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2008
Editor:
Instituto para el Desarrollo Tcnico de las Haciendas Pblicas (INDETEC)
Av. Lerdo de Tejada 2469, Col. Arcos Sur, C.P. 44500, Guadalajara, Jal.
Primera edicin, septiembre de 2008
Tiraje: 500 ejemplares
ISBN 970-674-092-9
Diseo: Arte y Comunicacin,
Priv. Andrs Tern No. 8, Col. Americana.
C.P. 44600. Guadalajara, Jal. Mxico
Impresin Prometeo Editores
Calle Libertad No. 1457, Col. Americana.
C.P. 44160. Guadalajara, Jal., Mxico
Impreso en Mxico - Printed in Mexico
Contenido
Presentacin............................................................................................................. 9
TTULO I
REFORMAS LEGALES Y OPCIONES FINANCIERAS LOCALES....................... 11
Captulo 1
Temas Actuales Para su Incorporacin a Una Ley de Deuda Pblica
de los Estados y Municipios................................................................................ 13
Introduccin............................................................................................................. 13
1.1. Principios y Lineamientos para la Elaboracin o Reforma a las Leyes
de Deuda Pblica de los Estados................................................................... 13
1.2. mbitos de Gobierno que Debe Cubrir una Ley de Deuda Pblica................ 15
1.3. Lmites de Endeudamiento.............................................................................. 17
1.4. Otros Temas Relevantes que se Deben Incorporar en una Ley
de Deuda Pblica............................................................................................ 19
1.4.1 Definicin de Inversiones Pblicas Productivas.................................... 19
1.4.2 Contratos de Prestacin se Servicios a Largo Plazo............................ 20
1.4.3 Lneas de Crdito Globales Municipales o Emisin Conjunta
de Valores Municipales......................................................................... 20
1.4.4 Contratacin de Coberturas para Cubrir Riesgos Crediticios .............. 21
1.5. Conclusiones................................................................................................... 21
Captulo 2
Bases para la Creacin de los Institutos Para el Financiamiento
de las Entidades Federativas............................................................................... 23
Introduccin............................................................................................................. 23
2.1. Cambios en la Legislacin Federal en el Campo Financiero.......................... 25
2.1.1 Ley de Instituciones de Crdito............................................................. 25
2.1.2 Ley del Mercado de Valores.................................................................. 26
2.2. Principales Disposiciones Legales en Materia de Creacin
de los Institutos para el Financiamiento de los Estados................................. 28
2.2.1 Personalidad jurdica............................................................................. 28
2.2.2 Objeto.................................................................................................... 29
2.2.3 Atribuciones.......................................................................................... 29
2.2.4 Atribuciones de los Institutos en Materia de Instrumentacin
de Proyectos de Asociaciones Pblico Privadas.................................. 32
5.1.
5.2.
5.3.
Captulo 6
La Reforma Hacendaria 2008: El Impacto en la Deuda y las Finanzas
Pblicas Locales................................................................................................... 63
Introduccin............................................................................................................. 63
6.1. Ley del Impuesto Especial Sobre Produccin y Servicios.............................. 64
6.2. Ley de Coordinacin Fiscal............................................................................. 65
6.3. Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria......................... 67
6.4. Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos................................. 68
6.5. Conclusiones................................................................................................... 69
ANEXO AL TTULO I
MANUAL DE MEJORES PRCTICAS PARA LA ADMINISTRACIN
DE LA DEUDA DE ESTADOS Y MUNICIPIOS...................................................... 71
TTULO II
NUEVAS ALTERNATIVAS FINANCIERAS: LAS ASOCIACIONES
PBLICO PRIVADAS............................................................................................. 85
Captulo 1
Marco Conceptual en Materia de Proyectos de Prestacin de Servicios........ 87
Introduccin............................................................................................................. 87
1.1 Modalidades de Operacin............................................................................. 89
Captulo 2
Experiencias en las Entidades Federativas en Materia de Proyectos
de Prestacin de Servicios................................................................................... 93
Introduccin............................................................................................................. 93
2.1 La Experiencia del Estado de Oaxaca en Materia de Reformas Legales
para PPS......................................................................................................... 93
2.1.1. Las Reformas Legales.......................................................................... 93
2.1.2. La Adopcin de los Proyectos de Prestacin de Servicios en
el Estado de Oaxaca............................................................................. 96
2.3. El efecto de la Nueva Ley del ISSSTE para las Entidades Federativas
y los Municipios............................................................................................. 131
2.4. Consideraciones Finales............................................................................... 133
2.4.1 Las oportunidades............................................................................... 133
2.4.2 Los retos ............................................................................................ 134
Captulo 3
Experiencias Exitosas de Reformas de Pensiones en las Entidades
Federativas, Casos: Coahuila y Estado de Mxico.......................................... 137
3.1. Caso Coahuila............................................................................................... 137
3.1.1 La reforma del Sistema de Pensiones Pblico del Estado
de Coahuila......................................................................................... 138
3.1.2 Los antecedentes del Instituto Estatal de Pensiones.......................... 139
3.1.3 El Sistema de Pensiones Magisterial y su Reforma............................ 139
3.1.4 Valuacin actuarial del rgimen de pensiones................................... 143
3.1.5 Logros Principales............................................................................... 144
3.1.6 Conclusiones del Apartado................................................................. 144
3.2 Caso Estado de Mxico................................................................................ 145
3.2.1 Caractersticas principales de los Sistemas de Seguridad Social
en los Estados..................................................................................... 146
3.2.2 La Reforma del Sistema de Pensiones Pblicos del Estado
de Mxico y los Cambios ms Significativos en Comparacin
con la Ley Anterior............................................................................... 148
3.2.3 Prospectiva de la seguridad social al ao 2011.................................. 154
3.2.4 Calificacin Crediticia de la Entidad y anlisis de sus Pasivos
Contingentes....................................................................................... 155
3.2.5 La Reforma del ISSSTE y sus posibles implicaciones para el
ISSEMYM en caso de que considerara adherirse a la misma
con el fin de contribuir a la formacin de un Sistema Nacional
de Pensiones...................................................................................... 156
3.2.6 Conclusiones del Apartado................................................................. 158
Captulo 4
Situacin de la Seguridad Social en algunos Municipios de Mxico............. 161
Introduccin........................................................................................................... 161
4.1. Fundamentos del Rgimen Jurdico de la Seguridad Social en Mxico....... 162
4.2. Breve Exposicin de la Situacin Actual de los Sistemas de Seguridad
Social en Algunos Municipios de Mxico...................................................... 164
4.3.
4.4.
4.5.
Presentacin
Hoy en da los cambios en las disposiciones legales federales y locales suceden con
una dinmica asombrosa, especialmente en el campo financiero. Frecuentemente
aparecen nuevas figuras financieras que no es fcil comprender en toda su magnitud,
como es el caso de los proyectos de prestacin de servicios, los llamados PPS.
Como se ver en este documento, ste es un modelo que se est aplicando en
otros pases desde hace ms de una dcada; posteriormente los adapt y adopt
el gobierno federal de Mxico y en estos momentos los diversos esquemas de
asociacin pblico privada se encuentran en revisin y estudio por parte de las
entidades federativas y municipios.
Vale reconocer que, a pesar de las modernas opciones financieras, la deuda pblica
sigue siendo un valioso recurso para detonar inversiones en infraestructura en los
trminos que marca la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos.
Adicionalmente a la deuda, la gama de opciones para financiar inversiones pblicas
productivas consta, entre otras, de las siguientes vertientes:
10
TTULO I
REFORMAS LEGALES Y
OPCIONES FINANCIERAS
LOCALES
En el presente Ttulo se abordarn los siguientes puntos relevantes:
11
de los
Estados y Municipios
Captulo 1
Temas Actuales Para su Incorporacin
a Una Ley de Deuda Pblica de los
Estados y Municipios
Introduccin
En el presente apartado se resaltan algunos tpicos que estn en boga en el medio
financiero mexicano y que impulsan a la publicacin de una nueva Ley de Deuda
Pblica, o bien, una reforma a la misma. En trabajo inicia exponiendo algunos
lineamientos generales que se debern tener presentes y culmina proponiendo
algunos contenidos concretos que se consideran indispensables.
La Primera Convencin Nacional Hacendaria (CNH) constituy un gran foro en el
cual se detectaron las grandes dificultades y carencias en las leyes que regulan el
quehacer hacendario local, entre ellas las leyes de deuda pblica.
En materia de deuda, en la CNH se expusieron algunas dificultades legales,
principalmente en los siguientes aspectos:
Refinanciamiento de pasivos
Definicin del concepto inversiones pblicas productivas
Emisin conjunta de valores municipales
Fomentar la administracin de riesgos
Este trabajo se enfocar a exponer las perspectivas de cambio para el marco jurdico
local, principalmente en el mbito financiero, frente a los nuevos retos y dificultades
que presenta el actual mercado financiero mexicano.
1.1. Principios y Lineamientos para la Elaboracin o Reforma a
las Leyes de Deuda Pblica de los Estados
Como se sabe, por mandato del Artculo 117 de la Constitucin Poltica de los
Estados Unidos Mexicanos, le corresponde a la Legislatura del Estado, determinar
13
las bases sobre las cuales las entidades federativas, los municipios y las entidades
paraestatales y paramunicipales, contraigan obligaciones o emprstitos que se
destinen a inversiones pblicas productivas.
Por lo tanto, es necesario que los estados y municipios cuenten con una Ley de
Deuda Pblica, que sea acorde a las necesidades actuales de la entidad y que
permita que las entidades pblicas del Estado puedan contratar financiamientos
en las mejores condiciones de mercado, conforme a las operaciones financieras
modernas, que sirvan para sanear y rendir cuentas sobre las finanzas pblicas
estatales.
La expedicin de un nuevo ordenamiento o sus reformas, permitir en primera
instancia definir las inversiones pblicas productivas, y dar la pauta para que el
Estado y sus entidades estatales y municipales, puedan eficazmente aplicar los
recursos que obtengan de los financiamientos que contraten, en beneficio de la
sociedad en su conjunto.
La nueva Ley de Deuda Pblica establecera claramente las facultades y atribuciones
de las autoridades correspondientes en materia de Deuda Pblica, con el propsito
de definir apropiadamente los alcances de lo que puedan realizar las autoridades,
dentro del marco de la nueva norma.
Asimismo, permitira claramente, en congruencia con la Ley de Coordinacin Fiscal,
afectar los derechos e ingresos que correspondan al Estado y a los Municipios, de
las participaciones federales, a efecto de que sirvan como parte de un mecanismo
de pago o garanta de las obligaciones que se contraigan. Asimismo, el Estado, los
Municipios y las entidades paraestatales y paramunicipales, podran afectar sus
ingresos propios u otros ingresos permitidos por las leyes, pero siempre con la
autorizacin del Congreso del Estado.
Una nueva Ley de Deuda Pblica permitira a los Municipios del Estado que tienen
necesidades apremiantes, el poder acceder a fuentes de financiamiento ms baratas,
en cuanto al pago de capital, intereses y gastos para los crditos contratados.
La expedicin de una nueva Ley de Deuda Pblica, permitira, de manera transparente,
a las Entidades Pblicas del Estado, con la autorizacin del Congreso del Estado,
realizar operaciones de refinanciamiento o reestructuracin total o parcial de los crditos
o emprstitos a su cargo, con la finalidad de mejorar las condiciones originalmente
pactadas. Asimismo, deber comprender las facultades correspondientes para que los
autoridades hacendarias puedan contratar coberturas para que el pago de intereses
y el servicio de la deuda se mantengan en un nivel sostenible.
14
de los
Estados y Municipios
16
de los
Estados y Municipios
Se ha presentado el punto de vista que expone el Manual con el fin de que sea ste
un elemento ms a tomarse en cuenta para la decisin de incorporar o no al mbito
municipal en una Ley de Deuda Pblica del Estado. Sin embargo, debe advertirse
que la posicin del Manual est ms apegada a lo que ven bien los mercados
financieros (calificadoras, bancos y Bolsa Mexicana de Valores) que a un criterio
estrictamente jurdico.
Al respecto, no debe perderse de vista que el Artculo 117 de la Constitucin Poltica
de los EUM establece que:
....
Los Estados y los Municipios no podrn contraer obligaciones o emprstitos sino
cuando se destinen a inversiones pblicas productivas, inclusive los que contraigan
organismos descentralizados y empresas pblicas, conforme a las bases que
establezcan las legislaturas en una ley y por los conceptos y hasta por los montos
que las mismas fijen anualmente en los respectivos presupuestos...
En este tenor, cabe observar que la Constitucin no aclara con precisin si tal ley
debe sujetarse a alguna modalidad: una ley para establecer las bases para los
estados y otra para establecer las bases para los municipios o una sola para ambos
niveles de gobierno. Asimismo, cabe agregar que no careceran de sustento los
analistas que interpretaran las palabras en una ley, como signo imperativo de que
en las bases que definan las legislaturas debe prevalecer la unidad, es decir, una
ley.
Por lo tanto, finalmente sern las legislaturas de los Estados quienes apliquen su
criterio para fijar las bases para la contratacin de emprstitos por parte de los
estados y los municipios.
1.3. Lmites de Endeudamiento
Otro elemento central de una nueva Ley de Deuda Pblica o su reforma es
el establecimiento de lmites de endeudamiento. Definitivamente, el lmite de
endeudamiento debe tomar en cuenta al servicio de la deuda (capital ms intereses)
que se paga en un ejercicio fiscal y dicho lmite no slo debe basarse nicamente en
un porcentaje del monto total de ingresos o de egresos en el ejercicio.
En efecto, mientras mayor sea el nmero de prstamos en un ejercicio fiscal,
ocasiona que mayor sea el servicio de la deuda. Por lo tanto, es la capacidad de
pago (o sea, la posibilidad de hacer frente a altos montos de servicio de la deuda)
la que en ltima instancia debe determinar la capacidad de endeudamiento.
17
Es por ello que algunas leyes de deuda pblica de Mxico indican que la capacidad
de endeudamiento estar determinada por la capacidad de pago, como lo
expondremos al final de este trabajo.
Sin embargo, cuando en una Ley se establece solamente que el lmite de
endeudamiento estar determinado por la capacidad de pago, tal concepto dice
mucho y a la vez no dice nada, es decir, es un concepto aparentemente muy
impreciso, cuando en realidad no lo es. Este concepto (la capacidad de pago) se
utiliza en el caso de los crditos al consumo por parte de las instituciones bancarias
y tambin es utilizado por los Congresos de los Estados para establecer lmites a la
contratacin de emprstitos para los Estados y Municipios.
En la prctica, para determinar la capacidad de pago es necesario llevar a cabo
unos clculos y procedimientos que son laboriosos y difciles de plasmar en una
Ley. A grandes rasgos, el procedimiento es el siguiente: se determinan los ingresos,
despus se restan los egresos, posteriormente con el remanente (si existe) se
procede a determinar la capacidad de pago (que generalmente es slo una fraccin
de ese remanente); una vez determinada la capacidad de pago, mediante una
frmula se determina la cantidad de crdito que es posible otorgar, dado un cierto
plazo y una determinada tasa de inters.
En efecto, una de las formas ms efectivas para determinar el lmite de
endeudamiento, es decir, el monto a contratar de deuda en un ejercicio fiscal, debe
estar en funcin de la capacidad de pago. Sin embargo Cmo expresar estos
principios en una Ley?
Tal vez la solucin es separar del texto de la Ley de Deuda Pblica todo el
procedimiento de clculo que se debe realizar para determinar tal capacidad de
pago y, con ello, el lmite de endeudamiento para un ejercicio fiscal. A continuacin
se expresa una idea.
Una posible solucin es redactar en la Ley un artculo que puntualice lo siguiente:
ARTCULO____.- El lmite para la contratacin de emprstitos en un ejercicio
fiscal estar determinado por la capacidad de pago de las entidades pblicas.
La Secretara de Finanzas del Gobierno del Estado establecer y publicar la
metodologa para la determinacin de la capacidad de pago de las entidades
pblicas sealadas en el Artculo -------de esta Ley.
18
de los
Estados y Municipios
19
de los
Estados y Municipios
21
Por esta razn, creemos firmemente en que la expedicin de una nueva Ley de
Deuda Pblica o sus respectivas reformas, permitiran establecer un marco jurdico
en la materia, a fin de coordinar los esfuerzos para mejorar los niveles de bienestar
de la poblacin, a travs de la realizacin de obras y programas de inters y beneficio
social.
22
Captulo 2 Bases para la Creacin de los Institutos Para el Financiamiento de las Entidades Federativas
Captulo 2
Bases para la Creacin de los
Institutos Para el Financiamiento de
las Entidades Federativas
Introduccin
Algunos cambios legales en la legislacin federal han permitido que algunas entidades
federativas hayan considerado la conveniencia de crear los llamados Institutos para
el Financiamiento del Estado, los cuales tienen por objeto profesionalizar y eficientar
la gestin, contratacin y operacin de crditos, emprstitos y financiamientos para
las entidades federativas y los municipios.
Los cambios en la legislacin federal se han dado en la Ley de Instituciones de
Crdito y en la Ley del Mercado de Valores. En efecto, el marco jurdico de esta
opcin legal y financiera se prev en el articulo 103 fraccin II en correlacin con su
segundo prrafo de la Ley de Instituciones de Crdito, publicados el 30 de noviembre
de 2005, y en los trminos de los artculos 1 fraccin IV y 85 prrafo penltimo de
la Ley de Mercado de Valores, aprobada por el Honorable Congreso de la Unin,
publicada el 30 de diciembre de 2005, en el Diario Oficial de la Federacin.
Adems, la creacin de institutos se apoya en la legislacin local, ya que
generalmente, a travs de ella es facultad de la Legislatura del Estado y/o del Titular
del Ejecutivo crear organismos descentralizados de la administracin pblica estatal,
para la prestacin de un servicio pblico.
En las correspondientes iniciativas de ley para crear estos organismos se afirma
que los institutos tendrn entre otras funciones actuar como emisores de valores,
acceder al financiamiento y prestarlo a otras entidades sin que ello constituya actos
de intermediacin o de prestacin de servicios financieros. Asimismo, en el caso
de acceder al financiamiento del sistema bancario y constituirse como deudor,
los institutos tendrn atribuciones para prestar dichos recursos a las entidades
que seale la Ley de Deuda Pblica del Estado correspondiente, siendo que el
23
24
Captulo 2 Bases para la Creacin de los Institutos Para el Financiamiento de las Entidades Federativas
Cuarenta y tres de los 50 estados que conforman los Estados Unidos cuentan con
fondos revolventes similares al Instituto Financiero de Hidalgo. Estos institutos
han sido cruciales para el desarrollo de las comunidades estadounidenses. Estoy
plenamente convencido de que proyectos de finanzas pblicas como el Instituto
Financiero de Hidalgo, s dan resultados, aadi el embajador Garza. Hasta aqu el
comunicado de prensa de la Embajada de los Estados Unidos.
A continuacin se abundar ms sobre los aspectos que se han mencionado
anteriormente. Para lo anterior, se resaltarn algunos cambios en la legislacin
federal y estatal, ya que han sido factores clave para el funcionamiento de los
Institutos para el Financiamiento.
2.1. Cambios en la Legislacin Federal en el Campo Financiero
Los cambios en la legislacin federal, principalmente en la Ley de Instituciones
de Crdito, representan de hecho una desregulacin en materia de acceso a los
recursos financieros. En efecto, y como se ver posteriormente, el artculo 103 de la
Ley de Instituciones de Crdito establece que: se excepta de la prohibicin de que:
Ninguna persona fsica o moral podr captar directa o indirectamente recursos del
pblico en territorio nacional, mediante la celebracin de operaciones de depsito,
prstamo, crdito, mutuo o cualquier otro causante de pasivo directo o contingente,
quedando obligado a cubrir el principal y, en su caso, los accesorios financieros de
los recursos captados, a Los emisores de instrumentos inscritos en el Registro
Nacional de Valores colocados mediante oferta pblica, respecto de los recursos
provenientes de dicha colocacin.
Por su parte, la Ley del Mercado de Valores especifica las obligaciones en materia
de informacin para los emisores de los ttulos colocados en el mercado, mediante
oferta pblica. Enseguida nos remitimos al texto de las leyes financieras federales.
2.1.1 Ley de Instituciones de Crdito
Artculo 103.- Ninguna persona fsica o moral, podr captar directa o indirectamente
recursos del pblico en territorio nacional, mediante la celebracin de operaciones
de depsito, prstamo, crdito, mutuo o cualquier otro acto causante de pasivo
directo o contingente, quedando obligado a cubrir el principal y, en su caso, los
accesorios financieros de los recursos captados. 2
25
II.
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Captulo 2 Bases para la Creacin de los Institutos Para el Financiamiento de las Entidades Federativas
IV. Las obligaciones de las personas morales que emitan valores, as como de las
personas que celebren operaciones con valores.
Artculo 85.- Las personas morales que pretendan obtener la inscripcin de sus
valores en el Registro, debern acompaar a la solicitud respectiva la documentacin
siguiente:
I.
II.
IV. Opinin legal emitida por licenciado en derecho externo independiente, que
verse sobre los asuntos a que se refiere el artculo 87, fraccin II de esta Ley.
V.
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Captulo 2 Bases para la Creacin de los Institutos Para el Financiamiento de las Entidades Federativas
2.2.2 Objeto
El organismo tendr por objeto coadyuvar con las entidades sujetas a la Ley de
Deuda Pblica del Estado correspondiente, en las siguientes acciones:
que hayan sido autorizados conforme a lo previsto en la ley antes sealada en esta
fraccin y de conformidad con la legislacin aplicable;
Dar cumplimiento a todas las obligaciones derivadas de las contrataciones u
operaciones en las que intervenga;
Emitir o suscribir, previa autorizacin de la Legislatura, valores y colocarlos a travs
de intermediarios financieros para que los coloquen entre el pblico inversionista,
en los trminos de la Ley de Deuda Pblica del Estado y de la legislacin aplicable
en la materia;
Celebrar, segn corresponda de acuerdo a lo previsto en la Ley de Deuda Pblica
del Estado, los actos juridicos necesarios para el refinanciamiento y reestructuracin
de la deuda pblica a cargo de las entidades sujetas a la Ley de Deuda Pblica del
Estado;
Constituirse, previa autorizacin de la Legislatura y sujeto a lo establecido en la Ley
de Deuda Pblica del Estado, en garante, avalista, deudor solidario, subsidiario o
sustituto de las entidades sujetas a la Ley de Deuda Pblica del Estado;
Previa autorizacin de la Legislatura del Estado y de conformidad con los
instrumentos juridicos igualmente autorizados y aprobados, recibir los flujos de
efectivo derivados de las afectaciones que las entidades pblicas realicen a sus
ingresos para establecer como fuente o garanta de pago, o ambas, los derechos al
cobro e ingresos derivados de contribuciones, cobranza de cuotas, cooperaciones,
derechos, productos, aprovechamientos, participaciones federales o cualesquier
otros ingresos de las entidades sujetas a la Ley de Deuda Pblica del Estado,
que hayan celebrado contrato con el Instituto para acceder a financiamiento y en
cumplimiento de las disposiciones legales aplicables a la materia.
Previa autorizacin de la Legislatura y de conformidad con los instrumentos juridicos
igualmente autorizados y aprobados, constituir como fuente o garanta de pago, o
ambas, los flujos de efectivo que reciba de las entidades incluyendo los derechos al
cobro e ingresos derivados de contribuciones, cobranza de cuotas, cooperaciones,
derechos, productos, aprovechamientos, participaciones federales o cualesquier
otros ingresos de las entidades sealadas en la Ley de Deuda Pblica del Estado,
destinados al cumplimiento de las obligaciones financieras que haya contratado el
Instituto en los mercados financieros.
Negociar, previa autorizacin de la Legislatura, los trminos y condiciones, as como
celebrar los actos jurdicos que formalicen los mecanismos legales de garanta o
30
Captulo 2 Bases para la Creacin de los Institutos Para el Financiamiento de las Entidades Federativas
pago de los financiamientos que celebren las entidades con el Instituto y a su vez
los celebrados por el Instituto en los mercados financieros;
Recibir, previa instruccin irrevocable o no, de las entidades que seala la Ley
de Deuda Pblica del Estado, pagos por cuenta de los mismos, con cargo a las
participaciones federales, en su caso, que les correspondan, as como a sus
ingresos propios;
Solicitar a las entidades la documentacin e informacin complementaria que
requiera, para el anlisis de las solicitudes de autorizacin de endeudamiento y
para el cumplimiento de las obligaciones que contraiga;
Celebrar, de acuerdo a lo previsto en la Ley de Deuda Pblica del Estado, operaciones
financieras de cobertura que tiendan a evitar o reducir riesgos econmicofinancieros
derivados de crditos o emprstitos obtenidos por el Instituto en su carcter de
emisor o deudor con base en la Ley antes referida;
Destinar los recursos obtenidos con motivo de las operaciones a que se refiere la
Ley de Deuda Pblica del Estado, a proyectos de inversin pblica productiva de
acuerdo con lo autorizado por la Legislatura;
Realizar oportunamente los pagos de capital, intereses y accesorios de la deuda
del Instituto;
Proporcionar a la Legislatura la informacin que ste le requiera de acuerdo con la
Ley de Deuda Pblica del Estado, en relacin con las operaciones de deuda pblica
que el Instituto celebre;
Inscribir los financiamientos que celebre en el Registro de Obligaciones y Emprstitos
del Estado, as como mantener actualizada la informacin sobre la situacin que
guarden sus obligaciones inscritas y cancelar en su oportunidad las inscripciones
correspondientes;
Promover la inscripcin de los financiamientos que contraten las entidades
con el propio Instituto, cuando los mismos se contraigan con afectacin de las
participaciones federales que correspondan en su caso a las entidades, en el
Registro de Obligaciones y Emprstitos de Entidades y Municipios, que al efecto
lleva la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico (Federal) e informar sobre la
situacin que guarden dichas obligaciones inscritas en el citado registro, de acuerdo
con lo previsto en la normatividad aplicable;
31
Captulo 2 Bases para la Creacin de los Institutos Para el Financiamiento de las Entidades Federativas
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Captulo 2 Bases para la Creacin de los Institutos Para el Financiamiento de las Entidades Federativas
el 8.47 por ciento, la tasa de inters por la cual se deber contratar tendr que ser
sustancialmente ms baja, adems de que el monto de las participaciones que se
afectarn para poder garantizar el pago de la deuda tambin sern sensiblemente
menores, seal Chvez Ros al recalcar que no se trata de una deuda nueva.
En tanto, Tatiana ngeles Moreno coincidi en que la intencin de todas las
fracciones legislativas representadas en el Congreso local fue la de proporcionar al
Estado mejores condiciones burstiles con toda responsabilidad.
Son 12 aos que el gobierno tendr que estar pagando intereses y capital de esta
deuda; sin embargo, el flujo se libera de estos 12 aos y ser importante para hacer
inversiones y estamos en espera de que en los prximos meses estemos aprobando
el proyecto de inversin para la entidad, manifest.
Dentro de la conferencia en que se dio a conocer la informacin anterior se hizo
hincapi en que este ejercicio financiero no se lleva a cabo por encontrarse el
gobierno en la denominada cartera vencida, ya que se ha venido cumpliendo
conforme ha contratado sus emprstitos.
2.3.2 Estado de Quintana Roo
Por su parte, el Congreso del Estado de Quintana Roo aprob la reestructuracin de
pasivos, con base en el Instituto para el Desarrollo y el Financiamiento del Estado de
Quintana Roo.5 En efecto, diputados de la XI Legislatura del Congreso de Quintana
Roo autorizaron por mayora la iniciativa del Ejecutivo estatal para refinanciar la
millonaria deuda que dej la anterior administracin por mil 257 millones de pesos.
El proceso se llevar a cabo por conducto del recientemente creado Instituto para
el Desarrollo y Financiamiento, mediante la contratacin de crditos, colocacin de
valores, bonos y otros ttulos en los mercados financieros mexicanos.
Segn la iniciativa que envi el titular del Ejecutivo, el estado tiene una deuda
pblica por mil 250 millones de pesos, contratada con Banorte por 757 millones y
con Scotiabank por 500 millones, desde diciembre de 2004.
35
2.4. Conclusiones
De conformidad con las Constituciones Polticas de cada Estado, corresponde al
Congreso Local legislar en todo lo concerniente al rgimen interior de la Entidad y
expedir las Leyes que sean necesarias, para hacer efectivas las facultades otorgadas
por dicho ordenamiento a los Poderes del Estado.
En ese tenor, en los estados de Hidalgo y Quintana Roo se han expedido leyes
para la creacin de los Institutos para el Financiamiento, como Organismos
Descentralizados de la Administracin Pblica Estatal, que de conformidad con su
objeto, habrn de coadyuvar con las entidades pblicas sujetas a la Ley de Deuda
Pblica para el Estado a:
Colaborar con las Entidades para lograr una planeacin financiera integral;
Acceder a financiamiento de manera unitaria y/o colectiva en los mejores trminos
y condiciones posibles en los mercados financieros;
Constituirse como acreedor de las Entidades sujetas a la Ley de Deuda Pblica del
Estado; y
Atraer capitales e inversiones pblicas y privadas al Estado mediante el diseo y
aplicacin de mecanismos conducentes.
Consideramos que la creacin de los Institutos permitir facilitar y hacer ms eficaz
el acceso a financiamiento para la inversin pblica productiva, en mejores tasas,
trminos y condiciones.
36
Captulo 3
Financiamiento Conjunto Para el
Desarrollo Municipal
Introduccin
La emisin conjunta de valores, o bien, la contratacin conjunta de financiamientos
municipales fue una aspiracin muy sentida en el medio hacendario local y hasta
ahora se empieza a avanzar en este sentido. La modalidad conjunta de contratar
emprstitos es una oportunidad para la mayora de los municipios de Mxico que,
por sus escasos ingresos y tamao, difcilmente podran acceder al mercado
burstil o bancario de manera aislada o individual, debido, entre otros factores a:
i) En montos de crdito pequeos, los costos fijos de la operacin pueden resultar
elevados; ii) La regulacin actual torna necesaria la calificacin del riesgo crediticio
del solicitante, la cual en muchos casos es inaccesible para numerosos municipios;
iii) En ocasiones no es posible disponer del aval del gobierno del estado; iv) Se
requiere crear un fideicomiso de garanta o fideicomiso de administracin y pago,
lo cual eleva an ms la transaccin; y v) En municipios pequeos se carece de la
infraestructura administrativa y los recursos humanos apropiados para realizar los
trmites necesarios.
La contratacin conjunta de financiamientos permitira a un grupo de municipios
sumar esfuerzos para acceder juntos al financiamiento, ya que de esta forma es
posible abatir algunos costos que de otra forma resultan significativos, a la vez que
se superan otros obstculos sealados anteriormente.
Cabe aclarar que existen muchas variantes a travs de las cuales se puede llegar
a idnticos resultados, es decir, acceso al crdito barato, gil y oportuno. Como
ya anteriormente se seal, algunos estados de Mxico han optado por crear los
llamados Institutos para el Financiamiento del Estado, los cuales, entre otras
funciones, se les confiere el objetivo de acceder a financiamiento de manera
unitaria y/o colectiva en los mejores trminos y condiciones posibles a los mercados
financieros. Ejemplos de la creacin de tales Institutos los encontramos en los
estados de Hidalgo y Quintana Roo, como se detall en el captulo anterior.
37
Fijar las bases sobre las cuales el Poder Ejecutivo del Estado y las Entidades
Pblicas puedan celebrar emprstitos o crditos, aprobar la deuda pblica del
Estado y de las Entidades Pblicas y decretar el modo de cubrirla;
II. Autorizar anualmente en la Ley de Ingresos del Estado y en las leyes de ingresos
de los Ayuntamientos, los montos y conceptos de endeudamiento, directo y
contingente, que sean necesarios para el financiamiento de las Entidades
pblicas que correspondan, durante el ejercicio fiscal correspondiente;
III. Analizar y en su caso, autorizar, previa solicitud debidamente justificada del
Poder Ejecutivo del Estado, de los Ayuntamientos o de las Entidades de la
administracin pblica parestatal y paramunicipal, el ejercicio de montos y
conceptos de endeudamiento, no previstos o adicionales a los autorizados en
la Ley de Ingresos del Estado y en las Leyes de Ingresos de los Municipios, que
sean necesarios para su financiamiento, cuando se presenten circunstancias
econmicas extraordinarias, que as lo requieran; asimismo, autorizar la
contratacin de lneas de crdito global municipal o emisiones de valores
38
Zeferino Torreblanca dijo que estoy profundamente convencido de que slo a travs
de una buena administracin puede haber buenas polticas pblicas y slo a travs
de una administracin moderna, eficiente e innovadora es como podemos cambiar
el rostro de nuestros municipios y de nuestras comunidades.
Las letras con negritas es una adicin nuestra para subrayar el tema.
39
Yo los invitara a atrevernos, a tratar de hacer las cosas distintas, esta es la prueba
ms palpable de lo que queremos hacer con los municipios para respetarlos,
queremos fortalecerlos poltica y financieramente para que ustedes no dependan
del gobernador del estado.
aportado por el gobierno del estado con la finalidad de mantener en buen nivel la
calidad crediticia de los municipios que participan en dicha lnea de crdito.
lvarez Reyes mencion que con este proyecto creado por el gobierno estatal,
Guerrero se convierte en el primer estado a nivel nacional y de Amrica Latina,
que proporcione un esquema global estructurado y calificado de financiamiento
municipal de vanguardia, nico en su tipo, beneficiando a los municipios, desde el
ms grande hasta el ms pequeo, sin importar tintes partidistas.
Asever que los emprstitos que recibirn los municipios podrn ser heredados a
las siguientes administraciones municipales, siempre y cuando as lo apruebe el
Congreso del Estado en base al artculo 21 de la ley de Deuda Pblica del Estado
de Guerrero.
Por ltimo, precis que en este mecanismo crediticio, el gobierno del estado
nicamente participa como fideicomitente de la lnea global y como garante en un
principio, con un fondo de aportacin, concluy.
En efecto, segn un comunicado de prensa fechado en la ciudad de Mxico,
D.F., el 12 de febrero de 2007, la Agencia Calificadora Fitch Ratings, expres
el significado de la calificacin que fue asignada: AA-(mex) Muy Alta Calidad
Crediticia. Implica una muy slida calidad crediticia respecto a otras entidades,
emisores o emisiones del pas. El riesgo crediticio inherente a estas obligaciones
financieras difiere levemente de las entidades, emisores o emisiones domsticas
mejor calificadas.
Asimismo, en el mismo comunicado de prensa Fitch Ratings expres que la
calificacin de AA-(mex) otorgada por dicha agencia a cada crdito dispuesto al
amparo de la LCGM cuenta con los siguientes fundamentos:
41
42
Captulo 4 Reformas de 2004. Nuevas Disposiciones Aplicables a Crditos Otorgados a Estados y Municipios
Captulo 4
Reformas de 2004. Nuevas
Disposiciones Aplicables a Crditos
Otorgados a Estados y Municipios, a
Partir del 1 de Diciembre de 2004
Introduccin
En este trabajo se exponen las Disposiciones de carcter general aplicables a la
metodologa de la calificacin de la cartera crediticia de las instituciones de crdito,
publicadas en el Diario Oficial de la Federacin el da 20 de agosto de 2004.
Asimismo, dada la trascendencia de estas disposiciones, se comentan algunos
antecedentes y, finalmente, se formulan algunas implicaciones que tendrn para las
entidades federativas, municipios y sus respectivos organismos descentralizados.
El 20 de agosto de 2004, la Comisin Nacional Bancaria y de Valores (CNBV)
introdujo cambios a la regulacin local sobre el financiamiento otorgado por la banca
comercial y de desarrollo a estados y municipios, a travs de las: Disposiciones de
carcter general aplicables a la metodologa de la calificacin de la cartera crediticia
de las instituciones de crdito, las cuales entraron en vigor el 1 de diciembre del
mismo ao7.
Para entender mejor las nuevas regulaciones es conveniente aclarar que el enfoque
de las Disposiciones sealadas est orientado al establecimiento de regulaciones de
las instituciones de crdito y que, entre otras muchas operaciones y aspectos, tambin
se refieren a los crditos otorgados a gobiernos locales. En efecto, los cambios
establecen la obligatoriedad de crear reservas para el caso de prstamos otorgados a
gobiernos locales, vinculadas directamente a la calidad crediticia de los deudores.
7
Cabe sealar que desde el mes de agosto de 2004, en el Boletn e-Financiero que
publica INDETEC a travs de su pgina Web se ha publicado informacin relacionada
con este importante acontecimiento.
43
Captulo 4 Reformas de 2004. Nuevas Disposiciones Aplicables a Crditos Otorgados a Estados y Municipios
Para el cumplimiento de sus objetivos la CNBV cuenta con las facultades que le
otorgan las leyes relativas al sistema financiero, as como su propia Ley, las cuales
se ejercen a travs de los siguientes rganos: Junta de Gobierno, Presidencia,
Vicepresidencias, Contralora Interna, Direcciones Generales y dems unidades
administrativas necesarias.
45
46
Captulo 4 Reformas de 2004. Nuevas Disposiciones Aplicables a Crditos Otorgados a Estados y Municipios
Las modificaciones a las Reglas tuvieron una serie de efectos en las entidades
federativas y los municipios que conviene destacar. Para ello, iniciaremos
comentando que la segunda regla estableca que las Sociedades Nacionales de
Crdito, Instituciones de Banca de Desarrollo, debern mantener un capital neto
total por monto no menor a la cantidad que resulte de aplicar el diez por ciento a
la suma de sus activos, de sus operaciones causantes de pasivo contingente y de
otras operaciones expuestas a riesgo significativo.
Los importes de los referidos activos y operaciones que debern considerarse para
los efectos previstos en esta Regla en el inciso A) de la Regla Cuarta9, sern los
que se obtengan de aplicar, al monto de cada uno de los grupos citados en la Regla
Primera, los porcentajes de ponderacin de riesgo que se sealan a continuacin:
Grupos
0.0
20.0
2 Bis
50.0
80.0
100.0
4 Bis
115.0
150.0
Los grupos a los que se refiere la tabla anterior son los siguientes:
Grupo 1.- No contiene ninguna alusin a estados y municipios
Grupo 2.- Crditos a estados, municipios, Gobierno del Distrito Federal y sus
organismos descentralizados, cuya deuda est inscrita ante la Direccin General
de Crdito Pblico de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, que cuenten
al menos con la calificacin de dos agencias calificadoras autorizadas por la
Comisin Nacional Bancaria y de Valores y cuya calificacin definitiva a que se
refiere el penltimo prrafo de la presente regla sea no menor al segundo nivel de
calificacin siguiente inferior a la que, en su escala, corresponda al gobierno
Federal por su deuda en pesos.
9
La REGLA CUARTA estableca que el capital neto estar compuesto por una parte
bsica y otra complementaria y describe los componentes de tales partes. El inciso A)
de la Regla Cuarta se refera a la parte bsica del capital neto.
47
Grupo 2 bis. Crditos a estados, municipios, gobierno del Distrito Federal y sus
organismos descentralizados, cuya deuda est inscrita ante la Direccin General
de Crdito Pblico de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, que cuenten al
menos con la calificacin de dos agencias calificadoras autorizadas por la Comisin
Nacional Bancaria y de Valores y cuya calificacin definitiva a que se refiere el
penltimo prrafo de la presente regla se encuentre en el tercero o cuarto nivel
de calificacin siguiente inferior a la que, en su escala, corresponda al gobierno
Federal por su deuda en pesos;
Grupo 3.- No contiene alusin a estados y municipios
Grupo 4.- No contiene alusin a estados y municipios
Grupo 4 bis. Crditos a estados, municipios, gobierno del Distrito Federal y sus
organismos descentralizados, cuya deuda est inscrita ante la Direccin General
de Crdito Pblico de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, que cuenten al
menos con la calificacin de dos agencias calificadoras autorizadas por la Comisin
Nacional Bancaria y de Valores y cuya calificacin definitiva a que se refiere el
penltimo prrafo de la presente regla sea menor al cuarto nivel de calificacin
siguiente a la que, en su escala, corresponda al gobierno Federal por su deuda en
pesos.
Grupo 5.- Crditos a estados, municipios, Gobierno del Distrito Federal y sus
organismos descentralizados no registrados ante la Direccin General de Crdito
Pblico de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, o que no cuenten con al
menos la calificacin de dos agencias calificadoras autorizadas por la Comisin
Nacional Bancaria y de Valores.
Como ya se mencion, la segunda de las Reglas para los requerimientos de
capitalizacin de la Banca de Desarrollo, estableca que: Las Sociedades Nacionales
de Crdito, Instituciones de Banca de Desarrollo, debern mantener un capital neto
total por monto no menor a la cantidad que resulte de aplicar el diez por ciento a
la suma de sus activos, de sus operaciones causantes de pasivo contingente y de
otras operaciones expuestas a riesgo significativo.
Por lo tanto, el porcentaje del diez por ciento de capital neto resultar modificado
en funcin de la ponderacin de riesgo que se asigne, de conformidad con lo que
sigue:
48
Captulo 4 Reformas de 2004. Nuevas Disposiciones Aplicables a Crditos Otorgados a Estados y Municipios
Porcentaje de Capital
Neto Sin Ponderacin
Ponderacin de Riesgo
10
0.0
10
10
20.0
12
10
50.0
15
10
80.0
18
10
100.0
20
10
115.0
21.5
10
150.0
25
Como puede verse en la anterior tabla, para una institucin de crdito resulta ms
costoso otorgar un crdito a un solicitante al cual se le deba asignar un porcentaje
de capital neto superior. Por tal motivo, la tasa de inters aplicable a un crdito de
esa naturaleza deber ser incrementada considerablemente.
Conclusin de las reglas que se han estado comentando es que la calificacin o las
calificaciones jugarn un importante papel, tanto para el banco otorgante del crdito
como para los estados y municipios deudores.
4.2. Las Nuevas Regulaciones: Disposiciones de Carcter
General Aplicables a la Metodologa de la Calificacin de
la Cartera Crediticia de las Instituciones de Crdito
Como ya se apunt anteriormente, el 20 de agosto de 2004 se publicaron en el DOF
las Disposiciones de carcter general aplicables a la metodologa de la calificacin
de la cartera crediticia de las instituciones de crdito10, las cuales entraron en vigor
el 1 de diciembre del mismo ao.
Estas Disposiciones son aplicables tanto para la banca mltiple como para la banca
de desarrollo y buscan actualizar, homologar y compilar las distintas metodologas
que la propia Comisin Nacional Bancaria y de Valores ha emitido a fin de que las
instituciones de crdito lleven a cabo la calificacin de la cartera crediticia.
10
49
11
50
Captulo 4 Reformas de 2004. Nuevas Disposiciones Aplicables a Crditos Otorgados a Estados y Municipios
PUNTOS DE
DISTANCIA
FITCH
MOODYS
S&P
AAA
Aaa
AAA
AA+
Aa1
AA+
AA
Aa2
AA
AA-
Aa3
AA-
A+
A1
A+
A2
A-
A3
A-
BBB+
Baa1
BBB+
BBB
Baa2
BBB
BBB-
Baa3
BBB-
BB+
Ba1
BB+
10
BB
Ba2
BB
11
BB-
Ba3
BB-
12
B+
B1
B+
13
B2
14
B-
B3
B-
15
CCC
Caa
CCC
16
CC
Ca
CC
17
18
19 o ms
D/E
GRADOS
DE RIESGO
(Escala de la CNBV)
A1
A2
B1
B2
B3
C1
C2
D
E
51
GRADOS DE RIESGO
(escala de la CNBV)
% DE RESERVAS
A1
0.5%
A2
0.99%
B1
2.5%
B2
5%
B3
10%
C1
20%
C2
50%
75%
100%
0
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19 o ms
Captulo 4 Reformas de 2004. Nuevas Disposiciones Aplicables a Crditos Otorgados a Estados y Municipios
54
Captulo 5 Efectos de las Reformas de 2006 a la LCF para el Fortalecimiento Financiero de las Entidades Federativas y Municipios
Captulo 5
Efectos de las Reformas de
2006 a la Ley de Coordinacin
Fiscal para el Fortalecimiento
Financiero de las Entidades
Federativas y Municipios
Introduccin
Las reformas a la Ley de Coordinacin Fiscal de diciembre de 2006 provocaron
algunos efectos positivos en las finanzas pblicas de los estados y municipios de
Mxico. En el captulo que sigue se abordarn los cambios ms importantes de la
reforma de 2007, razn por la cual en este apartado del presente libro se exponen
los rubros ms importantes de los cambios que entraron en vigor en los ltimos das
de diciembre de 2006.
Las reformas y adiciones al texto de la Ley de Coordinacin Fiscal (LCF) estn
contenidas en el Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas
disposiciones de la Ley de Coordinacin Fiscal y de la Ley Federal de Presupuesto
y Responsabilidad Hacendaria, publicado en el Diario Oficial de la Federacin con
fecha del 27 de diciembre de 2006.
Las principales implicaciones financieras para las entidades federativas y en algunos
casos para los municipios fueron las siguientes:
56
Captulo 5 Efectos de las Reformas de 2006 a la LCF para el Fortalecimiento Financiero de las Entidades Federativas y Municipios
13
El cual forma parte del Captulo V, que corresponde a los Fondos de Aportaciones
Federales.
57
VII.- Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pblica de los Estados y del Distrito
Federal.
VIII.- Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas.
Asimismo, de acuerdo con el nuevo Artculo 46 de la LCF, el Fondo de Aportaciones
para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas se determinar anualmente en
el Presupuesto de Egresos de la Federacin correspondiente con recursos federales
por un monto equivalente al 1.40 por ciento de la Recaudacin Federal Participable.
Los montos de este fondo se enterarn mensualmente por la Secretara de Hacienda
y Crdito Pblico a los estados y al Distrito Federal de manera gil y directa, de
acuerdo con el porcentaje que le corresponda a cada entidad federativa conforme
a la distribucin de dicho Fondo en el Presupuesto de Egresos de la Federacin del
ejercicio fiscal inmediato anterior. Como ya se mencion, para 2007 ser conforme
la distribucin del PAFEF en 2006.
El destino que se le puede dar a los recursos del FAFEF es el siguiente:
I.
Captulo 5 Efectos de las Reformas de 2006 a la LCF para el Fortalecimiento Financiero de las Entidades Federativas y Municipios
5.3. Conclusiones
Las reformas a la Ley de Coordinacin Fiscal de 2006 contenan disposiciones que
representaban un adelanto para el quehacer financiero de las entidades federativas
y los municipios, por las razones que se exponen enseguida.
Los ingresos derivados de los Fondos de Aportaciones para la Infraestructura
Social (FAIS) y Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de las Entidades
Federativas (FAFEF), que correspondan a las Entidades Federativas o Municipios,
60
Captulo 5 Efectos de las Reformas de 2006 a la LCF para el Fortalecimiento Financiero de las Entidades Federativas y Municipios
14
61
Captulo 6 La Reforma Hacendaria 2008: El Impacto en la Deuda y las Finanzas Pblicas Locales
Captulo 6
La Reforma Hacendaria 2008:
El Impacto en la Deuda y las
Finanzas Pblicas Locales
Introduccin
La reforma hacendaria aprobada por el H. Congreso de la Unin en 200715
representa un avance hacia la modernizacin de la administracin tributaria, tanto
en trminos cuantitativos como cualitativos. En esta reforma se establecen las
bases para transitar en el futuro hacia un sistema tributario ms simple y robusto; un
presupuesto orientado a resultados y evaluacin del desempeo; la homologacin
contable y financiera en los tres mbitos de gobierno; y la mejor fiscalizacin de
los recursos pblicos. Adems, se dieron pasos importantes para avanzar hacia
un nuevo federalismo hacendario mexicano, en el cual los estados contarn con
nuevas potestades tributarias y con ello mayor autonoma financiera.
A travs de la Reforma Hacendaria 2008, se reforman, adicionan y derogan diversas
disposiciones de los siguientes ordenamientos jurdicos:
15
63
Ley del Impuesto sobre Tenencia o Uso de Vehculos (en vigor a partir del 1
de enero de 2012)
Como ha podido observarse a travs de la lista anterior, son muchas las implicaciones
para la hacienda pblica federal y local derivadas de las reformas aprobadas en
2007. Sin embargo, en este trabajo slo abordaremos las normas y las disposiciones
legales que tengan que ver con la deuda pblica estatal y municipal, as como otros
temas que tengan relacin con asuntos financieros de las entidades federativas y
los municipios.
6.1. Ley del Impuesto Especial Sobre Produccin y Servicios
La reforma grava con cuotas adicionales a la tasa prevista en el artculo 2o.-A de la
Ley del Impuesto Especial sobre Produccin y Servicios, la venta final de gasolina y
diesel realizada con el pblico en general.
64
Captulo 6 La Reforma Hacendaria 2008: El Impacto en la Deuda y las Finanzas Pblicas Locales
Para el tema que nos ocupa, esta disposicin reviste especial importancia, puesto
que la nueva reforma a la Ley de Coordinacin Fiscal establece que los recursos
que obtengan las entidades federativas, municipios y demarcaciones territoriales,
de acuerdo a lo previsto en esta fraccin, podrn afectarse en trminos del artculo
9o. de esta Ley, siempre que la afectacin correspondiente en ningn caso exceda
del 25% de los recursos que les correspondan.
Al respecto, para precisar mejor el anterior prrafo, vale recordar que el Artculo 9
de la Ley de Coordinacin Fiscal prev que las participaciones pueden afectarse
para el pago de obligaciones contradas por las entidades o municipios, siempre
que se cumplan los siguientes requisitos:
65
En todo caso las entidades federativas debern contar con un registro nico de
obligaciones y emprstitos, as como publicar en forma peridica su informacin
con respecto a los registros de su deuda.
2.
Del total recaudado con motivo de la aplicacin de las cuotas, 2/11 se destinarn
a un Fondo de Compensacin, el cual se distribuir entre las 10 entidades
federativas que tengan los menores niveles de Producto Interno Bruto per
cpita no minero y no petrolero.
Es importante comentar que los recursos que reciban las entidades federativas,
municipios y demarcaciones territoriales, en los trminos del Artculo 4o-A de la Ley
de Coordinacin Fiscal, debern destinarse exclusivamente a:
Infraestructura hidrulica;
Movilidad urbana, y
Por otra parte, se adiciona un prrafo al artculo 50, que permite aplicar el 25%
del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social (FAIS) y del Fondo de
Aportaciones para el Fortalecimiento de Entidades Federativas (FAFEF), que puede
afectarse para garantizar obligaciones en caso de incumplimiento, o servir como
fuente de pago de dichas obligaciones, al monto que resulte mayor entre el ao de
que se trate y el de los recursos correspondientes al ao en que las obligaciones
hayan sido contratadas.
Asimismo, se adiciona el Artculo 51 a la Ley de Coordinacin Fiscal a efectos
de establecer que las aportaciones con cargo al Fondo de Aportaciones para el
66
Captulo 6 La Reforma Hacendaria 2008: El Impacto en la Deuda y las Finanzas Pblicas Locales
67
68
Captulo 6 La Reforma Hacendaria 2008: El Impacto en la Deuda y las Finanzas Pblicas Locales
Infraestructura hidrulica;
Movilidad urbana, y
70
ANEXO AL TTULO I Manual de Mejores Prcticas para la Administracin de la Deuda de Estados y Municipios
ANEXO AL TTULO I
MANUAL DE MEJORES PRCTICAS
PARA LA ADMINISTRACIN DE LA
DEUDA DE ESTADOS Y MUNICIPIOS
Presentacin
Como es sabido, del 5 de febrero al 17 de agosto de 2004 se llevaron a cabo los
trabajos correspondientes a la Primera Convencin Nacional Hacendaria, la cual
se concibi como un proceso participativo, responsable, metdico y concienzudo
de anlisis de la problemtica, diseo y seleccin de alternativas de solucin y
formulacin de iniciativas legislativas consensuadas, sobre las transformaciones
de tipo hacendario que el Estado Mexicano requiere para retomar el camino del
progreso y la competitividad.
Para analizar los distintos aspectos de la problemtica nacional y formular las
alternativas tendientes a su solucin, la convocatoria a la sociedad y los sectores
involucrados fue amplia e intensa, e hizo nfasis en escuchar la opinin de
especialistas, investigadores, expertos y profesionales de estos temas, a la par
que se mantuvo la participacin de los involucrados directos en cada caso. Los
responsables de las finanzas de los tres rdenes de gobierno fueron participantes
permanentes de los trabajos.
El cmulo de propuestas presentadas y la calidad de los trabajos en que stas
estuvieron apoyadas, hizo patente que en los sectores de la sociedad mexicana y en
funcionarios gubernamentales de los tres mbitos de gobierno existe preocupacin
por la problemtica de las finanzas pblicas del pas.
En el desarrollo de los trabajos de la Convencin, fue necesaria la decidida voluntad
poltica de todos los participantes, ya que el mecanismo elegido para tomar acuerdos
fue la va del consenso, as como el de considerar la condicin de gradualidad para
la implementacin de las propuestas aprobadas.
71
Esta accin estratgica surgi como una respuesta de los participantes en los trabajos
de la Mesa III, Deuda Pblica, de la Primera Convencin Nacional Hacendaria,
toda vez que, en el desarrollo de dichos trabajos, se advirti que la heterogeneidad
existente a nivel estatal en los ordenamientos jurdicos de la deuda pblica, en
las normas prudenciales utilizadas y en los criterios contables, de transparencia y
rendicin de cuentas, ha dificultado la evaluacin precisa de riesgos por parte de
los actores participantes en los mercados financieros y ha limitado el crecimiento del
mercado de deuda estatal y municipal.
Cabe realizar la observacin de que la encomienda contiene dos vertientes:
1.
2.
72
ANEXO AL TTULO I Manual de Mejores Prcticas para la Administracin de la Deuda de Estados y Municipios
73
74
ANEXO AL TTULO I Manual de Mejores Prcticas para la Administracin de la Deuda de Estados y Municipios
Este captulo presenta los principales elementos que constituyen mejores prcticas
en el diseo de un marco legislativo y regulatorio sobre la deuda pblica estatal y
municipal:
Concentrar la legislacin sobre deuda estatal y municipal en un solo ordenamiento
jurdico (Ley Estatal de Deuda).
En nuestro pas existe una gran heterogeneidad en la legislacin de la deuda
pblica estatal y municipal. En primera instancia, las normas bsicas se especifican
a nivel de las constituciones locales. Posteriormente, la legislacin se detalla en
ordenamientos estatales. No obstante, existe un nmero significativo de entidades
que puntualizan su marco legislativo en varios ordenamientos jurdicos a nivel
estatal, entre los que se incluyen los cdigos financieros, las leyes de administracin
financiera y las leyes estatales de deuda pblica. Esto dificulta el entendimiento del
marco normativo por parte de los actores econmicos e inhibe la participacin de
inversionistas en el mercado de deuda.
De acuerdo con lo anterior, una buena prctica consiste en concentrar los lineamientos
generales sobre la deuda pblica estatal en las constituciones locales, y los aspectos a
detalle de la misma en las normas secundarias. Ello no slo facilitar su consulta sino
que ayudar a eliminar o clarificar posibles inconsistencias que pueden presentarse
al contar con distintos ordenamientos jurdicos en la misma materia.
75
ANEXO AL TTULO I Manual de Mejores Prcticas para la Administracin de la Deuda de Estados y Municipios
El contenido de este cdigo debe ser difundido ampliamente, con el fin de fomentar
su cumplimiento.
2.
Contar con un registro preciso de la nmina estatal que incluya todos los
elementos relacionados con el paquete de compensaciones de un empleado;
Realizar proyecciones conservadoras y realistas sobre el crecimiento de los
gastos, en lnea con el entorno poltico y econmico de la entidad;
Crear una reserva mediante aportaciones mensuales para evitar los frecuentes
problemas de liquidez que suelen presentarse al cierre del ao.
ANEXO AL TTULO I Manual de Mejores Prcticas para la Administracin de la Deuda de Estados y Municipios
79
ANEXO AL TTULO I Manual de Mejores Prcticas para la Administracin de la Deuda de Estados y Municipios
82
De acuerdo con la escala de calificaciones de Standard & Poors, todas las entidades
estatales con calificacin arriba de mxA han promulgado una ley estatal de transparencia
de la informacin.
ANEXO AL TTULO I Manual de Mejores Prcticas para la Administracin de la Deuda de Estados y Municipios
los interesados, con el fin de evitar que se esconda la informacin o que se hagan
modificaciones posteriores a los reportes.
Claridad: Se deben publicar las metodologas para el clculo de indicadores,
as como avisar de cualquier cambio en las mismas. Asimismo, se deben revelar
oportunamente las fuentes de informacin.
3. Realizar auditoras externas
Una caracterstica fundamental del buen gobierno tiene que ver con el uso de auditores
independientes. No obstante, slo una minora de las entidades federativas presenta
reportes de auditoras externas al pblico en general. En este sentido, una buena
prctica es promover la realizacin de auditoras externas a las cuentas fiscales de
los gobiernos estatales y municipales. Estas auditoras proporcionarn una visin
objetiva de la posicin fiscal de la entidad y funcionarn como un instrumento til
para fortalecer la administracin y la transparencia de la gestin gubernamental. Por
supuesto, los resultados de estas evaluaciones deben hacerse del conocimiento del
Congreso local, los cabildos municipales, en su caso, y del pblico en general.
CONCLUSIONES
La descentralizacin de las responsabilidades gubernamentales es un proceso que
ayudar a que las necesidades de la poblacin se satisfagan de forma ms directa
y oportuna. Sin embargo, estos beneficios slo se darn si las administraciones
locales asumen cabalmente sus responsabilidades. Para ello, ser necesario que
las administraciones locales asuman compromisos de transparencia, eficiencia y de
rendicin de cuentas en relacin a sus finanzas pblicas. Asimismo, es fundamental
avanzar en el fortalecimiento del marco legislativo para introducir mecanismos que
ayuden a mantener una postura fiscal solvente y sostenible en el mediano y largo
plazo.
84
TTULO II
NUEVAS ALTERNATIVAS
FINANCIERAS: LAS
ASOCIACIONES PBLICO
PRIVADAS
En el presente Ttulo Segundo se prev abordar el moderno tema de las Asociaciones
Pblico Privada (APP), especialmente el tema de los Proyectos de Prestacin de
Servicios (PPS). Los principales puntos que se expondrn son los siguientes:
85
Captulo 1
Marco Conceptual en Materia de
Proyectos de Prestacin de Servicios
Introduccin
El trmino de Proyectos de Prestacin de Servicios (PPS) proviene de un concepto
ms amplio que se denomina Asociaciones Pblico Privadas (APP), concepto que
implica una amplia gama de participaciones de la iniciativa privada en la prestacin
de servicios pblicos, tales como: concesin, arrendamiento, prestacin de servicios,
privatizacin, entre otros. En Mxico, lo mismo que en otros pases, el gobierno
federal y algunos gobiernos locales han incursionado en esquemas de Asociacin
Pblico Privada (APP) tratando de compensar la escasez de recursos pblicos para
proyectos de inversin en infraestructura, variedad entre las que se encuentra una
nueva fuente de financiamiento: los contratos de prestacin de servicios a largo
plazo, los llamados PPS.
En efecto, los PSS forman parte de una familia integrada por esquemas de
financiamiento que buscan complementar experiencias, recursos, habilidades y
capacidades entre los sectores pblico y privado, tratando siempre de adoptar y
transferir riesgos de una manera ms eficiente, de conformidad con la que cada
quien sabe, quiere y puede realizar mejor.
De conformidad con la empresa calificadora Standard & Poors, El esquema PPS,
desarrollado a partir de 2002, se basa en el modelo britnico de iniciativas de
financiamiento privado (PFIs por sus siglas en ingls), introducido en el Reino Unido
en 1992, y bajo el cual el sector pblico contrata los servicios de empresas privadas
para disear, financiar, construir y operar infraestructura pblica. 21
Por su parte, la Unidad de Inversiones de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico
precisa que los Proyectos para la Prestacin de Servicios consisten en que: Un
21
87
88
CONCESIN-CONSTRUCCIN-EXPLOTACIN-MANTENIMIENTO
A una empresa privada se le concede una concesin a largo plazo para construir,
explotar y mantener una instalacin, utilizando sus propios fondos y la empresa
privada cobra una cuota al usuario para la recuperacin de su inversin. Esto se
ha aplicado a grandes infraestructuras existentes que necesitaban un desarrollo
sustancial, tales como carreteras.
El sector pblico podra acordar con la empresa privada la entrega de un subsidio
en caso de que el aforo no fuese suficiente para la recuperacin de la inversin
privada.
DISEO-CONSTRUCCIN-ARRENDAMIENTO
El sector pblico acuerda con un inversionista privado, el diseo, construccin y
financiamiento (con recursos propios del inversionista o prestados) de un bien
inmueble y, una vez terminada la obra, el inversionista privado se convierte en
arrendador del sector pblico durante un largo perodo de tiempo. El socio privado
mantiene la propiedad de la instalacin y el sector pblico brinda el servicio inherente
al bien.
En el contrato se puede establecer las siguientes posibilidades:
1.
Al final del contrato la propiedad pasa a poder del sector pblico, sin ningn
pago terminal. El arrendador integra el precio del contrato teniendo en cuenta
para establecer el costo los siguientes conceptos: el valor de los bienes
arrendados, el costo directo de los recursos, los gastos de operacin y la
utilidad correspondiente.
2.
Al final del contrato, ejercer la opcin de compra por parte del sector pblico, a
valor de mercado
3.
Al final del contrato el ente gubernamental adquiere el bien objeto del contrato
mediante el pago de una cantidad determinada y determinable. El arrendador
integra el precio del contrato teniendo en cuenta para establecer el costo los
siguientes conceptos: el valor de los bienes arrendados, el costo directo de los
recursos, los gastos de operacin y la utilidad correspondiente, as como el
valor de la venta terminal.
90
DISEO-CONSTRUCCIN-ARRENDAMIENTO FINANCIERO
El sector pblico acuerda con un socio privado, que ste disee y construya (con
recursos propios o prestados) un bien inmueble y, una vez terminada totalmente
la obra, el inversionista privado enajena el bien a una arrendadora financiera,
quien lo arrienda al ente gubernamental durante un perodo de tiempo especfico.
La arrendadora financiera mantiene la propiedad del inmueble y el sector pblico
realiza la prestacin del servicio pblico que se realiza a travs del bien.
El arrendatario (la entidad pblica) se obliga a pagar las cantidades que, por
concepto de rentas se estipulen en el contrato, durante el plazo establecido y que
incluyen el costo del bien, los intereses y sus accesorios y a ejercer alguna de las
siguientes tres opciones:
DISEO-CONSTRUCCIN-MANTENIMIENTO-FINANCIAMIENTOADQUISICIN
El sector pblico se ala con un socio privado, quien disea, construye, mantiene y
financia la construccin de un bien inmueble y, a travs de ese activo, el inversionista
privado se convierte en acreedor del sector pblico durante un perodo de tiempo
especfico. Las caractersticas del bien y los objetivos de desempeo se establecen
por el sector pblico y el socio privado transfiere la propiedad de la instalacin a
cambio de un pago mensual, trimestral, semestral o anual, mediante los cuales se
amortiza la inversin del inversionista proveedor.
Las variantes que se pueden dar son las siguientes:
a)
b)
c)
MANTENIMIENTO
El sector pblico tiene una obra totalmente terminada, lista para operar y se asocia
con un inversionista particular para dar mantenimiento al inmueble por un cierto
perodo de tiempo, mientras que el ente gubernamental contrata el personal
apropiado y otorga el servicio al pblico.
91
Estas son algunas de las modalidades que puede adoptar la asociacin de los
particulares en la prestacin eficiente de los servicios pblicos.
92
Captulo 2
Experiencias en las Entidades
Federativas en Materia de Proyectos
de Prestacin de Servicios
Introduccin
Es bien sabido que la normatividad vigente en algunas entidades federativas an
no est adaptada a los modernos esquemas para financiar obras para la prestacin
de servicios pblicos. Esta realidad es mucho ms palpable en el caso de los PPS,
ya que estos esquemas financieros tienen que ver con distintos ordenamientos
jurdicos locales, principalmente en:
por una parte, la obligacin a cargo del inversionista proveedor de prestar a largo plazo
con financiamiento privado, uno o ms servicios con los activos que ste construya,
sobre inmuebles propios o de un tercero, incluyendo el sector pblico, de conformidad
con un contrato para prestacin de servicios y, por la otra, la obligacin de pago, por
parte de la dependencia o entidad, por los servicios que le sean proporcionados.
Los servicios que el inversionista proveedor proporcione, conforme a los contratos
para prestacin de servicios a largo plazo, podrn consistir en el mantenimiento,
administracin, operacin, explotacin, diseo, construccin, arrendamiento,
transferencia de activos o financiamiento de bienes muebles o inmuebles.
La asignacin de los contratos establecidos en este artculo, se har de acuerdo con los
procedimientos establecidos en la presente Ley, por lo que las dependencias y entidades
emitirn un dictamen tcnico-econmico que cumpla con los requisitos establecidos en
el artculo 30 de esta Ley, para adjudicar los mencionados contratos.
2.1.1.3. Ley de Presupuesto, Gasto Pblico y Contabilidad
En lo que se refiere a la Ley de Presupuesto, Gasto Pblico y Contabilidad, se adiciona
el segundo y tercer prrafos al artculo 13 para quedar en los siguientes trminos:
Artculo 13.- ....
El Congreso del Estado aprobar en el Presupuesto de Egresos de cada ejercicio fiscal,
las obligaciones de pago previstas en los contratos para prestacin de servicios a largo
plazo vigentes, tanto para el ejercicio fiscal correspondiente como para los subsecuentes,
conforme a la informacin que proporcione la dependencia o entidad contratante.
Los pagos que realicen las dependencias y entidades, como contraprestacin por
los servicios recibidos al amparo de un contrato para prestacin de servicios a largo
plazo, se registrarn como gasto de capital y no constituya deuda.
Adems, se adiciona un cuarto prrafo al artculo 15, para quedar como sigue:
Artculo 15.-...
...
...
El Proyecto de Presupuesto de egresos har mencin especial de los compromisos
que se deriven de los contratos para prestacin de servicios a largo plazo, en los
que el Gobierno Estatal podra adquirir activos.
95
96
Boletn de Prensa del da 13 de febrero de 2006, emitido por el Gobierno del Estado de
Oaxaca, www.oaxaca.gob.mx.
El gobierno del Estado afirm que esa entidad se convirti en la primera en modificar
su marco jurdico para acceder a este tipo de esquemas que permiten aplicar el
capital privado sobre terrenos que son propiedad del gobierno.
Se precis que el gobierno del Estado estim no comprometer los recursos
presupuestales de la entidad y aprovechar la inversin de los particulares. Se
seal que la primera coinversin pblico-privada es para la edificacin de la Ciudad
Judicial, en Reyes Mantecn, y la Ciudad Administrativa, en Tlalixtac de Cabrera.
Se inform que el esquema de financiamiento primero tuvo el apoyo y la autorizacin
del Congreso de Oaxaca, con una votacin del 99 por ciento del total de los
legisladores para impulsar las reformas adecuadas al marco jurdico y adoptar el
esquema del PPS.
La Ciudad Administrativa comprender nueve edificios que albergarn ocho
dependencias del Poder Ejecutivo del Estado. En cuanto a la Ciudad Judicial,
se construirn 16 edificios de oficinas para que se reubiquen 22 dependencias y
organismos pblicos.
Asimismo, el gobierno del Estado manifest que a travs de este concepto, el
sector pblico celebra un contrato de prestacin de servicios con un inversionista
privado, quien se encargar de realizar la inversin para construir, equipar y dar
mantenimiento a la infraestructura.
Una vez terminada la obra, se pagar durante los prximos 15 aos una
contraprestacin por la disponibilidad de la infraestructura, lo que permitir diferir
la inversin en el gasto del capital a largo plazo, por lo que son ms eficientes
los recursos pblicos, sin que las inversiones impliquen la contratacin de deuda
pblica.
2.2. La Experiencia del Estado de Durango en Materia de
Reformas Legales para PPS
Por su parte, el 18 de mayo del ao 2006, el Gobernador Constitucional del Estado
de Durango, envi a la Legislatura Local, una Iniciativa de Decreto que contena la
LEY DE PROYECTOS DE INVERSIN Y PRESTACIN DE SERVICIOS PARA EL
ESTADO DE DURANGO. Es decir, el estado de Durango opt por una Ley especial
para los PPS, con la salvedad de que en esta Ley se incorpor el concepto de
proyectos de inversin al concepto tradicional de los proyectos de prestacin de
servicios.
97
99
100
servicios bajo los estndares de calidad requeridos y sin que implique un incremento
en la deuda estatal, en virtud de que la inversin se cubrira con cargo al gasto
corriente.
102
Ttulo Segundo De los Proyectos, que desarrolla las normas que regulan
caractersticas que deben reunir los proyectos: la planeacin, programacin y
presupuestacin; autorizacin del proyecto; anlisis costo-beneficio: los bienes que
podrn usarse en los proyectos; y la administracin del proyecto.
Ttulo Tercero Del Modelo de Contrato, que contiene las caractersticas y elementos
del modelo de contrato y autorizacin del mismo.
La adicin de este Libro tiene como finalidad regular, por una parte, las acciones
relativas a la autorizacin, planeacin, programacin, presupuestacin, contratacin,
gasto y supervisin de los proyectos que se llevan a cabo a travs de esta forma de
contratacin, y por otra, la regulacin respectiva de los contratos que documenten los
proyectos para la prestacin de servicios que realice el estado y sus municipios.
Respecto a las disposiciones comunes a los bienes del dominio pblico y privado,
se adicion el supuesto de que, en los casos de bienes del dominio privado, podrn
celebrarse con particulares contratos de comodato en trminos del Libro Dcimo
Sexto del Cdigo Administrativo.
2.4 La Experiencia del Estado de Nayarit
El 21 de noviembre de 2006, el Congreso del estado de Nayarit aprob la nueva Ley
de Asociaciones Pblico Privadas, misma que fue publicada en el Peridico Oficial
del estado de Nayarit el 29 de noviembre del 2006.
La mencionada Ley se funda en lo dispuesto por el apartado D del artculo 38 de la
Constitucin Poltica del Estado Libre y Soberano de Nayarit, mediante la cual se
regula el otorgamiento y cumplimiento de los contratos que celebren los rganos
Ejecutores y los inversionistas proveedores, en los cuales se involucran recursos
que abarquen varios ejercicios fiscales.
104
Este instrumento jurdico resume en diez captulos los principios rectores que debern
observarse en la celebracin de los contratos, las atribuciones de las autoridades
estatales y municipales (ya que esta ley tiene tambin alcance municipal), as como
los derechos y obligaciones del inversionista proveedor, el proceso de licitacin, los
trminos para la ejecucin del contrato, la forma para la resolucin de controversias y
las distintas modalidades que pueden ser objeto de una asociacin pblico privada.
Cabe destacar que en la Ley se prev un marco de transparencia y rendicin de
cuentas a la sociedad, ya que establece en uno de sus artculos la obligatoriedad
para el rgano ejecutor de informar trimestralmente al rgano de Fiscalizacin
Superior del Poder Legislativo Estatal.
Esta nueva norma regula, entre otras, las modalidades siguientes: el arrendamiento
en sus diversas versiones; la inversin en proyectos para la prestacin de servicios;
la concesin; los Fideicomisos de Inversin en Infraestructura y Bienes Races
(FIBRAs) y cualquier otro esquema lcito as como cualquier proyecto integral que
facilite el financiamiento del sector privado en inversin de obras y servicios pblicos.
El nuevo marco legal pone al estado de Nayarit a la vanguardia en esta materia en
el contexto nacional.
Cabe subrayar que el estado de Nayarit ha legislado integralmente para comprender
en una norma una amplia gama de la participacin de la iniciativa privada en la
creacin y operacin de servicios pblicos: las asociaciones pblico privadas.
2.5 Esfuerzos Realizados por Otras Entidades Federativas
Otros estados han reformado su Constitucin local y modificado leyes de deuda
pblica para dar cabida a proyectos de inversin y/o prestacin de servicios, segn
la informacin disponible. En efecto, algunas entidades federativas han realizado
esfuerzos muy importantes en esta materia, como son los estados de: Tamaulipas y
Zacatecas, quienes han adecuado su legislacin para incorporar los PPS. Asimismo,
existen otros estados que estn en proceso de reformar su marco constitucional
y legal para incorporar a los PPS como una forma de proveer de infraestructura
y servicios pblicos, como se aprecia a continuacin para el caso del estado de
Guerrero. En noviembre de 2006 se llev a cabo un Foro a efectos de analizar
la iniciativa de la reforma constitucional y legal de los contratos de Prestacin y
Servicios a Largo Plazo (PPS):
105
25
106
TTULO III
PROBLEMTICA Y
ALTERNATIVAS EN MATERIA
DE SISTEMAS DE PENSIONES
DE LAS ENTIDADES
FEDERATIVAS
En este ltimo ttulo del libro se incluyen los siguientes temas centrales en la
materia:
La Nueva Ley del ISSSTE y sus efectos para las Entidades Federativas y los
Municipios.
107
CAPTULO 1 Antecedentes de la Seguridad Social en el Mundo, Marco Conceptual y Normativo y Paradigmas Actuales de los Sistemas de Pensiones Pblicos
CAPTULO 1
Antecedentes de la Seguridad Social
en el Mundo, Marco Conceptual
y Normativo y Paradigmas Actuales de
los Sistemas de Pensiones Pblicos
Introduccin
Durante los aos de 1993 a 1997, a raz de la reforma en el sistema de pensiones
del Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS), la Secretara de Hacienda y
Crdito Pblico (SHCP), la Secretara de Contralora y Desarrollo Administrativo
(SECODAM) y la mayora de las entidades federativas solicitaron la realizacin de
algunos trabajos actuariales en este sentido.
La evolucin probable de los principales indicadores de los sistemas de pensiones
depende de los supuestos que se adopten sobre su comportamiento, que conforman
lo que se denomina hiptesis o bases de clculo. Cabe destacar que para este
estudio slo fueron considerados 29 sistemas de pensiones estatales.
Una de las principales bases de clculo para este estudio es la financiera, que
corresponde a la evolucin esperada en el incremento de los salarios mnimos, y las
tasas de rendimiento de las reservas de cada sistema de pensiones.
Para ello, se consideraron dos escenarios posibles:
En el Escenario l se utiliz una tasa real de inters de 3.5 por ciento.
TTULO III PROBLEMTICA Y ALTERNATIVAS EN MATERIA DE SISTEMAS DE PENSIONES DE LAS ENTIDADES FEDERATIVAS
Para dar una mejor idea del tamao de los dficit anteriores, a continuacin se
presenta una grfica comparativa de los dficit actuariales contra la deuda registrada
de estados y municipios de 1998. La presin que ejercen los sistemas de pensiones
en las entidades federativas son importantes, pues si bien a nivel estatal existe
un bajo grado de endeudamiento contratado como porcentaje del PIB, los dficit
actuariales de pensiones son enormes.
La anterior informacin fue la ltima vez que se llev a cabo un esfuerzo para
integrar con una metodologa homognea la informacin estatal a nivel nacional,
y aun cuando se han realizado esfuerzos importantes dentro del Grupo Tcnico
de Deuda Pblica del Sistema de Coordinacin Fiscal por actualizar la informacin
disponible, no ha sido factible lograrlo.
Asimismo, es importante sealar que no existe informacin agregada sobre
los sistemas de pensiones de las universidades pblicas y de los sistemas
municipales.
110
CAPTULO 1 Antecedentes de la Seguridad Social en el Mundo, Marco Conceptual y Normativo y Paradigmas Actuales de los Sistemas de Pensiones Pblicos
TTULO III PROBLEMTICA Y ALTERNATIVAS EN MATERIA DE SISTEMAS DE PENSIONES DE LAS ENTIDADES FEDERATIVAS
2.
3.
Prestacin de desempleo.
4.
Prestaciones de vejez
especiales).
5.
6.
Prestaciones familiares.
7.
Prestaciones de maternidad
112
CAPTULO 1 Antecedentes de la Seguridad Social en el Mundo, Marco Conceptual y Normativo y Paradigmas Actuales de los Sistemas de Pensiones Pblicos
8.
Prestaciones de invalidez
9.
Prestaciones de sobrevivientes.
113
TTULO III PROBLEMTICA Y ALTERNATIVAS EN MATERIA DE SISTEMAS DE PENSIONES DE LAS ENTIDADES FEDERATIVAS
Concepto gramatical
114
http://www.monografias.com/trabajos13/segsocdf/segsocdf.shtml
CAPTULO 1 Antecedentes de la Seguridad Social en el Mundo, Marco Conceptual y Normativo y Paradigmas Actuales de los Sistemas de Pensiones Pblicos
Concepto doctrinal
TTULO III PROBLEMTICA Y ALTERNATIVAS EN MATERIA DE SISTEMAS DE PENSIONES DE LAS ENTIDADES FEDERATIVAS
Artculo 277.- En los contratos colectivos podr estipularse que los patrones
cubran un porcentaje sobre los salarios, a fin de que se constituya un fondo de
28
116
CAPTULO 1 Antecedentes de la Seguridad Social en el Mundo, Marco Conceptual y Normativo y Paradigmas Actuales de los Sistemas de Pensiones Pblicos
Esta Ley reglamenta la fraccin XXIX del apartado A del artculo 123 de la Carta
Magna. En lo esencial, integra disposiciones que buscan la utilidad pblica, al
proteger a los trabajadores y sus familias. De hecho cada Estado determina
el objeto de la seguridad social en su legislacin, por lo que en los Estados
Unidos Mexicanos se encuentra regulada por el Artculo 2 de la presente Ley,
que establece:
29
117
TTULO III PROBLEMTICA Y ALTERNATIVAS EN MATERIA DE SISTEMAS DE PENSIONES DE LAS ENTIDADES FEDERATIVAS
CAPTULO 1 Antecedentes de la Seguridad Social en el Mundo, Marco Conceptual y Normativo y Paradigmas Actuales de los Sistemas de Pensiones Pblicos
119
TTULO III PROBLEMTICA Y ALTERNATIVAS EN MATERIA DE SISTEMAS DE PENSIONES DE LAS ENTIDADES FEDERATIVAS
CAPTULO 1 Antecedentes de la Seguridad Social en el Mundo, Marco Conceptual y Normativo y Paradigmas Actuales de los Sistemas de Pensiones Pblicos
TTULO III PROBLEMTICA Y ALTERNATIVAS EN MATERIA DE SISTEMAS DE PENSIONES DE LAS ENTIDADES FEDERATIVAS
122
Holzmann Hinz Robert and Bank Staff. Old-Age. Income Support in the Twenty-First
Century: An International Perspective on Pensions an Reform. 2005.
CAPTULO 1 Antecedentes de la Seguridad Social en el Mundo, Marco Conceptual y Normativo y Paradigmas Actuales de los Sistemas de Pensiones Pblicos
un pilar cero o no contributivo (en forma de renta bsica o pensin social) que
proporcione un nivel mnimo de proteccin;
un sistema contributivo de primer pilar que est vinculado a diversos niveles de
ingresos y busque reemplazar parte de los mismos;
un segundo pilar obligatorio que sera esencialmente una cuenta de ahorro
individual, pero que podra establecerse de distintas maneras;
un tercer pilar voluntario consistente en acuerdos que pueden adoptar muchas
formas (individuales, patrocinados por el empleador, prestacin concreta,
cotizacin definida), pero que son bsicamente flexibles y de carcter
discrecional, y
fuentes extraoficiales intrafamiliares o intergeneracionales de ayuda financiera
y no financiera a las personas de edad, incluido el acceso a la asistencia
sanitaria y a la vivienda.
TTULO III PROBLEMTICA Y ALTERNATIVAS EN MATERIA DE SISTEMAS DE PENSIONES DE LAS ENTIDADES FEDERATIVAS
124
CAPTULO 2 La Nueva Ley del ISSSTE y su efecto para las Entidades Federativas y los Municipios
CAPTULO 2
La Nueva Ley del ISSSTE
y su efecto para las Entidades
Federativas y los Municipios
En el presente captulo se exponen los principales aspectos e innovaciones que
comprende la nueva Ley del ISSSTE. Asimismo, se exploran algunos pasajes de la
nueva norma que tienen relacin con los sistemas de pensiones de las entidades
federativas y la posible incursin de stas en la creacin de un sistema nacional de
pensiones.
Introduccin
La nueva Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del
Estado (ISSSTE)31, es en la prctica un complemento de las reformas a la Ley del
Seguro Social32 que entraron en vigor en el ao 1997.
Cabe recordar que el ISSSTE fue creado para atender a los trabajadores del
apartado B del Artculo 123 constitucional, de conformidad con la Ley de este
organismo que se public el 30 de diciembre de 1959, en tanto el Instituto Mexicano
del Seguro Social (IMSS) atiende a los trabajadores sujetos al apartado A.
Ambas instituciones cubren a la mayor poblacin derechohabiente de Mxico,
conjuntamente con otros sistemas de seguridad social que representan montos
inferiores: organismos descentralizados del gobierno federal, organismos de
pensiones de las entidades federativas, banca de desarrollo y universidades
pblicas.
31
32
125
TTULO III PROBLEMTICA Y ALTERNATIVAS EN MATERIA DE SISTEMAS DE PENSIONES DE LAS ENTIDADES FEDERATIVAS
TRABAJADORES
DERECHOHABIENTES
IMSS
12 millones
45 millones
ISSSTE
2.8 millones
10 millones
33
126
El PIB para ese ao fue de 8,366,205 millones de pesos a precios corrientes, segn
datos del Sistema de Cuentas Nacionales de INEGI.
CAPTULO 2 La Nueva Ley del ISSSTE y su efecto para las Entidades Federativas y los Municipios
TTULO III PROBLEMTICA Y ALTERNATIVAS EN MATERIA DE SISTEMAS DE PENSIONES DE LAS ENTIDADES FEDERATIVAS
recursos de su pensin sin perder las aportaciones que ellos mismos y sus patrones
han hecho.
Ahora bien, qu condiciones se requieren para facilitar la portabilidad? Una de
ellas es homologar los conceptos que en las leyes de seguridad social amparan
al trabajador (seguros, servicios y prestaciones). En la exposicin de motivos se
aborda este tema de la siguiente forma:
Para facilitar la portabilidad de los derechos de seguridad social, la iniciativa agrupa,
sin eliminar ninguno, los 21 seguros, servicios y prestaciones que tiene la ley vigente
del ISSSTE en cuatro seguros anlogos a los que tiene el IMSS y en un rubro de
servicios sociales y culturales. Los cuatro seguros son de: (i) Retiro, cesanta en
edad avanzada y vejez; (ii) invalidez y vida; (iii) riesgos del trabajo; (iv) salud...
Para tales propsitos, en el Artculo 3 de la nueva Ley se expresa que:
Artculo 3. Se establecen con carcter obligatorio los siguientes seguros:
I.
CAPTULO 2 La Nueva Ley del ISSSTE y su efecto para las Entidades Federativas y los Municipios
TTULO III PROBLEMTICA Y ALTERNATIVAS EN MATERIA DE SISTEMAS DE PENSIONES DE LAS ENTIDADES FEDERATIVAS
A los Trabajadores les corresponde una Cuota de seis punto ciento veinticinco
por ciento del Sueldo Bsico;
130
CAPTULO 2 La Nueva Ley del ISSSTE y su efecto para las Entidades Federativas y los Municipios
II. Invertir los recursos de las Cuentas Individuales que administre, excepto los de
la Subcuenta del Fondo de la Vivienda.
El PENSIONISSSTE tendr un objetivo social y los rendimientos de la inversin
sern canalizados a fortalecer el ahorro de los trabajadores. El PENSIONISSSTE
operar con recursos obtenidos por las comisiones por administracin de los
recursos que le corresponden.
Sin embargo, cabe aclarar que por disposiciones transitorias, el PENSIONISSSTE
slo administrar en forma exclusiva las Cuentas Individuales de los Trabajadores
afiliados o que se afilien al Instituto durante los treinta y seis meses siguientes
a su creacin y despus ser libre el cambio a una administradora privada de
pensiones, si lo deciden los trabajadores. El Artculo Vigsimo Quinto Transitorio,
as lo establece:
VIGSIMO QUINTO. El PENSIONISSSTE administrar las Cuentas Individuales
de los Trabajadores afiliados o que se afilien al Instituto durante los treinta y seis
meses siguientes a su creacin. Los Trabajadores que ingresen al rgimen a partir
de la entrada en vigor de esta Ley, y tengan abierta ya una Cuenta Individual en una
Administradora, podrn elegir mantenerse en ella.
Una vez concluido el plazo antes mencionado, los Trabajadores a que se refiere
el prrafo anterior podrn solicitar el traspaso de su Cuenta Individual a cualquier
Administradora, o permanecer en el PENSIONISSSTE sin trmite alguno.
2.3. El efecto de la Nueva Ley del ISSSTE para las Entidades
Federativas y los Municipios.
La nueva Ley del ISSSTE tiene una serie de efectos para las entidades federativas
y municipios que conviene resaltar. No debe perderse de vista que al inicio de este
131
TTULO III PROBLEMTICA Y ALTERNATIVAS EN MATERIA DE SISTEMAS DE PENSIONES DE LAS ENTIDADES FEDERATIVAS
VIII. Los gobiernos de las dems Entidades Federativas de la Repblica, los poderes
legislativos y judiciales locales, las administraciones pblicas municipales, y sus
Trabajadores, en aquellos casos en que celebren convenios con el Instituto en los
trminos de esta Ley.
Posteriormente, en el TTULO TERCERO, denominado DEL RGIMEN
VOLUNTARIO, se manifiesta la posibilidad de la Incorporacin Voluntaria al
Rgimen Obligatorio que prev la Ley del ISSSTE, a travs de los Artculos 204 y
205. En virtud de que el contenido de ambos artculos es extenso, a continuacin
slo se expresan algunos puntos medulares de sus disposiciones:
Artculo 204:
El Instituto podr celebrar convenios con los gobiernos de las Entidades
Federativas o de los municipios y sus Dependencias y Entidades, a fin de
que sus Trabajadores y Familiares Derechohabientes reciban los seguros,
prestaciones y servicios del rgimen obligatorio de esta Ley.
Para la celebracin de estos convenios de incorporacin, las Dependencias
y Entidades de carcter local antes mencionadas, debern garantizar
incondicionalmente el pago de las Cuotas y Aportaciones y la suficiencia
presupuestal necesaria.
132
CAPTULO 2 La Nueva Ley del ISSSTE y su efecto para las Entidades Federativas y los Municipios
Artculo 205:
Los convenios de incorporacin debern prever que los seguros, servicios y
prestaciones que se proporcionen a los Trabajadores incorporados al Instituto
por virtud del convenio sean iguales a los que se brindan a los Trabajadores
incorporados.
En los convenios de incorporacin que incluyan reconocimiento de antigedad
debern pagarse o garantizarse previamente las Reservas que resulten de los
estudios actuariales para el puntual cumplimiento de los seguros, prestaciones
y servicios que seala esta Ley
Asimismo, debern realizarse las Aportaciones necesarias a las Cuentas
Individuales de los Trabajadores incorporados para que su saldo sea equivalente
a la antigedad que se les pretenda reconocer.
Por la relevancia que representan las disposiciones que en los anteriores artculos
se han expuesto (y de muchas otras que por razones de espacio se omiten),
seguramente que su contenido ser objeto de profundos estudios por parte de
las autoridades y especialistas de las entidades federativas y los municipios, as
como tambin con toda seguridad por los grupos de trabajo y grupos tcnicos de la
Comisin Permanente de Funcionarios Fiscales.
2.4. Consideraciones Finales
Sin duda que son amplios los efectos de la reforma a la Ley del ISSSTE para las
entidades federativas y los municipios. Sin embargo, por ahora consideramos que
existen algunos puntos estratgicos que podran servir como base de discusin a
los gobiernos locales sobre las oportunidades y los retos de adherirse a la nueva
Ley del ISSSTE y con ello transitar hacia un Sistema Nacional de Seguridad Social.
En principio, los puntos a destacar aparecen a continuacin.
2.4.1 Las oportunidades
Entre las oportunidades que se derivan de la nueva Ley del ISSSTE, est la
posibilidad de los trabajadores de los gobiernos locales de incorporarse a un sistema
nacional de seguridad social a travs del mecanismo de cuentas individuales. Un
sistema con cuentas individuales, con estricto manejo de reservas, implica que cada
seguro y servicio acumula los recursos que le corresponden para hacer frente a sus
obligaciones presentes y futuras, sin permitir que se transfieran recursos de un rubro
hacia otro distinto. Por lo tanto, ste es uno de los medios ms eficaces (aunque no
133
TTULO III PROBLEMTICA Y ALTERNATIVAS EN MATERIA DE SISTEMAS DE PENSIONES DE LAS ENTIDADES FEDERATIVAS
134
CAPTULO 2 La Nueva Ley del ISSSTE y su efecto para las Entidades Federativas y los Municipios
Finalmente, entre los factores legales destaca que la nueva Ley del ISSSTE
retom las bases que se encontraban en la Ley del Seguro Social34 para lograr la
compatibilidad y la portabilidad de los servicios y derechos de la seguridad social
del trabajador, as como los principios para la sustentabilidad financiera para el largo
plazo. En ese sentido, las entidades federativas debern estudiar la conveniencia o
no de realizar una reforma a su legislacin local en materia de seguridad social de
tal forma que sus disposiciones sean acordes con la nueva Ley del ISSSTE y, por lo
tanto, con la Ley del Seguro Social.
34
135
Captulo 3 Experiencias Exitosas de Reformas de Pensiones en las Entidades Federativas, Casos: Coahuila y Estado de Mxico
Captulo 3
Experiencias Exitosas de Reformas
de Pensiones en las Entidades
Federativas, Casos: Coahuila
y Estado de Mxico
En el presente captulo se analiza el caso del estado de Coahuila, primordialmente
la reforma realizada a su sistema de pensiones magisterial y posteriormente se
muestran los logros obtenidos de la reforma a la Ley del Sistema de Pensiones
Pblicos del Estado de Mxico.
3.1. Caso Coahuila
Existe en la actualidad una presin, no slo en las finanzas pblicas federales
derivada de los pasivos contingentes registrados en sus sistemas de pensiones
pblicos, sino tambin en la mayora de las finanzas de los gobiernos subnacionales
producto de la situacin de sus propios sistemas. Para resolver dicha problemtica es
importante primero reflexionar sobre la situacin que guarda el sistema de pensiones
pblico, dimensionar, cuantificar financieramente el problema, posteriormente hay
que concientizar a los involucrados, despus es importante estudiar y analizar
conjuntamente las alternativas de solucin y finalmente llevar a cabo las estrategias
diseadas para resolver la problemtica financiera. Para coadyuvar a lo anterior,
es necesario conocer la experiencia de la reforma realizada a los sistemas de
pensiones pblicos del Estado de Coahuila, especialmente el caso de la reforma al
sistema pblico de pensiones del sector educativo estatal.
137
TTULO III PROBLEMTICA Y ALTERNATIVAS EN MATERIA DE SISTEMAS DE PENSIONES DE LAS ENTIDADES FEDERATIVAS
138
Captulo 3 Experiencias Exitosas de Reformas de Pensiones en las Entidades Federativas, Casos: Coahuila y Estado de Mxico
36
37
139
TTULO III PROBLEMTICA Y ALTERNATIVAS EN MATERIA DE SISTEMAS DE PENSIONES DE LAS ENTIDADES FEDERATIVAS
Esto plante un nuevo reto a los esquemas de pensiones, exigiendo a todos los
involucrados, su participacin activa ante las demandas de los nuevos tiempos.
En el ao de 1986 el estado reconoci a los trabajadores del magisterio el derecho
de que sus pensiones fueran dinmicas.
Una vez que se contabiliz con la dimensin del problema, se concluy que la
primera gran medida correctiva era la de modernizar el sistema mediante el cambio
del sistema de beneficios conocidos al de aportaciones definidas.
El gobierno del estado, a travs de un proceso desarrollado en dos etapas, introdujo
las reformas de la ley de pensiones en el ao de 1999.
Durante el ao 2000 se recogieron diversas opiniones que desembocaron en una
serie de modificaciones que fueron incorporadas a la Ley en el ltimo mes de ese
ao, entrando en vigor el 1 de enero de 2001.
La diferencia en las fechas de publicacin de la ley (1999) y su aplicacin (2001)
obedeci tambin a un artculo transitorio de la propia Ley, en donde se estableci
un plazo de un ao para que los beneficiarios, en este caso, los que se consideren
afectados, tomaran una decisin de si se acogan a la Ley anterior o entraban dentro
del nuevo esquema.
Esta Ley, por cuestiones de derechos adquiridos, no es aplicable a los trabajadores
que ingresaron a laborar antes de la fecha de su iniciacin de vigencia, de tal forma
que el grueso de los trabajadores que a la fecha prestan sus servicios al magisterio
estatal, cuentan an con una pensin dinmica vitalicia proveniente de un fondo
global de aportaciones.
Esto implic convivir con dos sistemas de pensiones. El primero, del tipo de
beneficios conocidos, con la totalidad de los trabajadores activos y los pensionados
y el segundo, del tipo de aportaciones definidas, que comprende a los trabajadores
que se incorporen a partir del ao 2001.
Este ltimo sistema opera con nuevos parmetros, como es el que consiste en que
la edad de jubilacin se increment a 94 aos, entendindose como la suma de los
aos de edad y antigedad del trabajador.
Por definicin este sistema tiene su propia sustentacin financiera, y lo que hay que
vigilar es su adecuado manejo administrativo, que las inversiones sean correctas y
que el resultado sean pensiones que garanticen una vida digna.
140
Captulo 3 Experiencias Exitosas de Reformas de Pensiones en las Entidades Federativas, Casos: Coahuila y Estado de Mxico
TTULO III PROBLEMTICA Y ALTERNATIVAS EN MATERIA DE SISTEMAS DE PENSIONES DE LAS ENTIDADES FEDERATIVAS
Aportaciones Conjuntas:
Antes de elevar esta propuesta a rango de Ley, la dirigencia sindical someti a votacin
por medio de asambleas delegacionales la propuesta de solucin. Se celebraron 146
asambleas, en 138 de ellas se aprob el paquete de soluciones (en 88 de ellas por
unanimidad); en dos asambleas no se aprob y en cuatro no hubo decisin.
142
Captulo 3 Experiencias Exitosas de Reformas de Pensiones en las Entidades Federativas, Casos: Coahuila y Estado de Mxico
Como resultado de las acciones antes mencionadas, los ingresos del sistema de
pensiones se ven fortalecidos, visualizando que para el ao 2018 se pronostica un
excedente en caja del orden de $389 millones de pesos.
Esta narracin de los hechos ocurridos en el proceso de modernizacin y
saneamiento financiero del sistema de pensiones, tiene detrs un sinnmero de
momentos difciles, en donde el respeto mutuo entre las partes y la voluntad de
construir un mejor futuro, prevaleci por encima de los intereses individuales o de
grupo.
Cabe resaltar que la madurez y responsabilidad mostrada por la Seccin 38 del
Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educacin, se tradujo en un consenso
poltico, como lo denota el decreto que obliga al Estado a mayores aportaciones, el
cual fue aprobado en el H. Congreso del Estado por unanimidad, y la reforma a la
Ley de Pensiones por 31 votos a favor, 2 en contra y 2 ausencias.
3.1.4 Valuacin actuarial del rgimen de pensiones38
De acuerdo al ltimo estudio actuarial disponible, el sistema de pensiones de
la burocracia tiene un perodo de suficiencia entre 2023 y 2025, mientras que el
relativo al magisterio alcanza dos o tres aos. No obstante, en el ltimo trimestre de
2004 se llevaron a cabo reformas a la Ley de Pensiones y Jubilaciones conducentes
a proveer de mayor viabilidad financiera al Sistema de Pensiones y Jubilaciones del
Magisterio Estatal, entre las cuales destacan: la modificacin en la edad para tener
derecho a la jubilacin, el obtener una pensin mnima garantizada sobre un sueldo
regulador, el cambio en el esquema de aportaciones a cuentas individuales y a fondo
solidario (para garantizar las pensiones mnimas), el incrementar las aportaciones
por parte del Estado (gobierno) y por parte del Magisterio (trabajadores), entre
otras. Con lo anterior se estima que la viabilidad financiera del sistema mejore
considerablemente, como se puede apreciar en la grfica siguiente:
38
143
TTULO III PROBLEMTICA Y ALTERNATIVAS EN MATERIA DE SISTEMAS DE PENSIONES DE LAS ENTIDADES FEDERATIVAS
Cobertura Asegurada
144
Captulo 3 Experiencias Exitosas de Reformas de Pensiones en las Entidades Federativas, Casos: Coahuila y Estado de Mxico
145
TTULO III PROBLEMTICA Y ALTERNATIVAS EN MATERIA DE SISTEMAS DE PENSIONES DE LAS ENTIDADES FEDERATIVAS
Introduccin
En el marco de referencia de la crtica situacin financiera de la mayora de los
sistemas pblicos de pensiones en el pas, hay que destacar la experiencia
del Estado de Mxico, quien llev a cabo una importante reforma a su sistema
pblico de pensiones en el ao 2002 y con ello la posibilidad de hacer sustentable
financieramente sus pasivos actuariales.
La reforma ha permitido corregir variables paramtricas que definen las condiciones
de acceso a los beneficios del sistema de pensiones. Sus caractersticas generales
han sido el incremento en la edad de jubilacin, el tratamiento generacional
diferenciado, su impulso a travs del consenso con el congreso local y los sindicatos,
y la creacin de un sistema mixto de pensiones que comprende un sistema solidario
de reparto y otro de capitalizacin individual.
Para contar con un marco general, a continuacin se expone una sntesis del
diagnstico general de los sistemas pblicos de pensiones de las Entidades
Federativas realizado por la Unidad de Coordinacin con Entidades Federativas de
la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico.
3.2.1 Caractersticas principales de los Sistemas de Seguridad Social en los
Estados.39
La seguridad social en los estados est a cargo de entidades o dependencias
pblicas, federales o locales y de organismos descentralizados, conforme a lo
dispuesto en el artculo 3. de la Ley del Seguro Social y dems disposiciones
jurdicas en la materia.
Los sistemas pblicos encargados de proporcionar beneficios de seguridad social
incluyen el derecho a la pensin, el cual est garantizado por el Estado.
Existen diversos tipos de instituciones y por lo tanto, diversas caractersticas, como
pueden apreciarse algunas de ellas en el siguiente cuadro:
39
146
Captulo 3 Experiencias Exitosas de Reformas de Pensiones en las Entidades Federativas, Casos: Coahuila y Estado de Mxico
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TTULO III PROBLEMTICA Y ALTERNATIVAS EN MATERIA DE SISTEMAS DE PENSIONES DE LAS ENTIDADES FEDERATIVAS
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Captulo 3 Experiencias Exitosas de Reformas de Pensiones en las Entidades Federativas, Casos: Coahuila y Estado de Mxico
TTULO III PROBLEMTICA Y ALTERNATIVAS EN MATERIA DE SISTEMAS DE PENSIONES DE LAS ENTIDADES FEDERATIVAS
Por lo tanto, las pensiones se basan en un rgimen mixto que comprende un sistema
solidario de reparto ( el cual tendr como lmite mximo un monto por pensin
equivalente a 12 veces el salario mnimo), y otro de capitalizacin individual; el
primero se otorga de los fondos que se constituyen en una reserva comn como
pensin a los servidores pblicos que cumplan con los requisitos que marca la ley
las pensiones por jubilacin, edad y tiempo de servicio, inhabilitacin, retiro en
edad avanzada y fallecimiento.
El sistema de capitalizacin individual es un rgimen cuyo propsito es crear una
cuenta individual de los servidores pblicos afiliados al rgimen de seguridad social
que otorga el Instituto. Este mtodo combinado permite ahorrar y contar con un
ingreso adicional en el retiro. El Sistema Mixto de Pensiones fue aprobado el 3 de
enero de 2002 y entr en vigor a partir del primero de julio de dicho ao.
Requisitos para obtener la jubilacin: edad y aos de servicio
El sistema de pensiones estaba diseado para personas con una expectativa de vida
entre cincuenta y cinco y sesenta aos. Actualmente esta esperanza es de ms de
setenta y cinco aos, por lo tanto, si se hubiera conservado en la ley la posibilidad
de que una persona se jubile a los treinta aos de servicio sin lmite de edad, se
promoveran pensiones desde muy temprana edad, por lo que su pago se extendera
por un periodo mayor al cotizado, lo que atentara contra la viabilidad financiera del
sistema, poniendo en riesgo su eficacia. Por tal motivo, se propuso la modificacin de
la edad para ajustarla a la realidad, estableciendo para las pensiones por jubilacin un
lmite de cincuenta y siete aos de edad y treinta y cinco de servicio, con la posibilidad
de que el servidor pblico contine en el servicio activo por ms tiempo, incentivndolo
con un pago adicional a su sueldo como pensionado.
Compensacin de edad por aos de servicio
Se establece la posibilidad de sustituir edad por tiempo de servicios, as una persona
de cincuenta y seis aos de edad y treinta y seis de servicio, podra compensar
la falta de un ao de edad, con el ao de servicio excedente, hasta que ambos
conceptos sumen 92; esta norma ser aplicada a los servidores pblicos que
ingresen despus del inicio de vigencia de la reforma, respetndose sin excepcin
los derechos de los trabajadores en activo.
Estimulo por permanencia.
El estmulo por permanencia es un incremento de 30% al monto definido por pensin
en caso de permanencia. Este estmulo por permanencia aplicar nicamente
150
Captulo 3 Experiencias Exitosas de Reformas de Pensiones en las Entidades Federativas, Casos: Coahuila y Estado de Mxico
para aquellos servidores pblicos que hayan optado por participar en el sistema
de capitalizacin individual, excluyendo de este beneficio, tambin a aquellos
servidores pblicos que al momento de entrar en vigor esta ley, tuvieran ms de 30
aos de servicio.
Sistema de cuenta individual
Este rgimen de capitalizacin individual es opcional para los servidores pblicos
activos antes de entrar en vigor la reforma de 2002.
Este sistema de cuenta individual tiene como finalidad fomentar una cultura de
ahorro del trabajador y adems constituir un capital que se incrementar con los
rendimientos que reciba, lo que permitir al servidor pblico contar con un patrimonio
que le permita aumentar el monto de su pensin o bien establecer una inversin
redituable que le garantice un retiro digno.
La pensin de contribucin definida denominada sistema de capitalizacin individual
se financiar con un porcentaje equivalente al 3.25% del sueldo sujeto de cotizacin,
del cual, le corresponde al servidor pblico una cuota de 1.4% y a la institucin pblica
el restante 1.85%. Adems hay la posibilidad de tener una subcuenta voluntaria,
que se integrar con las cuotas que decida hacer el servidor pblico y en su caso
con las aportaciones que se convengan entre servidores e institucin pblica
Ampliacin de la base de cotizacin
Para lograr una participacin ms equitativa y solidaria de los servidores pblicos, se
propuso sustituir el parmetro de sueldo base, por el de sueldo sujeto a cotizacin, el
cual se entiende como el conjunto de las prestaciones que perciba el servidor pblico,
con motivo de la relacin del trabajo, exceptuando el aguinaldo, la prima vacacional,
bonos de desempeo que no tengan el carcter permanente, viticos, pagos que
tengan la finalidad de compensar la ubicacin geogrfica o el nivel de las escuelas
tratndose del magisterio, prima de antigedad o estmulos prejubilatorios.
Incremento escalonado de las cuotas y aportaciones para pensiones.
Se propuso incrementar las cuotas y aportaciones en forma escalonada del 2002
al 2007, para lograr un sistema que d suficiencia econmica al sistema. Dichas
cuotas pasarn gradualmente de 4.1% del Sueldo Base de Cotizacin al 5.5% del
sueldo sujeto a cotizacin. (La aportacin del Instituto es del 7.5% de dicho sueldo
para cubrir este concepto).
151
TTULO III PROBLEMTICA Y ALTERNATIVAS EN MATERIA DE SISTEMAS DE PENSIONES DE LAS ENTIDADES FEDERATIVAS
LEY DE PENSIONES
ANTERIOR
Beneficio Definido
Compensacin de edad
por aos de servicio
No se contemplaba
152
Captulo 3 Experiencias Exitosas de Reformas de Pensiones en las Entidades Federativas, Casos: Coahuila y Estado de Mxico
CONCEPTO
LEY DE PENSIONES
ANTERIOR
1 ao de servicio (hasta 15
aos), pensin equivalente en
este caso a 40% del sueldo de
referencia
No se contemplaba
Base de la Cotizacin
Sueldo Base
Cuotas y Aportaciones
Medio de garanta de
derechos
No se contemplaba
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TTULO III PROBLEMTICA Y ALTERNATIVAS EN MATERIA DE SISTEMAS DE PENSIONES DE LAS ENTIDADES FEDERATIVAS
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Captulo 3 Experiencias Exitosas de Reformas de Pensiones en las Entidades Federativas, Casos: Coahuila y Estado de Mxico
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TTULO III PROBLEMTICA Y ALTERNATIVAS EN MATERIA DE SISTEMAS DE PENSIONES DE LAS ENTIDADES FEDERATIVAS
Captulo 3 Experiencias Exitosas de Reformas de Pensiones en las Entidades Federativas, Casos: Coahuila y Estado de Mxico
VIII. Los gobiernos de las dems Entidades Federativas de la Repblica, los poderes
legislativos y judiciales locales, las administraciones pblicas municipales, y sus
Trabajadores, en aquellos casos en que celebren convenios con el Instituto en los
trminos de esta Ley.
Ms adelante, se manifiesta la posibilidad de la Incorporacin Voluntaria al Rgimen
Obligatorio que prev la nueva Ley del ISSSTE, en los Artculos 204 y 205. En
virtud de que su contenido es extenso y dada su trascendencia para el mbito
estatal a continuacin nuevamente se exponen algunos puntos centrales de sus
ordenamientos:
Artculo 204:
Artculo 205:
157
TTULO III PROBLEMTICA Y ALTERNATIVAS EN MATERIA DE SISTEMAS DE PENSIONES DE LAS ENTIDADES FEDERATIVAS
Por la importancia que tienen los ordenamientos que en los citados artculos se
han expuesto, su contenido deber ser objeto de extensos anlisis por parte del
ISSEMYM, ya que si bien para cumplir con la portabilidad s reune la primera condicin
que es contar con un sistema de cuentas individuales, por otra parte y de acuerdo a
los dos ltimos artculos sealados de la nueva Ley del ISSSTE, el ISSEMYM para
poder firmar un convenio de adhesin con el ISSSTE deber cumplir con la segunda
condicin que consiste en la homologacin de los seguros, prestaciones y servicios
que se ofrezcan a los trabajadores, adems de garantizar incondicionalmente el
pago de las Cuotas y Aportaciones y la suficiencia presupuestal necesaria.
Finalmente, ser muy importante tomar en consideracin que en los convenios
de adhesin que incluyan reconocimiento de antigedad debern pagarse o
garantizarse previamente las Reservas que resulten de los estudios actuariales
para el puntual cumplimiento de los seguros, prestaciones y servicios que seala
la Ley del ISSSTE, asimismo, debern realizarse las Aportaciones necesarias a
las Cuentas Individuales de los Trabajadores incorporados para que su saldo sea
equivalente a la antigedad que se les pretenda reconocer.
Por todo lo anterior, el ISSEMYM deber calcular los impactos correspondientes
tanto en el mbito administrativo, como en el legal y sobre todo en el de las finanzas
pblicas estatales, con el fin de evaluar los costos beneficios de sus adhesin al
ISSSTE y con ello contribuir a la formacin del Sistema Nacional de Pensiones.
3.2.6 Conclusiones del Apartado
158
Captulo 3 Experiencias Exitosas de Reformas de Pensiones en las Entidades Federativas, Casos: Coahuila y Estado de Mxico
159
Captulo 4
Situacin de la Seguridad Social
en algunos Municipios de Mxico
Este captulo versa sobre la situacin de la seguridad social en el mbito de los
gobiernos municipales de Mxico. Se reconoce que existen varios estudios sobre
este tema aplicados al mbito federal y de los estados, pero se observa la ausencia
de investigaciones que aborden la materia desde una ptica municipalista.
Introduccin
El presente captulo inicia exponiendo los aspectos fundamentales que sustentan
el rgimen jurdico de la seguridad social en Mxico, y paulatinamente se centrar
dicho anlisis en el mbito municipal.
Para tales afectos, el enfoque se apoyar en el campo constitucional, para despus
dar paso a las leyes del Seguro Social y del Instituto de Seguridad y Servicios
Sociales de los Trabajadores del Estado (ISSSTE).
Posteriormente, se expondr una breve panormica nacional sobre la situacin
financiera que guardan algunos sistemas de pensiones41 municipales, de conformidad
con la escasa informacin disponible en la materia.
Finalmente, se anotarn algunas conclusiones, as como algunos lineamientos que
servirn para la sana administracin de los organismos de pensiones en el mbito
municipal.
41
161
TTULO III PROBLEMTICA Y ALTERNATIVAS EN MATERIA DE SISTEMAS DE PENSIONES DE LAS ENTIDADES FEDERATIVAS
162
VIII. Los gobiernos de las dems Entidades Federativas de la Repblica, los poderes
legislativos y judiciales locales, las administraciones pblicas municipales, y sus
Trabajadores, en aquellos casos en que celebren convenios con el Instituto en los
trminos de esta Ley.
Posteriormente, en el Ttulo Tercero, denominado Del Rgimen Voluntario, se
manifiesta la posibilidad de la Incorporacin Voluntaria al Rgimen Obligatorio que
prev la Ley del ISSSTE, en los Artculos 204 y 205, los cuales por su importancia
para los gobiernos municipales se sealan de nuevo a continuacin los puntos
centrales:
Artculo 204:
El Instituto podr celebrar convenios con los gobiernos de las Entidades
Federativas o de los municipios y sus Dependencias y Entidades, a fin de
que sus Trabajadores y Familiares Derechohabientes reciban los seguros,
prestaciones y servicios del rgimen obligatorio de esta Ley.
Para la celebracin de estos convenios de incorporacin, las Dependencias
y Entidades de carcter local antes mencionadas, debern garantizar
incondicionalmente el pago de las Cuotas y Aportaciones y la suficiencia
presupuestal necesaria.
163
TTULO III PROBLEMTICA Y ALTERNATIVAS EN MATERIA DE SISTEMAS DE PENSIONES DE LAS ENTIDADES FEDERATIVAS
Artculo 205:
Los convenios de incorporacin debern prever que los seguros, servicios y
prestaciones que se proporcionen a los Trabajadores incorporados al Instituto
por virtud del convenio sean iguales a los que se brindan a los Trabajadores
incorporados.
En los convenios de incorporacin que incluyan reconocimiento de antigedad
debern pagarse o garantizarse previamente las Reservas que resulten de los
estudios actuariales para el puntual cumplimiento de los seguros, prestaciones
y servicios que seala esta Ley
Asimismo, debern realizarse las Aportaciones necesarias a las Cuentas
Individuales de los Trabajadores incorporados para que su saldo sea equivalente
a la antigedad que se les pretenda reconocer.
4.2. Breve Exposicin de la Situacin Actual de los Sistemas de
Seguridad Social en Algunos Municipios de Mxico
De conformidad con las notas que se han expuesto en este apartado, los municipios
disponen de varias opciones para administrar sus sistemas de seguridad social:
vejez, seguros mdicos, etc.), el valor presente del flujo de pagos debe ser igual al
valor de los fondos para afrontarlos. Cuando este principio se rompe y los pasivos
actuariales superan a los activos (reservas, contribuciones y dems), aparece lo
que se conoce como un dficit actuarial.
Cabe subrayar que a nivel nacional no existe informacin sobre la dimensin de
los dficit actuariales de los municipios, toda vez que casi siempre se expresan en
forma consolidada bajo el rubro de las entidades federativas. A continuacin se
ofrece un ejemplo de lo que estamos sealando:
PASIVOS CONTINGENTES ESTIMADOS
(En Porcentaje del PIB 2005)
INSTITUCIONES
PASIVOS
PASADOS
SERVICIOS
FUTUROS
SERVICIOS
TOTALES
20.52%
28.41%
48.93%
7.52%
2.97%
10.64%
28.28%
23.14%
51.42%
7%
5%
12%
14%
11%
25%
ISSSTE
ENTIDADES FEDERATIVAS
ORGANISMOS Y EMPRESAS
UNIVERSIDADES
TOTAL
1.5%
0.5%
2%
78.98%
71.02%
150%
Como puede observarse en la tabla anterior, se sabe que es alto el pasivo contingente
ocasionado por el dficit actuarial de los sistemas de pensiones de las entidades
federativas y municipios, pero se carece de un diagnstico actualizado sobre tales
obligaciones a largo plazo. Y menos an desagregado por estados y municipios.
Asimismo, es necesario comentar algo importante: en el caso del IMSS y del
ISSSTE, en los ltimos aos se han instrumentado importantes reformas (1997 y
2004, para el IMSS; 2007, para el ISSSTE). Las reformas estructurales de ambos
esquemas permiten afirmar que el pasivo contingente derivado de las pensiones se
ha detenido y se espera que disminuyan en el mediano y largo plazos. Sin embargo,
en el caso de las entidades federativas y los municipios, al no disponerse de una
165
TTULO III PROBLEMTICA Y ALTERNATIVAS EN MATERIA DE SISTEMAS DE PENSIONES DE LAS ENTIDADES FEDERATIVAS
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44
45
46
166
http://www.fitchmexico.com/espanol/Listados/listado_finanzas.aspx.
Cabe
aclarar
que por razones de espacio, cuando una entidad federativa dispone de dos o ms
calificaciones asignadas a sus municipios, se tom en cuenta slo uno de ellos a fin
de disponer de un caso representativo para cada estado, en la medida de que fue
posible.
Para las entidades federativas y municipios de Mxico tambin se dispone de los
servicios de calificacin de parte de empresas prestigiadas como: Standard & Poors y
Moodys, las cuales tambin toman en cuenta los pasivos contingentes derivados de las
pensiones para asignar una calificacin de riesgo crediticio.
Instituto de Seguridad Social de los Servidores Pblicos del Estado de Guerrero.
Millones de Pesos.
IFOs: Significa Ingresos Fiscales Ordinarios.
167
TTULO III PROBLEMTICA Y ALTERNATIVAS EN MATERIA DE SISTEMAS DE PENSIONES DE LAS ENTIDADES FEDERATIVAS
como parte del GO48 y en 2005 ascendi a $7.8 mdp. En este ao se planea llevar a
cabo un estudio de previsin social y en 2007 una valuacin actuarial que permitan
dimensionar el problema y determinar las acciones a tomar al respecto. Al cierre de
2005 se contaba con un personal activo de 2,154 personas y 186 pensionados y
jubilados.
Municipio de Corregidora, Quertaro.
En materia de seguridad social, la entidad cuenta con un convenio con la unidad
mdica de la Universidad de Quertaro, tanto para el servicio mdico como para
la provisin de medicamentos, siendo las erogaciones por este concepto de $10.1
mdp. El personal activo del municipio es de 977 personas, de las que 885 son
de planta, 181 sindicalizados, 92 eventuales y 301 de confianza. Actualmente slo
cuenta con 2 personas que han alcanzado la edad de jubilacin, estando su inicio en
trmite; asimismo, slo tiene 18 personas incapacitadas, por lo que en este aspecto
no tiene contingencias relevantes, si bien en el largo plazo puede verse afectado por
no contar con un sistema formal de pensiones.
Municipio de Cuernavaca, Morelos.
El municipio de Cuernavaca es responsable de cubrir con gasto corriente las
obligaciones por pensiones y jubilaciones de los trabajadores al servicio del
municipio, por lo que dicha situacin pudiera representar una contingencia para las
finanzas municipales en el mediano y largo plazo. Al mes de octubre de este ao, la
entidad reporta 2,976 empleados activos y 378 jubilados y pensionados, registrando
durante 2005 una erogacin de $17.6 mdp por este concepto (2.8% / IFOs).
Municipio de Culiacn, Sinaloa.
Las obligaciones por pensiones y jubilaciones pudieran representar una contingencia
a largo plazo para la entidad, ya que el municipio no cuenta con un sistema formal
para enfrentarlas. En diciembre de 2005, la entidad contaba con una plantilla de
5,397 trabajadores activos y 450 pensionados y jubilados. En el ejercicio 2005, la
entidad cubri como parte de su gasto corriente una erogacin de $35.9 mdp por
concepto de pensiones y jubilaciones.
Municipio de Gmez Palacio, Estado de Durango.
El municipio cuenta con 2,270 trabajadores activos y 354 pensionados y jubilados. Al
no existir un sistema formal de pensiones, el Ayuntamiento cubre la totalidad de las
48
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TTULO III PROBLEMTICA Y ALTERNATIVAS EN MATERIA DE SISTEMAS DE PENSIONES DE LAS ENTIDADES FEDERATIVAS
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TTULO III PROBLEMTICA Y ALTERNATIVAS EN MATERIA DE SISTEMAS DE PENSIONES DE LAS ENTIDADES FEDERATIVAS
Las aportaciones a esta institucin ascienden a un monto entre $2.2 - $2.4 mdp
mensuales, encontrndose al corriente en sus pagos. Actualmente analizan la
conveniencia de continuar con el mismo. Adicionalmente, el municipio erog $0.2
mdp por concepto de jubilaciones (12 personas).
Municipio de San Luis Potos, SLP.
Al cierre de 2005, el municipio registraba 4,087 empleados activos y 590 jubilados y
pensionados. Actualmente, la entidad no cuenta con un sistema formal de pensiones,
y cubre las erogaciones requeridas como parte de su gasto corriente. En el ejercicio
anterior, la erogacin correspondiente al pago de pensiones y jubilaciones ascendi
a $23.3 mdp (2.6% / IFOs). De igual forma, la entidad eroga directamente los gastos
por servicios mdicos de los trabajadores del municipio, los cuales ascendieron a
$55.8 mdp en 2005 (6.3% IFOs). Por lo anterior, Fitch considera que de no realizar
medidas que permitan mitigar la carga financiera que representan los gastos de
seguridad social para San Luis Potos, en el mediano y largo plazo dicha situacin
pudiera representar una contingencia para las finanzas municipales.
Municipio de San Pedro Garza Garca, NL.
En materia de pensiones y jubilaciones, San Pedro no cuenta con un sistema formal
para enfrentar dichas obligaciones, cubrindolas actualmente con gasto corriente. Al
31 de diciembre de 2006, se cont con 239 pensionados, ascendiendo la erogacin
anual por pensiones a $21.7 mdp (2.8% IFOs).
Municipio de Tepic, Nayarit.
Los trabajadores estn adheridos al rgimen del IMSS desde 1976 mediante un
esquema complementario (IMSS 60-70% y municipio 40-30% de las prestaciones);
el total de las erogaciones efectuadas por concepto de seguridad social ascendi
a $24.6 mdp en 2006 (4.5% / IFOs). El municipio cuenta con un personal activo de
3,825 personas y 221 jubilados y pensionados.
Municipio de Tuxtla Gutirrez, Chiapas.
El municipio no cuenta con un sistema formal para hacer frente a sus obligaciones por
pensiones, por lo que cubre estas erogaciones como parte de su gasto corriente. Si
bien el monto correspondiente representa una baja proporcin de sus IFOs (1.1%),
ha observado un crecimiento promedio durante los ltimos cinco aos de 20.7%, por
lo que se considera que de no implementarse un sistema formal, pudiese representar
una contingencia directa a las finanzas municipales en el mediano plazo.
172
TTULO III PROBLEMTICA Y ALTERNATIVAS EN MATERIA DE SISTEMAS DE PENSIONES DE LAS ENTIDADES FEDERATIVAS
174
Independiente del rgimen legal que adopte el sistema de seguridad social de los
municipios, tanto en materia de pensiones como en el caso de otro tipo de seguros
y beneficios, es importante agregar que debern observarse ciertos principios
bsicos para que den sustento a sus finanzas pblicas. En efecto, es relevante que
se cumpla con el llamado Principio de Equilibrio Financiero, el cual establece que
en todos los compromisos futuros adquiridos en virtud de la seguridad social de
sus trabajadores, el valor presente del flujo de pagos debe ser igual al valor de los
fondos para afrontarlos.
4.5. Conclusiones Generales del Captulo.
175
ANEXO AL TTULO III Artculo Seleccionado: El impacto de los pasivos por pensiones en los estados y municipios mexicanos.
TTULO III PROBLEMTICA Y ALTERNATIVAS EN MATERIA DE SISTEMAS DE PENSIONES DE LAS ENTIDADES FEDERATIVAS
ANEXO AL TTULO III Artculo Seleccionado: El impacto de los pasivos por pensiones en los estados y municipios mexicanos.
179
TTULO III PROBLEMTICA Y ALTERNATIVAS EN MATERIA DE SISTEMAS DE PENSIONES DE LAS ENTIDADES FEDERATIVAS
Principales indicadores
Standard & Poors se enfoca principalmente en el anlisis de los siguientes
indicadores:
180
ANEXO AL TTULO III Artculo Seleccionado: El impacto de los pasivos por pensiones en los estados y municipios mexicanos.
TTULO III PROBLEMTICA Y ALTERNATIVAS EN MATERIA DE SISTEMAS DE PENSIONES DE LAS ENTIDADES FEDERATIVAS
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ANEXO AL TTULO III Artculo Seleccionado: El impacto de los pasivos por pensiones en los estados y municipios mexicanos.
Municipios
Los municipios, con algunas excepciones, rara vez cuentan con estudios actuariales
actualizados. Hoy en da, sus pagos anuales correspondientes a pensiones no
representan una carga significativa en sus presupuestos. En general, estos pagos
anuales no superan el 5% de los gastos operativos. Adems, la tasa de rotacin
de los empleados municipales es relativamente ms alta que la de los gobiernos
estatales. Cabe sealar que las administraciones municipales en Mxico tienen una
duracin de tres aos, en la mayora de los casos, comparada con los seis aos en
los estados, por lo que los empleados normalmente no acumulan el tiempo necesario
para retirarse, retrasando as la presin que podra ejercer el pago de pensiones.
Debido a que en general los municipios tienen menos presin que los estados para
cubrir los temas de seguridad social (por ejemplo, pago a jubilados), se encuentran
por consiguiente en una mejor posicin relativa para lograr estructurar sistemas de
pensiones viables en el largo plazo, posiblemente sin altos costos polticos, sociales
y financieros. Hay algunos municipios que estn integrados a los sistemas estatales
de manera que sus jubilados son atendidos por dichos sistemas. Por ejemplo, los
municipios en el estado de Mxico estn afiliados al Instituto de Seguridad Social
del Estado de Mxico y Municipios (ISSEMYM); por lo tanto, su nica obligacin es
estar al corriente en sus contribuciones al ISSEMYM. Finalmente, los municipios
que cuentan con calificaciones altas (por ejemplo, las ciudades de Aguascalientes
[mxAA+/Estable] y Torren [mxAA/Estable]) no registran pasivos por pensiones
dado que cuentan con sistemas viables en el largo plazo.
Conclusin
Aun cuando no se han presentado cambios en la calificacin crediticia de algn
estado o municipio debido a los pasivos por pensiones, el retraso en las reformas a
los sistemas de pensiones podra tener un efecto negativo sobre su calidad crediticia
en el futuro. Estudios actuariales indican que en algunos estados las reservas para
cubrir pago de pensiones se han agotado, mientras que en otros la falta de reservas
representar un problema en un plazo de cinco a diez aos, y slo en pocos estados
se observan sistemas viables en el largo plazo. Por lo tanto, Standard & Poors
continuar monitoreando cuidadosamente el tema de las pensiones en los estados
y municipios mexicanos con el fin de evaluar adecuadamente la carga real que
ejercen sobre las finanzas pblicas.
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