ndice de gestin de riesgos (IGR)

El objetivo de este ndice es la medicin del

desempeo de la gestin del riesgo. Es una medicin cualitativa de la gestin con base en niveles preestablecidos o referentes deseables
(benchmarks) hacia los cuales se debe dirigir la
gestin del riesgo, segn sea su grado de avance. Esto significa establecer una escala de niveles de desempeo (Davis, 2003; Masure, 2003)
o la distancia con respecto a ciertos umbrales
objetivo o al desempeo obtenido por un pas
lder considerado como punto de referencia
(Munda, 2003). Para la formulacin del IGR se
tuvieron en cuenta cuatro polticas pblicas:

objetivo de desempeo y, por lo tanto, facilita

la comparacin y la identificacin de resultados
o logros hacia los cuales los gobiernos deben
dirigir sus esfuerzos de formulacin, implementacin y evaluacin de poltica en cada caso.
Indicadores de identificacin del riesgo
La identificacin del riesgo colectivo IGRIR, en
general, comprende la percepcin individual,
la representacin social y la estimacin objetiva. Para poder intervenir el riesgo es necesario
reconocerlo, medirlo y representarlo mediante
modelos, mapas, ndices, etc., que tengan significado para la sociedad y para los tomadores
de decisiones. Metodolgicamente involucra
la valoracin de las amenazas factibles, de los
diferentes aspectos de la vulnerabilidad de la
sociedad ante dichas amenazas y de su estimacin como una situacin de posibles consecuencias de diferente ndole en un tiempo de
exposicin definido como referente. Su valoracin con fines de intervencin tiene sentido
cuando la poblacin lo reconoce y lo comprende. Los indicadores que representan la
identificacin del riesgo son los siguientes:

Identificacin del riesgo (IR), que comprende

la percepcin individual, la representacin
social y la estimacin objetiva;
Reduccin del riesgo (RR), que involucra
propiamente a la prevencin-mitigacin;
Manejo de desastres (MD), que corresponde a
la respuesta y la recuperacin; y
Gobernabilidad y proteccin financiera (PF),
que tiene que ver con la a transferencia del
riesgo y la institucionalidad.

Para cada poltica pblica se han propuesto seis

indicadores que caracterizan el desempeo de
la gestin en el pas. El IGR es el promedio de
los cuatro indicadores compuestos:

IGR = ( IGRIR + IGRRR + IGRMD + IGRPF ) / 4

La valoracin de cada indicador se hizo utilizando cinco niveles de desempeo: bajo, incipiente, significativo, sobresaliente y ptimo que
corresponden a un rango de 1 a 5, siendo uno el
nivel ms bajo y cinco el nivel ms alto8. Este
enfoque metodolgico permite utilizar cada nivel de referencia simultneamente como un

IR1. Inventario sistemtico de desastres y

prdidas.
IR2. Monitoreo de amenazas y pronstico.
IR3. Evaluacin y mapeo de amenazas.
IR4. Evaluacin de vulnerabilidad y riesgo.
IR5. Informacin pblica y participacin comunitaria.
IR6. Capacitacin y educacin en gestin de
riesgos.

La figura 13 presenta los valores del IGRIR para

cada pas y perodo, utilizando el PAJ.

Indicadores de reduccin del riesgo

8

Es posible estimar alternativamente el IGR como la

suma ponderada de valores numricos fijos (1 a 5, por
ejemplo), en vez de los conjuntos difusos de valoracin
lingstica, sin embargo esa simplificacin elimina la no
linealidad de la gestin del riesgo, obtenindose resultados menos apropiados.

La principal accin de gestin de riesgos es la

reduccin del riesgo, IGRRR. En general, corresponde a la ejecucin de medidas estructurales y no estructurales de prevencin y/o mi17

tigacin. Es la accin de anticiparse con el fin de

evitar o disminuir el impacto econmico, social
y ambiental de los fenmenos peligrosos potenciales. Implica procesos de planificacin, pero
fundamentalmente de ejecucin de medidas que
modifiquen las condiciones de riesgo mediante
la intervencin correctiva y prospectiva de los
factores de vulnerabilidad existentes o potenciales, y el control de las amenazas cuando eso es
factible. Los indicadores que representan la reduccin de riesgos son los siguientes:

Indicadores de gobernabilidad
y proteccin financiera

La figura 15 presenta los valores del IGRMD para

cada pas y perodo, utilizando el PAJ.

RR1. Integracin del riesgo en la definicin

de usos del suelo y la planificacin urbana.
RR2. Intervencin de cuencas hidrogrficas y
proteccin ambiental.
RR3. Implementacin de tcnicas de proteccin y control de fenmenos peligrosos.
RR4. Mejoramiento de vivienda y reubicacin de asentamientos ubicados en reas propensas a los desastres.
RR5. Actualizacin y control de la aplicacin
de normas y cdigos de construccin.
RR6. Refuerzo e intervencin de la vulnerabilidad de bienes pblicos y privados.

La gobernabilidad y proteccin financiera,

IGRPF, para la gestin de riesgos es fundamental
para la sostenibilidad del desarrollo y el crecimiento econmico del pas. Esta poltica pblica
implica, por una parte, la coordinacin de diferentes actores sociales que necesariamente tienen diversos enfoques disciplinarios, valores, intereses y estrategias. Su efectividad est relacionada con el nivel de interdisciplinariedad e integralidad de las acciones institucionales y de participacin social. Por otra parte, dicha gobernabilidad depende de la adecuada asignacin y utilizacin de recursos financieros para la gestin y
de la implementacin de estrategias apropiadas
de retencin y transferencia de prdidas asociadas a los desastres. Los indicadores que representan la gobernabilidad y proteccin financiera son
los siguientes:

La figura 14 presenta los valores del IGRRR para

cada pas y perodo, utilizando el PAJ.

Indicadores de manejo de desastres

El manejo de desastres IGRMD, corresponde a la
apropiada respuesta y recuperacin posdesastre,
que depende del nivel de preparacin de las instituciones operativas y la comunidad. Esta poltica pblica de la gestin del riesgo tiene como
objetivo responder eficaz y eficientemente cuando el riesgo ya se ha materializado y no ha sido
posible impedir el impacto de los fenmenos peligrosos. Su efectividad implica una real organizacin, capacidad y planificacin operativa de
instituciones y de los diversos actores sociales
que se veran involucrados en casos de desastre.
Los indicadores que representan la capacidad para el manejo de desastres son los siguientes:

MD3. Dotacin de equipos, herramientas e

infraestructura.
MD4. Simulacin, actualizacin y prueba de
la respuesta interinstitucional.
MD5. Preparacin y capacitacin de la comunidad.
MD6. Planificacin para la rehabilitacin y
reconstruccin.

MD1. Organizacin y coordinacin de operaciones de emergencia.

MD2. Planificacin de la respuesta en caso de
emergencia y sistemas de alerta.

PF1. Organizacin interinstitucional, multisectorial y descentralizada.

PF2. Fondos de reservas para el fortalecimiento institucional.
PF3. Localizacin y movilizacin de recursos
de presupuesto.
PF4. Implementacin de redes y fondos de
seguridad social.
PF5. Cobertura de seguros y estrategias de
transferencia de prdidas de activos pblicos.
PF6. Cobertura de seguros y reaseguros de
vivienda y del sector privado.

La figura 16 presenta los valores del IGRPF para

cada pas y perodo, utilizando el PAJ.

18

Figura 13. IGR en identificacin de riesgos

IGRIR
60

50

40
1985

30

1990
1995

20

2000
10

0
DOM

NIC

BOL

SLV

GTM

ECU

ARG

CHL

COL

CRI

PER

JAM

MEX

Figura 14. IGR en reduccin de riesgos

IGRRR
60

50

40
1985
30

1990
1995

20

2000

10

0
BOL

NIC

ECU

GTM

DOM

JAM

SLV

PER

ARG

MEX

CHL

COL

CRI

Figura 15. IGR en manejo de desastres

IGRMD
80
70
60
50
1985

40

1990
1995

30

2000
20
10
0
BOL

DOM

NIC

COL

SLV

ECU

MEX

19

PER

CRI

ARG

JAM

GTM

CHL

Figura 16. IGR en proteccin financiera y gobernabilidad

IGRPF
70
60
50
40

1985
1990

30

1995
2000

20
10
0
NIC

ECU

ARG

BOL

DOM

PER

GTM

De las figuras 13 a 16 se concluye que Jamaica,

Mxico y Per han logrado avances importantes en identificacin de riesgos. En general la
mayora de los pases presentan valores apreciables en este aspecto, con excepcin de Repblica Dominicana, Nicaragua y Bolivia que
estn rezagados. Colombia y Costa Rica presentan los mayores avances en reduccin de
riesgos, seguidos por Chile y Mxico. En general, en este subindicador es en el que menos
avance se ha tenido en los pases. En manejo de
desastres los valores de desempeo ms altos
los presentan Chile, Guatemala y Jamaica en el
ao 2000, aunque a mediados de los aos noventa Argentina, Costa Rica y Jamaica llegaron
a presentar valores notables en trminos relativos. Es en esta poltica pblica donde se han

JAM

SLV

MEX

COL

CRI

CHL

obtenido los mayores avances. Finalmente,

Chile y Costa Rica registran los mayores valores en proteccin financiera y gobernabilidad,
seguidos por Colombia y Mxico. En general,
en este aspecto los pases presentan el menor
avance relativo.
La figura 17 ilustra que en la mayora de los
pases la gestin del riesgo ha mejorado, pero a
pesar del avance, en general, presentan un IGR
promedio que los coloca en un nivel de desempeo incipiente. Bolivia, Nicaragua y Repblica Dominicana presentan, en general, un bajo nivel de desempeo en la gestin de riesgos.
El IGR promedio de los pases con mayor
avance (Chile y Costa Rica) representa apenas
un nivel de desempeo significativo.

Figura 17. IGR para cada pas y en cada perodo

IGR
60

50
40
1985

30

1990
1995

20

2000
10

0
NIC

BOL

DOM

ECU

ARG

SLV

GTM

20

PER

COL

MEX

JAM

CRI

CHL

Figura 18. Conjuntos difusos de los niveles de desempeo

de la gestin del riesgo y probabilidad de efectividad
Niveles de Desempeo de la Gestin
1
Pertenencia

0.8
0.6
0.4
Bajo

Incipiente

Significativo

Sobresaliente

ptimo

0.2
0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

80

90

100

ndice de Gestin de Riesgos

1

Efectividad

0.8
0.6
0.4
0.2
0

10

20

30

40

50

La figura 18 muestra el comportamiento de la

gestin del riesgo de acuerdo al mtodo usado
(Carreo et al., 2004; Cardona et al., 2005).

60

70

un rango entre el 20% y 30% y es muy baja frente

a los valores deseables de efectividad que se deberan alcanzar. En los aos previos la situacin
era an ms crtica. El bajo nivel de la efectividad
de la gestin de riesgos que se infiere de los valores del IGR para el grupo de pases, se reafirma
con los altos niveles de riesgo que representan los
ndices de dficit por desastre, de desastres locales y de vulnerabilidad prevalente a lo largo de
los aos. En parte, el riesgo es alto debido a la falta de una efectiva gestin del riesgo en el pasado.
La figura 19 ilustra el valor agregado del ndice
de gestin de riesgos de los pases en el ao 2000
obtenido por la suma de los cuatro componentes
relacionados a la identificacin del riesgo, reduccin del riesgo, gestin de desastres y proteccin
financiera. De esta figura se concluye que Nicaragua, Bolivia y la Repblica Dominicana son los
pases con menor avance en la regin.

De acuerdo con la teora que soporta el mtodo de

evaluacin utilizado, la efectividad probable de la
gestin de riesgos, en el mejor de los casos, no alcanza el 60%. En general, la efectividad alcanzada por la mayora de los pases9 se encuentra en
9

Para el procesamiento de las calificaciones se definieron funciones de pertenencia o conjuntos difusos que
representan los niveles de calificacin posibles para cada subindicador, segn se puede apreciar en la grfica
superior de la figura 18. Estas funciones definen el desempeo de la gestin de riesgos, cuyo resultado es la
curva que se ilustra en la grfica inferior, donde se indica el grado de efectividad de la gestin del riesgo segn
el nivel de desempeo obtenido con los diferentes subindicadores. La grfica inferior ilustra que el aumento
de la efectividad de la gestin de riesgo no es lineal. En
un principio se tiene un progreso menor y en la medida
que se logra una mayor gestin del riesgo, y se hace
sostenible, el desempeo aumenta y mejora la efectividad. En un alto grado de desempeo, esfuerzos menores
adicionales aumentan significativamente la efectividad.
Pero por el contrario, pequeos logros en la gestin del

riesgo se traducen en un desempeo despreciable y poco

sostenible, por lo que sus resultados tienen poca o ninguna efectividad.

21

Figura 19. IGR total (agregado)

IGR 2000
CHL
CRI

MEX

PER
GTM

32

SLV

32

ARG
ECU
11

29

13

BOL

15

12

9 12

NIC

13

14

14 5

39

16

41

DOM

50

PF

52

39

43

MD

39

38

33

RR

32

65

17

IR

17

44

35

53

40

29

44

48

39

43

40

54

COL

37

60

30

53

43

50

49

49

JAM

63

67

41

45

12

100

150

200

250

tos locales externos, que parecen ser ms minuciosas. Se incluyeron las primeras evaluaciones
pero se considera que las evaluaciones externas
tambin son pertinentes y que quizs con el
tiempo seran las ms deseables, si se hacen en
forma concertada, para no favorecer el statu
quo.

En su mayora, los pesos y las evaluaciones se

realizaron en cada pas por entidades encargadas de la gestin del riesgo. Estas evaluaciones,
en algunos casos, parecen presentar sesgos
hacia una sobreestimacin o benevolencia en el
nivel de desempeo alcanzado cuando se compara con las evaluaciones realizadas por exper-

22