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Gobernanza
Gobernanza
democracia y cooperacin
internacional
Coordinadores
ngel Valencia
Miguel Agudo
factoradeideas
Gobernanza multinivel,
democracia y cooperacin
internacional
Coordinadores
ngel Valencia Siz
Participantes
Clemente Navarro Yez
Fernando Vallespn Oa
Edita:
Fundacin Pblica Andaluza Centro de Estudios Andaluces,
Consejera de la Presidencia, Junta de Andaluca.
Del texto: los autores.
Fundacin Pblica Andaluza Centro de Estudios Andaluces
Bailn, 50, 41001 Sevilla
Tel.: 955 055 210
Fax: 955 055 211
www.centrodeestudiosandaluces.es
Octubre de 2011.
ISBN: 978-84-695-0249-5.
ndice
Introduccin............................................................................................................................................................... 7
ngel Valencia Siz
Miguel Agudo Zamora
Profundizacin en la democracia........................................................................................................................47
Fernando Vallespn Oa
Conclusiones............................................................................................................................................................79
ngel Valencia Siz
Miguel Agudo Zamora
Introduccin
Introduccin
ngel Valencia Siz
Miguel Agudo Zamora
Reforma de la
administracin pblica
Clemente J. Navarro
Reforma de la administracin
pblica
Clemente J. Navarro
Resumen
En este texto se presentan algunas reflexiones
sobre las principales tendencias en la Reforma de
la Administracin Pblica, identificando los espacios estratgicos en la que esta vienen dndose:
(1) el espacio interno que supone la introduccin
de tcnicas y procesos de gestin administrativa,
(2) el espacio externo que implica cambios en la
orientacin y formas de relaciones con la ciudadana, y por ltimo, (3) el espacio inter-administrativo.
De las tendencias existentes en estos espacios
se extraen diversas orientaciones institucionales,
reflejadas en programas y polticas. A partir de lo
cual se delimitan tres tendencias generales que
suponen recomendaciones estratgicas de cambio
para la Administracin Pblica. No se trata, pues, ni
de abundar en el detalle de instrumentos, tcnicas
u organismos especficos, como tampoco revisar
el marco normativo al respecto, sino de presentar
tendencias nucleares en el estado de la cuestin, el
debate y tendencias sobre el asunto que ocupa a
este texto, procurando con ello que sea accesible
tanto a los agentes interesados, como a la ciudadana en general.
1. Introduccin
Desde mediados de los sesenta, al hilo de la denominada crisis de gobernabilidad, la reforma de la Administracin Pblica es un asunto perenne en las democracias
occidentales. Sea que se identifique el origen de la crisis en la sobrecarga de demandas, sea por la erosin
de la legitimidad de las decisiones pblicas, por su falta
de correspondencia con las necesidades y demandas
de la ciudadana, su solucin se centra, fundamentalmente, en cambios en la estructura y procesos de la
Administracin Pblica con el objetivo de incrementar
la eficacia, como tambin la eficiencia, en la prestacin
de servicios pblicos. No se trata, pues, de reformar
las instituciones de representacin democrtica, sino
las estructuras y procesos por los que se prestan servicios pblicos a la ciudadana, derivando de ello posibles
beneficios para la primera (Peters y Pierre, 1998).
As, la reforma de la Administracin Pblica se sita en
el centro de la discusin sobre la sostenibilidad, fiscal y
socio-poltica, de la accin pblica, dando lugar a toda
una era de las reformas administrativas caracterizada por un continuado proceso de reforma (Cassesse,
2003). A grandes rasgos, todo este movimiento de reforma ha adoptando tres formas o tendencias que han
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En buena medida, el origen de la reflexin sobre la gobernanza multinivel quizs pudiera situarse en la literatura sobre los fallos de implementacin en Estados
Unidos (Pressman y Wildavsky, 1973). Esta puso de
manifiesto que, con cierta independencia de la calidad
del diseo de las polticas y/o servicios federales, sus
logros dependen de la coordinacin entre diferentes administraciones que intervienen en su implementacin, y
en especial, las de mbito local. De ello se derivaron,
al menos, dos cuestiones centrales para el asunto que
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3. Polticas y orientaciones
institucionales: calidad,
territorio y efectos simblicos
Buena parte de la prctica y la reflexin sobre la reforma de la Administracin Pblica se ha ido reflejando en
documentos que tratan de orientar las polticas y actua-
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de la Junta de Andaluca (2006-2010) . Sus cinco lneas de actuacin y sus respectivos objetivos engloban
las tendencias y mbitos estratgicos ms arriba sealados, a saber:
administracin prxima (eficacia y eficiencia de la
gestin interna, participacin, mecanismos de atencin ciudadana, transparencia).
orientacin a resultados y compromiso pblico (cultura de orientacin a resultados y mejora continua,
mecanismos de medicin, de evaluacin y de mejora
continua de los servicios pblicos, elaboracin y evaluacin de cartas de servicios).
creacin de valor a travs de las personas profesionales (desarrollo de competencias directivas, desarrollo profesional, implicacin en procesos de mejora
continua, potenciar el valor de la atencin a la ciudadana).
gestin del conocimiento (identificacin conocimiento clave para la administracin, conservar el conocimiento, infraestructuras para la transferencia de
conocimiento, generar conocimiento para apoyar la
modernizacin).
cooperacin (entre servicios pblicos mediante
prestacin conjunta entre diferentes administraciones, intercambio de tecnologa y experiencias para
desarrollar una administracin innovadora).
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4. Recomendaciones y
conclusiones
En resumen, la era de la reforma de la administracin
pblica ha ido aportando un amplio y diverso conjunto
de orientaciones, tcnicas, procesos o instrumentos.
Aqu se han tratado de agrupar en tres espacios estratgicos de actuacin. De stos y las orientaciones
y polticas institucionales, de las que cabe extraer recomendaciones e incluso iniciativas concretas, cabra
derivar seis ejes orientadores bsicos, que suponen
una profundizacin o una especificacin de cosas que
ya se vienen haciendo en la Comunidad Autnoma Andaluza, y que se sealan aqu en forma de tendencias de
cambio recomendables a medio-largo plazo:
3) De las Polticas Pblicas a los Territorios: disear la accin pblica desde la perspectiva de los territorios sobre los que se pretende actuar. Esto supone
considerar ms los efectos que pueden derivarse de la
accin conjunta y complementaria entre administraciones en trminos de calidad de vida y cohesin territorial, que los efectos de polticas especficas desde administraciones y/o agencias concretas sobre un mismo
territorio. Se trata de cambiar la visin y la orientacin
de la accin desde las polticas sectoriales de cada administracin a la creacin de unidades territoriales de
actuacin en funcin de objetivos y las reas de poltica
y servicios a ellos ligados. Un instrumento al respecto
pueden ser los Planes de mbito regional del Plan de
Ordenacin del Territorio de Andaluca, delimitando las
responsabilidades, tareas y aportaciones de cada administracin para diferentes servicios. Como ejemplo,
pudieran considerarse no slo instrumento de ordenacin territorial, sino tambin una estrategia de reforma
administrativa ms flexible y adaptable que la reforma
del sistema intergubernamental.
4) De la Funcin Pblica a los Empleados Pblicos: el fomento de una cultura administrativa orientada
a los servicios pblicos, tanto en las funciones directi-
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Bibliografa
Almond, G.A. y Powel, G.B. (1966): Comparative Politics, Boston, Little, Brown and Company.
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Anexo
Agencia Evaluacin y Calidad. Ministerio de Presidencia
(http://www.aeval.es/es/index.html)
Estrategia Territorial Europea
(http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docoffic/official/reports/pdf/sum_es.pdf)
Carta Iberoamericana de la calidad en la Gestin Pblica
(http://www.clad.org/documentos/declaraciones/carta-iberoamericana-de-calidad-en-la-gestion-publica)
Instituto Andaluz de Administracin Pblica
(http://www.juntadeandalucia.es/institutodeadministracionpublica/publico/home.filter;jsessionid=083069AA
C73EE36DCF44B86AF876E54C)
Libro Blanco de la Gobernanza Europea
(http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/site/es/
com/2001/com2001_0428es01.pdf)
Libro Blanco del Comit de las Regiones sobre la Gobernanza Multinivel
(http://www.europeansummit2010.eu/documentacio_
i_fitxers/documents%20de%20referencia/Libro_blanco_gobernanza_CAST.pdf)
Observatorio para la Mejora de los Servicios Pblicos.
Consejera de Justicia y Administracin Pblica. Junta
de Andaluca
(http://www.juntadeandalucia.es/justiciayadministracionpublica/webcjap/web/guest/inicio/administraciones_
publicas/calidad_servicios/observatorio_mejora)
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El desarrollo de la
autonoma local
Manuel Medina Guerrero
El desarrollo de la autonoma
local
Manuel Medina Guerrero
1. Introduccin
En algunos de los pases de nuestro entorno, se ha asistido en los ltimos aos a un proceso de consolidacin y
reforzamiento del nivel local de gobierno, procurndose
llevar las garantas de su autonoma a las normas dotadas del mximo rango jurdico posible. As se desprende
inequvocamente de la reforma del Ttulo V de la Constitucin italiana acometida el ao 2001 (legge costituzionale de 10 de octubre, n. 3), o de la an ms reciente
modificacin de la Ley Fundamental de Bonn efectuada
en 2006. Se trata de una corriente tan intensa, que ha
afectado incluso al mbito de la Unin Europea. Si ya
en la dcada de los noventa comenz a hablarse del
fenmeno de la europeizacin de la autonoma local,
evocando con ello la creciente intervencin europea en
los mbitos tradicionalmente ocupados por los municipios, es evidente que en los ltimos aos este fenmeno no ha venido sino a extenderse y agudizarse, como
lo acredita la circunstancia de que la normativa europea
influya de forma cada vez ms determinante en sus procedimientos habituales de actuacin (baste recordar las
[1] Stefanie Schmahl, Europisierung der kommunalen Selbstverwaltung, Die ffentliche Verwaltung, 1999, pg. 852 y ss.
2. El fortalecimiento de la
posicin de los entes locales
en la gobernanza multinivel
europea
Ciertamente, el Tratado de Lisboa ha dado un impulso
determinante al reforzamiento de los gobiernos locales
en el entramado institucional europeo. Adems de la incorporacin de la cohesin territorial entre los objetivos
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[2] Art. 3.3 del Tratado de la Unin Europea (como las siguientes, las referencias se hacen a la versin consolidada).
[3] Art. 4.2 del Tratado de la Unin Europea.
[4] Consltense los arts. 5.3 y 12 b) TUE, as como el Protocolo
nm. 2 sobre la aplicacin de los principios de subsidiariedad
y proporcionalidad.
[5] As, al recogerse la prctica del partenariado en el Marco
Estratgico Nacional de Referencia de Espaa 2007-2013,
se reconoce expresamente: El contacto con los agentes
locales ha sido fluido y fructfero, y se ha producido tanto a
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que su conexin expresa con el principio de subsidiariedad entraa su consolidacin, al mximo nivel jurdico
comunitario, de actor necesario en las relaciones de gobernanza. Al fin y al cabo, como ha destacado el Libro
Blanco del Comit de las Regiones sobre la gobernanza
multinivel, el respeto del principio de subsidiariedad y
la gobernanza multinivel resultan indisociables: el primero se refiere a las competencias de los distintos niveles
de poder, y la segunda se concentra en su interaccin.
Por eso, merece destacarse el hecho de que el Tratado
de Lisboa haya implantado un sistema de control preventivo de la observancia de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad por parte de las instituciones
europeas. Como es sabido, segn se desprende de la
prctica jurisprudencial, el principio de subsidiariedad
haba mostrado hasta la fecha una escasa operatividad
para satisfacer la principal finalidad que motiv su inclusin en el Tratado de Maastricht: refrenar la extralimitacin en el ejercicio de sus competencias por parte de los rganos comunitarios. De ah que una de las
prioridades fundamentales que se marcaron durante el
proceso de elaboracin del Tratado Constitucional fuera
precisamente la de potenciar la virtualidad del principio
de subsidiariedad; y, ciertamente, cabe afirmar que dicho objetivo se ha satisfecho en buena medida con el
Tratado de Lisboa. De un lado, asumiendo explcitamente la lectura que ya se haba defendido por buena parte
de la doctrina pero que haba sido rechazada en la prctica por las instituciones comunitarias, la eficacia del
principio de subsidiariedad ya no se circunscribe a las
preventivo. Y, de hecho, su mencin resultaba poco menos que obligada desde el momento en que el Tratado de
Lisboa reconoce expresamente la, durante tanto tiempo,
reivindicada dimensin regional y local del principio de
subsidiariedad. Y, sin embargo, la regulacin que efecta
el Protocolo de la participacin de los parlamentos regionales es ciertamente parca y, en buena medida, insuficiente, ya que se limita a apuntar en su art. 6 lo siguiente:
Incumbir a cada Parlamento nacional o a cada cmara
de un Parlamento nacional consultar, cuando proceda,
a los Parlamentos regionales que posean competencias
legislativas. Se descarta, pues, una relacin directa de
los parlamentos subcentrales con las instituciones europeas, y se reconoce adems una amplsima libertad de
maniobra a los parlamentos nacionales para que articulen el modo en que se celebrar la consulta e, incluso,
para decidir acerca de la posibilidad de que exista la consulta misma. La presencia de los parlamentos regionales
en este procedimiento de control queda, en definitiva, a
disposicin de lo que determinen los parlamentos nacionales.
En este contexto, durante los procesos de reforma estatutaria se hizo evidente la conveniencia de que los
Estatutos asegurasen la participacin de los Parlamentos autonmicos en el control del cumplimiento de los
principios de subsidiariedad y proporcionalidad por los
rganos europeos; mxime si se atenda a la circunstancia de que, en el exiguo plazo del que se dispone para
emitir el pertinente dictamen, las Cortes Generales di-
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miras a facilitar la transposicin de la legislacin europea. Es un objetivo, sin embargo, que dista mucho
de estar felizmente resuelto en nuestro sistema. Con
independencia de que la efectividad real del mecanismo
de control exija con alcance general un elevado grado
de coordinacin entre los Parlamentos nacionales, tanta
menor tendr frente a los gobiernos locales a la vista
del desarrollo normativo que se ha dado al respecto.
As se desprende del procedimiento de consulta a los
Parlamentos regionales introducido en la Ley 8/1994,
reguladora de la Comisin Mixta para la Unin Europea:
Las Cortes Generales remiten a los Parlamentos autonmicos todas las iniciativas legislativas europeas, tan
pronto se reciban, sin prejuzgar las competencias autonmicas afectadas; disponiendo tales Parlamentos
de un plazo de cuatro semanas para que su dictamen
pueda ser tomado en consideracin por la Comisin
Mixta (art. 6). La participacin, pues, de las asambleas
autonmicas parece ceirse y as est sucediendo
en la prctica en examinar la quiebra del principio
de subsidiariedad nicamente respecto de las competencias autonmicas, de tal suerte que sobre dicha
Comisin Mixta o, en caso de avocacin, los Plenos
del Congreso y el Senado- recae el peso de valorar la
inobservancia de dicho principio desde el punto de vista
de la autonoma local. Una tarea evidentemente compleja dado el plazo mximo de ocho semanas mximo del
que disponen las Cortes para emitir el dictamen desde
que fue transmitido el proyecto legislativo europeo (art.
5). Parece evidente que si no se incorpora al procedimiento el parecer de las entidades locales, a travs de
su asociacin ms representativa (FEMP), muy poco es
[8] Art. 61.3 a) EAV; art. 188 EAC; art. 237 EAA; art. 112 EAIB;
art. 93.3 EAAr; art. 62.2 EACyL.
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3. El (frustrado) desarrollo de
la autonoma local en el marco
normativo estatal
Desde hace ya algunos aos, es un lugar comn en
la literatura destacar que nuestro sistema adolece de
graves dficits y carencias en la insercin y encaje
institucional del nivel local de gobierno en la arquitectura global del Estado espaol en su conjunto. Sencillamente, nuestro Estado de las Autonomas slo se
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mas, habida cuenta de que la delimitacin de su mbito competencial est a disposicin de legislador. Con
este reproche no se trata de criticar que la Constitucin no incorpore un catlogo de competencias locales, toda vez que esta eventualidad es excepcional en
Derecho Comparado, sino de que tales competencias
resulten enteramente asequibles para la ley ordinaria.
Primero, porque la propia Ley de Bases de Rgimen
Local no precisa una mayora cualificada, de tal suerte que basta una mayora simple de las Cortes para
alterar libremente el entero sistema local, sin ms restricciones que las impuestas por la garantas constitucionales (y, ahora, estatutarias) de la autonoma local.
Y en segundo trmino, y sobre todo, porque, a su vez,
la Ley de Bases de Rgimen Local tampoco establece
un sistema competencial plenamente cerrado, puesto
que las competencias municipales mencionadas en su
art. 25.2 se ejercern en los trminos de la legislacin del Estado y de las Comunidades Autnomas, lo
que ha conducido a que, en la prctica, sea el legislador sectorial quien determine a su sazn las concretas
facultades locales.
En lo concerniente a la financiacin, se insiste en la idea
de que las transferencias estatales no se acomodan a
las necesidades de gasto reales que tienen los entes
locales, que se ven abocados a prestar servicios cuya
competencia corresponde a otros niveles de gobierno.
Aunque, en realidad, los problemas de insuficiencia financiera se imputan muy especialmente a las Comunidades Autnomas, dado el muy deficiente desarrollo
que ha experimentado esa fuente de financiacin necesaria de las entidades locales que es la participacin
en los tributos autonmicos (art. 142). Y, en cualquier
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4. El impulso de la autonoma
local en el nuevo marco
estatutario
Prcticamente en paralelo con esta infructfera pretensin
de modificacin de la normativa bsica estatal, se desarroll un proceso de reformas estatutarias que tendra mejor
fortuna. A diferencia de sus versiones iniciales, que pasaban como sobre ascuas por la regulacin del nivel local de
gobierno, los nuevos Estatutos -y especialmente el cataln
y el andaluz- constituyen, para decirlo en los trminos empleados por el legislador andaluz, un punto de inflexin en
la garanta y proteccin de la autonoma local (Exposicin
de Motivos de la Ley 5/2010, de 11 de junio, de Autonoma Local de Andaluca). En efecto, puede afirmarse que
los Estatutos de segunda generacin han nacido con una
marcada vocacin municipalista. Y, muy probablemente, en
este resultado haya influido el hecho de que, en un primer
momento, se apostase por una profunda interiorizacin del
rgimen local en el mbito autonmico: si en lo sucesivo la
delimitacin del alcance exacto de la autonoma local pasaba a depender de la propia Comunidad Autnoma, se
crey oportuno consagrar especficas garantas de dicha
autonoma en el texto estatutario a fin de compensar esa
ampliacin del margen de maniobra autonmico. El resultado final del proceso de reformas estatutarias conducira
a una notable desustanciacin de esta pretendida interiorizacin, la cual, sin embargo, no se vera acompaada
de ninguna minoracin de las garantas de la autonoma
local inicialmente previstas. As fue; ha de recordarse que
la posicin sostenida inicialmente por el Parlamento cataln a este respecto era extremadamente ambiciosa, pues,
partiendo de la tesis del federalismo clsico segn la cual
los municipios son criaturas de los Estados miembros,
que no de la Federacin, apuntaba a la interiorizacin prc-
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[13] Y, aun reconociendo que el precepto se limita a contemplar una posibilidad condicionada a que as lo disponga el
legislador estatal, el Tribunal Constitucional ha declarado la
inconstitucionalidad del segundo inciso del art. 218.2 EAC
(STC 31/2010, de 28 de junio, FJ 140).
[16] Segn ha sealado la STC 31/2010, esta previsin estatutaria est dirigida al legislador autonmico y, por consiguiente,
ha de entenderse que las materias sobre las que... los gobier-
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financiera local a travs de recursos de libre disposicin, y relegando por tanto la presencia de los fondos
condicionados a una posicin puramente accesoria y
complementaria en el conjunto de los ingresos de procedencia autonmica. De ah que estos Estatutos establezcan un mandato impositivo al legislador para que
lleve a efecto la obligacin -ya exigida por el art. 142
CE- de articular la participacin local en los ingresos
tributarios autonmicos (art. 219.1 EAC y art. 192.1
EAAnd), y contemplen, de otro lado, los programas
condicionados como un complemento adicional en la
financiacin local (ltimo inciso del art. 219.1 EAC y art.
192.2 EAAnd).
Y para terminar ya con las referencias garantistas de
los nuevos Estatutos en materia financiera, hemos de
hacer referencia al principio de lealtad institucional, que
exige a los diferentes niveles de gobierno que, al ejercitar sus respectivas competencias, tomen en consideracin las consecuencias negativas que sus decisiones
pueden suponer en los restantes y obren en consecuencia. Un principio que est llamado a desempear una especial funcin en el marco de las relaciones financieras
entre la Comunidad Autnoma y las Entidades locales,
como se cuidan por lo dems de precisar los Estatutos
que nos ocupan. De una parte, proyectando el principio a los recursos de naturaleza tributaria de los Entes
locales: Las modificaciones del marco normativo de
la Comunidad Autnoma que disminuyan los ingresos
tributarios locales habrn de prever la compensacin
oportuna (art. 192.6 EAAnd). Y, de otro lado, previendo
explcitamente la virtualidad del principio en los supuestos de modificacin del orden competencial en sentido
descendente, de tal suerte que toda ampliacin de las
competencias locales debe ir acompaada de los recursos necesarios para hacer frente a las nuevas cargas
5. La concrecin legislativa de
los mandatos estatutarios: la
Ley 5/2010, de 11 de junio, de
autonoma local de Andaluca
y la Ley 6/2010, de 11 de junio,
reguladora de la participacin
de las entidades locales en
los tributos de la Comunidad
Autnoma de Andaluca
Andaluca ha sido la primera Comunidad Autnoma
que ha desarrollado las previsiones de la nueva generacin de Estatutos en la materia que nos ocupa. Y
debe destacarse que el Parlamento andaluz ha puesto un especial cuidado en delimitar la autonoma local
en su vertiente competencial. En este sentido, la Ley
de Autonoma Local de Andaluca (en adelante, LAULA)
viene en primer trmino a precisar el elenco de competencias propias mencionadas expresamente en el art.
92.2 EAAnd, pero, adems, haciendo uso de la clusula
abierta contenida en la letra ) de dicho artculo, crea
nuevas competencias propias municipales en otras esferas materiales: Por vez primera en el ordenamiento
jurdico espaol se declara en la Exposicin de Motivos las competencias municipales aparecen con tal
grado de precisin en una Ley Orgnica cualificada por
el procedimiento de su elaboracin, como es el Estatuto de Autonoma de Andaluca. En el mismo sentido la
Ley aade al repertorio estatutario otras competencias
identificando potestades y especificando materias que
refuercen la exclusividad de la competencia municipal
(IV). De hecho, utilizando una tcnica semejante, mutatis mutandis, a la del blindaje competencial empleada
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Comunidad Autnoma de los medios econmicos precisos para hacer frente a las nuevas cargas financieras.
Digo recepcin parcial porque s se contempla expresamente en relacin con la encomienda de gestin (art.
23.3) y la delegacin de competencias (art. 19.2), pero
no se recoge con claridad respecto de los casos de
transferencia competencial (art. 17). Asimismo, es digno de mencin el hecho de que se proyecte el principio
de lealtad institucional a los supuestos en que la Junta
de Andaluca incremente las atribuciones de los entes
locales: En el caso de que la Comunidad Autnoma
de Andaluca dice el artculo 25 de la Ley asigne
a las entidades locales servicios o funciones que entraen nuevos gastos o la ampliacin de los ya existentes,
acordar simultneamente la dotacin de los recursos
econmicos para hacer frente a las nuevas cargas financieras.
Por otra parte, gracias a las mejoras incorporadas durante la tramitacin parlamentaria al texto remitido por
el Ejecutivo, la LAULA no soslaya el tratamiento de las
subvenciones condicionadas. As es; el proyecto se limitaba en su art. 24.2 a reiterar la previsin del Estatuto
de que, adicionalmente al mecanismo de participacin
en tributos, la Junta de Andaluca poda emprender programas de colaboracin financiera en materias especficas (art. 192.2); de tal suerte que un texto llamado
a delimitar la autonoma del nivel local de gobierno rehusaba introducir ninguna cautela o garanta destinada
a refrenar uno de los instrumentos que, en la prctica,
muestra mayor potencialidad erosiva o, derechamente, menoscabadora de tal autonoma. A fin de mejorar
este aspecto del proyecto, la FAMP haba sostenido la
inclusin de un artculo que, mutatis mutandis, en lnea
con lo dispuesto por el art. 45 EAAnd en la esfera de
las relaciones Estado/Junta de Andaluca, especificara
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qu posibilidades de actuacin respecto de esos programas, ya normativas o de pura gestin, deban reservarse a los Entes locales en los diversos escenarios
competenciales. Propuesta que, como vino a resolver
el Dictamen del Consejo Consultivo, se acomodaba
perfectamente al bloque de la constitucionalidad, de tal
modo que nada impeda que se incorporase al texto definitivo de la Ley durante su tramitacin parlamentaria.
El texto definitivamente aprobado por el Pleno no llega
tan lejos como pretenda la propuesta de la FAMP, pero,
como anticipaba, incorpora dos nuevos apartado al art.
24 que entraan un avance:
3. En la elaboracin de estos programas debern participar las Entidades locales. As mismo el Consejo de
Gobiernos Locales participar en la definicin de los
parmetros a tener en cuenta para la aplicacin de los
recursos que la Administracin de la Junta de Andaluca
ponga a disposicin de los Entes Locales.
4. Los programas y recursos derivados de los mismos
sern objeto de desarrollo y regulacin en los trminos
que reglamentariamente se establezcan, por la Consejera competente en materia de hacienda.
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[19] Y, de acuerdo con el art. 9, dichos ingresos estn constituidos por la recaudacin lquida de los impuestos totalmente
cedidos a la Comunidad Autnoma y los impuestos propios.
Quedan, pues, al margen del concepto los impuestos parcialmente cedidos (IRPF, IVA e impuestos especiales).
6. Balance
Las reformas normativas aprobadas recientemente en
Andaluca prefiguran un apreciable fortalecimiento de la
autonoma local en comparacin con la situacin existente con alcance general en el Estado Autonmico. Desde
el punto de vista competencial, se consolida un listado
razonablemente detallado y preciso de competencias
propias municipales, que resulta intangible para el legislador ordinario, toda vez que la LAULA requiere mayora
cualificada para su modificacin. Competencias propias
que, como viene sosteniendo el Tribunal Constitucional
y ha recordado el nuevo Estatuto, han de ejercerse en
rgimen de autorresponsabilidad, de tal modo que en
su desempeo los entes locales slo estn sujetos a los
controles de constitucionalidad y legalidad (art. 92.1 EAAnd). Potenciacin de la autonoma local que se proyecta asimismo a la esfera financiera, puesto que gracias a
la puesta en marcha del mecanismo de participacin en
los tributos autonmicos, los municipios contarn con
un volumen de recursos de libre disposicin mayor del
que venan disfrutando hasta la fecha.
Esta ampliacin de su margen de maniobra reaviva obviamente el espinoso problema de determinar cmo
pueden robustecerse los controles sobre los entes locales sin que, con ello, se ponga en peligro la autonoma
local. A este respecto, y al margen de la mejora de los
controles estatales existentes (jurisdiccionales, cmaras de cuentas, etc.), suele destacarse la conveniencia de introducir mecanismos de rendicin de cuentas
vertical, esto es, no desempeados o dirigidos desde
el propio Estado, sino tendentes a asegurar una presencia directa de la ciudadana en la supervisin. Ahora
bien, para que exista un efectivo control ciudadano es
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Bibliografa
Fernndez, Manuel/Mota, Fabiola: Gobernanza multinivel en Europa. Una aproximacin desde el caso andaluz, Actualidad 37, Centro de Estudios Andaluces,
2009.
44
Pemn Gavn, Juan M: El nuevo impulso a las frmulas de participacin ciudadana en la Administracin
local, Revista Aragonesa de Administracin Pblica,
nm. 27, 2005, pgs. 21-59.
Profundizacin en la
democracia
Fernando Vallespn
Profundizacin en la democracia
Fernando Vallespn
Resumen
En el presente trabajo se analizan los posibles
campos en los que cabe introducir alguna mejora
en el funcionamiento del sistema democrtico.
Para ello se presentan algunos de los principales
problemas que en la actualidad asolan a las prcticas democrticas. La tesis central del trabajo
consiste en consignar le necesidad de abrir el
sistema democrtico a nuevas prcticas participativas, aunque est lejos de estar claro cules
deban ser stas y cmo implementarlas.
1. Introduccin
Comenzar con dos ideas esquemticas sobre el contexto que hay que tener en cuenta cuando se reflexiona
sobre algo que bien podra presentarse como la crisis
de la democracia liberal.
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2. Estado de la cuestin
El problema de fondo de los sistemas democrticos, y
esto ya lo supo percibir Montesquieu, es que las instituciones tambin mueren de xito. Es decir, no basta con
tener un perfecto orden institucional a partir del cual realizar en la prctica toda esa maravillosa construccin de
la democracia si no la imbuimos de energa participativa
por parte de los ciudadanos. La democracia carece de
algo as como un dispositivo automtico que garantice su renovacin continua. Las instituciones no pueden
producir por s mismas el tipo de ciudadanos que seran
necesarios para conducirlas a un funcionamiento mejor
o ms pleno. Tienen una indudable capacidad de socializacin de la ciudadana en la aceptacin de una serie
de reglas y valores, pero no son capaces de suplir algo
que compete al sistema social ms general.
El hecho es, por tanto, que una democracia sin un funcionamiento activo de los que en ltimo trmino son
los protagonistas del sistema democrtico, los ciudadanos, al final estar llamada siempre a perder legitimidad y gran parte de capacidad de accin, aunque no es
mucho lo que se puede hacer si los propios ciudadanos
se desvinculan de la poltica. Luego volveremos sobre
esto.
Empecemos por algo obvio, los principios fundamentales y el conjunto institucional que es necesario para poder hablar de democracia. En alguna ocasin he hablado
a este respecto de la posible distincin dentro de aquellos entre el hardware de la democracia, que abarcara
a un conjunto de elementos que son necesarios para
poder decir que estamos en presencia de un sistema
democrtico, y el software de la misma. Veamos cules
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blica accedemos a las claves necesarias para acceder a los instrumentos imprescindibles que se exigen
de cualquier ciudadano.
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2002 como en la ms reciente del 2004. En esta ltima, slo Grecia y Portugal tenan un mayor porcentaje
de ciudadanos a los que no les interesa nada la poltica.
Y estamos por debajo de la media europea en los aspectos siguientes: frecuencia con la que se discute de
poltica; cercana a algn partido poltico; facilidad para
formarse una opinin poltica; ndice de percepcin de
la complejidad de la poltica; o, en fin, la confianza en
poder tener un papel activo en un grupo u organizacin
que se dedique a temas polticos.
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veces crispada, acaba por ocultar las muchas otras formas de cooperacin que sin duda tambin se dan en
este espacio.
Por ltimo, hay otro tpico que sobre todo sufren los
partidos polticos. Va asociado tambin a otro clsico
de las ciencias sociales, Robert Michels, el definidor de
la ley de hierro de la oligarqua. Segn esta ley, en
toda organizacin, pero en particular en los sindicatos
y en los partidos, siempre acabara imponindose la
voluntad de una minora profesionalizada, por muy democrticos que fueran sus sistemas de gobierno internos. No habra as entonces la posibilidad de abrir estas
organizaciones a un mayor protagonismo de sus bases
ni, desde luego, a ninguna forma de disidencia interna,
algo que, no hace falta decirlo, contrasta con nuestra
propia experiencia en muchas de nuestras organizaciones. Pero aqu, una vez ms, se impone el tpico sobre
la realidad de las cosas.
A partir de estas premisas, todas ellas negativas, desaparece lo que considero que es la mayor grandeza de
la poltica, que la convierte en una forma de actividad
humana casi heroica. A saber, su capacidad para adicionar fuerzas humanas para alcanzar fines colectivos. El
poder tiene tambin esa cara que lo identifica a la energa (obsrvese que en ingls la palabra power equivale
a ambas significaciones). Sin poltica no hay posibilidad
de movilizar las voluntades humanas para salvaguardar y
emprender cosas en comn. Es la condicin de posibilidad, no ya slo preservar y aglutinar a las comunidades,
sino de movilizarlas hacia mayores cotas de progreso
cada vez. Y los polticos son, precisamente los brokers
de esas voluntades, sus facilitadores, constituyen algo
as como la espoleta de la cooperacin. Qu duda cabe
que deben hacerlo con responsabilidad y contando con la
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legitimidad necesaria que surge de una nica fuente posible, el apoyo ciudadano. De ah que deban estar siempre
atentos a lo que estos verdaderamente demandan, pero
tambin a los desafos propios de la accin de liderar. Yo
creo que es muy importante rescatar esta idea porque
es la nica manera que tenemos de prestigiar la poltica, o al menos ofrecer al pblico una visin mucho ms
optimista, mucho ms positiva, que realmente tambin
funciona as.
f) Un caso difcil: la Mediocracia
Dentro de estos virus hay uno que merece una atencin aparte, la forma en la que los medios de comunicacin afectan al proceso democrtico. Como es sabido,
cuando hoy se adjetiva la democracia, se suele utilizar
el epteto de democracia meditica o democracia de
audiencia, del mismo modo que hace varias dcadas
se hablaba de democracia de partidos. O, lo que es
lo mismo, cada vez somos ms conscientes del protagonismo que tienen los medios de comunicacin como
gestores de la comunicacin entre la clase poltica y la
ciudadana dentro del sistema poltico.
Aqu me gustara subrayar dos cosas: Primero, que el
problema yace en gran medida en la propia lgica que
informa a los medios de comunicacin. Los medios de
comunicacin se ven obligados a informar. Informar
significa aportar novedades, es decir, decir algo que
introduce diferencias respecto a lo ya conocido. Nadie quiere informacin redundante, porque adems lo
redundante no es informativo; lo informativo es lo que
aade algo a la realidad, a lo ya conocido. En lengua
inglesa hay una misma palabra para novedades y noticias: news. Nosotros tambin encontramos en ese
mismo trmino, novedades un sinnimo para referir-
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3. Polticas y orientaciones
institucionales
Creo que aqu estamos ante algo que es grave, sobre todo, porque no hay ms realidad que la que
aparece en los medios. Todo lo que sabemos del
mundo lo sabemos a travs de los medios de comunicacin. Tienen esa inmensa capacidad para ir
creando realidad sistemticamente; y como he dicho
antes, una realidad en cambio permanentemente, sin
descanso para la reflexin. Todo envejece enseguida
en el mundo de los medios; incluso nuestras propias
biografas cuando entran en esa dinmica acaban
convirtindose en ltimo trmino en biografas fugaces; tenemos que ir cambiando sin descanso para
ir ajustndonos a ellas.
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concienciacin sobre problemas, las llamadas a comprometerse con unas causas u otras. Las estadsticas
nos dicen, sin embargo, que constituyen un porcentaje
mnimo dentro de los usos que se hacen de ese extraordinario medio.
El segundo aspecto es el de verificar si existe autntica
deliberacin. Toda discusin sobre participacin poltica
pone el tema de la democracia deliberativa en el centro
del anlisis. Por las razones que hemos visto al principio, porque sin deliberacin es muy difcil aplicar la
capacidad del juicio poltico. Hay que decidir y hay que
consultar, pero primero, hay que saber cmo responder
a una consulta, y la mejor manera de saberlo es incorporndonos a un discurso pblico argumentativo.
Todos los afectados por una decisin tienen el derecho
a poder opinar, pero sin presuponer que sus opiniones o
intereses hayan de ser necesariamente recogidas despus en una determinada decisin. Lo ideal es que acaben triunfando los mejores argumentos, aquellos con
mayor capacidad de conviccin. Y para ello es necesario que velemos siempre por la creacin de un espacio
pblico lo ms abierto posible. Abierto en el sentido
de que no existan barreras de entrada para ningn grupo social, que cualquier minora tenga la capacidad
de hacerse or y participar activamente en las deliberaciones. Pero abierto tambin en el sentido de que
puedan presentarse a esta discusin pblica todo tipo
de temas, sin exclusiones de ningn tipo. Esta segunda
apertura es imprescindible si deseamos que la poltica
sea permeable al mayor nmero de intereses y sensibilidades sociales. Una poltica restringida a un nmero
limitado de temas es una poltica demediada. El movimiento feminista tuvo la capacidad de sensibilizarnos a
la necesidad de dar publicidad a formas de dominacin
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claro. Una de las cosas que los medios de comunicacin no promueven, porque es aburrido, es la deliberacin. Aunque es muy posible que sea una distorsin
propia de nuestro pas. En los pases ms desarrollados democrticamente los canales pblicos introducen
constantemente debates sobre cuestiones pblicas.
Entre nosotros, por el contrario, predomina una cultura
de enfrentamiento pblico, no de debate pblico, y son
cosas diferentes. Yo creo que poco a poco, precisamente porque aqu tambin se trata de crear una nueva relacin entre los ciudadanos y sus representantes,
debemos cambiar la naturaleza del discurso pblico.
Debemos tratar de buscar soluciones compartidas a
aquello que nos preocupa como colectividad. Para ello
habra que socializar a partir del mbito local y desde
ah hacia arriba, hacia los otros mbitos de la poltica.
Y, sobre todo, aprovechar los instrumentos que ya tenemos: Internet, las televisiones pblicas (si las privadas
no lo quieren hacer), radios, foros como este; es decir,
ir concienciando de que sta es la va por la que hemos
de discurrir en una democracia avanzada.
Creo que todos estos factores de la deliberacin acabarn mejorando la relacin entre gobernantes y gobernados, pero exige algo que no nos hemos cansado de
repetir: la existencia de un espacio pblico abierto de
debate y de deliberacin. Slo ah se pueden objetivar
las cuestiones que son comunes; y slo a travs de la
existencia de ese espacio pblico podemos tener conciencia de que eso es lo que efectivamente nos une.
Jurgen Habermas, que es el que ms ha trabajado sobre
estos temas de comunicacin poltica y deliberacin, en
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la sociedad civil, que permanentemente introduce canales dentro de ese centro que van en las dos direcciones:
hay una comunicacin que sale del centro a la periferia
y de la periferia hacia el centro. Esta periferia, que era
lo que antes decamos que formaba parte del software
es indudablemente el mundo de la sociedad civil, pero
tambin el mundo de la comunicacin que es capaz de
generar esa sociedad civil. Pero hay sociedades civiles
que prcticamente se reconducen a lo que es el mercado; y hay sociedades civiles que sobre todo lo que
hacen es debatir y penetrar en todas estas cuestiones
que nos vienen interesando.
4. Recomendacin y
conclusiones
Lo que me interesa es dejar un mensaje claro: si funciona
bien el orden institucional liberal del sistema democrtico los tribunales, la separacin de poderes, hay eso
que se llama pluralismo institucional con sus sucesivos
controles (la accountability horizontal); si efectivamente
hay un pblico interesado que confa en s mismo y en
los otros, muy probablemente estos nuevos esquemas
de participacin poltica acabarn prendiendo y por lo
tanto, acabarn revertiendo en una mejora del propio
sistema de la democracia representativa o parlamentaria. Pero, como ya hemos sealado tambin, dicho
orden institucional no funcionar como debe si no se
ha desarrollado en paralelo esa participacin y control
desde abajo en un grado elevado. sta es la endiablada
paradoja de la democracia: que no puede florecer un
determinado orden institucional sin la correspondiente
cultura poltica, pero que sta slo puede desplegarse
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Relaciones exteriores y
cooperacin internacional
Pere Vilanova Tras
Relaciones exteriores y
cooperacin internacional
Pere Vilanova Tras
Resumen
Las pginas que siguen pretenden aportar unas reflexiones
sobre el tema propuesto: Relaciones exteriores y cooperacin internacional, desde un enfoque que aspira a tener
alguna utilidad prctica en la perspectiva de la agenda poltica en curso. Parte de tres ideas centrales. La primera es
que las Comunidades Autnomas son parte constitutiva del
Estado, y como tales, desde una perspectiva de lo que hoy
se denomina perspectiva de gobierno multinivel, tiene su
propia agenda de proyeccin exterior. La segunda es que
ello no slo no entra en contradiccin o competicin con
la llamada Poltica Exterior (segn su acepcin tradicional) sino que la refuerza de forma multiplicativa, si se dan
las adecuadas condiciones de coordinacin funcional y
sinergia de voluntad poltica. La tercera idea es que ello
se inserta en un marco de responsabilidad social global,
segn la cual tambin las entidades pblicas sub-estatales
tienen y pueden participar de este esfuerzo de gobernanza global que aparece cada vez ms como una obligacin
de la sociedad civil global emergente.
Por ello, el trabajo se desarrolla en las siguientes partes:
1. El mundo actual como sistema poltico global, que
es el marco en el que se proyecta y se desarrolla
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Finalmente, conviene seguir profundizando en la operacin sistemtica de refutacin de la tesis del mundo
unipolar, que en el campo acadmico ya casi nadie defiende seriamente. Pero hay que admitir que existe una
cierta dificultad en cuanto a la capacidad de demostrar
de modo exhaustivo por qu el mundo no es unipolar.
Hay indicadores, hay indicios, de lo que se trata precisamente es agruparlos de manera sistemtica. En los terrenos militar, econmico, cultural, religioso, demogrfico, por ejemplo, se puede medir con mayor precisin
el grado de superioridad, o de poder, o de liderazgo
que puede tener una potencia, por ejemplo Estados Unidos, pero para llegar a la conclusin precisamente de
que ello no se expresa en un parmetro nico de poder
indiscutible que se expresa mecnicamente de modo
igual y en todo tipo de situaciones. La guerra de Irak
y sus consecuencias ilustran a la perfeccin la falta de
correlacin entre una evidente superioridad militar en
trminos cuantitativos, brutos, y la garanta de que ello
garantice a la potencia el cumplimiento de la agenda
prevista para la fase posblica del conflicto, en el sentido de su propio inters.
En ltimo lugar, la crisis sistmica del sistema poltico
mundial debe ser abordada a partir de tres grandes preguntas:
El Sistema Poltico Mundial, funciona de tal manera que
todos los actores (que en su seno actan) tienen una
capacidad global? Es decir, conviene dilucidar si su capacidad de actuar, se basa en medios suficientes para
hacerlo a nivel global.
La respuesta es negativa, algunos de ellos s, otros tienen espacios de accin ms fragmentados, y adems
no tiende a disminuir el grado de incompatibilidad entre
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opcin clara en beneficio de una acusada descentralizacin poltica y administrativa, no poda ser distinto,
tanto por razones doctrinales como de insercin en un
sistema internacional que reconoce al estado como entidad unitaria, de modo exclusivo y sin consideracin hacia sus formas internas de organizacin territorial. Y, sin
embargo, algunas Comunidades Autnomas --no todas,
ni todas con igual intensidad- han venido desarrollando
a lo largo de los aos una creciente actividad exterior,
en general de tipo econmico, pero no nicamente. Es
interesante sealar un fenmeno que se basa en los
siguientes elementos: 1) en general, la accin exterior
de las Comunidades se basa en el desarrollo de una
agenda de tipo econmico, de orientacin bsica pero
no exclusivamente europea; 2) esta actividad, en el
caso de algunas comunidades, viene en paralelo con
un fuerte impulso simblico (Catalua/Europa, Euskadi/
Europa, etc.) de clara intencin poltica: relativizar el valor del concepto Estado por razones de poltica interna,
en una etapa histrica en que la integracin europea,
percibida como irreversible, parecera actuar en la misma direccin (aunque ello sea ms que discutible, pues
entre otras cosas se est subestimando la vitalidad del
actor estatal en las relaciones internacionales); 3) si
bien al principio la accin exterior de las Comunidades
autnomas suscit recelos excesivos y en ocasiones
injustificados en la administracin exterior del Estado
(un ministro de exteriores lleg a calificar la figura de
comisionado para asuntos exteriores de la Generalitat
como inconstitucional), a la larga el sistema se ha ido
acomodando de una dinmica que, por lo menos en trminos econmicos, favorece al conjunto del sistema y
no slo a algunas de sus partes. Por supuesto, ello ha
obligado a buscar una armonizacin entre este tipo de
delegaciones autonmicas y la representacin exterior
de Espaa (Embajadas y consulados), pero el hecho es
que a mediados de los 90 este tipo de dinmica de acciones exteriores de actores polticos ajenos--en principio-- al ciclo formal de la poltica exterior, ha entrado en
una va de armonizacin progresiva. No es casual que
la figura de un comisionado para la accin exterior (con
sta u otras denominaciones) se haya ido generalizando
en las comunidades autnomas y no nicamente en el
caso de las histricas. La agenda de algunas como Andaluca, Canarias o Valencia tiene poco que envidiar --por
su alto perfil-- a la de Catalua o Euskadi. Ello se ha visto
favorecido porque el fenmeno, en el caso espaol, se
integra en un proceso estructural a escala europea de
institucionalizacin de redes (de networks) permanentes
de regiones pertenecientes a estados distintos.
No se trata por tanto de un problema interno, sino un fenmeno supranacional e internacional. Y prueba de ello
es que instituciones de un nivel en teora inferior, como
son los gobiernos locales (ciudades, reas metropolitanas), han entrado en la misma dinmica de creacin
de redes transnacionales (CMRE, CPLRE, Eurociudades,
IULA) en las que no slo ponen en comn sus experiencias, sino que se constituyen en autnticos grupos de
presin de tipo transnacional, reforzando sus demandas
tanto hacia sus estados de origen como hacia instituciones supranacionales (como la Unin Europea).
El sistema democrtico exige para su vigencia el mantenimiento del ciclo formal en todos sus extremos, en
la planificacin, ejecucin y control de la poltica exterior, como de cualquier otro sector de la actividad gubernamental. El hecho de que en trminos de decisin,
algunos de dichos mecanismos y en particular el control parlamentario no parezcan en condiciones de influir
realmente en el proceso de toma de decisiones, no reduce su importancia para la perfeccin del proceso.
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3. La Cooperacin al Desarrollo
y la Accin Humanitaria:
procesos de mutacin y
adaptacin
De entre las consecuencias que estos procesos estn
teniendo, hay una que requiere mucha atencin: la reorganizacin de las estructuras de soporte de la Cooperacin al desarrollo y la accin humanitaria a escala internacional, pero tambin y sobre todo a escala interna
de los Estados de los pases desarrollados. En efecto,
ya hemos visto cmo el impulso autnomo de las ONGs
de nuevo cuo, expresin de la vitalidad de los temas
humanitarios en nuestras sociedades desarrolladas, ha
renovado la accin humanitaria a nivel internacional,
dando un nuevo empuje a las organizaciones humanitarias tradicionales, y forzando los Estados a defender
el derecho de las ONGs a trabajar sobre el terreno. A
la vez, ha planteado a nivel interno (en nuestras propias
instituciones) la necesidad de coordinar mejor los recursos e iniciativas para sacar mayor partido de todo ello.
Por un lado, facilitando el trabajo de las ONGs, planificando mejor la adjudicacin de recursos provenientes
del dinero pblico (no es un secreto que, en la adjudicacin de estos fondos, las ONGs han librado a menudo
batallas feroces). Es responsabilidad del Gobierno que
la adjudicacin de este tipo de ayudas sea racional, evite duplicaciones, o prdidas de recursos, y busque un
mximo rendimiento. Por otro lado, dotando a las ONGs,
a nivel interno pero tambin a nivel internacional, de un
estatuto jurdico de proteccin eficaz, y no slo cuando ya ha sucedido el incidente, sino sobre todo a ttulo
preventivo. Si ello es fcil (relativamente) a nivel de derecho estatal depende de la voluntad de los poderes
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4. La legitimacin de la
Comunidad Internacional: la
seguridad humana
De lo dicho hasta aqu, se deduce igualmente que en
el mundo contemporneo, en estos comienzos del siglo XXI, las sociedades democrticas desarrolladas se
han dotado de un rgimen de auto-obligacin hacia la
comunidad internacional en el campo de la lucha contra la pobreza y la desigualdad en muchas partes del
Informe sobre Desarrollo Humano 1994, PNUD (Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo)
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El Informe 1994 presenta un nuevo concepto de seguridad humana que equipara la seguridad con las personas, en lugar de los territorios, y con el desarrollo, en
lugar de las armas, y evala las preocupaciones en materia de seguridad humana tanto a nivel nacional como
mundial.
El Informe intenta abordar estas cuestiones mediante un
nuevo paradigma de desarrollo humano sostenible que
refleje los potenciales dividendos de la paz, una nueva
forma de cooperacin para el desarrollo y un sistema
reestructurado de instituciones mundiales.
A su vez, el Informe propone que la Cumbre Mundial
para el Desarrollo Social apruebe una carta social mundial, adhiera a un paradigma de desarrollo humano sostenible, cree un fondo de seguridad humana mundial
mediante la captacin de los futuros dividendos de la
paz, apruebe un pacto de desarrollo humano 20/20
para abordar los problemas prioritarios de la humanidad, recomiende la aplicacin de gravmenes a nivel
mundial para movilizar recursos y establezca un Consejo de Seguridad Econmica.
Reforzar la seguridad humana implica:
invertir en desarrollo humano en lugar de armas;
comprometer a los encargados de la formulacin de
polticas a que tomen en cuenta los incipientes dividendos de la paz;
otorgar a las Naciones Unidas un mandato claro para
promover y respaldar el desarrollo;
ampliar el concepto de cooperacin para el desarro-
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5. Conclusiones y
recomendaciones
A modo de conclusin, la poltica espaola de cooperacin ha ido emergiendo como uno de los elementos
nodales de la accin exterior del Estado. Por otra, ha
permitido abrir un proceso de reflexin sobre algunas
polticas pblicas y muchas de las prcticas institucionales e instrumentos del sistema. Entre los debates
ms relevantes destaca, precisamente por su novedad
y por su calado institucional, el de la coordinacin de
actores dentro del sistema de cooperacin internacional. A pesar de la multiplicidad de actores, visiones
e intereses, el desafo de la coordinacin ha pasado,
paradjicamente, ms o menos inadvertido. As, si los
primeros aos noventa estuvieron marcados por los intentos del Gobierno central de delimitar las fronteras de
participacin en la accin exterior del Estado de otros
actores y de las administraciones descentralizadas
en particular, a partir de mediados de los noventa
se produce un proceso de paulatino desentendimiento
mutuo y aislamiento de los esfuerzos de cooperacin
de los diversos actores.
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Finalmente, se prev la potenciacin de la Comisin Interterritorial de Cooperacin para el Desarrollo, reforzando sus medios ejecutivos a travs de la Comisin
Permanente y estableciendo mecanismos que permitan el tratamiento por separado de las especificidades
de CC AA y entidades locales.
Una de las principales recomendaciones sera la creacin de una conferencia sectorial de cooperacin para
el desarrollo, como instancia de representacin al ms
alto nivel, con vistas a canalizar el debate poltico entre
el Gobierno central y las CC AA sobre la poltica pblica
de cooperacin internacional para el desarrollo.
1. Avanzar hacia la mejora de la coordinacin en el marco del desarrollo de una poltica pblica de cooperacin
integral.
2. Este proceso de simplificacin y clarificacin del sistema de cooperacin deber emprenderse en el desarrollo de la nueva ley de cooperacin, que deber establecer el marco de referencia institucional.
3. Crear incentivos para la coordinacin:
Valor aadido de la cooperacin descentralizada.
Armonizacin de procedimientos e informacin.
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Bibliografa
Antonio Remiro Brotons (1988), Poltica exterior de defensa y control parlamentario, en Cuadernos y debates.
Centro de estudios constitucionales, n 11, Madrid.
Fundacin Alternativas.
OPEX
Documento de Trabajo 53/2010: Coordinacin de la
cooperacin espaola al desarrollo entre el Gobierno
central y las comunidades autnomas en la nueva
legislatura: nuevas oportunidades y viejos retos
Angustias Hombrado Martos y Carlos Hernndez
Ferreiro.
Hegoa: Diccionario de Accin Humanitaria y Cooperacin al Desarrollo: Seguridad humana
Karlos Prez de Armio y Marta Areizaga
http://dicc.hegoa.efaber.net.
Plan Africa: 2009/2010. Agencia Espaola de Cooperacin Internacional para el Desarrollo. Ministerio de
Asuntos Exteriores. Madrid.
Las siguientes obras abordan aspectos complementarios del conjunto de este trabajo.
Richard Gillespie, Fernando Rodrigo y Jonathan Story
(eds.), (1995), Las relaciones exteriores de la Espaa
democrtica, Alianza Editorial, Madrid.
Ramn Cotarelo (1995), La poltica exterior de Espaa, en Paloma Romn (coord.), Sistema poltico
espaol, Mac Graw-Hill; Madrid.
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Conclusiones
ngel Valencia Siz
Miguel Agudo Zamora
Conclusiones
ngel Valencia Siz
Miguel Agudo Zamora
Respecto a la Administracin Pblica son varios los aspectos que se considera necesario modificar, y que, el
profesor Navarro, ha sintetizado en los siguientes ejes
orientadores bsicos:
1) De la Administracin Pblica a los Servicios Pblicos: los servicios pblicos son el principal nexo entre accin gubernamental y ciudadana, por lo que la
reforma de la Administracin Pblica debe orientarse
desde stos, no desde sus estructuras y procesos. La
Administracin debe pensarse, pues, desde los servicios que presta. Se tratara, nos seala Navarro, de que
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En una lnea algo diferente a las dos contribuciones anteriores se sita el trabajo del profesor Vallespn, profundizacin de la democracia. Adoptando un enfoque
normativo, el anlisis realiza, por un lado, un sutil y
pormenorizado diagnstico crtico de las democracias
avanzadas, sealando, en particular, los principales
problemas que afectan a las prcticas democrticas y,
por otro, un anlisis de los posibles campos donde se
puedan mejorar los sistemas democrticos actuales.
En este punto, uno de los elementos claves de profundizacin de la democracia es la bsqueda de prcticas
democrticas que favorezcan una mayor participacin
poltica. La lnea argumentativa central del autor es que
es necesario abrir el sistema democrtico a una mayor
participacin poltica, sin embargo, resulta menos claro
qu prcticas participativas y cmo las ponemos en funcionamiento. En un anlisis que destaca la complejidad
del mundo poltico en que vivimos y como afecta ste a
la democracia, predomina la ponderacin entre el diagnstico y los nuevos espacios para una profundizacin
de la democracia. Sin embargo, el trabajo destaca en
esta lnea algunas lneas de reforma democrtica que
conviene que tomemos en consideracin.
El punto de partida del prof. Vallespn es establecer
los lmites generales de una profundizacin de la democracia. En este sentido, se trata de un tema en el
que hoy resulta ms difcil hacer propuestas que hace
algn tiempo, incluso desde la teora de la democracia.
Los lmites impuestos por la poltica del siglo XXI a la
reforma democrtica se derivan de elementos nuevos:
por un lado, se observa una prdida de impulso por
la consecucin de las democracias de calidad en las
democracias occidentales y, por otro, incluso se ha perdido cierto impulso democratizador cuando en ciertos
pases autoritarios en sistema econmico da muestras
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de juicio poltico. Sin embargo, hay una serie de fenmenos que obstaculizan que se participe ms, sino que
adems la participacin sea de menor calidad, producindose una distancia creciente entre la clase poltica
y la ciudadana. Son los virus que atacan el software
de la democracia: la crisis de lo pblico una dificultad para traducir los problemas privados en cuestiones
pblicas que tiene su consecuencia ms evidente en el
abandono o la disminucin de la predisposicin a actuar
siguiendo el inters general, esto supone la aparicin de
una poltica privatizada y la aparicin de un ciudadano
reactivo; el reforzamiento de las polticas identitarias;
la creciente abstraccin y tecnocratizacin de la poltica
que implican un distanciamiento, una falta de comprensin y una falta de inters en la poltica por parte de la
ciudadana; una sociedad civil pasiva y poco participativa; la crisis de los partidos polticos; o el nuevo papel
de los medios de comunicacin.
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