencia de 23 de abril de 2009, expediente 7600123310001996266401-

No obstante que la muerte del seor Chacn fue obra de un tercero, pues como
se anot, no obra prueba de que en dicho crimen hubieran participado miembros
de la Fuerza Pblica, la responsabilidad de aquella recae directamente en el
Estado Colombiano, como quiera que a pesar de tener conocimiento de que los
militantes del Partido Comunista se encontraban amenazados de muerte, entre
ellos la vctima, luego de las denuncias formuladas por los dirigentes de ese
partido poltico, ste omiti negligentemente adelantar las respectivas
investigaciones del caso; si bien el Ministerio de la Defensa asegur haberlas
ordenado, no hay prueba que as lo indique. Tampoco est acreditado que se
hubieran tomado medidas para proteger la vida de las personas amenazadas de
muerte (Sentencia de 3 de octubre de 2007, expediente 15985,
4

En casos como ste, en los que se discute la responsabilidad del Estado, por la
muerte de una persona, es necesario acreditar que sta se debi a una falla
imputable a la Administracin, por accin u omisin de sus agentes, como por
ejemplo cuando alguien siente amenazada su integridad personal y pide
proteccin a las autoridades pblicas, y stas la omiten sin ninguna justificacin.
De llegar a materializarse el hecho, esto es, si la persona muere o sufre lesiones
como consecuencia de un atentado, surge llana y claramente la responsabilidad
del Estado, a ttulo de falla en el servicio, por omisin. (Sentencia de 30 de
noviembre de 2006, expediente 16.626, Consejero Ponente. Dr. Alier Eduardo
Hernndez Enrquez)
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16.923, Josefa Hurtado de Tello y otros Vs. Fiscala General de la

Nacin, Consejero Ponente: Dr. Mauricio Fajardo Gmez, en la que sostuvo:
De lo anterior se desprende que en el presente caso la FISCALIA
GENERAL DE LA NACION desatendi las obligaciones
constitucional y legalmente impuestas frente a la procura de
proteccin a las vctimas con ocasin del respectivo proceso
penal, puesto que aun cuando las circunstancias que antecedieron
al homicidio de LUIS JAIRO TELLO HURTADO evidenciaban de
manera contundente el inminente peligro en que se encontraba su
vida, la entidad demandada se limit a remitir la solicitud de
proteccin presentada ante el Fiscal General de la Nacin al Fiscal
Seccional que tramitaba la denuncia penal por el presunto delito
de constreimiento ilegal y a informarle dicho trmite a la vctima.
Estas son las dos nicas actuaciones que aparecen acreditadas
en el proceso ya que en manera alguna la Fiscala demostr haber
procedido de conformidad con lo dispuesto en la normatividad
vigente sobre la materia en cuanto a la evaluacin y valoracin de
las amenazas denunciadas por la vctima, la solicitud a los
organismos de seguridad del Estado con el fin de procurarle
alguna medida de proteccin especfica y menos an su inclusin
en el Programa de Proteccin, herramientas stas que tena a su
alcance en aras de precaver el desenlace fatal de los hechos que
de manera insistente la vctima haba puesto en su conocimiento y
para cuya implementacin no era necesario esperar a que la
vctima de manera directa as lo solicitara, pues como qued visto,
el fiscal que tena a su cargo el conocimiento del caso tena el
deber legal de velar por la proteccin de la vctima, sin que el
cumplimiento de dicha obligacin estuviere en modo alguno
supeditada a tal pedimento.

Entonces, como lo dedujo el juzgador a quo, en el sub examine se configura

la responsabilidad de la Fiscala General de la Nacin por falla en el servicio
en tanto su conducta omisiva fue factor determinante en la produccin del
dao por el que ahora se reclama indemnizacin, en consecuencia, a juicio
del Ministerio Pblico, el fallo impugnado merece confirmacin y as,
respetuosamente, solicita a la H. Sala de Decisin declararlo.
De la seora Consejera, atentamente,
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Aura Evelina Salas de Gmez y otros
Vs. Ministerio de Defensa y Fiscala General de la Nacin.

ANTONIO GMEZ MERLANO

Procurador Quinto Delegado ante el Consejo de Estado (E)

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