AUTONOMA TERRITORIAL Y DISTRIBUCIN DE

COMPETENCIA EN ESPAA

Introduccin. 1. La Constitucin Espaola de 1978 y la autonoma territoria 2. La

referencia federal 3.Tres vas de acceso a la autonoma 4. Comunidades Autnomas
5. El significado de autonoma en el Ordenamiento espaol 6. La competencia de las
Comunidades Autnomas

Elaborado por: Lic. Jess Alberto Enrquez Gonzlez

Introduccin

El motivo que nos ha llevado a realizar sta breve presentacin, es tener una
visin de la naturaleza peculiar del Estado autonmico Espaol en su amplio diseo
constitucional del que se ha debido partir de su fase de implantacin y su significacin
como realidad constitucional enmarcada por los referentes normativos fundamentales.

La aparicin de un nuevo sistema organizativo poltico-administrativo en el

nivel regional, donde las Comunidades Autnomas utilizan principios como los de
coordinacin, cooperacin o el de colaboracin, participacin e informacin recproca
cobra un valor inusitado a la hora de sincronizar las acciones autnomas de los entes
buscando, a travs de ellos, la tan ansiada eficacia administrativa y armonizacin de
resultados. Por lo tanto, de fondo no se centra tanto en una definicin del poder que le
es reconocido a cada uno de los entes como en la exacta interpretacin del sistema
complejo, esto es, la racionalizacin de modos y procedimientos a travs de los cuales
puedan ejercerse esos poderes.

De esta manera podremos conocer a ciencia cierta qu constitucionalmente el

Estado autonmico es imprescindible para su correcta ubicacin en el catlogo de las
formas de descentralizacin manejadas por dicha teora.

La complejidad de sus ordenaciones fundamentales unida a la circunstancia de

ser las previsiones constitucionales sobre la organizacin territorial del Estado Espaol,
tanto la ordenacin constitucional de un proceso para la transformacin del viejo Estado
unitario y centralista en nuevas estructuras poltico-administrativas en el nivel regional,
las Comunidades Autnomas.

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La Constitucin Espaola (CE) de 1978 y la autonoma territorial

Partiendo de la Constitucin Espaola de 1978, en la que se implementa en su

Ttulo VIII, De la organizacin territorial del Estado, los lineamientos bsicos de la
divisin territorial, es importante sealar la no fcil elaboracin del mapa autonmico
espaol, ya que las dudas polticas y los liderazgos de grupo, los intereses de
determinadas burocracias establecidas, y el temor a un cambio drstico y la consiguiente
merma de los poderes proclamados hasta entonces a la Administracin central, eran
aspectos que difcilmente podan dejarse de lado.

La necesidad de una profunda reestructuracin territorial del Estado pareca en

los ambientes de oposicin a la dictadura franquista como un objetivo prioritario en el
eventual retorno a la democracia, tanto para satisfacer las demandas autonomistas, como
por congruencia con las concepciones democrticas que se profesaban.

El acuerdo de las fuerzas polticas presentes en las Cortes Constituyentes,

compartan la necesidad de afrontar de inmediato el problema fundamental de organizar
un Estado congruente con las exigencias del principio democrtico, adems que
ofreciese un marco adecuado para la integracin constitucional de las apremiantes
demandas de autonoma.

El constituyente de 1978, se encontr ante el problema de articular un modelo de

organizacin del Estado capaz de dar amplia cabida a unos poderes autonmicoterritoriales que, obviamente, no pre-existen como tales, al partirse de un Estado
unitario centralista. De sta manera, y tomando en cuenta las experiencias de otros
pases y la propia tradicin constitucional, se reduca a dos alternativas
fundamentalmente: a) ordenar en la Constitucin la existencia de las entidades
territoriales autnomas, y dar con ello nacimiento a unos Entes territoriales no
originarios y estrictamente predeterminados por aqulla en su existencia, competencias
y dems caractersticas; o bien, b) establecer un marco de posibilidades e inducir la
insercin en el mundo jurdico de unos sujetos que, al partir de un cierto grado de
indeterminacin, permitiera combinar la voluntad descentralizadora constituyente con la

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participacin autonmica en la determinacin del estatuto fundamental de las nuevas

entidades territoriales.

Como resultado, se opt por la segunda de las alternativas, siendo fruto de sta
opcin la relativa contradiccin de un Estado que, no siendo reconocidamente federal
sino autonmico, ha podido resultar a la postre ms condicionado y ser ms sensible
que el propio Estado federal a los factores descentralizadores.

Por lo que se estableci en la Constitucin Espaola de 1978 en su Ttulo VIII,

Captulo I, los principios generales de la organizacin territorial del estado, en donde su
artculo 137 dice:

El Estado se organiza territorialmente en municipios, en provincias y en las

Comunidades autnomas que se constituyan. Todas estas entidades gozan de
autonoma para la gestin de sus respectivos intereses.

As en ste Titulo y singularmente el Captulo II, fij slo un marco dentro del
cual cada Estatuto establecera su organizacin y su propio mbito competencial. Es lo
que se ha denominado el principio dispositivo, de modo que seran las provincias las
que decidiran organizarse en Comunidades Autnomas y sus Estatutos los que
estableceran su organizacin y competencias, siempre dentro del respeto al citado
marco constitucional.

Pues,

como

fcilmente

se

deduce

del

articulado

constitucional,

es

cualitativamente diferente y superior en el caso de las Comunidades autnomas respecto

de la de las restantes entidades territoriales en las que se organiza el Estado.

Esta cualificada autonoma se vincula a las nacionalidades y las Regiones,

denominaciones con las que se designan unas formaciones sociales de caractersticas
naturales, histricas o sociolgicas que tienen una existencia previa a la Constitucin
que las reconoce. Por eso se puede decir que, en su consideracin constitucional, la
autonoma poltica es tanto un derecho de determinadas formaciones sociales y

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entidades jurdico-polticas de base territorial, como un principio estructurante de la

organizacin territorial del Estado.

El principio autonmico cualifica la forma territorial del Estado, pudindose

decirse que, se est refiriendo a un principio organizativo que conduce o lleva a la
estructuracin territorial del Estado basada en la existencia de unos Entes Polticosterritoriales autnomos, aunque no soberanos; esto es, a unos entes que comparten con
el Estado aparato o Estado Gobierno el poder poltico del Estado ordenamiento en
plano desigual, puesto que el poder que este ltimo ostenta tiene la importante
diferencia cualitativa significada por el carcter soberano que se deriva de la
originariedad de su ordenamiento.

La referencia federal

El constituyente espaol, sin duda, a la hora de establecer el diseo del Estado

autonmico, no excluy radicalmente el modelo federal, sin embargo fue un referente
sugeridor de algunos aspectos del mismo, su intencin se redujo a posibilitar la
organizacin de un sistema de poderes territoriales autnomos remitiendo su definitiva
concrecin a los procesos estatuyentes particulares.

Lo que se percibe en el modelo espaol es un conjunto de factores y

circunstancias que suponen un tipo avanzado de descentralizacin poltica. Pero aunque
no se expresa la Constitucin espaola con planteamientos federales, lo cierto es que
despus de varios aos del nuevo rgimen y de las experiencias prcticas, pocos son los
que dudan de la referencia a un sistema federal.

Ya que tenemos como ejemplo, que es innegable la recurrencia al federalismo

por parte de la doctrina y la jurisprudencia al interpretar determinados institutos del
Estado Autonmico, en los que se han interpretado los conceptos de lealtad, inspeccin,
cooperacin, auxilio, prevalencia, que se han utilizado en las relaciones entre el Estado
y las Comunidades autnomas, sobre todo en los momento iniciales de la nueva
organizacin territorial y que tienen una inequvoca procedencia federal.

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Tambin es evidente en la recurrente invocacin del reparto de recursos entre los

tres niveles territoriales del Estado federal como criterio vlido, y hasta legitimador,
para medir el grado descentralizacin efectivamente alcanzado en el desarrollo
autnomo.

Lo que si es cierto es que el modelo o forma de organizacin territorial del

Estado autonmico caracterizada por unas Comunidades territoriales son ms
autnomas que un buen nmero de Entidades federales y unas estructuras centrales de
escasa congruencia con el sistema de poderes. Esto no significa que no hayan
diferencias entre los diversos procesos de descentralizacin poltica. Entre el Estado
federal y el Estado autonmico hay, ciertamente, diferencias de origen histrico, sin
embargo, se ven reducidas cuando se constatan en trminos analticos las caractersticas
de un sistema territorial estatal integrado por unas Comunidades autnomas que, dicen
que son ms autnomas que muchos Estados federados.

Tres vas de acceso a la autonoma

La Constitucin Espaola prev el ejercicio del derecho a la autonoma por las

caractersticas histricas, culturales y econmicas comunes, los territorios insulares y las
provincias con entidad regional histrica, las cuales podrn acceder a su autogobierno y
constituirse en Comunidades Autnomas.

La Constitucin en su artculo 143.2 establece tres distintas vas de acceso a la

autonoma misma que se transcriben:

a) Territorios dotados de entes preautonmicos (entes que se crearon por 13

Decretos-leyes de 1978, referidos a las actuales Comunidades Autnomas. Por
este procedimiento accedieron a la autonoma poltica, las Comunidades de
Asturias, Cantabria, La Rioja, Regin de Murcia, Comunidad Valenciana,
Aragn, Castilla-La Mancha, Canarias, Extremadura, Isla Baleares, Comunidad
de Madrid y Castilla y Len.

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b) La segunda va est prevista en el artculo 151.1 de la Constitucin espaola, en

principio abierta a todos los territorios, pero finalmente slo lo consigui
Andaluca. Se trata de una iniciativa reforzada, que implica adems un
referndum.

c) El ltimo caso es la va excepcional, prevista slo para ciertos territorios. Se

contempla un procedimiento simplificado para el acceso a la autonoma de los
territorios que en el pasado, bajo la vigencia de la Constitucin de 1931,
hubieran plebiscitado proyectos de Estatutos de Autonoma. Por esta va
accedieron Catalua, el Pas Vasco y Galicia.

Comunidades autnomas

Uno de los rasgos caractersticos del ordenamiento constitucional es la remisin

a los Estatutos de autonoma de la conformacin de buena parte de la organizacin
territorial del estado, de tal modo que la forma territorial de ste lo que habitualmente se
viene denominando el Estado autonmico, se perfecciona, no slo en la propia
Constitucin, sino, adems en dichos Estatutos, en los que se concreta la definitiva
conformacin de sus perfiles, una vez que la norma fundamental ha fijado: a)los
requisitos y modos de acceder al autogobierno, b)los distintos niveles competenciales
posibles, c) el mnimo institucional obligatorio, y d) las caractersticas generales del
sistema, segn resultan de la proyeccin a la ordenacin que se contiene en su Ttulo
VIII.

Las Comunidades autnomas son entes poltico-territoriales de fundamento

constitucional especialmente relevante, en tanto que sujetos expresamente previstos y
parcialmente regulados por la Norma Fundamental, que, junto con los rganos
constitucionales, concuerden a cualificar el Estado autonmico, del mismo modo que
los Estados miembros cualifican al Estado federal. En el caso Espaol no cabe objetar
que los perfiles institucionales de los entes autonmicos slo en parte se contienen en la
Constitucin. Porque, siendo esto cierto, no lo es menos que es la propia Norma
constitucional la que remite a los Estatutos de autonoma la definitiva fijacin de los
contornos de la constitucin territorial del Estado.

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La naturaleza jurdica de los Estatutos de autonoma viene parcialmente

precisada por la propia Constitucin Espaola, al considerarlos como la Norma
Institucional Bsica de cada Comunidad autnoma y vincular al estado con el deber de
reconocerlos y ampararlos como parte integrante de su ordenamiento jurdico, contenido
que en su artculo 147 constitucional establece:

Artculo 147.
1.Dentro de los trminos de la presente Constitucin, los Estatutos sern la
norma institucional bsica de cada Comunidad Autnoma y el Estado los
reconocer y amparar como parte integrante de su ordenamiento jurdico.
2.Los Estatutos de autonoma debern contener:
a)

La denominacin de la Comunidad que mejor corresponda a su

identidad histrica.
b)

La delimitacin de su territorio.

c)

La denominacin, organizacin y sede de las instituciones

autnomas propias.
d)

Las competencias asumidas dentro del marco establecido en la

Constitucin y las bases para el traspaso de los servicios correspondientes a

las mismas.
3.La reforma de los Estatutos se ajustar al procedimiento establecido en los
mismos y requerir, en todo caso, la aprobacin por las Cortes Generales,
mediante ley orgnica.

El Estatuto es la Norma fundamental del ordenamiento autonmico, ya que

cumple dentro del mismo funciones anlogas a las que cumple la Constitucin en
relacin con el ordenamiento del Estado. Es la Norma que crea la Comunidad
autnoma, sta no preexiste al Estatuto, sino que surge con su aprobacin. Pero,
adems, el Estatuto es Norma jerrquicamente superior respecto de las restantes normas
autonmicas, puesto que los elementos estructurales y los fundamentos de la unidad y
coherencia del ordenamiento autonmico se encuentran justamente en dicha Norma.

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El significado de autonoma en el Ordenamiento espaol

Garca de Enterra indica que uno de los caracteres sustantivos de la autonoma

es la potestad reconocida a los entes de dotarse a s mismos de un Ordenamiento
jurdico al que el poder estatal reconoce eficacia externa. La autonoma es una
condicin general que deriva de una forma peculiar de estructuracin del Estado, un
principio general de organizacin que tiene carcter informador y no meramente
programtico de todo el Ordenamiento jurdico, que debe ser integrado de acuerdo con
ste.

La autonoma como principio estructural bsico de la organizacin que se

implementa en el texto constitucional en el Ttulo VIII De la organizacin territorial
del Estado y la descentralizacin del administrativa en su artculo 103.1 CE, tiene
como principio el reparto del poder entre distintas instancias territoriales. As los entes
sobre los que recae tal distribucin van a asumir el ejercicio de una parte del poder
poltico, gozando por ello de autonoma suficiente para actuar como organizaciones
representativas de una determinada colectividad territorial.

Sin embargo, la autonoma es un poder limitado, tal como el Tribunal

Constitucional a reafirmado que autonoma no es soberana, y an ste poder tiene sus
lmites y, dado que cada organizacin territorial dotada de autonoma es una parte del
todo, en ningn caso el principio de autonoma puede oponerse al de unidad, sino que es
precisamente dentro de ste donde alcanza su verdadero sentido. (STC 2 de febrero de
1981, f.j. 3).

Lo que si podemos afirmar es que la autonoma permite la diversidad de

opciones polticas dentro de su mbito, de este modo se efecta una distribucin entre
distintos mbitos territoriales donde la participacin y manifestacin de las opciones
polticas pueden moverse libremente, propiciando el pluralismo. De esta manera,
supone un efectivo ejercicio del poder pblico en los distintos niveles por la
coexistencia de las diversas opciones polticas. No obstante, la delimitacin del
contenido concreto queda remitido a la ley dentro del marco que le fije el

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Ordenamiento. Es la ley, en definitiva, la que concreta el principio de autonoma de

cada tipo de entes, de acuerdo a la Constitucin (STC 2 de febrero de 1981, f.j.3).

La Competencia de la Comunidades Autnomas

El precepto fundamental del artculo 149 Constitucin espaola, establece la

competencia exclusiva del Estado en diversas materias. En donde el Estado legisla todas
stas funciones y las Comunidades autnomas slo ejecutan y aplican esa legislacin
estatal. De las 32 disposiciones slo mencionaremos algunas para tener una idea general
de lo que nos estamos refiriendo.

Artculo 149 .- El Estado tiene competencia exclusiva sobre las siguientes

materias:

1. La regulacin de las condiciones bsicas que garanticen la igualdad de todos los

espaoles en el ejercicio de lo derechos y en el cumplimiento de los deberes
constitucionales.
2. Nacionalidad, inmigracin, emigracin, extranjera y derecho de asilo.
3. Relaciones Internacionales.
4. Defensa y fuerzas armadas.
5. Administracin de justicia.
6. Legislacin mercantil, penal u penitenciaria: legislacin procesal, sin perjuicio
de las necesarias especialidades que en este orden se deriven de las
particularidades del derecho sustantivo de las Comunidades Autnomas.
7. Legislacin laboral; sin perjuicio de su ejecucin por los rganos de las
Comunidades Autnomas.
8. .
9. .

Tambin tenemos que existe la posibilidad de que las Cortes Generales a todas o
a alguna de las Comunidades Autnomas la facultad de dictar, para s mismas, normas
legislativas en el marco de los principios, bases y directrices fijados por una ley estatal.
De esta manera el Estado puede transferir o delegar mediante ley orgnica, facultades

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correspondientes a materia de titularidad estatal que por su naturaleza sean susceptibles

de transferencias o delegacin.

De esta manera se tienen distribucin de competencias exclusivas del Estado con

una combinacin de competencias que pueden ser concurrentes, cuando por un mismo
espacio fsico concurren entes de diferentes niveles de gobierno por ejemplo, en un
puerto (Estatal), las costas y el rgimen portuario (Comunidad Autnoma) y la parte
urbanstica (ayuntamiento), se deben coordinar los tres entes pblicos para poder llevar
a cabo cualquier funcin.

Adems estn las compartidas, que son las funciones que se ejercen en la misma
competencia, en este caso son tan difusas que no se determinan cuales son, sin embargo
se sigue coordinando y respetando lo que la Constitucin Espaola seala. Terminando
con las normativas de ejecucin, en las cuales el Estado establece las bases de ciertas
asuntos y posteriormente la Comunidad Autnoma dicta o desarrolla las bases en
reglamentos.

Tenemos que la Constitucin Espaola en materia de autonomas territoriales

tiende a ser un mtodo descentralizador, basado en la relativa indeterminacin
constitucional del mapa autonmico y en la participacin de los sujetos legitimados para
ejercer la iniciativa autonmica en el proceso descentralizador y en la configuracin
territorial del Estado resultante del mismo.

Entre las innovaciones que introduce podemos mencionar algunas: a) el nuevo

concepto de Nacin espaola que explicita sus componentes polticos-territoriales, que
como lo mencionamos, en Nacionalidades y Regiones, a los que reconoce y garantiza
un derecho a la autonoma especialmente protegido como parte del ncleo esencial de la
Constitucin; b) la incorporacin garantista de los Estatutos de autonoma. Por lo tanto
este pequeo anlisis, es seguramente un buen inicio para profundizar en la naturaleza
del Estado Autonmico, porque se pone de manifiesto, la originalidad de ste concepto
autonmico y las coincidencias que lo aproximan al Estado Federal.

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