Diplomado en Diseo de Empresas para el Desarrollo Rural

EL CICLO DE LOS PROYECTOS

Por: M.A. Eid, Centro de Inversiones de la FAO
( El presente documento se basa en la experiencia de trabajo adquirida por la
autora en el Centro de Inversiones de la FAO. Sin embargo, las etapas que se
describen a continuacin se encuentran en todo proceso de preparacin y
financiacin de proyectos de Inversin, ya sea que se utilicen fuentes nacionales o
exteriores)
GENERALIDADES
Antes de describir el ciclo de los proyectos de inversin es importante definir
qu se entiende por un proyecto de inversin. Un proyecto de inversin es un
conjunto, con coherencia interna, de trabajos, actividades o medidas que han de
ejecutarse en un plazo acordado, por lo general en una zona geogrfica especifica
con objeto de crear, aumentar o mejorar la capacidad productiva y acrecentar la
produccin y los ingresos los productores. Los costos de esos trabajos y
actividades se calculan con la mayor precisin posible y requieren financiacin
proveniente de fuentes nacionales o exteriores.
Un proyecto de Inversin puede abarcar obras de construccin, por ejemplo. Un
sistema de riego y drenaje, caminos en zonas rurales, en exploraciones agrcolas
o en bosques, instalaciones para el desembarque de pesca, instalaciones para
almacenamiento y servicios de comercializacin o instalaciones para actividades
de capacitacin. Puede comprender crditos agrcolas para intensificar la
produccin, para plantar rboles frutales, para establecer plantaciones destinadas
a la produccin de madera o de lea, o crditos para adquirir barcas y equipos de
pesca; a veces incluye una combinacin de los elementos arriba mencionados, por
ejemplo, un proyecto de desarrollo rural.
El ciclo de los proyectos consiste en un proceso que comienza con la idea
inicial e incluye la preparacin, ejecucin y evaluacin del proyecto. Se considera
que dicho proceso es un ciclo porque una etapa lleva normalmente a la siguiente y
muchas veces se hace necesario incorporar a una etapa anterior informacin
acerca de nuevos resultados pues el ciclo avanza con el tiempo en condiciones
econmicas y polticas cambiantes.
El ciclo de los proyectos se compone de cuatro etapas principales, a saber, la
primera llamada de identificacin , abarca desde el planteo de una idea acerca
del proyecto hasta la formulacin de una propuesta general de financiacin: en la
segunda, llamada de preparacin , se elaboran las propuestas y se describen y
presupuestan, con un grado de precisin acordado, actividades en las que se
canalizar la inversin; esto se conoce tambin con el nombre de estudio de
viabilidad; en la tercera, llamada de apreciacin, el gobierno y el organismo
exterior en cuestin deciden sobre la

Mdulo I: Visin del Desarrollo Rural Integral e Identificacin de Proyectos

Diplomado en Diseo de Empresas para el Desarrollo Rural

Financiacin del proyecto; en esta etapa se hacen apreciaciones en el campo y

el gobierno y el organismo de financiacin entablan negociaciones; cuarta etapa,
llamada de ejecucin, comprende la realizacin de los trabajos y la ejecucin de
las actividades o medidas propuestas en el marco del proyecto, el seguimiento de
los resultados fsicos y econmicos y la evaluacin final del proyecto.
Si bien las cuatro etapas deben distinguirse claramente para abordar el ciclo de
los proyectos con una metodologa y comprender mejor el proceso, muchas veces
se ha intentado condensar dos etapas consecutivas a fin de ganar tiempo y
abreviar el ciclo. Por lo general ello se hace con las etapas de identificacin y
preparacin y muchas veces con las de preparacin y apreciacin.
Adems, las condiciones cambiantes o los resultados de estudios
pormenorizados pueden hacer necesario que se incorporen nuevos datos a las
etapas anteriores del ciclo o se revisen conclusiones a las que haba llagado en
esas etapas. Por ejemplo, los resultados de un estudio o de una encuesta
realizados para obtener informacin que faltaba en la etapa de preparacin
pueden exigir un cambio en las propuestas de identificacin relacionadas con el
alcance o los componentes del proyecto. Mediante un estudio detallado de los
suelos se puede comprobar que stos no son aptos para el uso propuesto y tal
vez, deba cambiarse de localidad o idearse un nuevo sistema de cultivo, lo que a
su vez llevara a que se propusieran obras diferentes. De la misma manera,
cambios inesperados en los costos de los insumos o en el rendimiento pueden
requerir una revisin de los sistemas de cultivo o de las obras propuestas.
Cambios en la poltica del gobierno o en la disponibilidad de fondos tambin
pueden hacer que el proyecto vuelva a formularse en la etapa de apreciacin. Por
ejemplo, entre la preparacin y la apreciacin, el gobierno puede decidir que quien
ejecute los trabajos propuestos en el marco del proyecto sea una entidad pblica y
no privada, o viceversa, lo que probablemente repercuta en el tipo de trabajos que
se propongan o en la extensin geogrfica y los componentes del proyecto;
Tambin puede cambiar el lugar que se haba escogido para una industria agrcola
o forestal y ello llevara, en la etapa de apreciacin, a una reformulacin parcial del
proyecto.
En el presente documento la etapa de identificacin se analiza en forma ms
detallada pues es probablemente la ms decisiva en relacin con la coherencia de
las propuestas del proyecto y la ms difcil de aprender y normalizar mediante una
serie de pautas. Tambin es importante recordar que, si bien la preparacin de un
proyecto se puede delegar a consultores nacionales o exteriores, la identificacin
debe estar hecha por o en estrecha relacin con las autoridades nacionales
encargadas de la formulacin de polticas para que las propuestas reflejen las
prioridades nacionales y tengan asegurado el apoyo del gobierno.

Mdulo I: Visin del Desarrollo Rural Integral e Identificacin de Proyectos

Diplomado en Diseo de Empresas para el Desarrollo Rural

IDENTIFICACIN
1. Objetivo
El objetivo de la etapa de identificacin es confirmar que la propuesta se refiere
a un sector prioritario de la economa nacional y estimar, a primera vista, si la idea
del proyecto es tcnica y econmicamente viable y si se justifica que se asignen
ms recursos para su formulacin. En la etapa de identificacin tambin deben
definirse en trminos generales el alcance del proyecto en cuanto a la zona
geogrfica y los tipos de actividades propuestas (componentes principales del
proyecto), fijarse aproximadamente la cuanta de los recursos financieros que se
necesitarn e indicarse, en forma preliminar, los organismos que probablemente
se encarguen de la ejecucin y el funcionamiento.
2. Requisitos previos a la identificacin
Por lo general, los recursos consistentes en estudios, personal y tiempo que se
requieren para la etapa de identificacin son menores que los que insume la etapa
de preparacin. Sin embargo, antes de asignarse recursos para la etapa de
identificacin es conveniente que se verifique de manera general si se renen
ciertos requisitos, a saber:
a) El proyecto ha de aplicarse a un sector de prioridad nacional; ello significa que
debe responder a una necesidad. Adems, la postura del gobierno debe
plasmarse a travs de un acuerdo, ya especificado o con la identificacin de la
idea concreta del proyecto. En otras palabras, no es suficiente que se haya
confirmado la necesidad de un proyecto sino que debe obtenerse un
compromiso previo del gobierno de apoyar ese tipo de proyecto.
b) Es preciso estar al corriente de algunos cambios tecnolgicos o institucionales
cuya introduccin pueda llevar a mejorar la situacin existente; para ser breves
se los llamar conjunto de elementos tcnicos, aunque no incluyen
necesariamente una innovacin tecnolgica importante, pueden consistir en
reformas institucionales o cambios en las condiciones del mercado que
posibiliten la introduccin de una tecnologa conocida. Por ejemplo, la
supresin del control de los precios de determinado producto agrcola puede
hacer posible que se intensifique la produccin aplicndose un conocido
conjunto de elementos tcnicos que incluye el uso de fertilizantes u otros
insumos, lo que habra sido econmicamente viable si se hubiera mantenido el
control de los precios. Sin una propuesta que lleve a incrementar la produccin
o a mejorar los recursos productivos, es difcil formular un proyecto de
inversin.

Mdulo I: Visin del Desarrollo Rural Integral e Identificacin de Proyectos

Diplomado en Diseo de Empresas para el Desarrollo Rural

3. De qu fuentes provienen las ideas acerca de los proyectos?

Desde el punto de vista de la necesidad del proyecto (vase el prrafo 2 (i)
supra), las fuentes de ideas pueden ser las siguientes:
I.

Una peticin del gobierno; evidentemente, ello supone que se requiera

financiacin exterior para el proyecto.

II.

El plan nacional de desarrollo, en particular la parte aplicable al sector

agropecuario.

III.

Estudios econmicos o encuestas sobre el sector agropecuario realizados

por organismos internacionales tales como el Banco Mundial, la FAO o las
comisiones regionales de las Naciones Unidas.

Las ideas provienen de las fuentes arriba mencionadas por lo general se

basaran en las condiciones siguientes:
a) La balanza de comercio exterior (la necesidad de reducir las
importaciones o de acrecentar las exportaciones para generar
ahorros o ingresos en divisas);
b) La oferta de alimentos en el mercado interior la presin de la
demanda sobre los precios de los alimentos y una escasez en los
mercados del pas, as como la necesidad de mejorar el estado
nutricional de la poblacin)
c) La necesidad de abastecer de materias primas a la industria local; y
ltimo en orden pero no en importancia.
d) La necesidad de desarrollar una zona o regin en depresin en un
pas o de mejorar las condiciones de vida de grupos desfavorecidos
de la poblacin.
En relacin con el conjunto de elementos tcnicos descritos en el prrafo 2 (ii)
supra, las fuentes de ideas acerca de proyectos generalmente son las siguientes:
IV.

Resultados de investigaciones y estudios experimentales efectuados en el

pas de que se trate o en otros que estn en condiciones similares.

V.

Encuestas y estudios oficiales acerca de un recurso, realizados por el

gobierno directamente o mediante servicios de consultores nacionales o
extranjeros.

VI.

Estudios del PNUD, especialmente estudios sobre recursos, o estudios

financiados con ayuda de organismos culturales o bilaterales de financiacin.

VII.

Experimentos pilotos y resultados obtenidos en el marco del Programa

Mundial de Alimentos o de organismos similares que ofrecen donaciones,
incluidas las organizaciones no gubernamentales. Esas donaciones permiten
que el pas en cuestin emprenda actividades de carcter experimental que
puedan servir de base para una futura propuesta de inversin.

Mdulo I: Visin del Desarrollo Rural Integral e Identificacin de Proyectos

Diplomado en Diseo de Empresas para el Desarrollo Rural

4. El proceso de identificacin
El proceso de identificacin consiste en elaborar propuestas o analizar
propuestas especificas ya presentadas y determinar, a primera vista, si dichas
propuestas son coherentes y parecen constituir la mejor opcin para alcanzar los
objetivos del proyecto. Tener constantemente presentes las alternativas posibles
tal vez sea el elemento ms importante durante el proceso de identificacin. En la
etapa de identificacin se examinan las alternativas y se hace una seleccin; el
diseo del proyecto normalmente no se pone en entredicho en etapas ulteriores
del ciclo.
Las propuestas han de considerarse desde los puntos de vista siguientes:
I.

Prioridades nacionales. Por ejemplo, aunque el aumento de la produccin

de trigo sea una prioridad nacional, ste se puede conseguir de varias
maneras; por consiguiente, cuando se verifique la relacin de las propuestas
con las prioridades nacionales han de examinarse atentamente, desde el punto
de vista de la poltica nacional, las alternativas posibles para lograr el mismo
fin.

II.

Viabilidad tcnica. Debe determinarse a primera vista si los trabajos

propuestos son viables; por ejemplo en el caso de una propuesta de riego,
debe haberse comprobado mediante un estudio que en la localidad escogida
puede construirse un dique, que ste permitir acumular agua suficiente para
satisfacer las necesidades resultantes de las propuestas, que los suelos son
adecuados para el riego y pueden producir los cultivos propuestos. Tambin a
este respecto deben tenerse siempre presentes las alternativas tcnicas y sus
repercusiones econmicas; tal vez sea posible producir los mismos cultivos
con o sin riego, aunque el rendimiento sea diferente; tal vez sea posible
construir una presa de derivacin en lugar de un embalse aunque,
evidentemente, ello signifique que el riego llegar a un rea ms reducida; tal
vez sea posible aplicar un sistema de riego por gravedad en lugar de riego a
presin, aunque con el primero probablemente se desperdicie ms agua; tal
vez sea igualmente posible producir otro conjunto de cultivos que requieran
diferentes cantidades de agua y generen ingresos de cuanta diferente.

III.

La viabilidad econmica. Supone la existencia de mercados para los

productos y de incentivos para que los beneficiarios participen en el proyecto.
Debe determinarse a primera vista si la produccin resultante de las
inversiones propuestas tendr un mercado, si el proyecto dar resultados
econmicos aceptables para la nacin en su conjunto y si los ingresos de los
agricultores constituirn un incentivo suficiente para qu estos intensifiquen la
produccin. Si bien en esta etapa tal vez no sea necesario emprender un
anlisis detallado, es preciso hacerse una idea del nivel de la tasa de
rendimiento econmico para que se justifique el paso a la etapa de preparacin
del proyecto.

Mdulo I: Visin del Desarrollo Rural Integral e Identificacin de Proyectos

Diplomado en Diseo de Empresas para el Desarrollo Rural

IV.

Determinacin del alcance y de la extensin del proyecto. Aunque la

propuesta y la manera de realizar el proyecto ya estn plenamente justificadas,
parte del rea propuesta y la combinacin especifica de elementos, despus
de haberse examinado las alternativas posibles, debe obedecer a una razn.

V.

Identificacin de Problemas y cuestiones pendientes. En esta etapa ha de

ser posible identificar los problemas y las cuestiones pendientes en relacin
con algunos aspectos de la preparacin del proyecto, aunque se reconoce que
no pueden ni necesitan resolverse en la etapa de identificacin. El criterio
decisivo es que sea posible resolverlos pero no hace falta determinar
exactamente qu forma revestir la solucin; en realidad, lo ms probable es
que surjan varias soluciones alternativas
Las cuestiones y los problemas pendientes se referirn probablemente a los
siguientes aspectos de un proyecto.
a)

Aspectos de organizacin/gestin: Cmo tal vez

intervengan varios organismos pblicos, cules sern los responsables
de la construccin de las obras y del funcionamiento del proyecto? Est
bien definida la autoridad y claramente establecidas las funciones de
todas las partes interesadas en el proyecto? Quin est a cargo de las
cuestiones de polticas y quin a cargo de la ejecucin? Relaciones entre
el organismo responsable de la ejecucin y los beneficiarios.

b)

Aspectos financieros y presupuestario: Estar la entidad

encargada del proyecto en condiciones de financiar los gastos de
construccin y funcionamiento y como lo har? Cmo se efectuar la
recuperacin de gastos, si la hubiere? Necesitarn los beneficiarios del
proyecto crditos para ejecutarlo? Es evidente que estos aspectos
pueden requerir mucha reflexin antes de llegar a una propuesta que
resulte aceptable para todas las partes que intervengan. Esos problemas
no se resolvern definitivamente en la etapa de identificacin.

c)

Aspectos institucionales: Se tratar de problemas referidos

a la tenencia de la tierra, a la poltica de precios o al sistema impositivo.
Cuando se examinan los aspectos institucionales es muy importante
hacerse una idea de los que es polticamente viable para un gobierno.
Tambin habrn de examinarse alternativas y buscar soluciones
parciales posibles en lugar de insistir en un cambio de polticas que tal
vez no sea factible.

d)

Aspectos
de
comercializacin:
Estos
aspectos
comprenden la distribucin de insumos y la comercializacin de la
produccin. Deben identificarse los problemas actuales y esbozarse
soluciones posibles. En esta etapa es necesario establecer muy
claramente la diferencia entre el proceso de comercializacin como tal y
la existencia de mercados para los productos. Este ltimo elemento es
una condicin indispensable para que la etapa de identificacin se
cumpla con xito; sin embargo, aunque reconozca la necesidad de

Mdulo I: Visin del Desarrollo Rural Integral e Identificacin de Proyectos

Diplomado en Diseo de Empresas para el Desarrollo Rural

mejorar el sistema de comercializacin, las propuestas detalladas al

respecto pueden dejarse para una etapa ulterior de preparacin del
proyecto. Evidentemente si se mejora el sistema de comercializacin
tambin se crear un mercado ms amplio para los productos.
VI.

Identificacin de los beneficiarios del proyecto. Se hace cada vez ms

importante mejorar las condiciones de vida de los sectores ms desfavorecidos
de la poblacin. El mejor conjunto de elementos tcnicos, que slo pueden
aplicar agricultores importantes en grandes propiedades, puede no responder a
los requisitos de poltica nacional o de algunos organismos exteriores de
financiacin hacia determinados grupos de la poblacin, por ejemplo, los ms
pobres. Esta consideracin puede llevar a que el conjunto de elementos
tcnicos se administre de manera diferente a fin de volverlo accesible a los
pequeos agricultores. Puede ser preciso volver a definir el conjunto de
elementos tcnicos para que se utilice en mayor grado la mano de obra
disponible en las pequeas explotaciones agrcolas. Ello puede llevar a que las
fases de ejecucin del proyecto se planifiquen de manera diferente con objeto
de facilitar la extensin necesaria a un mayor nmero de pequeos
agricultores; puede hacer falta que los agricultores se organicen en algn tipo
de agrupacin. Para que las propuesta tcnicas resulten aplicables.
Llegar a los grupos ms desfavorecidos puede no ser una prioridad nacional
en algunos pases que tienen grandes superficies disponibles para la
expansin agrcola, recursos naturales no aprovechados y el deseo de
avanzar rpidamente en el proceso de desarrollo. a este respecto pueden
plantearse diferencias de polticas entre los organismos exteriores de
financiacin y los gobiernos y se hace muy importante identificar esas
diferencias en una etapa temprana y plantearlas para que se examinen y se
llegue a una decisin en cuanto a la conveniencia de proseguir la labor de
preparacin del proyecto.
La identificacin de los beneficiarios del proyecto tambin es importante para
descartar algunas modalidades de explotacin. El establecimiento de
estanques para peces, destinados a una produccin intensiva, requiere
grandes inversiones en obras de regulacin de aguas, slo los agricultores
ms ricos estarn en condiciones de emprenderlas con sus propios recursos o
de ofrecer suficientes garantas a una institucin nacional de crdito para
obtener el prstamo necesario. Las plantaciones de rboles en gran escala
tambin requieren recursos financieros suficientes no slo para efectuar la
inversin sino tambin para mantener la plantacin hasta que los rboles sean
plenamente productivos.

VII.

Disponibilidad de fondos locales para la ejecucin y el funcionamiento del

proyecto. En la mayor parte de los pases relativamente pobres sta ser
probablemente la limitacin ms importante. En general, se espera que el
gobierno y los beneficiarios particulares sean quienes financien en el plano
interior de los costos de los recursos nacionales destinados al proyecto de
inversin. Aunque algunos organismos exteriores de financiacin estn
Mdulo I: Visin del Desarrollo Rural Integral e Identificacin de Proyectos

Diplomado en Diseo de Empresas para el Desarrollo Rural

dispuestos a cubrir parte de los costos locales del proyecto, probablemente se

necesiten asignaciones presupuestarias adicionales con el propsito especifico
de financiar la ejecucin del proyecto. De ah en adelante, la financiacin de los
costos adicionales recurrentes de los servicios de apoyo establecidos o
fortalecidos a travs del proyecto constituir una carga continua en el
presupuesto del gobierno. En la etapa de identificacin es necesario que se
examinen el estado de disponibilidad de los fondos locales y las repercusiones
del proyecto en el presupuesto del gobierno.
VIII. Lagunas en la informacin. Por ltimo, en el proceso de identificacin
deben sealarse las lagunas existentes en la informacin y, en particular,
determinar en qu medida despus de haberse cubierto esas lagunas tal vez
haya que modificar algunas formulaciones del proceso de identificacin. En
otras palabras, no es suficiente indicar que se requiere un estudio de los
suelos; es importante estimar, en lo posible, de qu manera los resultados de
los estudios de suelos pueden afectar las formulaciones de la etapa de
identificacin. Anlogamente, no es suficiente sealar la necesidad de que se
haga un estudio del tamao de las explotaciones agrcolas y del rgimen de
tenencia de tierras en la zona del proyecto. Es importante prever, sobre la tasa
de la informacin disponible, si en esa zona probablemente se encontrar una
mayora de explotaciones agrcolas pequeas o grandes, para hacer una
apreciacin de las repercusiones que tendrn los resultados de los estudios en
la concepcin y el alcance del proyecto.
5. Resultados de la etapa de identificacin
Es corriente que el equipo encargado por un organismo exterior de financiacin
de la labor de identificacin, presente sus conclusiones preliminares al gobierno
antes de dejar el pas. Este es probablemente el aspecto ms difcil de la etapa de
identificacin pues requiere que el equipo formule un juicio acerca de la propuesta
de proyecto sin haber tenido tiempo suficiente para analizar a fondo los datos
presentados por el gobierno para plantear cuestiones tcnicas o de polticas al
organismo de financiacin.
La finalidad principal del proceso de identificacin es responder a la pregunta
siguiente: vale la pena invertir ms esfuerzos, es decir, recursos humanos y de
otro tipo, para elaborar el proyecto hasta el nivel de un estudio de viabilidad?
Si vale la pena continuar, el equipo encargado de identificacin debe indicar qu
estudios o datos habrn de reunirse, qu tipo de expertos se necesitarn y cunto
tiempo se requerir hasta finalizar la preparacin del proyecto. Debe precisar
quin realizar los trabajos y con qu fondos, en caso de que estos hagan falta.
Es importante sealar si, antes de seguir con la preparacin, han de tomarse
decisiones de polticas, y en caso afirmativo, cules y cunto tiempo puede tardar
el gobierno o el organismo de financiacin en tomar tales decisiones: En sntesis,
lo que solicita el equipo encargado de la identificacin son trminos de referencia y
un calendario relativos a los estudios y los recursos humanos necesarios para
complementar la preparacin del proyecto.
Mdulo I: Visin del Desarrollo Rural Integral e Identificacin de Proyectos

Diplomado en Diseo de Empresas para el Desarrollo Rural

6. Examen de los resultados de la etapa de identificacin y acuerdo previo a

la etapa de preparacin
El paso siguiente consiste en asegurarse de que las conclusiones a las que se
ha llegado en la etapa de identificacin se examinen en profundidad sobre la etapa
con el organismo de financiacin y con el gobierno. El informe sobre la etapa de
identificacin servir de base para esos exmenes y debe indicar claramente el
estado de las propuestas del proyecto en relacin con cada uno de los aspectos
mencionados en el punto 4 supra.
Antes de proceder con la preparacin es especialmente importante que tanto el
organismo de financiacin como el gobierno estn informados de los elementos
siguientes y confirmen su grado de acuerdo con ellos:
I.

las propuestas del proyecto, segn las haya vuelto a formular el equipo
encargado de la identificacin, que probablemente sern diferentes de las
propuestas iniciales,

II.

las cuestiones y decisiones de polticas que sea necesario examinar y

adoptar antes de preparar el proyecto; si las hubiere;

III.

la responsabilidad de cada una de las partes en la preparacin ulterior del

proyecto, en particular en relacin con el acopio de nuevos datos y la
asignacin del personal y de los fondos necesarios para dicha preparacin;

IV.

el calendario previsto para la etapa de preparacin a fin de disponer lo

necesario para que tanto el organismo de financiacin como el gobierno tomen
las medidas conducentes a la previsin de fondos destinados al proyecto de
inversin.

El examen, con el organismo de financiacin y con el gobierno, de las

conclusiones de la etapa de identificacin a menudo lleva a que se introduzcan
ajustes en las propuestas. Estos ajustes por lo general reflejan apreciaciones del
gobierno en materia de aceptabilidad poltica o de capacidad financiera. Las
deliberaciones muchas veces se refieren al alcance de un proyecto o a la regin
donde se aplicar pues el gobierno es naturalmente muy sensible respecto a las
repercusiones polticas y sociales a las propuestas de un proyecto.
C. PREPARACION / FORMULACION
1. Objetivo
El objetivo de la etapa de preparacin es seguir elaborando, completar y
confirmar las propuestas formuladas durante la etapa de identificacin. Se
requerir una descripcin exhaustiva de los trabajos y medidas propuestas para
comprobar la viabilidad tcnica de stos y confeccionar un presupuesto detallado
de las actividades en que se invertirn los fondos. Debern elaborarse propuestas
pormenorizadas de organizacin y gestin y hacerse una evaluacin econmica
completa. Se necesitar un anlisis econmico al nivel nacional y anlisis
financieros a diversos niveles, incluido el de los beneficiarios, este ltimo con
Mdulo I: Visin del Desarrollo Rural Integral e Identificacin de Proyectos

Diplomado en Diseo de Empresas para el Desarrollo Rural

objeto de verificar, si los beneficiarios tendrn incentivos suficientes para ejecutar

las propuestas y de estimar si ser posible recuperar gastos y en que medida. El
producto final del proceso de preparacin es un estudio de viabilidad en base al
cual un gobierno o un organismo de financiacin pueda apreciar el proyecto.
2. El proceso de preparacin/formulacin
Los requisitos previos para continuar con la preparacin se han indicado en el
apartado B. 6 supra. En la etapa de preparacin se retomarn los aspectos
mencionados en relacin con la etapa de identificacin (B. 4 supra), que se
abordarn ahora en forma mas detallada dndose una justificacin completa de
las propuestas formuladas, acompaada de pruebas tcnicas. Los aspectos en
cuestin son los siguiente:
I.

Prioridad nacional;

II.

Viabilidad tcnica;

III.

Viabilidad de la organizacin/gestin

IV.

Viabilidad econmica

V.

Viabilidad financiera

El proceso de preparacin/formulacin se ha descrito detalladamente en varios

documentos referidos a pautas para la preparacin de proyectos de inversin
agrcola, publicados por el Centro de Inversiones de las FAO. Es conveniente
sealar el propsito especifico de cada conjunto de documentos. En las pautas,
normas o guas, se trata de explicar no slo qu informacin se necesita sino
que tambin por qu y cmo debe presentarse. Los esquemas, publicados
anteriormente, son ms bien listas de verificacin para uso de profesionales que
conocen el proceso de preparacin. Los documentos mencionados son los
siguientes:
Pautas para la preparacin de proyectos de inversin agrcola
febrero de1985.
Guidelines for the Preparation of Feasibility Studies for
Irrigation and Drainage Projects, April 1983.
Gua para la preparacin de estudios de viabilidad proyectos
de desarrollo rural, marzo de 1975.
Guidelines for the Preparation of Feasibility Studies de for
agricultural credit, october 1972.
Normas par ala preparacin de estudios de viabilidad de
proyectos pecuarios, marzo de 1971.
Esquemas para
septiembre de 1967.

solicitar

la

financiacin

de

proyectos,

Mdulo I: Visin del Desarrollo Rural Integral e Identificacin de Proyectos

10

Diplomado en Diseo de Empresas para el Desarrollo Rural

El gobierno es responsable de la inspeccin del proyecto que se ejecuta en su

territorio o con su garanta para el prstamo, tenindose en cuenta que muchas
veces el mismo gobierno facilita una parte importante de los fondos necesarios.
Ambas partes deben hacer, en forma conjunta o independiente, el seguimiento y la
evaluacin de los resultados para ajustar las actividades conforme a las
realizaciones efectivas y utilizar en futuros trabajos de desarrollo la experiencia
adquirida a travs de proyecto.
El seguimiento consiste en evaluar una serie de indicadores establecidos de
antemano para asegurarse de que siguen el curso previsto desde el comienzo de
la ejecucin del proyecto. Tales indicadores se referirn a la utilizacin de los
insumos, al rendimiento de los cultivos, al nivel de ingresos alcanzado, as como al
aprovechamiento de las instalaciones y servicios econmicos y sociales
establecidos a travs del proyecto; por ejemplo, se contar el nmero de alumnos
que hayan completado su entrenamiento, etc. En la evaluacin se tomarn en
cuenta todas las realizaciones efectuadas en el marco del proyecto, desde la
construccin de obras hasta la utilizacin de las instalaciones y los servicios del
proyecto, incluidos los aumentos de rendimiento, de ingresos, etc. La comparacin
final entre la tasa de rendimiento econmico logrado efectivamente y las
estimaciones hechas en la etapa de apreciacin son slo un aspecto de este
ejercicio cuyo mayor provecho ser la experiencia que pueda aportar para la
preparacin de proyectos futuros.
Para que la inspeccin, el seguimiento y la evaluacin sean imparciales, lo ideal
es que se encarguen de ellos un grupo de personas independientes de las que se
hayan ocupado de la preparacin y apreciacin del proyecto o de quienes lo estn
ejecutando. Esto es difcil de conseguir, por lo menos en las primeras
inspecciones, pues generalmente las realiza el mismo grupo que ejecuta el
proyecto; sin embargo, la inspeccin normalmente se gua por elementos fsicos y
financieros que se pueden contabilizar. En cambio, para hacer el seguimiento y,
sobre todo, la evaluacin, es fundamental que se designe un equipo
independiente.
3. Horizontes temporales
El horizonte temporal de la ejecucin, la supervisin y la inspeccin es el
llamado perodo de construccin o perodo de ejecucin del proyecto, que por lo
general es de unos cinco aos. El seguimiento continuar despus de haber
terminado el perodo del proyecto pues la finalizacin de algunos trabajos puede
prolongarse ms all de dicho perodo mientras que el logro de los rendimientos
previstos, la mejora de los ingresos, etc., no se alcanzar hasta la fase del pleno
desarrollo, que puede llegar tal vez diez o quince aos despus de haberse
comenzado a ejecutar el proyecto. Por esa razn, es indispensable que el
gobierno haga un seguimiento. Mientras el seguimiento es un proceso continuo, la
evaluacin se hace mediante una nica intervencin, mucho despus de haberse
llegado al pleno desarrollo, como apreciacin final de la operacin pero con el
objetivo principal de extraer lecciones tiles para actividades futuras.
Mdulo I: Visin del Desarrollo Rural Integral e Identificacin de Proyectos

11

Diplomado en Diseo de Empresas para el Desarrollo Rural

D. APRECIACION
1. Objetivo
Efecta la apreciacin un equipo designado por el organismo exterior de
financiacin, o por el gobierno cuando intervengan nicamente fuentes nacionales
de financiacin, con la finalidad de decidir si se financiar el proyecto. El equipo
encargado de la apreciacin deber asegurarse, como en etapas anteriores, de
que el proyecto cumpla con los siguientes criterios:
I.

prioridad nacional;

II.

viabilidad tcnica;

III.

viabilidad de la organizacin/gestin;

IV.

viabilidad econmica;

V.

viabilidad financiera;

La apreciacin consiste en una verificacin sistemtica de las conclusiones a

las que se ha llegado en la etapa de preparacin y debe efectuarla un equipo
designado por el organismo de financiacin o por el mismo gobierno para que
formule un juicio independiente sobre la conveniencia de que se financie el
proyecto.
2. Requisitos previos a la preparacin
El requisito previo a la apreciacin por parte del organismo de financiacin de
una peticin formal del gobierno que presente el estudio de viabilidad. Cuando el
estudio de viabilidad haya sido preparado por o con servicios de asistencia
exterior, es importante que el gobierno suscriba oficialmente las propuestas o
especifique qu cuestiones se estn examinando todava y, cuando no haya
acuerdo con respecto a propuestas especificas, que otras propuestas se
presentan.
Ello supone que el gobierno examine minuciosamente el estudio de viabilidad
antes de que llegue el equipo encargado de la apreciacin. Una de las dificultades
principales con que se tropieza en relacin con tal examen es asegurarse de que
todas las dependencias y organismos gubernamentales relacionados con el
proyecto estn al corriente de las propuestas y hayan tenido la oportunidad de
formular observaciones. La apreciacin en el campo de un proyecto es mucho
ms fcil si los organismos gubernamentales examinan y resuelven las diferencias
que puedan existir entre ellos respecto de las propuestas del proyecto antes de
que llegue el equipo encargado de la apreciacin misma.
3. El proceso de apreciacin.
Cuando lo realiza un organismo exterior de financiacin, el proceso abarca los
elementos siguientes:
Mdulo I: Visin del Desarrollo Rural Integral e Identificacin de Proyectos

12

Diplomado en Diseo de Empresas para el Desarrollo Rural

I. Apreciacin en el campo;
II. Preparacin del informe de apreciacin;
III. Negociaciones y convenio de prstamo;
IV. Efectividad de los prstamos.
I.

Apreciacin en el campo. La apreciacin en el campo consiste en verificar

en el campo y con el gobierno la viabilidad de las propuestas del proyecto y
las pruebas al respecto. Esta fase parecer ser una repeticin del trabajo
de campo realizado en las etapas de identificacin y de preparacin. Las
diferencias se pueden resumir como sigue: en la etapa de identificacin
deben encontrarse pruebas de apoyo de las propuestas pruebas en apoyo
de las propuestas del proyecto o indicarse la posibilidad de suministrar tales
pruebas; en la etapa de preparacin se analizan y presentan
detalladamente las pruebas; en la etapa de apreciacin se asegura que las
pruebas sean validadas y suficientes.

Durante la etapa de apreciacin no es corriente encontrarse con problemas

referidos a factores tcnicos o a normas tcnicas bsicas pues stos
probablemente ya se habrn examinado y acordado en las etapas de identificacin
y de preparacin. Los aspectos que requieren una atencin concienzuda durante
la etapa de apreciacin sern ms bien la organizacin y gestin propuestas para
el proyecto y los aspectos financieros, ya sea que se refieran a la provisin de
fondos para el proyecto o a la recuperacin de gastos de los beneficiarios del
proyecto.
Es lgico que sea as porque la organizacin y gestin del proyecto a menudo
afectar prerrogativas y privilegios respecto de los cuales puede haber conflictos
entre los diversos organismos nacionales existentes que slo podrn reconciliarse
cuando los fondos estn prcticamente disponibles y pueda funcionar el
mecanismo necesario para presionar por una solucin.
El examen de la manera de competir los costos del proyecto entre un
organismo de financiamiento y el gobierno compete a esas dos partes. Hasta la
etapa de apreciacin slo pueden formularse propuestas provisionales, dndose
alguna indicacin de su aceptabilidad para una u otra de las partes en cuestin. La
recuperacin de gastos tambin es una cuestin poltica delicada y ningn
gobierno estar dispuesto a examinar seriamente un cambio de polticas hasta
que la financiacin est prcticamente asegurada pero a veces ni siquiera esto
representa un motivo suficiente.
II.

Preparacin del informe de apreciacin. Esta fase consiste en la revisin de

las propuestas por parte del organismo de financiacin. A menudo es un
proceso largo pues se requiere el visto bueno en los planos tcnicos y de
polticas. En esta etapa se da forma final a las propuestas y se proponen
soluciones para todos los principales problemas pendientes enumerados en
el estudio de viabilidad.

Mdulo I: Visin del Desarrollo Rural Integral e Identificacin de Proyectos

13

Diplomado en Diseo de Empresas para el Desarrollo Rural

Con respecto a esas cuestiones, es probable que el organismo de financiacin

confeccione dos listas finales, a saber:
a) Una lista de aseguraciones que habrn de obtenerse del gobierno en la
negociacin;
b) Una lista de condiciones que habrn de cumplirse antes de que el
prstamo se haga efectivo.
II.

Negociaciones y convenios de prstamos. En esta etapa se obtienen del

gobierno las aseguraciones requeridas o se hacen otros arreglos. Tales
aseguraciones pueden ser que el nombramiento del director del proyecto
deba ser apoyado por el organismo de financiacin o que los contratos por
sumas que rebasen cierto lmite no se aprobarn sin consulta previa con el
organismo de financiacin, etc. Cuando se llega a un resultado favorable en
relacin con todas las cuestiones respecto de las cuales se ha requerido
acuerdo se dispone lo necesario para que la ms alta autoridad del
organismo de financiacin de su visto bueno antes de que se firme el
acuerdo sobre el prstamo, que por lo general es un procedimiento
meramente formal.

III.

Efectividad del prstamo. Se habr convenido en una serie de condiciones

antes de que el prstamo se haga efectivo. Estas consisten en que se
adopten medidas especficas consideradas esenciales para que se liberen
fondos del prstamo. Por lo general se refieren a aspectos institucionales o
financieros, por ejemplo, que se facilite un local o emplazamiento para un
componente especfico del proyecto, se cree una sociedad, se presente un
sistema revisado de contabilidad o se modifiquen condiciones de compra.

EJECUCIN, INSPECCIN, SEGUIMENTO Y EVALUACIN.

1. Objetivo
La etapa de ejecucin representa el punto culminante de todo el proceso. En
ella se constituirn las obras, se efectuarn las inversiones y se asignar
finalmente los recursos. Una vez realizadas se ha dado un paso irreversible, es
decir, cualquier cambio en la programacin de las actividades se vuelve muy
costoso; por lo tanto, esta fase es sumamente delicada y debe ser objeto de una
inspeccin o supervisin constantes para asegurar que la ejecucin se ajusta al
plan, de un seguimiento concienzudo para comprobar que se cumplen los
objetivos y de una evaluacin final para determinar si se han logrado los
resultados previstos.
2. Responsabilidades.
La ejecucin es estrictamente responsabilidad del gobierno que puede haber
recibido en prstamo parte de los fondos necesarios para la ejecucin del
proyecto. El organismo de financiacin supervisa la utilizacin de los fondos que
Mdulo I: Visin del Desarrollo Rural Integral e Identificacin de Proyectos

14

Diplomado en Diseo de Empresas para el Desarrollo Rural

ha convenido en prestar para asegurarse de que stos se emplean conforme al

convenio de prstamo y evolucin general del proyecto se ajusta a las propuestas
acordadas en la etapa de apreciacin.
3. Problema con que habitualmente se tropieza en la preparacin
formulacin de proyectos.
En esta etapa ya se han establecido las bases conceptuales y el alcance del
proyecto 1/1. Los problemas que probablemente se planteen se referirn en primer
lugar, al grado de detalle tcnico aceptable en un estudio de viabilidad. En algunos
sectores se ha llegado a un amplio acuerdo, por ejemplo, con respecto a la
profundidad y los criterios aceptables en un estudio de los suelos que sirva de
base para un proyecto de riego. En otros sectores, los criterios se elaboran a
medida que se adquiere experiencia. Por ejemplo qu profundidad se considera
aceptable en estudios relacionados con la construccin de un camino rural?
Mientras que para construir un camino principal debern hacerse estudios de
ingeniera antes de que se apruebe la financiacin, en el caso de un camino rural
los requisitos en materia de estudios tendern a ser ms flexibles, segn la
capacidad y experiencia del organismo nacional encargado de construir ese tipo
de caminos y segn los accidentes del terreno que atravesar el camino en
cuestin.
En el sector agrcola, las estimaciones sobre aumentos de la produccin, por
ejemplo, se basa asimismo en los resultados de investigacin, en el rendimiento
de los agricultores ms productivos de la zona y en el apoyo tcnico que se
facilitar en el marco del proyecto. En esos casos deber hacerse en ltimo
trmino un juicio de valor, que quedar expuesto a que se le ponga en entredicho.
En el sector econmico pueden plantearse problemas en cuanto al grado de
detalle requerido acerca de la estructura de las explotaciones agrcolas, la
tenencia de la tierra, el empleo o los ingresos provenientes de actividades no
agrcolas. A falta de estudios completos, habr que utilizar encuestas muestrales
o censos antiguos ajustados para dar cuenta de los hechos recientes. A ese
respecto tampoco se pueden aplicar las mismas normas en todos los casos. Los
detalles requeridos dependern de la homogeneidad que exista en la zona del
proyecto, del sistema de explotacin propuesto (por ejemplo), si se trata de
produccin de riego o de secado), de la disponibilidad de otra informacin cuando
fallen datos oficiales(por ejemplo), informacin proveniente de los organismos de
crdito, de los proveedores de maquinara agrcola, etc. ).
Por ltimo, cuando se elaboren las propuestas de organizacin y gestin del
proyecto probablemente surgirn los problemas ms difciles. Introducir un
1

1/ No obstante, como ya se explico puede ser que esos elementos deban

volver a definirse debido a cambios en las condiciones polticas o econmicas a o
los resultados de estudio detallados que se hayan emprendido para completar la
preparacin del proyecto.

Mdulo I: Visin del Desarrollo Rural Integral e Identificacin de Proyectos

15

Diplomado en Diseo de Empresas para el Desarrollo Rural

elemento nuevo, el proyecto, en una estructura existente constituye siempre un

hecho complejo y es grande la tentacin de establecer una nueva entidad
autnoma encargada del proyecto, con privilegios administrativos y financieros,
respaldada por la financiacin exterior obtenida para el proyecto. Esa solucin
puede resultar conveniente si se aplica a un solo proyecto. Sin embargo, si se
repite en varios proyectos, crendose organismos que compiten para cumplir con
las responsabilidades de los servicios pblicos existentes y eliminndose
incentivos para que stos mejoren, tal situacin tender a ejercer una influencia
negativa en la estructura de los servicios pblicos en su conjunto. Es preciso
reflexionar mucho para llegar a un compromiso que asegure que el proyecto se
emprender y funcionar con xito utilizando en la mayor medida posible los
organismos pblicos existentes.
4. Resultados y examen de la etapa de preparacin/formulacin.
Aunque el equipo encargado de esta etapa proseguir con la preparacin hasta
donde sea posible, debe reconocerse que en algunos aspectos los resultados de
su labor no siempre estarn a la altura de los requerimientos, por ejemplo debido a
la falta de datos tcnicos o de una decisin de polticas de parte del gobierno.
Esas carencias deben declararse y el equipo ha de indicar si es posible obtener
los elementos tcnicos que faltan, cuanto se tardara, y presentar una estimacin
de la importancia de cubrir la laguna antes de la etapa de apreciacin del
proyecto. Corresponder al organismo de financiacin decidir si habr de
procederse a la etapa de apreciacin o insistirse en que se completen los
requisitos tcnicos de la preparacin. El tiempo que lleve seguir afinando los datos
puede compensarse con los beneficios que esto aporte al proyecto; slo el
organismo de financiacin puede tomar esa decisin, segn el tipo de datos que
falten. Con respecto a las decisiones de polticas que haya de adoptar el gobierno,
la decisin, del organismo de financiacin depender de la significacin de stas
para el funcionamiento del proyecto, del pas en cuestin, de la urgencia de que se
invierta en el sector correspondiente y de la existencia, en una etapa ms
avanzada de elaboracin, de proyectos alternativos que el organismo de
financiacin pueda considerar interesantes.
Al igual que los resultados de la etapa de identificacin, los de la etapa de
preparacin se incorporan en un informe sobre la misma, es decir, el estudio de
viabilidad, que presentar el gobierno al organismo de financiacin. Quedarn
varias cuestiones pendientes por resolver, que debern ponerse de relieve y
sintetizarse claramente al final del informe sobre la preparacin para sealar a la
atencin del organismo de financiacin y del gobierno la necesidad de buscarles
una solucin.
Hay razones vlidas por las que durante la preparacin no se pueden resolver
todos los problemas. En primer lugar, a menudo se requieren importantes cambios
de poltica de parte del gobierno y ste no se compromete hasta que la
financiacin est asegurada y sea polticamente ms fcil adoptar tales medidas.
En segundo lugar, con respecto a dichas cuestiones de polticas, las partes
Mdulo I: Visin del Desarrollo Rural Integral e Identificacin de Proyectos

16

Diplomado en Diseo de Empresas para el Desarrollo Rural

interesadas quieren mantenerse hasta ltimo momento en una posicin lo ms

fuerte posible para negociar. En tercer lugar, algunas de esas cuestiones
obedecen a criterios adoptados por los mismos organismos de financiacin, por
ejemplo, las tasas de inters o la aceptabilidad de precios subvencionados para
los insumos o la produccin. nicamente el organismo de financiacin puede
decidir con qu grado de flexibilidad aplicar sus propios criterios y qu
posibilidades de opcin existen frente a otras ventajas que pueden resultar de la
ejecucin del proyecto.
Etapas de preparacin y apreciacin. Mientras esos sobre costos
probablemente sean ms fciles de calcular hoy en da, la magnitud del aumento
de los costos a comienzos del decenio de 1970 tom de sorpresa a la mayor parte
de los inversores y organismos de financiacin y, en consecuencia, los resultados
de la evaluacin econmica de proyectos fueron muy diferentes y a veces
marginales pues el aumento de los precios de la produccin no compens los
sobrecostos. En tales situaciones, los desembolsos financieros no constituyen una
indicacin de logros de objetivos.
Durante la ejecucin, la inspeccin y el seguimiento se genera un conflicto entre
dos factores. Los proyectos se realizan en un mundo donde las condiciones
polticas y econmicas cambien constantemente. Los funcionarios encargados de
supervisar e inspeccionar la ejecucin tratan de asegurarse de que el proyecto se
efecta conforme al convenio de prstamo mientras que las condiciones
cambiantes tal vez requieran, an en esta etapa tarda, un cambio en el diseo o
incluso en las bases conceptuales del proyecto. La falta de flexibilidad y de buena
voluntad para adaptarse a situaciones nuevas en estas circunstancias puede
ocasionar un gran desperdicio de recursos. Por consiguiente, deber decidirse con
sensatez si las condiciones cambiantes justifican la introduccin de modificaciones
sustanciales en el diseo o en las bases conceptuales del proyecto y se requiere
coraje para proponer y llevar a la prctica esos cambios en un proyecto que ha
sido ratificado en su forma actual por un convenio formal de prstamo difcil de
modificar.
Cuando en un proyecto se han introducido ideas innovadoras, el seguimiento
reviste mayor importancia. Debe combinarse con un flujo de informacin til para
el proceso de ejecucin, cuando ste todava no se ha finalizado, y para el
desarrollo futuro en la zona del proyecto, que continuar gracia a los esfuerzos del
gobierno una vez completado el proyecto. Tericamente, cuando en un proyecto
se hayan introducido innovaciones, la evaluacin del mismo es una condicin
indispensable para que en otro caso vuelva a recomendarse una innovacin
similar. Sin embargo, las circunstancias concretas de la vida raramente dan tiempo
suficiente para esperar las evaluaciones de proyectos.
CONCLUSIONES
Tal como se lo ha presentado, el ciclo de los proyectos puede parecer un
proceso innecesariamente largo y complejo. Si bien se estn ideando maneras de
abreviar el ciclo de los proyectos, las posibilidades de aplicarlas son limitadas. La
Mdulo I: Visin del Desarrollo Rural Integral e Identificacin de Proyectos

17

Diplomado en Diseo de Empresas para el Desarrollo Rural

solucin no se encontrar aplicando una metodologa menos rigurosa sino ms

bien procediendo a una capacitacin intensiva del personal del gobierno a fin de
que ste pueda incluir entre sus funciones ordinarias la preparacin de proyectos
de inversin para los que se solicite financiacin nacional o exterior.
Si existen equipos nacionales capaces de hacer una preparacin adecuada de
los proyectos, los objetivos de la inversin nacional y exterior podrn alcanzarse
sin que sea necesario menoscabar la calidad de esa labor. La financiacin
nacional y exterior consistir en proveer de fondos a un sector, por ejemplo, el
riego o el crdito agrcola, delegndose a los organismos nacionales la tarea de
preparar los proyectos especficos que integrarn el programa de inversiones en el
sector correspondiente.

Mdulo I: Visin del Desarrollo Rural Integral e Identificacin de Proyectos

18